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N
° 2069

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juillet 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1984) de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure générale,

Députée.

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SOMMAIRE

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Pages

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 7

Rapporteur spécial : M. Pascal Terrasse

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 17

Rapporteur spécial : M. Thomas Thévenoud

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 29

Rapporteur spécial : M. Charles de Courson

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 39

Rapporteur spécial : M. Éric Alauzet

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 47

Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 59

Rapporteur spécial : M. Gérard Terrier

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT 69

Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier

CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 79

Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet

CULTURE : PATRIMOINES 91

Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour

DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR 105

Rapporteur spécial : M. François Cornut-Gentille

DÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE 111

Rapporteur spécial : M. Jean Launay

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 119

Rapporteure spéciale : Mme Marie-Christine Dalloz

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PRÉVENTION DES RISQUES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 129

Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 141

Rapporteur spécial : M. David Habib

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 149

Rapporteur spécial : M. Marc Goua

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ; CONTRÔLE ET EXPLOITATIONS AÉRIENS 163

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Fruteau

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ; AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 173

Rapporteur spécial : M. Alain Rodet

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ; SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS 185

Rapporteur spécial : M. Olivier Faure

ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 197

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Gagnaire

ÉCONOMIE : TOURISME 207

Rapporteur spécial : M. Éric Woerth

ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR 217

Rapporteure spéciale : Mme Monique Rabin

ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ; ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 229

Rapporteur spécial : M. Thierry Robert

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE : ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 237

Rapporteur spécial : M. Christophe Caresche

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE : VILLE 255

Rapporteur spécial : M. Dominique Baert

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 261

Rapporteur spécial : M. Victorin Lurel

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 275

Rapporteur spécial : M. Alain Fauré

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 287

Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca Serra

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 295

Rapporteure spéciale : Mme Karine Berger

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : FONCTION PUBLIQUE ; PROVISIONS 305

Rapporteur spécial : M. Michel Pajon

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 315

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 327

Rapporteur spécial : M. Laurent Grandguillaume

JUSTICE 341

Rapporteur spécial : M. Étienne Blanc

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN, DES SYSTÈMES ET DES INFRASTRUCTURES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS DE L’ÉTAT ; AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 357

Rapporteur spécial : M. Jean-Marie Beffara

OUTRE-MER 373

Rapporteur spécial : M. Patrick Ollier

POLITIQUE DES TERRITOIRES 389

Rapporteur spécial : M. Michel Vergnier

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : RECHERCHE 399

Rapporteur spécial : M. Alain Claeys

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE 429

Rapporteur spécial : M. François André

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; PENSIONS 441

Rapporteur spécial : M. Yves Censi

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 451

Rapporteure spéciale : Mme Christine Pires Beaune

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 463

Rapporteure spéciale : Mme Éva Sas

SANTÉ ; AVANCES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 471

Rapporteur spécial : M. Claude Goasguen

SÉCURITÉS ; POLICE, GENDARMERIE, SÉCURITÉ ROUTIÈRE, CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS  485

Rapporteur spécial : M. Yann Galut

SÉCURITÉS ; SÉCURITÉ CIVILE 497

Rapporteur spécial : M. Patrick Lebreton

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 507

Rapporteur spécial : M. Nicolas Sansu

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 517

Rapporteur spécial : M. Régis Juanico

TRAVAIL ET EMPLOI ; FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE 531

Rapporteur spécial : M. Christophe Castaner

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 543

Rapporteur spécial : M. Guillaume Bachelay

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE HAUSSE APPARENTE DE LA DÉPENSE 8

A. UN PHÉNOMÈNE CONJONCTUREL EXPLIQUE L’ÉVOLUTION ÉRRATIQUE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS 8

B. LA MASSE SALARIALE RALENTIT SA PROGRESSION 8

II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 9

A. UNE HAUSSE ARTIFICIELLE DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES 9

B. LA MASSE SALARIALE PROGRESSE MOINS VITE 10

C. LA DIPLOMATIE FRANÇAISE TIENT SON RANG 10

III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 11

A. UN BUDGET EN BAISSE, MARQUÉ PAR LE POIDS DES OPÉRATEURS 12

B. LA MASSE SALARIALE A SENSIBLEMENT DIMINUÉ 12

C. LA PERFORMANCE EST MARQUÉE PAR UNE STABILITÉ GLOBALE 13

IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 14

A. DE SUBSTANTIELLES ÉCONOMIES ONT ÉTÉ RÉALISÉES 14

B. LA MASSE SALARIALE AUGMENTE MOINS VITE 14

C. DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE ET DE MÉTHODE RENDENT DIFFICILE L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE 14

I. UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE HAUSSE APPARENTE DE LA DÉPENSE

Le programme temporaire 332 Présidence française du G20 et du G8 créé en 2011 pour regrouper les dépenses liées à la préparation, à l’organisation et au déroulement des sommets en question s’est éteint en 2012, ramenant la mission à son architecture traditionnelle divisée en trois programmes : 105 Action de la France en Europe et dans le monde, 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires.

A. UN PHÉNOMÈNE CONJONCTUREL EXPLIQUE L’ÉVOLUTION ÉRRATIQUE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS

En 2013, les dépenses en autorisations d’engagement se sont élevées à 2 989,7 millions d’euros alors que 3 078,6 millions d’euros étaient disponibles, compte tenu des abondements provenant de fonds de concours ainsi que des ouvertures et des annulations de crédits. Le taux de consommation final s’est donc élevé à 97,1 %. Les crédits de paiement ont évolué d’une façon similaire : avec 2 989,7 millions d’euros dépensés pour 3 059,4 millions d’euros disponibles (loi de finances initiale, fonds de concours et ouvertures ou annulations de crédits), le budget de la mission a été consommé à hauteur de 97,7 % des crédits disponibles.

Cette consommation traduit une hausse apparente de la dépense publique par rapport à 2012 (+ 10 % en autorisations de programme, 7,9 % en crédits de paiement) qui provient du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde et résulte principalement du report sur 2013 – indépendant de la volonté de notre pays – d’une partie de la contribution due à l’ONU au titre de 2012 (cf. infra).

En contrepartie, la gestion rigoureuse des programmes 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires a permis de réaliser de sensibles économies et de réduire la dépense publique de plusieurs dizaines de millions d’euros.

B. LA MASSE SALARIALE RALENTIT SA PROGRESSION

Le plafond d’emplois de la mission Action extérieure de l’État avait été fixé à 12 531 ETPT ; son exécution s’est établie à 12 320 emplois. Le nombre d’agents travaillant effectivement pour cette mission a été réduit de 118 (– 0,9 %) par rapport à 2012. Pourtant, en 2013, les dépenses de personnel ont continué à croître et se sont élevées à 899,9 millions d’euros (+ 0,9 % contre + 3,4 % en 2012). L’évolution favorable du taux de change de l’euro en 2013 a plus certainement aidé à la maîtrise de la masse salariale que la réduction des effectifs qui, bien que continue depuis une dizaine d’années, n’a jamais permis de stabiliser les charges en personnel.

II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Ce programme a pour finalité la mise en œuvre des orientations de politique étrangère française, et a notamment pour objectif de contribuer au rayonnement de la France par le biais de la construction d’une Europe consolidée et du renforcement de la sécurité internationale. À cet effet, il rassemble tous les moyens du ministère des Affaires étrangères et européennes autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent près des deux tiers des crédits et des emplois du ministère.

A. UNE HAUSSE ARTIFICIELLE DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES

Les autorisations d’engagement consommées en 2013 se sont élevées à 1 923 millions d’euros pour 1 856 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 150 millions d’euros issus de fonds de concours ou résultant d’ouvertures en cours d’exercice sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 2 006 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 95,9 %.

Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 1 921 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de 1 865 millions d’euros. Divers abondements survenus en cours de gestion (115,9 millions d’euros d’ouvertures de crédits et 5,3 millions d’euros de fonds de concours) ont porté le total des crédits disponibles à 1 987 millions d’euros. Au total, la consommation finale des crédits de paiement s’est établie à 96,7 %.

Dans les deux cas (autorisations d’engagement et crédits de paiement), la consommation des crédits augmente fortement, respectivement de + 19,8 % et de + 17,1 %, en raison de la hausse des contributions internationales acquittées par la France. En effet, le principal poste de dépense de ce programme est constitué par l’action 4 Contributions internationales, qui est passée de 623 millions d’euros en 2012 à 897 millions en 2013 (+ 44 %).

La forte hausse de ce poste budgétaire s’explique principalement par une modification exceptionnelle du calendrier de versement à l’ONU des contributions aux opérations de maintien de la paix. En effet, l’approbation tardive par l’Assemblée générale des Nations unies d’un nouveau barème des quotes-parts pour la répartition de ces dépenses n’a pas permis à l’ONU, comme elle le fait d’habitude, d’appeler avant le 31 décembre 2012 la totalité des contributions au titre de l’année 2012. Un montant de 185,2 millions d’euros a donc été versé par la France au cours du premier semestre 2013 pour solder l’année 2012. La création d’une nouvelle opération de maintien de la paix explique également la hausse de ce poste de dépense. Ces deux facteurs d’augmentation ont toutefois été modérés par la révision du barème des contributions des Nations unies qui a ramené la quote-part de la France de 6,123 % à 5,593 % pour l’ONU et les institutions spécialisées, et de 7,554 % à 7,219 % pour les opérations de maintien de la paix.

En 2013, 526 millions d’euros ont été versés par notre pays au profit des opérations de maintien de la paix. Les opérations les plus onéreuses ont été celles organisées au Darfour (104,6 millions d’euros), en République démocratique du Congo (91,7 millions d’euros), au Soudan du sud (74,7 millions d’euros), en Haïti (46,3 millions d’euros), en Côte d’Ivoire (47,4 millions d’euros), etc.

Au-delà de ces opérations, la diplomatie française a également versé les contributions dues par notre pays au fonctionnement d’un grand nombre d’organisations internationales, au premier rang desquelles l’ONU (107,6 millions d’euros), l’OTAN (26,8 millions d’euros), l’Organisation mondiale de la santé (23,5 millions d’euros), l’OCDE (20,6 millions d’euros), le bureau international du travail (17,1 millions d’euros), l’Agence internationale de l’énergie atomique (16,6 millions d’euros), etc.

B. LA MASSE SALARIALE PROGRESSE MOINS VITE

En 2013, le programme comptait 7 968 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 8 168. L’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 200 emplois, contre 235 en 2012. Par rapport à 2012, le nombre de postes pourvus a diminué de 30 emplois. Pour autant, la hausse des crédits consacrés aux rémunérations et charges sociales n’est pas enrayée : en 2013, cette charge a représenté 604,5 millions d’euros contre 595,2 en 2012, soit une hausse de 1,6 % qui fait suite à une augmentation de 4,4 % enregistrée lors de l’exercice précédent.

C. LA DIPLOMATIE FRANÇAISE TIENT SON RANG

La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés onze indicateurs. Les résultats sont justifiés de manière très détaillée.

L’objectif n° 1 Construire l’Europe est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. La proportion de personnels français au sein des instances de l’Union s’est stabilisée depuis 2011 après une diminution qui n’était pas étrangère aux différents élargissements de l’Union qui ont fait passer le nombre de langues officielles de 11 à 24 depuis 2004. Ainsi, les Français ne représentaient plus que 11 % des effectifs en 2013, mais cette proportion est stable depuis trois ans. De la même manière, 10 % seulement des documents de l’Union européenne étaient de « langue source » française en 2013, chiffre stable depuis 2011. Le ministère rappelle que notre langue reste la deuxième pratiquée (après l’anglais) et que l’usage du français à l’oral, non quantifié, est plus fréquent que son usage écrit.

L’objectif n° 2 Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français est assorti de deux indicateurs. L’un des deux évalue la politique de coopération, de sécurité et de défense en mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France sous l’égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense. Il ressort de cet indicateur que 44 % des stagiaires formés par la France occupent une place de responsabilité dans leur pays. Ce chiffre est en phase avec un objectif qui a été revu à la baisse (43,5 % en 2013 contre 50 % en 2012), et témoigne d’une quasi stabilité par rapport à l’exercice précédent (43,9 %).

L’objectif n° 3 Promouvoir le multilatéralisme est associé à trois indicateurs qui mesurent la présence des Français et l’usage de notre langue dans les organisations internationales. On y apprend qu’en 2013, 100 % des candidats français présentés à un poste électif ont été effectivement élus contre 53 % en 2012. S’il se félicite de ce résultat, le Rapporteur spécial relève que le faible nombre de postes concernés peut engendrer, d’une année sur l’autre, d’importantes variations de pourcentage.

En 2013, 5,7 % des agents d’encadrement de l’ONU étaient des Français, contre 4,9 % un an auparavant mais 5,9 en 2011. 16,5 % des interventions de la session d’ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies ont été prononcées en français, chiffre globalement stable par rapport à 2012 (17 %) et 2011 (15 %). Enfin, 23 % des propositions de résolutions de résolution déposées par la France au Conseil de sécurité de l’ONU ont été adoptées contre 21 % en 2012.

L’objectif n° 4 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité était assorti en 2013 de cinq indicateurs. Les indicateurs d’efficience de la fonction support mettent en évidence des résultats globalement conformes aux prévisions. À titre d’exemple, le coût des postes informatiques – 1 231 euros – est resté inférieur à l’objectif, fixé à 1 244 euros. L’indicateur d’efficience de la gestion immobilière affiche des ratios de coûts d’entretien qui sont soit stables par rapport aux exercices précédents, soit en phase avec les objectifs. En revanche, l’indicateur relatif au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement souligne une proportion de 38 % de projets en dépassement de coût pour un surcoût évalué à 2,8 millions d’euros, (contre 7,8 millions d’euros lors de l’exercice précédent). 30,7 % des projets d’investissement ont subi, en 2013, un retard, contre 50 % en 2012.

III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE

Ce programme a pour objet de promouvoir les positions économique, politique et culturelle françaises, de développer l’usage de la langue française et de faire entendre la position de notre pays dans les débats internationaux. Il s’appuie sur ses propres structures, sur des partenariats mais aussi sur des opérateurs : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), les Instituts français, Campus France et France expertise internationale.

A. UN BUDGET EN BAISSE, MARQUÉ PAR LE POIDS DES OPÉRATEURS

Les autorisations d’engagement consommées en 2013 se sont élevées à 716,6 millions d’euros pour un montant de 749,5 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 2,4 millions d’euros issus de fonds de concours et 32,9 millions d’euros annulés en cours d’exercice sont venus perturber la gestion de ce programme, dont le total des autorisations ouvertes s’est établi à 719 millions d’euros.

Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 716,2 millions d’euros pour une dotation initiale de 749,5 millions d’euros. Les annulations et apports par voie de fonds de concours survenus en cours de gestion ont été du même ordre que pour les autorisations d’engagement ce qui a porté le total des crédits disponibles à 719,4 millions d’euros. La consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 99,6 %.

En 2012, les crédits consommés par ce programme s’étaient élevés à 739 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 740 millions d’euros en crédits de paiement. L’exercice 2013 a donc dégagé une économie substantielle d’environ 24 millions d’euros (3,2 %).

Le programme 185 est marqué par le poids toujours plus important des opérateurs qui représentent désormais 72 % de son budget (70 % en 2012, 67 % en 2011). L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) est l’opérateur principal de la mission et du programme et a bénéficié en 2013 comme en 2012 d’une subvention pour charge de service public de 420 millions d’euros. Le Rapporteur spécial constate qu’après une hausse continue des effectifs employés par ces opérateurs, une diminution a commencé à s’opérer en 2013 (- 2,1 % pour 10 769 ETPT). Il se félicite également de la baisse des dépenses de ces opérateurs dont le budget global a été réduit de 524 millions d’euros en 2012 à 518 millions d’euros en 2013 (– 1,1 %).

B. LA MASSE SALARIALE A SENSIBLEMENT DIMINUÉ

En 2013, le programme comptait 903 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 973. En l’absence de toute variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 70 emplois. Par rapport à 2011, les emplois pourvus sont en régression de 73 postes qui viennent s’ajouter aux 141 emplois déjà supprimés lors de l’exercice précédent. Dans ces conditions, la diminution régulière du nombre d’emplois commence à agir sur la masse salariale qui, après s’être stabilisée en 2011 (87,8 millions d’euros), a commencé à se contracter en 2012 et s’est établi à 80,9 millions d’euros en 2013, en baisse de 4,2 millions d’euros (- 5 %).

C. LA PERFORMANCE EST MARQUÉE PAR UNE STABILITÉ GLOBALE

L’objectif n° 1, qui consiste à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde, est mesuré par trois indicateurs. Le premier fournit le nombre de visiteurs ainsi que le coût par visiteur du site du ministère consacré à la base de connaissances produites par les services scientifiques. Le nombre de visiteurs, en hausse constante (7,5 millions en 2011, 10,4 millions en 2012, 10,8 millions en 2013), dépasse largement une cible trop timorée (8,2 millions). De manière logique, le coût moyen d’une visite sur le site, qui est lié au nombre de visiteurs, diminue (0,0058 euro en 2013 contre 0,0061 en 2012) et dépasse l’objectif établi à 0,0088 euro.

Le second indicateur, qui mesure le nombre d’inscrits dans les cursus francophones, met en exergue un tassement du nombre d’inscrits dans des sections scolaires bilingues : 1,64 million en 2013 contre 1,69 en 2012. Si le nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des établissements culturels français progresse faiblement (1,082 millions en 2013 contre 1,079 millions en 2012), en revanche le nombre d’heures de cours de français proposé diminue sensiblement : 43 millions en 2013 contre 45 en 2012 et 44,2 en 2011. De son côté, le nombre de candidats aux tests de langue française poursuit sa progression fulgurante : + 8,4 % en 2013 après + 25 % en 2012.

Le troisième indicateur souligne la quasi stabilité du taux de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger poursuivant leurs études supérieures en France : 48 %. Le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l’enseignement supérieur français enregistre une légère augmentation (132 000 en 2013) tout en restant inférieur à la cible (143 000).

Le second objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est mesuré par plusieurs indicateurs qui mettent en évidence la hausse continue du montant des co-financements levés (100 millions d’euros en 2009, 128 en 2010, 175 en 2011, 187 en 2012, 205 en 2013) mais aussi une légère diminution du taux d’autofinancement des établissements culturels de 68 % en 2012 à 66,4 % en 2013.

L’indicateur qui évalue la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d’objectifs et de moyens souligne la faiblesse des performances dans ce domaine : l’Institut français ne remplit que 81 % des objectifs assignés, l’AEFE (Agence pour l’enseignement du français à l’étranger) 91 % et France expertise internationale 91 %. La performance de Campus France, opérateur récent, n’est pas encore mesurée.

IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES

Ce programme rassemble les crédits des 233 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassades dans le monde. Conjointement avec le ministère de l’Intérieur, ce programme contribue notamment à la définition de la politique de délivrance des visas et tend à répondre le mieux possible aux demandes des étrangers en la matière.

A. DE SUBSTANTIELLES ÉCONOMIES ONT ÉTÉ RÉALISÉES

Les autorisations d’engagement consommées en 2013 se sont élevées à 349,2 millions d’euros pour un montant de 368,8 millions au cours de l’exercice précédent, ce qui correspond à une baisse d’environ 20 millions d’euros (– 5,3 %). Le taux de consommation final s’est établi à 99 %. Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 349,4 millions d’euros contre 370,6 millions consommés en 2012, soit une baisse de 21 millions (– 5,7 %). La consommation finale des crédits de paiement disponibles s’est également établie à 99 %.

Ces baisses bienvenues ont pour cause principale la suppression, décidée au cours de l’été 2012, de la coûteuse prise en charge des frais de scolarité, dont le coût avait augmenté de 91 % entre 2007 et 2012. Cette mesure, conjuguée à un effet change favorable en raison de l’appréciation de l’euro, a conduit à un redéploiement des crédits non utilisés vers l’activité « bourses scolaires » et a donc permis, de maîtriser la dépense.

B. LA MASSE SALARIALE AUGMENTE MOINS VITE

En 2013, le programme comptait 3 331 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 3 390. En l’absence de variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 59 emplois. Par rapport à 2012, le nombre de postes pourvus a diminué de 13. À défaut de décroître, la masse salariale (214,6 millions d’euros) semble progresser selon un rythme plus modéré : + 1,3 % entre 2012 et 2013. Cette hausse fait suite à deux fortes augmentations de 3,2 % et 3,3 % enregistrées en en 2012 et 2013.

C. DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE ET DE MÉTHODE RENDENT DIFFICILE L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE

La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif (Assurer un service consulaire de qualité), mesuré par trois indicateurs eux-mêmes subdivisés et regroupant à la fois les prestations destinées aux ressortissants français (cartes d’identité, passeports, état-civil…) et celles destinées aux étrangers (visas).

Le premier indicateur, qui s’attache aux délais de traitement des différents actes, fournit des résultats contrastés. La performance reste correcte pour la délivrance des passeports, qui s’effectue en moyenne en 11,8 jours pour un objectif fixé à 10. Ce délai est quasiment stable : il était de 12 jours en 2012. La délivrance des cartes d’identité avait enregistré une amélioration notable en 2012, le délai ayant été réduit de 60 jours en 2011 à « seulement » 44 jours en 2012. En 2013, les progrès n’ont pas été poursuivis et le délai s’est légèrement dégradé, passant à 45 jours, ce qui est en phase avec l’objectif de fixé à 40-45 jours mais semble encore trop élevé au Rapporteur spécial qui trouverait logique que le délai de délivrance des CNI soit aligné sur celui des passeports.

Les demandes de visas court séjour sont traitées en 3,5 jours ce qui, traduit un résultat légèrement dégradé par rapport à 2012 (3,3 jours), malgré des renforts en effectifs. Ce délai, observé dans un contexte de forte augmentation de la demande de visas de court séjour (+ 10 %), reste éloigné de l’objectif compris entre 2 et 3 jours. Rappelons qu’en janvier 2014, le Quai d’Orsay a promis un délai de 48 heures pour la délivrance de visas court séjour aux touristes chinois.

Le deuxième indicateur s’attache aux coûts des documents délivrés. Tous les coûts sont en hausse et presque aucun objectif n’est atteint. En 2013, un passeport a coûté 38 euros (contre 36,90 en 2012) pour un objectif de 35 euros ; une carte d’identité est revenue à 48,90 euros contre 47,50 en 2012 et 46 euros un an plus tôt (objectif : 40 à 45 euros). La délivrance d’un acte d’état-civil a coûté 64 euros en moyenne, contre 60 en 2012 et 49 en 2011. Ces chiffres s’éloignent de plus en plus de l’objectif d’un coût compris entre 40 et 45 euros par acte. Le ministère évoque une évolution méthodologique du mode de calcul pour expliquer cette évolution.

Enfin, la délivrance d’un visa a coûté en moyenne 18,70 euros en 2013 contre 16,30 euros en 2012 pour un objectif compris entre 16 et 19 euros. Cette augmentation de 15 % est assez peu compréhensible dans la mesure où l’augmentation continue du nombre de visas délivrés (2,8 millions, toutes catégories confondues, soit une hausse de 9 %) devrait avoir pour effet de réduire les coûts unitaires. Le Quai d’Orsay justifie ces chiffres par une modification de périmètre.

Le dernier indicateur met en évidence la productivité des agents consulaires en divisant le nombre de documents délivrés par le nombre d’employés. Les résultats sont apparemment décevants, notamment pour les visas dont le nombre délivré par agents semble diminuer d’année en année : 332 visas délivrés par agent en 2013, après un résultat de 342 en 2012 et de 350 en 2011. Le ministère des affaires étrangères, qui impute cette diminution à un changement méthodologique, évoque un « niveau particulièrement élevé de performance » et souligne que, à périmètre constant, le nombre de visas délivrés par agent se serait élevé à 364.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Thomas THÉVENOUD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 307 ADMINISTRATION TERRITORIALE 18

1. Des dépenses de personnel conformes à la prévision 19

2. Des financements croisés avec l’Agence Nationale des Titres Sécurisés (ANTS) qui ne contribuent pas à la clarté des budgets exécutés 20

3. Un réseau de qualité mais une performance en retrait sur plusieurs indicateurs 22

II. LE PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 23

1. Une baisse des crédits exécutés résultant de l’absence de scrutin national 24

2. Les crédits consommés sur les autres actions sont en revanche restés stables 24

3. Une performance qui n’est pas correctement mesurée 25

III. LE PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 25

1. Les dépenses de personnel sont conformes à la loi de finances initiale, malgré des mises à disposition irrégulières qui ne font pas toujours l’objet d’un remboursement 26

2. Les dépenses de contentieux pour mise en cause de l’Etat sont toujours sous-évaluées 27

3. Une performance difficile à évaluer 27

4. Un opérateur récent qui monte en puissance : le CNAPS 28

La mission Administration générale et territoriale de l’État rassemble les moyens relatifs au réseau préfectoral (programme 307 Administration territoriale), au financement des élections et de la vie politique (programme 232 Vie politique, cultuelle et associative), et aux fonctions transversales du ministère de l’Intérieur (programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur). Ces trois programmes ont pour point commun de relever du secrétaire général du ministère de l’Intérieur.

En 2013, la mission Administration générale et territoriale de l’État a consommé 2 578 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2 607 millions d’euros en crédits de paiement (CP), contre 2 715 millions d’euros en AE et 2 735 millions d’euros en CP en 2012, soit une baisse de 5 % en AE et de 4,7 % en CP. Cette baisse est concentrée sur le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative et s’explique par l’absence d’élections majeures durant l’année 2013.

Les dépenses de personnel de la mission se sont élevées à 1 882 millions en AE et en CP (contre 1 835 millions d’euros en 2012) pour 33 235 équivalents temps pleins travaillés (ETPT). Ces dépenses ont représenté plus de 72 % des crédits de la mission.

I. LE PROGRAMME 307 ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme 307 Administration territoriale recouvre l’ensemble des missions des préfectures, des sous-préfectures et des représentations de l’État dans les collectivités d’outre-mer. Il rassemble les principaux moyens qui assurent la présence et la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire.

Il s’agit du plus important programme de la mission puisqu’il représente, avec plus de 1 751 millions d’euros exécutés en AE et en CP, les deux tiers de la consommation de crédits de l’ensemble de la mission.

PROGRAMME 307 ADMINISTRATION TERRITORIALE

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Exécution 2012

1 698,7

1 702,3

Loi de finances initiale pour 2013

1 700,5

1 712,6

Crédits finalement ouverts en 2013

1 838,5

1 779,2

Exécution 2013

1 751,5

1 751,9

Les crédits consommés sont en hausse de 3,1 % pour les AE et de 2,9 % pour les CP par rapport à l’exercice précédent. Ils sont aussi supérieurs de 3 % en AE et de 2,4 % en CP à ce qui avait été prévu par la loi de finances initiale.

Les quatre premières actions du programme portent les quatre grandes responsabilités préfectorales à savoir :

– l’ordre public (action 1 coordination de la sécurité des personnes et des biens : 187,3 millions exécutés en AE et en CP),

– la délivrance de titres établissant l’identité (action 2 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et de la délivrance des titres : 697,7 millions exécutés en AE et 696,3 millions exécutés en CP),

– le contrôle de légalité en application de l’article 72 de la Constitution (action 3 Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales : 156,3 millions exécutés en AE et en CP),

– et la coordination de l’action interministérielle (action 4 Pilotage territorial des politiques gouvernementales : 478,8 millions exécutés en AE et 477 millions exécutés en CP).

La cinquième et dernière action est plus transversale (action 5 Animation et soutien du réseau : 231,3 millions exécutés en AE et 234,9 millions exécutés en CP).

Les dépenses d’investissement du programme se sont élevées à 35,6 millions d’euros en AE et 37,5 millions d’euros en CP. L’ensemble des dépenses d’investissement de la mission s’est limité à 41,6 millions d’euros en AE et 47,1 millions d’euros en CP. Le programme Administration territoriale a donc financé près de 80 % des investissements de la mission.

Les opérations d’investissement du programme ont notamment porté sur la remise aux normes électriques de la préfecture de Foix (Ariège), la restructuration de la sous-préfecture de Reims (Marne), la démolition et la reconstruction d’un bâtiment de la préfecture de Fort-de-France (Martinique) et le relogement de la sous-préfecture de Saint-Denis (Seine-Saint-Denis).

1. Des dépenses de personnel conformes à la prévision

Le nombre d’emplois pour le programme s’est élevé à 27 758 en ETPT dont :

– 58 en administration centrale (depuis mars 2013, les emplois d’administration centrale en lien direct avec la gestion des personnels de préfectures ont été rattachés à ce programme),

– 904 dans les services régionaux (secrétariats généraux pour les affaires régionales, services zonaux de défense, directions régionales),

– et 26 796 dans les services départementaux (préfectures, sous-préfectures).

Selon le rapport annuel de performance, après transferts de gestion, la sous-exécution est de 84 ETPT par rapport au plafond imposé par la loi de finances initiale. À périmètre constant, 450 emplois ont été supprimés pour 1 004 départs en retraite. L’administration a donc recruté en moyenne 1,10 agent pour deux agents partant en retraite.

Les dépenses de personnel ont représenté 85 % des crédits du programme. Elles se sont élevées à 1 500,6 millions d’euros en AE et en CP, soit un montant inférieur aux 1 513,7 millions d’euros prévus par la loi de finances initiale.

Toutefois, la réalisation de la prévision s’explique essentiellement par le fait que le montant de la contribution employeur au compte d’affectation spéciale des pensions s’est limité à 448 millions d’euros (pour une prévision de 468 millions d’euros) grâce à une baisse du taux du Compte d’affectation spéciale Pensions des personnels civils employés dans les ministères au titre du mois de décembre 2013 (passage de 74,28 % à 44,28 %). Par ailleurs, les mesures catégorielles nouvelles exécutées en 2013 se sont limitées à 7,83 millions d’euros pour une prévision de 10,3 millions d’euros, en raison d’une revalorisation des régimes indemnitaires plus faible que prévue, et d’un report de la titularisation de personnels contractuels.

2. Des financements croisés avec l’Agence Nationale des Titres Sécurisés (ANTS) qui ne contribuent pas à la clarté des budgets exécutés

L’ANTS, seul opérateur du programme, a en charge la production des principaux titres (passeport biométrique, permis de conduire au format européen, titres de séjours et de voyage). Le nombre d’emplois de l’agence s’est élevé à 115 ETPT pour un plafond de 118.

Les multiples financements croisés entre l’État et l’ANTS ne contribuent pas à la clarté de la lecture de son budget exécuté et des dépenses de fonctionnement du programme.

L’ANTS a perçu les recettes correspondantes à la nouvelle carte nationale d’identité qui devait inclure des fonctions électroniques permettant à son titulaire de s’identifier sur les réseaux de communication électroniques. Mais le dispositif a été censuré par une décision du Conseil constitutionnel aux motifs que le législateur n’avait pas suffisamment encadré le dispositif (décision n° 2012-652 du 22 mars 2012).

Dans ce contexte, les dépenses liées à la production de la carte nationale d’identité traditionnelle ont été imputées sur le programme 307 et ont fait l’objet d’un remboursement partiel par l’ANTS. On peut regretter qu’aucune décision définitive n’ait été prise concernant la production de la carte nationale d’identité électronique.

Cette situation explique en partie les raisons pour lesquelles les dépenses de fonctionnement du programme ont été sous-évaluées par la loi de finances initiale. Elles avaient été prévues à 145,7 millions d’euros en AE et 145 millions en CP alors qu’elles se sont élevées finalement à 180,5 millions d’euros en AE et 179 millions d’euros en CP.

Une partie de la sur-exécution des crédits s’explique par le financement de la production et de l’acheminement de la carte nationale d’identité (CNI) pour un montant de 21,99 millions d’euros en AE et 19,18 millions d’euros en CP, compensés à hauteur de 20,96 millions d’euros en AE et de 17,54 millions d’euros en CP par la perception du fonds de concours en provenance de l’Agence Nationale des Titres Sécurisés (ANTS). Une autre partie de la sur-consommation s’explique, selon le ministère, par le rattachement de divers fonds de concours et par un redéploiement de crédits. On peut regretter que le rapport annuel de performance ne soit pas suffisamment explicite sur ce point.

Par ailleurs, le programme a dû supporter une dépense d’intervention de 34,7 millions d’euros qui n’avait pas été prévue dans la loi de finances initiale. Cette dépense correspond au reversement à l’ANTS de l’attribution de produit pour services rendus au titre de l’acheminement des certificats d’immatriculation de véhicules.

Outre la redevance de l’État de 34,7 millions d’euros pour l’acheminement des certificats d’immatriculation, l’ANTS a perçu 169,6 millions d’euros de ressources fiscales affectées telles que le droit de timbre sur les passeports ou la taxe sur les certificats d’immatriculation.

Les charges de l’ANTS se sont élevées à 207,5 millions d’euros, dont 16,9 millions d’euros de remboursement à l’État au titre des dépenses supportées par le programme de production et d’acheminement de la carte nationale d’identité.

Au final, l’ANTS a enregistré une perte de 1,8 million d’euros en 2013. L’équilibre a été réalisé, comme l’an dernier, par un prélèvement sur le fonds de roulement de l’organisme.

3. Un réseau de qualité mais une performance en retrait sur plusieurs indicateurs

La performance du programme est évaluée à travers 5 objectifs et 9 indicateurs.

Dans l’ensemble, ces indicateurs affichent des résultats satisfaisants. Ainsi, le taux de réalisation des PCS (Plans communaux de Sauvegarde) est en augmentation constante depuis 2005. Le nombre d’actes télétransmis est passé de 598 163 en 2009, à 815 393 en 2010, 1 161 543 en 2011, 1 447 592 en 2012 pour atteindre 1 778 194 en 2013. Il a donc connu une variation positive de 22,83 % entre 2012 et 2013. En outre, depuis le 1er juillet 2013, l’ensemble des préfectures de métropole et des hauts-commissariats ont reçu le label Marianne ou Qualipref (43 préfectures et hauts-commissariats sous Label Marianne, 61 sous label Qualipref) par un organisme certificateur extérieur.

Mais ces bons résultats ne doivent pas occulter le fait que d’autres indicateurs font apparaître des performances en net retrait pour 2013.

Ainsi, le taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à PPI (plans particuliers d’intervention) s’est établi à 77 % en 2013 alors que la cible avait été fixée à 90 %. Le rapport annuel de performance indique que ce résultat s’explique par un trop grand nombre de sites soumis à ces exercices. Il conviendrait donc de déterminer si la cible est trop ambitieuse, si l’administration manque de moyens pour l’atteindre, ou bien si des efforts sont encore nécessaires.

Le délai moyen d’instruction des dossiers des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) s’est élevé à 313 jours en 2013 alors que l’objectif initial était de 310 jours. Cet indicateur marque une forte dégradation par rapport à 2012, année au titre de laquelle le délai moyen d’instruction n’était que de 263 jours. Le rapport annuel de performance justifie ce résultat par l’existence de recours qui prolongent les délais d’instruction pour les dossiers environnementaux très complexes.

Par ailleurs, en matière de contrôle de légalité, le taux de contrôle des actes prioritaires a atteint 93 %, alors que l’objectif était fixé à 100 %. Le ministère justifie ce résultat décevant par l’augmentation du nombre d’actes prioritaires due à la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale.

On note aussi une dégradation du délai moyen de délivrance des titres : 75,1 % des passeports biométriques ont été mis à disposition dans un délai inférieur à 15 jours alors que ce taux s’élevait à 82 % en 2012. Le rapport annuel de performance explique ce résultat par la recrudescence des demandes de passeport.

Enfin, l’objectif de détection des fraudes dans le cadre de la mission de délivrance des titres n’a pas été atteint. La moyenne des fraudes détectées pour 1 000 dossiers traités s’est élevée à 0,37 alors que la cible était de 0,45 (ce qui correspond à 8 103 fraudes avérées en 2013).

II. LE PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Bien qu’il s’agisse du plus petit programme de la mission, le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative joue un rôle important dans la vie démocratique de la Nation puisqu’il assure le financement de l’organisation des élections et de la vie politique. Ce programme rassemble également les crédits nécessaires à l’entretien immobilier des édifices cultuels relevant du régime concordataire en Alsace-Moselle.

PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Exécution 2012

359,4

361,9

Loi de finances initiale pour 2013

145,2

143,4

Crédits finalement ouverts en 2013

164,6

163,2

Exécution 2013

151,8

150,7

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 151,8 millions d’euros en AE et 150,7 millions d’euros en CP, contre 359,4 millions en AE et 361,9 millions en CP au titre de l’exercice 2012 au cours duquel une élection présidentielle et des élections législatives avaient été organisées.

Malgré cette baisse, les montants consommés sont supérieurs de 4 à 5 % à ce qui avait été prévu par la loi de finances initiale. On ne peut pas en conclure pour autant que la prévision n’était pas sincère. En effet, des crédits afférents à l’année 2012 ont dû être reportés sur l’exercice 2013 à hauteur de 54,2 millions d’euros en AE et 54,6 millions d’euros en CP, essentiellement pour faire face aux remboursements forfaitaires des dépenses de campagne des candidats à l’élection présidentielle qui n’ont pu être versés en 2012 (les décisions relatives aux comptes de campagne n’ayant été notifiées qu’à partir du 20 décembre 2012).

Les crédits non consommés (12,8 millions d’euros en AE et 12,5 millions d’euros en CP) représentent tout de même 7,8 % des AE et 7,7 % des CP de l’ensemble des crédits finalement disponibles. Cette situation s’explique notamment par la décision du Conseil constitutionnel du 4 juillet 2013 excluant un candidat à l’élection présidentielle du bénéfice du remboursement forfaitaire de ses dépenses de campagne électorale.

Pour rappel, l’invalidation des comptes de campagne de ce candidat a été justifiée par un dépassement du plafond des dépenses autorisées. Le Rapporteur spécial souligne que cette invalidation n’a malheureusement pas entraîné, pour le budget de l’État, une économie budgétaire égale au montant non remboursé. En effet, le candidat en question a lancé un appel à la générosité de ses partisans - appel connu sous le nom de « Sarkothon » – qui a permis de récolter plus de 11 millions d’euros selon les déclarations des dirigeants de son parti. Or, les dons versés ont ouvert droit à une réduction d’impôt de 66 % dans la limite de 20 % du revenu imposable. Le « Sarkothon » a donc coûté à l’État une somme que l’on peut évaluer à 7,2 millions d’euros.

1. Une baisse des crédits exécutés résultant de l’absence de scrutin national

La baisse des crédits exécutés se concentre essentiellement sur l’action n° 2 Organisation des élections qui a consommé seulement 76 millions d’euros en AE et 73,7 millions d’euros en CP, contre 282,3 millions en AE et 283,8 millions en CP au titre de l’année 2012. Aucun scrutin d’ampleur nationale n’a effet été organisé en 2013. De plus, le nombre d’élections partielles a été plus faible qu’anticipé. Le rapport annuel de performance précise que 34,8 millions d’euros ont été dépensés au titre du remboursement des dépenses des candidats à l’élection présidentielle.

2. Les crédits consommés sur les autres actions sont en revanche restés stables

L’action n° 1 Financement des partis a consommé 70,1 millions d’euros en AE et en CP. Ce montant est stable par rapport à l’an dernier. Il s’agit en effet d’une dépense d’intervention dite de guichet : son montant n’est pas discrétionnaire mais résulte de l’application des lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

L’action n° 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a consommé 3,4 millions d’euros en AE et 4,5 millions d’euros en CP. Il s’agit de la seule action du programme au titre de laquelle des dépenses de personnel ont été rattachées. Les dépenses de personnel se sont élevées à 3 millions d’euros en AE et en CP pour 34 ETPT.

L’action n° 4 Cultes a consommé 2,1 millions d’euros en AE et en CP. Les dépenses ont été destinées essentiellement aux édifices cultuels, les emplois étant financés quant à eux par le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Les crédits de l’action n° 5 Vie associative se sont élevés à 244 243 euros en AE et 238 000 euros en CP. Ils ont servi à la maintenance du répertoire national des associations

3. Une performance qui n’est pas correctement mesurée

La mesure de la performance pose problème pour ce programme.

Seulement deux indicateurs ont été prévus et aucun ne permet de juger véritablement de la performance du programme en 2013. Le premier indicateur, relatif au coût des élections, n’avait pas de cible pour 2013 en raison de l’absence de scrutin d’ampleur national. L’autre indicateur, relatif au délai de publication au Journal officiel des comptes de partis et groupements politiques, peut être jugé artificiel, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes, dans la mesure où il ne dépend pas de l’action ministérielle mais relève de la Commission nationale des comptes de campagne et des finances politiques.

III. LE PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur rassemble les moyens relatifs aux fonctions de pilotage du ministère de l’Intérieur au travers des activités d’état-major, d’expertise, de contrôle et de conseil qu’il assure.

PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Exécution 2012

656,6

670,8

Loi de finances initiale pour 2013

673

699,6

Crédits finalement ouverts en 2013

684,5

708,5

Exécution 2013

674,2

704,5

Le budget exécuté du programme s’est élevé à 674,2 millions d’euros en AE et 704,5 millions d’euros en CP. Ces montants sont légèrement supérieurs à ce qui avait été prévu par la loi de finances initiale. Ils sont aussi supérieurs de 2,7 % en AE et de 5 % en CP aux montants consommés en 2012.

La majorité des dépenses d’investissement du programme (5,6 millions d’euros d’AE, 8,7 millions d’euros de CP) sont liées aux systèmes d’information et de communication (SIC) et aux opérations immobilières (par exemple, financement de l’immeuble du siège de la direction générale de la gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux).

1. Les dépenses de personnel sont conformes à la loi de finances initiale, malgré des mises à disposition irrégulières qui ne font pas toujours l’objet d’un remboursement

Le programme rassemble les ministres du culte, l’essentiel du personnel de l’administration centrale du ministère de l’intérieur, des agents affectés dans les services zonaux des systèmes d’information et de communication et dans les secrétariats généraux pour l’administration de la police (SGAP). Quelques agents sont également affectés dans les préfectures.

Les dépenses de personnel se sont élevées à 378,4 millions d’euros en AE et en CP, contre 342,6 millions d’euros en 2012. Elles ont été mieux évaluées que l’an dernier puisque, contrairement à 2012, il n’a pas été nécessaire d’ouvrir des crédits de titre 2 supplémentaires par décrets de virement et d’avance.

Le nombre d’emplois financés a été de 5 443 ETPT contre 5 133 ETPT en 2012. La hausse du nombre d’emplois s’explique par un transfert des emplois (+ 506 ETPT) et crédits de personnel de la direction générale des étrangers en France (DGEF) du programme 303 Immigration et asile vers le programme 216 depuis le 1er janvier 2013.

L’essentiel des dépenses de personnel relève de l’action n° 1 État-major et services centraux. Elles se sont élevées à 342 millions d’euros en AE et en CP pour 4 902 ETPT. Cette action inclut notamment les 1 365 ETPT relatifs aux ministres des cultes, ce qui ne permet pas d’isoler cette dépense et de mesurer le poids salarial du régime concordataire.

Pour l’ensemble du programme, on observe une sous-exécution de 355 ETPT par rapport au plafond prévu, après transferts de gestion. On note aussi que 158 emplois ont été supprimés alors que le schéma d’emplois ne prévoyait que 134 suppressions. Le ministère justifie cet écart de 24 ETP par des réductions d’emplois intervenues en avance de phase dans le périmètre des emplois cultuels en Alsace-Moselle. Ces suppressions, attendues en 2014, ont été effectuées dès 2013.

Par ailleurs, 126 agents ont été mis à disposition d’autres programmes. Or, il semblerait qu’un nombre important de ces mises à disposition ne fasse pas l’objet de remboursement ce qui est contraire à la règle de spécialité des crédits. La Cour des comptes, inquiète sur ce sujet, a recommandé de mettre fin aux mises à disposition irrégulières.

2. Les dépenses de contentieux pour mise en cause de l’État sont toujours sous-évaluées

Le programme a financé les dépenses de contentieux pour mise en cause de l’État à travers l’action 6 Affaires juridiques et contentieuses.

Cette année encore, ces dépenses ont été nettement sous-évaluées par la loi de finances initiale. L’écart entre la réalisation (100,6 millions d’euros) et la prévision initiale (82 millions d’euros) s’établit à 18,6 millions d’euros, ce qui a rendu nécessaire le dégel partiel de la réserve de précaution pour poursuivre les indemnisations.

Cette situation perdure depuis de nombreuses années. La sincérité budgétaire des dépenses de contentieux doit être améliorée, malgré la difficulté qu’il peut exister pour prévoir ce type de dépenses.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CONTENTIEUX

(en millions d’euros)

 

LFI (I)

Réalisation (II)

Écart (II - I)

2008

82,4

94,2

11,8

2009

86,4

124,4

37,9

2010

86,9

141,6

54,7

2011

83

148,4

65,4

2012

82

102,5

20,5

2013

82

100,6

18,6

2014

82

   

Source : Cour des comptes.

3. Une performance difficile à évaluer

La performance est mesurée à travers cinq indicateurs. Ainsi que la Cour des comptes l’a souligné, ces indicateurs « portent davantage sur les missions du ministère, en général, que sur le résultat de l’emploi de ses crédits – par exemple, aucun indicateur ne porte sur les dépenses de contentieux ». Dans ce contexte, la performance du programme est difficile à évaluer.

Les résultats de deux indicateurs méritent des commentaires.

Tout d’abord, le nombre moyen de mois nécessaires pour publier les décrets d’application enregistre une forte baisse puisqu’il ressort à 1,99 en 2013 contre 11,95 en 2012, pour une cible de 6. Toutefois, ainsi que le souligne le rapport annuel de performances, cet excellent résultat doit être relativisé. Il est dû à une situation exceptionnelle du fait de l’entrée en vigueur différée de 18 mois d’une loi publiée en mars 2012. Les résultats de cet indicateur doivent donc être maniés avec précaution. Son maintien se justifie néanmoins par la nécessité de mesurer la réactivité du gouvernement dans la publication des textes d’application des lois.

Ensuite, l’indicateur gérant-géré, qui mesure le pourcentage d’agents en charge de la gestion des ressources humaines, s’établit à 2,15 % en ligne avec la prévision.

4. Un opérateur récent qui monte en puissance : le CNAPS

Le seul opérateur du programme est le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), créé en 2011. Il s’agit d’un établissement public administratif chargé de l’agrément, du contrôle et du conseil des professions de sécurité privées.

En 2013, le CNAPS a reçu une subvention de 15,9 millions d’euros, soit un million de moins que ce qui était prévu par la loi de finances initiale. Cette subvention était nettement inférieure au produit de la taxe acquittée par les professionnels du secteur (27,4 millions d’euros). Une réflexion a été engagée en 2014 pour revoir l’assiette et le taux de cette taxe dont le rendement excède ce qui était attendu.

Les dépenses globales du CNAPS se sont élevées à 15,6 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement, d’un montant de 3,4 millions d’euros ont nettement augmenté en 2013 (+ 165 %), ce que le ministère explique par la montée en puissance de l’opérateur créé en décembre 2011.

Le nombre d’emplois de l’opérateur s’est élevé à 211 ETPT pour un plafond de 214.

Le Rapport annuel de performances mentionne que 1 488 entreprises ou établissements ont été contrôlés en 2013 par le CNAPS : ces contrôles ont donné lieu à 2 536 visites de sites. 6 882 agents de sécurité en situation opérationnelle ont fait l’objet d’un contrôle et 10 844 manquements de différentes natures ont été relevés.

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AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. UNE EXÉCUTION CONFORME À L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE, DANS UNE ANNÉE DE RÉDUCTION DES CRÉDITS ALLOUÉS 30

A. LA MISSION NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE 30

B. UNE ENVELOPPE FINANCIÈRE RESPECTÉE DANS UN CONTEXTE DE FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS 32

II. UNE PERFORMANCE ACCRUE, MAIS QUI RESTE CONTRASTÉE 34

A. PROGRAMME 154 : UNE PERFORMANCE CONTRASTÉE 34

B. PROGRAMME 149 : UNE ANALYSE LIMITÉE EN RAISON DE RENSEIGNEMENTS TOUJOURS LACUNAIRES 36

C. PROGRAMME 215 : UNE ADMINISTRATION QUI PARAÎT, DE FAÇON GÉNÉRALE, PLUS EFFICACE 37

D. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIAL DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL : UNE MESURE TOUJOURS EMBRYONNAIRE DE LA PERFORMANCE 38

I. UNE EXÉCUTION CONFORME À L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE, DANS UNE ANNÉE DE RÉDUCTION DES CRÉDITS ALLOUÉS

Pour 2013, les crédits disponibles de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ont représenté 3,334 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,343 milliards d’euros en crédits de paiement. En exécution 2013, les crédits se sont élevés à 3,066 milliards d’euros pour les autorisations d’engagement (AE) et à 3,315 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

A. LA MISSION NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE

La mission, dont la moitié des crédits est constituée de dépenses d’intervention et pour 27 % de dépenses de personnel, comporte quatre programmes distincts :

– le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires qui regroupe la majorité des crédits budgétaires de la mission (54 %) et de la dépense fiscale qui lui est rattachée.

– le programme 149 Forêt qui comporte 9 % des crédits budgétaires de la mission ;

– le programme support 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, pour 22 % des crédits budgétaires de la mission

– le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation.

Le périmètre de la mission a évolué en 2013, en raison du rattachement de l’action 16 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture au programme 205 Sécurité et affaires maritimes, de la mission Écologie, développement et aménagement durable. Cette action était auparavant comprise dans le programme 154, dont le libellé a été modifié en conséquence en 2013.

L’action de l’État en faveur de l’agriculture et des affaires rurales est aussi financé par le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural qui comporte deux programmes visant à soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs. Ces programmes sont financés par une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles. Le tableau ci-dessous présente, par programme et par action, les crédits de ce compte d’affectation.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET PAR ACTION DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

(en euros)

Programme / Action

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Exécution
2012

Exécution
2013

Exécution
2012

Exécution
2013

775 Développement et transfert en agriculture

55 501 813

54 820 870

57 995 372

54 853 069

01 Développement et transfert

55 455 668

54 738 526

57 936 783

54 793 642

02 Fonction support

46 115

82 344

58 589

59 427

776 Recherche appliquée et innovation en agriculture

55 496 408

56 455 457

56 357 089

52 124 099

01 Recherche appliquée et innovation

55 823 236

56 188 897

54 904 476

51 883 943

02 Fonction support

– 326 828

266 560

1 452 613

240 156

Source : RAP 2013.

Apprécier l’ensemble des concours publics à l’agriculture implique d’y inclure les mesures relatives à la politique agricole commune (les concours de l’Union Européenne s’élèvent à 9,4 milliards, soit 2,8 fois les crédits budgétaires ouverts à la mission) et le poids des dépenses fiscales (touchant particulièrement la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), rattachées dans le programme Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires pour un montant qui devrait être inférieur aux 3,102 milliards inscrits dans la loi de finances initiale.

Enfin, il convient de mentionner le rôle des opérateurs. Sur le programme 154, le financement de l’État à destination de FranceAgriMer (196 millions) et de l’Agence de service et de paiement (899 millions) en crédits de paiement, inscrit en loi de finances initiale, représente ainsi 60,2 % en CP des crédits à destination du programme. De même, l’Agence de service et de paiement et l’Office National des forêts (ONF) reçoivent une large majorité des crédits du programme 149 Forêt : ce dernier est ainsi financé à hauteur de 193,4 millions d’euros par l’État en crédits de paiement (loi de finances initiale 2013), soit 54 % des crédits de paiement de ce programme.

L’État a d’ailleurs été obligé, pour la seconde année consécutive, de mobiliser 16,4 millions d’euros supplémentaires pour faire face aux difficultés conjoncturelles de trésorerie rencontrées par l’ONF, dont la situation financière s’est néanmoins améliorée après une année 2012 difficile, du fait de la reprise des cours du bois au second semestre, des effets du CICE et d’efforts de maîtrise des charges externes.

B. UNE ENVELOPPE FINANCIÈRE RESPECTÉE DANS UN CONTEXTE DE FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS

Données en M€

Programme 154

Programme 149

Programme 206

Programme 215

Mission

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Loi de finances initiale

1 779,6

1 792,7

290,8

315,4

511,0

511

728,7

739,14

3 310,2

3 358,24

Ouvertures/ annulations prévues (y.c FDC et ADP)

13,2

– 6,2

– 14,2

– 18,5

12

13

13,23

– 3,3

24,23

– 15

Total des crédits disponibles

1 792,8

1 786,5

276,6

296,9

523,0

524

742,0

735,84

3 334,4

3 343,24

Crédits consommés

1 568,8

1 782,3

271,3

295,9

505,8

504,7

720,2

732,3

3 066,1

3 315,2

Taux de consommation

0,88

1,00

0,98

1,00

0,97

0,96

0,97

1,00

0,92

0,99

Source : RAP 2013.

   

 

 

 

 

 

 

 

1.  Une baisse relativement forte des crédits alloués

Conformément aux objectifs de réduction des dépenses présentés dans le budget triennal de l’État, la mission a vu ses crédits diminuer en loi de finances initiale à hauteur de 11,5 % en AE et de 11 % en CP par rapport à la loi de finances initiale de 2012. Cette baisse reste de 10 % en autorisations d’engagement et de 9,5 % en CP si l’on tient compte de la modification du périmètre de la mission. Elle est en revanche plus modérée si l’on ne prend pas en compte la mesure non mise en œuvre par le précédent Gouvernement d’exonération de charges sur les salariés permanents (la diminution des crédits alloués s’élève alors à 4,6 % en AE et 4 % en CP).

Cette diminution des dépenses concerne l’ensemble des titres de la mission, y compris les dépenses de fonctionnement (contrairement à l’année précédente), mais à l’exception du titre 2 (dépenses de personnel, + 0,5 %). Les dépenses d’intervention concentrent 90 % de la baisse des CP de la mission.

2.  Une trajectoire d’exécution respectée en l’absence de crise majeure

La trajectoire ainsi définie a été respectée lors de l’exécution du budget de la mission en 2013. En premier lieu, les crédits disponibles en 2013 pour la mission ont enregistré de faibles modifications en cours d’année avec une hausse de 0,7 % en AE et une baisse de 0,5 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (ils étaient de 3,310 milliards en AE et de 3,358 milliards en CP en loi de finances initiale). Cette stabilité s’explique par les ouvertures de crédit par fonds de concours et attributions de produits (à hauteur de 27 millions en AE et CP) mais aussi par des reports de crédit (43,79 millions en AE et 40,54 millions en CP, venant principalement du programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation), qui sont venus contrebalancer les annulations de crédits intervenues en loi de finances rectificative (de 41,61 millions d’euros les autorisations d’engagement et de 75,52 millions les crédits de paiement disponibles).

Comme souligné par la Cour des Comptes, l’absence d’événement climatique ou sanitaire majeur et la faiblesse relative du refus d’apurement communautaire (46 millions d’euros, qui ont été financés presque entièrement par des redéploiements de crédits, à comparer aux 406,7 millions d’euros prévus par la Cour des comptes pour 2014) ont permis à la mission de contribuer à l’équilibre budgétaire général en LFR, sans avoir à demander d’importantes ouvertures supplémentaires de crédits.

Surtout, l’enveloppe financière initiale n’a pas été dépassée, et ce pour la seconde année consécutive, ce qui reste atypique pour une mission nécessitant bien souvent l’ouverture de crédits supplémentaires pour soutenir le milieu agricole ou sylvicole face aux aléas climatiques. Ainsi, l’exécution est inférieure aux crédits de la loi de finances initiale en paiements (– 1,3 %) et en engagements (– 7,4 %). En exécution 2013, les crédits se sont élevés à 3,066 milliards d’euros pour les AE et à 3,315 milliards d’euros pour les CP, ce qui représente un taux d’exécution des crédits disponibles de 99,1 % pour les CP et de seulement 92 % pour les AE.

La sous-consommation des autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission vient du programme Forêt (l’exécution des crédits prévus en loi de finances initiale, comprenant attributions de produits et fonds de concours, s’élevant à 93,3 %) et surtout du programme Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires (taux d’exécution de 88,15 % seulement). La sous-consommation porte essentiellement sur l’action 12 Gestion des crises et des aléas de production, ainsi que sur les actions 13 Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles (78 millions de crédits utilisés sur les 196 millions d’AE prévues en loi de finances initiale) et 14 Gestion équilibrée et durable des territoires. La sous-exécution des autorisations d’engagement s’explique néanmoins, s’agissant des actions 13 et 14, par la mise en application des recommandations de l’audit ASP « Fiabilisation de la comptabilité d’engagements » qui s’est traduite par un retrait d’engagements sur années antérieures de 218,44 millions d’euros (consistant notamment en l’annulation du solde d’engagements juridiques de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE), financée par l’État sur la période 2007-2013).

Enfin, la mission a respecté son plafond de crédits sur le titre 2 (dépenses de personnel) et est même allée au-delà, avec une baisse en exécution d’environ 1,7 % en crédits de paiement par rapport aux crédits disponibles. Ceci fut aussi vrai pour le plafond d’emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) fixé à 13 819, atteignant 13 754 en exécution 2013. Les effectifs de la mission ont donc une nouvelle fois diminué en 2013, tant en prévision (moins 452 emplois ETPT) qu’en exécution (moins 462 emplois ETPT).

À l’instar de la Cour des comptes, il convient néanmoins de souligner la capacité limitée de la mission de trouver en son sein les ressources pour faire face à d’éventuelles crises sanitaires ou climatiques. Le respect de l’enveloppe initiale a été rendu possible grâce à la levée, même partielle, de la mise en réserve du programme 154. C’est de même la mobilisation de la trésorerie des opérateurs (à hauteur 23 millions d’euros) et le décalage en 2014 du paiement de compensation aux banques pour les prêts modifiés (30,7 millions) qui a permis la participation de la mission à l’équilibre du budget général en loi de finances rectificative.

II. UNE PERFORMANCE ACCRUE, MAIS QUI RESTE CONTRASTÉE

A. PROGRAMME 154 : UNE PERFORMANCE CONTRASTÉE

Ce programme a pour objet d’améliorer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires, et de faciliter leur adaptation aux exigences environnementales et sociales. Une importance toute particulière doit être portée à la performance de ce programme, puisqu’il représente 54 % des crédits budgétaires de la mission. En outre, le gouvernement a placé le renforcement de l’organisation économique et l’amélioration de la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés nationaux et internationaux au rang de ses priorités, dans la présentation du projet de loi de finances pour 2013.

Il convient de rappeler que l’année 2013 n’a connu aucune crise majeure, ce qui était de nature à favoriser la réalisation des objectifs fixés.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE, ET DES TERRITOIRES

Objectif 1

Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité

Indicateur 1.1

Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (S.A.U)

Objectif 2

Renforcer l’organisation économique et assurer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international

Indicateur 2.1

Évolution des regroupements d’organisations de producteurs

Indicateur 2.2

Taux de pénétration de l’assurance récolte

Objectif 3

Concilier activités économiques et préservation des milieux

Indicateur 3.1

Part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000

Objectif 4

Favoriser l’attractivité des territoires ruraux

Indicateur 4.1

Taux de renouvellement des chefs d’exploitation

Indicateur 4.2

Part des exploitations en zones défavorisées dans l’ensemble des exploitations

Indicateur 4.3

Coût moyen pour l’État de l’installation aidée par hectare installé

Objectif 5

Mettre en œuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 5.1

Coût de gestion des aides PAC

Indicateur 5.2

Délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles

Indicateur 5.3

Taux de pénalité financière (refus d’apurement) au titre de la PAC

De façon générale, les indicateurs des deux premiers objectifs présentent une certaine amélioration, mais celle-ci est souvent plus lente que prévue, en deçà des prévisions, ce qui laisse à penser que les objectifs fixés pour 2015 ne seront pas atteints pour la plupart des indicateurs.

En matière de superficies cultivées en agriculture biologique (objectif 1, indicateur 1.1), si l’indicateur présente une amélioration, la cible pour 2015 - certes ambitieuse – paraît délicate à atteindre, la tendance de conversion en bio des terres agricoles ayant poursuivi le ralentissement entamé en 2012.

Les résultats sont tout autant contrastés en ce qui concerne la compétitivité des filières : une amélioration par rapport à 2012 sur le regroupement d’organisations de producteurs, en ligne avec les prévisions, est à souligner, mais les résultats de l’indicateur 2.2 sont plus décevants, quant au développement du recours à l’assurance récolte, qui semble souffrir de problèmes structurels pour s’implanter plus largement (à savoir une inadéquation de l’offre aux spécificités de certaines productions combinée à l’absence de stratégie de gestion des risques chez certains producteurs). Plus généralement, la question de la pertinence des indicateurs retenus pour ce second objectif se pose car ceux-ci n’entretiennent pas a priori de rapport direct avec la politique de compétitivité des filières agricoles, dont la performance se trouve donc insuffisamment mesurée.

L’objectif de préservation des milieux (objectif 3) souffre, quant à lui, d’une mesure relativement insuffisante de la performance, puisque la réalisation 2013 de l’indicateur, après la modification du périmètre du programme, ne sera disponible qu’à compter de début juin 2014. Les réalisations des années précédentes, qui concernent donc part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 laissent en outre présager que la cible pour 2015 ne sera pas atteinte.

Les résultats des quatrième et cinquième objectifs sont plus décevants. En ce qui concerne l’attractivité des territoires ruraux (quatrième objectif), l’efficience des politiques d’aides à l’installation ne s’améliore pas autant que prévu dans le projet annuel de performance de 2013, avec un coût moyen de l’installation aidée par hectare installé qui diminue de 7,5 %, à comparer aux 20 % de baisse espérés. Cet indicateur 4.3 reste cependant en ligne avec la cible pour 2015.

Surtout, la performance dans la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires est parfois critiquable : si le délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles (indicateur 5.2) est estimé au niveau de la cible pour 2015, il ne cesse de croître depuis 2012, et en particulier en 2013 (avec une augmentation de 20 %). De même, si le coût de gestion des aides de la PAC reste maîtrisé et en ligne avec la cible pour 2015, il n’en est pas moins supérieur, pour les deux « piliers » aux prévisions (de 6 % en moyenne).

B. PROGRAMME 149 : UNE ANALYSE LIMITÉE EN RAISON DE RENSEIGNEMENTS TOUJOURS LACUNAIRES

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 149 FORÊT

Objectif 1

Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois

Indicateur 1.1

Récolte annuelle de bois commercialisée

Objectif 2

Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier

Indicateur 2.1

Part des surfaces des forêts publiques aménagées

Objectif 3

Dynamiser la gestion des forêts privées

Indicateur 3.1

Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique devant relever d’un tel plan

Objectif 4

Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt

Indicateur 4.1

Taux d’extinction des feux de forêt « naissants »

Comme pour les exercices précédents, l’analyse de la performance doit s’accommoder de résultats connus tardivement pour trois des quatre indicateurs du programme. L’indicateur 4.1 ne peut ainsi être correctement utilisé, dans la mesure où les données provisoires sur le taux d’extinction des feux de forêt « naissants » divergent radicalement avec l’analyse des résultats effectuée dans le rapport annuel de performances.

Sous cette réserve, il faut souligner les très bons résultats obtenus dans la gestion durable des forêts relevant du régime forestier (indicateur 2.1) et dans la couverture par un plan simple de gestion des surfaces forestières privées (indicateur 3.1). Ces deux indicateurs présentent en effet des résultats supérieurs aux prévisions (dans la quasi-totalité des cas), et en ligne avec la cible pour 2015.

Les résultats plus insatisfaisants de la récolte annuelle de bois commercialisée qui semblent éloignés de la cible pour 2015 et inférieurs aux prévisions s’expliquent notamment par une pluviométrie exceptionnellement élevée.

C. PROGRAMME 215 : UNE ADMINISTRATION QUI PARAÎT, DE FAÇON GÉNÉRALE, PLUS EFFICACE

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 215 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE

Objectif 1

Faciliter et simplifier l’accès des usagers aux données et procédures du ministère

Indicateur 1.1

Taux de pénétration des télé-procédures

Objectif 2

Optimiser l’efficience de la gestion des ressources humaines et accompagner les agents dans l’évolution de leurs missions

Indicateur 2.1

Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines

Objectif 3

Être une administration exemplaire

Indicateur 3.1

Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale

Indicateur 3.2

Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières)

Indicateur 3.3

Ratio d’efficience bureautique

Indicateur 3.4

Respect des coûts et délais des grands projets

Indicateur 3.5

Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 86-517 du 10 juillet 1987

Indicateur 3.6

Délais de publication des textes d’application des lois

Objectif 4

Mettre en œuvre les actions ministérielles dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 4.1

Efficience des services

Les actions de ce programme support ont fait l’objet de nombreuses réformes en 2013, s’inscrivant dans le cadre des décisions prises lors des comités interministériels pour la modernisation de l’action publique (CIMAP). L’objectif consiste à rendre l’administration plus efficace, ou exemplaire (objectif 3), tout en améliorant la relation entre les usagers et l’administration. Tenir ces objectifs est en outre indispensable pour être en ligne avec la baisse des dépenses de fonctionnement prévue en loi de finances initiale.

Les indicateurs présentent des résultats globalement satisfaisants. Ceci est vrai pour le taux de pénétration des téléprocédures (indicateur 1.1), supérieur aux prévisions et à la cible pour 2015. L’administration a de même accru son efficience au cours de l’exercice 2013 en matière de gestion des ressources humaines, par la centralisation des effectifs de gestion (la cible pour 2015 devrait être atteinte, avec des résultats en ligne avec les prévisions) et son efficacité sur les délais de publication des textes d’application des lois (indicateur 3.6), délais qui présentent de sensibles améliorations.

Quelques nuances doivent néanmoins être apportées, s’agissant de l’efficience générale des services (avec un ratio d’effectifs consacrés aux fonctions supports qui connaît une amélioration moins forte que prévue, pour l’indicateur 4.1) mais aussi de l’objectif d’exemplarité de l’administration. Sur ce dernier point, les résultats en demi-teinte sur la plupart des indicateurs s’expliquent par des événements de calendrier ou administratifs, tels que les retards pris sur les projets immobiliers (fortes intempéries, contraintes sur les bâtiments historiques) tandis que le changement d’outil de messagerie et d’agenda a impacté le ratio d’efficience bureautique.

D. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL : UNE MESURE TOUJOURS EMBRYONNAIRE DE LA PERFORMANCE

Le nombre d’objectifs et d’indicateurs associés au compte d’affectation spéciale reste identique à l’année précédente, et donc reste faible. De surcroît, ceux-ci renvoient surtout au bon fonctionnement des organismes et de l’administration, sans chercher véritablement à évaluer l’efficacité des actions engagées.

Ainsi, le programme Développement et transfert en agriculture qui vise à orienter et soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs n’a pour seul indicateur que la part d’emplois à temps plein chargés du conseil aux agriculteurs vers le développement durable et ses résultats ne sont pas encore disponibles, même s’ils sont attendus au niveau de la cible, et n’ont presque pas varié (aux alentours de 39–40 % d’ETP) depuis 2011.

Le caractère limité de la mesure de la performance dans ce compte d’affectation spéciale se vérifie aussi à l’étude du programme Recherche appliquée et innovation en agriculture. Celui-ci soutient la conduite d’études, l’analyse des innovations de terrain et la réalisation d’expérimentations mais ne se voit assigner comme indicateur que la part des financements correspondant aux priorités retenues pour l’évolution qualitative des appels à projets. Ceci réduit donc la mesure de la qualité de l’action de soutien opérée par ce programme à un indicateur strictement financier, restant à une logique de moyens alors que la mise en œuvre de la LOLF implique de passer à une logique de résultats. Sous cette réserve, étant entendu qu’il est toujours délicat de traduire par voie chiffrée des éléments qualitatifs, les deux sous-indicateurs de cet objectif ont connu une progression favorable qui dépasse d’ores et déjà la cible prévue pour 2015.

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Éric ALAUZET, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. EN 2013, DES CONDITIONS D’EXÉCUTION FAVORABLES 40

1. Des dépenses inférieures aux prévisions 40

2. La maîtrise des coûts de personnel 41

3. Une situation épidémiologique favorable 42

II. UNE MESURE DES ACTIONS PARFOIS ÉCLAIRANTE, MAIS QUI RESTE TROP PARTIELLE 43

1. Une couverture seulement partielle des actions par les objectifs 43

2. Des résultats globalement de qualité 43

I. EN 2013, DES CONDITIONS D’EXÉCUTION FAVORABLES

1. Des dépenses inférieures aux prévisions

Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation de la mission Agriculture a pour objet de garantir la qualité de l’état de santé des végétaux et animaux destinés à la consommation, dont la santé humaine est fortement dépendante.

Pour l’accomplissement de cette mission, le ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt (ou plus précisément, à l’échelon central, sa direction générale de l’alimentation) conduit des actions destinées à assurer la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires, à promouvoir la qualité et la diversité des produits alimentaires et à garantir la transparence en matière de composition, d’origine et de mode de production des denrées et des aliments pour animaux, notamment par la mise en œuvre de contrôles et d’inspections.

Au contraire des années précédentes, la dépense au titre de ce programme aura été inférieure non seulement à la prévision de dépense – qui, outre les crédits votés, inclut de substantiels fonds de concours de l’Union européenne – mais aussi au montant des crédits votés.

En effet, alors que pour les crédits de paiement la prévision de dépense, fonds de concours compris, était de 525,15 millions d’euros, et les crédits votés en loi de finances initiale de 511,04 millions d’euros, l’exécution fait apparaître une dépense de 504,69 millions d’euros seulement. L’économie est donc de 6,34 millions d’euros par rapport aux crédits votés (– 1,24 %) et surtout de 20,46 millions d’euros (– 3,9 %) par rapport à la prévision de dépense.

Deux raisons permettent de rendre compte de l’essentiel de ces modalités d’exécution.

La première a été la bonne situation épidémiologique de l’agriculture française en 2013, tant pour les animaux que pour les végétaux. Le budget de la sécurité alimentaire est pour l’essentiel un budget d’intervention. Une situation épidémiologique très favorable se répercute directement sur la dépense.

La deuxième tient, comme pour l’ensemble du ministère, à la maîtrise des coûts de personnel. Au sein du programme, ceux-ci sont regroupés au sein de l’action 6, qui y est quasi-exclusivement consacrée ; l’exécution de cette action fait apparaître une économie de 5 millions d’euros environ.

Le tableau ci-après retrace les mouvements de crédits en gestion.

PROGRAMME 206 : DÉPENSES EXÉCUTÉES EN 2013

(en euros)

Intitulé de l’action

Crédits ouverts en loi de finances initiale 2013

Exécution 2013

Total y compris FDC et ADP prévus en loi de finances initiale 2013

Écart à la prévision 2013

01 – Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

20 677 909

16 666 913

20 777 909

– 4 110 996

02 – Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

109 498 802

111 084 700

122 618 802

– 11 534 102

03 – Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

14 977 965

17 469 001

15 872 888

+ 1 596 113

04 – Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires

73 911 839

72 899 805

73 911 839

– 1 012 034

05 – Élimination des farines et des coproduits animaux

4 000 000

4 000 000

4 000 000

0

06 – Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation

283 783 601

278 773 009

283 783 601

– 5 010 592

08 – Qualité de l’alimentation et offre alimentaire

4 187 500

3 800 792

4 187 500

– 386 708

Total

511 037 616

504 694 220

525 152 539

– 20 458 319

Source : rapport annuel de performances et commission des Finances.

2. La maîtrise des coûts de personnel

C’est par les crédits de l’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation que le Rapporteur spécial commencera cette année son analyse. La réalisation de cette action, budgétée pour 283,78 millions d’euros, n’a en effet coûté que 278,77 millions d’euros, faisant ainsi apparaître une économie de 5,01 millions d’euros.

Cette économie est même légèrement supérieure si l’on limite l’analyse aux charges de personnel. Prévues pour 283,12 millions d’euros, elles n’ont été que de 277,77 millions d’euros, en diminution de 5,35 millions d’euros. Ce gain important a permis de faire passer les dépenses de fonctionnement de 664 723 euros à un million d’euros, soit un accroissement de plus de moitié (+ 51,19 %).

Parmi les éléments marquants de cette évolution figure d’abord le respect du schéma d’emplois.

En exécution, le schéma d’emplois est égal à ce qui était prévu,
soit – 69 ETP. La part de son impact sur la diminution de la masse salariale est de
– 2,9 millions d’euros, montant partiellement compensé par la mise en œuvre des mesures catégorielles (+ 0,9 million d’euros), des mesures générales (0,1 million d’euros) et l’effet du glissement vieillesse/technicité (+ 0,27 million d’euros en solde). Hors cotisations au CAS Pensions, les dépenses de personnel se sont élevées à 202,28 millions d’euros.

Le solde de l’économie est à rechercher pour l’essentiel dans l’évolution de la contribution au CAS Pensions : la contribution d’équilibre qui lui a été versée a été de 74,94 millions d’euros, contre 78,25 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale.

3. Une situation épidémiologique favorable

● Les crédits de l’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale, d’un montant initial de 20,78 millions d’euros, n’ont été dépensés qu’à hauteur de 16,67 millions d’euros, laissant un solde d’exécution positif de 4,11 millions d’euros. Selon le rapport annuel de performances (RAP), cette sous-consommation s’explique principalement par la moindre cotisation des arboriculteurs à la caisse de solidarité dédiée à la lutte contre la sharka et donc à la réduction concomitante de la part État, ainsi que par une sous-consommation « sur le plan de biovigilance » ainsi qu’en matière de promotion des modes de production respectueux de la santé et de l’environnement, ces actions étant en fait largement prises en charge dans le cadre du plan Écophyto, et non sur les crédits du programme.

● L’action 2 Lutte contre les maladies animales et protection des animaux aura elle aussi été marquée en 2013 par une sous-consommation de ses crédits. Pour 122,62 millions d’euros de dépenses prévues (fonds de concours européens compris), la dépense effective aura été de 111,08 millions d’euros soit une économie de 11,53 millions d’euros.

Selon le RAP, « la sous-consommation par rapport à la LFI est liée à l’occurrence d’une année 2013 exceptionnellement "saine" notamment par rapport aux années passées. Ces moindres dépenses sont dues en particulier à un nombre de foyers de tuberculose bovine moins important qu’en 2012, ainsi qu’au recours plus fréquent à des abattages partiels plutôt qu’à des abattages totaux des troupeaux atteints. »

● L’action 3 Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires est au contraire marquée par une surconsommation de 1,6 million d’euros. Celle-ci a essentiellement pour origine une sous-évaluation au sein du PAP des crédits nécessaires aux opérations d’inspection sanitaire et le surcroît d’activité du SIVP (service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières) « du fait de l’augmentation régulière des flux d’animaux, de végétaux et de leurs produits à l’importation », « alors qu’aucune réévaluation n’avait été programmée ».

Enfin, l’exécution en légère diminution des crédits de l’action 4 Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires a pour origine essentielle le retard pris par la refonte du système d’information de la DGAL.

II. UNE MESURE DES ACTIONS PARFOIS ÉCLAIRANTE, MAIS QUI RESTE TROP PARTIELLE

1. Une couverture seulement partielle des actions par les objectifs

Comme en 2012, la réalisation du programme est sous-tendue par le respect de quatre objectifs, que mesurent sept indicateurs.

En préalable, le rapporteur spécial ne peut que réitérer les deux principales observations qu’il avait déjà formulées à propos des indicateurs du programme 206.

La première concerne le caractère partiel de la couverture du champ du programme par les objectifs formulés et les indicateurs mis en place : il n’existe toujours ni objectifs ni indicateurs pour les actions 4 Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires, 5 Élimination des farines et coproduits animaux et 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation, action qui regroupe pourtant la totalité des crédits de personnels du programme.

Ce dernier élément fonde la deuxième observation du Rapporteur spécial : il l’amène en effet à conclure, à l’instar de la Cour des comptes, que « la corrélation entre démarche budgétaire et démarche de performance reste ténue ». Du reste, un seul des sept indicateurs est formulé « du point de vue du contribuable » ; les six autres le sont « du point de vue du citoyen ».

Une amélioration sous ces deux aspects serait donc hautement souhaitable. Le Rapporteur spécial est cependant conscient que, ces critiques rejoignant des recommandations d’amélioration formulées depuis plusieurs années par la Cour des comptes pour l’ensemble de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, leur prise en compte dépasse l’échelle de la direction générale de l’alimentation.

2. Des résultats globalement de qualité

● L’objectif 1 est désormais intitulé « Prévenir et réduire les risques sanitaires liés à la production primaire dans le respect de l’environnement et de l’activité économique. » Les libellés des trois indicateurs qui le mesurent sont les mêmes que l’an dernier.

L’indicateur 1.1 mesure le « taux de non-conformité au regard des bonnes pratiques d’utilisation des produits phytopharmaceutiques ». Il fait apparaître un taux de non-conformité de 2,9 % pour une cible 2015 de 2,2 %, et, surtout, une réalisation en 2012 de 2,22 %. Dans son commentaire, le ministère explique cette évolution déroutante par deux éléments. Le premier est une réforme de la méthodologie des inspections. « Les résultats de cette nouvelle méthode d’inspection, expose-t-il, se traduisent par des inspections exhaustives de meilleure qualité, une homogénéisation des pratiques et des appréciations des contrôleurs, une meilleure justification réglementaire et un léger renforcement des contrôles. » Il poursuit : « l’interprétation chiffrée de l’indicateur en est rendue délicate, l’augmentation du taux de non-conformité témoignant pour partie de l’efficacité des contrôles. »

Un autre élément est tout simplement « le renforcement de la réglementation ». En règle générale, l’évolution des pratiques suivant, et non précédant, celle de la réglementation, il est logique qu’une évolution réglementaire entraîne une dégradation temporaire du résultat de l’indicateur.

L’indicateur 1.2 « Nombre de doses unités de pesticides », ou NODU, est un indicateur de la mise en œuvre du plan Écophyto 2018, plan destiné à entraîner une forte réduction de l’utilisation des pesticides. La cible 2015 fixée au PAP 2013 est de 45 millions de doses. La prévision pour 2013 du même PAP était de 53 millions de doses ; cette prévision a été revue à 75,6 millions de doses par le PAP 2014. La réalisation 2013 n’est pas mentionnée dans le rapport annuel de performance Les dernières données disponibles sont une réalisation de 87,7 millions de doses en 2011 et de 82,7 millions de doses en 2012. Une réduction de l’utilisation des pesticides serait donc effectivement en cours, mais à un rythme nettement moins rapide que celui qui avait été ambitionné.

L’indicateur 1.3 est désormais libellé « Respect des normes de santé publique vétérinaire dans les domaines de l’identification, de la traçabilité et du médicament vétérinaire. » Il reste composé de trois sous-indicateurs.

Le taux d’élevages ne respectant pas les normes de santé publique vétérinaire dans le domaine de l’identification et de la traçabilité des bovins est en 2013 de 11,4 %, pour une cible de 11 % mais des résultats de 12,1 % en 2011 et 11,7 % en 2012. Cette amélioration, moins forte que celle attendue, devrait se confirmer en 2014.

Le taux d’identification par repères électroniques des populations ovine et caprine continue sa rapide progression. Il est désormais de 87 % pour une prévision de 82 % seulement et une cible 2015 de 85 %.

Le nouveau sous-indicateur « Niveau d’exposition des animaux aux antibiotiques critiques » (qui remplace un sous-indicateur partiel ne portant que sur les seuls porcins) a pour objet de mesurer la diminution de la consommation de deux familles d’antibiotiques dits critiques (fluoroquinolones et céphalosporines de 3ème et 4ème générations). L’objectif est celui d’une réduction de 25 % sur la période 2012-2016.

La mesure est établie en rapportant la masse des animaux traités à celle qui serait susceptible de l’être. L’objectif 2015 est une masse de 3,64 %. Les résultats sont de 4,55 % en 2011 et 4,52 % en 2012. Les résultats 2013 ne sont pas disponibles. Selon le ministère, « après une période de forte augmentation de l’exposition des animaux à ces deux familles d’antibiotiques, il apparaît une inflexion (…) la tendance étant à la stabilisation. La diminution globale de l’exposition aux antibiotiques observée ces dernières années confirme l’impact positif des différentes actions et initiatives prises depuis la fin 2010, notamment dans le cadre du plan Écoantibio lancé en 2012. »

● L’objectif 2 est désormais intitulé « Prévenir et réduire les risques alimentaires liés aux denrées alimentaires ». Comme l’an dernier, il n’est cependant mesuré que par un seul indicateur, le taux d’infection aux salmonelles (salmonella enteritidis et salmonella typhimurium qui l’a supplantée comme agent le plus fréquent des toxi-infections alimentaire collectives) des élevages de poules pondeuses. La mesure de l’objectif ne comporte donc toujours pas d’indicateur relatif aux élevages porcins, ovins, bovins, ni aux conditions de transformation des produits animaux, voire végétaux, ce qui est très regrettable.

L’indicateur montre en revanche un taux d’infection des élevages très faible (0,9 %), en diminution par rapport aux années 2011 et 2010, et très inférieur aussi bien à la cible 2015 (1,3 %) qu’au taux fixé par la réglementation européenne, qui est de 2 %. Cet excellent résultat permet au ministère de se féliciter de « la solidité du programme français de maîtrise du danger des salmonelles dans le secteur avicole ».

● L’objectif 3 a pour objet de « s’assurer de la maîtrise des systèmes de contrôle sanitaire dans le cadre d’une organisation efficiente ». L’indicateur est composé de deux sous-indicateurs. Intitulé « Coût unitaire d’une inspection sous démarche qualité », le premier, dont l’objet est donc financier, fait apparaître une hausse de ce coût, désormais de 528 euros au lieu de 518 euros en 2012. Le ministère attribue cette hausse « pour partie à la hausse mécanique de la masse salariale mais également à l’augmentation du coût de l’analyse par les laboratoires agréés des prélèvements réalisés dans le cadre des plans de surveillance et plans de contrôle, à mettre en perspective avec le taux d’inflation 2013 proche de 1 %. ». Dans ces conditions, il est surprenant que la prévision pour 2013 soit restée fixée à 500 euros maximum, de même que la cible 2015. Soit le ministère est en situation d’agir sur les coûts, et il doit alors indiquer quelles mesures il souhaite prendre pour que le coût effectif rejoigne les prévisions qu’il formule, soit la maîtrise de la hausse des coûts est hors de sa portée, et il serait alors souhaitable que les objectifs fixés soient plus réalistes.

Le deuxième sous-indicateur, qui porte sur le « taux de re-contrôles suite à mise en demeure avec délais », mesure donc la qualité du suivi des dossiers par l’administration. Ce taux est en continuelle progression puisqu’il atteint 59,4 % (pour une prévision de 60 %), après 52 % en 2012 et 45 % en 2011, la cible pour 2015 étant de 85 %.

● La mesure de l’objectif 4 « Assurer à la population une alimentation de bonne qualité nutritionnelle » suscite depuis l’origine la perplexité du Rapporteur spécial.

L’indicateur 4.1 mesure le « taux d’enfants bénéficiant de l’action " un fruit pour la récré " ». Avec 11 %, il continue à progresser. Son importance au regard de l’objectif doit cependant être éclairée par ses conditions de réalisation. En effet, selon le RAP, « un élève est répertorié s’il reçoit six fruits frais pendant un trimestre », autrement dit un fruit frais chaque quinzaine d’un des trois trimestres de son année scolaire.

Le nouvel indicateur 4.2 semble plus intéressant, puisqu’il mesure le « taux de conformité constaté en restauration scolaire lors des inspections nutritionnelles ».

Malheureusement, le commentaire est clair : « compte tenu des arbitrages que le responsable du programme 206 a eu à rendre sur les missions d’inspections prioritaires menées par les agents du programme dont il assume la responsabilité, les contrôles portant sur la qualité nutritionnelle des repas servis en restauration scolaire n’ont pu être déployés en 2013. En conséquence, cet indicateur de performance ne peut être alimenté et a été supprimé de la maquette du programme 206. » Cet indicateur a donc vocation à disparaître après ne jamais avoir été alimenté.

Dans ces conditions, on peut s’interroger sur l’intérêt du maintien de cet objectif 4 au sein du RAP.

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AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 48

I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 49

A. LES DÉPENSES D’INTERVENTION 52

B. PILOTAGE ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 52

II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 54

A. UNE EXÉCUTION DES DÉPENSES QUI LAISSE À DÉSIRER 55

B. UNE AMÉLIORATION SOUHAITABLE DU PILOTAGE 57

INTRODUCTION

La mission Aide publique au développement a bénéficié jusqu’en 2012 d’un statut dérogatoire qui la faisait échapper au respect de la norme des dépenses de l’État. Elle participe désormais, quoique dans une moindre mesure, à l’effort de rétablissement des finances publiques.

Cette mission regroupait jusqu’en 2012 les crédits des trois grands programmes concourant à la politique française d’aide au développement : le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère des Affaires étrangères et du développement international (MAEDI), le programme 110 Aide économique et financière au développement, qui ressort du ministère des Finances et des comptes public, et le programme 301 Développement solidaire et migrations, piloté par le ministère de l’Intérieur. Ce dernier a été supprimé en 2013, et son action 3 Autres actions bilatérales de développement solidaire a été réintégrée au programme 209 sous le titre : « Actions de co-développement ».

En 2013, la mission a connu une réduction globale de sa dotation en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale, principalement due à une baisse de 23,8 % du programme 110 en AE (et de 2,6 % en CP). À l’inverse, la dotation en LFI du programme 209 était en hausse de 1,5 % (compte tenu notamment de la modification de périmètre intégrant les opérations de co-développement).

La mission se caractérise par l’importance des dépenses d’intervention qui représente 80 % des dépenses en autorisations d’engagement et 67 % des dépenses en crédits de paiement. Les crédits regroupés au sein des deux programmes transitent par trois canaux : bilatéral, européen et multilatéral hors Union européenne.

Il faut cependant rappeler que cette mission ne recense qu’une partie de l’effort budgétaire en faveur du développement. En effet, la politique transversale en faveur du développement est dispersée entre 25 programmes et 15 missions, pour un montant de dépenses budgétaires total de 7,515 milliards d’euros en 2013 (mais une aide publique au développement évaluée au sens du Comité d’aide au développement de l’OCDE sensiblement inférieure, de l’ordre de 5,9 milliards d’euros en crédits de paiement)

En 2013, les crédits de la mission ne représentaient que 41 % environ de l’effort total d’aide publique au développement au sens du Comité d’aide au développement, (28 % en 2012 et 48 % en 2011) ce qui limite le sens et la portée du contrôle parlementaire.

Le Rapporteur spécial observe chaque année que le pilotage de la politique d’aide au développement souffre de la dispersion des crédits, des instruments, des objectifs et des fonds opérationnels. Surtout, la démarche globale de performance et l’évaluation de l’efficacité de la mission sont insuffisantes. Il a toutefois apprécié que le CICID, Comité interministériel de la coopération internationale et du développement, instance de pilotage interministérielle, placée sous l’autorité du Premier ministre, qui ne s’était pas réuni depuis 2009, se réunisse enfin le 31 juillet 2013 et redéfinisse, certes de façon beaucoup trop extensive, les priorités géographiques et les objectifs de la politique de développement pour 2014.

La Cour des comptes constate en mai 2014, comme les années précédentes et à l’appui des observations du Rapporteur spécial, que : « la mission Aide publique au développement n’offre qu’une faible visibilité globale, tant au plan budgétaire qu’au plan de sa performance et de ses résultats »

En ce qui concerne l’exécution des crédits, malgré des postes de dépenses dynamiques et rigides, celle-ci se maintient dans la trajectoire triennale 2013-2015. Sachant que les mouvements budgétaires de l’année 2013 ont eu un impact négatif sur les crédits disponibles, réduits respectivement de 8 % en autorisations d’engagement et de 11 % en crédits de paiement. La consommation moyenne au regard des crédits disponibles de la mission s’élève à 94 % en AE et à 99 % en CP.

Des efforts d’évaluation bienvenus ont par contre été conduits en 2013 portant notamment sur le Fonds mondial sida (Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme) qui a mobilisé environ 360 millions d’euros par an entre 2011 et 2013, dont 60 millions d’euros en provenance de la taxe sur les billets d’avions, ainsi que sur le Fonds de solidarité prioritaire, dont le Rapporteur spécial lira avec intérêt les conclusions.

Enfin, l’action du gouvernement est marquée par la présentation au Parlement d’un projet de loi d’orientation et de programmation de la politique de développement et de solidarité internationale, qui a été définitivement adopté en juin 2014.

I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT

Le programme 209 met en œuvre l’aide bilatérale française conformément aux décisions du CICID. Il participe, en outre, au financement de l’action européenne et multilatérale de la France (Fonds Européen de Développement, Fonds Mondial Sida, ainsi qu’aux divers fonds multilatéraux relevant des programmes des Nations Unies).

Ce programme, qui représentait 62 % des crédits de paiement de la mission en LFI, s’organise depuis 2013 autour de cinq actions (bilatérale – action 2 ; multilatérale – action 5 ; communautaire – action 7 ; dépenses de personnels concourant au programme – action 8 et action de co-développement anciennement financée sur le programme 301 – action 9) répondant à quatre enjeux :

– la lutte contre la pauvreté et l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ;

– l’appui à une croissance économique équitable, durable et créatrice d’emploi ;

– la bonne gestion des biens publics mondiaux ;

– la promotion de la gouvernance démocratique, de l’état de droit et du respect des droits de l’homme.

Le tableau ci-dessous retrace l’exécution des crédits du programme en 2013.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 209 EN 2013

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 2
Dépenses
de personnel
(*)

Autres titres
(*)

Total
y.c. FDC et ADP

Titre 2
Dépenses
de personnel
(*)

Autres titres
(*)

Total

y.c. FDC et ADP

Prévision LFI
Consommation

 02

Coopération bilatérale

67 757

609 970 183

609 970 183

67 757

605 171 022

605 171 022

597 573 502

597 641 259

622 883 268

622 951 025

 05

Coopération multilatérale

 

414 728 840

414 728 840

 

436 795 506

436 795 506

 

385 179 332

385 179 332

 

387 549 549

387 549 549

 07

Coopération communautaire

 

688 695 000

688 695 000

 

688 695 000

688 695 000

 

637 703 308

637 703 308

 

637 602 746

637 602 746

 08

Dépenses de personnels concourant au programme « Solidarité à l’égard des pays en développement »

210 085 603

0

210 085 603

210 085 603

0

210 085 603

208 722 718

0

208 722 718

208 722 718

0

208 722 718

 09

Actions de
co-développement

 

11 024 000

11 024 000

 

18 524 000

18 524 000

100 670

22 774 069

22 874 739

100 670

15 757 421

15 858 091

Total des crédits prévus en LFI

210 085 603

1 724 418 023

1 934 503 626

210 085 603

1 749 185 528

1 959 271 131

Ouvertures/annulations y.c. FDC et ADP

– 936 052

–36 042 022

– 36 978 074

– 936 052

– 83 221 854

– 84 157 906

Total des crédits ouverts

209 149 551

1 688 376 001

1 897 525 552

209 149 551

1 665 963 674

1 875 113 225

Total des crédits consommés

208 891 145

1 643 230 211

1 852 121 356

208 891 145

1 663 792 984

1 872 684 129

Crédits ouverts - crédits consommés

+ 258 406

+ 45 145 790

+ 45 404 196

+ 258 406

+ 2 170 690

+ 2 429 096

(*) hors FDC et ADP pour les montants de la LFI.

Source : RAP 2013.

En loi de finances initiale, le total des crédits inscrits au programme 209 était de 1,93 milliard d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1,96 milliard d’euros de crédits de paiement (CP). Ont finalement été ouverts 1,89 milliard (AP) et 1,87 milliard d’euros (CP). Le total des crédits consommés se monte à 1,85 milliard d’euros (AP) et 1,87 milliard d’euros (CP).

L’écart entre crédits disponibles en LFI et dépenses nettes est de 4 % en AE et de 5 % en CP. Il s’explique notamment par la mise en réserve légale de précaution, une mise en réserve additionnelle, des reports de crédits et un surgel.

Les écarts entre crédits ouverts et crédits consommés se limitent à 2,4 millions d’euros (CP). Ils s’expliquent par les économies réalisées en raison du ralentissement des décaissements des projets du Fonds européen de développement (51 millions d’euros par rapport à la LFI), ainsi que par la fermeture du GIP ENA, opérateur créé pour promouvoir l’éducation numérique en Afrique, qui a été dissous le 23 août 2013. D’autre part, le programme 209 a bénéficié d’un fonds de concours de 207 369 euros au profit de l’aide d’urgence aux victimes de crises humanitaires et de catastrophes naturelles. Une aide d’urgence de 2,5 millions d’euros a été versée à la Syrie, 1 million d’euros aux Philippines et 10 millions d’euros aux Territoires palestiniens.

Les dépenses du programme ont été complétées par des financements extrabudgétaires concernant notamment :

– le versement au Fonds mondial sida : d’après la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, ce versement se compose, outre 276 millions d’euros de crédits budgétaires en 2013, de 64 millions d’euros provenant des recettes extrabudgétaires des financements innovants et de 20 millions d’euros sur crédits 2014, à partir d’économies attendues du Fonds européen de développement en 2014 ;

– un versement de 20 millions d’euros à l’Alliance GAVI, réalisé à partir des recettes des financements innovants (et non pas du programme 209 comme prévu initialement). L’avis du contrôleur budgétaire a été favorable.

La nouvelle action n° 9 Co-développement du programme 209 correspond au transfert de compétences au MAEDI d’une action de l’ancien programme 301 rattaché au ministère de l’Intérieur, dotée en loi de finances initiale de 11 millions d’euros en AE et de 18,5 millions d’euros en CP. La Cour des comptes remarque que les objectifs assignés aux actions de co-développement, et présentés au sein du projet annuel de performance 2013, apparaissent dissociés des objectifs initiaux définis dans le cadre du programme 301. Ici encore le Rapporteur spécial aurait jugé utile de disposer d’un bilan évaluatif des conventions passées antérieurement et des accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires.

Le programme 209 représente moins d’un tiers des rémunérations (18 %) du ministère des Affaires étrangères et 14,7 % des ETPT.

A. LES DÉPENSES D’INTERVENTION

Les dépenses d’intervention, qui représentent 87 % des dépenses de la mission en CP, ont été les suivantes :

– les dons-projets de l’AFD (259 millions d’euros), les C2D de l’AFD (105,9 millions d’euros), le Fond Mondial Sida (276 millions d’euros) et le FED, avec en 2013, une contribution d’un montant de 637 millions d’euros. Ces deux derniers postes représentent à eux deux, en 2013 (et malgré la réduction de contribution au FED), 56 % (contre 53,4 % en 2012) des dépenses d’intervention mises en œuvre par le ministère ;

– les dépenses bilatérales discrétionnaires dont la programmation a été maintenue à structure constante : gouvernance, aide budgétaire post-conflit et sortie de crise, fonds de coopération Pacifique, volontariat international, coopération décentralisée, fonds d’urgence humanitaire et aide alimentaire ;

– les projets du Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP) dont le montant total des projets validés en 2012 s’élève à 25 millions d’euros.

Le ciblage géographique des dépenses d’intervention n’est pas conforme aux priorités de l’aide  définies par le Cicid : parmi les dix premiers pays bénéficiaires de l’APD au sens du comité d’aide au développement, la Chine occupe la quatrième position, et le Brésil, la sixième position (contre la deuxième en 2012). Seulement quatre pays d’Afrique subsaharienne figurent parmi ces dix bénéficiaires. Et parmi eux, hors contributions multilatérales, seule la République démocratique du Congo figure dans la liste des pays pauvres prioritaires arrêtée par le CICID en juillet 2013. Même si les prêts à la Chine ne sont pas bonifiés, ces résultats sont surprenants.

B. PILOTAGE ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le Rapporteur spécial constate que la démarche de performance présente trop peu de liens avec la présentation budgétaire.

La distribution des crédits répond à des critères politiques, diplomatiques ou techniques qui ne sont pas toujours en phase avec l’objectif d’aide au développement et les indicateurs d’activité prennent souvent le pas sur les indicateurs de résultats. S’agissant des programmes multilatéraux, les responsables français ont peu de marge pour agir sur la performance et générer des économies. Enfin, l’allocation des moyens alloués aux postes et aux services centraux varie avec la stratégie du MAEDI.

Le Rapporteur spécial souligne que les résultats en termes d’objectifs souffrent toujours d’une faible traçabilité. Pour le FED et l’AFD, les indicateurs sont conformes aux cibles fixées mais ceux-ci évaluent moins la performance que l’activité, et plus l’ampleur des moyens que les résultats. Le Rapporteur spécial souligne, en particulier, l’insuffisance des objectifs factuels fixés à l’AFD pour les engagements concourant à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement en matière de lutte contre la pauvreté, comme pour la part d’engagements concourant directement à une croissance équitable et durable. Il ne lui paraît pas impossible d’obtenir des chefs de programme et de l’AFD des résultats concrets, qui permettraient de mieux argumenter un débat national sur la politique d’aide au développement.

Il n’en demeure pas moins, contrairement aux années précédentes, qu’un effort en matière d’évaluation a été conduit par la direction générale de la mondialisation, se traduisant par la production de six rapports d’évaluation portant sur : le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme ; la lutte contre la traite des êtres humains ; l’évaluation de la contribution française au FED ; l’évaluation de l’instrument FSP ; l’évaluation conjointe avec l’AFD de leurs interventions dans le cadre de l’initiative Muskoka ; une revue conjointe (MAE/AFD/DGT) des contrats de désendettement et développement (C2D). Les rapports d’évaluation portant sur la période 2011/2012 sont instructifs et contrastés, certaines conclusions sont franchement négatives (politique de suppression du paiement des soins au Burkina Faso, Mali et Niger). Le Rapporteur spécial regrette leur transmission tardive à la Commission des finances (mai 2014).

Pour le programme 209, cinq nouveaux objectifs de performance ont été définis :

Objectif n° 1 « Lutter contre la pauvreté et réduire l’inégalité ». L’indicateur de performance a le même intitulé que son objectif. Il se décline en « part des engagements du FED dans un secteur donné » : infrastructures, services sociaux, santé, lutte contre la pauvreté, sans traduire ces objectifs en résultats concrets. Les cibles ne mesurent donc que l’affectation sectorielle des crédits. La part de l’engagement de l’AFD concourant directement à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) est de 55 % en réalisation 2013, l’objectif fixé est de dépasser 60 % en 2015 (1). Un seul sous-indicateur est lié à la performance de l’AFD : « le nombre de personnes gagnant un accès pérenne à une source d’eau potable améliorée chaque année ». Le Rapporteur spécial souligne que cet indicateur est un des rares indicateurs de résultat concret permettant d’apprécier un réel progrès pour les populations concernées.

Le cas est identique pour l’objectif n° 2 « Préserver les biens publics mondiaux » dont l’indicateur est « préserver les biens publics mondiaux ». Les indicateurs : tonnes d’équivalent Co2 évités par an  grâce aux projets AFD diminuent en réalisation depuis 2011, de 2045 à 1389 tonnes évitées. La part des engagements de l’AFD concernant les biens publics mondiaux diminuent légèrement de 45 à 44 %, avec une cible limitée à 40 % qui est peu incitative.

Trois autres objectifs sont définis : l’objectif n° 3 « Mettre en œuvre les partenariats différenciés et promouvoir nos priorités géographiques » dont l’indicateur porte sur la concentration des subventions et la part de l’APD allouée à l’Afrique subsaharienne , qui augmente de 37,1 % à 41 % , ce qui est un résultat encourageant ,avec une cible de 50 % en 2015 ; l’objectif n° 4 « Renforcement des partenariats et l’évaluation de la performance des opérateurs » connait des résultats contrastés selon les acteurs , ONG, collectivités décentralisées, et positifs à 90 % concernant les résultats des opérateurs concernant leur contrat d’objectifs et de moyens : AFD , France volontaires, GIP Esther .

L’objectif n° 5 « Promouvoir les actions de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire » et son indicateur « taux de projets de développement solidaire impliquant des migrants » n’ont pas fait l’objet de suivi en 2013.La Cour des comptes constate que la nouvelle action intégrée au programme 209, l’action 9, ne se distingue plus, par les priorités affichées au sein du PAP 2013, des autres actions de développement traditionnellement conduites par le ministère. L’objectif initial était d’introduire des éléments de négociation pour une maîtrise des flux migratoires. Cette nouvelle action « ne fait qu’ajouter un instrument de dépense supplémentaire aux autres instruments, déjà nombreux dans ce domaine ». Elle rappelle la nécessité d’assurer, cependant, la continuité des accords passés, malgré la disparition progressive de l’action.

Par ailleurs, la suppression en 2013 du programme 301 (2) ne semblait pas avoir donné lieu, jusqu’à présent, à une analyse des résultats concrets attendus (au-delà du nombre de conventions signées), alors : « qu’un total de près de 114 millions d’euros de crédits a été dépensé depuis 2009 ». Le MAEDI signale toutefois qu’une évaluation a été lancée sur un certain nombre d’accords.

II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Le programme 110, qui ne dispose pas de crédits du titre 2, et dont les fonctions « support » sont assurées par d’autres programmes, a pour mission principale de contribuer à réduire la pauvreté et de participer à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement fixés pour 2015 (OMD). Il concentre l’aide économique et financière multilatérale qui transite par les banques et les fonds sectoriels d’aide au développement (action 1), les interventions bilatérales de l’Agence française de développement (action 2), et le traitement de la dette des pays pauvres (action 3). En réalité, le programme 110, mis en œuvre par le directeur du Trésor, est largement dépendant de décisions internationales négociées qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 110 EN 2013

(en euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 2
Dépenses
de personnel
(*)

Autres titres
(*)

Total
y.c. FDC et ADP

Titre 2
Dépenses
de personnel
(*)

Autres titres
(*)

Total

y.c. FDC et ADP

Prévision LFI
Consommation

01

Aide économique et financière multilatérale

 

63 050 000

63 050 000

 

672 897 576

672 897 576

58 781 421

58 781 421

670 256 496

670 256 496

02

Aide économique et financière bilatérale

 

431 540 238

431 540 238

 

374 932 716

374 932 716

 

323 348 110

323 348 110

 

309 736 313

309 736 313

03

Traitement de la dette des pays pauvres

 

417 075

417 075

 

113 118 142

113 118 142

 

1 417 710

1 417 710

 

114 118 778

114 118 778

Total des crédits prévus en LFI

 

495 007 313

495 007 313

 

1 160 948 434

1 160 948 434

Ouvertures/annulations y.c. FDC et ADP

0

– 22 017 203

– 22 017 203

0

– 54 258 951

– 54 258 951

Total des crédits ouverts

0

472 990 110

472 990 110

0

1 106 689 483

1 106 689 483

Total des crédits consommés

 

383 547 241

383 547 241

 

1 094 111 587

1 094 111 587

Crédits ouverts - crédits consommés

0

+ 89 442 869

+ 89 442 869

0

+ 12 577 896

+ 12 577 896

(*) hors FDC et ADP pour les montants de la LFI.

Source : RAP 2013.

A. UNE EXÉCUTION DES DÉPENSES QUI LAISSE À DÉSIRER

Le programme 110 a connu une modification de périmètre en 2013. Le financement de « l’initiative pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural en Afrique » de la Banque africaine de développement est, en effet, assuré désormais par le Fonds de solidarité pour le développement, alimenté par la taxe sur les transactions financières.

En LFI 2011, il avait été prévu que certaines actions du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) seraient financées par le programme 782 Actions des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce, en utilisant les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Ces recettes devaient provenir de la vente de « quotas carbone » internationaux (ou unités de quantités attribuées, UQA). En l’absence de recettes en 2012, la direction générale du Trésor ne prévoyant pas davantage de recettes pour 2013, le financement de l’ensemble des engagements du FEM a été assuré, au cours des deux années, par le programme 110. Les montants supplémentaires corrélatifs financés en 2013 par le programme 110 se sont élevés à 34 millions d’euros en CP (contre 30 millions d’euros en 2012). Conformément à la recommandation de la Cour, le compte d’affectation spéciale (CAS) du programme 782 a finalement été supprimé par la loi de finances pour 2013.

L’exécution du programme 110 est inférieure aux crédits ouverts en LFI (1,16 milliard d’euros). Les crédits consommés s’élèvent à 1,094 milliard d’euros alors que les crédits disponibles au 30 décembre 2013 étaient de 1,106 milliard d’euros. La LFR du 29 décembre 2013 a annulé les crédits restants.

Les sous-consommations ont concerné essentiellement :

– en AE (pour un montant total de – 151,53 millions d’euros) : les bonifications d’intérêt de l’AFD en faveur des États étrangers (– 29,8 millions d’euros) et les aides budgétaires globales (ABG, – 6,50 millions d’euros notamment ;

– en CP (– 84,06 millions d’euros) : le Fonds d’étude et d’aide au secteur privé FASEP (– 27,80 millions d’euros) : suite au retard pris par trois projets, en Égypte, en Serbie et au Maroc (à cause d’un blocage d’émission de factures), les bonifications d’intérêt de l’AFD versées aux États étrangers (– 19,66 millions d’euros) et les aides budgétaires globales (– 21,50 millions d’euros).

La baisse de la consommation d’AE de l’année 2013 (– 43,51 %) par rapport à 2012 s’explique en grande partie par :

– les moindres engagements sur le titre 7 (– 84 %) : en effet, il n’y a pas eu, à l’inverse de 2012, d’engagements complémentaires au titre des compensations au Fonds africain de développement et à l’Association internationale de développement, ni d’annulations de dettes multilatérales décidées lors du sommet du G8 en 2005 (124,43 millions d’euros en 2012), ni de reconstitution de fonds multilatéraux importante. Seul, le Fonds international pour le développement agricole (35 millions d’euros) a vu ses crédits renouvelés en 2013 ;

– la baisse de 60 % des aides budgétaires globales du titre 6, en l’absence d’engagement sur les aides budgétaires régionales ;

En revanche, les dépenses du titre 3 ont progressé suite à la mise en œuvre d’un nouveau «  programme renforcé des capacités commerciales »   pour lequel l’AFD est rémunérée.

La baisse des CP de 5,41 % s’explique par celle des dépenses du titre 6 (contribution de la France au Fonds pour l’environnement mondial (– 30 millions d’euros) ainsi que par celles des aides budgétaires globales (– 20,5 millions d’euros). Cette baisse est compensée partiellement par l’augmentation des dépenses du titre 3 (même explication qu’en AE) et par l’augmentation des dépenses du titre 7 (notamment par compensation des annulations de dettes multilatérales).

Comme en 2012, le CBCM a émis un avis défavorable sur la soutenabilité du programme, et constaté notamment que les ressources ne permettaient pas de couvrir les dépenses obligatoires et inéluctables. Dans l’attente d’une programmation cohérente avec des ressources certaines, il a été demandé au Trésor de limiter les dépenses à la couverture des engagements qui ne peuvent être remis en cause par l’État français.

B. UNE AMÉLIORATION SOUHAITABLE DU PILOTAGE

En particulier, la participation de la France à la reconstitution des fonds multilatéraux alors qu’elle est traitée par le Trésor comme un facteur de poids de notre pays dans les organisations internationales, n’est pas assurée d’un contrôle suffisant sur les résultats en termes de développement. De même, malgré l’importance de ce volet, le programme 110 ne comporte pas d’indicateur relatif aux annulations de dette, celui-ci étant localisé sur le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France. Il est regrettable que les résultats des organisations internationales comme de la vingtaine de fonds sectoriels qui reçoivent les contributions françaises ne soient pas mieux évalués.

S’il est difficile d’évaluer l’efficacité de l’aide dispensée au travers des organisations multilatérales, puisque celle-ci est automatiquement reconduite, le contexte budgétaire contraint des pays donateurs devrait conduire à évaluer le ratio entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention pour identifier la part financière réellement utilisée à des opérations de terrain.

Selon la direction générale du Trésor, « les indicateurs de performance du programme 110 ont été créés pour informer la représentation nationale du respect de certains objectifs de l’aide publique au développement française. Indicateurs de respect d’un cadre donné plus qu’indicateurs de l’efficience d’une dépense, ils n’interviennent pas dans les choix de budgétisation ; mais ceux-ci sont naturellement faits en cohérence avec ce même cadre stratégique. »

Le Rapporteur spécial estime pour sa part que l’évaluation des crédits alloués aux organismes d’aide multilatéraux et des résultats atteints est encore insuffisante. Il rappelle que nos voisins britanniques n’hésitent pas à faire preuve de pragmatisme en envoyant les services du DfID (Department for international development) ou bien de l’ICAI (Independant commission for aid impact) vérifier sur place dans les pays aidés les résultats et les méthodes des fonds et des banques multilatérales.

Le Rapporteur spécial émet donc les recommandations suivantes, identiques à celles de l’année précédente :

1) Donner une information précise, détaillée par année et sur toute leur durée, sur (de façon similaire au tableau produit par le MAE) les autorisations d’engagement déjà ouvertes ou à ouvrir en raison d’engagements politiques pris ou probables ; les crédits de paiement restant à ouvrir ; l’endettement de l’AFD ou des autres opérateurs associés ; les risques associés à ces engagements et à l’endettement (risques de change, de taux, etc.).

2) Inscrire les crédits du programme 110 dans un cadrage pluriannuel et l’assortir d’indicateurs de résultats.

3) Veiller à articuler les projets de développement mis en œuvre dans le cadre des accords de gestion concertée (ex-301) avec les projets conduits dans le cadre des fonds adéquats du ministère ou de l’AFD.

4) Présenter en fin d’exécution budgétaire une ventilation par pays de l’APD représentative des crédits budgétaires de chacun des programmes, permettant ainsi un suivi régulier et une comparaison de l’affectation de leurs crédits selon les zones géographiques.

*

* *

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Gérard TERRIER, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE VERTUEUSE 60

A. LE PROGRAMME 167 : UNE GESTION RIGOUREUSE DES CRÉDITS DE LA DIRECTION DU SERVICE NATIONAL ET UN NOUVEL ACCROISSEMENT DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE 62

B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS 62

C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION UNE FOIS DE PLUS EN LOGIQUE DIMINUTION 64

II. UNE RECHERCHE RÉSOLUE DE LA PERFORMANCE 65

A. LE PROGRAMME 167 : DES OBJECTIFS TOUJOURS PLUS EXIGEANTS 65

B. LE PROGRAMME 169 : UNE PROGRESSION DE LA PERFORMANCE QUI MARQUE LÉGÈREMENT LE PAS 65

C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES VOLONTAIREMENT FIGÉES 66

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation s’articule autour de trois programmes.

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l’esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population. Il inclut la dimension mémorielle.

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant témoigne de la reconnaissance de la Nation envers les anciens combattants et les victimes de guerre. Il a pour fonction de garantir et de gérer les droits des anciens combattants et la qualité des prestations qui leur sont fournies.

Le programme 158 enfin, qui relève du Premier ministre, porte sur l’Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Budgétairement, ces trois programmes ne concourent pas de façon égale au budget de la mission. Avec 2,84 milliards d’euros, le programme 169 représentait en 2013 92,52 % des crédits de paiement votés, le programme 167, avec 119,67 millions d’euros, 3,90 % seulement, et le programme 158, 3,59 %, avec 110,01 millions d’euros.

I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE VERTUEUSE

Pour une prévision de dépenses de 3 068,38 millions d’euros, fonds de concours inclus, fixée par la loi de finances initiale, la consommation des crédits de paiement s’est élevée à 3 013,98 millions d’euros. L’économie en gestion se monte donc à 54,39 millions d’euros, soit 1,77 % du budget initial. Par rapport à l’exécution 2012 (3 123,3 millions d’euros dépensés), l’économie est de 109,32 millions d’euros, traduisant une diminution de 3,5 % sur l’année (après une baisse de 4,06 % entre 2011 et 2012).

Comme chaque année, ce résultat a pour première cause la rationalisation de la gestion de la mission.

Ainsi, avec 77,99 millions d’euros dépensés, au lieu de 84,11 millions d’euros prévus, soit une diminution de 7,28 %, les dépenses de personnel concourent pour 6,12 millions d’euros à la bonne exécution du budget.

Cette minoration de la dépense est la conséquence d’une diminution des ETPT plus importante que prévue. Le plafond d’emploi en fin d’année ne se monte qu’à 1 367, dont 1 345 au titre du programme 167 et 22 au titre du programme 158, pour une prévision de 1 547 (1 519 et 28). L’exécution par rapport aux prévisions fait ainsi apparaître une diminution de 180 ETPT (172 ETPT entre 2011 et 2012), soit 11,64 % du plafond prévu.

Les dépenses de fonctionnement ont quant à elles été contenues à 95,54 millions d’euros pour 102,71 millions d’euros prévus, soit une économie de 7,17 millions d’euros.

Les dépenses d’investissement ont été nulles en 2013 : il a été dépensé zéro euro à ce titre.

En 2013, les dépenses d’intervention, qui constituent la raison d’être du budget de la mission, ont elles aussi concouru à l’économie constatée : elles se sont montées à 2 840,45 millions d’euros, soit 1,42 % mais surtout 40,99 millions d’euros de moins que les montants programmés (2 881,44 millions d’euros). Le versement des prestations concourt ainsi pour plus de la moitié aux économies constatées en gestion.

L’exécution 2013 traduit ainsi clairement la qualité de la prévision des ressources nécessaires au paiement des pensions et autres prestations.

Le tableau ci-après permet de faire apparaître, programme par programme mais surtout action par action, le détail de l’évolution des crédits dépensés.

CRÉDITS DE PAIEMENT 2013
CONSOMMATION PAR PROGRAMME ET ACTION

(en euros)

Programme / action

Prévision LFI y.c. FDC et ADP

Consommation

Écart

Écart

en %

167 Liens entre la Nation et son armée

119 665 626

112 924 876

– 6 740 750

– 5,63 %

01 Journée défense et citoyenneté

102 168 200 

94 634 078

– 7 534 122

– 7,37 %

02 Politique de mémoire

17 497 426

18 290 798

+ 793 372

+ 4,53 %

169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

2 838 699 480

2 802 629 841

– 36 069 639

– 1,27 %

01 Administration de la dette viagère

2 312 000 000

2 298 652 013

– 13 347 987

– 0,58 %

02 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité

162 618 953

159 397 353

– 3 221 600

– 1,98 %

03 Solidarité

354 080 527

343 903 662

– 10 176 865

– 2,87 %

06 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français

10 000 000

676 813

– 9 323 187

– 93,23 %

158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la 2nde guerre mondiale

110 008 040

98 424 278

- 11 583 762

– 10,53 %

01 Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation

56 124 214

46 853 405

– 9 270 809

– 16,52 %

02 Indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la 2nde guerre mondiale

53 883 826

51 570 873

– 2 312 953

– 4,29 %

A. LE PROGRAMME 167 : UNE GESTION RIGOUREUSE DES CRÉDITS DE LA DIRECTION DU SERVICE NATIONAL ET UN NOUVEL ACCROISSEMENT DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

● Alors que les crédits demandés pour 2013 étaient en augmentation de 1,54 million d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, l’exécution du programme 167 Liens entre la Nation et son armée fait apparaître une dépense inférieure de 6,74 millions d’euros et 5,63 % par rapport aux prévisions.

Comme en 2012, ce résultat d’exécution est la résultante d’une non consommation sensible (de 7,534 millions d’euros et 7,37 %) des crédits consacrés à la Journée défense et citoyenneté (JDC) et d’une hausse, en exécution, des crédits initialement destinés à l’action 2 du programme, relative à la politique de mémoire (de 793 372 euros, soit + 4,53 %).

● Une analyse plus détaillée fait apparaître que, comme en 2012, les économies de gestion générées sur l’action 1 sont d’abord le résultat de mesures relatives au personnel. Les crédits consacrés au personnel y passent en effet de 82,22 millions d’euros prévus à 76,51 millions d’euros consommés, soit une diminution de 5,71 millions d’euros, cette évolution traduisant, pour un nombre de jeunes stable, la diminution des effectifs mobilisés pour la Journée défense et citoyenneté, qui passent d’une prévision de 1 519 ETPT à une réalisation de 1 345 ETPT.

L’effort de gestion sur les crédits de fonctionnement (qui passent de 19,84 millions d’euros prévus à 18,09 millions d’euros consommés) est plus faible (1,75 million d’euros) ; les crédits consommés n’en sont pas moins inférieurs de 3,1 % à ceux de 2012.

● Les crédits consacrés à l’action 2 Politique de mémoire, fortement accrus en loi de finances initiale en prévision de la commémoration du centenaire de la Première Guerre mondiale et du 70ème anniversaire de la Libération poursuivent leur progression en exécution, puisqu’ils augmentent de 793 372 euros et de 4,53 % par rapport à la dotation initiale.

B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS

Le programme 169 est lui aussi exécuté en diminution. Les crédits finalement consommés auront en effet été de 2 802,63 millions d’euros au lieu de 2 838,70 millions d’euros, soit 36,07 millions d’euros et 1,27 % de moins que la prévision. Quoique dans des conditions différenciées, chacune des six actions du programme est exécutée en baisse.

● Les crédits consacrés à l’action 1 Administration de la dette viagère, qui, avec 2 298,65 millions d’euros consommés, constituent l’essentiel du programme, sont exécutés en diminution de 13,35 millions d’euros, soit un écart de 0,58 % seulement. Il faut dire que c’est sans doute l’action dont la prévisibilité budgétaire est la plus forte.

Avec 1 475,13 millions d’euros (1 577,46 millions d’euros en 2012) pour 1 490,7 millions d’euros inscrits, les crédits consommés au titre de l’action 10 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de la Guerre et allocations rattachées sont inférieurs de 1,04 % seulement à la prévision.

Avec 823,52 millions d’euros au lieu de 821,3 millions d’euros, l’exécution des crédits consacrés à la retraite du combattant est, comme l’année précédente, en hausse par rapport à la prévision, mais de 2,22 millions d’euros (+ 0,27 %) seulement.

Il faut noter que la dépense fiscale créée par la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant, initialement chiffrée à 270 millions d’euros pour 2013, s’établit en fait à 330 millions d’euros, soit une progression de 50 millions d’euros, après un surcoût de 40 millions d’euros constaté en gestion en 2012. Aussi peut-on se demander si les conséquences fiscales de l’arrivée progressive à l’âge de 75 ans des anciens d’Algérie sont vraiment chiffrées avec précision lors de l’élaboration du projet de loi de finances.

● Les crédits de l’action 2 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité se sont finalement montés à 159,4 millions d’euros pour une prévision de 162,42 millions d’euros, soit un écart de 3,02 millions d’euros (– 1,86 %).

● Avec un montant exécuté de 343,9 millions d’euros, les crédits de l’action 3 Solidarité sont en diminution de 2,86 % par rapport aux prévisions. La dépense reste cependant supérieure à celle de 2012.

● Enfin le dernier élément justificatif de l’exécution des crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2013 est constitué par l’action 6 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français.

Comme à l’accoutumée, et même s’il est en hausse par rapport à 2012, le pourcentage des crédits effectivement dépensés est très faible : 676 813 euros, 6,77 % de la dotation. C’est donc 9,32 millions d’euros sur 10 millions d’euros qui n’ont pas été dépensés.

Afin de mettre fin aux soupçons que fait peser sur le Comité d’indemnisation des victimes des essais nuclé aires (CIVEN) l’écart considérable entre les crédits provisionnés au titre de l’action 6 et les crédits dépensés, la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 a transformé le CIVEN en autorité administrative indépendante.

En conséquence, les crédits nécessaires à l’accomplissement des missions du CIVEN seront transférés à compter de 2014 du programme 169 vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental. Jusqu’à l’entrée en vigueur d’un décret d’application, les dossiers sont instruits sous la forme actuelle.

Pour sa part, comme il l’avait exposé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2014, le Rapporteur spécial avait effectué un déplacement spécifique sur place pour s’assurer des modalités de travail du CIVEN : il en avait conclu au très grand professionnalisme qui présidait à l’examen des dossiers.

C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION UNE FOIS DE PLUS EN LOGIQUE DIMINUTION

L’exécution du programme 158 est, une fois de plus, en diminution par rapport aux crédits votés, de 11,584 millions d’euros soit 10,53 %.

L’explication est logique. Le programme 158 regroupe deux dispositifs, relatifs le premier à l’indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (action 1), le deuxième à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la seconde Guerre mondiale (action 2).

● Sur l’action 1, le RAP expose pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation que : « L’activité de la CIVS connaît une baisse : une moyenne mensuelle de 32 dossiers nouveaux a été enregistrée en 2013 (…) contre 35 en 2012 et 44 en 2011 » (pour 22 623 dossiers transmis aux services du Premier ministre depuis octobre 2000).

Pour l’indemnisation des orphelins de victimes des persécutions antisémites, le RAP expose que : « La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a d’ores et déjà fait valoir ses droits. Quelques très rares décisions nouvelles sont encore prises chaque année (18 en 2008, 35 en 2009, 28 en 2010, 49 en 2011, 22 en 2012 et 25 en 2013 (…) »

● Sur l’action 2, il expose que : « La majorité des décisions susceptibles de recevoir une réponse positive a été traitée. Néanmoins, de nouvelles décisions positives sont encore prises (…) : 926 en 2009, 507 en 2010, 276 en 2011, 150 en 2012. Pour 2013, 93 décisions nouvelles ont été signées. »

Autrement dit, c’est le nombre limité d’ouvertures de dossiers nouveaux qui explique désormais, chaque année, la non consommation de la totalité des crédits.

II. UNE RECHERCHE RÉSOLUE DE LA PERFORMANCE

A. LE PROGRAMME 167 : DES OBJECTIFS TOUJOURS PLUS EXIGEANTS

Ce programme ne comporte qu’un seul objectif, qui ne concerne que la JDC : « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ». La performance est mesurée par trois indicateurs.

● « Le taux de satisfaction de l’usager » comporte deux items. « La qualité de la prestation offerte par la Direction du service national (DSN) et par les armées » bénéficie d’une évaluation encore en progression, de 87,7 % pour 2013, après 86,2 % en 2012 et 85,5 % en 2011. Eu égard à cette progression continue, la cible 2015 est désormais fixée à 90 %, et pour une cible de 84 %. L’item « Impact de la JAPD sur l’image de la Défense et des armées », mis en place à compter de 2010, atteint 88,3 %, pour 86,5 % en 2012. Là aussi, la cible pour le taux de satisfaction en 2015 est désormais fixée à 90 %.

● « Le coût moyen par participant », de 150 euros en 2013, est en diminution par rapport à 2012, et inférieur à la cible fixée pour 2015 (160 euros). Le RAP expose que la DSN s’est résolument engagée dans une « révolution numérique » destinée à améliorer ses relations avec les usagers et à optimiser les ressources qui lui sont consenties.

B. LE PROGRAMME 169 : UNE PROGRESSION DE LA PERFORMANCE QUI MARQUE LÉGÈREMENT LE PAS

Les objectifs fixés pour le programme 169 visent à garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité au meilleur coût possible.

● Le délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d’invalidité (indicateur 1.1), qui était de 539 jours en 2011, pour 370 jours en 2009, avait enfin commencé à décroître en 2012, année où il était passé à 455 jours. En revanche, alors que la prévision pour 2013 était de 350 jours (soit, - enfin -, moins d’un an), il est repassé à 500 jours.

La direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD) explique cette contre-performance par des raisons conjoncturelles.

La première viendrait du poids de la résorption totale du stock des dossiers issus des anciennes directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC). Prévue pour le 1er juin 2013, elle n’a été achevée qu’à la fin du mois de juillet.

La seconde tiendrait au fait que, parallèlement, non seulement la sous-direction des pensions a tenu ses engagements de réduction d’effectifs de 82 ETPT en 2013, mais que 32 des 50 agents des commissions centres d’expertises médicales et de réforme, qui doivent être dissoutes en 2014, sont partis par anticipation.

En revanche, le délai de 180 jours calendaires nouvellement prévu au profit des blessés en OPEX pour la mise en paiement d’une pension temporaire a été respecté.

● Le nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent (indicateur  2.1), qui devait atteindre 18 000 en 2013, grâce au développement des flux de soins télétransmis, marque le pas : il n’atteint que 17 130, pour 17 175 en 2012, mais, néanmoins, 16 538 en 2011, 13 618 en 2010 et 12 637 en 2009.

● L’objectif 3 « Fournir les prestations de l’ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » comporte deux indicateurs.

Le coût moyen (rémunérations et charges sociales – RCS – et fonctionnement) par acte de solidarité (indicateur 3.1) concerne en réalité l’instruction des demandes de secours (elles représentent 90 % des actes de solidarité). S’il se monte en 2013 à 152 euros contre 147 en 2012, la réalisation reste très en avance sur la cible 2015 (168 euros).

Reprise par l’ONAC, l’activité « cartes et titres », avait été fortement perturbée par divers retards et dysfonctionnement. En 2010, le nombre moyen de cartes et titres traités par agent (indicateur 3.2) était de 113, contre 473 en 2008. Après être remonté à 493 en 2011, puis à 957 en 2012, il marque légèrement le pas en 2013 (898). La valeur cible reste fixée à 1 000 pour 2015.

● L’indicateur 4.1 est relatif au Coût de la journée d’un pensionnaire de l’Institution nationale des Invalides (INI).

Les travaux d’amélioration de l’accessibilité des locaux ont permis de porter à 96 % le taux d’occupation des chambres. En conséquence le coût de journée, fixé en prévision à 409 euros, s’est finalement établi à 378 euros, pour une cible 2015 de 416 euros.

C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES VOLONTAIREMENT FIGÉES

Depuis 2007, le programme est doté d’un objectif « Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations après l’émission des recommandations favorables ». Cet objectif est assorti de deux indicateurs, l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents.

Le délai moyen prévu, de 4,5 mois pour les résidents français et de 5,5 mois pour les non-résidents, est réalisé depuis 2008.

Selon le RAP, « ces durées moyennes sont stables et difficilement compressibles compte tenu des délais nécessaires au retour des justificatifs bancaires des bénéficiaires et de la nécessité de réduire autant que faire se peut le risque juridique ». La Cour des comptes avait aussi constaté que « ces résultats sont obtenus par la mise en tension constante des personnels : les acteurs de la chaîne de traitement des dossiers d’indemnisation ont rationalisé leurs procédures respectives de traitement. »

Ce délai ne prend toutefois pas en compte la phase complexe d’instruction des dossiers qui peut aller de 8 à 12 mois. Selon les informations communiquées précédemment par les services du Premier ministre, compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.

*

* *

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Philippe VIGIER, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 70

I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 73

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 73

B. LA POURSUITE DE L’AMÉLIORATION DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 74

II. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 75

A. L’EXÉCUTION DES DÉPENSES EN 2013 76

B. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE 76

III. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 77

A. UNE EXÉCUTION RIGOUREUSE DES CRÉDITS 77

B. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES 78

INTRODUCTION

La mission Conseil et contrôle de l’État a bénéficié en loi de finances initiale pour 2013 de 660,83 millions d’euros d’autorisations de programme sur lesquels 630,7 millions d’euros ont été consommés (95,53 %). Sur les 624,5 millions d’euros de crédits de paiement votés pour 2013, 610,49 millions d’euros ont été consommés (97,76 %). Cette mission regroupe quatre programmes distincts mais voisins, en raison de l’importance commune des dépenses de personnel (83,3 % des dépenses), des travaux immobiliers, et de l’équipement informatique. Ils bénéficient également de la dispense de la mise en réserve des crédits et de procédures allégées ou dérogatoires pour l’exécution des dépenses. Le Conseil économique social et environnemental (6 % des crédits) est notamment dispensé de contrôle financier et n’a pas de comptable public.

Le tableau ci-dessous retrace les grandes masses de consommation des crédits pour les trois programmes de la mission en 2013, le quatrième programme 340, créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 pour assurer l’autonomie du Haut Conseil des finances publiques installé en mars 2013, (0,06 % des crédits de la mission) ayant été en réalité alimenté en cours d’année par le programme 164 Cour des comptes.

SYNTHÈSE DES CRÉDITS INITIAUX, DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2013

(en millions d’euros)

 

Programme 165

Programme 126

Programme 164

Programme 340

Mission

autorisations d’engagement

crédits de paiement

autorisations d’engagement

crédits de paiement

autorisations d’engagement

crédits de paiement

autorisations d’engagement

crédits de paiement

autorisations d’engagement

crédits de paiement

LFI

396,79

369,59

38,66

38,66

218,96

218,31

0,00

0,00

654,41

626,56

LFR

– 5,62

– 3,22

0

0

– 1,58

– 1,58

– 0,17

– 0,17

– 7,37

– 4,97

Total des mouvements de crédits

13,99

2,15

1,62

1,62

– 2,61

– 1,66

0,78

0,78

13,78

2,89

Reports

Ouverture

14,53

2,69

0

0

6,49

7,44

0

0

21,02

10,13

Virement

Ouverture

0

0

0,05

0,05

0

0

0

0

0,05

0,05

Annulation

0

0

0

0

0

0

0

0

0,00

0,00

Transfert

Ouverture

0

0

0

0

0

0

0

0

0,00

0,00

Annulation

– 0,03

– 0,03

0

0

– 0,03

– 0,03

0

0

– 0,06

– 0,06

Avance

Ouverture

0

0

0

0

0

0

0,78

0,78

0,78

0,78

Annulation

– 0,5

– 0,5

0

0

– 7,78

– 7,78

0

0

– 8,28

– 8,28

Annulation

Annulation

– 0,4

– 0,4

– 0,39

– 0,39

– 2,3

– 2,3

0

0

– 3,09

– 3,09

DDAI

Ouverture

0

0

0

0

0

0

0

0

0,00

0,00

Annulation

0

0

0

0

0

0

0

0

0,00

0,00

FdC et AdP

Ouverture

0,39

0,39

1,96

1,96

1,01

1,01

0

0

3,36

3,36

Total des crédits disponibles

405,16

368,52

40,28

40,28

214,77

215,07

0,61

0,61

660,82

624,48

Crédits consommés

384,8

363,8

40,28

40,28

205,86

206,05

0,36

0,35

631,30

610,48

Source : Cour des comptes.

Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, l’exercice 2013 ne fait pas ressortir de dérive des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale, les trois programmes s’inscrivant dans la continuité des précédents exercices et de la budgétisation initiale. La consommation des crédits est en légère hausse par rapport à l’an passé. Par ailleurs, la démarche de performance, dont les résultats globaux sont satisfaisants, est prise en compte par les différentes structures de la mission. Enfin, la soutenabilité de la trajectoire budgétaire de la mission est avérée et les plafonds du triennal 2011-2013 ont été respectés.

I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives rassemble les moyens affectés au Conseil d’État, aux 8 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Ces juridictions administratives ont pour mission la garantie du respect du droit par l’administration. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d’État est en outre amené à donner son avis sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et, de plus en plus, sur les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME

Sur le programme 165, les écarts entre la loi de finances initiale et les crédits disponibles sont principalement le fruit, en autorisations d’engagement, du report, au sein des crédits d’investissement, d’autorisations affectées non engagées en fin d’année 2012 (pour un montant de 13,5 millions d’euros). La légère baisse en crédits de paiement est le fruit des mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice. Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 a conduit à l’annulation de crédits à hauteur de 5,62 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3,22 millions d’euros en crédits de paiement.

Quant aux écarts entre les crédits disponibles et la consommation, ils sont, en titre 2, le résultat de dépenses de personnel contenues en deçà du plafond de masse salariale (– 2,3 millions d’euros). Hors titre 2, les autorisations restantes sont la conséquence du stock destiné aux opérations d’investissement pour lesquelles il est prévu d’engager prochainement des travaux. L’écart en provient d’un léger décalage entre la programmation et l’exécution budgétaire des dépenses de fonctionnement et d’investissement.

Sur ce programme, les crédits consommés de titre 2 ont augmenté de 8,93 millions d’euros, soit 3,09 % entre 2012 et 2013. Cette évolution résulte de la création de 40 emplois, de l’extension en année pleine des emplois créés en 2012 et de la prise en compte de l’ensemble des mesures transversales, dont la progression du taux du CAS Pensions. Le programme 165 présente, en matière de gestion des crédits de titre 2, des spécificités liées au statut des magistrats administratifs (inamovibilité) et des agents du greffe (gestion conjointe avec le ministère de l’Intérieur) qui contraignent les modalités de gestion et de rémunération de ces deux populations. Par ailleurs, le niveau des dépenses de fonctionnement de la juridiction administrative est fortement lié à l’évolution de l’activité juridictionnelle, comme on peut le voir avec l’évolution des frais de justice (+ 1,9 million d’euros en 2013 et + 1,35 million d’euros en 2014). Enfin, la juridiction administrative bénéficie de locaux en grande partie constitués d’immeubles classés, qui impliquent de lourdes dépenses d’investissement.

Pour les crédits hors titre 2, la hausse de la consommation d’autorisations d’engagement est le fruit du renouvellement, en 2013, du bail du bâtiment hébergeant la Caisse nationale du droit d’asile (27,3 millions d’euros) et de la conclusion d’un bail destiné au tribunal administratif de Lille (6,9 millions d’euros). Quant aux crédits de paiement, leur baisse en 2013 s’explique par une consommation exceptionnellement élevée en 2012, le Conseil d’État ayant pris en charge l’ensemble des coûts liés au déménagement de ses services sur le site de la rue de Richelieu.

B. LA POURSUITE DE L’AMÉLIORATION DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

Ces dernières années la juridiction administrative a fait face à la croissance régulière et importante du contentieux (+ 42 % en 10 ans). Les indicateurs poursuivent les objectifs de réduction des délais de jugement, de maintien de la qualité des décisions juridictionnelles, d’amélioration de l’efficience des juridictions et de garantie de l’efficacité du travail consultatif confié au Conseil d’État.

Le délai moyen de jugement des affaires en stock est passé de 8 mois en 2011 à 7 mois en 2013. La cible 2015 (9 mois) apparaît donc peu ambitieuse ; Pour ce qui concerne le délai moyen de jugement des affaires ordinaires, il se réduit au Conseil d’État, et à la Cour nationale de droit d’asile (CNDA) où ce délai a diminué de 11 mois en 2011 à 8 mois en 2013.

La juridiction administrative s’inscrit, depuis plusieurs années, dans une logique de performance, traduite par un renforcement du dialogue de gestion et l’organisation de conférences de gestion annuelles avec les présidents des cours d’appel, des tribunaux, de la CNDA ainsi qu’avec les responsables des services du secrétariat général. Cette démarche a permis de dégager des économies grâce à la renégociation de certains baux et à la professionnalisation progressive de l’achat public, qui s’appuie sur un bureau des marchés centralisé et rattaché au secrétariat général du Conseil d’État. Le rattachement à des marchés interministériels ou la mutualisation des marchés propres à la juridiction administrative ont permis de dégager des économies d’échelles.

Grâce à la maîtrise des dépenses de fonctionnement, la soutenabilité budgétaire du programme a pu être préservée, malgré la baisse globale des dotations de fonctionnement et d’investissement, qui s’établit, hors frais de justice, à 7 % sur le triennal 2013-2015. Les économies ont ainsi permis de financer les dépenses incompressibles de frais de justice, dont l’augmentation (+ 1,9 million d’euros en 2013 et + 1,35 million d’euros en 2014) est liée à l’accroissement du contentieux.

Cette économie est d’autant plus significative qu’elle est réalisée dans un contexte d’augmentation régulière et souvent très importante de l’activité contentieuse (droit au logement et revenu de solidarité active), notamment à la CNDA, qui a connu une progression de ses entrées et de ses sorties, respectivement de 27 % et 1 % depuis 2010. Dans les autres juridictions administratives, outre la multiplication des Questions prioritaires de constitutionnalité, l’année 2014 va se traduire par des contentieux liés aux élections municipales et au redécoupage des cantons. Face à l’accroissement de ces contentieux, le Rapporteur spécial s’interroge sur la capacité de réponse des juridictions administratives, dont le cadre d’emplois est restreint. Il s’est rendu sur place au tribunal administratif de Melun afin, notamment, d’évaluer la charge de travail liée au contentieux des étrangers et son évolution dans le temps.

Par ailleurs, le Conseil d’État s’est engagé dans une démarche volontariste pour maîtriser ses frais de justice par la mise en exploitation de l’application « télérecours ». Celle-ci devrait permettre des économies importantes sur les frais postaux par la communication dématérialisée des requêtes, des mémoires et des actes de procédure entre les juridictions administratives et les parties. Les économies sont évaluées à 1,5 million d’euros en 2015, soit environ 15 % de cette dépense.

II. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, permet à la troisième assemblée constitutionnelle de la République d’exercer la mission qui lui est confiée, principalement mieux associer la société civile à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la nation, mission confirmée et renforcée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 28 juin 2010. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) bénéficie désormais de nouvelles compétences en matière d’environnement. À ce sujet, le Rapporteur spécial souhaiterait disposer du nombre de rapports du CESE rendus sur des sujets environnementaux depuis l’attribution de cette nouvelle compétence, en précisant ceux qui relèvent de l’autosaisine.

Depuis quelques années la valorisation du palais d’Iéna a permis de dégager d’importantes recettes rendues indispensables pour assurer le financement de la caisse de retraite. Celle-ci nécessite toujours une subvention d’équilibre du budget général qui s’élève à 4,9 millions d’euros en 2013. Le Conseil économique, social et environnemental doit donc maintenir et accentuer son effort de redressement sur ce point.

A. L’EXÉCUTION DES DÉPENSES EN 2013

Les crédits du CESE se montent à 38,66 millions d’euros en loi de finances initiale. La budgétisation s’est faite pour la dernière fois en autorisations d’engagement égales aux crédits de paiement. Cette pratique sera abandonnée, car elle est trop contraignante pour la soumission des marchés publics.

Les crédits disponibles sont majorés grâce à l’inscription de 1,96 million d’euros de fonds de concours provenant de la valorisation du Palais d’Iéna, en vertu du contrat de mise à disposition du Palais signé avec la maison de couture Prada jusqu’en 2017 et d’une subvention d’équilibre de 4,9 millions d’euros du budget général (3,4 millions d’euros en 2012). Par ailleurs, tous les crédits disponibles (40,28 millions d’euros) ont été consommés, et deux annulations de crédit à hauteur de 300 000 euros sont intervenues. En 2013 le programme a eu recours à la fongibilité entre actions et entre titres budgétaires.

Le Rapporteur spécial propose, conformément à la préconisation récurrente de la Cour des comptes, de placer le CESE sous le régime budgétaire et comptable du droit commun en application du décret du 7 novembre 2012.

Si l’article 70 de la Constitution permet déjà au Parlement de consulter le CESE, sur toute question économique notamment, le Rapporteur spécial propose d’aller encore plus loin afin d’aider le Parlement dans son rôle de contrôle de l’institution. 

B. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE

L’activité d’une assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative se prête mal à la mesure de la performance. Dans un souci de simplification, le CESE a diminué le nombre de ses indicateurs à de onze à six, conformément aux observations de la Cour et du Rapporteur spécial. Le principal objectif concerne le « cœur de métier » du CESE, qui est de contribuer à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation par les avis qu’il rend au Gouvernement, au Parlement et aux citoyens.

Il est renseigné par l’indicateur « production intellectuelle du CESE » qui constate l’augmentation du nombre d’avis produits de 17 en 2012 à 24 en 2013.

III. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour des comptes, aux chambres régionales et territoriales des comptes, au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour de discipline budgétaire et financière. Ce programme reflète l’impact de la réforme des chambres régionales des comptes, dont l’impact budgétaire, de 6,77 millions d’euros, est deux fois moindre que l’estimation initiale de 13,43 millions d’euros.

Le programme 340 Haut Conseil des finances publiques créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, également placé sous la responsabilité du Premier président de la Cour des comptes, finance les moyens de fonctionnement de cette institution installée le 21 mars 2013.

A. UNE EXÉCUTION RIGOUREUSE DES CRÉDITS

En 2013, la Cour a consommé 206,05 millions d’euros de crédits de paiement sur les 218,31 millions d’euros votés en loi de finances initiale et 205,86 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur les 218,96 millions autorisations d’engagement votées. Ces crédits consistent principalement en des dépenses de personnel.

Sur le programme 164, l’écart entre la loi de finances initiale et les crédits disponibles est le fruit des ajustements intervenus en fin de gestion annulant 10,68 millions d’euros de crédits, notamment 7 millions d’euros du fait d’une moindre consommation que prévu des crédits du titre 2 en 2013. De même, la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 a annulé des crédits à hauteur de 1,58 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, essentiellement en raison de l’abattement exceptionnel du taux de la contribution employeur au CAS Pensions. À l’inverse, le programme a bénéficié de reports de crédits (reports généraux et de fonds de concours et attributions de produits), ainsi que d’une attribution de produits.

La diminution du plafond d’emploi (- 94 ETPT) explique également les écarts entre crédits disponibles et consommation.

Les moyens du programme 340 n’ont été mis en place qu’en cours de gestion par le décret d’avance du 13 mai 2013 et prélevés à due concurrence sur les crédits ouverts sur le programme 164. Les crédits disponibles ont été ajustés par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013, avec l’annulation de 0,17 million d’euros de crédits.

L’exercice hors titre 2 a été marqué par l’achèvement des travaux d’aménagement des sept chambres régionales des comptes, par la progression des dépenses informatiques et par une baisse sensible de la consommation des crédits de fonctionnement.

Le solde des entrées et des sorties d’emploi est négatif de 42 ETP (- 37 ETP en 2012). Les cours régionales ont été regroupées et sept anciens sièges fermés. Si le coût des aménagements n’a pas permis de réaliser des économies nettes de fonctionnement en 2013, des économies immobilières sont attendues pour 2014. À ce titre, le Rapporteur spécial souhaiterait disposer d’une évaluation des économies réalisées, dans le cadre du regroupement des cours régionales, et de celles attendues pour les regroupements à venir.

B. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES

Le programme 164 compte six objectifs assignés aux juridictions financières, en extension constante depuis quelques années. Ceux-ci visent à garantir la qualité des comptes publics et mesurer les opérations de certification des comptes, à contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques, à assister les pouvoirs publics pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et l’évaluation des politiques publiques, à informer les citoyens et enfin à sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion. Six nouveaux indicateurs ont été introduits en 2013, relatifs aux délais des travaux, à l’efficacité des remarques de la Cour et incidemment à leur retombées médiatiques.

L’indicateur le plus pertinent est celui des « suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes », car il permet de mesurer la pertinence des recommandations formulées par ces dernières et l’implication des pouvoirs publics dans leur mise en œuvre. Son taux de réalisation était de 72,5 % en 2011, de 71,1 % en 2012, la prévision actualisée pour 2013 est de 75 %.

Cet indicateur concerne plus de 69 % des crédits du programme, répartis sur les actions Examen des comptes publics, Contrôle des finances publiques, Contrôle des gestions publiques et Évaluation des politiques publiques.

Quant au programme 340, il a été créé par décret d’avance et n’a pas eu d’objectif fixé en 2013. Un objectif unique lui a été assigné en loi de finances initiale pour 2014 : « contribuer à la qualité de l’élaboration des projets de textes financiers ».

*

* *

CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 80

I. LE PROGRAMME 131 CRÉATION 81

A. UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE 82

B. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES OPÉRATEURS EST À SURVEILLER 83

C. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE À RÉÉVALUER 84

II. LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 85

A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 85

B. LES ÉLÉMENTS DE LA DÉPENSE : DES DYNAMIQUES À CONTRÔLER 88

C. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE : UNE DÉMARCHE À RENFORCER 90

INTRODUCTION

La mission Culture regroupe plus de 70 % des crédits budgétaires destinés au ministère de la Culture (en LFI : 2,60 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,64 milliards d’euros en crédits de paiement) ; elle est composée de trois programmes, 175 (3), 131 et 224. Font l’objet du présent commentaire :

– le programme 131 Création, confié au directeur général de la création artistique : 751,9 millions d’euros (AE) et 775,36 millions d’euros (CP) ouverts en LFI, soit respectivement 28,97 % des AE et 29,39 % des CP de la mission ;

– le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, confié au secrétaire général adjoint du ministère de la Culture : 1,07 milliard d’euros d’AE et 1,08 milliard d’euros de CP ouverts en LFI, soit respectivement 41,37 % des autorisations d’engagement et 41,16 % des crédits de la mission

L’effort financier total en faveur de la culture, comprenant des crédits provenant de 16 ministères et de 20 missions, y compris les taxes affectées (387 millions d’euros) et les dépenses fiscales (828 millions d’euros), a atteint 13,28 milliards d’euros de crédits de paiement en 2013.

En 2013 la part des crédits de la culture se montait à 1,01 % du budget de l’État. Par contre, dans le projet de loi de finances (LFI) pour 2014, et pour la première fois depuis 2005, les crédits destinés au ministère de la Culture représentaient moins de 1 % des crédits du budget général de l’État, soit 0,939 % des autorisations d’engagement (3,67 millions d’euros) et 0,941 % des crédits de paiement (3,72 millions d’euros).

Le tableau ci-dessous retrace la programmation et l’exécution des crédits en 2013 pour les programmes 131 et 224, ainsi que celles du total des crédits de la mission Culture.

PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2013
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Programme 131

Programme 224

Mission Culture

LFI

751,90

1 073,75

2 595,50

LFR

– 6,59

– 29,34

– 49,84

Total des mouvements de crédits

0,55

11,37

20,99

dont :

 

 

 

Reports

0,55

21,27

31,02

Virements

 

   

Transferts

 

– 1,15

– 0,82

décrets d’avance

 

– 3,75

– 3,75

répartition dépenses accidentelles

 

   

Annulations

 

 

– 0,45

Fonds de concours et attribution de produits

1,58

2,22

18,44

Total des crédits disponibles

747,43

1 058,01

2 585,10

Crédits consommés

738,66

1 036,12

2 552,36

 

Crédits de paiement

Programme 131

Programme 224

Mission Culture

LFI

775,36

1 085,90

2 638,03

LFR

– 11,502142

– 31,31

– 85,53

Total des mouvements de crédits

2,38

8,33

63,99

dont :

 

 

 

Reports

2,38

18,23

72,21

Virements

 

   

Transferts

 

– 1,15

0,99

décrets d’avances

 

– 3,75

– 3,75

répartition dépenses accidentelles

 

0,00

0,00

Annulations

 

 

– 5,45

Fonds de concours et att. produits

1,58

2,22

38,83

Total des crédits disponibles

767,81

1 065,14

2 655,32

Crédits consommés

761,55

1 058,58

2 618,12

Source : ministère de la Culture et de la communication.

I. LE PROGRAMME 131 CRÉATION

Le tableau, ci-dessous, détaille l’exécution du programme 131 en 2013.

Le programme 131 Création a fait l’objet d’ouvertures de crédit en loi de finances initiale pour 2013 à hauteur de 751,90 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et de 775,36 millions d’euros de crédits de paiement (CP).

EXÉCUTION 2013 DU PROGRAMME 131

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Prévision LFI

Consommation

Titre 2

Dépenses

de personnel

(*)

Autres titres (*)

Total y.c. FDC et ADP

Titre 2

Dépenses

de personnel

(*)

Autres titres (*)

Total y.c. FDC et ADP

01

Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant

 

679 334 391

670 388 721

679 334 391

670 388 721

 

712 868 871

699 868 103

712 868 871

699 868 103

02

Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques

 

72 566 545

68 266 392

72 916 545 68 266 392

 

62 492 041

61 685 157

62 842 041

661 685 157

Total des crédits prévus en LFI

 

751 900 936

752 250 936

 

775 360 912

775 710 912

Ouvertures/annulations y.c. FDC et ADP

0

– 4 174 649

– 4 174 649

 

– 7 546 323

– 7 546 323

Total des crédits ouverts

0

747 726 287

747 726 287

0

767 814 589

767 814 589

Total des crédits consommés

 

738 655 113

738 655 113

 

761 553 260

761 553 260

Crédits ouverts - crédits consommés

0

+ 9 071 174

+ 9 071 174

0

+ 6 261 329

+ 6 261 329

(*) hors FDC et ADP pour les montants de la LFI.

Source : ministère de la Culture.

A. UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE

À l’issue de la gestion 2013, 738,65 millions d’euros d’AE et 761,5 millions d’euros de CP ont finalement été consommés, soit, par rapport aux crédits disponibles, un taux de consommation de 98,7 % pour les AE et 99,18 % pour les CP. Le montant des crédits non consommés se monte à 9 millions d’euros en AE et 6,26 millions d’euros en CP. Outre les reports de crédits, la réserve de précaution initiale et une mise en réserve complémentaire, la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a annulé 6,59 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros de CP sur ce programme, annulations en grande partie supportées par l’Opéra national de Paris (4,5 millions d’euros).

S’agissant de la contribution respective de chaque programme de la mission à la mise en réserve de crédits, le programme 131 Création apparaît dans une situation sensiblement plus favorable : d’une part, le taux de mise en réserve total (réserve de précaution et surgel par rapport aux crédits ouverts en LFI) est inférieur à celui observé pour les autres programmes ; d’autre part, le pourcentage des crédits annulés y est nettement inférieur, le programme bénéficiant d’un taux de dégel de 82,29 % en AE et de 70,24 % en CP, alors que le taux de dégel moyen de la mission est de 67,97 % en AE et de 38,51 % en CP.

L’exécution budgétaire apparaît donc satisfaisante aussi bien en AE qu’en CP.

B. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES OPÉRATEURS EST À SURVEILLER

Les dispositifs de soutien au spectacle vivant et à la création portés par le programme 131 représentent 35,33 % du total des dépenses d’intervention de la mission (461,2 millions d’euros consommés en 2013, soit - 1,38 % par rapport à 2012). Ils sont largement exemptés de l’objectif de réduction des dépenses d’intervention pilotables. L’ensemble des dépenses d’intervention en faveur du spectacle vivant bénéficient en outre de la technique dite de la « reconstitution des crédits en faveur du spectacle vivant » qui consiste à gager, en cours de gestion, l’équivalent de la réserve de précaution qui devrait leur être appliquée sur d’autres dépenses.

Les dépenses de soutien aux artistes ainsi qu’aux institutions de création et de diffusion des arts plastiques se sont élevées à 82,7 millions d’euros, soit 9,5 % des dépenses d’intervention. Les dépenses d’intervention en investissement pour la Philharmonie de Paris sont légèrement inférieures aux prévisions, 49,6 millions d’euros contre 50 millions d’euros en LFI, avec pour mémoire un coût global de projet de 381,53 millions d’euros depuis l’origine, au lieu de 336,53 millions d’euros estimés en LFI 2013, avec une participation globale de l’État de 180,76 millions d’euros.

Le programme 131 compte 15 opérateurs, dont 13 sont situés à Paris, notamment les théâtres nationaux, l’Opéra national de Paris, l’Opéra-Comique, le Centre national des arts plastiques, et 2 en région, le Théâtre national de Strasbourg et l’Établissement public de la Cité de la Céramique, qui regroupe la manufacture de Sèvres et le musée Adrien Dubouché de Limoges. En outre, la salle Pleyel et les caisses de retraite de la Comédie française et de l’Opéra de Paris, non-opérateurs, bénéficient de subventions de service public.

La Cour des comptes relève à juste titre l’importance de ces opérateurs en termes d’emplois et d’effort financier au regard du budget de la mission. Les opérateurs occupent effectivement une place prépondérante au sein du programme, et si le Rapporteur spécial regrette les annulations de crédits, il s’interroge sur la possibilité de mieux mesurer les efforts de maîtrise de dépenses de fonctionnement éventuellement engagés par ceux-ci. Les crédits de paiement votés en LFI pour les opérateurs en 2013 se montaient à 295 millions d’euros : 289 millions d’euros ont été consommés, dont 100 millions d’euros pour l’Opéra de Paris.

En réalité, l’effort budgétaire a principalement porté sur les établissements parisiens, car les crédits de fonctionnement des Directions régionales de l’action culturelle ont globalement été préservés (– 0,6 % en crédits de paiement). En outre, la Cour des comptes remarque qu’une simplification devrait être recherchée dans le pilotage des emplois des opérateurs, et que le ministère de la culture rencontre un sérieux problème de comptabilisation des emplois.

Le Rapporteur spécial reprend à son compte la recommandation de la Cour des comptes tendant à demander au ministère de fournir dans les PAP et les RAP un tableau de synthèse retraçant l’ensemble des grands travaux conduits par le ministère et par ses opérateurs (montant initial des travaux, dépenses exécutées, dépenses restant à engager et coût de fonctionnement estimé des nouvelles structures « en ordre de marche ».

Enfin, le coût des dépenses fiscales de la mission Culture a diminué de près de 10 % (9,79 %) entre 2012 et 2013, de 429 millions d’euros à 387 millions d’euros, et cette baisse est majoritairement imputable au programme 131 Création. Le coût des dépenses fiscales rattachées à ce programme enregistre, en effet, une baisse de plus de 20 % en un an.

Elle s’explique en grande partie par l’évolution du taux super-réduit de TVA accordé aux droits d’entrée des 140 premières représentations de certains spectacles. Alors que le coût de cette mesure était de 60 millions d’euros en 2010 et 2011, il est passé à 90 (PAP 2013), puis à 100 millions d’euros (PAP 2014) pour l’année 2012. Cette hausse brutale, mais éphémère, de plus de 66 % s’explique en réalité par un changement du taux de TVA de référence. En 2012, un taux de référence de 7 % a été retenu par la Direction de la législation fiscale (au lieu de 5,5 %) pour l’estimation de cette dépense fiscale, en raison du passage du taux de TVA de 5,5 % à 7 % pour les spectacles concernés (article 278-0 bis du code général des impôts). Le retour à un taux de 5,5 % à partir du 1er janvier 2013, puis à 5 % au 1er janvier 2014, s’est donc traduit par un retour à l’estimation antérieure (70 millions d’euros en 2013, puis 60 millions d’euros en 2014).

C. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE À RÉÉVALUER

L’indicateur relatif à la part des artistes bénéficiant pour la première fois de commandes d’acquisitions et d’aides à la création par l’État se voit assigner une cible pour 2015 (au moins 46 %) bien peu exigeante au regard du résultat constaté en 2011 (48 %) et en 2012 (49 %). De même, la part des 18-25 ans résidents de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes des institutions patrimoniales et architecturales, qui a d’ores et déjà atteint 10,7 % en 2012, voit sa cible pour 2015 simplement fixée à plus de 10 %, ce qui est peu incitatif.

Enfin, le taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur culture est mesuré par une cible unique, fixée pour l’ensemble des établissements (80 %), alors qu’il existe des différences substantielles en fonction du champ concerné : les établissements du spectacle vivant et du cinéma enregistrent des résultats bien au-dessus de la cible (91,31 % en 2012),mais les écoles nationales supérieures d’art présentent des résultats inférieurs de plus de 10 points à celle-ci (taux d’insertion de 68,03 % en 2012).

Le Rapporteur s’attache enfin à l’objectif essentiel qui est la diffusion des œuvres et des productions culturelles en France et à l’étranger, pour le spectacle vivant comme pour les arts plastiques, dont l’indicateur (nombre de représentations par spectacle produit) recule de 26 à 23 pour le théâtre, et ne permet pas de mesurer la diffusion à l’étranger. Cette action est pourtant cruciale pour l’économie des spectacles et la diffusion de la culture française.

Plus généralement Le Rapporteur regrette la faible implication des opérateurs dans une stratégie de performance, malgré les bons résultats de fréquentation de nombre de théâtres ; il note l’absence de contrat de performance en cours d’application à l’Opéra national de Paris, à l’Opéra-Comique, au Théâtre de l’Odéon, au Théâtre de la Colline ou à la Comédie Française. La nomination du nouveau directeur à l’Opéra national de Paris en 2014 pourrait être l’occasion d’entamer une nouvelle démarche, et de généraliser cette démarche contractuelle de performance.

II. LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Ce programme support assure la mutualisation des fonctions de soutien de l’ensemble du ministère (logistique, systèmes d’information, ressources humaines). Depuis 2011, il regroupe l’ensemble des crédits de personnel du ministère, c’est-à-dire les dépenses de titre 2 de la mission Culture, de la mission Médias, livre et industries culturelles et du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique, soit 659,54 millions d’euros en loi de finances initiale 2013 (contre 642,2 millions d’euros en 2012 et 634,2 millions d’euros en 2011).

Les priorités du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, confié au secrétaire général adjoint du ministère de la Culture, s’articulent autour de l’attractivité de l’enseignement supérieur artistique et culturel français (101 établissements), l’insertion professionnelle des diplômés, la démocratisation de l’accès à la culture par la garantie d’un accès équitable, et l’optimisation des fonctions de soutien du ministère.

A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le programme 224 a fait l’objet d’ouvertures de crédit en loi de finances initiale à hauteur de 1,07 milliard d’euros en AE et de 1,08 milliard d’euros en CP, soit respectivement 41,37 % des AE et 41,16 % des crédits de la mission. En fin d’exercice, 1,036 milliard d’euros a été consommé en AE et 1,058 milliard d’euros en CP.

EXÉCUTION 2013 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME 224

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Prévision LFI 2013 Consommation 2013

Titre 2

Dépenses de personnel

Titre 3 Dépenses de fonction-nement

Titre 5

Dépenses d’investis-sement

Titre 6

Dépenses d’interven-tion

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01

Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle

 

131 297 827

134 153 131

3 840 000

2 291 235

75 370 287

69 629 398

7 670 544

6 597 992

218 178 658

212 671 756

218 178 658

02

Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle

(libellé modifié)

 

1 933 365

2 175 339

 

81 803 749

69 648 194

 

83 737 114

71 823 533

83 737 114

03

Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé

     

21 291 000

20 122 834

 

21 921 000

20 122 834

21 921 000

06

Action culturelle internationale

 

969 534

 

6 150 932

5 296 173

 

6 150 932

6 265 707

6 150 932

07

Fonctions de soutien du ministère

659 539 911

642 346 757

75 123 834

72 120 137

9 100 000

3 857 937

6 909 871

 

743 763 745

725 234 702

744 264 913

Total des AE prévues en LFI

659 539 911

208 355 026

12 940 000

185 245 968

7 670 544

1 073 751 449

1 074 252 617

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 332

+2 822 369

+ 2 822 701

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

– 16 968 585

– 997 302

– 17 965 887

 

Total des AE ouvertes

642 571 658

416 036 605

1 058 608 263

 

Total des AE consommées

642 346 757

209 418 141

6 149 172

171 606 470

6 597 992

1 036 118 532

 

EXÉCUTION 2013 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 224

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Prévision LFI 2013 Consommation 2013

Titre 2
Dépenses de

personnel

Titre 3
Dépenses de

Fonction-nement

Titre 5
Dépenses

d’investis-sement

Titre 6
Dépenses

d’interven-tion

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01

Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle

 

131 297 827

134 822 321

18 500 000

15 279 330

74 770 129

70 720 236

7 670 544

6 597 992

232 238 500

227 419 879

235 538 500

02

Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle

(libellé modifié)

 

1 933 365

2 204 763

 

81 803 749

74 690 816

 

83 737 114

76 895 579

83 737 114

03

Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé

     

21 921 000

20 334 767

 

21 921 000

20 334 767

21 921 000

06

Action culturelle internationale

 

449 820

 

6 150 932

5 296 173

 

6 150 932

5 745 993

6 150 932

07

Fonctions de soutien du ministère

659 539 911

642 346 757

75 123 834

74 818 983

7 184 290

4 105 653

6 910 228

 

741 848 035

728 181 621

742 349 203

Total des CP prévus en LFI

659 539 911

208 355 026

25 684 290

184 645 810

7 670 544

1 085 895 581

1 089 696 749

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 332

+ 2 822 369

+ 2 822 701

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

– 16 968 585

– 6 007 102

– 22 975 687

 

Total des CP ouvertes

642 571 658

423 170 937

1 065 742 595

 

Total des CP consommés

642 346 757

212 295 887

19 384 983

177 952 220

6 597 992

1 058 577 839

 

En 2014, les crédits du titre 2 seront désormais quasi intégralement regroupés sur une seule unité opérationnelle « paye », ce qui constitue une simplification bienvenue.

En dépense d’intervention, la priorité a été donnée au renforcement de l’éducation artistique et culturelle, priorité que le Rapporteur spécial soutient, compte tenu de l’apport essentiel des activités culturelles à la compétitivité française et au tissu économique national.

Dans sa note à l’appui de son avis de soutenabilité sur le programme, le contrôleur budgétaire émet une réserve importante s’agissant de l’imputation d’un gel de 1,73 million d’euros concernant les bourses sur critères sociaux. À juste titre, il fait remarquer que ce gel constitue une « anomalie à corriger sans tarder », dans la mesure où les bourses sur critères sociaux constituent des dépenses considérées comme inéluctables que le ministère devra en tout état de cause liquider. Le Rapporteur spécial recommande donc de cesser de leur appliquer la réserve de précaution.

D’un montant de 3,75 millions d’euros en AE et en CP, les annulations de crédits opérées par le décret d’avance ont porté exclusivement sur le titre 2 (hors CAS) du programme 224. La majorité des crédits annulés (2,3 millions d’euros), étaient constitués de crédits mis en réserve. Les annulations intervenues hors crédits mis en réserve (1,45 million d’euros) portaient sur des crédits devenus sans objet en raison de l’évolution prévisionnelle de la masse salariale d’ici fin décembre 2013 et ont donc été sans conséquence sur la gestion 2013.

Sur les crédits hors titre 2, ont été annulés 23,36 millions d’euros en AE et 25,33 millions d’euros en CP, tandis que 3,82 millions d’euros ont été annulés à tort, à la suite à une erreur matérielle dans la loi de finances rectificative. Les fonds de concours ont permis des ouvertures de crédits pour un montant de 1,92 million d’euros.

Le programme 224 présente également un montant de crédits disponibles non répartis (une fois constituée la réserve de précaution) de 5,7 % du total des dépenses du programme (21,25 millions d’euros en AE et 22,85 millions d’euros en CP), qui nuit tant à la précision qu’à la fiabilité de la programmation initiale.

En conclusion, on remarquera que le faible niveau de charges à payer (constitutives de dépenses obligatoires) sur le programme 224 par rapport au reste de la mission et la forte proportion de crédits disponibles non répartis au stade de la programmation doivent permettre au ministère de ne plus appliquer de gel sur les dépenses inéluctables.

B. LES ÉLÉMENTS DE LA DÉPENSE : DES DYNAMIQUES À CONTRÔLER

Les dépenses de titre 2 (642,35 millions d’euros) représentent 25 % des crédits de la mission Culture. Elles ont augmenté de 1,82 % en un an (630,88 millions d’euros en 2012), malgré l’objectif fixé par la lettre cadrage du 28 juin 2012, à savoir la stabilisation en valeur des dépenses de personnel sur le triennal 2013-2015.

Quant au plafond d’emplois ministériel (10 758 ETPT en 2013), il enregistre une baisse de 0,14 % sur un an, moins que l’objectif de réduction des effectifs de 2,5 % par an assigné aux secteurs non prioritaires de l’État (secteurs hors enseignement, sécurité et justice). La sous exécution du plafond d’emploi se caractérise par un écart de plus de 164 ETPT en moyenne sur la période 2011-2013, l’articulation entre plafonds et schéma d’emplois devrait donc être renforcée. D’autre part, le ministère a recours à 11 sociétés de droit privé détenues par les opérateurs : salle Pleyel, Opéra de Paris production, Géode, Agence France muséums Théâtre du Vieux Colombier, BnF partenariats, etc. dont il ne peut évaluer le nombre d’emplois.

Les dépenses d’intervention du programme 224, dites dépenses de guichet par opposition aux dépenses discrétionnaires, sont principalement les bourses sur critères sociaux qui s’élèvent à 28,8 millions d’euros. Le Rapporteur spécial s’interroge sur la définition des « autres dépenses » discrétionnaires, non rattachées à un programme par la Cour des comptes, évaluées à 312 millions d’euros (cf. le tableau ci-dessous).

LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS D’INTERVENTION

Catégorie

Dispositifs

Bénéficiaires

Montant

Part/total

Dépenses de guichet

224 – bourses sur critères sociaux

4

Essentiellement ménages

28,81

3,31%

Dépenses discrétionnaires

131 – Soutien aux institutions de création et de diffusion du spectacle vivant

55

Autres collectivités

307,64

35,33%

175 – Restauration monuments historiques hors État

7

CT ou propriétaires privés

106,90

12,28%

131 – Soutien aux artistes et équipes artistiques

21

Autres collectivités

54,64

6,27%

175 – Promotion et diffusion du patrimoine archéologique

4

CT et autres collectivités

32,4

3,72%

131 – Soutien aux institutions de création et de diffusion des arts plastiques

8

Autres collectivités

28,1

3,22%

Autres dépenses

179

 

312,37

35,87%

Total dépenses discrétionnaires

274

 

842,03

96,69%

Total dépenses d’intervention

278

 

870,84

100,00%

Source : Cour des comptes, d’après données MCC.

En ce qui concerne les emplois, sur les 42 opérateurs du programme, seuls sept connaissent une gestion unifiée sur titre 3 : l’Académie de France à Rome, le Centre national des arts du cirque, le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon, l’École nationale supérieure de création industrielle, l’École nationale supérieure des métiers de l’image et du son et l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC).

Sans procéder à une uniformisation à marche forcée, une simplification devrait être recherchée dans le pilotage des emplois chez les opérateurs entre titre 2 et titre 3.

Les dépenses fiscales du programme 224 (36 % des dépenses fiscales de la mission) s’élèvent à 140 millions d’euros et concernent exclusivement des dispositifs de soutien au secteur audiovisuel et cinématographique. Pour l’ensemble de la mission Culture, les dépenses fiscales connaîtront une hausse prévue de 3,88 % en 2014, soit 24 millions de dépenses fiscales supplémentaires, en raison de l’élargissement des dépenses éligibles, du relèvement du taux et du relèvement du plafond des crédits d’impôt pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Cette hausse des dépenses éligibles concerne également le crédit d’impôt pour production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises de production exécutives (dit crédit d’impôt international). Le Rapporteur spécial estime que ces dépenses sont créatrices de valeur ajoutée.

C. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE : UNE DÉMARCHE À RENFORCER

Le ministère a conservé depuis 2009 les mêmes indicateurs représentatifs de la mission, permettant un véritable suivi dans le temps, notamment pour le programme 224 :

– le taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture ;

– la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une action d’éducation artistique et culturelle.

Un « indicateur transversal d’efficience de la fonction achat » commun à l’ensemble des ministères a été introduit en 2013, avec un résultat 2013 très inférieur à 2012.

En ce qui concerne le taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur culture, une unique cible est fixée pour l’ensemble des établissements (80 %) alors qu’il existe des différences substantielles en fonction du champ concerné : alors que les établissements dans le champ du spectacle vivant et du cinéma enregistrent des résultats bien au-dessus de la cible (91,31 % en 2012, les écoles nationales supérieures d’art présentent des résultats inférieurs de plus de 10 points à la cible (taux d’insertion de 68,03 % en 2012).

Le rapport de la Cour des comptes intitulé « Les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle » d’avril 2014, a émis des observations à l’attention du Centre national du cinéma et de l’image animée, opérateur important du programme 224, visant à rendre la politique de soutien au cinéma et à la production audiovisuelle plus efficace et plus transparente.

Le ministère de la Culture et de la communication indique toutefois clairement que « la non-atteinte des objectifs évaluée à partir des indicateurs de performance n’entraîne pas de conséquences budgétaires ».

*

* *

CULTURE :
PATRIMOINES

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS AFFECTÉS AUX PATRIMOINES 92

A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE AUX CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE 92

B. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION PARFOIS TRÈS ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS INITIALES 94

C. UNE DÉPENSE FISCALE INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 99

II. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES 99

A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS CORRESPONDANTS AUX PRÉVISIONS 100

B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES OBJECTIFS 101

C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES 102

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS AFFECTÉS AUX PATRIMOINES

A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE AUX CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines finance les politiques publiques destinées, notamment, à la préservation et la mise en valeur du patrimoine. En 2013, avec 777,59 millions d’euros en autorisations d’engagement et 797,99 millions d’euros en crédits de paiement, il représente un peu moins d’un tiers (30,5 % en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) des crédits consommés sur la mission Culture (2,55 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,62 milliards d’euros en crédits de paiement consommés en 2013).

Rapportés aux crédits ouverts en loi de finances initiale (prévisions hors fonds de concours et d’attributions de produits), le taux de consommation s’élève à 101 % en autorisations d’engagement et 102,73 % en crédits de paiement.

Le rapport annuel de performance explique principalement ces dépassements par les reports de crédits entrants intervenus en cours d’exercice (cf. tableau infra).

En effet, compte tenu des différents mouvements de crédits intervenus en gestion, ce ne sont finalement pas moins de 893,73 millions d’euros en autorisations d’engagement – notamment grâce au report de près de 118,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement affectées et non engagées en 2012 – et de 824,22 millions d’euros en crédits de paiement, qui ont été ouverts en 2013 au bénéfice de la politique patrimoniale.

Dans ces conditions, le taux de consommation des crédits disponibles en 2013 s’élève à 87 % en autorisations d’engagement et à 96,8 % en crédits de paiement.

Les crédits mis en réserve se sont portés à 51,42 millions d’euros en autorisations d’engagements et 51,84 millions d’euros en crédits de paiements au total en 2013 (réserve initiale de 37,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 38,18 millions d’euros de crédits de paiement auxquels se sont ajoutés 13,66 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement de surgel complémentaire). Le programme a bénéficié d’une levée de la réserve de précaution de 37,52 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 9,11 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits gelés résiduels ont été annulés en loi de finances rectificative pour 2013.

SYNTHÈSE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES EN 2013

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Loi de finances initiale

 

769,85

776,78

Loi de finances rectificative

Ouvertures

   

Annulations

– 13,90

– 42,72

Solde

– 13,90

– 42,72

Total des mouvements de crédits en gestion dont :

 

137,79

90,17

Décrets de transfert

Ouvertures

2,33

2,33

Annulations

– 2,01

– 0,20

Solde

0,33

2,13

Décrets d’annulation

 

– 5,10

– 0,45

Arrêtés de reports de crédits ouverts par voie de fonds de concours

Ouvertures

7,04

18,60

Arrêtés de reports de crédits ouverts hors fonds de concours et attributions de produits

Ouvertures

127,88

51,60

Fonds de concours

Ouvertures

6,73

17,38

Attribution de produits

Ouvertures

0,91

0,91

Total des crédits ouverts (a)s

 

893,73

824,22

Crédits consommés (b)

 

777,59

797,99

Taux de consommation des crédits ouverts
(b/a en %)

 

87 %

96,8 %

Source : rapport annuel de performances 2013.

B. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION PARFOIS TRÈS ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS INITIALES

Le tableau ci-après retrace la consommation par action des crédits du programme Patrimoine.

CONSOMMATION PAR ACTIONS DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES EN 2013

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Prévisions LFI (*)

Consommation

Taux de consommation

Prévisions LFI

Consommation

Taux de consommation

Programme 175 Patrimoines

771,48

777,59

100,79 %

786,49

797,99

101,46 %

01 Patrimoine monumental

349,17

317,40

90,90 %

330,85

299,89

90,64 %

02 Architecture

27,93

27,73

99,31 %

28,03

29,54

105,39 %

03 Patrimoine archivistique et collections nationales

354,06

341,24

96,38 %

383,14

376,70

98,32 %

04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

21,94

21,68

98,79 %

26,05

24,87

95,5 %

07 Patrimoine linguistique

2,61

3,07

117,36 %

2,61

2,83

108,12 %

08 Acquisition et enrichissement des collections publiques

8,55

8,70

101,69 %

8,55

8,73

102,12 %

09 Patrimoine archéologique

7,21

57,77

801,74 %

7,26

55,43

763,45 %

(*) y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : rapport annuel de performance 2013.

● Action 1 Patrimoine monumental

Les crédits alloués en loi de finances initiale à l’action 1 Patrimoine monumental, qui retrace les crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques ainsi que les autres crédits du patrimoine monumental, présentent des taux de consommation d’un peu plus de 90 % tant pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement (317,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 299,9 millions d’euros en crédits de paiement), ce qui témoigne d’une légère progression par rapport à l’exercice 2012.

Le Rapporteur spécial se félicite des progrès constatés en ce qui concerne le taux de consommation des crédits de cette action. Il tient à rappeler qu’en 2012, près du quart des crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques n’avaient pas été mobilisés.

L’essentiel des écarts constatés avec les prévisions de la loi de finances initiale portent sur les crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques « hors grands projets » et s’explique par plusieurs facteurs :

– les reports, mouvements réglementaires et annulations intervenues en loi de finances rectificative ;

– les mouvements de fongibilité intervenus au cours de l’exercice 2013 vers les autres actions du programme, notamment vers l’action 9 Patrimoine archéologique, destinées aux actions de promotions du patrimoine archéologique, de fouilles et de soutien aux centres de conservations et d’études à hauteur de 12,57 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 10,17 millions d’euros en crédits de paiement ;

– un mouvement au bénéfice de l’INRAP pour pallier l’absence de recouvrement de la redevance d’archéologie préventive perçue par la filière « urbanisme » à hauteur de 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 27 millions d’euros en crédits de paiement ;

– un mouvement au profit du Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) à hauteur de 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

FINANCEMENTS CONSACRÉS À LA CONSERVATION, À L’ENTRETIEN ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

(en millions d’euros)

 

LFI 2013

Exécution 2013

 

autorisations d’engagement

crédits de paiement

autorisations d’engagement

crédits de paiement

Monuments historiques « hors grands projets »

302,65

296,98

277,55

263,74

Dont crédits d’entretien

55,25

55,25

33,66

34,59

Dont crédits de restauration

240,14

234,47

234

219,25

Monuments historiques « grands projets »

20

12,30

16,8

12,3

Total crédits budgétaires

322,65

309,28

294,36

276,04

Ressources extra-budgétaires allouées au CMN (produit de la taxe sur les jeux en ligne)

8

8

8

8

TOTAL

Taux de consommation

330,65

317,28

302,36

91,4 %

284,04

89,5 %

Source : rapport annuel de performances 2013 et calculs du Rapporteur spécial.

● Action 2 Architecture

Avec 29,54 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2013, le rapport annuel de performances fait apparaître une surconsommation de 1,51 million d’euros en crédits de paiement au cours de cet exercice sur l’action 2 Architecture. Ce dépassement a été financé par redéploiement à partir de l’action 1 Patrimoine monumental.

L’essentiel des crédits consommés concerne la subvention pour charges de service public allouée à la Cité de l’architecture et du patrimoine qui s’élève à 15,51 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Cette subvention intègre, notamment, le remboursement de la mise à disposition de personnels et la compensation de la gratuité de l’accès aux collections permanentes pour les enseignants titulaires du Pass-Educ.

En outre, des crédits auront été débloqués au bénéfice des ménages (0,57 million d’euros en crédits de paiement) et des entreprises (0,37 million d’euros en crédits de paiement) au titre des dépenses d’intervention de soutien aux travaux engagés par ces particuliers et sociétés aux abords des monuments historiques. Les collectivités territoriales auront également bénéficié d’une assistance budgétaire au titre du financement des dispositifs afférents au label Villes et pays d’art et d’histoire (2,38 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2,58 millions d’euros en crédits de paiement) ainsi qu’aux dépenses en secteurs sauvegardés (4) (études relatives à de telles zones et travaux engagés par les propriétaires publics aux abords de monuments historiques situés dans celles-ci).

● Action 3 Patrimoine des musées de France

L’exécution des crédits consacrés au patrimoine muséal (341,24 millions d’euros en autorisations d’engagement et 376,7 millions d’euros en crédits de paiement) respecte les prévisions effectuées en loi de finances initiale avec des taux de consommation d’environ 96,4 % en autorisations d’engagement et 98,3 % en crédits de paiement.

La majeure partie des crédits consommés sur cette action (251,63 millions d’euros en autorisations d’engagement et 252,16 millions d’euros en crédits de paiement alors que 264,58 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement étaient prévus en loi de finances initiale) correspond aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. En 2013, les crédits de fonctionnements pour charges de service public intègrent pour la première fois la compensation pour la gratuité d’accès aux collections permanentes pour les jeunes de 18 à 25 ans résidents en Union Européenne à hauteur de 11,65 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Il convient de noter que les subventions pour charges de service public des opérateurs strictement « musées » (Louvre, Branly, Orsay, Guimet, Fontainebleau, Picasso, Moreau, Rodin, Henner) ont fait l’objet d’une mise en réserve globale de 4,4 millions d’euros en 2013. Une mise en réserve complémentaire a été effectuée sur la subvention versée au musée du Louvre (2,83 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) ainsi que pour le musée d’Orsay et de l’Orangerie (3,12 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement).

Par ailleurs, la dissolution de la Maison de l’Histoire de France s’est traduite par un redéploiement de 2,64 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le développement du portail numérique de l’Histoire de France. Le Rapporteur spécial tient à souligner à ce sujet que la Cour des comptes, dans sa note sur l’exécution du budget (NEB), a relevé comme une anomalie survenue en cours de gestion 2013 les « conditions contestables de dissolution de la maison de l’Histoire de France », le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) la qualifiant même de « dissolution chaotique ». Le Rapporteur spécial regrette que la dissolution de cet établissement n’ait pas fait l’objet d’une « liquidation en bonne et due forme ».

● Action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

Avec 21,68 millions d’euros en autorisations d’engagement et 24,87 millions d’euros en crédits de paiement, l’action 4 présente des taux de consommation de crédits globalement conformes aux prévisions (environ 98,8 % en autorisations d’engagement et 95,5 % en crédits de paiement).

Il convient cependant de signaler que les dépenses de fonctionnement ont été supérieures aux prévisions de la loi de finances initiales et ont été compensées par une mesure de fongibilité de 1,49 million d’euros en autorisations d’engagement et 3,45 millions d’euros en crédits de paiement à partir des dépenses d’investissement.

● Action 7 Patrimoine linguistique

L’action 7 présente une surconsommation des crédits (17 % environ des autorisations d’engagement et 8 % des crédits de paiement). Cet écart, modeste en valeur absolue (de l’ordre de 0,46 million d’euros en autorisations d’engagement et de 0,22 million d’euros en crédits de paiement), a été financé par des mesures de fongibilité interne au programme abondant les crédits d’intervention contribuant au financement de multiples actions de valorisation et de promotion de la langue française et des langues de France, en particulier les financements déconcentrés.

● Action 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques

L’exécution est globalement en ligne avec les prévisions de loi de finances initiales. Les crédits disponibles après mise en réserve s’élevaient à 8,03 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Le musée du quai Branly a bénéficié d’un abondement de 0,28 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, par mesure de reports. Les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont par ailleurs procédé à quelques mouvements de fongibilité d’autres actions du programme au bénéfice de l’enrichissement des collections, afin de finaliser certaines acquisitions.

● Action 9 Patrimoine archéologique

Cette année encore, le Rapporteur spécial constate avec regret que l’exercice 2013 ne déroge pas à la tradition de surconsommation massive de crédits au titre de l’action 9, malgré la mise en œuvre des réformes du mode de financement de l’archéologie préventive votées entre 2011 et 2013 (5).

En 2013, une nouvelle fois, l’action 9 a vu ses crédits budgétaires sensiblement majorés par des versements complémentaires et des mouvements en provenance d’autres actions du programme. L’exécution fait apparaître une surconsommation en autorisations d’engagement de 50,57 millions d’euros et de 48,17 millions d’euros en crédits de paiement. Ce dépassement a été financé par redéploiement à partir de l’action 1 Patrimoine monumental à hauteur de 22,57 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40,17 millions d’euros en crédits de paiement et à partir du dégel de la réserve de précaution à hauteur de 28 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8 millions d’euros en crédits de paiement.

Le Rapporteur spécial indique ici qu’il reviendra dans le cadre de l’examen du prochain projet de loi de finances initiale sur la mise en œuvre difficile de la réforme de la redevance d’archéologie préventive (RAP) qui explique en grande partie ce phénomène de surconsommation. La Cour des comptes précise dans sa NEB que « depuis la mise en place de la nouvelle taxe d’aménagement en mars 2013, aucun recouvrement de la part urbanisme de la RAP, liquidée par le ministère du logement, n’a pu être réalisé en raison de difficultés techniques liées au raccordement entre le logiciel du ministère du logement et Chorus ».

De fait, l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) aura bénéficié en gestion d’une subvention budgétaire exceptionnelle de 10 millions d’euros (autorisations d’engagement et crédits de paiement) financé par redéploiements à partir de l’action 1, ainsi que de mesures de transferts pour pallier l’absence de recouvrement de la RAP perçue par la filière « urbanisme » à hauteur de 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 27 millions d’euros en crédits de paiement (cf. supra).

C. UNE DÉPENSE FISCALE INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

Le montant total de la dépense fiscale rattachée au programme Patrimoines atteint 128 millions fin 2013 pour une prévision de 149 millions d’euros.

Les quatorze dispositifs relevant du programme Patrimoines poursuivent quatre objectifs différents :

– l’aide aux propriétaires pour la protection du patrimoine culturel privé (six dispositifs pour une dépense de 86 millions d’euros) ;

– le soutien à l’acquisition d’œuvres d’art par les institutions culturelles (six dispositifs pour 37 millions d’euros) ;

– l’aide au secteur artistique et le renforcement de l’attractivité du marché de l’art en France (deux dispositifs pour 5 millions d’euros).

Le projet annuel de performances ne fournit pas d’explication à la baisse des dépenses fiscales (– 6,8 %) observée en 2013. La diminution de 10 millions d’euros du coût de la réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques explique en grande partie cette évolution. Le coût de cette dépense fiscale est ainsi évalué à 6 millions d’euros en 2013 contre 16 millions d’euros en 2012. Les magistrats de la Cour des comptes observent qu’« en l’absence de modifications législatives intervenues depuis 2004, et au regard de la très bonne fiabilité de calcul de cette dépense, la diminution constatée est imputable à un tarissement très marqué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux. »

Comme les années précédentes, on peut regretter que la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts ne soit pas rattachée au programme Patrimoines comme dépense fiscale, alors que ce dispositif fiscal concerne notamment le mécénat culturel.

II. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES

La performance du programme 175 Patrimoines s’analyse à travers un ensemble de trois objectifs, huit indicateurs et 18 sous-indicateurs qui couvrent 86 % des crédits du programme.

Pour l’exercice 2013, il convient de noter la création d’un nouvel indicateur relatif à l’archéologie préventive : Proportion des dossiers d’aménagements reçus faisant l’objet d’un arrêté de prescription de diagnostic et/ou d’un arrêté de prescription de fouilles préventives (indicateur 1.3).

A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS CORRESPONDANTS AUX PRÉVISIONS

Les résultats de l’objectif n° 1 sont globalement en ligne par aux cibles assignées en loi de finances initiale 2013.

Le ministère poursuit l’avancement du récolement décennal des musées nationaux. Il s’agit de vérifier l’existence et la localisation de tous les biens inscrits sur leurs inventaires, au travers de procédures de signalement, de protection et de conservation (indicateur 1.1). Compte tenu de la particularité des collections à récoler (volumétrie d’objets sans commune mesure) pour les deux musées de la préhistoire (musée d’archéologie nationale de Saint-Germain-en-Laye et musée de préhistoire des Eyzies-de-Tayac), l’indicateur est divisé en deux sous-indicateurs (sans et avec musées de la préhistoire) qui connaissent tous les deux une évolution favorable entre 2012 et 2013 (respectivement + 6,85 et + 15,14 points), même s’ils n’atteignent pas les valeurs prévisionnelles attendues.

Le développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques (indicateur 1.2) constitue l’axe prioritaire de la politique patrimoniale du ministère. Comme l’an dernier l’indicateur relatif à la part des crédits d’entretien par rapport aux crédits de restauration consacrés aux monuments historiques dépasse le niveau préconisé par l’audit de modernisation d’avril 2006 sur « la modernisation et la rationalisation de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre sur les monuments historiques » (15,91 % pour une cible de 15 %), même si cette part est en retrait par rapport à 2012 où elle atteignait 19,22 %.

Concernant l’archéologie préventive (nouvel indicateur 1.3, cf. supra), il apparaît que les taux de prescription constatés en 2013 respectent les fourchettes définies comme cibles. Cet indicateur vise au maintien d’un taux de prescription de diagnostics et de fouilles préventives qui permette de garantir une réduction très significative du risque de découvertes fortuites des aménageurs et de préserver le patrimoine archéologique. Il faut de nouveau rappeler, comme le fait la Cour des comptes dans sa NEB sur l’exercice 2013, que les fouilles préventives ne doivent pas être financées par les crédits budgétaires du programme mais par la redevance d’archéologie préventive.

L’indicateur et les sous-indicateurs dédiés au suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage de l’État témoignent de performances correctes et conformes aux objectifs.

B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES OBJECTIFS

Les sous-indicateurs relatifs à l’accessibilité physique des collections
– taux d’ouverture des salles, coûts de la surveillance et part services d’archives publiques offrant des services « web-collaboratifs » – enregistrent des résultats en deçà des prévisions, mais qui restent corrects.

Ainsi, le taux d’ouverture des salles est légèrement inférieur à l’objectif (92,41 % contre 95 %) et même en retrait par rapport à l’année 2012 (93,75 %).

De même, le coût de la surveillance des salles est en légère augmentation. Ainsi, entre 2012 et 2013, ce coût de surveillance a atteint 281,01 €/m², pour une cible légèrement inférieure fixée à 280 €/m². La quasi stabilité de l’indicateur enregistrée s’explique par une maîtrise des coûts à surface d’ouverture constante. Les résultats sont cependant hétérogènes d’un musée à l’autre, en raison des fermetures pour travaux de certains espaces muséographiques, mais surtout de la disparité des équipements et de la configuration des locaux.

Enfin, la part des services d’archives publiques offrant des services « web-collaboratifs » atteint 25 % pour une cible de 26 %, mais connaît une progression par rapport à 2012 où elle atteignait 21,15 %.

En ce qui concerne l’indicateur 2.2 « Fréquentation physique des institutions patrimoniales et architecturales », les résultats 2013 progressent globalement de 0,8 % par rapport à 2012 et atteignent près de 43,4 millions de visites, dépassant les valeurs prévisionnelles. Cette hausse fait suite à une augmentation exceptionnelle de 7,8 % entre 2011 et 2012. Elle correspond à une progression des visites des monuments nationaux (+ 1,3 %) et une stabilité relative de celles des musées nationaux (+0,5 %). La fréquentation se maintient à un niveau historique particulièrement élevé.

La part des moins de 18 ans (en visite scolaire ou non) accueillis par les musées nationaux et les monuments nationaux, ainsi que les scolaires accueillis par les services d’Archives nationales, s’établit à 14,18 % et se situe donc en deçà de la valeur prévisionnelle. Il convient de préciser que ce résultat, comme lors des exercices précédents devra faire l’objet d’une fiabilisation en cours d’année.

Au sein des musées nationaux plus de 4,1 millions de visites (hors activités culturelles à Versailles) concernent les moins de 18 ans et plus du tiers des établissements ont déjà dépassé l’objectif fixé dans le projet annuel de performances. Pour les monuments nationaux, la moyenne s’établit à 17,7 %, soit plus d’1,7 million de visites de moins de 18 ans.

Les mesures de gratuité en faveur des 18-25 ans résidant dans l’Union européenne, ont bénéficié à près de 3,9 millions de 18-25 ans dans les établissements relevant du programme Patrimoines en 2013. La part des 18-25 ans dans la fréquentation des monuments nationaux et des collections permanentes des musées nationaux a été de 11 % en 2013 et dépasse la valeur prévisionnelle attendue (10 %). Cette fréquentation reste plus élevée dans les musées et monuments nationaux (la part des 18-25 ans y représente 11,9 % de la fréquentation des collections permanentes) que dans les monuments nationaux (8,7 %).

Concernant ces indicateurs, la Cour des comptes relève que la cible relative au nombre de visiteurs ayant fréquenté des institutions patrimoniales et architecturales (fréquentation payante ou gratuite) semble encore « peu ambitieuse ». Les magistrats de la Cour des comptes ajoutent « au regard de l’enjeu que recouvre la politique tarifaire pour les ressources propres des établissements concernés, il pourrait être envisagé de distinguer fréquentation payante et fréquentation gratuite de manière à mieux évaluer l’évolution de l’élasticité-prix à l’entrée de ces institutions. » La Cour a par ailleurs constaté dans ses contrôles organiques récents (Cité de l’architecture et du patrimoine et Centre Pompidou), que le mode de comptabilisation des entrées était différent d’un musée à l’autre et recommande un important travail d’harmonisation des méthodes de comptage. Le Rapporteur spécial souscrit à cette préconisation.

Enfin, en ce qui concerne le taux de satisfaction du public (indicateur 2.3) Aucune enquête n’ayant été réalisée en 2013, seuls les résultats de l’enquête de 2012 sont renseignés : 24,1 % des visiteurs des musées nationaux et 23,8 % pour les monuments nationaux ont jugé que leurs attentes avaient été dépassées.

Le « score de recommandation » s’est inscrit à 46,4 pour les musées nationaux et à 31,5 pour les monuments nationaux. La prochaine enquête devrait avoir lieu en juin 2015.

C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES

La mobilisation de partenaires publics ou privés pour les inciter à participer aux opérations de travaux de restauration des monuments historiques et pour accroître la part de ressources propres des établissements publics et des organismes patrimoniaux placés sous sa tutelle fait partie des objectifs poursuivis par le ministère.

L’indicateur 3.1 concerne les travaux de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. Il apparaît que l’effet de levier de la participation de l’État dépasse cette année encore la valeur cible : en 2013, lorsque l’État engage un euro, les partenaires ont engagé 2,14 euros (la cible est à 2 euros).

Les résultats 2013 relatifs aux taux de ressources propres des institutions patrimoniales (indicateur 3.2) sont bons et globalement supérieurs aux prévisions.

Le taux de ressources propres des opérateurs musées nationaux provenant des activités progresse par rapport à 2012 (42,32 % contre 40,76 %) et dépasse la valeur prévisionnelle fixée à 37 % minimum. Le projet annuel de performances explique de résultat par le maintien relatif des ressources propres dans un contexte d’économie accrue des ressources en provenance de l’État.

Le taux de ressources propres des opérateurs musées nationaux provenant du mécénat baisse de 4 % à 3,75 % entre 2012 et 2013. Ce taux n’atteint pas la valeur prévisionnelle attendue de 4 %. Il est précisé que l’évolution est hétérogène d’un établissement à l’autre et d’une année à l’autre, l’année 2013 étant marquée par un moindre apport du mécénat par rapport à 2012.

Le taux de ressources propres des opérateurs monuments nationaux et de la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA) augmente également entre 2012 et 2013 (60,68 % contre 57,91 %).

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* *

DÉFENSE :
PRÉPARATION DE L’AVENIR

Commentaire de M. François CORNUT-GENTILLE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. UN PROGRAMME 144 RENFORCÉ AU SEIN DE LA MISSION DÉFENSE 106

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE QUI CONFIRMENT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA FONCTION DE RENSEIGNEMENT 106

B. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION 107

1. Une coopération européenne qui peine à s’affirmer 107

2. Des interrogations concernant la fiabilité des indications fournies sur le contrôle des sites sensibles et des exportations d’armements 108

II. LE PROGRAMME 146 EN 2013 : UNE ANNÉE DE TRANSITION 108

A. UNE SOUS-EXÉCUTION NOTABLE AU NIVEAU DES ENGAGEMENTS 108

B. LA LIVRAISON DE NOUVEAUX MATÉRIELS N’ATTEINT PAS LES OBJECTIFS FIXES 110

La partie « Préparation de l’avenir » de la mission défense regroupe l’analyse des programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 146 Équipements des forces.

I. UN PROGRAMME 144 RENFORCÉ AU SEIN DE LA MISSION DÉFENSE

Le programme 144 est le programme socle de la mission Défense puisqu’il représente pour une large part la traduction budgétaire de la fonction stratégique de connaissance et d’anticipation.

Placé sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), il regroupe des entités de l’état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l’armement (DGA), la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Dans leur domaine d’action respectif, ces services contribuent à l’analyse du contexte stratégique, à la définition des futurs systèmes de forces, à la conduite de la diplomatie de défense et sont chargés de l’acquisition du renseignement de défense.

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE QUI CONFIRMENT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA FONCTION DE RENSEIGNEMENT

Avec 1,9 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,9 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) ouverts sur l’année 2013, le programme 144 est le moins doté de la mission Défense sur le plan budgétaire. Il bénéficie néanmoins d’autorisations d’engagement supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2012 qui avait doté ce programme de 1,9 milliard d’euros en AE et de 1,78 milliard en CP.

Cette hausse se poursuit par l’augmentation, en LFI 2013, de 120 millions d’euros des CP par rapport à l’exécution 2012, qui s’explique principalement par l’effort effectué en faveur du renseignement extérieur (+ 40 millions d’euros).

Depuis plusieurs années l’exécution des CP ne présente pas d’écart important par rapport à la loi de finances initiale (LFI), tandis que l’utilisation des AE s’est révélée inférieure au montant de la LFI en 2013, comme en 2012, du fait d’une gestion prudente tenant compte des arbitrages politiques attendus dans le cadre de la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) en 2013.

COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION
DU PROGRAMME 144

(en millions d’euros)

AE

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

633,1

632,6

615,0

97 %

HT2

1 349,9

1 399,1

1 204,7

86 %

Total

1 983,0

2 031,7

1 819,7

90 %

CP

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

633,1

632,6

615,0

97 %

HT2

1 272,5

1 287,7

1 243,8

97 %

Total

1 905,6

1 920,3

1 858,8

97 %

* Y compris les attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 0,3 M€ (hors titre 2).

** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).

Source : ministère de la Défense.

On notera que la priorité accordée au renseignement se traduit également, en 2013, par la croissance des effectifs du programme 144 qui sont passés de 8 668 ETPT en 2012 à 8 794 ETPT en 2013. Toutefois, c’est en réalité le service de soutien aux exportations qui bénéficie de la principale hausse des effectifs : + 32 ETPT pour l’année 2013. Au sein de la mission Défense, le programme 144 est ainsi le seul à bénéficier d’une progression de ses effectifs.

B. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION

Le programme 144 comporte cinq objectifs et huit indicateurs. La plupart des indicateurs enregistrent des résultats supérieurs ou égaux aux prévisions qui témoignent du renforcement des moyens humains et financiers des principaux services de renseignement.

1. Une coopération européenne qui peine à s’affirmer

On note toutefois que le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie se situe à un niveau inférieur à celui attendu, notamment pour les études amont (15,2 % en 2013). Cette moindre performance résulte de la non finalisation des négociations en 2013 menées en vue de la signature de nouveaux projets de recherche et technologie (R&T), en coopération avec le Royaume-Uni, comme cela avait été initialement prévu. Cela s’explique également, par une partie des paiements attendus en 2013 liée au démonstrateur de drone de combat NEUROn, qui a été reportée à 2014.

Par ailleurs, le lancement d’études prospectives et stratégiques au niveau européen est également confronté à des difficultés qui expliquent des résultats largement inférieurs à la cible (– 12 points). Cette démarche est notamment confrontée à une vraie difficulté technique de mise en œuvre d’une dynamique de passation de marchés au profit de projets européens d’études. Cependant la politique de promotion de travaux partagés, l’initiation de consultances et d’études en lien avec des instituts et des centres de recherche européens étrangers ont permis de créer un réseau de compétences et de parvenir à accompagner cet élan.

2. Des interrogations concernant la fiabilité des indications fournies sur le contrôle des sites sensibles et des exportations d’armements

L’évaluation de la performance en matière de sécurité des sites relève de l’indicateur 2.3 « Taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits ». Si le résultat affiché est de 94 %, soit conforme à la cible de 94 % fixée en PAP 2013, aucune information n’est donnée concernant la qualité de ces inspections. Le Rapporteur spécial s’inquiète ainsi des multiples échos de pénétration réussie de sites sensibles, notamment à l’arsenal de Brest où sont construits les sous-marins nucléaires français. Le maintien de cet indicateur dans l’état n’est donc que d’un intérêt très limité.

Enfin, en 2013, il convient de souligner que le délai moyen mensuel de traitement des dossiers d’exportation de matériels de guerre rapporté au nombre de dossiers traités a été réduit de et de 2 jours pour la procédure continue mais a augmenté d’un jour pour la procédure normale. Ces résultats stables ou en amélioration dépassent les prévisions du PAP. La nouvelle législation qui entrera en vigueur le 4 juin 2014 introduira la notion de licence unique (fusion de l’agrément préalable et de l’autorisation d’exportation des matériels de guerre). Aussi, sous réserve que le système d’information correspondant soit stabilisé à partir de juin 2014, les demandes des industriels seront prises en compte, dans le cadre de processus interministériels entièrement réformés, dans un souci de simplification et de meilleure performance. La mise en place du nouveau sous-indicateur « délai moyen mensuel d’instruction Défense des demandes de licence » qui a été présenté au PAP 2014 sera donc effective à compter du mois de juin 2014.

I. LE PROGRAMME 146 EN 2013 : UNE ANNÉE DE TRANSITION

A. UNE SOUS-EXÉCUTION NOTABLE AU NIVEAU DES ENGAGEMENTS

Le premier semestre a été exécuté en adoptant une démarche prudente sur les engagements, afin de ne pas obérer les choix stratégiques en cours dans les travaux de programmation de la trajectoire 2014-2019. Ces travaux de programmation établis sur la base des nouveaux cadrages de ressources prévues dans la nouvelle LPM, ont nécessité une reprise du plan d’engagement de l’année se traduisant en particulier par une baisse de 25 % des engagements par rapport à ceux prévus au PLF principalement par le report ultérieur de commandes portant entre autres sur MRTT, BSAH, SLAMF, ARTEMIS, FSAF.

Ainsi, les engagements au profit de l’équipement des forces pour l’année 2013 se sont élevés à 10,58 milliards d’euros d’engagement, soit 500 millions d’euros de plus qu’en LFI (10,05 milliards d’euros), mais en retrait de près de 9 milliards d’euros par rapport aux ouvertures sur l’année.

La consommation sur les crédits de paiement s’élève à 10,42 milliards d’euros soit la totalité des ressources disponibles sur l’année (le programme 146 ayant fait l’objet d’annulations de CP à hauteur de 500 millions d’euros en fin d’année, pour un montant initial fixé à 10,93 milliards d’euros en LFI). Ces montants incluent également les ressources ouvertes sur le compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, à hauteur de 997,2 millions d’euros en crédits de paiement, dont ont bénéficié les opérations d’armement.

On constate donc une nouvelle fois que les crédits d’équipement du ministère de la défense servent de variable d’ajustement puisqu’ils concernent des engagements de long terme.

Par ailleurs, comme en 2012, on peut souligner un niveau d’engagement des AE sensiblement inférieur aux crédits disponibles en AE. Toutefois, comparés aux 6,47 milliards d’euros consommés en AE en 2012, l’année 2013 a marqué le redémarrage d’un grand nombre de programmes. Ce mouvement devrait se consolider en 2014, maintenant que la LPM a confirmé un certain nombre d’objectifs d’équipements à atteindre.

Enfin, il convient de rappeler que les engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2013 sur le programme 146 s’élèvent désormais à 34 milliards d’euros, qui concernent principalement les programmes pluriannuels à effet majeur (PEM), soit plus que la totalité des ressources de la mission Défense.

COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DU
PROGRAMME 146

(en millions d’euros)

AE

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

2 005,5

2 006,3

2 015,5

100 %

HT2

8 134,2

18 983,8

8 565,9

45 %

Total

10 139,7

21 074,7

10 581,3

50 %

CP

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

2 005,5

2 006,3

2 015,5

100 %

HT2

9 018,2

9 068,8

8 404,4

93 %

Total

11 023,7

11 159,7

10 419,8

93 %

* Y compris les attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 84,6 m€ (hors titre 2).

** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).

Source : ministère de la Défense.

B. LA LIVRAISON DE NOUVEAUX MATÉRIELS N’ATTEINT PAS LES OBJECTIFS FIXES

L’analyse de l’exécution des crédits du programme 146 montre que d’importants mouvements de crédits ont eu lieu en cours d’exercice 2013, parfois pour plusieurs dizaines de millions d’euros, sans que ne soient expliquées, au sein du RAP, les raisons qui ont poussé les responsables de programme à recourir ainsi à la fongibilité. En effet, s’il est satisfaisant de constater que ceux-ci n’hésitent pas à recourir au principe de « gestion mutualisée des crédits », qui leur est ouvert par la LOLF, il serait souhaitable que le Parlement puisse disposer d’éléments d’appréciation relatifs aux choix ainsi opérés par les deux responsables de programme.

Par ailleurs, on constate que, malgré de nombreuses acquisitions, le taux de réalisation des livraisons valorisées de 2013 n’atteint pas l’objectif fixé principalement en raison du décalage en 2014 de la livraison pour la France d’un avion A400M, de 8 hélicoptères NH 90, de 2 systèmes SAMP/T et de 25 torpilles MU 90.

Parmi les équipements acquis en 2013, on peut toutefois signaler la livraison du deuxième C160 Gabriel rénové, l’acquisition et la livraison du premier système drone MALE de type REAPER et la livraison de deux radars dans le cadre du programme SCCOA (livraison de 2 radars haute et moyenne altitude et du dernier radar d’approche prévu). Les capacités de transport stratégique et tactique ont été également renforcées avec la livraison de 2 CASA 235 rénovés et les deux premiers A400M (soutien initial et formation des premiers équipages compris). Au niveau du combat aérien, la livraison de 11 Rafale, de 6 hélicoptères Tigre et de 260 armements air sol modulaires AASM ont permis de renforcer les capacités air-air et air-sol. Enfin, la mobilité et la protection des forces terrestres ont été renforcées par la livraison de 83 véhicules blindés de combat d’infanterie et de 4 036 équipements FELIN.

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DÉFENSE :
BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Jean LAUNAY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 112

A. UNE PROGRAMMATION INITIALE INSUFFISANTE 113

1. Une exécution 2013 qui se situe largement au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale 113

2. Un surcoût important lié aux opérations extérieures 114

3. Des dépenses de personnel en hausse, en dépit de la poursuite de la baisse des effectifs 114

4. La poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des structures au cours de l’exercice 2013 115

B. L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 115

1. Une obligation de régénération des matériels qui a affaibli la disponibilité ce ceux-ci en 2013 116

2. Une augmentation des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements qui demeure néanmoins inférieure aux besoins 116

II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 117

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 117

B. UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE EN ADÉQUATION AVEC LES PRÉVISIONS 118

Le rapport spécial Budget opérationnel de la défense concerne deux programmes sur les quatre qui composent la mission Défense : le programme 178 Préparation et emploi des forces, qui concentre la majeure partie des crédits et des effectifs de la mission, et le programme 212 Soutien de la politique de défense.

L’année 2013 a été une année de transition pour la défense, dans l’attente du vote d’une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2014-2019, vote finalement intervenu le 18 décembre. Elle a cependant été marquée par deux interventions majeures au Mali et en République centrafricaine (RCA) qui ont augmenté la consommation finale de crédits.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2013, la mission Défense a été dotée de 38,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 38,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en incluant les provisions pour pension. Hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, le budget voté en loi de finances initiale (LFI) était de 31,4 milliards d’euros.

Il est à noter que près de 12 milliards d’euros supplémentaires ont été autorisés en cours d’année en AE, principalement au profit du programme 146 afin de combler le retard pris dans certaines opérations d’acquisition d’équipements. Par ailleurs, 900 millions d’euros ont été ouverts en CP, principalement au profit du programme 178 (+ 1,4 milliard d’euros) et au détriment du programme 146 (- 500 millions d’euros).

Enfin, le schéma d’emplois montre une diminution des effectifs plus rapide que prévue, puisque 272 371 emplois, exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ont été effectivement utilisés par rapport à un plafond d’emploi de 278 673 ETPT.

I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Le programme 178 Préparation et emploi des forces constitue le cœur de la mission Défense sous la responsabilité du chef d’état-major des armées (CEMA). Il recouvre tous les aspects opérationnels de la défense, des ressources humaines (recrutement, rémunérations) à l’entraînement des forces, en passant par l’entretien de leurs matériels et les opérations extérieures (OPEX).

A. UNE PROGRAMMATION INITIALE INSUFFISANTE

1. Une exécution 2013 qui se situe largement au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale

Avec 23 milliards d’euros inscrits en AE et 22,4 milliards d’euros inscrits en CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2013, soit des montants proches de ceux programmés en 2012, le programme 178 est le plus important de la mission s’agissant du montant des crédits.

Ce programme fait généralement l’objet d’abondements élevés en cours d’exercice, notamment en raison de l’insuffisance chronique des ressources prévues en loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures et les dérapages de la masse salariale.

En 2013, 1,4 milliard d’euros ont été ouverts en cours d’année pour porter le total des CP à 23,8 milliards d’euros, ainsi que 2,5 milliards d’euros en AE, portant leur volume global d’autorisations en AE à 25,5 milliards d’euros.

En CP, le taux d’exécution dépasse légèrement 100 %, ce qui traduit le caractère inévitable des ouvertures de crédits infra-annuelles. En revanche, en AE, seuls 23,3 milliards d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 92 %.

Comme en 2012, le dérapage de la masse salariale (+ 200 millions d’euros par rapport à la prévision initiale) et le surcoût lié aux OPEX (+ 974 millions d’euros) expliquent largement ce décalage entre prévision et exécution.

COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS DU
PROGRAMME 178

(en millions d’euros)

AE

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

15 900,7

15 882,5

16 172,5

102 %

HT2

7 803,3

9 373,8

7 169,8

76 %

Total

23 704,0

25 256,3

23 342,4

92 %

CP

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

15 900,7

15 882,5

16 172,5

102 %

HT2

7 177,2

7 235,5

7 664,0

106 %

Total

23 077,9

23 118,0

23 836,5

103 %

* Y compris attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 644,9 M€ dont 368,8 sur le T2.

** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).

Source : ministère de la Défense.

2. Un surcoût important lié aux opérations extérieures

Si l’année 2012 avait connu une diminution du surcoût lié aux OPEX, après le pic de 2011 dû aux opérations en Afghanistan, en Côte d’Ivoire et en Libye, ce surcoût repart à la hausse en 2013 principalement du fait de l’opération Serval au Mali.

Le coût total des OPEX, hors titre 2, est retranscrit à l’action 6 du P178 et correspond à 909 millions d’euros (BOP OPEX à 582 M€ + surcoûts ex-post à 327 millions d’euros) auxquels on ajoute les dépenses de personnel (342 millions d’euros) soit un total de 1 250 millions d’euros en 2013, c’est-à-dire quasiment le double de la dotation initiale.

Cette dépense a été couverte à partir de 630 millions d’euros au titre de la provision inscrite en LFI 2013, 47 millions d’euros de recettes non fiscales (remboursement ONU notamment), 3 millions d’euros en provenance du programme 205 au titre de la protection des navires de pêche dans le cadre de la lutte contre la piraterie dans l’océan Indien et de 571 millions d’euros ouverts dans le cadre du décret d’avance de fin de gestion conformément à la LPM.

Il y a donc un problème récurrent de calibrage de la provision pour opérations extérieures qui risque de se répéter en 2014, notamment en raison des interventions au Mali et en Centrafrique. Si l’option d’une enveloppe plus importante pour les opérations extérieures n’a pas été retenue par la LPM, celle-ci prévoit néanmoins que tout dépassement de l’enveloppe de 450 millions d’euros résultant d’une opération exceptionnelle décidée par le pouvoir politique (comme c’est le cas au Mali et en Centrafrique) devra faire l’objet d’un financement interministériel. Le respect de cette clause est essentiel afin que les crédits consacrés aux équipements ne soient pas à nouveau la variable d’ajustement des dépassements liés aux OPEX et au dérapage de la masse salariale.

3. Des dépenses de personnel en hausse, en dépit de la poursuite de la baisse des effectifs

En 2013, les effectifs du programme 178 ont diminué de 8 762 ETPT (soit 7 277 militaires et 1 485 civils). Cette évolution est principalement due à des suppressions de postes (– 8 233 ETPT), mais aussi à des transferts (– 529 ETPT). En parallèle, une manœuvre coordonnée de dépyramidage des postes et des effectifs a été engagée.

Avec 15,9 milliards d’euros inscrits en LFI 2013, le titre 2 représente près de 70 % des crédits du programme 178. L’exécution se situe cependant à 16,1 milliards d’euros, soit 200 millions d’euros de plus que la prévision initiale. Les ouvertures de crédits en cours d’année ont permis de couvrir ce déséquilibre.

Pour la troisième année consécutive, le document prévisionnel de gestion du titre 2 du ministère de la Défense a donc fait l’objet d’un visa négatif de la part du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

La situation de 2013 marque cependant une amélioration par rapport aux années précédentes puisque le coût final des dépenses de titre 2 sur le programme 178 a diminué de 134 millions d’euros par rapport à 2012, ce qui laisse présager que l’on puisse enfin assister à une diminution des coûts de personnels sur la mission Défense, après des années de réduction continue des effectifs.

4. La poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des structures au cours de l’exercice 2013

D’importantes réformes de structures ont été achevées ou poursuivies en 2013.

La base militaire française aux Émirats arabes unis a atteint sa pleine capacité, le pôle de coopération régionale du Sénégal est désormais opérationnel et les efforts de rationalisation se poursuivent, principalement à Djibouti, afin de rallier, en 2014, la cible en effectifs.

Sur le plan opérationnel, les effectifs de la Direction du renseignement militaire (DRM) ont été renforcés afin d’accroître la qualité de sa production, sa capacité d’anticipation et son action de coordination de la fonction interarmées du renseignement. Dans le même temps, le pôle de cyberdéfense des armées a poursuivi sa montée en puissance, tant en matière de ressources humaines et d’équipements, que de prise en compte des menaces.

B. L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

Le nombre d’indicateurs de ce programme s’est stabilisé par rapport à 2012, s’établissant à 13 contre 10 en 2011, articulés autour de 8 objectifs.

Pour la majorité des indicateurs, les résultats obtenus atteignent ou dépassent les prévisions.

L’indicateur correspondant au taux de satisfaction de la fonction « connaissance-anticipation » (indicateur 1.2) dépasse les prévisions fixées, ce qui témoigne d’une réactivité satisfaisante aux demandes de renseignement (le taux de satisfaction atteint 80 %), bien qu’inférieure de dix points par rapport à la prévision initiale. Les moyens accrus en effectifs et en crédits de la Direction du renseignement militaire (DRM) semblent donc porter leurs fruits.

De la même manière, l’indicateur 2.1 sur l’efficacité du pré-positionnement stratégique et sur la contribution des armées françaises à la formation des militaires étrangers est également satisfaisant (inférieure de deux points à la cible). La rationalisation des bases militaires françaises, notamment sur le continent africain, ne semble donc pas diminuer la réactivité des forces en cas de conflits.

D’autres indicateurs révèlent cependant des insuffisances au niveau de la disponibilité des matériels et du maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements.

1. Une obligation de régénération des matériels qui a affaibli la disponibilité ce ceux-ci en 2013

Le matériel qui répond aux exigences de sa finalité principale est considéré comme disponible. Cela n’a pas été le cas en ce qui concerne les matériels de l’armée de terre : le PAP prévoyait une disponibilité de ceux-ci de 69 % mais seuls 46 % étaient effectivement disponibles en 2013. Cette situation concerne principalement les véhicules de l’avant blindés (VAB) dont seuls 40 % étaient disponibles contre un objectif de 70 %. Bien entendu, ces véhicules sont particulièrement utilisés dans le cadre des OPEX mais la question de leur vieillissement joue un rôle non négligeable dans ces résultats.

Si la disponibilité des équipements en opération donne satisfaction, en revanche elle est insuffisante en métropole.

2. Une augmentation des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements qui demeure néanmoins inférieure aux besoins

En 2013, le coût de la fonction MCO s’est accru de 9,95 % par rapport à 2012. Cet écart s’explique principalement par :

– un emploi des matériels dans des conditions très exigeantes (sable abrasif, terrain rocailleux et températures extrêmes) au Mali ;

– la mise en œuvre des matériels de nouvelle génération, dont les coûts d’entretien sont plus élevés que ceux d’ancienne génération ;

– la remise aux normes métropolitaines des véhicules rentrant d’Afghanistan.

Malgré l’augmentation des crédits prévus pour le MCO en LFI, l’exécution montre que ceux-ci restent insuffisants, notamment pour le matériel de l’armée de terre (696 millions d’euros étaient prévus sur cette sous-action en LFI mais la consommation finale s’établit à 885 millions d’euros).

Concernant l’acquisition de nouveaux matériels, notamment dans le domaine aéronautique, il convient de mieux intégrer dans la réflexion le coût global de possession des équipements, c’est-à-dire en incluant la maintenance future dans la décision d’achat initiale. L’effort pour renforcer les synergies entre services acheteurs et services de maintenance doit donc être poursuivi et amplifié.

II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de défense (212) regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense. Il assure le pilotage et la coordination de politiques transversales (ressources humaines, finances, immobilier, logement, action sociale, systèmes d’information, achats…). À ce titre, il constitue l’un des principaux supports des réformes engagées par le ministère depuis 2008.

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS

Le programme 212 Soutien de la politique de la défense contient principalement les crédits de gestion centrale (500 millions d’euros de CP en loi de finances initiale pour 2013), de politique immobilière (1 200 millions d’euros) et de système d’information (100 millions d’euros). Il porte aussi les dépenses d’accompagnement de la politique des ressources humaines (500 millions d’euros) et des restructurations (600 millions d’euros), dépenses en grande partie générées par la refonte de la carte militaire au cours des dernières années.

Ce programme a été doté de 3,56 milliards d’euros en AE et de 2,89 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2013, soit environ 8 % des crédits de la mission. Si les AE progressent de 170 millions d’euros, les CP étaient en revanche en diminution de près de 200 millions d’euros entre la LFI 2012 et la LFI 2013.

Cette politique de réduction constante des crédits destinés au soutien, si elle peut trouver des justifications en matière de rationalisation des implantations et de restructuration, n’en montre pas moins ses limites dès lors que sont également touchés les crédits destinés aux systèmes d’information. L’échec de Louvois, et de ses systèmes annexes, apparaît ainsi comme un cas d’école : la concentration des réductions de crédits sur le seul fonctionnement a fini par coûter bien plus cher que les économies réalisées a priori. En témoigne notamment le fait que les AE soient en hausse constante sur les exercices 2012, 2013 et 2014, notamment en ce qui concerne les systèmes d’information.

La consommation finale des crédits s’élève à 2,56 milliards d’euros en AE et 2,84 milliards d’euros en CP, globalement répartis en trois tiers (38 % pour les dépenses de personnel, 34 % pour les dépenses de fonctionnement et 25 % pour les dépenses d’investissement). Le taux d’exécution est ainsi de 67 % en AE et de 98 % en CP.

COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE PROGRAMME 212

(en millions d’euros)

AE

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

1 216,8

1 216,4

1 188,3

98 %

HT2

2 306,6

2 570,0

1 394,6

54 %

Total

3 523,5

3 786,4

2 583,0

68 %

CP

LFI 2013*

Crédits ouverts**

Exécution 2013

Exécution/crédits ouverts

T2

1 216,8

1 216,4

1 188,3

98 %

HT2

1 645,7

1 680,1

1 656,1

99 %

Total

2 862,5

2 896,5

2 844,4

98 %

* Y compris attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 15,7 M€ (hors titre 2).

** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).

Source : ministère de la Défense.

B. UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE EN ADÉQUATION AVEC LES PRÉVISIONS

Le programme 212 est articulé autour de 7 objectifs et de 12 indicateurs.

On note également que les nouveaux indicateurs crées en 2011, associés à l’objectif d’amélioration de l’accès à l’emploi des anciens militaires (5.1 et 5.3), affichent des résultats globalement positifs : le taux de reclassement du personnel militaire atteint 68 %, soit 7 points de moins que la cible visée et 6 points de moins qu’en 2012, mais cela s’explique notamment par la hausse du chômage et les tensions sur le marché de l’emploi. La part des personnes handicapées dans les effectifs du programme, dont l’obligation d’emploi est prévue par la loi du 10 juillet 1987, atteint 7 % (pour une prévision de 6,59 %).

Par ailleurs, on peut estimer que l’objectif portant sur la « transmission de l’esprit de Défense » est globalement atteint. En effet, la hausse de la fréquentation du site du ministère (indicateur 6.2), au-delà de la cible assignée dans le projet annuel de performances, démontre l’importance de la communication numérique pour le partage d’une culture commune de défense (le seuil d’un milliard de consultations en ligne a été dépassé). Les résultats sont légèrement moins satisfaisants au niveau de la fréquentation du musée de l’armée (98 % de l’objectif global de fréquentation) et du musée de l’air et de l’espace (89 % de l’objectif global de fréquentation), ce qui témoigne de la difficulté à accroître la fréquentation de ces espaces, notamment en raison d’importants travaux de rénovation.

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DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de Mme Marie-Christine DALLOZ, Rapporteure spéciale

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 120

1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens 120

2. Indicateurs de performance du programme Coordination du travail gouvernemental 123

II. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 124

1. Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 124

2. Des résultats disparates en matière de performance 125

III. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 125

IV. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : UNE NETTE INFLEXION BUDGÉTAIRE 126

1. Des recettes inférieures aux prévisions, en particulier pour les annonces 126

2. Une consommation des crédits nettement inférieure aux prévisions 127

Les services du Premier ministre constituent un périmètre diversifié et fluctuant, en extension jusqu’en 2011.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait trois programmes en 2012 : 129 Coordination du travail gouvernemental, 308 Protection des droits et libertés et 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

Il résultait de l’augmentation nette et constante du périmètre de la mission Direction de l’action du Gouvernement, et en particulier du programme 129, un non moins net accroissement des dépenses constatées : 393 millions de crédits de paiement en 2008, 472 millions en 2009, 532 millions en 2010, 1 034 millions en 2011, nets des dotations du programme Présidence française de l’Union européenne intégré à la mission en 2008 et 2009. La consommation des crédits, de 1 062 millions en 2012 et de 1 128 millions d’euros en 2013, est en progression modérée. Cela atteste de la stabilisation du périmètre de la mission dans un contexte de croissance de ses dépenses. En effet, l’augmentation des moyens répond à deux priorités : la montée en puissance des structures de sécurité nationale et en particulier de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information ; ainsi que la satisfaction des besoins croissants de certaines autorités administratives indépendantes.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire en 2013 est globalement conforme aux prévisions, avec une sous-consommation des crédits de 6,7 % (6,1 % en 2012) et les mouvements habituellement constatés en gestion les années précédentes : transfert de crédits d’investissement dans le domaine de la défense à destination du ministère éponyme, abondement des fonds spéciaux, gestion décalée des rattachements de produits en matière de lutte contre la toxicomanie.

I. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens

D’une manière générale, la consommation des crédits du programme 129 Coordination du travail gouvernemental a été moins élevée en 2013, comme en 2012, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. La consommation des crédits de paiement a représenté 495,1 millions d’euros, soit une sous-consommation de 11,5 % des 559,6 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2013, à comparer à une sous-consommation de 9,8 % en 2012.

La sous-consommation s’élève à 64,5 millions d’euros de crédits de paiement (à comparer à 57,9 millions en 2012 et 70,4 millions d’euros en 2011 de crédits non consommés). L’essentiel de l’écart s’explique par le transfert habituel de dotations au ministère de la Défense.

En effet, deux décrets de transfert ont été effectués en cours de gestion à destination du ministère de la défense (56,6 millions en AE et 64,6 millions en CP), au titre de projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationales :

– le décret n° 2013-775 du 26 août 2013 a transféré 52,8 millions en AE et 56,8 millions en CP vers le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense ;

– le décret n° 2013-976 du 29 octobre 2013 a transféré 3,8 millions en AE et 7,8 millions en CP vers le programme 146 Équipement des forces.

En sens inverse, des abondements de crédits ont majoré les dotations des fonds spéciaux de 19,08 millions par trois décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles et un décret de transfert. Ainsi la consommation des crédits de fonds spéciaux s’est élevée à 68,8 millions d’euros en 2013, très comparable à 68,3 millions en 2012, pour une dotation initiale de crédits plus faible.

Les rattachements de produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants, dont la gestion est confiée à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) devenue, le 11 mars 2014, la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDCA), se sont élevés à 11,1 millions d’euros en 2013. La MILDT a bénéficié également en mars 2013 des reports des crédits des années antérieures pour 13,7 millions en AE et 20,5 millions en CP. La MILDT a ainsi consommé 30,9 millions de crédits de paiement en 2013 pour 21,9 millions ouverts en LFI.

La consommation des crédits de rémunérations de titre 2 a été inférieure de 6,2 millions d’euros aux dotations de la loi de finances initiale (14,2 millions en 2012, et l’exécution du plafond d’emploi est de 2 067 ETPT, soit une sous-consommation de 118 ETPT, résultant, principalement, d’un certain délai dans les remplacements, de retards dans les recrutements de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et d’un temps de vacance important entre les départs et les arrivées des agents du commissariat général à la stratégie et à la prospective.

Cependant, les éléments comptables figurant dans le RAP mettent en évidence une consommation de crédits de personnel des seuls cabinets ministériels significativement supérieure aux montants prévus dans la réponse au questionnaire budgétaire de l’automne 2013 : 24,7 millions consommés sur le titre 2 à comparer à une prévision de consommation de moins de 22 millions.

La Rapporteure spéciale a demandé le 28 mai 2014 au Secrétaire général du Gouvernement des explications à ce sujet.

Elle avait demandé la transmission des données suivantes :

– des éléments d’information globaux sur l’exécution 2013 pour les cabinets ministériels dépendant de la mission Direction de l’action du Gouvernement (Premier ministre, Relations avec le Parlement, Droits des femmes) sur le modèle de la réponse au questionnaire budgétaire de l’an dernier ;

– un état exact des dépenses de titre 2 supportées par les cabinets ministériels en distinguant les primes des rémunérations principales ;

– la présentation des états individuels anonymisés de rémunérations pour chaque membre de chaque cabinet civil et militaire (hors personnels chargés des fonctions support) sur toute l’année 2013 en distinguant les rémunérations principales et les primes et en précisant la durée d’emploi correspondante.

Elle avait demandé que les réponses lui soient transmises au plus tard le lundi 16 juin 2014. Seulement le mardi 1er juillet 2014, une réponse a été transmise, très lacunaire, ne comportant aucune annexe ni les états individuels anonymisés de rémunérations, malgré les assurances données à la Rapporteure spéciale par Madame Isabelle Saurat, directrice des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre.

Une telle désinvolture à l’égard de l’Assemblée nationale est inadmissible. Allait-t-il falloir faire application des dispositions relatives aux pouvoirs des rapporteurs spéciaux, en particulier l’article 59 de la loi organique relative aux lois de finances et le dernier alinéa de l’article 164 de l’ordonnance n°58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 ?

Cette absence de réponse laissait à penser que le Gouvernement tient à cacher le coût des cabinets ministériels, alors que les dépenses de rémunérations des cabinets dépendant du Premier ministre sont en augmentation. Elles s’élevaient à 19,8 millions en 2011, à 22,5 millions en 2012 et ont atteint 24,5 millions en 2013.

La Rapporteure spéciale s’est donc rendue le mercredi 2 juillet à la direction des services et financiers du Premier ministre pour y effectuer un contrôle sur pièces et sur places et y demander la transmission des éléments d’information manquants.

Elle a pu obtenir à cette occasion un tableau retraçant la consommation des cabinets ministériels en 2011, 2012 et 2013 et trois états de rémunérations pour les trois cabinets concernés retraçant individuellement les rémunérations des différents conseillers, sauf pour les directeurs et les directeurs-adjoints.

Elle a pu également obtenir des précisions sur les réponses transmises la veille. Ces éléments d’information sont trop tardifs pour être exploités dans le cadre du présent rapport mais la Rapporteure spéciale ne manquera pas d’approfondir cette question dans le cadre de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2015.

Pour le reste, la consommation des crédits a diminué de 7,2 % de 2012 (533,2 millions d’euros) à 2013 (495,1 millions d’euros) alors qu’elle avait augmenté de près de 5 % de 2011 (509 millions d’euros) à 2012 (533,2 millions d’euros) sur le programme 129. Cette évolution est seulement optique, compte tenu du transfert en 2013 de 836 emplois pour un montant de 107,6 millions d’euros de rémunérations, vers le programme 333.

L’augmentation réelle des dépenses du programme 129 d’une année à l’autre résulte principalement de l’effort significatif qui a été consenti en faveur de la cybersécurité, avec le soutien à l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et à la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC).

Pour les autorisations d’engagement, la consommation est nettement supérieure aux prévisions : elle a représenté 850,5 millions d’euros (+ 53,4 %) pour 554,4 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale. L’écart entre la ressource inscrite en LFI 2013 et l’exécution constatée pour les dépenses autres que de personnel, sur l’action Soutien du programme, soit 417,4 millions consommés en AE et 49,6 millions en CP, s’explique essentiellement par l’engagement pluriannuel du projet Ségur-Fontenoy, soit 369,7 millions en AE couverts financièrement par des reports de crédits de 2012 sur 2013.

2. Indicateurs de performance du programme Coordination du travail gouvernemental

Les deux indicateurs les plus représentatifs du programme sont le taux d’exécution des lois et le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ils correspondent à un objectif fixé par le secrétaire général du Gouvernement. Les résultats du taux d’exécution des lois montrent que, pour les lois promulguées entre le 20 juin 2012 et le 30 juin 2013, avaient été mises en œuvre 81,57 % des mesures d’exécution nécessaires entre le 20 juin 2012 et le 31 décembre 2013. La comparaison avec les résultats de 2011 (84,21 %) et 2012 (85,48 %) est rendue difficile parce que les paramètres de calcul sont différents.

Le taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne est en 2013 de 0,4 % (0,3 % en 2012), taux nettement inférieur au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen comme au taux moyen de déficit de transposition des directives des États membres (taux de 0,6 %).

À l’objectif d’optimisation du coût et de la gestion des fonctions support correspondent six indicateurs.

Le ratio d’efficience bureautique (coût en euro par poste) présente de tels écarts d’une année sur l’autre (1 143 en 2012 selon le RAP 2012 et 4 217 en 2012 selon le RAP 2013) qu’il est difficile de le considérer comme sérieux.

En matière immobilière, le ratio de surface occupée par agent est de 15,35 m² en 2012 et de 15,03 m2 en 2013, alors que la cible fixée à 14 m²/ agent a été portée à 15 m2 dans le PAP 2013.

Enfin, le taux d’emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est de 2,82 % en 2013 à comparer à 4,62 % en 2012.

II. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Neuf autorités administratives et instances indépendantes avaient leurs crédits inscrits au programme 308 Protection des droits et libertés en 2013.

L’architecture budgétaire repose sur six actions, quatre pour chacune des principales autorités, la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), le Défenseur des droits ; une pour les Autres autorités indépendantes, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le Comité consultatif national d’éthique (CCNE), la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) ; et une action Sécurité et protection des libertés qui regroupe les moyens de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) et de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN).

1. Une consommation des crédits inférieure aux prévisions

L’exécution 2013 du programme 308 en crédits de paiement se monte à 86,7 millions de crédits consommés, dont 61,3 % de crédits de personnel (53,1 millions).

91,7 millions ayant été ouverts en loi de finances initiale, la sous-consommation est de près de 5 millions (5,4 % des dotations, très comparables aux 5,2 % de 2012).

Les mouvements de crédits ont été peu importants sur le programme 308. Des annulations sont intervenues pour 6 millions d’euros en fin d’année, sur les crédits mis en réserve.

2. Des résultats disparates en matière de performance

Sur le programme 308, la démarche de performance s’applique progressivement à des entités différentes non seulement quant à leur activité mais également quant aux moyens mis à leur disposition. Il apparaît donc difficile de tirer des conclusions générales de résultats d’indicateurs forts disparates, et le commentaire le plus synthétique figure dans la présentation stratégique du programme, page 112 du RAP.

III. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé au 1er janvier 2011. Il rassemble les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI), les crédits immobiliers d’une grande partie des services déconcentrés de l’État, ainsi que l’ensemble des emplois déconcentrés placés sous l’autorité du Premier ministre.

La consommation de crédits de paiement s’est élevée à 546,4 millions d’euros pour 558,3 millions ouverts en loi de finances initiale 2013 à comparer à 440,6 millions pour 447,3 millions ouverts en loi de finances initiale 2012.

L’augmentation des dotations de 2012 à 2013 s’explique par un transfert en base de 836 emplois des administrations déconcentrées pour un montant de 107,6 millions de crédits de titre 2 et de 0,5 million de crédits hors titre 2.

L’exécution 2013 est caractérisée par une sous-consommation de CP pour 11,9 millions (2,1 %). Ce solde d’économies constatées en gestion retrace des mouvements contrastés : des économies sur les rémunérations (9 millions, 8,4 % des crédits ouverts en LFI) et sur les loyers (9,3 millions, 2,6 % des crédits ouverts en LFI) et des besoins de financement sur les moyens de fonctionnement courant (6,5 millions, 6,8 % des crédits ouverts en LFI).

Pour ce qui est des dépenses hors titre 2, la quasi-totalité des crédits disponibles a été consommée, à l’exception du solde de l’enveloppe consacrée aux loyers budgétaires impayés en 2011 et 2012, et de celle provisionnée pour les engagements pluriannuels de baux. Quant au titre 2, le niveau de consommation légèrement inférieur aux prévisions s’explique par des délais incompressibles pour certains recrutements.

Sur les moyens de fonctionnement courant, l’augmentation des dépenses trouve sa source notamment dans l’obligation d’assurer le parc automobile depuis le 1er janvier 2013, par le surcoût de l’acquisition de véhicules hybrides et électriques, le renouvellement du parc bureautique et le financement de travaux d’entretien courant.

Les loyers et charges immobilières ont représenté 345,7 millions sur 447,8 millions de crédits hors titre 2 consommés (77 % de l’ensemble).

Ces montants correspondent aux loyers (budgétaires pour 139,2 millions et externes pour 89,1 millions) et aux autres dépenses à caractère immobilier pour 117,3 millions (dépenses des fluides, d’entretien immobilier et de charges connexes à la location). La consommation des loyers externes est restée globalement stable sous l’effet inverse de l’augmentation des loyers et de la diminution des surfaces et du nombre de sites (regroupements de services). En effet, la surface utile nette (SUN) occupée a continué de diminuer de fin 2012 à fin 2013, le nombre de sites concernés passant de 756 à 709 et la SUN de 384 300 m² à 373 100 m2.

IV. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : UNE NETTE INFLEXION BUDGÉTAIRE

La mission Publications officielles et informations administratives est gérée par la direction de l’information légale et administrative (DILA), direction d’administration centrale rattachée aux services du Premier ministre, issue de la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française.

Le budget annexe s’articule en deux programmes, le 623 Édition et diffusion qui concerne l’activité productive de la DILA, tandis que le 624 Pilotage et activité de développement des publications retrace notamment l’activité dite commerciale.

L’exercice 2013 constitue une rupture avec les exercices précédents : pour la première fois depuis 2007, les recettes d’annonces constatées sont inférieures aux prévisions (– 3 %) et les dépenses sont également très inférieures aux prévisions (– 17,7 %). Il en résulte une amélioration du solde d’exécution par rapport aux prévisions de la LFI, estimé à 7 millions d’euros en loi de finances initiale et de 26,7 millions d’euros en exécution.

Les crédits budgétaires ouverts au titre de la mission s’élevaient à 210 millions d’euros en autorisations d’engagement et 212,6 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés sont de 184,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 174,9 millions d’euros de crédits de paiement (taux de consommation de 82,3 % à comparer à 92,8 % en 2012).

Ces dépenses doivent être comparées aux recettes du budget annexe qui se montent à 201,6 millions d’euros, pour une prévision de 219,6 millions en loi de finances initiale et des recettes effectives de 210,7 millions en 2012.

1. Des recettes inférieures aux prévisions, en particulier pour les annonces

En 2013, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 201,6 millions d’euros et sont inférieures de près de 18 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (219,6 millions d’euros).

Les recettes sont inférieures aux prévisions sur tous les postes : pour les produits des annonces, de 188,4 millions d’euros en exécution à comparer à 194,4 millions d’euros selon les prévisions de la loi de finances initiale, et 194,1 millions de recettes d’annonces constatées en 2012.

Les recettes autres que les annonces continuent de régresser : elles représentaient 29,7 millions d’euros en 2009, 21,8 millions d’euros en 2010, 19,3 millions d’euros en 2011, 16,7 millions d’euros en 2012 et 13,2 millions en 2013. Le recul est général sur tous les postes : ventes de publications et abonnements, ventes diverses, prestations et travaux d’édition et autres activités.

La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 92,1 % en 2012 et 93,5 % en 2013, dans la mesure où les mauvais résultats des recettes d’annonces sont moins accentués que l’effondrement des autres recettes.

Avec 95,1 millions d’euros en 2013, les recettes des annonces des marchés publics (BOAMP) représentent plus de la moitié des recettes d’annonces. Les recettes du BOAMP sont en baisse de 4,8 % par rapport à 2012 et inférieures de près de 12 % aux prévisions. L’explication est la même que pour 2012 : l’effet bénéfique sur les recettes de la mise en œuvre des forfaits d’annonces au 1er juillet 2011 s’estompe alors que l’atonie de la commande publique est confirmée.

Les annonces civiles et commerciales (BODACC) représentent près de 45 % des recettes d’annonces. Elles régressent de 0,5 % (près de 84 millions en 2013 au lieu de 84,4 millions en 2012.

Les annonces légales obligatoires (BALO) et les annonces des associations représentent ensemble moins de 5 % des recettes d’annonces. Les recettes du BALO augmentent de plus de 3 % en 2013 mais elles avaient diminué en 2012 de 40,8 % par rapport à 2011. Les recettes des annonces des associations diminuent de 13,3 % mais sont cependant supérieures de 18,1 % aux prévisions.

2. Une consommation des crédits nettement inférieure aux prévisions

Depuis 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale. Elle s’était élevée en 2012 à 173,6 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 187,1 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 7,2 %). Le phénomène s’est accentué en 2013 avec une consommation de 174,9 millions d’euros pour 212,6 millions de crédits ouverts en loi de finances initiale (– 17,7 %). La sous-consommation des crédits est sensible sur les principaux postes, en particulier les rémunérations, et pas seulement sur l’investissement.

On constate une nouvelle diminution des effectifs de 25 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 en réalisation 2007 à 735 en exécution 2013. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de finances (973 en 2009, 898 en 2010 et 850 en 2011, 834 en 2012, 825 en 2013, 829 en 2014) sont très supérieurs aux emplois réalisés.

Les dépenses des deux programmes de la mission sont inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale comme aux dépenses constatées en 2011 aussi bien pour les opérations courantes que pour les opérations en capital.

Les principaux postes de dépenses ont été ceux du personnel (71,7 millions d’euros) et de la sous-traitance de pré-presse et d’impression confiée à la société anonyme de composition et d’impression des journaux officiels (SACIJO), pour 43,1 millions d’euros, ainsi que des travaux d’entretien et réparations (8 millions), les opérations d’investissement (immobilier, appareil de production, informatique) pour 8,8 millions.

Les opérations en capital avaient été prévues en LFI à hauteur de 32,7 millions d’euros et la consommation effective a atteint 8,8 millions.

Les dépenses de fonctionnement sont en progression par rapport à 2012 du fait de l’informatique (6,8 millions en 2012 et 11,9 millions en 2013) même si le taux d’exécution est nettement inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
PRÉVENTION DES RISQUES ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. UN PROGRAMME SUPPORT POUR L’ENSEMBLE DE LA MISSION : LE PROGRAMME 217 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 130

1. Le schéma d’emploi a été respecté mais les dépenses de personnel ont été mal programmées mettant en défaut leur soutenabilité 131

2. Les autres dépenses sont globalement maîtrisées 133

3. L’administration a veillé à être exemplaire dans ses pratiques au regard du développement durable 134

II. PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES 134

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL, CONCENTRÉES SUR L’ASN, SONT MAÎTRISÉES MAIS DES PROGRÈS SONT NECESSAIRES EN MATIÈRE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE 135

B. LA BAISSE DES AUTRES DÉPENSES A SURTOUT PORTÉ SUR LES OPÉRATEURS ET LES INVESTISSEMENTS 136

1. Dépenses de fonctionnement et transferts aux opérateurs 136

2. Dépenses d’investissement 137

C. LE FINANCEMENT INDIRECT DE DÉPENSES IMPRÉVUES RENDU POSSIBLE PAR LES SOUS-CONSOMMATIONS DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX PPRT 138

D. LES INDICATEURS DE PERFORMANCE AFFICHENT DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 138

La mission Écologie, développement et aménagement durables a rassemblé des politiques publiques variées dans les domaines des transports routiers, ferroviaires et maritimes, de l’eau, de la biodiversité, de l’énergie et du climat, et des risques naturels et technologiques.

En 2013, les dépenses de la mission ont été de 10,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les dépenses de personnel se sont élevées à 3,2 milliards d’euros pour un nombre d’emplois de 51 536 ETPT, auxquels s’ajoutent 18 726 ETPT rémunérés par les opérateurs de l’État. L’importance des dépenses d’intervention constitue l’une des spécificités de cette mission, avec près de 4,5 milliards d’euros consommés, dont 3,6 milliards pour le seul programme 203 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires. Les dépenses d’investissement et de fonctionnement ont été de l’ordre de 1,5 milliard d’euros pour chacune d’entre elles. L’importance des dépenses de fonctionnement s’explique notamment par le fait que la mission a participé au financement de 36 opérateurs. Ces opérateurs ont perçu également des ressources fiscales affectées à hauteur de 3,7 milliards d’euros.

Ces chiffres sont difficiles à comparer avec ceux de l’exercice 2012 car la mission a connu plusieurs changements de périmètre. Il convient donc de se référer aux commentaires de chacun des huit programmes.

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire de deux programmes emblématiques de cette mission :

– le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer qui est le programme support de la mission ;

– et le programme 181 Prévention des risques.

I. UN PROGRAMME SUPPORT POUR L’ENSEMBLE DE LA MISSION : LE PROGRAMME 217 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Le programme a financé les moyens humains et les fonctions supports du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et du ministère de l’Égalité des territoires et du logement (METL).

PROGRAMME 217

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Exécution 2012

4 292,8

3 759,6

Loi de finances initiale pour 2013

2 472,9

2 523,6

Crédits finalement ouverts en 2013

3 466,6

3 509,4

Exécution 2013

3 440

3 497,9

Source : RAP

Le tableau qui précède appelle les commentaires suivants :

– la forte baisse constatée d’exécution à exécution s’explique en grande partie par le fait que l’exercice 2012 avait été marqué par la prise à bail de la Tour esplanade dans le quartier d’affaires de la Défense pour 542 millions d’euros ; par ailleurs, une partie des personnels pris en charge par le programme en 2012 ont été affectés à d’autres programmes en 2013 ;

– l’écart important entre les crédits ouverts en 2013 et les crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2013 s’explique essentiellement par un changement de périmètre : un décret du 15 avril 2013 a en effet transféré l’ensemble des effectifs (14 194 ETPT) et de la masse salariale (816,1 millions d’euros) du programme 337 Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la ville vers le programme 217 ; la Cour des comptes a regretté que ce transfert ait pour effet, d’une part, de retirer toute finalité à la fonction support du programme 337 et, d’autre part, de faire porter au programme 217 des moyens qui ne concourent pas directement aux politiques publiques qu’il a mises en œuvre ;

– le taux d’exécution des crédits ouverts s’approche des 100 % et témoigne d’une situation budgétaire tendue.

1. Le schéma d’emploi a été respecté mais les dépenses de personnel ont été mal programmées mettant en défaut leur soutenabilité

Le programme a financé, à l’exception des effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire, l’ensemble des emplois du MEDDE et du METL, c’est-à-dire les personnels rattachés aux programmes de la mission, les personnels œuvrant dans certains domaines de la recherche, les personnels de la Commission du débat public, les personnels de l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, certains personnels œuvrant dans les secteurs du transport aérien, ainsi que des personnels transférés aux collectivités territoriales.

Le nombre d’emploi s’est élevé à 51 175 ETPT dont 4 470 en administration centrale et 38 283 dans les services régionaux.

Le schéma d’emploi prévoyait la suppression de 1 357 emplois. Le rapport annuel de performance indique qu’à périmètre constant 1 380 emplois ont été supprimés. Le schéma d’emploi a donc été réalisé avec une surexécution de 23 emplois. Par ailleurs, 1 812 départs en retraite sont intervenus en cours d’exercice, ce qui signifie que l’administration n’a remplacé que 0,48 agent pour deux agents partant en retraite.

La sous-consommation des emplois par rapport au plafond disponible ressort à 836 ETPT contre 676 ETPT en 2012. Elle s’explique, selon le rapport annuel de performance, par des départs en retraite plus importants que prévus.

Les emplois et dépenses de personnel correspondant aux agents affectés dans les services du METL et du MEDDE sont répartis a posteriori entre 15 actions distinctes, dont sept actions dites « actions miroirs » permettant d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes correspondants de la mission.

RÉPARTITION DES ETPT PAR ACTION

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

10 401

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports

11 233

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et circulation routières

731

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et affaires maritimes

3 006

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Paysages, eau et biodiversité

3 013

Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique

2 351

Personnels relevant du ministère de l’égalité des territoires et du logement

11 651

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques

3 457

Personnels relevant de programmes d’autres ministères

176

Personnels transférés aux collectivités territoriales

4 296

Personnels œuvrant pour les politiques des programmes Énergie, climat et après-mine

803

Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens

37

Commission nationale du débat public

9

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

11

Source : RAP.

Les dépenses de personnel se sont élevées à 3,158 milliards d’euros en 2013, ce qui a représenté plus de 90 % de l’ensemble des crédits consommés du programme. Un décret d’avance a été nécessaire en cours de gestion pour y faire face. Ainsi, les dépenses consommées se situent à un niveau très proche des 3,165 milliards d’euros de crédits ouverts.

Au mois de décembre, la contribution employeur des ministères au compte d’affectation spéciale Pensions est passée de 74,28 % à 44,28 %, ce qui a permis une économie de 26,74 millions d’euros. Sans cette économie, les dépenses de personnel auraient excédé les crédits ouverts.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, cette situation de tension sur les dépenses de personnel était connue dès le début de la gestion. Elle aurait pu être anticipée dès la construction budgétaire. Par ailleurs, et en dépit de cet état de fait, le ministère a relevé, en cours de gestion, sa cible de recrutement et a consommé quasi-intégralement l’enveloppe pour mesures catégorielles et mesures d’accompagnement des restructurations.

2. Les autres dépenses sont globalement maîtrisées

Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 251,6 millions d’euros en AE et 309,2 millions d’euros en CP, en forte baisse par rapport à l’exercice précédent qui avait dû supporter la prise à bail de la Tour Esplanade. Si l’on neutralise cet événement, les dépenses de fonctionnement ont été assez stables, voire en légère baisse selon les diverses actions du programme.

Toutefois, les dépenses de fonctionnement de la Commission nationale du débat public ont progressé de 32 % en AE (765 582 euros en 2013 contre 579 917 euros en 2012). Le rapport annuel de performance justifie cette augmentation par la mise en œuvre de « procédures innovantes » dans la tenue des débats pour faire face aux difficultés rencontrées sur le projet Cigeo. Il est également expliqué qu’un chantier de refonte de la charte graphique du site internet de la commission a été engagé dans un souci de meilleure visibilité.

Les dépenses d’investissement se sont élevées à 12,2 millions d’euros en AE et 12,8 millions d’euros en CP contre 12,6 millions en AE et 13,3 millions d’euros en CP en 2013. Elles apparaissent donc comme maîtrisées. On peut cependant observer que leur taux de consommation par rapport à la loi de finances initiale est assez faible (61 % en AE et 72 % en CP), ce qui peut suggérer qu’elles ont constitué une variable d’ajustement commode pour faire face à l’exécution tendue de l’ensemble du programme.

Les dépenses d’intervention ont également été maîtrisées. Elles se sont élevées à 17,9 millions d’euros en AE et 17,7 millions d’euros en CP contre 19 millions d’euros en AE et 19,2 millions d’euros en CP en 2012.

3. L’administration a veillé à être exemplaire dans ses pratiques au regard du développement durable

La performance du programme est mesurée au travers de trois objectifs.

L’objectif n° 1 est de mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable. Plusieurs indicateurs font apparaître des résultats en retrait par rapport aux cibles fixées. Ainsi, le taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable atteint 84 % en 2013 alors que la cible fixée dans le Projet annuel de performance était de 90 %. De même, la part des directives européennes transposées dans l’année par rapport au nombre de directives européennes à transposer a chuté à 75 % (contre 93 % en 2012). Le rapport annuel de performance justifie cette contre-performance par la difficulté à trouver un vecteur législatif pour la transposition de la Directive EURATOM.

L’objectif n° 2 porte sur l’exemplarité de l’administration. L’ensemble des indicateurs de cet objectif font apparaître des résultats souvent nettement meilleurs que la cible attendue, ou à défaut très proche. Ainsi, les émissions de CO2 des voitures utilisées par les services ont poursuivi leur baisse entamée les années précédentes. L’administration a donc veillé à être exemplaire dans ses propres pratiques au regard du développement durable.

L’objectif n° 3 vise à appliquer une politique des ressources humaines responsables. Plusieurs indicateurs font apparaître des résultats décevants. Le nombre de jours de formation par agent a été de 5,98 pour une cible fixée à 7,5. Par ailleurs, le ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines (qui mesure le rapport entre les effectifs gérants et les effectifs gérés) n’est pas satisfaisant. Il s’est établi à 3,36 % contre une cible actualisée de 3,10 % et une cible initiale de 2,70 %. Il semble que les ministères rencontrent des difficultés à contenir la proportion des effectifs en charge des ressources humaines. Le rapport annuel de performance fournit un éventail d’explications pour justifier cette contre-performance (évolution des périmètres des ministères, complexité des processus de gestion due au raccordement à l’Opérateur National de Paye, gestion prévisionnelle des ressources rendue difficile par la réduction du nombre d’emploi).

II. PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES

Le programme 181 Prévention des risques a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :

– la prévention des risques technologiques et des pollutions,

– la prévention des risques naturels et hydrauliques,

– la sûreté nucléaire et la radioprotection,

– la gestion de l’après-mine.

PROGRAMME 181

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Exécution 2012

228,1

261,3

Loi de finances initiale pour 2013

369,4

284,2

Crédits finalement ouverts en 2013

282,4

263,3

Exécution 2013

223,9

241,9

Le tableau qui précède appelle les commentaires suivants :

– d’exécution à exécution, les dépenses sont en baisse de 1,8 % en AE et de 7,4 % en CP ; la baisse est concentrée sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement.

– la loi de finances initiale avait prévu des crédits nettement supérieurs à ceux qui ont été finalement ouverts : le décret d’avance du 29 novembre 2013 a procédé à d’importantes annulations qui ont notamment concerné les Plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et l’ADEME ;

– le taux de consommation des crédits ouverts est assez faible : environ 80 % en AE et 92 % en CP : le retard dans la mise en œuvre des PPRT explique ce constat ;

– le programme n’a donc rencontré aucun problème de soutenabilité budgétaire, à l’inverse du programme support Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer ; la Cour des comptes souligne que cette « relative aisance », résultant du retard pris par les PPRT, ne pourra pas être pérenne.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL, CONCENTRÉES SUR L’ASN, SONT MAÎTRISÉES MAIS DES PROGRÈS SONT NECESSAIRES EN MATIÈRE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

L’action Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est la seule action du programme qui finance des dépenses de personnel. Ces dépenses concernent intégralement l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Elles se sont élevées en 2013 à 30,6 millions d’euros en AE et en CP contre 29,8 millions d’euros en 2012. Le nombre d’emplois financés par l’action a été de 361 ETPT contre 362 en 2012. Ce plafond d’emplois ne prend pas en compte les agents mis à sa disposition par divers établissements publics, au nombre de 104 ETPT en 2013.

À cet égard, la sincérité de la programmation budgétaire des dépenses de personnel pourrait être améliorée. Les crédits correspondants au remboursement des dépenses relatives aux agents mis à disposition ont été budgétés initialement en dépenses de personnel, de sorte que la loi de finances initiale avait prévu à ce titre 39,8 millions d’euros. Cependant, comme l’an dernier, ces crédits ont été exécutés en dépenses de fonctionnement grâce à une mesure de fongibilité asymétrique de 8 millions d’euros. Or, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes, le principe de sincérité budgétaire voudrait que ces crédits soient inscrits en dépenses de fonctionnement dès la programmation budgétaire.

Les autres dépenses de personnel nécessaires à la mise en œuvre du programme ont été financées par le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. Ainsi, et hors effectif de l’ASN, 3 457 ETPT ont concouru à la mise en œuvre des quatre actions du programme Prévention des risques.

La répartition des effectifs, donnée à titre indicatif par le rapport annuel de performances 2012, a été la suivante :

RÉPARTITION DES EFFECTIFS SELON LES ACTIONS DU PROGRAMME

Actions

Effectifs

Prévention des risques technologiques et des pollutions

1 997

Sûreté nucléaire et radioprotection (hors ASN)

7

Prévention des risques naturels et hydrauliques

1 418

Gestion de l’après-mine

35

Total

3 457

Source :RAP

B. LA BAISSE DES AUTRES DÉPENSES A SURTOUT PORTÉ SUR LES OPÉRATEURS ET LES INVESTISSEMENTS

1. Dépenses de fonctionnement et transferts aux opérateurs

Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 148,9 millions d’euros en AE et 156,3 millions euros en CP, soit une baisse de 9,1 % pour les AE et 10,7 % pour les CP. La baisse observée a surtout porté sur les opérateurs.

Après prise en compte des transferts, le programme a participé à hauteur de près de 105 millions d’euros, contre 150 millions l’an dernier, au financement d’une dizaine d’opérateurs qui jouent un rôle important en matière de prévention des risques :

OPÉRATEURS DU PROGRAMME

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

7,4 M

Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)

1,8 M

Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES)

6,8 M

Bureau de recherches géologiques et minières

43 M

Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA)

1,8 M

GEODERIS

6 M

Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS)

28,5 M

Institut de veille sanitaire (INVS)

0,3 M

Météo-France

3 M

Office national des forêts (ONF)

3,5 M

L’ANDRA, en charge notamment du projet de stockage géologique profond des déchets radioactifs, est exonérée de la norme de réduction de 10 % des dépenses de fonctionnement sur le triennal 2011-2013.

2. Dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement, qui avaient été prévues à 12,4 millions par la loi de finances initiale, se sont élevées à 4,5 millions d’euros en AE et à 8,4 millions d’euros en CP, en baisse de 58 % en AE et de 29 % en CP. La majorité de ces dépenses ont concerné le Plan Grands Fleuves (3,4 millions d’euros en AE et 4,3 millions d’euros en CP). Elles ont ainsi permis le financement du relèvement de digues de la Loire afin de réduire la vulnérabilité au risque inondation. Plusieurs investissements prévus par la loi de finances initiale n’ont fait l’objet d’aucune consommation, ou d’une consommation très faible. Par exemple, l’investissement sur le réseau de prévision des crues s’est limité à 1,1 million d’euros alors que la loi de finances initiale prévoyait 4,2 millions d’euros. Le rapport annuel de performances justifie cette sous-consommation par le fait que certaines dépenses ont été comptabilisées en dépenses de fonctionnement. Mais il ne précise pas les montants concernés et ne documente pas de manière précise les raisons de cette sous-consommation.

C. LE FINANCEMENT INDIRECT DE DÉPENSES IMPRÉVUES RENDU POSSIBLE PAR LES SOUS-CONSOMMATIONS DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX PPRT

La loi de finances initiale pour 2013 avait prévu 123,6 millions d’euros en AE de dépenses d’intervention pour les PPRT. L’exécution s’est limitée à 2,5 millions d’euros, soit à seulement 2 % de ce qui était prévu. Cette importante sous-consommation perdure depuis plusieurs années : le taux de consommation des crédits pour les PPRT en AE par rapport à la loi de finances initiale était ressorti, selon la Cour des comptes, à 1,4 % en 2012, 39 % en 2011 et 73,4 % en 2010.

Cette exécution, très inférieure aux prévisions, témoigne du temps nécessaire à la montée en charge progressive d’un dispositif dont la pleine exécution pourrait s’étaler sur une trentaine d’années. Les procédures sont plus longues que prévues et les crédits de délaissement et d’expropriation n’ont pu être engagés dans leur totalité.

Le rapport annuel de performance justifie ces retards par la crise économique qui a limité la visibilité des entreprises, et par la nécessité d’une concertation approfondie autour des PPRT délicats présentant de forts enjeux pour les acteurs locaux (collectivité locale, industriels, État, riverains de l’installation) et d’une analyse fine de leur impact sur les activités économiques à proximité des sites seveso.

Ainsi que l’a souligné la Cour des comptes, le financement de plusieurs dépenses imprévues n’a pas posé de difficultés grâce à des mesures de redéploiements internes rendus possibles par cette sous-consommation des crédits. Ont ainsi été dépensés 5,1 millions d’euros pour les inondations dans le sud-ouest, 5 millions d’euros pour les besoins exceptionnels de l’Autorité de sûreté nucléaire liés à l’installation dans son nouveau siège à Montrouge, et 5 millions d’euros pour le contentieux avec les anciens Charbonnages de France.

D. LES INDICATEURS DE PERFORMANCE AFFICHENT DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

La performance du programme est mesurée au travers de cinq objectifs.

Le premier objectif vise à limiter l’exposition aux risques technologiques et à réduire l’impact des pollutions. À cet égard, l’indicateur « Nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection en ETPT » permet de mesurer l’efficience des services en matière de contrôle des installations industrielles et agricoles. La cible fixée n’a pas été atteinte en 2013 : 23,1 inspections pour une cible de 25. De même, le taux d’approbation des PPRT s’est établi à 68 % alors que la cible est de 90 %.

L’objectif n° 2 porte sur l’impact des déchets. Le taux de recyclage des emballages ménagers a augmenté d’un point par rapport à l’an dernier pour s’établir à 68 %. Il s’est rapproché ainsi de la cible fixée à 90 %. En revanche, le taux de collecte sélective de déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers a régressé à 31,8 % contre 32,3 % en 2012, alors même que la cible était fixée à 43 %.

L’objectif n° 3 porte sur la réduction de la vulnérabilité aux risques naturels et hydrauliques. S’agissant de la sécurité des barrages, le résultat de l’année 2013 a été en progression par rapport à 2012 mais est demeuré inférieur à l’objectif. Par ailleurs, la carte vigilance crues n’a pas encore atteint le degré de fiabilité attendu.

L’objectif n° 4 vise à assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et à renforcer l’information du public en la matière. Toutefois, les deux indicateurs afférents à cet objectif ne sont pas pleinement pertinents pour mesurer la performance du programme sur ce sujet : ils portent en effet, pour l’un, sur la maîtrise des délais de publication des décisions de l’ASN, et pour l’autre, sur le niveau de connaissance de l’existence de l’ASN auprès du grand public.

L’objectif n° 5 porte sur la mise en sécurité l’ensemble du territoire minier. En la matière, le niveau de réalisation des indicateurs a dépassé les objectifs des cibles.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE

Commentaire de M. David HABIB, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 142

I. LE VOLET SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : UN BUDGET CALIBRÉ AU PLUS JUSTE 144

A. L’IMPORTANCE DE MAINTENIR UN NIVEAU D’ENGAGEMENT SUFFISANT 144

B. LA STRUCTURATION PROGRESSIVE DE L’ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE MARITIME 145

II. LE VOLET PÊCHE ET AQUACULTURE : DES CRÉDITS INITIAUX ABONDÉS EN COURS D’EXERCICE 145

III. UNE PERFORMANCE EN DEMI-TEINTE 146

A. OBJECTIF N° 1 RENFORCER LA SÉCURITÉ MARITIME ET LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT : UN BILAN CONTRASTÉ 146

B. OBJECTIF N° 2 PROMOUVOIR LA FLOTTE DE COMMERCE ET L’EMPLOI MARITIME : UN FLÉCHISSEMENT À CONTENIR 147

C. OBJECTIF N° 3 : « MIEUX CONTRÔLER LES ACTIVITÉS MARITIMES ET EN PARTICULIER LA PÊCHE » : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES 147

LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE

Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour des trois grandes priorités suivantes :

– renforcer la sécurité maritime et la protection de l’environnement ;

– promouvoir la flotte de commerce et l’emploi maritime français ;

– assurer un meilleur contrôle des activités maritimes, en particulier des activités de pêche.

En loi de finances initiale pour 2013, le programme 205 avait fait l’objet d’une ouverture de crédits à hauteur de 194,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et DE 193,7 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

En 2013, les fonds de concours rattachés au programme Sécurité et affaires maritimes ont représenté 14,3 millions d’euros et ont eu pour objets principaux les rémunérations des prestations fournies par les services maritimes en métropole et outre-mer ainsi que la participation de l’Union européenne à la mise en œuvre du système d’information statistique des activités de pêche.

En outre, au titre des reports de l’exercice 2012, le programme a perçu un total de 5,9 millions d'euros en AE et 12,8 millions d'euros en CP. Pour l’essentiel des CP, soit 8,2 millions d'euros, ces reports concernent les dossiers relevant de l’action 6 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture, pour lesquels les paiements n’ont pu intervenir en 2012. Les reports en AE sont également portés sur l’action 6, et sont liés à des opérations relatives au contrôle des pêches.

Par ailleurs, il convient de signaler, deux transferts sortants intervenus en cours de gestion vers la mission Défense :

– 2,99 millions d'euros en AE et CP ont été transférés de l’action 6 du programme 205 vers le programme 178 Préparation et emploi des forces (6). Il s’agissait de financer les surcoûts liés aux dispositifs de protection des navires de pêche évoluant en zone de piraterie.

– 1,11 million d'euros en AE en provenance de l’action 1 Sécurité et sûreté et sûreté maritime au bénéfice du programme 146 Équipement des forces afin de participer financièrement à la fourniture et à l’entretien du système de surveillance maritime intégré au dispositif SPATIONAV V2 (7).

En ce qui concerne les transferts entrants, 3,9 millions d'euros d’AE en provenance du programme 203 Infrastructures et services de transports ont permis la couverture du financement des aides consécutives à la mortalité ostréicole, en complément du dégel à hauteur de 3,15 millions d'euros de la réserve de précaution constitué en début et en cours d’année.

En effet, cette réserve a été tout d’abord constituée en début d’année à partir de 6 % des crédits du programme (8), ce qui correspondait à un montant de 6,5 millions d'euros en AE et CP. Le programme a ensuite fait l’objet d’un surgel à hauteur de 9,6 millions d'euros en AE et CP.

Au total, en tenant compte de l’ensemble des crédits disponibles tous mouvements confondus, le taux de consommation des crédits atteint 94,8 % pour les AE, et 95,2 % pour les CP.

À la lumière de ces données l’exécution budgétaire est donc satisfaisante aussi bien en AE qu’en CP.

EXÉCUTION 2013 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 205

Prévision LFI

Consommation

 

Intitulé de l’action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

01

Sécurité et sûreté maritimes

28 405 578

27 560 308

 

24 982 564

24 664 815

 

02

Gens de mer et enseignement maritime

26 783 262

26 783 021

 

24 634 159

24 737 659

 

03

Flotte de commerce

72 151 381

72 150 733

 

67 983 190

67 983 190

 

04

Action interministérielle de la mer

11 315 514

11 225 708

 

8 485 645

7 931 104

 

05

Soutien au programme

6 620 607

7 019 254

 

10 964 849

10 339 850

 

06

Gestion durable des Pêches et de l’Aquaculture

59 300 632

59 300 166

 

53 557 611

46 629 795

 

Total des crédits prévus en LFI

204 576 974

204 039 190

 

Ouvertures / annulations y.c. FDC et ADP

+ 6 820 333

– 2 148 706

 

 Total des crédits ouverts

201 033 922

191 527 099

 

Total des crédits consommés

190 608 018

182 286 413

 

Crédits ouverts - crédits consommés

+ 10 425 904

+ 9 240 686

 


Source : projet annuel de performance.

I. LE VOLET SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : UN BUDGET CALIBRÉ AU PLUS JUSTE

Concernant le volet Sécurité et affaires maritimes, qui comprend les actions 1 à 5 du programme, le montant total estimé des CP consommés sur engagements 2013 est de 128,9 millions d'euros soit 95 % des crédits ouverts par la LFI.

A. L’IMPORTANCE DE MAINTENIR UN NIVEAU D’ENGAGEMENT SUFFISANT

Ce volet est particulièrement marqué par le contexte de réduction progressif des moyens alloués. Si l’effort de redressement des comptes publics est nécessaire, les difficultés quotidiennes des agents de l’administration des affaires maritimes dans l’accomplissement de leurs missions sont réelles. Dans le domaine de la sécurité maritime par exemple, en 2013, les 16 centres de sécurité des navires (CSN) ont perçu 0,79 million d'euros en AE et 0,74 million d'euros en CP pour leur fonctionnement.

Or, à l’occasion d’une rencontre en mars 2014 avec les agents du CSN Antilles-Guyane, le Rapporteur spécial alors en charge de ce budget, Mme Annick Girardin, a été informé de l’obligation pour les inspecteurs et contrôleurs de renoncer à toute mission impliquant des frais de déplacements trop importants.

La plupart des budgets alloués aux différents services correspondent quasi exclusivement à des dépenses obligatoires, les enveloppes étant de ce fait consommées bien avant la fin de l’année budgétaire.

Il convient de rappeler ici les termes de la Cour des comptes qui énonçait très justement, à propos des CSN, que « si le coût pour les finances publiques du système de contrôle, essentiellement composé de la masse salariale des inspecteurs peut apparaître relativement limité, en revanche, la valeur des services rendus, plus délicate à appréhender a priori, n’en est pas moins considérable. Les avantages que doit retirer la collectivité nationale de cette politique publique […] doivent s’apprécier en termes de coûts humains et financiers, de risques matériels et environnementaux que peuvent faire courir les déficiences et les lacunes des contrôles de sécurité » (9).

B. LA STRUCTURATION PROGRESSIVE DE L’ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE MARITIME

Autre élément important de ce volet, l’action Gens de mer et enseignement maritime qui est marquée par le versement d’une subvention pour charge de service public de 17,2 millions d'euros en AE et en CP, à destination du seul opérateur du programme : l’École nationale supérieure maritime (ENSM).

Après une période difficile marquée par une situation financière précaire et une crise de confiance des enseignants comme des élèves, l’établissement est désormais entré dans une phase de maîtrise de ses dépenses et de ses recettes. Par ailleurs, le projet d’établissement fixant les grandes orientations de l’école a été adopté le 10 décembre 2013. Sa mise en œuvre vient tout juste de débuter. Le Rapporteur spécial sera attentif à ce que l’excellence reconnue de la formation maritime française soit préservée, et que le nouveau cursus permette à la France d’adapter ses formations aux technologies maritimes et para-maritimes émergentes.

Enfin, il convient de signaler que, comme l’année passée, l’exécution de l’action 3 Flotte de commerce, soit 68 millions d'euros en AE et CP, s’est révélée très inférieure aux crédits inscrits en LFI (– 4,17 millions d'euros en AE et CP). Selon le projet annuel de performance, cette sous exécution est de nouveau due à une moindre activité des armements maritimes, l’action regroupant essentiellement des compensations à l’ENIM (10) d’exonérations de charges sociales pour les armateurs dont les navires sont immatriculés au registre international français (RIF).

II. LE VOLET PÊCHE ET AQUACULTURE : DES CRÉDITS INITIAUX ABONDÉS EN COURS D’EXERCICE

L’exécution de l’action 6 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture témoigne de la sensibilité de ce secteur aux aléas naturels ou aux catastrophes écologiques.

En l’espèce, deux calamités ont eu pour conséquence un transfert de crédits en provenance d’autres programmes pour y faire face.

En premier lieu, depuis 2008 les ostréiculteurs sont régulièrement confrontés à des crises de surmortalités d’huîtres plus ou moins importantes selon les années et les zones géographiques. Depuis cette date également, l’État a apporté son soutien aux professionnels, par le biais d’exonérations de redevance domaniale, d’allégements de charges et d’indemnisations directes des pertes. Entre 2008 et 2012, plus de 120 millions d'euros ont été accordés sous ces diverses formes par l’État. Pour 2013, le montant des aides nationales (11) destinées à l’indemnisation des mortalités ostréicoles s’est élevé à 9,7 millions d'euros, contre 14,8 en 2012.

Malheureusement, les études menées entre 2012 et 2013 par la direction générale de l’alimentation n’ont pas encore permis de comprendre précisément les origines précises de ce phénomène.

En second lieu, le programme 205 a mobilisé 1,6 million d'euros pour cofinancer, avec le ministère chargé de l’outre-mer une aide d’urgence au titre de l’impact de la pollution à la chlordécone sur la pêche côtière en Martinique et Guadeloupe fin décembre 2012. Les reports sur 2013 en crédits budgétaires, de l’ordre de 2,6 millions d'euros, ont permis de faire face à cette crise.

Lors de son contrôle sur place en mars 2014, le précédent Rapporteur spécial a pu constater combien cette crise était paralysante pour les pêcheurs locaux. En effet, interdits de pêche en zone côtière, les pêcheurs tentent de se rendre au large, le plus souvent seuls, mais sans aucune adaptation de leurs embarcations légères. L’État doit impérativement, une fois l’aide d’urgence accordée, effectuer un travail de modernisation de la filière sans pour autant en abandonner totalement les pratiques traditionnelles et ancestrales. Les professionnels ne peuvent voir leur situation s’améliorer sans accepter de travailler à une évolution des navires et de l’organisation même du travail en mer.

III. UNE PERFORMANCE EN DEMI-TEINTE

Il convient de saluer bons résultats du programme en matière de suivi des objectifs de performance, même si cette évolution satisfaisante recouvre une moindre performance de certains indicateurs.

A. OBJECTIF N° 1 RENFORCER LA SÉCURITÉ MARITIME ET LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT : UN BILAN CONTRASTÉ

Le taux d’identification des navires à l’origine de pollutions ou de rejets illicites reste faible. Il s’établit pour l’année 2013 à 8,8 % pour une cible à 15 %. Selon le ministère, la baisse persistante de ce ratio depuis 2011 trouve son explication dans la meilleure performance des systèmes de première détection d’une part, et d’autre part dans le manque de coordination des administrations concernées.

Par ailleurs, le taux de contrôle des navires étrangers faisant escale dans les ports a légèrement baissé, passant de 98,7 % de l’obligation communautaire à 94,7 %.

En revanche, 98 % des personnes impliquées dans une détresse en mer ont été sauvées après une opération coordonnée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS).

B. OBJECTIF N° 2 PROMOUVOIR LA FLOTTE DE COMMERCE ET L’EMPLOI MARITIME : UN FLÉCHISSEMENT À CONTENIR

Le taux des actifs maritimes parmi les anciens élèves des établissements d’enseignement maritimes après 5 ans d’activité reste élevé, même si depuis 2011 ce chiffre tend à diminuer. Pour 2013, il s’établit à 76 %, contre 80 % en 2011.

Le nombre d’emplois dans la filière du commerce maritime s’érode lui aussi légèrement, avec un chiffre pour 2013 de 133 050 contre 133 260 en 2011.

En outre, le nombre de navires de commerce sous pavillon français est passé, entre 2011 et 2013, de 305 à 282.

Le Rapporteur spécial sera attentif à ce que la tendance observée puisse être au minimum contenue au niveau actuel des indicateurs, et souhaite que les efforts entrepris sur le programme 205 permettent une inversion à moyen terme de cette courbe baissière.

C. OBJECTIF N° 3 : « MIEUX CONTRÔLER LES ACTIVITÉS MARITIMES ET EN PARTICULIER LA PÊCHE » : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES

Cet objectif affiche pour 2013 des résultats très satisfaisants. Le taux d’infractions constatées à la pêche est de 7,52 % pour une cible initiale de 8 %. En parallèle, la diminution effective du nombre de contrôles réalisés s’explique par un meilleur ciblage des professionnels contrôlés.

Il est à noter que la grande majorité des contrôles portent sur la filière de commercialisation à terre, les sites de débarquement des navires de plaisance et les pêcheurs à pied professionnels (67 % des contrôles).

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 174 ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES 151

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS SATISFAISANTE SAUF EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE 151

1. L’exécution des crédits votés en loi de finances pour 2013 est globalement satisfaisante 151

2. La qualité de la programmation des crédits de l’action Politique de l’énergie s’est nettement améliorée 152

3. La qualité de la programmation des dépenses de l’après-mines, en décroissance naturelle depuis 2008, a fait l’objet d’une légère amélioration 153

4. La subvention de soutien au dispositif bonus-malus automobile vient nettement détériorer l’exécution 2013 de l’action Lutte contre le changement climatique 154

B. UNE DÉPENSE FISCALE EN NETTE DIMINUTION EN RAISON DU RESSERREMENT DU CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE 155

1. La dépense fiscale liée au crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie (CIDD) diminue pour la deuxième année consécutive de plus de 40 % 155

2. Certaines dépenses fiscales doivent faire l’objet d’un réexamen de cohérence avec les objectifs de la mission 156

C. UNE POLITIQUE DE PROMOTION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE QUI A ATTEINT SES OBJECTIFS 156

1. Le dispositif de certificats d’économie d’énergie (CEE) a rempli ses objectifs et doit être prolongé 157

2. Le fonds chaleur constitue un dispositif particulièrement efficace dont le renforcement est indispensable 157

D. DES RÉSULTATS NETTEMENT INSUFFISANTS EN MATIÈRE D’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’AIR 157

II. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIAL FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 158

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS SATISFAISANTE MALGRÉ UNE PROGRAMMATION INITIALE ENCORE IMPRÉCISE 158

1. Les recettes sont globalement conformes aux prévisions initiales 158

2. Les autorisations d’engagement sont insuffisantes pour couvrir les dépenses tandis que les crédits de paiement sont sous-exécutés 159

B. DES INDICATEURS PEU SATISFAISANTS NE PERMETTANT PAS D’ASSURER UN SUIVI OPTIMAL DE LA PERFORMANCE DU COMPTE 161

I. LE PROGRAMME 174 ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES

Le programme 174 Énergie, climat et après-mines a pour objectifs d’amorcer la transition énergétique, de garantir les droits collectifs des mineurs et la gestion économique et sociale de l’après-mines, et d’amplifier la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique.

Il a été doté par la loi de finances pour 2013 de 681,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 687,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP). L’exécution budgétaire de ces crédits est jugée globalement conforme à la programmation initiale par le Rapporteur spécial, malgré une nette surconsommation des crédits de l’action Lutte contre le changement climatique.

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS SATISFAISANTE SAUF EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1. L’exécution des crédits votés en loi de finances pour 2013 est globalement satisfaisante

Les crédits du programme 174 votés en loi de finances pour 2013 ont connu, à périmètre constant et hors subventions exceptionnelles destinées à équilibrer le dispositif bonus-malus, une diminution de l’ordre de 6 % par rapport à 2012. Cette baisse a encore été accentuée par les mouvements de crédits intervenus en gestion.

La loi de finances pour 2013 prévoyait initialement 681,6 millions d’euros en AE et 687,5 millions d’euros en CP. Les mouvements de crédits se sont soldés par une diminution de 15 millions d’euros en AE et de 12 millions d’euros en CP portant leurs montants respectifs à 666,9 millions d’euros et 675,9 millions d’euros.

À périmètre constant, la baisse des crédits constatés en 2013 sur le programme 174 par rapport à 2012 est donc de près de 8 %.

La dépense exécutée, c’est-à-dire le total effectif des crédits consommés, s’est élevée à 660,4 millions d’euros en AE et 664,5 millions d’euros en CP, soit des taux de consommation de l’ordre de 99 % des crédits disponibles et de 97 % des crédits votés.

Aussi le Rapporteur spécial se félicite-t-il de la bonne exécution des crédits votés en loi de finances pour 2013, qu’il juge globalement satisfaisante.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES : TAUX D’EXÉCUTION EN 2013

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

Votées en LFI 2013

Consommées en 2013

Taux d’exécution 2013

Votées en LFI 2013

Consommés en 2013

Taux d’exécution 2013

Politique de l’énergie

5,6

4,8

85,7 %

6,4

5,9

92,2 %

Gestion économique et sociale de l’après-mines

589,2

545,5

92,6 %

594,2

548,7

92,3 %

Lutte contre le changement climatique

85 (1)

109,4

128,7 %

85 (1)

109,2

128,5 %

Soutien

1,9

0,9

47,4 %

1,9

0,7

36,8 %

Totaux

681,6

660,4

96,9 %

687,5

664,5

96,7 %

Totaux après mouvements (2)

666,9

660,4

99,0 %

675,9

664,5

98,3 %

Sources : rapports annuels de performances de 2012 et de 2013.

(1) intégrant 50 millions d’euros de subventions destinées à l’Agence de services et de paiement (ASP) pour équilibrer le dispositif bonus-malus automobile ;

(2) intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de 15 millions d’euros en AE et de 12 millions d’euros en CP.

Le programme a bénéficié de reports de crédits à hauteur de 1 million d’euros en AE et de 4,5 millions d’euros en CP. Dans le cadre des ajustements de fin de gestion, une annulation de crédits est intervenue au titre du décret n° 2013-1072 du 28 novembre 2013 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance pour un montant de 15 millions d’euros en AE et de 16 millions d’euros en CP, soit un taux de 2,3 % du total des crédits initialement votés en loi de finances pour 2013.

Le solde des ouvertures et annulations de crédits s’élève ainsi à
– 15 millions d’euros en AE et – 12 millions d’euros en CP, soit pour des taux respectifs de 2,2 % et de 1,7 % du total des crédits initialement votés en loi de finances pour 2013.

2. La qualité de la programmation des crédits de l’action Politique de l’énergie s’est nettement améliorée

L’action Politique de l’énergie était dotée de 5,6 millions d’euros en AE et de 6,4 millions d’euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2013. L’exécution 2013 s’élève à 4,8 millions d’euros en AE et 5,9 millions d’euros en CP, soit des taux respectifs d’exécution de 86 % et 92 %. À l’inverse, les taux d’exécution en 2012 s’élevaient respectivement à 9 % en AE et 71 % en CP. Le Rapporteur spécial se félicite de cette amélioration sensible de la qualité de la programmation par rapport à l’exécution 2012.

L’essentiel des crédits de cette action est destiné à couvrir les subventions pour charges de service public de l’Agence national pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), dotée d’une subvention de 3,9 millions d’euros. Le Rapporteur spécial se joint à la critique portée par la Cour des comptes, en déplorant qu’il n’existe aucun indicateur de performance pour cet opérateur. Il se félicite toutefois de la signature d’un contrat quadriennal entre l’ANDRA et l’État pour la période 2013-2016.

En revanche, et contrairement à la position de la Cour des comptes, il estime que le budget de l’ANDRA doit être pérennisé, y compris en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, en raison de la montée en charge prévisible au cours des prochaines années de ses activités de stockage et de recyclage des déchets nucléaires.

3. La qualité de la programmation des dépenses de l’après-mines, en décroissance naturelle depuis 2008, a fait l’objet d’une légère amélioration

Les dépenses de l’après-mines pour 2013 s’élèvent à 545,5 millions d’euros en AE et 548,7 millions d’euros en CP alors que les crédits votés en loi de finances s’élevaient respectivement à 589,2 et 594,2 millions d’euros. Leurs taux d’exécution en 2013 s’élèvent par conséquent à 93 % pour les AE et 92 % pour les CP, soit une légère amélioration par rapport à l’exécution de 2012 qui affichait un taux d’exécution de 91 %.

Cette amélioration sensible de la qualité de la programmation des dépenses de l’après mines est soulignée tant par la Cour des comptes que par Le Rapporteur spécial. L’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) construisait jusqu’en 2012 une programmation des prestations à partir d’hypothèses de mortalité qui faisaient l’objet de désaccords et conduisaient à une surbudgétisation récurrente de l’action. Depuis cette année, ces hypothèses ont été revues, améliorant sensiblement la qualité de la programmation au regard des besoins constatés.

Les dépenses de cette action constituent l’essentiel des crédits du programme 174 – soit 93 % des crédits ouverts au titre du programme. Elles sont composées majoritairement de dépenses d’intervention pour un montant de prestations servies de 520 millions d’euros. L’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) assure 92,3 % des prestations servies, le reste étant partagée entre la Caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (CANSSM) et la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG).

Ces dépenses suivent l’évolution démographique de la population bénéficiaire et diminuent progressivement depuis 2008. Le nombre de bénéficiaires des prestations servies par l’ANGDM est passé progressivement de 153 400 en 2011 à 145 700 en 2012, pour atteindre 138 500 en 2013. La baisse annuelle moyenne du nombre de bénéficiaires est de l’ordre de 5 %.

L’efficience et de la qualité de la gestion dans le versement aux mineurs des prestations qui leur sont dues est mesurée à travers deux indicateurs. Le premier indicateur, qui mesure le ratio entre les coûts de gestion et l’encours des prestations, est passé de 2,56 en 2011 à 2,63 en 2012 pour atteindre 2,71 en 2013. Le Rapporteur spécial estime que si cette dégradation mécanique peut s’expliquer, d’une part, par la contraction du volume de prestations servies à charge de gestion inchangée, et d’autre part, par un accroissement des coûts engendrés par la gestion des contentieux sériels, elle n’en reste pas moins préoccupante.

Le second indicateur, qui mesure le taux de recouvrement des créances, est quant à lui en légère baisse par rapport au mouvement d’amélioration constaté entre 2007 et 2012 – 96,3 % en 2012 contre 95,6 % en 2013. Il est néanmoins une nouvelle fois supérieur à la cible de 95 %.

4. La subvention de soutien au dispositif bonus-malus automobile vient nettement détériorer l’exécution 2013 de l’action Lutte contre le changement climatique

Le Rapporteur spécial porte une attention particulière à l’exécution de l’action Lutte contre le changement climatique, qui affiche un taux de consommation de l’ordre de 130 % des crédits votés.

En 2012, le programme 174 avait consenti une avance à l’Agence de services et de paiement (ASP) au titre du bonus-malus automobile, qui avait fait l’objet d’un remboursement en fin d’exercice, suivi d’une annulation partielle. Cette avance de trésorerie, supportée au titre 6, s’élevait à 74,99 millions d’euros.

En loi de finances pour 2013, il avait été prévu que le programme 174, et notamment l’action Lutte contre le changement climatique, intègre une subvention de 50 millions d’euros destinés à l’Agence de services et de paiement (ASP) pour équilibrer le compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres. Cet abondement de la trésorerie de l’ASP a été majoré de 30 millions d’euros en fin d’année 2013 afin de faire face aux besoins non couverts par les recettes du CAS.

Pour faire face à cette nouvelle dépense, la réserve du programme 174 a été partiellement dégelée à hauteur de 30 millions d’euros en AE et en CP afin de compléter l’abondement de ce dispositif et de permettre à l’ASP de financer les dossiers d’aides en attente de paiement.

Le Rapporteur spécial tient à rappeler que cet abondement de 30 millions d’euros n’avait pas été budgété en loi de finances pour 2013. Le programme 174 a ainsi porté en 2013 une nouvelle dépense de 80 millions d’euros, en lieu et place de 50 millions d’euros, au titre du dispositif de bonus-malus écologique. Contrairement à la situation qui a prévalu en 2012, la dépense n’a pas fait l’objet d’un remboursement du CAS. Par conséquent, cette dépense nouvelle a entraîné une hausse des dépenses d’intervention de 13 %.

Le Rapporteur spécial partage l’analyse de la Cour des comptes, qui estime que le versement indirect d’une subvention de 80 millions d’euros au CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres via l’ASP, sans constituer une irrégularité formelle au regard de l’article 21 de la LOLF, conduit à un détournement de cet article. L’article 21 de la LOLF précise que les versements du budget général ne peuvent compléter les recettes d’un compte d’affectation spécial que dans la limite de 10 % des crédits initiaux de ce compte. Le versement direct de 80 millions d’euros à l’ASP, et non au CAS, permet d’échapper à cette contrainte. Il représente, pour autant, 20 % des crédits initiaux du CAS (403,6 millions d’euros) et s’assimile à un contournement de l’article 21 de la LOLF.

Le Rapporteur spécial tient toutefois à souligner que cette dépense, et ce contournement, ne devrait pas se renouveler. En effet, une décision de baisse des bonus et de durcissement du barème des malus a été prise pour équilibrer le CAS dès 2014 et aucun versement ne figure en loi de finances initiale pour 2014.

B. UNE DÉPENSE FISCALE EN NETTE DIMINUTION EN RAISON DU RESSERREMENT DU CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE

Le rapport annuel de performances (RAP) dénombre en 2013 pour le programme 174 pas moins de 16 dépenses fiscales sur impôts d’État et une dépense fiscale sur impôts locaux prise en charge par l’État. Ces dépenses fiscales sont évaluées pour 2013 à 1,37 milliard d’euros, contre 1,8 milliard d’euros en 2012 et 2,47 milliards d’euros en 2011, soit une diminution d’environ 30 % chaque année depuis 2011.

Les dépenses fiscales rattachées au programme 174 ont connu depuis 2012 une forte baisse principalement imputable au resserrement du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, dit « crédit d’impôt développement durable » (CIDD).

1. La dépense fiscale liée au crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie (CIDD) diminue pour la deuxième année consécutive de plus de 40 %

L’un des objectifs de la politique énergétique actuelle est d’inciter les particuliers à investir dans des projets permettant des économies d’énergie et une diminution sensible des émissions de gaz à effets de serre. Le crédit d’impôt développement durable (CIDD) constitue l’un des outils central de cette politique. Il représente à lui seul 36 % des dépenses fiscales de la mission en 2013, contre 57 % en 2012, et environ 50 % des dépenses fiscales du programme, contre 70 % en 2012.

Le CIDD représente une dépense fiscale de 660 millions d’euros en 2013 contre 1 110 millions d’euros en 2012, soit une diminution annuelle de plus de 40 % identique à celle observée l’année dernière. À titre indicatif, le CIDD représentait en 2011 une dépense fiscale de l’ordre de 2 milliards d’euros.

Cette baisse de 450 millions d’euros entre 2012 et 2013 résulte des modifications apportées au dispositif depuis 2009, qui ont successivement réduit l’assiette et les taux, et ont eu également pour effet une diminution du nombre de bénéficiaires. De plus, les réformes successives intervenues dans les lois de finances pour 2011 et 2012, ainsi que dans la loi de finances pour 2013, ont recentré le dispositif vers les rénovations lourdes.

L’amélioration de l’efficience de cette dépense fiscale constitue l’un des objectifs du programme 174. Elle est mesurée par un indicateur du coût de la tonne de CO2 évitée par équipement éligible mais dont la définition et le calcul sont rendus difficiles par le caractère changeant du dispositif. Le Rapporteur spécial souligne qu’il ne dispose pas des valeurs de cet indicateur dans le rapport de performances pour 2013, au motif « que les données statistiques n’ont pas été communiquées à l’administration ». Il appelle l’administration à compléter dès que possible les valeurs de l’indicateur, et à lui faire part de ces informations une fois disponibles.

2. Certaines dépenses fiscales doivent faire l’objet d’un réexamen de cohérence avec les objectifs de la mission

Plusieurs mesures de réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz (et notamment l’exonération pour les ménages, à hauteur de 250 millions d’euros en 2013, ou l’exonération de TICPE sur le butane et le propane sous condition d’emploi, à hauteur de 108 millions d’euros) poursuivent des objectifs ambigus au regard des objectifs du programme. Ces dépenses, qui visent à réduire le coût de l’énergie ou à favoriser l’utilisation d’une énergie moins polluante que les produits issus du pétrole, vont néanmoins dans le sens d’un développement de la consommation d’une énergie fossile, en contradiction avec l’objectif n° 1 du programme 174 Maîtriser l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables.

Le Rapporteur spécial se joint donc, cette année encore, à la recommandation de la Cour des comptes, selon laquelle plusieurs dépenses fiscales du programme 174 sont sans lien, voire en contradiction, avec les objectifs de la mission.

C. UNE POLITIQUE DE PROMOTION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE QUI A ATTEINT SES OBJECTIFS

Deux indicateurs ont été définis pour mesure l’objectif n° 1 du programme de maîtrise de l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables.

1. Le dispositif de certificats d’économie d’énergie (CEE) a rempli ses objectifs et doit être prolongé

Le premier indicateur porte sur le volume des certificats d’économies d’énergie (CEE) délivré par an. Le dispositif des CEE connaît désormais une phase de maturité et d’accélération, avec un objectif de 460 TWh cumac sur la seconde période qui s’étend de 2011 à 2014. En 2013, 121,4 TWh cumac ont été délivrés aux différents acteurs éligibles du dispositif – pour un objectif initial de 95 TWh cumac. Comme l’année passée, l’objectif fixé pour l’année a été rempli avec une certaine aisance. Le Rapporteur spécial se félicite que l’objectif de seconde période peut aujourd’hui être considéré comme globalement atteint. Ces bons résultats permettront d’appréhender sereinement la troisième période du dispositif qui débutera le 1er janvier 2015, sous réserve que les améliorations sur la gouvernance et l’efficacité du dispositif suggérées par la Cour des comptes soient prises en compte.

2. Le fonds chaleur constitue un dispositif particulièrement efficace dont le renforcement est indispensable

Le second indicateur porte sur l’efficience du fonds chaleur renouvelable de l’ADEME. Le bilan de ce fonds est jugé très satisfaisant par le Rapporteur spécial : au cours de la période 2009-2013, le fonds chaleur a permis la création de 2 900 installations pour une production totale d’environ 1,363 million de tonnes équivalent pétrole (tep), ce qui correspond aux objectifs fixés pour cette période. L’analyse des indicateurs montre un rapport très performant des aides en euros par tonne équivalent pétrole (tep) par rapport à la cible fixée en projet de loi de finances pour 2013. Le Rapporteur spécial tient à souligner les excellents résultats obtenus par le fonds chaleur et se réjouit de la volonté du Gouvernement de doubler en trois ans les moyens alloués au fonds chaleur dans le cadre de la future loi relative à la transition énergétique.

D. DES RÉSULTATS NETTEMENT INSUFFISANTS EN MATIÈRE D’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’AIR

Les pics de pollution observés cet hiver et la mise en place exceptionnelle de la circulation alternée en région parisienne, ainsi que la publication de plusieurs études rappelant les conséquences nocives de la pollution de l’air sur la santé, ont replacé sur le devant de la scène politique l’importance pour la santé publique d’une politique efficace de préservation de la qualité de l’air.

Le Rapporteur spécial souligne toutefois que les résultats obtenus sont encore nettement insuffisants. En ce qui concerne l’indicateur relatif à la qualité de l’air, le nombre de sites où un dépassement des valeurs limites de l’air a été constaté en 2013 (72) est strictement égal à celui de 2012 (72), et se situe entre celui de 2008 et celui de 2011 qui constituait un maximum inhabituel (116). Malgré un résultat en 2013 (72) inférieur aux objectifs fixés initialement (90), ces valeurs sont très loin d’être en cohérence avec les exigences communautaires de non dépassement des valeurs limites dès 2010.

Les valeurs limites relatives aux particules (PM10 – particules fines de 10 micromètres de diamètre) ont été dépassées dans 22 sites et celles relatives au dioxyde d’azote (NO2) dans 50 sites. L’évolution des dépassements PM10 et NO2 ne montre aucune tendance nette.

S’il est sans doute trop tôt pour mesurer concrètement les effets des politiques en faveur de la qualité de l’air mise en œuvre l’année dernière, le Rapporteur spécial affirme toutefois la nécessité de poursuivre, voire d’accentuer, la politique actuellement menée par le Gouvernement, notamment dans le cadre du plan d’urgence pour la qualité de l’air.

II. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIAL FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

La création du compte d’affectation spécial (CAS) Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (FACÉ) a permis de régulariser la gestion du compte FACÉ, qui était inscrit et géré jusqu’alors dans les comptes d’EDF, en l’intégrant dans les comptes de l’État. Le Rapporteur spécial souligne que si la mise en œuvre du CAS a été initialement difficile, la situation semble désormais satisfaisante. Il souhaite néanmoins que des efforts pour améliorer la qualité de la programmation initiale des crédits soient effectués, et qu’une réflexion soit menée sur la pertinence des indicateurs de performance.

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS SATISFAISANTE MALGRÉ UNE PROGRAMMATION INITIALE ENCORE IMPRÉCISE

Le compte d’affectation spécial (CAS) Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (FACÉ), créé par l’article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011, retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution, et en dépenses, les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité ainsi que les frais de gestion liés à ces aides.

1. Les recettes sont globalement conformes aux prévisions initiales

Les recettes du CAS FACÉ sont constituées des contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution. Elles s’élèvent en 2013 à 374,3 millions d’euros, tandis que le projet de loi initial pour 2013 prévoyait 377 millions d’euros. Cet écart entre les prévisions de recettes et l’exécution constatée trouverait sa source dans les modalités de perception de la contribution qui est généralement calculée mensuellement et liquidée le mois suivant. La contribution de décembre 2013 a été acquittée en janvier 2014, d’où l’écart constaté.

2. Les autorisations d’engagement sont insuffisantes pour couvrir les dépenses tandis que les crédits de paiement sont sous-exécutés

Les dépenses du compte d’affectation spécial sont réparties entre deux programmes : le programme 793 Électrification rurale et le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées. Les dépenses du programme 793 se sont élevées à 402 millions d’euros en AE et 346 millions d’euros en CP, tandis que les dépenses du programme 794 se sont élevées à 2,1 millions d’euros en AE et 1,4 million d’euros en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU CAS FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE : TAUX D’EXÉCUTION EN 2013

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme

Votées en LFI 2013

Consommées en 2013

Taux d’exécution 2013

Votés en LFI 2013

Consommés en 2013

Taux d’exécution 2013

793 – Électrification rurale

369,6

401,8

109 %

369,6

346,4

94 %

794 – Opérations de maîtrise de la demande d’électricité

7,4

2,12

29 %

7,4

1,39

19 %

Totaux

377

403,9

107 %

377

347,8

92,3 %

Totaux après mouvements (1)

443,5

403,9

91,1 %

501,4

347,8

69,3 %

(1) intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de 66,5 millions d’euros en AE et de 124,4 millions d’euros en CP.

L’exécution 2013 du CAS FACÉ fait apparaître une dépense totale de 403,9 millions d’euros en AE et de 347,8 millions d’euros en CP, alors que les estimations initiales en loi de finances pour 2013 prévoyaient 377 millions d’euros en AE et en CP. En conséquence, les taux d’exécution pour 2013, avant ouvertures ou annulations des crédits, s’élevaient à près de 107 % en AE contre 92 % en CP.

Le Rapporteur spécial s’inquiète de la surconsommation significative des crédits dédiés au programme 793, affichant un taux d’exécution de 109 %, tandis qu’il observe une sous-consommation du programme 794, affichant un taux de consommation de 29 %. Cette situation, qui peut se justifier par le peu d’ancienneté du CAS, nuit à la crédibilité des prévisions effectuées dans le cadre des lois de finances initiales.

La surconsommation des crédits du programme 793 réside dans le fait que le nombre de dossiers engagés au titre des années antérieures et payés cette année a été plus important que prévu. L’écart significatif entre la consommation des autorisations d’engagements et la prévision de la loi de finances pour 2013 est ainsi lié aux reports obtenus en 2013, tandis que l’écart entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement s’explique par le paiement de travaux des années antérieures.

Les frais de fonctionnement du programme 793 affichent également un taux d’exécution très élevé de 121 %. Le montant exécuté en 2013, en dépassement de plus de 300 millions d’euros par rapport à la prévision, s’explique essentiellement par la facturation effectuée par EDF de dépenses de l’exercice 2012 sur l’année 2013. Le Rapporteur spécial émet le souhait d’obtenir des informations complémentaires sur les raisons de cette facturation, et souligne l’importance de maîtriser les dépenses de fonctionnement du CAS.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU CAS FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE : TAUX D’EXÉCUTION EN 2013 POUR LE PROGRAMME 793

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

Votées en LFI 2013

Consommées en 2013

Taux d’exécution 2013

Votés en LFI 2013

Consommés en 2013

Taux d’exécution 2013

Renforcement des réseaux

184,0

203,9

111 %

184,0

213,6

116 %

Extension des réseaux

46,7

43,1

92 %

46,7

5,0

11 %

Enfouissement et pose en façade

56,5

59,3

105 %

56,5

62,1

110 %

Sécurisation des fils nus (hors faible section)

39,0

42,3

108 %

39,0

35,2

90 %

Sécurisation des fils nus de faible section

42,0

51,3

122 %

42,0

30,3

72 %

Fonctionnement

1,4

1,7

121 %

1,4

0,08

6 %

DUP-THT (1)

           

Intempéries

 

0,15

   

0

 

Totaux

369,6

401,8

109 %

369,6

346,4

94 %

Totaux après mouvements (2)

436,1

401,8

92 %

493,0

346,4

70 %

Sources : rapports annuels de performances de 2012 et de 2013.

(1) déclarations d’utilité publique - très haute tension (DUP-THT) ;

(2) intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de 66,5 millions d’euros en AE et de 123,4 millions d’euros en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU CAS FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE : TAUX D’EXÉCUTION EN 2013 POUR LE PROGRAMME 794

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

Votées en LFI 2013

Consommées en 2013

Taux d’exécution 2013

Votés en LFI 2013

Consommés en 2013

Taux d’exécution 2013

Sites isolés

4,92

0,97

20 %

4,92

0

0 %

Installations de proximité en zone non interconnectée

 

0,95

   

0

 

Maîtrise de la demande d’énergie

1,48

0,20

14 %

1,48

0,80

54 %

DUP-THT (1) (2)

0,20

0

0 %

0,20

0,60

300 %

Intempéries (2)

0,80

 

0 %

0,80

 

0 %

Totaux

7,4

2,12

29 %

7,4

1,39

19 %

Totaux après mouvements (3)

7,4

2,12

29 %

8,4

1,39

17 %

Sources : rapports annuels de performances de 2012 et de 2013.

(1) déclarations d’utilité publique - très haute tension (DUP-THT) ;

(2) engagements antérieurs au 1er janvier 2013 – actions transférées depuis 2013 au programme 793 ;

(3) intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de 1 million d’euros en CP.

B. DES INDICATEURS PEU SATISFAISANTS NE PERMETTANT PAS D’ASSURER UN SUIVI OPTIMAL DE LA PERFORMANCE DU COMPTE

Le CAS FACÉ ne disposait pas d’objectifs et d’indicateurs de performance pour l’exercice 2012, l’ancien fonds FACÉ n’ayant été doté ni d’outils de suivi ni d’objectifs et d’indicateurs de performance.

Dans le cadre de l’exécution budgétaire de 2013, de nouveaux outils de performance ont été mis en place. Pour le programme 793, l’objectif défini est la sécurisation des réseaux basse tension en fils nus. Il est mesuré à travers deux indicateurs : le premier concerne le coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension, tandis que le second concerne le taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein de ces mêmes réseaux.

Pour l’ensemble de ces deux indicateurs, après une année de plein exercice depuis leur mise en place au projet de loi de finances 2013, il en résulte essentiellement une difficulté à comparer les cibles et l’exécution sur la base d’un calendrier annualisé.

Pour le programme 794, l’objectif défini est la contribution à l’alimentation des sites isolés en Outre-mer dans les zones non desservies par les réseaux d’électricité. Il est mesuré par un indicateur sur le coût de l’alimentation électrique des villages d’Outre-mer situés dans ces zones. L’objectif fixé pour cet indicateur était pour 2013 de 3 millions d’euros, il s’établit en réalité à 0 euro. En effet, en 2013, aucun dossier n’a été transmis et par conséquent la cible prévisionnelle d’utilisation de l’enveloppe dédiée n’a pas été atteinte.

Le Rapporteur spécial estime que les indicateurs proposés ne lui permettent pas d’assurer un contrôle pertinent de la performance du compte.

Le Rapporteur spécial souligne qu’il est nécessaire de mener un approfondissement de la réflexion quant à la construction de ces indicateurs dans le cadre de la campagne du projet de loi pour 2015.

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;
CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Jean-Claude FRUTEAU, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE 164

A. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DU RÉSEAU DE RADARS 164

B. DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 165

II. LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA) 165

A. DES RÉSULTATS FINANCIERS QUI COMMENCENT À S’AMÉLIORER 165

1. Un excédent d’exploitation inattendu mais à nuancer 165

2. Des recettes décevantes et un endettement qui continue à augmenter 166

3. Le protocole social 2013-2015 167

B. LE PROGRAMME 613 SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE 167

1. Une évolution raisonnable des crédits 167

2. Des indicateurs de performance hétérogènes et divergents 168

3. La diminution de la subvention versée à l’ÉNAC 169

C. LE PROGRAMME 612 NAVIGATION AÉRIENNE 170

1. Hausse des survols internationaux, chute du trafic intérieur 170

2. Une performance remarquable, surtout dans le domaine de la sécurité 170

D. LE PROGRAMME 614 TRANSPORTS AÉRIEN, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION 171

Le présent commentaire porte sur deux supports budgétaires distincts :

– le programme 170 Météorologie, qui finance la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France ;

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), qui a vocation à financer, depuis 2006, les activités de prestation de services de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC).

I. LE PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE

A. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DU RÉSEAU DE RADARS

Ce programme, qui a pour finalité principale d’anticiper les phénomènes météorologiques mais aussi de mener des travaux de recherche pour améliorer les capacités de prévision et d’alerte, a bénéficié, en 2013, de 215,4 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP). Sur ce montant, 211,3 millions d’euros ont effectivement été consommés, en AE comme en CP (98,5 %).

En 2012, ce programme avait consommé 203,7 millions d’euros ; les crédits consacrés à la météorologie ont donc augmenté de 3,8 % en 2013 après une augmentation de 4,3 % en 2012. Les dépenses sont principalement liées à la modernisation du réseau de radars métropolitains dont certains, vieux de plus de trente ans, sont devenus obsolètes. Elles résultent également de l’installation du nouveau calculateur Bull sur le site de la Météopole, à Toulouse. Cet appareil s’insère dans un système de supercalculateurs dont la puissance est environ dix fois supérieure à celle du précédent.

En 2013, les recettes commerciales de Météo-France se sont élevées à 35,9 millions d’euros, « selon une trajectoire en ligne avec l’objectif », toutefois en baisse de 7 % par rapport à 2012, dans un contexte de concurrence croissante et de banalisation de l’information météorologique. Cette décroissance résulte de la baisse structurelle des recettes du kiosque téléphonique (baisse de 19 % des appelants en un an). Les ventes directes sont en léger repli, tandis que les recettes publicitaires sont en légère augmentation et que les ventes en ligne progressent de plus de 7 %.

Les effectifs de Météo-France ont continué à décroître, passant de 3 345 ETPT en 2012 à 3 269 en 2013 (– 2,3 %), pour un plafond d’emploi de 3 310. Toutefois, 40 agents étaient rémunérés par l’opérateur « hors plafond » budgétaire, c’est-à-dire sur les ressources propres de l’établissement, contre 37 en 2012.

Par ailleurs, l’opération de réorganisation territoriale de Météo France, qui prévoit la fermeture de 53 implantations locales sur la période 2012 – 2016, s’est poursuivie en 2013, avec la fermeture de 13 centres.

B. DES RÉSULTATS SATISFAISANTS

L’analyse de la performance du programme Météorologie s’opère au moyen de deux objectifs et de six indicateurs.

Le premier objectif, « Disposer d’un système performant de prévision météorologique et de prévention des risques météorologiques », est quantifié par trois indicateurs qui attestent de la qualité des prévisions produites par le modèle Arpège. Ainsi, le taux de fiabilité des prévisions sur trois jours plafonne depuis trois ans à 86/88 %, tandis que la fiabilité à sept jours se maintient depuis 2012, à un niveau de 70 %, largement supérieur à un objectif de 56 % manifestement trop timoré.

Le second objectif consiste à « Valoriser les informations météorologiques et les résultats de la recherche au profit de l’économie et du développement durable ». Un premier indicateur met en évidence, pour la première fois, une évolution négative des recettes commerciales de l’établissement : – 2,7 % en 2012 à 20,2 millions d’euros. Un deuxième indicateur souligne un tassement de la masse salariale de la mission, à 99,7 en 2013 contre 100,7 en 2012, pour un indice 100 en 2010. Les dépenses de fonctionnement, de leur côté, poursuivent une régression entamée depuis plusieurs années : elles s’élèvent à l’indice 84 contre 89,7 en 2012 pour un indice 100 en 2010.

II. LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA)

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens est rattaché au ministère de l’Écologie, du développement durable, et de l’énergie. Il retrace la quasi-totalité des activités de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). Il a pour vocation de garantir, la sécurité et la sûreté du transport aérien. Il accompagne le développement économique du transport aérien par la fourniture de services et la prescription de normes de sécurité découlant des engagements internationaux et européens.

A. DES RÉSULTATS FINANCIERS QUI COMMENCENT À S’AMÉLIORER

1. Un excédent d’exploitation inattendu mais à nuancer

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoyait un niveau de dépenses et de recettes du budget annexe Contrôle et Exploitation aériens (BACEA) de 2 094,9 millions d’euros. Ce résultat incorporait un déficit d’exploitation de l’ordre de 21 millions d’euros.

Au terme de l’exécution 2013, les recettes et les dépenses comptabilisées nettes (hors dotation aux amortissements de 151 millions d’euros et excédent d’exploitation de 11,3 millions d’euros) se sont établies à 2 095 millions d’euros. Ces données prennent en compte les fonds de concours et attributions de produits en dépenses (16,6 millions d’euros) et en recettes (18,6 millions d’euros).

Le résultat de cet exercice se traduit par un excédent d’exploitation de 11,3 millions d’euros, soit un écart positif de 32,8 millions d’euros par rapport au déficit d’exploitation prévu de 21 millions d’euros. De plus, le fonds de roulement a enregistré une augmentation de 56,4 millions d’euros de son montant, en raison de la baisse des dépenses à la fois en section d’exploitation et en investissements.

Ces résultats, qui paraissent excellents, font suite à deux exercices qui s’étaient avérés déficitaires : – 12,2 millions d’euros en 2011 et – 30,1 millions d’euros en 2012.

Ils méritent toutefois d’être nuancés, ainsi que le fait remarquer la Cour des comptes, par le fait que « les normes budgétaires et comptables appliquées par la DGAC n’ont pas permis l’enregistrement de toutes les factures de fonctionnement qui aurait modifié le sens du résultat d’exploitation ». Figurent par ailleurs dans ce résultat des produits n’ayant pas encore été encaissés.

2. Des recettes décevantes et un endettement qui continue à augmenter

Les recettes de redevances s’élèvent à 1 448,8 millions d’euros, dont 1 420,2 millions d’euros au titre des redevances de navigation aérienne et 28,6 millions d’euros au titre des redevances de surveillance et certification. Elles sont inférieures de 3,7 millions d’euros par rapport à l’évaluation de la loi de finances initiale (1 452,6 millions d’euros) du fait du ralentissement du trafic aérien constaté sur les six premiers mois de l’année 2013. Ce manque de recettes avait néanmoins été anticipé par une réserve de précaution importante en cours d’exercice (75 millions d’euros), qui a ensuite été partiellement dégelée à la reprise du trafic, permettant ainsi de stabiliser l’équilibre du budget annexe.

Le produit de la taxe de l’aviation civile, d’un montant de 336,2 millions d’euros, est inférieur de 2,5 millions d’euros à la prévision initiale (338,7 millions d’euros), soit 0,7 %, en raison d’un écart technique sur les produits à recevoir de 2012. Cependant, le montant des recettes réellement encaissées est supérieur à la prévision initiale.

Les produits divers et de cessions immobilières s’élèvent à 24,8 millions d’euros, en retrait de 14,3 millions d’euros par rapport à la prévision initiale. Cette baisse s’explique principalement par de moindres encaissements au titre des cessions immobilières (– 9,6 millions d’euros), en raison de retards dans certaines opérations de cessions et à un repli durable du marché immobilier constaté depuis plusieurs années.

Enfin, au sein de la section en capital, les recettes de 2013 comprennent 247,9 millions d’euros de levée d’emprunt conformément à la LFI et 7,6 millions d’euros au titre de fonds de concours. Ainsi, même si le recours à l’emprunt s’est avéré légèrement inférieur en 2013 à ce qu’il avait été en 2012 (250 millions d’euros), l’endettement du budget annexe s’élevait à 1 239,6 millions d’euros au 31 décembre 2013 contre 1 214,6 millions d’euros un an plus tôt.

Comme le Rapporteur spécial, la Cour des comptes s’alarme du niveau préoccupant de l’endettement du budget annexe : « La capacité d’autofinancement demeure insuffisante pour couvrir les dépenses d’investissement. L’endettement du budget annexe continue donc de croître (…). Force est de constater que la progression de l’endettement (+ 41 % sur la période 2009-2013 par rapport à 2008, ce qui représente une augmentation de l’encours de 361 millions d’euros) est ininterrompue depuis 2009. En outre, le BACEA emprunte en partie pour rembourser ses emprunts antérieurs, ce qui est particulièrement préoccupant ».

3. Le protocole social 2013-2015

L’année 2013 a été marquée par la signature, le 23 octobre, du protocole social 2013-2015. Cet accord comprend des réformes structurelles liées à des réorganisations territoriales avec la fermeture de bureaux régionaux d’information aéronautique, de tours de contrôle et de délégations territoriales. Il offre, en contrepartie de ces réformes, d’importantes mesures d’accompagnement social.

Les mesures catégorielles au titre de ce protocole sont estimées à un montant maximal de 27,4 millions d’euros avec une programmation des dépenses réparties sur quatre ans, de 2013 à 2016, dont respectivement 8,6 millions d’euros, 7,2 millions d’euros, 7 millions d’euros et 4,6 millions d’euros pour 2013, 2014, 2015 et 2016. La Cour des comptes rappelle que le schéma d’emplois a permis de dégager 4,8 millions d’euros d’économies en 2013, il en est attendu 4,7 millions d’euros en 2014.

Compte tenu de la date tardive de la signature de cet accord, aucune mesure programmée en 2013 n’a cependant pu être exécutée.

B. LE PROGRAMME 613 SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE

1. Une évolution raisonnable des crédits

Ce programme exerce, au bénéfice des deux programmes opérationnels de la mission, une gestion mutualisée de différentes prestations, notamment dans les domaines des ressources humaines, des affaires financières, de la politique immobilière et des systèmes d’information. En 2013, il a absorbé le programme 611 Formation aéronautique qui était essentiellement bâti autour de l’École nationale de l’aviation civile (ÉNAC), seul opérateur du budget annexe.

Les anciennes actions du programme 611 ont été réunies en seule et même action 4 du programme 613 : Formation aéronautique. Cette action regroupe depuis le 1er janvier 2013 les crédits de personnel, de fonctionnement et d’investissement versés à l’ÉNAC par la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) sous la forme d’une subvention pour charges de service public.

Dans la mesure où il regroupe la totalité des agents de la mission, ce programme rassemble également l’essentiel des ressources financières : 1 499 millions d’euros d’AE et autant de CP ont été ouverts en loi de finances initiales. Sur ce montant, seuls 1 427 millions d’euros ont été consommés, soit 95,2 % de la dotation. La consommation des crédits en 2013 a été à peine supérieure à celle de 2012 : + 4,3 millions (+ 0,3 %).

Ce programme rassemble tous les emplois de la mission, soit 10 858 en 2013, contre 10 992 en 2012. À périmètre égal, ce chiffre est inférieur de 167 ETPT au plafond autorisé en loi de finance initiale (11 025) ; il s’inscrit en baisse de 134 postes (– 1,2 %) par rapport aux effectifs réalisés en 2012.

Malgré la réduction des effectifs du budget annexe, la consommation des crédits de rémunérations et charges sociales a continué à augmenter, passant de 1 091 millions d’euros en 2012 à 1 107 à 2013 (+ 16 millions d’euros de 1,5 %).

2. Des indicateurs de performance hétérogènes et divergents

La performance de ce programme est quantifiée par cinq objectifs assortis chacun d’un ou deux indicateurs.

Le premier objectif consiste à « Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût ». Le ratio d’efficience qui le mesure divise le nombre d’agents affectés au service des ressources humaines par le nombre d’agents gérés. Ce ratio, qui diminuait d’année en année avant de se stabiliser en 2012 a commencé à augmenter en 2013. Il s’est établi à 2,77, assez loin de la cible fixée à 2,50. Le responsable du programme explique que le nombre d’agents affectés à la fonction RH est resté stable alors que le nombre d’ETPT du budget annexe s’est contracté, réduisant mécaniquement le résultat.

Le deuxième objectif consiste à « Maîtriser l’équilibre recettes / dépenses et l’endettement du budget annexe ». Il est mesuré par un indicateur qui divise l’endettement par les recettes d’exploitation. Ce taux augmente d’année en année (63,9 % en 2011, 67,2 % en 2012, 67,4 % en 2013) et s’éloigne de l’objectif fixé à 62,7 %.

Le troisième objectif consiste à « S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe ». En 2013, le taux de recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) s’élevait à 98,5 %, en hausse par rapport à l’exercice précédent (98,0 %) et en conformité avec l’objectif (98,5 %) tandis que celui de la Taxe de l’aviation civile (TAC) était de 99,6 %, également en hausse (99,1 % en 2012) et en phase avec la prévision.

Les quatrième et cinquième indicateurs sont ceux de l’ancien programme 611 Formation aéronautique, intégré au programme 613.

Le premier de ces deux objectifs est d’« Assurer la formation des ingénieurs, des techniciens de la sécurité aérienne et des élèves pilotes de ligne aux meilleures conditions économiques ». L’indicateur associé mesure le coût unitaire de formation d’un élève ingénieur et d’un élève pilote. Bien que n’étant pas renseigné pour 2013, il nous apprend que la formation d’un élève ingénieur a coûté 64 253 euros en 2011 et 67 821 euros en 2012. La cible n’est pas très ambitieuse puisqu’elle a été fixée à 72 800 euros par élève ingénieur pour 2013. La formation d’un élève pilote s’est établie à 112 449 euros en 2011, puis à 129 244 euros en 2012. Les chiffres pour 2013 ne sont pas encore connus, mais l’objectif fixé à 109 000 euros n’a que peu de chances d’être atteint. La hausse importante enregistrée en 2012 est justifiée par l’augmentation du coût du kérosène, ainsi que par le coût grandissant de l’entretien des avions de l’école.

Le second objectif consiste à « Faire de l’ÉNAC une école de référence dans le domaine du transport aérien en France et à l’étranger ». Le taux d’insertion professionnelle des élèves ingénieurs six mois après la délivrance de leur diplôme (96 % en 2013 contre 91 % en 2012) laisse à penser que cet objectif est en grande partie atteint, même si ce taux était nettement moins bon pour les élèves pilotes 65 % en 2012, le chiffre n’étant pas disponible pour 2013. Le taux d’élèves étrangers, révélateur de l’attractivité de la formation, est en augmentation constante : 29,5 % en 2011, 42 % en 2012, 59 % en 2013.

3. La diminution de la subvention versée à l’ÉNAC

Le montant total de la subvention versée à l’ÉNAC s’est élevé à 96,4 millions d’euros en 2013 contre 96,9 millions en 2012 (– 0,5 %) alors que 99 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale.

Les économies ont été principalement réalisées sur les crédits de personnel et sur ceux d’investissement. Les premiers ont été réduits d’un million d’euros, passant de 78,2 à 77,2 millions d’euros entre 2012 et 2013. Les seconds ont été diminués de 2,7 millions d’euros, passant de 10 millions d’euros en 2012 à 8,7 millions en 2013.

Ces économies ont été rendues possibles par une gestion plus rigoureuse de certaines dépenses (baisse de 11 % des frais de mission, réduction des sous-traitances non prioritaires, baisse de 20 % des achats de documentation, baisse des frais de formation continue des personnels, baisse des frais de publicité et de formation, baisse de 50 % des intérêts moratoires versés) ainsi que par la poursuite de la réduction du nombre d’emplois (917 contre 920 en 2013), l’effort portant principalement sur les ETPT à statut public (– 24) tandis que le nombre d’agents recrutés hors plafond augmentait (+ 21).

C. LE PROGRAMME 612 NAVIGATION AÉRIENNE

1. Hausse des survols internationaux, chute du trafic intérieur

Ce programme regroupe les activités de la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA), compétente en matière de circulation aérienne, de communication, de navigation et de surveillance, ainsi que les services d’information aux aéronefs évoluant dans l’espace aérien national et sur les aérodromes désignés par le ministre chargé de l’aviation civile. Depuis le 1er janvier 2012, la DSNA est régulée à l’échelle européenne et évolue dans le cadre d’un double plan de performances à la fois national pour la tarification et international avec ses partenaires du FABEC (blocs fonctionnels d’espace - functional airspace block Europe centrale) pour la performance opérationnelle.

2013 constitue la deuxième année d’application du plan de performance (2012-2014) qui s’inscrit au sein de la première période de référence issu du dispositif ciel unique II.

L’année 2013 devait être celle de la reprise après une année 2012 morose mais elle s’est finalement terminée sur une réduction du trafic contrôlé de 0,7 % (contre – 2,1 % en 2012). Cette année a été marquée par une bonne tenue des survols internationaux (+ 1,1 %) mais un effondrement des vols domestiques
(– 3,1 %). La reprise des vols internationaux a conduit à atteindre des records absolus avec trois journées en juillet en 2013 qui ont compté parmi les plus chargées pour le contrôle aérien français. En revanche, le trafic intérieur a enregistré des journées de forte baisse (jusqu’a – 5 %) à la fin de l’année. En termes financiers, compte tenu du poids important du trafic international dans la composition du niveau de recettes, l’année 2013 s’est conclue sur une trajectoire positive à + 2,2 % (pour une prévision à + 2 %) ce qui a permis d’assurer un financement conforme aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2013.

Ce programme a bénéficié de 499 millions d’euros en AE comme en CP inscrits en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion, les AE totales se sont élevées à 625 millions d’euros et les CP à 515 millions. Sur ces montants, 465 (478) millions euros d’AE et 481 (511) millions de CP ont été consommés, ce qui représente des baisses de consommations respectives de 13 millions d’euros (– 2,7 %) et de 30 millions d’euros (– 5,9 %) par rapport à 2012.

2. Une performance remarquable, surtout dans le domaine de la sécurité

La performance de ce programme est quantifiée par cinq objectifs associés à des indicateurs particulièrement détaillés. Le premier objectif consiste à « Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne ». Il est mesuré par le nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols. Cet indice, qui avait été égal à zéro en 2012, est légèrement remonté en 2013 (0,14) et se situe dans la moyenne des dernières années : 0,15 en 2009, 0,11 en 2010 et 0,10 en 2011. L’objectif reste d’obtenir un indice inférieur à 0,20, soit moins de deux croisements hors norme pour un million de vols.

Par ailleurs, en 2013, seuls 15 aéronefs n’ont pas respecté leur trajectoire initiale au décollage d’Orly ou de Roissy, chiffre en diminution par rapport à ceux observés au cours des années précédentes (20 en 2011, 21 en 2012). Ce résultat semble d’autant plus satisfaisant que l’objectif de départ consistait à ne pas dépasser 55 infractions, cible revue à la baisse mais qu’il est manifestement possible de rendre plus ambitieuse encore.

La ponctualité des vols semble s’améliorer : le taux de vols retardés à la suite de mesures de régulation du trafic aérien s’est établi en 2013 à 8,1 %, contre 10,5 % en 2012. Ce résultat reste largement en deçà de l’objectif fixé à 12 % maximum. Le retard moyen induit par le contrôle du trafic aérien resterait, selon la DGAC, inférieur à une minute.

Contrairement à certaines idées reçues, le taux unitaire de route français est inférieur d’environ 15 points à la moyenne des taux unitaire de route des sept pays limitrophes : 64,76 euros en France contre 79,58 euros en moyenne chez nos voisins. Et l’augmentation est plus forte chez les pays limitrophes qu’en France, ce qui améliore d’autant la compétitivité du taux français : l’écart qui n’était que de 8 points en 2011, puis de 12 points en 2012.

En revanche, le taux de couverture des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances continue à se dégrader Pour un objectif fixé à 40 %, ce taux est passé de 38,9 % en 2011 à 35,5 % en 2012, puis à 31,9 % en 2013.

D. LE PROGRAMME 614 TRANSPORTS AÉRIEN, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION

Ce programme a pour objet de mettre en œuvre la politique de sécurité, de sûreté et de développement durable et de vérifier la conformité de l’ensemble des acteurs du secteur aux règlements qui leur sont applicables et de veiller à ce que le développement du transport aérien se déroule dans un cadre économique équilibré.

Ce programme a bénéficié, en loi de finances initiales de 51 millions d’euros de crédits, en AE comme en CP. Compte tenu des annulations et des ouvertures de crédits intervenues en cours de gestion ainsi que des fonds de concours, les AE totales se sont élevées à 69,5 millions d’euros et les CP à 62,5 millions d’euros. Sur ces montants, la consommation finale s’est élevée à respectivement à 51,8 et 52,1 millions d’euros, ce qui représente seulement 74,5 % des AE et 83,3 % des CP disponibles.

Ce programme poursuit trois objectifs associés à plusieurs indicateurs précis et détaillés. Le premier objectif consiste à « Concourir à la sécurité et à la sûreté de l’aviation civile ». Le ratio mesurant le nombre d’écarts majeurs à la réglementation, qui s’élevait à 1,8 % en 2012 et a grimpé à 2,2 % en 2013, sans toutefois dépasser l’objectif fixé à 2,5 %.

Le deuxième objectif consiste à « Limiter les impacts environnementaux du transport aérien ». Il est mesuré par le nombre d’infractions sanctionnées par l’Autorité de Contrôle des Nuisances Aéroportuaires (ACNUSA). 411 infractions ont été sanctionnées en 2013, contre 422 en 2011, ce qui dénote une légère baisse des violations de la réglementation d’une année sur l’autre. Le Rapporteur spécial relève que l’objectif d’un nombre de violations inférieur à 500 a été atteint.

Enfin, le troisième objectif, qui consiste à « Assurer une régulation efficace », est assorti d’un indicateur qui montre que le délai de traitement moyen des réclamations des clients du transport aérien s’est élevé à 41 jours en 2013 contre 51 en 2012, 77 en 2011 et 109 en 2010 : une amélioration continue qui mérite d’être soulignée mais qui est probablement liée au fait que les années 2010 à 2012 ont été marquées par de fortes perturbations (intempéries, volcan islandais…) ayant suscité beaucoup d’annulation et de retards.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ;
AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Commentaire de M. Alain RODET, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : UNE SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE EN QUESTION 174

A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME 203 : UNE QUALITÉ DE PROGRAMMATION À AMÉLIORER 174

1. Des mouvements de crédits importants 175

2. Des dépenses d’intervention en baisse 177

3. Des annulations de crédits particulièrement élevées 177

4. Un nouvel indicateur de performance 177

B. LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DE L’AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT 178

II. LA REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ : UNE TENDANCE À LA BAISSE DES CRÉDITS ET DES RESTES À PAYER 179

III. LE PROGRAMME 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE : DES CRÉDITS STABILISÉS 180

IV. LE CAS AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES : UN DISPOSITIF DE NOUVEAU DÉSÉQUILIBRÉ 181

I. LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : UNE SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE EN QUESTION

A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME 203 : UNE QUALITÉ DE PROGRAMMATION À AMÉLIORER

Le programme 203 représente à lui seul plus de la moitié des crédits de la mission : 54,2 % des autorisations d’engagement (AE) et 50,7 % des crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale et 47,3 % des AE et 50 % des CP, en crédits ouverts.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

(en millions d’euros)

Action

Prévision LFI
(y c FDC et ADP)

Crédits consommés

Consommés
/ LFI
(y c FDC et ADP)

Action 1 : Développement des infrastructures routières

427,5

1 320,5

308,9 %

Action 10 : Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires

3 546,1

3 249,1

91,6 %

Action 11 : Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires

392,4

418,7

106,7 %

Action 12 : Entretien et exploitation du réseau routier national

613,2

564,1

92 %

Action 13 : Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres

154,5

119,3

77,2 %

Action 14 : Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens

17,8

20

112,4 %

Action 15 : Stratégie et soutien

26,7

55,4

207,5 %

Total

5 178,2

5 747,1

111 %

Source : rapport annuel de performances 2013.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT POUR LE
PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

(en millions d’euros)

Action

Prévision LFI
(y c FDC et ADP)

Crédits consommés

Consommés
/ LFI
(y c FDC et ADP)

Action 1 : Développement des infrastructures routières

730,8

759,8

104 %

Action 10 : Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires

3 645,1

3 162,6

86,8 %

Action 11 : Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires

419,6

411

98 %

Action 12 : Entretien et exploitation du réseau routier national

660,5

613,7

92,9 %

Action 13 : Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres

134,5

103,7

77,1

Action 14 : Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens

31,2

34,8

111,5 %

Action 15 : Stratégie et soutien

26,7

57,7

216,1 %

Total

5 648,4

5 143,3

91,1 %

Source : rapport annuel de performances 2013.

Le total des crédits prévus en loi de finances initiale s’élève à 5,2 milliards d’euros en AE et à 5,6 milliards d’euros en CP, tandis que les crédits consommés pour l’année 2013 se sont élevés à 5,7 milliards d’euros en AE et à 5,1 milliards d’euros en CP. L’action 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires concentre à elle seule près des deux tiers des crédits du programme.

Finalement en 2013, ce sont 10,3 milliards d’euros en AE et 5,4 milliards d’euros en CP qui ont été ouverts (comme cependant en loi de finances initiale pour 2012).

Le taux de consommation des crédits s’avère très satisfaisant pour 2013 avec un taux qui atteint 111 % en AE et 91,1 % en CP, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiales pour 2013.

L’exécution se caractérise également par des crédits ouverts très supérieurs à ceux votés en AE (+ 91,9 %) – mais très légèrement inférieurs en CP (– 4,8 %) – en raison du montant important des fonds de concours rattachés au programme (1,9 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,5 milliard d’euros en CP ouverts en 2013). Ces fonds de concours proviennent principalement de l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) et, de façon complémentaire, des collectivités territoriales au titre des opérations cofinancées (achèvement des contrats de plan État-régions pour 2000-2006 et poursuite des programmes de modernisation des itinéraires routiers).

1. Des mouvements de crédits importants

Le Rapporteur spécial constate toutefois que des annulations de crédits non négligeables ont eu lieu au cours de l’exercice 2013 (12), pour un montant total de 66,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3,4 millions d’euros en crédits de paiement.

S’y sont ajoutés des reports de crédits conséquents puisque ceux-ci ont porté sur 4,2 milliards d’euros en AE et 213,1 millions d’euros en CP (13). Il importe de noter que hors fonds de concours et attributions de produits, seuls 235,7 millions d’euros en AE et 4,2 millions d’euros en CP ont fait l’objet de reports.

Pour la deuxième année consécutive, le Rapporteur spécial déplore, alors même que la Cour des Comptes l’a souligné à plusieurs reprises, que les dépenses sur fonds de concours ne soient toujours pas suivies dans le système d’information financière de l’État (SIFE) ce qui ne permet pas de garantir la sincérité des reports. Le recours au logiciel Chorus le plus rapidement possible est vivement préconisé car cette situation est susceptible de créer un risque de transferts non justifiés vers les crédits budgétaires, contrevenant au principe de sincérité budgétaire.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial s’inquiète du volume de crédits et de reports de fonds de concours qui conduit à faire échapper à l’autorisation du Parlement une part très substantielle des crédits consommés et qui porte atteinte au principe de sincérité budgétaire et ne permet pas d’atteindre une qualité de programmation optimale.

Ainsi en est-il également des mouvements de crédits importants qui ont eu lieu sur le programme au cours de l’exercice 2013. Ainsi, 5 millions d’euros de subvention, non prévue en loi de finances initiale, ont été versés à un organisme d’assurance privé qui assure la gestion du fonds institué par la convention collective nationale unifiée (CCNU) « Ports et manutention », destiné à financer la cessation anticipée d’activité des salariés exerçant des métiers portuaires reconnus pénibles. Or, ainsi que le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, les modalités d’engagement de la dépense ne respectent pas la loi organique relative aux lois de finances car le programme n’a engagé que les 5 millions d’euros qui correspondent à la tranche annuelle d’une subvention de 50 millions d’euros versée sur 10 ans, et non sa totalité.

Par ailleurs, le programme a transféré 4,6 millions d’euros (en AE et CP) pour le remboursement de la masse salariale des grands ports maritimes d’outre-mer vers le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. Un versement de 3,88 millions d’euros en autorisations d’engagement au profit du programme 205 Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture dans le cadre du financement des aides consécutives aux mortalités ostréicoles a également été réalisé. Enfin, hors fonds de concours, les principales inflexions de la programmation concernent des diminutions de la subvention à l’AFITF (697 millions d’euros en 2013 contre 1 030 millions d’euros en 2012), des concours RFF, des tarifs sociaux SNCF et des aides aux transports combinés

Le montant des autorisations d’engagement affectées non engagées connaît, depuis deux ans, une baisse très importante (de 1 882,5 millions d’euros fin 2011 à 751,6 millions d’euros, soit – 60 %) en raison de la mise en œuvre de processus plus rigoureux d’affectation et d’engagement de certaines opérations, principalement des opérations routières.

Le programme 203 détient structurellement un volume important d’autorisations d’engagement non affectées et non engagées provenant de fonds de concours. Elles diminuent légèrement en 2013 (– 2,4 %) même si leur volume demeure important (3 290,4 millions d’euros). Une grande partie de ces AE correspond au contrat de partenariat de la taxe poids lourds (2,6 milliards d’euros). Par ailleurs, ce montant important s’expliquerait, selon le projet annuel de performances, par le décalage entre le principe de la décision d’investissement et la mise en œuvre de l’écotaxe, notamment dans le secteur des transports collectifs.

2. Des dépenses d’intervention en baisse

Les dépenses d’intervention constituent plus de 68 % des crédits de paiement consommés du programme 203 et relèvent principalement de l’action 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires. Ces dépenses, en baisse, ont souffert de la diminution de la subvention versée à l’AFITF (559,8 millions d’euros), qui existe toujours du fait du retard pris dans la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds, mais également de la nette diminution de la subvention versée à Réseau ferré de France (RFF). En effet, les contributions de l’État au fret ferroviaire ont supporté l’imputation de la réserve de précaution portant sur l’ensemble des concours à RFF (37,3 millions d’euros), mais également une part du surgel des crédits du programme (135 millions d’euros).

Les dépenses d’investissement qui représentent 19,7 % des crédits de paiement du programme, recouvrent presque exclusivement des infrastructures routières (99 %). Ces dernières sont principalement financées via des fonds de concours provenant de l’AFITF (1 943,9 millions d’euros) ce qui a permis de préserver le volume de dépenses sans pâtir des mesures de régulation en gestion.

3. Des annulations de crédits particulièrement élevées

Les annulations de crédits ont été particulièrement élevées (437,18 millions d’euros en autorisations d’engagement et 443,11 millions d’euros en CP). Finalement, environ 11 % des crédits prévus en loi de finances initiale, bloqués successivement, ont été annulés en fin de gestion. Ainsi, RFF
(– 289,18 millions d’euros) et l’AFITF (– 78,87 millions d’euros) ont été fortement impactés, le responsable de programme ayant fait le choix de préserver les moyens destinés à l’entretien routier, aux grands ports maritimes et à VNF.

Alors que le montant des restes à payer s’était stabilisé à 4 479,4 millions d’euros fin 2012 (4 550,8 millions d’euros fin 2011) en raison du contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds, ceux-ci ont été portés à 5 077,9 millions d’euros fin 2013. Cette situation alarmante résulte principalement de l’engagement du contrat de partenariat public privé relatif à la rocade L2 à Marseille (575,28 millions d’euros), et également, mais de façon plus subsidiaire, des opérations d’investissement routier, des versements aux collectivités territoriales ainsi qu’à RFF pour les opérations sur le réseau ferré national qui se réalisent sur plusieurs années.

4. Un nouvel indicateur de performance

Enfin, concernant la stratégie de performance, le Rapporteur spécial salue la pertinence de l’indicateur 4.1 « Part modale des transports non routiers » qui permet de rendre compte de 48,81 % des crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables (4,076 milliards d’euros) et de rendre compte de la réalisation des objectifs du Grenelle de l’environnement (accroissement de 25 % de la part modale du fret non routier et non aérien entre 2006 et 2012).

B. LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DE L’AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

L’AFITF, établissement public administratif, a été créée par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 pour porter la part de l’État dans le financement des grands projets d’infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières.

Son financement est assuré par des ressources affectées (14) qui sont insuffisantes pour assurer la couverture des engagements de l’Agence et qui auraient donc dû être complétées à la suite de l’entrée en vigueur du contrat relatif à la mise en œuvre de l’écotaxe poids-lourds (15), par cette dernière.

Or, la suspension du contrat en octobre dernier, la moins-value sur le produit des amendes (– 102 millions d’euros) ainsi que le rabais effectué sur la subvention d’équilibre qui, prévue à 658 millions d’euros, a finalement été abaissée à 559,8 millions d’euros en fin de gestion, ont entraîné la diminution des ressources totales de l’AFITF. Ces dernières s’élèvent à 1 568,24 millions d’euros, en diminution de près de 18 % par rapport à 2012 et de 25 % par rapport au budget prévisionnel initial de l’établissement pour 2013.

Cette baisse de 100 millions d’euros des subventions s’explique par la décision de la direction du budget de bloquer ces crédits afin d’améliorer l’exécution budgétaire 2013. Pour autant, ces crédits n’ont pas été annulés et constitueront un report de charges sur 2014.

Cette diminution inquiétante des ressources s’est doublée d’un manque d’ajustement non moins préoccupant des dépenses de l’Agence à ses engagements. En effet, les engagements pris en 2013 par l’Agence atteignent un montant de 2,7 milliards d’euros, excédant de 779 millions d’euros le volume de paiements réalisés par l’Agence et augmentant d’autant le volume des restes à payer. Fin 2013, ces derniers s’élevaient à 16,43 milliards d’euros, soit une progression de près de 5 % depuis 2012 et de 140,6 % par rapport à 2009.

Le Rapporteur spécial insiste sur la nécessité pour l’Agence de modérer les engagements nouveaux et d’accentuer l’effort en faveur de la résorption des restes à payer, qui hypothèquent sérieusement la réalisation des engagements pris.

Enfin et comme l’a souligné maintes fois la Cour des comptes, le caractère transparent de l’AFITF vis-à-vis du budget général ne permet pas de la distinguer de l’État qui demeure responsable de la totalité des ressources de l’Agence et qui perçoit directement par voie de fonds de concours 62 % de ses dépenses. Or, la faculté pour l’État de disposer de ressources reportables de droit échappant aux mesures de pilotage de la dépense publique, peut constituer une entorse à la loi organique relative aux lois de finances.

II. LA REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ : UNE TENDANCE À LA BAISSE DES CRÉDITS ET DES RESTES À PAYER

Le périmètre du programme 113 a fait l’objet d’une redéfinition en 2013, à la suite du transfert des politiques d’urbanisme au programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Égalité des territoires, ville et logement.

Les crédits du programme 113 ouverts sont nettement inférieurs aux crédits prévus en loi de finances initiale (– 9 % en AE et – 10,8 % en CP) et à ceux ouverts en 2012 (– 28,6 % en AE et – 25 % en CP).

Les crédits consommés au cours de l’exercice 2013 s’élèvent respectivement à 232,1 millions d’euros en AE et 244,6 millions d’euros en CP. Le taux de consommation au regard des crédits ouverts est donc très satisfaisant : 91,4 % en AE et de 98,7 % en CP.

Ce programme a bénéficié en 2013 d’un report de crédits de 9,3 millions d’euros en AE et de 1,25 million d’euros en CP. Par ailleurs, les ouvertures de crédits complémentaires s’élèvent à 13,37 millions d’euros en AE et à 6,59 millions d’euros en CP, tandis que les annulations de crédits (16) représentent 38,6 millions d’euros en AE et 36,6 millions d’euros en CP.

Les dépenses de fonctionnement constituent l’essentiel des crédits du programme 113 (64,9 % des AE et 65,3 % des CP). Sur un montant total de 145,4 millions d’euros en AE et de 153,2 millions d’euros en CP ouverts au titre de l’exercice 2013, 120,7 millions d’euros en AE et CP ont réellement été versées au titre de subventions pour charges de service public à divers établissements (Office national de la chasse et de la faune sauvage, parcs nationaux de France…). Les subventions finalement versées sont donc inférieures aux prévisions initialement arrêtées (137,74 millions d’euros).

Les dépenses d’intervention, le second poste important de crédits du programme (32,8 % en AE et 32,9 % en CP), sont constituées uniquement de dépenses discrétionnaires. Elles ont été notamment destinées au Fonds d’investissement pour la biodiversité et la restauration (FIBRE) créé en 2012 qui affiche une consommation pour 2013 de 2,37 millions d’euros en crédits de paiement tandis que la loi de finances initiale ne prévoyait une ouverture qu’à hauteur de 2,11 millions d’euros.

Les autres crédits d’intervention sont destinés majoritairement à des dispositifs de l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité. Ils ont baissé de 13,4 % en AE et de 21,8 % en CP par rapport à 2012, en raison de la modification du périmètre du programme en 2013. À périmètre équivalent (hors politique d’aménagement), les dépenses d’intervention du programme ont baissé de 17 % en AE et de 15,4 % en CP.

Le Rapporteur tient à saluer l’effort de diminution des restes à payer. En effet, le solde des engagements non couverts par des CP s’élève à 119,10 millions d’euros au 31 décembre 2013, auxquels il convient de retrancher 12,74 millions d’euros correspondant aux opérations qui n’ont pas encore été transférées vers le programme 135.

Ainsi, avec 106,36 millions d’euros de restes à payer effectif, les restes à payer du programme 113, à périmètre constant, sont en diminution de 10,5 % par rapport à 2012. Ces engagements antérieurs non couverts par des paiements sont constitués par les contrats Natura 2000 (38 %), ainsi que par des dispositifs mis en œuvre dans le cadre de la politique des espaces protégés et de la trame verte et bleue (16 %) et des actions sur la connaissance de la biodiversité (13 %).

Au titre de la stratégie de performance, le Rapporteur spécial s’interroge sur la pertinence de certains indicateurs, comme par exemple l’indicateur 2.1 « Évolution de l’abondance des oiseaux communs » dans la mesure où les résultats ne peuvent être reliés, annuellement, à l’évaluation de la politique de préservation et de restauration de la biodiversité en raison de l’inertie inhérente aux écosystèmes et à la difficulté résidant en la traduction par une seule valeur des multiples composantes de la biodiversité.

III. LE PROGRAMME 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE : DES CRÉDITS STABILISÉS

Les crédits du programme 159 Information géographique et cartographique sont stables par rapport à l’exercice 2012 (96,1 millions d’euros prévus en loi de finances initiale en AE et CP en 2012), après une hausse importante entre 2011 et 2012 (+ 19,3 %). Les crédits consommés s’élèvent à 94,2 millions d’euros en AE et 94,3 millions d’euros en CP permettant d’atteindre un taux de consommation très satisfaisant de 98 %.

La subvention pour charges de service public versée à l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) au titre de l’action 1 Production de l’information géographique s’élève à 78,9 millions d’euros en crédits consommés (cette subvention représente 84,8 % des crédits consommés en AE et CP). L’écart de 1,5 million d’euros entre le montant inscrit en loi de finances initiale (80,46 millions d’euros en AE et CP) et les crédits consommés correspond principalement à la part de réserve de précaution non levée et annulée.

Par ailleurs, le programme a été impacté en gestion par l’annulation s’élevant à 1,86 million d’euros de crédits (17) soit 1,9 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Les crédits relatifs à l’action 1 ont été utilisés pour financer le maintien des réseaux géodésiques et de nivellement, les prises de vues aériennes du territoire national, Géoportail (18), la formation initiale par l’École nationale des sciences géographiques (ENSG). Ces crédits ont également financé partiellement la mise à jour et le développement du référentiel à grande échelle (RGE) et des autres bases de données.

Enfin, le Rapporteur spécial salue l’effort consenti concernant les restes à payer qui ont encore diminué par rapport à 2012 (– 20,2 %) et sont, en fin d’exercice, négligeables (99 196 euros).

IV. LE CAS AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES : UN DISPOSITIF DE NOUVEAU DÉSÉQUILIBRÉ

Le dispositif du bonus-malus, instauré par la loi de finances rectificative pour 2007 et précisé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007, participe à l’objectif de ramener les émissions moyennes de dioxyde de carbone des véhicules particuliers en circulation de 176 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à 120 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à l’horizon 2020 (19).

Ce dispositif comporte trois objectifs : inciter les acheteurs de véhicules neufs à changer de comportement en faveur de véhicules à faible émission de dioxyde de carbone, stimuler l’innovation technologique des constructeurs en faveur de véhicules plus propres et accélérer le renouvellement du parc automobile en retirant les véhicules les plus polluants.

Le compte de concours financier (CCF) créé en 2008 a été remplacé en 2012 par le compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres afin de retrouver l’équilibre financier souhaité par le législateur et le dispositif, initialement prévu pour une durée de cinq ans (jusqu’à fin 2012), il a été prolongé dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile annoncé en juillet 2012. Il est applicable aux achats de véhicules propres effectués jusqu’au 31 décembre 2014.

Le CAS combine à la fois un dispositif d’incitation financière (bonus pour l’acquisition de véhicules propres (au maximum de 6 300 euros depuis le 1er novembre 2013 et assorti d’un super bonus de 200 euros pour la destruction d’un véhicule ancien) et un dispositif fiscal (malus applicable aux véhicules les plus polluants s’échelonnant de 100 euros à 6 000 euros accompagné d’une taxe additionnelle pour les modèles dépassant un seuil donné d’émissions de dioxyde de carbone de 160 euros).

Le CAS retrace en recettes le produit de la taxe instituée à l’article 1011 bis du code général des impôts s’appliquant aux véhicules les plus polluants, déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement. Pour 2013, les recettes collectées s’élèvent à 283 millions d’euros (276,6 millions d’euros) correspondent à 69 % des recettes prévues en loi de finances initiale (403,6 millions d’euros). En effet, le projet annuel de performances pour 2013 a surestimée la vente de véhicules malussés en prévoyant que 335 001 véhicules soient soumis au malus, soit environ 18 % des ventes, pour une recette attendue de 403,6 millions d’euros.

Le CAS retrace en dépenses la prime à l’acquisition de véhicules propres et sa majoration dans les deux programmes suivants :

– les contributions au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres (programme 791 qui retrace les opérations liées au bonus avec 402 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales et 280,9 millions d’euros consommés) ;

– les contributions au financement de l’attribution d’aides au retrait de véhicules polluants (programme 792 qui retrace les opérations liées au « superbonus » avec 1,6 million d’euros inscrits en loi de finances initiales et 605 883 euros consommés).

Les dépenses cumulées des deux programmes s’élèvent à 281,5 millions d’euros soit – 30,2 % par rapport à la loi de finances initiale. Ce phénomène s’explique notamment par une surestimation de la prévision de ventes de véhicules hybrides et électriques qui ont progressé en 2013 mais moins fortement que prévu. En effet, le projet annuel de performances 2013 prévoyait l’immatriculation de 643 958 véhicules alors que seuls 558 901 véhicules ont été immatriculés
(– 13,2 %). Par ailleurs, les recettes collectées ont limité le financement des bonus : elles n’ont couvert que 85,6 % du dispositif en 2013, alors même que le programme 791 a bénéficié, par ailleurs, d’un report de crédits de 887 151 euros puisque le principe même du CAS induit que les recettes soient égales aux dépenses. La différence a été compensée par deux versements en provenance du budget général d’un montant total de 80 millions d’euros ont été faits à l’Agence de services et de paiement (ASP) qui assure le versement des bonus et superbonus. Cette contribution sans être irrégulière contrevient au principe d’autofinancement qui régit le CAS et le Rapporteur souligne que le versement de 30 millions d’euros à l’ASP, effectuée par décision réglementaire.

Depuis 2008, les dépenses exécutées étaient beaucoup plus élevées que prévu alors que les recettes étaient inférieures au montant escompté. En 2012, pour la première fois depuis sa création, le dispositif s’était révélé équilibré financièrement. Tel n’a pas été le cas pour l’exercice. Si le retour à l’équilibre est prévu pour 2014, grâce notamment à une modification du barème du bonus en octobre 2013, le Rapporteur met en garde contre les prévisions pouvant être retenues au moment de l’adoption de la loi de finances et qui se révèleraient inadaptées.

Enfin, le Rapporteur souligne que s’agissant de la stratégie de performance, les indicateurs reflètent davantage l’activité que la performance du dispositif et ne permettent pas de mesurer efficacement l’impact écologique du dispositif de bonus-malus.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ;
SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

Commentaire de M. Olivier FAURE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES 187

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE RELATIVEMENT SATISFAISANTE 187

B. L’INSOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L’AFITF 189

1. Une exécution budgétaire alarmante 189

2. Des engagements qui ne sont pas financés 190

C. RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE ET LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU TRANSPORT COMBINÉ : DES RÉSULTATS À AMÉLIORER 191

1. Réseau ferré de France 191

2. Le transport combiné 192

II. UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE COHÉRENTE RÉVÉLANT UN EFFORT EN FAVEUR DU REPORT MODAL 192

III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS : UNE SOUTENABILITÉ EN QUESTION 193

A. DES DÉPENSES SURESTIMÉES PAR RAPPORT AUX RECETTES 193

B. LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE : DES INDICATEURS D’ACTIVITÉ PERTINENTS, DES INDICATEURS FINANCIERS À AMÉLIORER 195

La mission Écologie, développement et mobilité durables est constituée de neuf programmes, parmi lesquels le programme 203 Infrastructures et services de transport comprenant l’action 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires.

L’action 10 constitue l’action la plus importante du programme 203. À elle seule, elle représente plus de 60 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale pour 2013 et plus de 54 % des autorisations d’engagement et crédits de paiement des crédits consommés.

De manière générale, le taux de consommation des crédits de cette action est élevé (91,6 % en autorisations d’engagement de 86,8 % en crédits de paiement).

Toutefois et de façon récurrente, reste posée la question de la soutenabilité financière de l’Agence française de financement des infrastructures de transports (AFITF). En effet, alors même que sa subvention a diminué entre 2012 et 2013 (- 340 millions d’euros) et aussi en cours d’exécution (– 137,8 millions d’euros), l’absence de complément de ressources tiré des recettes de l’écotaxe poids lourds dont le contrat a été suspendu en octobre dernier, hypothèque très sérieusement le financement des engagements pris par l’Agence. Cette situation alarmante nécessite de trouver des solutions pérennes tant vis-à-vis de financements complémentaires que des engagements nouveaux qui pourraient être réalisés et qui requièrent la plus grande prudence.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, quant à lui, se caractérise par une hausse de l’enveloppe des crédits ouverts en loi de finances initiale par rapport à 2012 (325 millions d’euros, soit + 16 %) alors même que la dépense se révèle surestimée par rapport à la prévision, les crédits consommés s’élevant finalement à 312 millions d’euros. Toutefois, le Rapporteur s’inquiète de la soutenabilité du dispositif en 2014 : la SNCF ayant annoncé une perte d’exploitation pour 2013, la contribution de la taxe sur les résultats des entreprises ferroviaires qui représente les deux tiers des ressources du CAS, risque de se trouver compromise.

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DE L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES

A. UNE EXÉCUTION GLOBALE RELATIVEMENT SATISFAISANTE

Le total des crédits prévus en loi de finances initiale s’élève à 3,55 milliards d’euros en autorisations de paiement et à 3,65 milliards d’euros en crédits de paiement, tandis que les crédits consommés pour l’année 2013 s’élèvent à 3,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

Le taux de consommation des crédits s’avère, pour 2013, élevé avec un taux de 91,6 % en autorisations d’engagement et de 86,8 % en crédits de paiement, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiales pour 2013.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
POUR L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES

(en millions d’euros)

Dépenses

Prévision LFI (y c FDC et ADP)

Crédits consommés

Consommés
/ LFI (y c FDC et ADP)

Titre 3 : Dépenses de fonctionnement

 

3,6

 

Titre 5 : Dépenses d’investissement

 

3,6

 

Titre 6 : Dépenses d’intervention

3 546,1

3 241,8

91,4 %

Total

3 546,1

3 249

91,6 %

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT POUR L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES

 

(en millions d’euros)

Dépenses

Prévision
LFI (y c FDC et ADP)

Crédits consommés

Consommés
/ LFI (y c FDC et ADP)

Titre 3 : Dépenses de fonctionnement

 

4,1

 

Titre 5 : Dépenses d’investissement

 

4,9

 

Titre 6 : Dépenses d’intervention

3 645,1

3 153,6

86,5 %

Total

3 645,1

3 162,6

86,8 %

LFI : Loi de finances initiale ; FDC : Fonds de concours ; ADP : Attributions de produits attendus

Source : rapport annuel de performances 2013.

Les dépenses relatives à cette action sont en partie financées par des fonds de concours pour un montant total de 472 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 435 millions d’euros en crédits de paiement, essentiellement abondés par l’AFITF (pour plus de 75 %). Ces fonds de concours représentent une part non négligeable des crédits consommés : 14,5 % des autorisations d’engagement et 13,5 % des crédits de paiement. Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, la technique des fonds de concours est préjudiciable aux prérogatives du Parlement car elle permet au Gouvernement de disposer d’une masse de crédits reportable de droit et sans limite, et qui échappe, au moins directement, aux mesures de pilotage de la dépense publique en gestion. Par ailleurs, le suivi en gestion des fonds de concours gagnerait en clarté et en transparence s’ils étaient retranscrits dans le système d’information financière de l’État (Chorus) prévu à cet effet.

La quasi-totalité des dépenses s’exécute sous forme de crédits d’intervention (plus de 99 %) répartis de la façon suivante :

– transferts aux entreprises (2 642,3 millions d’euros dont 2 238,4 millions d’euros destinés à Réseau ferré de France (RFF)) ;

– transferts aux collectivités territoriales pour les transports collectifs ;

– transferts aux autres collectivités à savoir, la subvention d’équilibre versée à l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) (20) pour un montant de 559,8 millions d’euros et le financement des pôles d’échanges multimodaux en Bretagne.

Les subventions à l’AFITF et RFF concentrent, à elles seules, quasiment 80 % des crédits d’intervention consommés du programme 203.

Il est à noter que seules les subventions à RFF et à l’AFITF étaient prévues en loi de finances initiale pour 2013. Le Rapport annuel de performances ne fournit pas d’explications sur les ouvertures de crédits supplémentaires qui ont financé les transferts aux collectivités territoriales.

Entre 2012 et 2013, les crédits consommés ont accusé, concernant les dépenses d’intervention, une certaine baisse (– 9 % pour les autorisations d’engagement et – 13,3 % pour les crédits de paiement) résultant principalement de la baisse de la subvention à l’AFITF (– 340 millions d’euros) mais qui ne correspond pas à des économies pérennes. En effet, 273 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été reportés en 2014 (correspondant aux 100 millions d’euros non versés à l’AFITF en 2013 et à 173 millions d’euros destinés aux autoroutes ferroviaires). Par ailleurs, la baisse de la subvention versée à l’AFITF combinée au décalage de la mise en œuvre de l’écotaxe contribue à creuser son résultat déficitaire pour l’exercice 2013. C’est la raison pour laquelle un versement complémentaire de subvention sera effectué en 2014 via un dégel de la réserve de précaution à hauteur de 245 millions d’euros.

B. L’INSOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L’AFITF

1. Une exécution budgétaire alarmante

Le financement de l’AFITF est notamment assuré par des ressources affectées (redevance domaniale versée par les sociétés autoroutières, taxe d’aménagement du territoire prélevée sur les concessionnaires d’autoroutes, partie des recettes radars) qui demeurent insuffisantes pour assurer la couverture des engagements de l’Agence et qui auraient dû être complétées avec l’entrée en vigueur du contrat relatif à la mise en œuvre de l’écotaxe poids-lourds (21).

Pour permettre à l’Agence de couvrir ses engagements, l’État lui verse une subvention d’équilibre qui avait vocation à disparaître avec l’entrée en vigueur de l’écotaxe poids lourds.

Or, tant la suspension du contrat relatif à la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourd qui a généré un manque à gagner de 800 millions d’euros que la moins-value sur le produit des amendes radar (– 102 millions d’euros) ont considérablement affecté les ressources de l’Agence, et ce, malgré la hausse de recettes générée par l’augmentation en 2013 du barème de la redevance domaniale (+ 101 millions d’euros). Enfin, la subvention prévue initialement dans le projet de loi de finances pour 2013 à hauteur de 700 millions d’euros, a été légèrement diminuée à 697,6 millions d’euros en loi de finances initiale puis ramenée à 559,8 millions d’euros en fin de gestion. Près de 100 millions d’euros font l’objet d’un report d’engagement et de paiement de 2013 vers 2014.

Le retard puis la suspension de l’écotaxe poids-lourds, a entraîné un prélèvement total sur le fonds de roulement de l’Agence de 361 millions d’euros pour compenser les recettes non perçues.

Le Rapporteur s’alarme de cette situation qui fragilise considérablement la réalisation des engagements en matière de transport ferroviaire. Par ailleurs, le versement d’une compensation budgétaire du manque à gagner de l’écotaxe poids lourds, telle que mise en œuvre en gestion 2014 par mobilisation des crédits mis en réserve au programme 203, ne peut qu’être provisoire, d’autant qu’elle pèse sur le niveau des concours versés à RFF. Selon la Cour des comptes, en l’absence de toute recette en 2014 de l’écotaxe poids lourds, la subvention en provenance du programme 203 serait portée de 334 millions d’euros à 556 millions d’euros.

La création de péages de transit se substituant à l’écotaxe poids lourds permet de ne pas abandonner le système Ecomouv, mais la réduction du périmètre taxé induit un rendement qui ne peut combler les besoins en financement des infrastructures de transport.

La situation décrite pour 2014 dans le présent rapport est donc particulièrement inquiétante car elle est appelée à se reproduire chaque année dans une moindre mesure. Cela nécessite donc une détermination des pouvoirs publics pour adjoindre de nouvelles sources de financement.

Le débat né autour de l’instauration d’une taxe régionale de séjour de deux euros spécifique à l’Île-de-France, votée à l’initiative du Rapporteur en projet de loi de finances rectificatif pour 2014 démontre, s’il en était besoin, la difficulté à avancer dans ce domaine. Aujourd’hui, chacun (particuliers, entreprises, exploitants, gestionnaires d’infrastructure, État, régions) aspire à des transports de qualité, mais personne ne semble plus disposé à consentir un effort supplémentaire pour les financer.

Aussi le Rapporteur suggère de ne pas relâcher l’effort et de maintenir la réflexion autour de plusieurs pistes :

– taxe aéroportuaire ;

– ouverture d’une faculté pour les régions d’étendre le périmètre des trajets visés par les péages de transit (et éviter le report sur les axes secondaires) ;

– utilisation de la rente autoroutière soit par la prolongation des contrats de concession, soit en l’utilisant comme gage d’emprunt permettant d’assurer dès aujourd’hui le financement de projets indispensables notamment pour la mobilité des péri-urbains.

2. Des engagements qui ne sont pas financés

Au total, les ressources totales de l’AFITF sont en retrait de près de 18 % par rapport à 2012, et de près de 25 % par rapport au budget prévisionnel initial pour 2013 de l’établissement.

Ainsi, les ressources de l’Agence sont insuffisantes pour assurer la couverture pérenne de ses engagements qui n’ont, par ailleurs, pas été ajustés aux ressources. En effet, les dépenses exécutées par l’AFITF en 2013 sont en hausse de 53 millions d’euros par rapport à 2012 et les engagements pris antérieurement par l’AFITF s’élèvent à 33,76 milliards d’euros, dont 2,70 milliards d’euros d’engagements nouveaux en 2013.

Si ces engagements sont en baisse de 343 millions d’euros par rapport au budget prévisionnel initial et de 1 129 millions d’euros par rapport à 2012, il n’en demeure pas moins qu’ils excèdent de 779 millions d’euros le volume de paiements réalisés par l’AFITF

Ce déséquilibre entre recettes et dépenses aggrave d’année en année le montant des restes à payer qui s’élèvent au 31 décembre 2013 à 16,46 milliards d’euros, en progression de près de 780 millions d’euros en un an.

Ainsi, le Rapporteur s’inquiète de la progression annuelle des restes à payer, en moyenne de 28 % par rapport à 2005, année de création de l’Agence.

Toutefois, il convient de saluer le budget prévisionnel initial 2014 qui devrait permettre de réduire le niveau des restes à payer de 1,17 milliard d’euros vu le montant des engagements nouveaux (597 millions d’euros) même si les paiements resteraient à un niveau élevé (1,76 milliard d’euros), en raison des engagements antérieurs de l’AFITF. Le Rapporteur invite notamment à la prudence dans la mise en œuvre de futurs engagements nés de la programmation issue des travaux de la commission Mobilité 21 et insiste sur la nécessité de privilégier la régénération et la modernisation de l’existant en matière d’infrastructures de transports collectifs et ferroviaires.

Enfin, la technique des fonds de concours utilisée de manière importante et régulière pour abonder le budget de l’Agence ne permet pas d’assurer l’information du Parlement puisque ces crédits ne sont pas votés (83 % des crédits d’investissement du programme ne sont pas votés). Ainsi, le ministère dispose d’un volume de crédits reportable de droit et sans limite, échappant directement aux règles de pilotage de la dépense publique. Le Rapporteur met en garde contre le recours abusif à cette technique qui contrevient assurément aux principes d’unité et d’annualité budgétaires.

C. RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE ET LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU TRANSPORT COMBINÉ : DES RÉSULTATS À AMÉLIORER

1. Réseau ferré de France

Réseau ferré de France (RFF) n’est pas opérateur de l’État, mais perçoit une subvention pour concourir à son équilibre financier. Cette subvention s’est élevée à 2,24 milliards d’euros en 2013 contre 2,33 milliards d’euros en 2012, soit une diminution avoisinant de presque 4 %. Il est également à noter que le projet de loi de finances pour 2014 prévoyait une subvention de 2,55 milliards d’euros.

Les annulations de crédits du programme 203 (437,18 millions d’euros en autorisations d’engagement et 443,11 millions d’euros en crédits de paiement) ont fortement touché le financement des concours à RFF (– 289,18 millions d’euros), afin de préserver les moyens de l’entretien routier, des grands ports maritimes et de Voies navigables de France (VNF).

Ce concours de l’État a principalement été consacré au réseau ferré national utilisé par les trains régionaux de voyageurs (1,63 milliard d’euros).

En revanche, la subvention attribuée à RFF au titre de l’utilisation des infrastructures par les trains de fret est en nette diminution depuis 2011, et nulle en 2013. Les contributions de l’État au fret ferroviaire ont donc supporté l’imputation de la réserve de précaution portant sur la subvention versée à RFF (37,3 millions d’euros), mais également une part du surgel des crédits du programme (135 millions d’euros). La diminution des ressources du fret ferroviaire à hauteur de 68 % de ses crédits a contribué à la préservation d’autres dépenses du programme et constitue ainsi une variable d’ajustement, ce qui peut apparaître regrettable au vu de sa situation catastrophique.

En effet, le transport de marchandises par voie ferroviaire a baissé de 4,6 % pour l’année 2012 et la part modale du fret non routier dans le transport intérieur de marchandises devrait être, selon les prévisions pour 2013, de l’ordre de 10 % alors même qu’il existe un objectif d’accroissement de la part modale du fret de 25 % entre 2006 et 2012, aux termes de la loi « Grenelle 1 » du 3 août 2009.

2. Le transport combiné

Le transport combiné joue un rôle fondamental dans cet objectif national d’accroissement de 25 % de la part modale du fret entre 2006 et 2012.

Or, depuis 2011, le soutien au transport combiné ferroviaire fait l’objet de reports de crédits en autorisations d’engagement au titre des autoroutes ferroviaires (alpine et atlantique), dont les projets prennent du retard.

Ainsi, alors que la subvention de 2011 pour le soutien au transport combiné ferroviaire devait s’élever à 259,2 millions d’euros, seuls 21,8 millions d’euros ont été engagés en 2011. En 2013, alors que 173 millions d’euros d’autorisation en engagement avaient été reportés par rapport à l’exécution 2012, aucun de ces euros reportés en autorisations d’engagement n’ont été engagés. Ces crédits ont été reportés sur 2014.

II. UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE COHÉRENTE RÉVÉLANT UN EFFORT EN FAVEUR DU REPORT MODAL

Les quatre objectifs de performance du programme 203 permettent à la fois d’assurer le suivi des projets de modernisation et de rénovation des infrastructures de transports eu égard aux contraintes budgétaires, et de mesurer le respect de l’un des engagements primordiaux de la loi « Grenelle 1 », à savoir le report modal vers des transports alternatifs à la route (et notamment ferroviaires).

Il s’agit de :

– Réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transports (objectif n° 1) ;

– Améliorer l’entretien et la qualité des infrastructures de transports (objectif n° 2) ;

– Améliorer le niveau de sécurité des transports et assurer les conditions d’une concurrence loyale (objectif n° 3) ;

– Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises (objectif n° 4).

L’indicateur 2.1.2 « Coût kilométrique moyen des opérations d’entretien du réseau ferré » de l’objectif n° 2 permet d’évaluer de façon pertinente le coût des opérations de régénération et d’entretien du réseau ferré. En 2013, en raison de fermetures de lignes non circulées et du transfert de gestion de petites lignes à d’autres prestataires gestionnaires d’infrastructure, la convention de gestion avec SNCF Infra a dû être revue ce qui a entraîné une hausse entre le coût kilométrique moyen des opérations d’entretien du réseau ferré prévu (44,8 et 43,9 euros/kilomètre) et le coût effectivement réalisé (45,1 euros/kilomètre).

L’indicateur 2.2.5 « État des voies du réseau ferré national » ne se révèle, en revanche, pas encore un indicateur véritablement pertinent puisque les effets du plan de rénovation du réseau ne sont pas encore appréciables et ne pourront être constatées qu’à long terme.

Par ailleurs, l’évolution de la valeur 2013 de cet indicateur, au demeurant encore provisoire, sera pénalisée par les conditions météorologiques peu favorables (période hivernale longue et rigoureuse et évènements pluvieux importants).

L’objectif n° 4 constitue l’un des indicateurs les plus importants de la mission. La cible de l’indicateur « Part modale des transports collectifs terrestres dans l’ensemble des transports intérieurs de voyageurs », (17,2 % en 2013) ne sera sans doute pas atteinte (résultat prévisionnel : 16,3 %). Néanmoins, la part modale des transports collectifs pourrait connaître une petite amélioration liée en partie à la mise en service de nouveaux transports collectifs en site propre qui connaît une croissance constante (+ 3 % pour les TER et + 2,1 % pour les transports collectifs urbains).

III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS : UNE SOUTENABILITÉ EN QUESTION

A. DES DÉPENSES SURESTIMÉES PAR RAPPORT AUX RECETTES

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, créé par la loi de finances pour 2011, regroupe les programmes 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés et 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés. Ce compte vise à assurer l’équilibre financier des quarante lignes d’équilibre du territoire (lignes « TET », anciennement Corail) par le versement à la SNCF d’une subvention d’exploitation et d’une subvention à l’entretien et la régénération du matériel roulant.

Ce compte est abondé par le produit de deux taxes spécifiques, la contribution de solidarité territoriale et la taxe sur les résultats des entreprises ferroviaires versées par les entreprises ferroviaires (la SNCF uniquement), et une fraction de la taxe d’aménagement du territoire acquittée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes. 89 % des recettes de ce compte proviennent, en 2013, de la SNCF et lui sont reversées.

Le CAS repose sur une convention triennale d’exploitation des lignes d’équilibre du territoire conclue pour la période 2011-2013 entre la SNCF et l’État, qui assume la fonction d’autorité organisatrice des transports. Cette convention a fait l’objet d’une prolongation jusqu’au 31 décembre 2014.

Le CAS retrace en dépenses deux types de contributions :

– le programme 785 qui recouvre la contribution à l’exploitation de ces lignes (217,4 millions d’euros pour 2013) avec 217,2 millions d’euros de dépenses d’intervention (compensation du déficit d’exploitation augmenté du « bénéfice raisonnable » alloué à l’exploitant), et une enveloppe de 0,2 million d’euros de frais d’enquête, d’études et de conseil ;

– le programme 786 qui est doté de 107,6 millions d’euros, comprenant 107,3 millions d’euros de crédits d’intervention et 0,3 million d’euros de frais d’enquêtes, d’études et de conseil. Les crédits d’intervention financent la contribution à la maintenance et à la régénération du matériel roulant existant.

L’exercice 2013 se caractérise par une hausse de l’enveloppe des crédits ouverts en loi de finances initiale par rapport à 2012 (+ 16 %). Cette enveloppe représente 325 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement et se décompose comme suit :

– 35 millions d’euros au titre de la fraction de la taxe d’aménagement du territoire ;

– 90 millions d’euros de produit de la contribution de solidarité territoriale ;

– 200 millions d’euros de produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires ;

– 35 millions d’euros de crédits de paiement reportés sur 2013.

En 2013, les crédits consommés s’élèvent finalement à 312 millions d’euros, les dépenses s’avérant moindres au regard des prévisions.

Ainsi, il existe un report de crédits de paiement sur 2014 de 48 millions d’euros, comprenant les 13 millions d’euros d’excédent sur le solde et 35 millions d’euros au titre de l’annuité 2013 et un report d’autorisations d’engagement de 10 millions d’euros. De ce fait, 3 millions d’euros de crédits de paiement sont actuellement dépourvus d’autorisations d’engagement correspondantes. En l’attente d’ouverture d’autorisations d’engagement de ce montant, ils ne peuvent, en l’état, être versés à la SNCF.

Enfin, le Rapporteur insiste sur le fait qu’en raison d’une diminution de 16 millions d’euros de la contribution de la taxe d’aménagement du territoire, afin de prendre en compte plusieurs modifications de la tarification de RFF, la loi de finances pour 2014 a ramené l’enveloppe du CAS à 309 millions d’euros contre 325 millions d’euros en 2013.

Toutefois, le Rapporteur déplore que cette situation aboutisse à une diminution de 45 % de la contribution de la route au financement des TET, ce qui n’est pas conforme à la philosophie initiale de ce CAS, ainsi que le souligne la Cour des Comptes. Le déficit d’exploitation reste ainsi principalement financé par les taxes ferroviaires (TREF), ce qui risque de devenir difficilement soutenable en 2014 : la SNCF a annoncé une perte d’exploitation de 180 millions d’euros au titre de l’exercice 2013, ce qui compromet la contribution de la TREF, assise sur le résultat imposable de la SNCF.

B. LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE : DES INDICATEURS D’ACTIVITÉ PERTINENTS, DES INDICATEURS FINANCIERS À AMÉLIORER

La stratégie de performance est définie dans la convention d’exploitation signée entre l’État et la SNCF, qui impose à cette dernière des obligations précises de service public, autour de trois objectifs et de quatre indicateurs (dont deux créés en 2012) : consistance de l’offre ; obligations de service et qualité de service. Les résultats présentés sont ceux référencés pour 2012.

Le programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés dispose de deux objectifs : « améliorer l’efficacité et l’attractivité des services nationaux de transport conventionnés » et « améliorer la qualité et la régularité des services nationaux de transport conventionné ».

Le premier objectif permet grâce à l’un de ses indicateurs « taux de remplissage » de donner un éclairage utile sur l’activité des TET. Or, le taux constaté en 2012 est de 37 %, pour un objectif de 38 %, situation imputée à la « crise des sillons » (22). Ces chiffres illustrent la faible fréquentation des TET mais l’indicateur révèle une tendance à la hausse par rapport à 2011 (+ 1,6 %).

Le second objectif est assorti d’un indicateur évaluant la proportion de trains arrivant avec moins de 10 minutes de retard. Avec 87,9 % en 2012, l’objectif de 87 % est dépassé, malgré une baisse par rapport au résultat de 2011 (89,4 %). Il convient de noter que cet indicateur sera complété en 2013 par une mesure de ponctualité des trains de nuit (avec un objectif de 87 % arrivant avec moins de 15 minutes de retard au terminus).

Le programme 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés prévoit un objectif « améliorer l’utilisation du matériel roulant » accompagné de l’indicateur « contribution au matériel roulant rapportée aux véhicules-kilomètres ».

L’objectif de 2 €/véhicules.km pour 2012 n’est pas tenu (2,5 €/véhicules.km) et il semblerait que ce résultat se soit dégradé par rapport à 2011 (1,5 €/véhicules.km). Selon la Cour des comptes, le niveau cible élevé retenu pour 2015 (2,72€/véhicules.km) révèle que cet indicateur se borne à enregistrer la progression constante des dépenses d’entretien nécessaires pour le maintien du matériel vieillissant. Le Rapporteur se félicite que l’une des observations de la Cour des comptes ait été prise en compte puisque cet indicateur sera complété en 2013 par un indicateur permettant de suivre la proportion de trains annulés pour cause de défaillance du matériel roulant.

Si les indicateurs d’activité (taux de remplissage, ponctualité) donnent des éclairages utiles sur l’activité des TET, les indicateurs financiers se bornent en revanche à enregistrer la dégradation de leur rentabilité et le coût croissant du matériel roulant. Ces résultats, parfois mauvais, ne sont pas pris en compte par l’autorité organisatrice des transports qui devrait notamment avoir l’ambition de lutter contre l’obsolescence du parc et accélérer le renouvellement du parc existant, ce que le nouvel indicateur devrait l’inciter à faire.

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ÉCONOMIE :
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ;
PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Commentaire de M. Jean-Louis GAGNAIRE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 134 : UNE EXÉCUTION LARGEMENT SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS QUI A ÉTÉ COUVERTE PAR DES OUVERTURES DE CRÉDITS INFRA-ANNUELLES 199

A. UN REDÉPLOIEMENT IMPORTANT DE FOND SUR LE PIA EN 2013 201

B. DES DÉPENSES FISCALES EN BAISSE TEMPORAIRE 202

II. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE COMPTE SPÉCIAL PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 203

III. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE QUI POURRAIT ÊTRE MIEUX DÉFINIE 204

A. UN REMODELAGE NÉCESSAIRE DE CERTAINS INDICATEURS 204

B. UNE AIDE AUX ENTREPRISES QUI DOIT SE DÉVELOPPER 205

Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi, renommé Développement des entreprises et du tourisme en 2013, est un programme multidirectionnel placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économique et financier. Ce rattachement vise à favoriser la neutralité et la capacité d’arbitrage du responsable de programme entre les administrations concernées, ce qui constitue un défi permanent compte tenu du rattachement du programme à quatre ministres de plein exercice (dans le domaine de l’économie et des finances, du commerce extérieur, du redressement productif, de l’artisanat et du tourisme).

Le soutien aux entreprises est porté principalement par Oseo et par le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). L’appui aux entreprises sur les territoires mobilise les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Enfin, le renforcement de la présence des entreprises françaises à l’étranger est l’objectif principal des réseaux Ubifrance.

Le programme 134 vise également à renforcer le cadre institutionnel de la concurrence et de la régulation économique.

Il relève pour son exécution de nombreux opérateurs et bénéficie d’un montant important de dépenses fiscales.

Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés est une mission constituée de trois programmes hétérogènes, sous la responsabilité du directeur général des finances publiques. Il s’agit des programmes :

– 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État qui retrace trois dispositifs d’avances à des fonctionnaires ;

– 862 Prêts pour le développement économique et social qui sont consentis à des entreprises en difficulté ;

– et 863 Prêts à la filière automobile visant à soutenir les constructeurs automobiles en complément des dispositifs de bonus/malus écologique et de prime à la casse.

I. LE PROGRAMME 134 : UNE EXÉCUTION LARGEMENT SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS QUI A ÉTÉ COUVERTE PAR DES OUVERTURES DE CRÉDITS INFRA-ANNUELLES

Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est un des quatre programmes de la mission Économie. La loi de finances initiales (LFI) pour 2013 l’avait doté de 832 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 837 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits consommés ont été largement supérieurs aux prévisions : 1 373 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 262 millions d’euros en crédits de paiement. Ce dépassement résulte du rattachement de crédits du programme d’investissement d’avenir (PIA) au programme 134.

Ils demeurent toutefois inférieurs aux crédits ouverts sur l’année (1 410 millions d’euros en AE, 1 426 millions d’euros en CP), en raison d’un important report de crédits (303 millions d’euros en AE et 308 millions d’euros en CP) et d’une ouverture de crédits à hauteur de 290 millions d’euros en AE et en CP en loi de finances rectificatives du 29 décembre 2013, notamment pour financer des redéploiements au sein du PIA.

Hors PIA, on constate néanmoins que les crédits du programme 134 continuent de baisser en LFI : – 2,1 % en AE et – 3 % en CP par rapport à 2012, après une baisse d’environ 10 % en AE et en CP entre 2011 et 2012. La dotation 2013 en AE et en CP est toutefois proche du niveau de consommation de 2012.

ÉVOLUTION DE LA PROGRAMMATION ET DE L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 134 ENTRE 2012 ET 2013 À PÉRIMÈTRE CONSTANT ET HORS PIA

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

LFI

Évolution par

rapport à 2012 (%)

Crédits disponibles

Évolution par rapport à 2012 (%)

Crédits consommés

Évolution par rapport à 2012 (%)

Programme 134

832,17

– 2,16

810,43

– 3,00

773,53

– 5,62

Crédits de paiement

LFI

Évolution par

rapport à 2012 (%)

Crédits disponibles

Évolution par rapport à 2012 (%)