N° 2498
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 janvier 2015.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE (1) CHARGÉE D’EXAMINER, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, LE PROJET DE LOI (N° 2447) pour la croissance et l’activité.
TOME I
EXAMEN DES ARTICLES
Volume 2
Titres II à IV
PAR M. Richard FERRAND,
Rapporteur général
et
MM. Christophe CASTANER, Laurent GRANDGUILLAUME,
Denys ROBILIARD, Gilles SAVARY, Alain TOURRET,
Stéphane TRAVERT, Mmes Cécile UNTERMAIER et Clotilde VALTER,
Rapporteurs thématiques
——
La commission spéciale est composée de :
M. François Brottes, président ; Mme Corinne Erhel, M. Jean-Frédéric Poisson, M. Christophe Sirugue, M. Francis Vercamer, vice-présidents ; Mme Michèle Bonneton, M. Marc Dolez, Mme Véronique Louwagie, Mme Elisabeth Pochon, secrétaires ; M. Richard Ferrand, rapporteur général ; M. Christophe Castaner, M. Laurent Grandguillaume, M. Denys Robiliard, M. Gilles Savary, M. Alain Tourret, M. Stéphane Travert, Mme Cécile Untermaier, Mme Clotilde Valter, rapporteurs ; M. Julien Aubert, M. Luc Belot, Mme Karine Berger, M. Yves Blein, M. Marcel Bonnot, Mme Brigitte Bourguignon, M. Jean-Louis Bricout, M. Jean-Jacques Bridey, Mme Colette Capdevielle, M. Christophe Caresche, M. Olivier Carré, M. Jean-Yves Caullet, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Gérard Cherpion, M. Alain Chrétien, M. Jean-Louis Costes, Mme Françoise Dumas, Mme Sophie Errante, M. Daniel Fasquelle, Mme Jacqueline Fraysse, M. Jean-Christophe Fromantin, M. Bernard Gérard, M. Jean-Patrick Gille, M. Joël Giraud, M. Philippe Gosselin, M. Jean Grellier, M. Michel Heinrich, M. Patrick Hetzel, M. Philippe Houillon, M. Guénhaël Huet, M. Sébastien Huyghe, Mme Bernadette Laclais, Mme Laure de La Raudière, M. Jean-Luc Laurent, M. Jean-Yves Le Bouillonnec, Mme Anne-Yvonne Le Dain, M. Dominique Lefebvre, M. Arnaud Leroy, Mme Audrey Linkenheld, M. Gilles Lurton, Mme Sandrine Mazetier, Mme Martine Pinville, Mme Monique Rabin, M. Jean-Louis Roumegas, M. Martial Saddier, M. Jean-Charles Taugourdeau, M. Jean-Marie Tetart, M. Philippe Vigier, M. Philippe Vitel, M. Jean-Luc Warsmann, M. Éric Woerth, M. Michel Zumkeller.
TITRE II – INVESTIR 15
Article 26 (art. 9 et 20 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014) Extension de l’autorisation unique en matière d’ICPE et habilitation à légiférer par voie d’ordonnance 17
Article 27 (art. 1er et 7 de l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014) Extension du mécanisme du certificat de projet à la région d’Île-de-France 25
Article 27 bis [nouveau] (art. L. 514-6 et L. 553-4 du code de l’environnement) Harmonisation des délais de recours pour les installations de production d’énergie renouvelable 29
Article 28 : Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance dans le domaine du droit de l’environnement 32
Article 29 (art. L. 480-13 du code de l’urbanisme) : Sécurisation des projets de construction 81
Après l’article 29 91
Article 30 (art. L. 431-3 du code de l’urbanisme et 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977) : Harmonisation des règles de recours à un architecte pour les exploitations agricoles 92
Article 31 (art. L. 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) : Facilitation du déploiement de la fibre optique dans les immeubles soumis au régime de la copropriété 94
Article 32 : Habilitation du Gouvernement à transposer deux directives européennes et à simplifier le droit applicable aux servitudes radioélectriques 100
Article 33 (art. L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques) : Ratification d’une ordonnance relative à l’économie numérique et clarification rédactionnelle 107
Article 33 bis [nouveau] (articles L. 111-5-1-1 et L. 111-5-1-2 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation) : Équipement en fibre optique des maisons individuelles et des lotissements neufs 114
Article 33 ter [nouveau] (art. L. 32 du code des postes et des communications électroniques) : Définition de l’itinérance métropolitaine 118
Article 33 quater (art. L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques) : Modernisation des dispositions relatives aux objectifs de la régulation du secteur des communications électroniques 122
Article 33 quinquies [nouveau] (article L. 34-8-1-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) : Mise en œuvre de l’itinérance métropolitaine 128
Article 33 sexies [nouveau] (art. L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques) : Rapport annuel de l’ARCEP sur l’effort d’investissement des opérateurs mobiles 130
Article 33 septies [nouveau] (art. 20 et 23 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993) : Adaptation au secteur numérique des dispositions relatives à la transparence sur le marché publicitaire 131
Article 33 octies [nouveau] (art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014) : Reconnaissance dans la loi des agences de développement de l’économie sociale et solidaire 136
Article 33 nonies [nouveau] Rapport au Parlement sur l’opportunité de lancer une initiative « accélérateur de croissance » en faveur des PME intervenant dans les secteurs de la croissance verte 139
Section 2 : Améliorer le financement 143
Article 34 (art. 80 quaterdecies, 150-0 D, 182 A ter et 200 A du code général des impôts, L. 136-2, L. 136-6, L. 137-13 à L. 137-15 du code de la sécurité sociale et L. 225-197-1 du code de commerce) : Aménagement du dispositif d’attribution d’actions gratuites 143
Article 35 (art. 154 quinquies et 163 bis G du code général des impôts) : Aménagement du dispositif des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE) 166
Après l’article 35 176
Article 35 bis [nouveau] (art. 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis du code général des impôts) : Réduction de dix ans à sept ans de la condition de non-remboursement des apports pour le bénéfice des dispositifs « ISF-PME » ou « Madelin » 182
Article 35 ter [nouveau] (art. 200 bis et 238 bis du code général des impôts) : Assouplissement des critères permettant de bénéficier de la réduction d’impôt sur les sociétés pour mécénat 189
Après l’article 35 ter 192
Article 35 quater [nouveau] (art. L. 214-154 et L. 214-162-1 à L. 214-162-12 [nouveaux] du code monétaire et financier et 8 bis, 38, 39 terdecies, 125-0 A, 150-0 A, 163 quinquies B, 242 quinquies, 730 quater, 832, 1655 sexies A, 1655 sexies B [nouveaux], 1763 B et 1763 C du code général des impôts) : Extension du régime des fonds professionnels spécialisés aux sociétés en commandite simple 200
Après l’article 35 quater 205
Article 35 quinquies [nouveau] (article L. 214-164 du code monétaire et financier) : Renforcement de la présence des salariés au sein du conseil de surveillance des fonds communs de placement d’entreprise 206
Article 35 sexies [nouveau] (article L. 214-164 du code monétaire et financier) : Extension des conditions que les sociétés de gestion des fonds communs de placement d’entreprise doivent respecter dans l’achat ou la vente des titres ainsi que dans l’exercice des droits qui leur sont attachés 207
Article 35 septies [nouveau] (art. L. 214-165 du code monétaire et financier) : Distribution facultative de dividendes dans les fonds communs de placement en entreprise 208
Article 35 octies [nouveau] (art. L. 135-3 et L. 137-3 du code de la sécurité sociale) : Suppression de la contribution spécifique à la charge de l’employeur sur l’abondement à un plan d’épargne pour la retraite collectif 209
Avant l’article 36 210
Article 35 nonies [nouveau] (art. L. 135-3 et L. 137-3 du code de la sécurité sociale) : Taux réduit de forfait social en cas de placement des sommes issues de l’épargne salariale sur un plan d’épargne pour la retraite collectif 211
Article 35 decies [nouveau] (art. L. 3315-2 du code du travail) : Blocage par défaut des sommes issues de l’intéressement sur un plan d’épargne entreprise ou interentreprises en cas d’absence de choix du salarié 214
Article 35 undecies [nouveau] (articles L. 3324-12 et L. 3334-11 du code du travail) : Instauration d’une gestion par défaut du plan d’épargne pour la retraite collectif en fonction de l’âge 216
Avant l’article 36 217
Article 36 (art. L. 3314 9 et L. 3324 10 du code du travail) : Harmonisation de la date de versement des primes d’intéressement et de participation 217
Article 36 bis [nouveau] (art. L. 3322-9 du code du travail) : Redynamisation de la négociation de branche sur l’épargne salariale 222
Article 37 (art. L. 3332 3 du code du travail) : Modalités de mise en place d’un plan d’épargne d’entreprise selon les règles en vigueur en matière de participation 223
Article 37 bis [nouveau] (art. L. 3333-7 du code du travail) : Amélioration de la gouvernance des plans d’épargne interentreprises 226
Article 38 (art. L. 3334-2 du code du travail) : Instauration du plan d’épargne pour la retraite collectif par les salariés en l’absence de représentant syndical ou de comité d’entreprise 227
Après l’article 38 228
Article 39 (art. L. 3332-10 et L. 3334-8 du code du travail) : Alignement des quotas de jours transférables vers un plan d’épargne pour la retraite collectif selon qu’ils proviennent d’un compte épargne-temps ou de jours de repos non pris en l’absence de compte épargne-temps 230
Article 39 bis [nouveau] (art. L. 3341-6 du code du travail) : Amélioration de l’information des salariés sur l’épargne salariale 233
Article 39 ter [nouveau] (art. L. 3341-7 du code du travail) : Amélioration de l’information des salariés sur la gestion de leurs avoirs 234
Article 39 quater [nouveau] (art.e L. 3346-1 du code du travail) : Avis consultatif du Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié en matière de déblocage de l’épargne salariale 235
Article 40 (art. L. 3312-5 du code du travail) : Faculté offerte aux salariés, au même titre que les autres signataires, de renégocier un accord d’intéressement comportant une clause de tacite reconduction 236
Après l’article 40 bis 237
Article 40 bis [nouveau] (art. L. 144-1 du code monétaire et financier) : Élargissement aux entreprises d’assurance, aux mutuelles et aux institutions de prévoyance de l’accès au fichier bancaire des entreprises 240
Après l’article 40 241
Article 40 ter [nouveau] (art. L. 137-16 du code de la sécurité sociale) : Réduction du taux du forfait social dans les entreprises de moins de cinquante salariés signant un premier accord d’épargne salariale 249
Article 40 quater [nouveau] : Rapport du Gouvernement sur la création de bourses régionales 251
Après l’article 40 quater 252
Section 3 : Innover 257
Article 41 (art. L. 423-1 du code de la propriété intellectuelle) : Recours à la publicité et à la sollicitation personnalisée des conseils en propriété industrielle 257
Article 41 bis [nouveau] (art. L. 611-7 du code de la propriété intellectuelle) : Obligation d’information de l’employeur vis-à-vis de l’inventeur salarié 261
Article 41 ter [nouveau] : Rapport du Gouvernement sur l’innovation ouverte 262
Article 42 (art. L. 6143-1, L. 6143-4, L. 6143-7 et L. 6145-7 du code de la santé publique) : Prise de participation et création de filiales par les centres hospitaliers universitaires 263
Chapitre II – Entreprises à participation publique 270
Section 1 : Ratification et modification de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique 270
Article 43 A (nouveau) : (articles L. 225-7-1 et L. 225-79-2 du code de commerce, 1136 du code général des impôts et 4, 6-2, 14, 15 et 17 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983) Mise en cohérence du code général des impôts, du code de commerce et de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public avec l’ordonnance n° 2014-948 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique et habilitation pour la compléter et mettre en cohérence 270
Article 43 B (nouveau) : (articles 7, 8, 16, 22, 23, 24 et 34 de l’ordonnance n° 2014-948) Corrections rédactionnelles apportées à l’ordonnance n° 2014-948 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique et habilitation pour la compléter et mettre en cohérence 272
Article 43 C (nouveau) : (article 41 de l’ordonnance n° 2014-948) Encadrement des opérations de privatisation réalisées par les collectivités territoriales ou leurs groupements 273
Article 43 : Ratification de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique et habilitation pour la compléter et mettre en cohérence 274
Article 43 bis (article 22 de l’ordonnance n° 2014-948) : Abaissement des seuils entraînant la compétence du législateur en cas de privatisation d’une société détenue par l’État 286
Article 43 ter (article 26 de l’ordonnance n° 2014-948) : Abaissement des seuils entraînant la compétence de la Commission des participations et des transferts en cas de transferts de participations au secteur privé 288
Article 44 (articles 31 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014, L. 111-69 du code de l’énergie, 78 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001, 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 et 3 de la loi n° 70-575 du 3 juillet 1970) : Mise en conformité de l’action spécifique avec le droit constitutionnel et européen 289
Section 2 : Simplification du cadre juridique de l’intervention de l’État actionnaire 298
Article 45 (article 25 de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014) : Modernisation de la composition de la Commission des participations et des transferts et des règles déontologiques qui lui sont applicables 298
Article 46 (article 32 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014) : Transparence des sociétés holding de l’État pour l’application des seuils légaux de détention 301
Section 3 : Autorisation d’opérations sur le capital de sociétés à participation publique 303
Article 47 : (articles 4, 6, 7 et 8 de la loi n° 89-924 du 23 décembre 1989) Transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Groupement industriel des armements terrestres (GIAT) et de ses filiales 303
Article 48 (article L. 5124-14 du code de la santé publique) : Suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital de la société anonyme dénommée « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies » 320
Article 49 : Transfert au secteur privé de participations majoritaires de l’État dans deux grands aéroports régionaux 332
Après l’article 49 347
Section 4 : Dispositions diverses 349
Article 50 (article 31 ter [nouveau] de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014) : Obligation de proposer une offre réservée aux salariés en cas de transfert au secteur privé 349
Article 51 (art. L. 2111-10-1 du code des transports) : Définition des ratios d’investissement assurant la soutenabilité du modèle ferroviaire français conformément à la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire 354
Article 52 (article 7 de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014) : Applicabilité de l’exemption transitoire à l’obligation de déposer une offre publique d’achat du fait de l’attribution de vote double 359
Article 53 (article L. 433-1-2 du code monétaire et financier) : Renforcement du dispositif anti-« excès de vitesse » en matière d’augmentation de détention du capital ou des droits de vote 361
Article 53 bis : Changement de dénomination de BPI-Groupe 363
Article 53 ter (article 40-1 [nouveau] de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013) : Habilitation des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour contrôler le respect des délais de paiement par les entreprises publiques 364
Après l’article 53 ter 366
Chapitre III – Industrie 369
Article 54 (article L. 592-28-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Activités internationales de l’Autorité de sûreté nucléaire 369
Après l’article 54 377
Article 54 bis [nouveau] (article 266 quindecies du code des douanes) : Soutien aux biocarburants produits à partir de matières premières d’origine animale 383
Après l’article 54 386
Article 54 ter [nouveau] (article L. 321-19 du code de l’énergie) : Soutien au mécanisme d’interruptibilité en matière d’approvisionnement électrique 387
Article 54 quater [nouveau] (article L. 524-1 [nouveau] du code de l’énergie) : Conditions d’accès à l’électricité des sites industriels électro-intensifs fortement exposés à la concurrence mondiale 388
Article 55 (art. L. 123-28-1 et L. 123-28-2 [nouveaux] du code de commerce) : Allégement des obligations comptables des TPE sans activité 391
Article 55 bis [nouveau] (art. L. 441-6-1 du code de commerce) : Allègement de l’obligation d’établir un rapport sur les délais de paiement pour les entreprises ne publiant pas de rapport de gestion 398
Article 55 ter [nouveau] (art. 526-1 à 526-3 du code de commerce) : Insaisissabilité de droit de la résidence principale des entrepreneurs individuels 400
Article 56 (art. L. 145-10, L. 145-12, L. 145-17, L. 145-18, L. 145-19, L. 145-47, L. 145-49, L. 145-55 du code de commerce et art. 2 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012) : Suppression de l’obligation de recourir à un acte extrajudiciaire dans les relations entre bailleurs et locataires d’un local commercial 405
Article 56 bis [nouveau] (art. 1244-4 [nouveau] et 2238 du code civil, art. L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution) : Création d’une procédure amiable de recouvrement des petites créances par l’intermédiaire des huissiers 409
Après l’article 56 bis 410
Article 57 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour transposer une directive et pour simplifier le droit relatif aux contrats de concession 413
Article 58 (art. L. 121-21, L. 132-2 et L. 141-1-2 du code de la consommation, art. L. 465-2 du code de commerce) : Plafonnement des frais mis à la charge des entreprises en cas de publicité de la sanction ou de l’injonction les concernant 424
Article 58 bis [nouveau] (art. L. 223-18, L. 912-1 et L. 952-2 du code de commerce) : Amélioration des modalités de déplacement du siège social d’une SARL sur le territoire 427
Article 58 ter [nouveau] (art. L. 225-18 et L. 225-75 du code de commerce) : Information des assemblées générales des sociétés anonymes sur la variété des profils professionnels au sein des conseils d’administration et des conseils de surveillance 428
Article 58 quater [nouveau] (art. L. 232-25 du code de commerce) : Faculté, pour les sociétés, d’obtenir la non-publicité de leurs comptes annuels 432
Après l’article 58 quater 434
Section 2 : Procédures de l’Autorité de la concurrence 437
Article 59 : Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures pour préciser les règles applicables en matière de concentration économique et pour simplifier et améliorer l’efficacité des procédures devant l’Autorité de la concurrence 437
Article 59 bis [nouveau] (art. L. 430-2, L. 430-3, L. 430-4, L. 430-5, L. 430-7, L. 430-8 et L. 461-3 du code de commerce) : Amélioration des règles en matière de contrôle des concentrations 443
Article 59 ter [nouveau] (art. L. 450-3 du code de commerce) : Renforcement des pouvoirs d’enquête de l’Autorité de la concurrence 446
Article 59 quater [nouveau] (art. L. 462-8 et L. 464-9 du code de commerce) : Rejet de saisines contentieuses pour les affaires de dimension locale 447
Article 59 quinquies [nouveau] (art. L. 464-2 du code de commerce) : Amélioration de la procédure transactionnelle et de la procédure de clémence devant l’Autorité de la concurrence 448
Section 3 : Faciliter la vie de l’entreprise 449
Article 60 A [nouveau] (art. 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005) : Reconnaissance des systèmes de garantie et des labels de commerce équitable 449
Article 60 : Carte d’identité virtuelle des entreprises 451
Après l’article 60 453
Article 61 : Dérogation, pour les trois EPIC du groupe public ferroviaire, à l’obligation d’utiliser la plateforme de traitement des factures dématérialisées créée par l’État 457
Article 61 bis (nouveau) : Habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre le développement de la facturation électronique entre les entreprises 461
Article 62 (art. L. 581-10 [nouveau] du code de l'environnement) : Dispositifs publicitaires de grande taille implantés dans l’emprise d’équipements sportifs 462
Article 63 (art. L. 581-14 du code de l'environnement) : Dispositions de coordination 469
Après l’article 63 470
Article 64 (art. L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale) : Rapport annuel d’information sur les retraites chapeau 471
Article 64 bis [nouveau] (art. L. 225-42-1 et L. 225-90-1 du code de commerce) : Conditionnement des retraites chapeau des dirigeants mandataires sociaux à la performance de l’entreprise 487
Après l’article 64 : bis 488
Article 64 ter [nouveau] (Titre V : du code de commerce) : Création de la notion juridique de secret des affaires 496
Article 64 quater [nouveau] (article L. 821-5-3 du code de commerce) : Encadrement des modalités de communication d’informations ou de documents du Haut Conseil du commissariat aux comptes aux autorités étrangères 502
Article 64 quinquies [nouveau] (article 11-1 : de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972) Nouvelle exception à la publicité des débats en matière de procédure civile 503
Article 64 sexies [nouveau] (article 400 : du code de procédure pénale) Nouvelle exception à la publicité des audiences en matière correctionnelle 504
Article 64 septies [nouveau] (article 35 : de la loi du 29 juillet 1881) Extension de l’exceptio veritatis en faveur des journalistes au secret des affaires 505
Article 64 octies [nouveau] (loi n° 68-678 du 26 juillet 1968) Modifications de la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968, dite « loi de blocage » 506
Après l’article 64 octies 508
Chapitre V – Assurer la continuité de la vie des entreprises 509
Section 1 : Spécialisation de certains tribunaux de commerce 509
Article 65 : Création d’une section au sein du chapitre Ier du titre II du livre VII du code de commerce 510
Article 66 (art. L. 721-8 [nouveau] du code de commerce) : Spécialisation de certains tribunaux de commerce 511
Article 67 (art. L. 662-2 du code de commerce) : Coordination et procédure de « dépaysement » obligatoire des dossiers relevant de la compétence d’un tribunal de commerce spécialisé 541
Après l’article 67 543
Article 68 : Application outre-mer 544
Section 2 : Administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires 545
Article 69 : Désignation obligatoire d’un second administrateur judiciaire et d’un second mandataire judiciaire dans certaines procédures 545
Article 69 bis (nouveau) (art. L. 811-1, 811-3, 811-7-1 [nouveau], 812-1, 812-2-1, 812-5-1 [nouveau], 814-3, 814-12, 814-14 [nouveau] du code de commerce) : Exercice salarié de l’exercice de l’activité d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire 551
Section 3 : Efficacité renforcée des procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire, de rétablissement professionnel et de liquidation judiciaire 556
Article 70 A (nouveau) (art. L. 621-4 du code de commerce) : Désignation facultative d’un second administrateur judiciaire ou d’un second mandataire judiciaire 556
Article 70 (art. L. 631-19-2 [nouveau] et L. 661-1 du code de commerce) : Cession forcée des parts sociales des associés ou actionnaires ayant refusé une modification du capital ou désignation d’un mandataire chargé de voter une augmentation de capital pour prévenir la disparition d’une société 558
Article 70 bis (nouveau) (art. L. 653-8 du code de commerce) : Obligation de demander l’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire dans les 45 jours suivant la cessation des paiements 576
Article 70 ter (nouveau) : Habilitation du Gouvernement à réformer les règles applicables au gage de meubles et au gage des stocks 578
TITRE III – TRAVAILLER 581
Chapitre Ier – Exceptions au repos dominical et en soirée 581
Avant l’article 71 623
Article 71 (art. L. 3132-21 du code du travail) : Fixation à trois ans de la durée de l’autorisation dérogatoire individuelle ou sectorielle d’ouverture dominicale 631
Article 72 (art. L. 3132-24 du code du travail) : Création des zones touristiques internationales 640
Article 73 (art. L. 3132-25 du code du travail) : Création des zones touristiques 654
Article 74 (art. L. 3132-25-1 du code du travail) : Création des zones commerciales 660
Après l’article 74 664
Article 75 (art. L. 3132-25-2 du code du travail) : Procédure de création des zones touristiques et des zones commerciales 666
Article 76 (art. L. 3132-25-3 du code du travail) : Contreparties aux autorisations dérogatoires accordées dans les zones touristiques internationales, les zones touristiques et les zones commerciales 675
Après l’article 76 693
Article 77 (art. L. 3132-25-4 du code du travail) : Volontariat des salariés qui travaillent le dimanche 694
Article 78 (art. L. 3132-25-5 du code du travail) : Extension aux commerces alimentaires du régime dérogatoire des zones touristiques internationales et des commerces situés dans l’emprise des gares 699
Article 79 (art. L. 3132-25-6 du code du travail) : Nouveau régime applicable aux commerces situés dans l’emprise d’une gare 704
Article 80 (art. L. 3132-26 du code du travail) : Dimanches du maire 709
Article 80 bis [nouveau] (art. L. 3132-17-1 [nouveau] du code du travail) : Application du volontariat aux salariés privés de repos dominical au titre des « dimanches du maire » 722
Article 81 (art. L. 3122-29-1 du code du travail) : Dérogation aux règles du travail de nuit pour les commerces de détail situés en zone touristique internationale 723
Article 81 bis [nouveau] (art. L. 3132-29 du code du travail) : Clarification des arrêtés préfectoraux de fermeture 738
Article 82 : Dispositions transitoires non codifiées 740
Après l’article 82 744
Article 83 : Réforme de la justice prud’homale 746
Article 84 : Modalités d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la justice prud’homale 795
Section 2 : Dispositif de contrôle de l’application du droit du travail 7467
Article 85 : Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de renforcement du système d’inspection du travail et de révision des sanctions en matière de droit du travail 797
Article 86 : Modification du régime des impatriés 822
Section 3 : Le dialogue social au sein de l’entreprise 826
Article 87 (Art. L. 2312-5, L. 2314-11, L. 2314-31, L. 2324-13, L. 2327-7, L. 2314-20 et L. 2324-18 du code du travail) : Suppression de la compétence administrative en matière préélectorale 826
Article 88 (Art. L. 3142-7 du code du travail) : Congés de formation économique, sociale ou syndicale 830
Article 89 (Art. L. 2314-24 et L. 2324-22 du code du travail) : Transmission du procès-verbal des élections aux organisations syndicales 833
Article 91 (art. L. 2323-4 du code du travail) : Banque de données unique 840
Section 4 : Simplification pour la vie des entreprises 848
Article 92 (Art. L. 5212-6 du code du travail) : Acquittement partiel de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés pour les travailleurs indépendants handicapés 848
Article 93 (Art. L. 5212-7-1 du code du travail [nouveau]) : Acquittement partiel de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés pour les périodes de mises en situation en milieu professionnel 854
Article 94 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures pour remplacer, outre-mer, le contrat d’accès à l’emploi par le contrat initiative emploi et pour y abroger le contrat d’insertion par l’activité 858
Section 5 : Lutte contre la prestation de service internationale illégale 866
Article 95 (Art. L. 1264-3 du code du travail) : Renforcement des sanctions administratives en matière de détachement transnational de travailleurs salariés 866
Article 96 (Art. L. 1263-3 à 1263-6 du code du travail [nouveaux]) : Création d’une nouvelle mesure administrative de suspension temporaire d’activité d’un prestataire de services étranger en cas d’infraction grave à des règles fondamentales du droit du travail 874
Article 97 (Art. L. 8291-1 à L. 8291-3 du code du travail [nouveaux]) : Généralisation obligatoire de la carte d’identité professionnelle du bâtiment 880
Article 97 bis [nouveau] (Art. L. 4454-3 [nouveau] du code des transports) : Obligation pour les partenaires d’un contrat de transport, de matérialiser par écrit le contrat de transport de marchandises par voie fluviale 885
Article 97 ter [nouveau] (Art. L. 4451-7 (nouveau], L. 4461-1 et L. 4463-1 du code des transports) : Encadrement de la location transfrontalière dans le domaine du transport fluvial de marchandises 887
Section 6 : Amélioration du dispositif de sécurisation de l’emploi 889
Article 98 (Art. L. 1233-5 du code du travail) : Clarification du périmètre des critères de l’ordre des licenciements dans le cadre d’un document unilatéral de l’employeur 889
Article 99 (Art. L. 1233-53 du code du travail) : Rectification d’une erreur rédactionnelle 897
Article 100 (Art. L. 1233-4 et L. 1233-4-1 du code du travail) : Obligation de reclassement à l’étranger 898
Article 101 (Art. L. 1233-58 du code du travail) : Plan de sauvegarde de l’emploi dans les entreprises en redressement ou liquidation judiciaire 901
Article 102 (Art. L. 1235-16 du code du travail) : Conséquences de l’annulation des décisions d’homologations des plans de sauvegarde de l’emploi fondée sur le motif de l’insuffisante motivation de la décision administrative 906
Article 102 bis [nouveau] : Conséquences de l’annulation des décisions d’homologations des plans de sauvegarde de l’emploi fondée sur le motif de l’insuffisante motivation de la décision administrative pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire 910
Article 103 (Art. L. 1233-66 du code du travail) : Proposition d’un contrat de sécurisation professionnelle aux salariés dans le cadre du plan de sauvegarde de l’emploi 911
Article 104 : Entrée en vigueur des articles 98 à 103 914
TITRE IV – DISPOSITIONS FINALES 915
Article 105 (art. L. 910-1 du code de commerce) : Dispositions spécifiques relatives au département de Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon 917
Article 105 bis (art. L. 323-1 à L. 323-10 [nouveaux] du code du travail applicable à Mayotte) : Extension du dispositif des adultes-relais à Mayotte 919
Article 106 : Délai de dépôts des projets de loi de ratification des ordonnances 920
Titre du projet de loi 920
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 923
Lors de sa réunion constitutive du 16 décembre 2014, la Commission spéciale a désigné M. Richard Ferrand rapporteur général ainsi que huit rapporteurs thématiques selon la répartition suivante :
– M. Gilles Savary, rapporteur thématique pour les chapitres I, II et IV du titre Ier, c’est-à-dire les dispositions relatives à la mobilité et à l’urbanisme ;
– Mme Cécile Untermaier, rapporteure thématique pour les chapitres III et IV du titre Ier, c’est-à-dire les dispositions relatives aux professions règlementées ;
– M. Christophe Castaner, rapporteur thématique pour le chapitre Ier du titre II, c’est-à-dire les dispositions relatives à l’investissement et à l’innovation ;
– Mme Clotilde Valter, rapporteure thématique pour les chapitres II et III du titre II, c’est-à-dire les dispositions relatives aux entreprises à participation publique et à l’industrie ;
– M. Laurent Grandguillaume, rapporteur thématique pour le chapitre IV du titre II, c’est-à-dire les dispositions relatives à la simplification ;
– M. Alain Tourret, rapporteur thématique pour le chapitre V du titre II, c’est-à-dire les dispositions relatives aux tribunaux de commerce et aux procédures collectives ;
– M. Stéphane Travert, rapporteur thématique pour le chapitre 1er du titre III, c’est-à-dire les dispositions relatives aux exceptions au repos dominical et en soirée ;
– M. Denys Robiliard, rapporteur thématique pour le chapitre II du titre III, c’est-à-dire les autres dispositions relatives au droit du travail.
Le rapporteur général a, en outre, pris en charge les dispositions du titre IV, c’est-à-dire les dispositions finales du projet de loi.
TITRE II
INVESTIR
Section 1
Faciliter les projets
Article 26
(art. 9 et 20 de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014)
Extension de l’autorisation unique en matière d’ICPE et habilitation à légiférer par voie d’ordonnance
I. LE DROIT EXISTANT
La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises avait autorisé celui-ci à prendre par voie d’ordonnance, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, toute mesure législative visant :
– d’une part, à autoriser le représentant de l’État dans le département – à titre expérimental, dans un nombre limité de régions et pour une durée n’excédant pas trois ans – à délivrer aux porteurs de certains projets d’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE), une décision unique sur leur demande d’autorisation ou de dérogation valant permis de construire et accordant les autorisations ou dérogations nécessaires pour la réalisation de ce projet (installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent, installations de méthanisation et installations de production d’électricité ou de biométhane à partir de biogaz) ;
– d’autre part, à autoriser le représentant de l’État dans le département, dans les mêmes conditions, à délivrer aux porteurs de projets relatifs à une autre catégorie d’ICPE une décision unique sur les demandes d’autorisation et de dérogation nécessaires pour la réalisation des projets concernés.
L’article 14 de la loi du 2 janvier 2014 précitée constitue donc le fondement législatif de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement. Cette ordonnance est venue apporter les précisions et les compléments suivants :
– pour ce qui concerne les installations liées à la production d’énergie, les régions concernées par l’expérimentation triennale sont la Basse-Normandie, la Bretagne, la Champagne-Ardenne, la Franche-Comté, Midi-Pyrénées, le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie.
Pour ces mêmes installations, l’arrêté préfectoral unique, dénommé « autorisation unique », vaut autorisation au titre de l’article L. 512-1 du code de l’environnement et, le cas échéant, permis de construire au titre de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, autorisation de défrichement au titre des articles L. 214-13 et L. 341-3 du code forestier, autorisation d’exploiter au titre de l’article L. 311-1 du code de l’énergie, approbation au titre de l’article L. 323-11 du même code et dérogation au titre du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Cette autorisation tient également lieu des permis, autorisation, approbation ou dérogation précités pour l’application des autres législations, lorsqu’ils sont requis à ce titre ;
– pour ce qui concerne les autres ICPE, les régions concernées par l’expérimentation triennale sont la Champagne-Ardenne et la Franche-Comté (article 9).
Pour ces mêmes installations, l’autorisation unique vaut autorisation au titre de l’article L. 512-1 du code de l’environnement et, le cas échéant, autorisation de défrichement au titre des articles L. 214-13 et L. 341-3 du code forestier et dérogation au titre du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Cette autorisation unique tient également lieu des autorisations ou dérogations précédentes pour l’application des autres législations, lorsqu’elles sont requises à ce titre ;
– au plus tard six mois avant la fin de l’expérimentation (2017), le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport d’évaluation proposant les suites à donner, le cas échéant, à cette expérimentation.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Cet article comprend deux paragraphes, modifiant l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 précitée et habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance.
— Le paragraphe I (alinéas 1er à 7) modifie la rédaction des articles 9 et 20 de l’ordonnance du 20 mars 2014.
Outre des modifications rédactionnelles limitées, le paragraphe I de l’article 9 de l’ordonnance est complété afin de permettre la généralisation sur l’ensemble du territoire du mécanisme de l’autorisation unique pour les projets d’ICPE non liée à la production d’énergie. Plus précisément, à compter de la publication de la loi sur la croissance et l’activité, pourront bénéficier de cette procédure ceux de ces projets qui, soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 512-1 du code de l’environnement, présentent un « intérêt majeur » pour l’activité économique, « compte tenu du caractère stratégique de l’opération concernée, de la valeur ajoutée qu’elle produit, de la création ou de la préservation d’emplois qu’elle permet ou du développement du territoire qu’elle rend possible ».
Le caractère englobant de la formulation proposée présente l’avantage de permettre la couverture d’un large ensemble de projets d’installation, ce qui correspond bien aux objectifs de soutien à l’activité et de simplification du droit visés par le projet de loi. Si la relative imprécision qui s’attache aux concepts d’« intérêt majeur » et de « caractère stratégique » pourrait ouvrir la voie à de nombreuses interrogations – et vraisemblablement à des pratiques différenciées – au moment de la mise en œuvre de cette disposition au plan local, le rapporteur thématique observe néanmoins que cette disposition constitue le pendant de l’extension du dispositif de l’autorisation unique au bénéfice des installations classées de production d’énergie, opérée dans le cadre du I de l’article 38 ter (nouveau) du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte (adopté par l’Assemblée nationale, en première lecture, le 14 octobre 2014 et en instance de discussion devant le Sénat).
Pour ce qui concerne l’article 20, la modification rédactionnelle proposée se borne à tirer les conséquences des modifications opérées à l’article 9 précité.
— Le paragraphe II (alinéas 8 à 10) habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance afin, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi sur la croissance et l’activité, de lui permettre de prendre toute mesure relevant du domaine de la loi et visant :
– d’une part, à généraliser de manière pérenne – le cas échéant, en les adaptant et en les complétant, notamment pour ce qui concerne le champ des autorisations et dérogations intégrées – les dispositions de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 précitée et de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement ;
– d’autre part, à codifier ces mêmes dispositions et mettre en cohérence avec celles-ci, en tant que de besoin, les dispositions législatives régissant les autorisations et dérogations intégrées.
Principales dispositions de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 L’article 15 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à expérimenter une autorisation unique en matière d’installations, d’ouvrages, de travaux ou d’activités (IOTA) relevant de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006). Cette expérimentation d’une durée de trois ans est prévue pour être appliquée à tous les départements relevant des régions Rhône-Alpes (Savoie, Haute-Savoie, Isère, Drôme, Ain, Rhône, Loire, Ardèche) et Languedoc-Roussillon (Lozère, Gard, Hérault, Aude, Pyrénées-Orientales). Dans ce cadre, le préfet de département est autorisé à délivrer aux porteurs de projets intéressés une décision unique, dans le cadre d’une procédure unique d’instruction, et regroupant l’ensemble des décisions de l’État relevant : – du code de l’environnement : autorisation au titre de la loi sur l’eau (article L. 214-3, y compris l’autorisation de prélèvement d’eau pour l’irrigation délivrée à un organisme unique en application du 6° du II de l’article L. 211-3), au titre des législations sur les réserves naturelles nationales (autorisation spéciale relevant des dispositions des articles L. 332-6 et L. 332-9) et des sites classés (autorisation relevant des dispositions des articles L. 341-7 et L. 341-10), dérogation à l’interdiction d’atteinte aux espèces et habitats protégés (4° de l’article L. 411-2) ; – du code forestier : autorisation de défrichement (articles L. 214-13 et L. 341-3). Il est prévu que cette procédure et cette décision uniques s’articulent avec les procédures et autorisations connexes relevant d’autres législations, à savoir avec la délivrance : – des autorisations du code de l’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable) ; – de l’autorisation d’occuper le domaine public ; – de l’autorisation d’utilisation de l’eau en vue de la consommation humaine. Il faut par ailleurs rappeler qu’une généralisation de ce dispositif à l’ensemble du territoire est proposée dans le cadre du II de l’article 38 ter (nouveau) du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte (adopté par l’Assemblée nationale, en première lecture, le 14 octobre 2014 et en instance de discussion devant le Sénat). |
III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission a tout d’abord adopté une série d’amendements visant à améliorer la précision et la qualité rédactionnelle de certaines dispositions de cet article.
Sur proposition des rapporteurs et dans un souci de transparence, elle a également souhaité prévoir que le Conseil national de la transition écologique, mentionné à l’article L. 133‑1 du code de l’environnement, serait associé à l’élaboration des ordonnances prévues au paragraphe II de l’article 26. A cette fin, le Conseil pourrait mettre en place une formation spécialisée pour assurer le suivi des travaux et la préparation des avis, mis à disposition du public dans les conditions prévues à l’article L. 133‑3 du même code.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement SPE1414 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. S’agissant des éoliennes, les procédures d’instruction sont si complexes et si longues que le délai de construction d’une éolienne est aujourd’hui de huit ans en France, contre quatre en moyenne en Europe. La Cour des comptes a, du reste, souligné qu’au rythme actuel de développement des installations d’énergie renouvelable, notamment des éoliennes, nous ne serons pas capables de tenir les engagements du Grenelle de l’environnement et les objectifs inscrits dans le paquet climat-énergie. Afin de remédier à ce problème, l’ordonnance du 20 mars 2014 a créé une autorisation unique. Toutefois, le dispositif expérimental d’autorisation unique comporte encore une autorisation d’exploiter au titre des installations classées, un permis de construire au titre du code de l’urbanisme, une autorisation de défrichement au titre du code forestier, une dérogation à la réglementation des espèces protégées au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, des autorisations d’exploiter au titre de l’article L. 311-1 du code de l’énergie et une approbation des câbles au titre de l’article L. 323-11 du code de l’énergie. La simplification est donc très limitée. Nous proposons de l’amplifier, en retenant, pour cette autorisation, la procédure des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), qui regroupe l’ensemble de ces prescriptions. L’amendement permettrait ainsi d’alléger les procédures non seulement pour les porteurs de projets, mais aussi pour les services instructeurs de l’État, sans pour autant affaiblir la protection de l’environnement.
M. le président François Brottes. À titre personnel, je conviens que nous pourrions faire utilement quelques efforts supplémentaires en matière de simplification.
M. le ministre. Monsieur Baupin, je ne peux que partager votre volonté de simplifier et d’accélérer, conformément à l’esprit de cet article, la réalisation de projets utiles à la collectivité. Toutefois, l’amendement proposé me semble contraire au droit communautaire. L’autorisation ICPE ne peut, en effet, dispenser de la dérogation à la réglementation des espèces protégées, la directive correspondante ayant été transposée dans le droit national aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement – et non aux articles réglementant les ICPE. Adopter un tel amendement reviendrait donc à introduire une insécurité juridique majeure pour les porteurs de projets. Néanmoins, l’expérimentation d’une autorisation unique ICPE permet d’ores et déjà de délivrer un acte unique, sur la base d’un dossier unique, à l’issue d’une procédure unique couvrant l’ensemble des législations environnementales auxquelles le projet est soumis. Il serait donc préférable d’étendre le mécanisme de l’autorisation unique, comme le prévoit d’ailleurs le projet de loi relatif à la transition énergétique pour les éoliennes. Le contenu du dossier et la procédure sont nécessairement adaptés pour tenir compte des enjeux des régimes ainsi intégrés qui ne peuvent être purement et simplement écartés.
Par ailleurs, je rappelle que l’expérimentation en cours peut permettre d’identifier d’autres pistes de simplification possibles sans régression du droit de l’environnement. Je vous propose donc que l’on intègre votre préoccupation dans le cadre de l’ordonnance prévue au II de l’article 26, et je vous invite à retirer votre amendement, non sans avoir rappelé que les ordonnances feront l’objet d’une discussion devant les commissions compétentes avant leur signature par le Président de la République.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Les observateurs pourront s’étonner de ce débat à front renversé. Je crois que nous sommes tous d’accord pour accroître la simplification des procédures sans abaisser le niveau d’exigence environnementale. Or, paradoxalement, en adoptant cet amendement, nous en prendrions le risque. Il me semble donc que Denis Baupin devrait, comme le suggère le ministre, le retirer afin que nous puissions l’intégrer dans la démarche globale de l’ordonnance.
M. Denis Baupin. Je suis loin d’être convaincu par les arguments qu’on m’oppose. Cela fait des années que l’on réfléchit à la simplification des procédures applicables aux éoliennes. Le problème juridique posé par la directive a peut-être échappé aux personnes qui ont travaillé sur ce sujet, mais que l’on ne nous dise pas que cette proposition nuirait à la protection de l’environnement. Quoi qu’il en soit, je vais retirer l’amendement, mais je le déposerai de nouveau en séance publique. Certes, l’extension de l’expérimentation de l’autorisation unique pour les éoliennes à l’ensemble du territoire prévue par le projet de loi relatif à la transition énergétique est une bonne chose, mais nous souhaiterions simplifier encore les choses. Tout le monde y gagnerait.
L’amendement SPE1414 est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel SPE469 des rapporteurs.
Puis elle examine l’amendement SPE1413 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Il s’agit de préciser que les projets concernés favorisent la transition énergétique.
M. le ministre. Avis défavorable. Le projet de loi relatif à la transition énergétique a été amendé en ce sens dans son article 38 ter ; il étend déjà à l’ensemble du territoire l’autorisation unique ICPE pour les installations énergétiques que sont les parcs éoliens et les installations de méthanisation, qui contribuent à la transition énergétique. Il convient de distinguer, d’une part, les projets d’intérêt économique majeur qui sont des ICPE et qui pourront, grâce à la présente loi, être soumis à une autorisation unique et, d’autre part, les installations énergétiques qui sont également des ICPE et qui se verront, au travers de la future loi relative à la transition énergétique, délivrer une autorisation unique. Ces deux dispositions sont complémentaires, les sujets énergétiques étant traités dans le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. L’amendement est donc quasiment satisfait.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement aboutirait à imposer une double condition, puisque le projet devrait présenter un intérêt majeur non seulement, comme le prévoit le texte, pour l’activité économique – en termes de valeur ajoutée, de création d’emplois et de développement du territoire – mais aussi pour la transition énergétique. Or, ces deux conditions ne sont pas forcément liées, même si, aujourd’hui, les grands projets sont conçus, par nature et par obligation légale, dans un esprit de développement durable. Imposer cette double condition pourrait freiner la réalisation de certains grands projets. Je suis donc défavorable à l’amendement.
M. Denis Baupin. Je ne suis pas du tout convaincu par vos arguments, monsieur le ministre. Tout d’abord, la transition énergétique ne se limite pas aux éoliennes et à la méthanisation visées par le projet de loi relatif à la transition énergétique. Par ailleurs, on ne peut pas considérer, monsieur le rapporteur thématique, que tous les projets qui pourraient entrer dans le champ de cet article contribueront au développement durable. Ce serait formidable, mais je crains que ce ne soit pas le cas, comme en témoignent certains dossiers en cours d’arbitrage auprès de la ministre de l’environnement. Il est donc préférable de le préciser dans le texte. Il serait, en effet, dommage d’encourager des projets qui vont à l’encontre du développement durable, en particulier l’année où la France organise la conférence sur le climat.
Mme Michèle Bonneton. Préciser que les projets d’intérêt économique majeur visés à l’article 26 doivent favoriser la transition énergétique ne fait que renforcer la cohérence de ce texte avec le projet de loi relatif à la transition énergétique que nous avons voté à une large majorité ainsi qu’avec les objectifs de la COP21.
M. le ministre. Aussi vrai que la transition énergétique ne se réduit pas à la méthanisation et au parc éolien, l’économie ne se réduit pas à la transition énergétique. C’est – hélas ! – la réalité, et il faut bien la prendre en compte. Si votre amendement traduit une démarche positive, il fallait le déposer à l’article 38 ter du projet de loi relatif à la transition énergétique pour compléter la liste concernée. Si, en revanche, il traduit une approche restrictive, je dois vous dire qu’il n’est pas conforme à l’esprit du texte, car il surconditionnerait le recours à l’autorisation unique. Même si, de manière générale, nous privilégions la transition énergétique, il est possible qu’une usine ne corresponde pas à ses critères : certaines ont d’ailleurs été rouvertes et ses salariés sont heureux d’y travailler. Je suis tout à fait disposé à ce que l’on facilite la construction de certains projets cohérents avec la transition énergétique, mais je suis défavorable à votre amendement, qui réduirait le champ de l’article 26.
M. Denis Baupin. Je récuse l’affirmation selon laquelle notre démarche n’est pas positive. Ce n’est pas parce que nous n’avons pas proposé, lors de l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique, d’étendre le régime d’autorisation unique ICPE à tous les dispositifs de transition énergétique que nous n’étions pas dans un état d’esprit positif. Ce qualificatif me paraît déplacé.
La Commission rejette l’amendement SPE1413.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels SPE470, SPE524, SPE527, SPE529 et SPE528 des rapporteurs.
L’amendement SPE648 de M. Christophe Caresche est retiré.
La Commission en vient à l’amendement SPE1573 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement important vise à rappeler la nécessité d’associer le Conseil national de la transition écologique (CNTE) à l’élaboration des ordonnances.
M. le ministre. Il s’agit, en effet, d’un amendement important. Comme la ministre de l’écologie et moi-même nous y étions engagés, le CNTE sera associé à l’élaboration des ordonnances. Avis favorable.
M. Jean-Charles Taugourdeau. J’approuve entièrement la réponse que M. le ministre a faite à Denis Baupin. Il convient de ne pas trop charger la barque en matière de protection de l’environnement, car, aujourd’hui, ce n’est pas l’environnement qui se dégrade mais notre économie de production. Vous ne voudriez pas, monsieur Baupin, que le prochain texte de M. Macron s’intitule Décroissance et inactivité !
M. Jean-Louis Roumegas. Par cet amendement, le rapporteur essaie de limiter les dégâts du projet de loi, voire d’en assurer le service après-vente. Bien entendu, nous ne pouvons qu’approuver l’association du CNTE à l’élaboration des ordonnances, mais il faut bien savoir que celui-ci n’aura qu’un rôle consultatif. Bref, on nous demande de signer un chèque en blanc au Gouvernement. Vous comprendrez que les défenseurs de l’environnement, compte tenu des projets actuels, qui font parfois l’objet de conflits violents, ne puissent pas se contenter de telles mesures.
M. Jean-Frédéric Poisson. Le groupe UMP votera l’article 26.
La Commission adopte l’amendement SPE1573.
Puis elle adopte l’article 26 modifié.
Article 27
(art. 1er et 7 de l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014)
Extension du mécanisme du certificat de projet à la région d’Île-de-France
Cet article vise à étendre le mécanisme du certificat de projet à la région d’Île-de-France.
I. LE DROIT EXISTANT
L’article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises avait autorisé celui-ci à prendre par voie d’ordonnance toute mesure législative visant à autoriser le représentant de l’État dans le département, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions et pour une durée n’excédant pas trois ans, à délivrer aux porteurs de projets dont la mise en œuvre est soumise à une ou plusieurs autorisations régies notamment par les dispositions du code de l’environnement, du code forestier ou du code de l’urbanisme, à leur demande et sur la base d’un dossier préalable qu’ils fournissent, un document dénommé « certificat de projet ».
Ce dispositif, issu de propositions présentées par notre ancien collègue Thierry Mandon dans le cadre de son rapport sur la simplification de la vie des entreprises et de la consultation des préfets de région, figurait également dans le programme de simplification adopté par le comité interministériel de modernisation de l’action publique du 17 juillet 2013 et dans la feuille de route des États généraux de la modernisation du droit de l’environnement, arrêtée le 17 décembre de la même année.
Expérimenté dans quatre régions (Aquitaine, Bretagne, Champagne-Ardenne et Franche-Comté), il vise à donner une plus grande visibilité aux porteurs de projets sur les procédures et les règles auxquelles ces projets sont soumis et sur les délais d’instruction (2).
L’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’un certificat de projet autorise dès lors les porteurs de projets à demander au représentant de l’État dans le département la délivrance de tels certificats. Sur la base des informations fournies par le demandeur, le préfet doit délivrer sous deux mois un document dans lequel il dresse la liste des procédures auxquelles le projet est soumis au titre de différentes législations et réglementations, d’une part, et il s’engage sur les délais dans lesquels les décisions relevant de sa compétence seront délivrées, d’autre part.
Le certificat de projet comporte, en outre, des renseignements sur les autres régimes et procédures dont le projet est susceptible de relever, mentionne les éventuelles difficultés détectées à ce stade précoce et comporte les informations de nature, le cas échéant, à améliorer la conception dudit projet.
Par ailleurs, la délivrance d’un certificat de projet a pour effet de « figer » les règles de droit applicables pendant une durée de dix-huit mois, avec une possibilité de prorogation de six mois. Les opérateurs économiques disposent ainsi d’une vision claire du cadre juridique dans lequel s’inscriront leurs investissements, avec la garantie que ces règles n’auront pas changé au moment où l’administration statuera sur la ou les demandes d’autorisation nécessaires à la réalisation du projet en question.
L’intérêt du certificat réside aussi dans l’organisation en « mode projet » que doivent mettre en place les services déconcentrés sous l’autorité des préfets, puisque les porteurs de projets ne doivent avoir qu’un interlocuteur unique et qu’il appartient donc à l’État de s’organiser adéquatement en interne pour instruire les demandes de manière globale.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Les modifications apportées aux dispositions de l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 précitée par l’article 27 du projet de loi visent à permettre à la région d’Île-de-France de bénéficier de ses dispositions.
Les 1° (alinéa 2) et 2° (alinéas 3 et 4) de cet article modifient ainsi la rédaction de l’article 1er de l’ordonnance, afin d’inclure l’Île-de-France dans la liste des régions éligibles et de prévoir qu’y pourront relever du mécanisme du certificat de projet « les projets de création ou d’extension de locaux ou d’installations, y compris d’installations relevant du titre Ier du livre V du code de l’environnement, lorsqu’ils présentent un intérêt majeur pour l’activité économique, compte tenu du caractère stratégique de l’opération concernée, de la valeur ajoutée qu’elle produit, de la création ou de la préservation d’emplois qu’elle permet ou du développement du territoire qu’elle rend possible ».
Les 3° (alinéas 5 et 6) et 4° (alinéa 7) modifient, quant à eux, la rédaction de l’article 7 de l’ordonnance, afin de prévoir une entrée en vigueur du mécanisme en Île-de-France à compter du premier jour du deuxième mois suivant la date de publication de la loi pour la croissance et l’activité. Des certificats de projet pourront alors être délivrés, dans les cinq régions précitées, jusqu’au 31 mars 2017.
III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission a adopté l’article 27 du projet de loi sans y apporter de modifications.
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La Commission est saisie de l’amendement SPE1415 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. L’article 27 vise à étendre l’expérimentation du certificat de projet à la région d’Île-de-France pour les projets présentant un intérêt majeur pour l’activité économique. Par cet amendement, nous proposons, là encore, d’ajouter qu’ils doivent également présenter un intérêt majeur pour la transition énergétique.
M. le ministre. Ainsi que je l’ai indiqué tout à l’heure, un tel amendement apporterait une restriction qui n’est pas conforme à l’esprit du texte. Encore une fois, nous partageons l’ambition que représente la transition énergétique, mais limiter l’extension de l’expérimentation du certificat de projet aux projets qui y contribuent pourrait conduire à exclure des projets d’intérêt économique majeur.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il est important de réaffirmer l’esprit du développement durable, dont la première composante est l’efficacité économique ; l’équité sociale et les qualités environnementales trouvent notamment des supports dans les règles d’urbanisme. Il n’est pas nécessaire de limiter l’objet de cet article.
M. Jean-Frédéric Poisson. Le groupe UMP votera également l’article 27.
M. Denis Baupin. Je suis stupéfait par la relecture qui est faite de la notion de développement durable, qui viserait en priorité le développement économique. Certes, celui-ci en fait partie, mais comment peut-on affirmer qu’il passe avant la protection de l’environnement et les valeurs sociales ?
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je n’ai pas dit cela !
M. Arnaud Leroy. Le sujet mérite une discussion sérieuse. Je suis un peu gêné que l’on fasse systématiquement référence à la transition énergétique. Néanmoins, l’article 1er de la loi relative à la création de la Banque publique d’investissement (BPI) a été amendé pour qu’il soit précisé que celle-ci est la banque de la transition écologique et énergétique. Il est, en effet, extrêmement important que l’on relève le défi de la mutation de notre appareil productif, et je souhaiterais que cette ambition soit traduite dans ce texte qui fera date. Cela passe-t-il par des références continues et absconses à la transition énergétique ? Je ne sais pas. Quoi qu’il en soit, passer d’une économie grise à une économie verte, cela signifie assumer un modèle de développement qui crée de nouveaux emplois.
M. le ministre. Je veux rassurer M. Baupin. Il ne s’agit pas pour moi d’affirmer le primat de l’économie sur la transition énergétique ; les deux notions doivent être en cohérence l’une avec l’autre. Si, dans le projet de loi relatif à la transition énergétique, on avait précisé que chaque projet devait présenter un intérêt économique, on aurait réduit la portée du texte – car il y a de bons projets de transition énergétique dont la rentabilité économique n’est pas assurée. C’est la complémentarité de ces approches que nous défendons : il s’agit de deux priorités de même rang, dont je suis convaincu non seulement qu’elles sont compatibles, mais qu’elles se renforcent l’une l’autre. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement vous a présenté le projet de loi relatif à la transition énergétique et le présent texte de manière presque simultanée. Cependant, les ambitions de l’un ne doivent pas interférer dans la rédaction de l’autre, sous peine d’en restreindre la portée et de nous faire manquer l’objectif. On marche toujours mieux sur deux jambes, avec des chaussures dont les lacets ne sont pas ficelés entre eux. Il faut donc garder à chacun de ces deux textes sa cohérence.
La Commission rejette l’amendement SPE1415.
Puis elle adopte l’article 27 sans modification.
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Article 27 bis [nouveau]
(art. L. 514-6 et L. 553-4 du code de l’environnement)
Harmonisation des délais de recours pour les installations de production d’énergie renouvelable
Cet article résulte de l’adoption d’un amendement présenté par M. Denis Baupin.
Les installations de production d’énergie renouvelable font aujourd’hui l’objet d’autorisations relevant de législations multiples, auxquelles s’attachent, pour les tiers, des délais de recours eux-mêmes différents : ainsi, alors que le permis de construire est soumis à un délai de recours de deux mois à compter de l’affichage sur le terrain, l’autorisation des éoliennes au titre des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) fait, quant à elle, l’objet d’un délai de recours de six mois à compter de la publication ou de l’affichage de la décision (hors champ de l’expérimentation régionale mise en œuvre par le décret n° 2014‑450 du 2 mai 2014). Pour ce qui concerne les autres ICPE et les autorisations délivrées au titre de la loi sur l’eau du 30 décembre 2006 (hydroélectricité, éolien offshore et centrales photovoltaïques au sol), le délai est d’un an à compter de la publication ou de l’affichage de la décision – délai qui peut être prolongé jusqu’à l’expiration d’une période de six mois après la mise en service, lorsque celle-ci n’est pas intervenue dans les six mois suivant la publication ou l’affichage.
Cette absence de coordination des délais se manifeste particulièrement lorsqu’un même projet d’installation nécessite l’obtention de plusieurs autorisations – par exemple, un permis de construire et une autorisation ICPE en matière d’éolien – ouvrant aux tiers des délais de recours différents.
Outre que cette intrication complique l’identification du point de départ du délai de recours et renforce l’insécurité juridique des projets, de tels délais sont à l’origine d’un renchérissement du coût de ces projets et créent une incertitude qui pèse sur la situation économique des acteurs des énergies renouvelables.
Cet article vise donc à harmoniser les différents délais en les alignant sur le délai de recours de droit commun de deux mois à compter de la publication de l’autorisation, quelle que soit la décision attaquée.
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La commission examine les amendements SPE1416, SPE1417 et SPE1418 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. L’amendement SPE1416 va dans le sens de la simplification. Il propose d’harmoniser les délais de recours sur les projets visant à la production d’énergie renouvelable, qui dépendent actuellement de plusieurs codes. La longueur de ces délais a pour effet de freiner la transition énergétique et de renchérir le coût des installations, dont la construction est financée par la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Nous suggérons d’aligner les différents délais sur celui du recours de droit commun, qui est de deux mois, à compter de la publication de l’autorisation.
M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique. Avis défavorable. L’amendement s’inscrit dans la logique du texte, puisqu’il vise à faciliter la construction d’installations favorisant la transition énergétique, mais il est déjà satisfait. L’expérimentation d’autorisation unique pour les installations permettant la production d’énergie renouvelable, que l’article 38 ter du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit d’étendre à l’ensemble du territoire national, comporte une réduction des délais.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis défavorable, également. Je comprends l’objectif des auteurs des amendements, mais, compte tenu du nombre de recours déposés sur ces projets, l’adoption d’un délai de deux mois risque de fragiliser les procédures, que l’on peut sûrement sécuriser et accélérer autrement.
M. Francis Vercamer. Je trouve piquant que les Verts, qui ont tout fait pour complexifier le droit de l’urbanisme, plaident pour la simplification quand il s’agit des éoliennes. Mais c’est l’ensemble des procédures qu’il faut simplifier ! Quoi qu’il en soit, je confirme que les entreprises qui veulent implanter une installation classée pour la protection de l’environnement – ICPE – préfèrent s’installer à l’étranger plutôt qu’en France, tant notre droit est compliqué.
M. Patrick Hetzel. En simplifiant l’installation de tous les projets d’infrastructure, on développera la croissance et l’activité. C’est pourquoi je suis favorable à l’orientation adoptée par Denis Baupin. Il est regrettable que le mouvement auquel il appartient tente le plus souvent d’allonger les procédures et de multiplier les recours, ce qui, dans ma circonscription, a pour effet de limiter l’emploi.
M. Denis Baupin. Cette accusation n’est pas fondée : pourriez-vous citer un seul projet sur lequel Europe Écologie Les Verts – EELV – aurait déposé un recours ? Comme vous, je déplore que les ingénieurs qui s’intéressent à l’éolien partent développer des projets à l’étranger. Pour construire une éolienne, il faut huit ans en France, contre quatre dans le reste de l’Europe.
Le projet de loi relatif à la transition énergétique ne prévoit pas d’harmoniser les délais de recours, même s’il tend à établir une autorisation unique, ce qui se traduit par l’obligation de remplir des documents relevant du code de l’urbanisme. Le délai de recours est de deux mois pour un permis de construire, mais de six pour une ICPE. Il faudrait que les bons projets avancent plus vite et que les mauvais soient arrêtés plus rapidement.
M. le ministre. Les trois amendements en discussion portent sur les éoliennes terrestres. J’émets un avis favorable à l’amendement SPE1416, afin d’assurer M. Baupin de ce que le Gouvernement partage ses préoccupations.
En revanche, je suggère le retrait de l’amendement SPE1417. À mon sens, le régime de la simple déclaration n’est pas suffisant pour construire une éolienne, qui appelle une procédure d’autorisation sur la base d’une étude d’impact et d’une consultation publique. Le régime de la simple déclaration serait d’ailleurs contraire au droit communautaire.
Je demande aussi le retrait de l’amendement SPE1418, qui me semble encore moins recevable. Il n’y a pas lieu d’introduire dans le droit une inégalité de traitement favorisant les projets liés à l’éolien terrestre, qui sont nombreux et appellent un investissement limité.
Avant la séance publique, je proposerai à M. Baupin de chercher avec lui le moyen de porter le plus loin possible les dispositions de l’amendement SPE1416.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis favorable à l’amendement SPE1416. Je me rallie à la proposition du ministre, car il est important de simplifier ces procédures majeures.
M. Denis Baupin. Je remercie le ministre. Des trois amendements en discussion, le SPE1416 est le plus facile à mettre en œuvre. Je retire les deux autres.
Les amendements SPE1417 et SPE1418 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement SPE1416.
M. le président François Brottes. Je constate que le vote est acquis à l’unanimité.
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Article 28
Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance dans le domaine du droit de l’environnement
Depuis plusieurs mois, le Gouvernement s’est engagé dans un ambitieux projet de modernisation du droit de l’environnement, dont l’objectif est de rendre ce droit plus simple, plus lisible et plus efficace pour l’ensemble de ses utilisateurs tout en continuant à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement. Une feuille de route a été adoptée, qui prévoit la conduite d’un ensemble d’actions ayant d’ores et déjà donné lieu, dans certains cas, à la mise en place de groupes de travail.
Cette démarche s’accompagne d’une réflexion conduite, à la demande du Premier ministre, par M. Jean-Pierre Duport, préfet honoraire, sur l’accélération des projets publics et privés en matière de logement, d’urbanisme et d’aménagement du territoire.
Le présent article a donc pour objet d’habiliter le Gouvernement à adopter par ordonnance les dispositions de nature législative permettant la mise en œuvre des mesures qui seront retenues à l’issue des travaux menés dans le cadre de la mission confiée au préfet Duport, d’une part, et des propositions de certains groupes de travail mis en place afin de moderniser le droit de l’environnement, d’autre part.
I. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le présent article habilite le Gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi et tendant à faire évoluer le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement au regard d’une série d’objectifs.
— Le premier objectif visé est celui d’accélérer l’instruction et la délivrance de l’autorisation des projets de construction et d’aménagement et favoriser leur réalisation (alinéas 2 à 7).
Il s’agit de réduire les délais de délivrance des décisions prises sur les demandes d’autorisation d’urbanisme, notamment grâce à une diminution des délais d’intervention des autorisations, avis ou accords préalables relevant de législations distinctes du code de l’urbanisme (3). Il s’agit également de modifier les conditions d’articulation des autorisations d’urbanisme avec les autorisations, avis, accords ou formalités relevant de législations distinctes du code de l’urbanisme ainsi que d’aménager les pouvoirs du juge administratif lorsqu’il statue sur un recours contre une autorisation d’urbanisme ou le refus d’une telle autorisation.
Le Gouvernement souhaite également mieux définir les conditions dans lesquelles, en cas d’annulation du refus de délivrance d’une autorisation d’urbanisme, le représentant de l’État se substitue à l’autorité compétente pour délivrer cette autorisation.
Il envisage, en dernier lieu, de supprimer la procédure d’autorisation des unités touristiques nouvelles prévue par l’article L. 145-11 du code de l’urbanisme et de revoir les modalités suivant lesquelles les unités touristiques nouvelles sont créées et contrôlées dans le cadre des documents d’urbanisme ou des autorisations mentionnées au livre IV du même code (4).
— Le deuxième objectif est de modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des projets ainsi qu’à celle des plans et programmes (alinéas 8 à 12).
Le Gouvernement estime opportun d’engager une démarche de simplification de ces règles pour remédier aux difficultés et inconvénients résultant des dispositions et pratiques existantes, ainsi que d’améliorer l’articulation entre les évaluations environnementales de projets différents, d’une part, et entre l’évaluation environnementale des projets et celle des plans et programmes, d’autre part – notamment, en définissant mieux les cas et conditions dans lesquels l’évaluation environnementale d’un projet, d’une opération et d’un plan et programme peut tenir lieu des évaluations environnementales de projets, d’opérations ou de plans et programmes liés au même aménagement.
Il envisage également de modifier les règles de désignation et les attributions des autorités environnementales en vue de les adapter à l’évolution des règles applicables à l’évaluation environnementale et à leurs exigences.
Le Gouvernement prévoit enfin d’assurer, par voie d’ordonnance, la transposition de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, dite directive « Étude d’impact », dans sa rédaction résultant de la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014.
— Le troisième objectif est de moderniser et clarifier les modalités de participation, de concertation, de consultation et d’information du public (alinéas 13 à 16).
Le souhait du Gouvernement est de simplifier et harmoniser les dispositions des articles L. 120-1 à L. 120-3 du code de l’environnement – notamment, leur champ d’application et les dérogations qu’elles prévoient – en tirant les conséquences de l’expérimentation prévue par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement et en supprimant ou en réformant les procédures particulières de participation du public à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement lorsqu’elles ne sont pas conformes à l’article 7 de la Charte de l’environnement.
Le Gouvernement envisage également de permettre que les modalités de la concertation et de la participation du public soient fixées en fonction des caractéristiques du plan, programme ou projet, de l’avancement de son élaboration, des concertations déjà conduites ainsi que des circonstances particulières propres à ce plan, programme ou projet. Les modalités des enquêtes publiques seraient simplifiées afin de favoriser la participation du public, en étendant la possibilité de recourir à une procédure de participation du public unique pour plusieurs projets, plans ou programmes ou pour plusieurs décisions. Les modes de consultation pourraient également s’adapter aux pratiques plus modernes et plus conformes aux usages de ce public.
— Le quatrième objectif est d’accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement (alinéa 17) et d’assurer, dans l’intérêt de la préservation de l’environnement et de la sécurité juridique des bénéficiaires des décisions relatives à ces projets, l’efficacité et la proportionnalité de l’intervention du juge – notamment, en précisant les conditions dans lesquelles les juridictions administratives peuvent être saisies d’un recours et en aménageant leurs compétences et leurs pouvoirs.
L’ensemble de ces ordonnances serait publié dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi sur la croissance et l’activité (dix-huit mois pour ce qui concerne la ou les ordonnances de transposition de la directive européenne 2011/92/UE dans sa rédaction résultant de la directive 2014/52/UE).
II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission a tout d’abord adopté une série d’amendements visant à améliorer la précision et la qualité rédactionnelle de certaines dispositions de cet article.
Elle a également souhaité que l’ordonnance prévue au 1° du I de l’article 28 contribue à simplifier les modalités de condamnation de l’auteur d’un recours en annulation abusif à l’encontre du bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, recours qui excède la défense des intérêts légitimes du requérant et cause un préjudice excessif à ce bénéficiaire.
Un amendement présenté par le Gouvernement a permis d’aménager le champ de l’habilitation prévue au 3° de l’article 28, afin que les mesures de simplification envisagées permettent concomitamment de renforcer et moderniser la participation du public, dans le respect des engagements pris par le Président de la République.
Sur proposition des rapporteurs et dans un souci de transparence, la commission a enfin souhaité prévoir que le Conseil national de la transition écologique, mentionné à l’article L. 133‑1 du code de l’environnement, serait associé à l’élaboration des ordonnances prévues au paragraphe I de l’article 28. A cette fin, le Conseil pourrait mettre en place une formation spécialisée pour assurer le suivi des travaux et la préparation des avis, mis à disposition du public dans les conditions prévues à l’article L. 133‑3 du même code.
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La Commission est saisie des amendements identiques SPE540 de M. Arnaud Leroy et SPE1420 de M. Denis Baupin.
M. Arnaud Leroy. L’amendement SPE540 tend à supprimer l’article 28 pour des raisons de méthode et de fond. Il n’y a pas lieu d’étendre le champ de l’ordonnance à des questions aussi vastes que la procédure d’autorisation, l’évaluation, la planification, la participation du public, la compétence des élus locaux et le pouvoir de substitution du préfet aux maires. Le rapport rédigé par M. Jean-Pierre Duport sur la réduction des délais d’obtention du permis de construire doit soulever bien des difficultés, puisqu’il n’a toujours pas été publié.
S’il faut avancer sur cette question, ne mettons pas la charrue avant les bœufs. Les États généraux de la modernisation du droit de l’environnement – dont l’organisation est lourde et complexe – doivent poursuivre leur travail, même si certaines parties ont du mal à se retrouver dans la méthode proposée. Pour l’heure, ne fragilisons pas le droit de l’environnement et installons un principe de non-régression, afin de nous assurer que la simplification ne perturbera ni les écosystèmes, ni les milieux naturels.
M. Denis Baupin. L’article 28 nous inspire certaines inquiétudes. Les écologistes souhaitent que l’on modernise les procédures, car, à l’heure d’internet, il est absurde que tout se règle dans des réunions publiques, auxquelles n’assistent que ceux qui ont du temps à y consacrer. On connaît les effets de cette situation : c’est le jour où le chantier démarre que la plupart des gens découvrent son existence, et ils ont le sentiment de ne pas avoir été consultés. Par ailleurs, nous contestons le fait que des projets ayant reçu un avis défavorable du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) ou des commissaires enquêteurs, tels le barrage de Sivens ou le Center Parcs de Roybon, puissent se poursuivre. Une fois que la situation est bloquée et qu’on demande à l’État de trancher des différends, collectivités locales, financeurs et entreprises se retrouvent fragilisés.
Si nous convenons qu’il faut améliorer certains points, nous n’approuvons pas le recours aux ordonnances. Comme vient de le rappeler Arnaud Leroy, ces questions font l’objet d’une étude à laquelle a été associé un groupe de travail du Conseil national de la transition écologique – CNTE. La semaine dernière, sous la présidence de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, nous avons fait pendant deux heures le point sur les différents groupes qui étudient les procédures. Mme la ministre nous a indiqué que les conclusions des États généraux trouveraient une traduction législative dans la loi relative à la biodiversité ou dans un texte spécifique. Il n’a pas été question d’ordonnances.
Par ailleurs, à l’occasion de la conférence environnementale, le Président de la République a estimé que, à la suite du drame de Sivens, il fallait revoir nos procédures. L’ouverture d’un grand chantier sur ces questions procède d’une logique très différente de celle des ordonnances.
Enfin, la Charte de l’environnement dispose, dans ses articles 3, 4 et 7, que l’évolution du droit de l’environnement doit se poursuivre « dans les conditions définies par la loi ». La jurisprudence du Conseil d’État comme du Conseil constitutionnel nous met en garde contre les habilitations trop larges à recourir aux ordonnances. Si l’article est adopté, il sera très fragile aux yeux du Conseil constitutionnel, tout comme les ordonnances qui suivront et les décisions qui en découleront. Beaucoup d’ONG sont irritées par une méthode qui n’a rien de nécessaire. Il existe en effet bien d’autres véhicules législatifs à notre disposition.
M. le ministre. Avis défavorable. Si les dispositions contenues dans l’article 28 figurent dans le projet de loi, c’est parce que le Gouvernement l’a choisi, et qu’il souhaite lever toute ambiguïté. Nous vous proposerons plusieurs amendements visant à clarifier certains points. En outre, les ministres de l’écologie et du logement et moi-même avons adressé à M. Castaner, rapporteur thématique, une lettre visant à lui apporter des garanties sur les modalités d’association du public et des parlementaires au processus de production de l’habilitation. Le CNTE interviendra via une commission spécialisée. D’ailleurs, si le Gouvernement a choisi de confier la rédaction d’un rapport au préfet Duport, c’est précisément parce que celui-ci préside un groupe de travail sur ces questions au sein du CNTE.
L’amendement SPE1575 des rapporteurs tend à inscrire dans la loi l’association pleine et entière du CNTE, dont les travaux seront connus du Parlement, non seulement parce que plusieurs personnalités siègent dans les deux instances, mais parce que, conformément aux engagements que j’ai pris hier et à une pratique déjà observée, les ordonnances seront débattues avant signature devant les commissions parlementaires compétentes. Enfin, comme il est de rigueur pour les textes environnementaux, une consultation sera organisée sur internet.
Les amendements tendant à associer les commissions parlementaires à la rédaction des ordonnances posent des problèmes juridiques, mais je m’engage à ce que celles-ci soient consultées. L’amendement SPE1560 du Gouvernement tend à aménager le champ de l’habilitation prévue à l’article 28, afin de mettre en œuvre des mesures de simplification tout en renforçant la participation du public, ce qui traduit les engagements pris par le Président de la République après les événements de Sivens.
La philosophie d’ensemble de l’habilitation devrait apaiser les inquiétudes de MM. Leroy et Baupin. Je répète qu’elle consiste, sans abaisser notre niveau d’exigence, à simplifier et à raccourcir la réalisation des projets, en coordonnant mieux leurs différentes phases.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis défavorable, même si je comprends les interrogations d’Arnaud Leroy et de Denis Baupin. Depuis plusieurs mois, le Gouvernement a engagé un processus tendant à rendre le droit de l’environnement plus simple, plus lisible et plus efficace, sans pour autant réduire le niveau de protection de l’environnement. Sur le sujet, une réflexion est conduite, à la demande du Premier ministre, par M. Jean-Pierre Duport, préfet honoraire, que j’ai eu l’occasion d’auditionner. Ses travaux semblent aller dans le bon sens, tant en matière d’amélioration du droit que de protection de l’environnement. Pourtant, on peut hésiter à habiliter le Gouvernement à agir pour mettre en œuvre des conclusions qui n’ont pas encore été rendues.
En tant que rapporteur thématique, j’ai demandé au Gouvernement de prendre des engagements, pour éviter que les travaux ne se déroulent hors de notre contrôle et que le Parlement ne soit sollicité que pour ratifier l’ordonnance in fine, sans pouvoir la discuter dans les meilleurs délais. Le ministre a réaffirmé sa volonté de nous associer le plus possible, selon des modalités qui restent à définir.
Il aurait été préférable de passer par une loi plutôt que par des ordonnances, mais nous aurions couru le risque de ne pas disposer, au terme d’un long travail, d’un véhicule législatif approprié. Le projet de loi relatif à la biodiversité ne saurait contenir les mesures sur le logement, l’urbanisme et l’aménagement du territoire, sur lesquels a travaillé le préfet Duport.
M. Jean-Yves Caullet. S’il ne faut jamais mettre la charrue avant les bœufs, comme le disait justement Arnaud Leroy, il ne faut pas non plus jeter le manche après la cognée. En d’autres termes, nous devons poursuivre la tâche commencée. Le vote à l’unanimité de l’amendement SPE1416 de Denis Baupin est un signe : nous avons tous compris que la réglementation, en matière d’environnement, ne constitue plus un frein à la réalisation des projets.
Je comprends les réticences de mes collègues à l’égard des ordonnances. Reste qu’une ordonnance prise dans le cadre d’une habilitation, puis ratifiée, est une loi. Nous pourrions certes attendre un autre véhicule législatif, comme le projet de loi relatif à la biodiversité, mais celui-ci possède un objet clairement identifié : la préservation, la gestion et de développement de la biodiversité. Le texte en discussion aujourd’hui est un cadre plus pertinent pour souligner de manière symbolique la réconciliation entre croissance et activité, et le lien entre les projets concernés et la protection de l’environnement. En discutant l’article, nous prouverons que nous sommes capables de dépasser nos craintes et nos réticences pour construire un texte qui fera date. Je demande donc aux collègues qui ont déposé les amendements de bien vouloir les retirer.
M. Jean-Louis Roumegas. Il est pour le moins paradoxal que le ministre soutienne son projet de loi en invoquant des amendements dont il n’est pas l’auteur. On mesure la précipitation dans laquelle il travaille et la difficulté de réformer rapidement divers codes, même si les socialistes font ce qu’ils peuvent pour colmater les brèches et limiter les dégâts.
Le seul argument qu’on invoque pour nous rassurer est que le recours aux ordonnances ne serait pas si grave, puisque le CNTE et les commissions parlementaires concernées seront consultés. Nous voterons les amendements de repli si l’article n’est pas supprimé, mais nous n’entendons pas signer au Gouvernement un chèque en blanc, compte tenu du nombre de dossiers sur lesquels les défenseurs de l’environnement doivent se battre.
France Nature Environnement, fédération qui participe au CNTE, qui a toujours adopté une position légaliste et qui s’abstient de toute violence, souligne elle-même que le CNTE ne doit pas se substituer au Parlement et ne cautionne pas le recours aux ordonnances. Réduire la participation du public aux débats ne correspond pas à la position exprimée par le Président de la République lors de la conférence environnementale. Ce n’est pas à ce niveau qu’il faut simplifier le droit de l’environnement, mais en travaillant en amont sur la planification et les projets, afin d’éviter les recours inutiles.
M. Denis Baupin. Ces arguments ne me surprennent pas. Le CNTE n’a pas attendu l’examen du projet de loi sur la croissance et l’activité pour se mettre au travail. Les groupes de travail ont défriché bien des sujets. Reste à savoir qui prendra les décisions. L’association du CNTE à la réflexion n’empêchera peut-être pas que ce soit le ministère de l’économie – plutôt que les parlementaires – qui décide du droit de l’environnement. Je le répète, monsieur le ministre : relisez les articles 3, 4 et 7 de la Charte de l’environnement, qui appartient à la Constitution. Le Gouvernement risque de passer des heures à rédiger des ordonnances et, au bout de compte, de se retrouver fragilisé sur le plan juridique.
Mme Cécile Duflot. Je regrette de devoir passer trop peu de temps parmi vous, mais je siège dans le groupe de travail sur l’avenir des institutions, installé par le président Bartolone, qui se réunit en ce moment même. Mme Laurence Parisot a détaillé les défauts de la présidentialisation et M. Jean Pisani-Ferry a expliqué que le dessaisissement de plus en plus fréquent des parlementaires – que l’on n’observe ni en Allemagne, ni au Royaume-Uni – affaiblit la loi et la démocratie françaises.
Hier, monsieur le ministre, tout en louant ma « sincérité » et ma « sensibilité », vous avez critiqué ma posture : la méthode, qui consiste à décrédibiliser l’émetteur du message pour éviter de lui répondre, n’est pas nouvelle. Mais il y a également une posture, dans le projet de loi dont nous discutons : elle consiste à confier tous les arbitrages au ministère de l’économie.
Voilà pourquoi c’est vous, monsieur le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, qui venez défendre le texte, alors même que la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie possède dans le Gouvernement un rang plus élevé que le vôtre – belle preuve de l’attachement accordé par le Premier ministre à la défense de l’environnement !
C’est vous qui parlez de l’environnement, comme vous allez bientôt parler de la privatisation de l’Établissement français du sang à la place de la ministre de la santé, ou du logement à la place de la ministre qui en est chargée. En matière d’environnement, le véritable pilote, ce n’est plus le Conseil national de la transition écologique, c’est le Conseil national de l’industrie. En d’autres termes, à travers cette loi, vous faites passer le message que « l’environnement, ça commence à bien faire » !
Nous avions déjà commencé à réformer et à simplifier le droit de l’urbanisme, en nous attaquant par exemple aux recours abusifs. Quelle utilité y a-t-il à réformer maintenant le droit de l’environnement par ordonnances ? Aucune. Vous vous apprêtez à utiliser les conclusions de M. Jean-Pierre Duport, que j’estime par ailleurs, mais pourquoi le préfet devrait-il reprendre la main en cas de refus du maire ? Votre propos n’est pas de protéger l’environnement, mais de faire comprendre que les décisions locales ne sont pas toujours bonnes. Certains ont hurlé quand nous avons proposé que les maires soient dessaisis du plan local d’urbanisme intercommunal, et l’on voudrait à présent que ce soient les préfets qui délivrent le permis de construire ?
Si vous entendez retirer le pouvoir de décision aux parlementaires, ce n’est pas à cause des contraintes du calendrier, mais pour des raisons idéologiques qui justifient à elles seules l’existence de l’article 28. Je comprends que vous préfériez parler de notre posture plutôt que de répondre sur le fond, mais la réforme du droit de l’environnement est un sujet trop sérieux pour qu’on le traite par ordonnances.
M. le ministre. Madame Duflot, vous ne pouvez pas prétendre que je ne vous ai pas répondu sur le fond en ce qui concerne la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), dont nous préservons les avancées, tout en traitant les conséquences néfastes qu’elle a pu avoir et que plusieurs députés impliqués dans l’examen du projet de loi ont eux-mêmes constatées.
Par ailleurs, on ne peut pas dire tout et son contraire. M. Roumegas se plaint que le texte soit modifié par des amendements – preuve que nous collaborons avec le Parlement –, et Mme Duflot, que nous ne tenions pas compte de l’avis des députés : de tels reproches manquent pour le moins de cohérence.
Le texte ne contient pas la moindre disposition qui tende à privatiser l’Établissement français du sang. Il propose seulement d’ouvrir le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) à d’autres acteurs publics, en l’espèce la Banque publique d’investissement. Ces excès et ces approximations, madame Duflot, ne sont pas à la hauteur des débats que nous menons avec vos collègues. Peut-être cherchez-vous seulement à justifier la posture que vous adopterez lors du vote.
Le préfet Duport n’a été mandaté ni par moi-même, ni par mon prédécesseur, mais par le Premier ministre. La lettre que la ministre du logement et moi-même avons cosignée avec la ministre de l’écologie rappelle que c’est sous l’autorité de celle-ci que se poursuivra le chantier. Il n’y a donc pas lieu de dénoncer je ne sais quelle récupération des dossiers par le ministère de l’économie.
Monsieur Roumegas, je vous invite à relire l’article 28, qui prolonge la réflexion amorcée dans l’article 27. Nous voulons préserver notre degré d’exigence environnementale tout en simplifiant et en accélérant l’instruction des procédures et la délivrance des permis. L’objectif fixé au préfet Duport – un délai de cinq mois – est extrêmement raisonnable.
La vraie question est de savoir si vous faites confiance à l’action publique menée par le Gouvernement, car tous les éléments de fait et de droit ont été traités par l’article 28, compte tenu de la position du rapporteur général, de l’amendement du Gouvernement et des engagements que j’ai pris devant vous.
M. Richard Ferrand, rapporteur général. Si quelque chose affaiblit la crédibilité du Parlement, c’est le mensonge ou l’agressivité inutile. Aucun député n’aurait toléré que l’on privatise l’Établissement français du sang et prétendre le contraire n’est pas admissible.
Par ailleurs, il n’y a pas lieu de traiter le travail des parlementaires avec une sorte de compassion condescendante. Nous ne sommes pas en train de colmater des brèches ou de limiter des dégâts, mais de corriger le texte en supprimant des dispositions inadéquates et en réorientant celles qui doivent l’être. C’est-à-dire que nous remplissons exactement notre mission.
Il va de soi que le CNTE doit jouer son rôle sans se substituer au Parlement. Nous n’avons jamais prétendu l’inverse. La Charte de l’environnement affirme le rôle de la loi, mais qu’est-ce qu’une ordonnance ratifiée, sinon une loi ? C’est si vrai que le Gouvernement a usé de cette méthode dans le cadre de la loi ALUR. Je ne vois donc aucune raison de refuser le débat en supprimant l’article ni, sous l’effet d’une poussée d’agressivité matinale, de nier la qualité de notre travail.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Notre collègue Duflot a prétendu que les préfets allaient dessaisir les maires du droit de délivrer les permis de construire. Il s’agit seulement, quand un maire refuse d’appliquer la loi, de laisser au juge ou au préfet la possibilité de se substituer à lui, une fois qu’une décision de justice définitive aura été prononcée.
La procédure des ordonnances peut susciter bien des commentaires. Au sujet de celles du 3 octobre 2013 relatives au développement de la construction, Le Moniteur s’était montré enthousiaste : « Trois ordonnances pour faire sauter les obstacles ». Jugeant celles-ci nécessaires, nous avons soutenu Cécile Duflot, alors ministre, quand elle les a prises. J’ai même noté ce commentaire d’un internaute qui signe Loulou : « C’est parfait. Quelle audace et quelle énergie ! Enfin un ministre qui prend les choses en main pour résoudre la crise du logement et relancer l’économie... » Je partage l’avis de Loulou ! En revanche, Anticor titrait le même jour : « Des ordonnances taillées sur mesure pour les constructeurs ». Inutile de préciser que ces constructeurs sont les bailleurs sociaux, pour lesquels nous nous sommes mobilisés.
Certains craignent que, sous couvert de simplification, on ne renonce à protéger l’environnement. La meilleure des garanties est apportée par la ministre de l’écologie elle-même, qui a écrit de sa main « Cher Christophe », sur la lettre cosignée par les ministres de l’économie et du logement, ce qui prouve bien qu’elle ne me l’a pas adressée sous couvert des autres ministres.
Le recours aux ordonnances n’est pas une insulte au Parlement, mais une manière d’aller vite. En l’espèce, notre rôle s’apparentera moins à une ratification qu’à une coconstruction. En tant que rapporteur thématique, je veillerai à ce que les engagements pris dans la lettre des ministres soient tenus, faute de quoi je m’opposerai à la ratification.
Mme Michèle Bonneton. Le groupe des députés écologistes est favorable au raccourcissement et à la simplification des procédures, à condition que les textes que nous votons soient en cohérence. Il faut aussi que ceux-ci préservent l’avenir. C’est pour cette raison que, sur le terrain, certaines associations sont acculées à s’opposer à des projets, parfois pendant des années, dès lors qu’on a refusé de les écouter et de collaborer avec elles. Il est essentiel d’apprendre à travailler avec ceux qui jugent la protection de l’environnement déterminante pour notre avenir, voire notre survie.
Je regrette que certains recourent à la caricature, décrédibilisent leurs interlocuteurs et préfèrent les arguments d’autorité à ceux de la raison. Ce n’est pas ainsi qu’on noue un dialogue constructif. Si nous sommes vent debout contre le système des ordonnances – le texte en prévoit plusieurs dizaines sur des sujets aussi divers qu’importants –, c’est que les parlementaires, qui représentent les citoyens, n’ont pas vocation à être seulement informés ou consultés. Leur rôle est de participer aux décisions.
M. Jean-Charles Taugourdeau. Je suis choquée d’entendre Cécile Duflot céder à la provocation, en affirmant que la démocratie serait en danger à l’Assemblée nationale. Les députés écologistes sont favorables à la démocratie horizontale, qui consiste à être d’accord avec la personne qui n’est d’accord avec personne. Un conseiller me l’avait expliqué, un jour, dans un parc naturel régional, bien que le sujet n’ait pas grand-chose à voir avec la protection de la nature. La démocratie n’est pas en danger à l’Assemblée nationale, dès lors qu’un groupe ultraminoritaire peut s’y exprimer. Reste que sa décision n’a pas systématiquement à l’emporter.
Je rappelle à Cécile Duflot avant qu’elle ne quitte la salle, qu’elle n’a pas de leçon de démocratie à donner à la majorité actuelle, car, si le parti socialiste n’avait pas abandonné soixante circonscriptions aux Verts – qui en ont gagné dix-huit –, il n’y aurait pas un seul député écologiste à l’Assemblée nationale.
M. Arnaud Leroy. Pour en revenir à l’article 28, je veux dire à Jean-Louis Roumegas que je ne suis pas plombier, je ne suis pas là pour colmater les brèches : je suis parlementaire, et mon travail consiste à proposer des amendements, à entendre les réponses qui me sont faites et à rechercher une majorité pour que mes propositions soient adoptées. Même si j’ai l’intention de soutenir le Gouvernement, je m’interroge au sujet de l’étendue de l’ordonnance qu’il souhaite prendre : il ne faudrait pas que cela amène le Conseil constitutionnel à rendre une décision défavorable en raison du champ d’application de cette ordonnance.
Par ailleurs, je ne pense pas que l’on puisse s’abriter derrière le CNTE, en arguant du fait qu’il s’agit d’un organe de démocratie participative, d’élaboration ou de conseil : s’il y règne une bonne ambiance, il me semble qu’il est difficile d’y faire aboutir des textes. Le sénateur Alain Richard, qui pilote les États généraux de la modernisation du droit de l’environnement, est également réservé au sujet de l’article 28.
J’aimerais voir lever certaines interrogations, mais aussi faire un point de sémantique au sujet de la croissance durable qui, à la différence de la croissance que certains veulent obtenir à tout prix – fût-ce un bouleversement des équilibres de la planète –, durera longtemps parce que nous aurons pris soin du milieu naturel. Pour ce qui est du diagnostic, les notions de participation et de planification ont été évoquées, et le ministre a répondu sur ce point. Reste que la planification continue à poser problème en matière de droit de l’environnement. La participation est un problème politique : si la loi du 27 décembre 2012 prévoit la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, encore faut-il que ce principe ne se trouve pas piétiné.
Pour ce qui est de la méthodologie, je ne peux me satisfaire de la liaison établie avec le CNTE par les quelques parlementaires ici présents et, pour moi, l’essentiel est qu’une discussion puisse avoir lieu au Parlement. Je demande donc l’instauration d’un groupe de liaison, éventuellement piloté par Christophe Castaner, et que l’on puisse entendre le préfet Duport dans un cadre parlementaire – en dehors du cadre d’une simple audition, qui ne nous offrirait aucune prise – quand ses conclusions seront rendues publiques. Il serait bon d’entendre également France Nature Environnement, qui a un rôle important à jouer dans le dialogue environnemental que l’on s’efforce d’instaurer en France. Si nous parvenions ce matin à mettre au point une méthode, chacun serait rassuré et nous pourrions avancer en direction des objectifs fixés par le Gouvernement.
M. Francis Vercamer. Nous avons assisté tout à l’heure à de vifs échanges, d’abord entre le ministre et Cécile Duflot, puis entre les socialistes et les Verts, et je m’étonne de voir à quel point la majorité est éclatée aujourd’hui.
Sur le fond, la simplification dans le domaine de l’urbanisme et des procédures me paraît extrêmement importante. Je regrette, moi aussi, que les dispositions portant sur cette question soient prises par voie d’ordonnances, mais cela vaut mieux que de ne rien faire et, bien qu’étant dans l’opposition, j’ai le respect de la parole ministérielle. L’UDI votera donc cet article, estimant que réduire les freins qui existent en matière d’urbanisme constitue l’une des clés de la croissance.
M. le président François Brottes. Les interrogations formulées par Arnaud Leroy peuvent-elles trouver réponse avant l’examen du texte en séance publique ?
M. le rapporteur général. Il sera sans doute possible de déterminer, en accord avec le ministère concerné, dans quelles conditions nous pourrions créer un comité de liaison ayant vocation à suivre l’ensemble des travaux afin que, le moment venu, les membres de la commission spéciale soient parfaitement éclairés sur la rédaction des ordonnances.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. J’appelle votre attention sur le troisième élément de proposition figurant dans la lettre qui nous a été adressée par les ministres, à savoir : « ce travail de concertation pourra être complété par des échanges avec la représentation nationale sous une forme dont nous vous proposons de convenir prochainement ». Je n’ai pas souhaité arrêter cette forme avant que nous n’en discutions ensemble, mais je pense que nous pourrions valider avec le Gouvernement, d’ici au 26 janvier, une forme particulière correspondant aux objectifs fixés par Arnaud Leroy et permettant d’associer l’ensemble de la représentation nationale.
M. le président François Brottes. Comme le disait le rapporteur général, le Parlement dispose également d’un pouvoir d’initiative – autrement dit, l’un n’empêche pas l’autre.
M. Denis Baupin. En tant que membre assez assidu des réunions du CNTE, je peux dire que j’apprécie beaucoup de pouvoir dialoguer avec les syndicats et le patronat, avec la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), les organisations non gouvernementales et les collectivités territoriales sur toutes sortes de sujets : cela permet de faire évoluer les esprits et de rechercher des consensus, de dépasser des contradictions ou de prendre acte de certaines différences d’appréciation. Pour autant, cet organisme est loin d’être un véritable lieu de décision où seraient mis au point les textes relatifs au droit de l’environnement. Si les choses ne peuvent se faire en ce lieu, elles se feront forcément dans un cadre interministériel.
Je m’étonne de constater que le ministre n’a pas même donné un début de réponse aux questions que j’ai posées tout à l’heure sur la Charte de l’environnement. Cette Charte, adossée à la Constitution française, fait référence à trois reprises aux « conditions définies par la loi », et plusieurs décisions du Conseil d’État ont déjà annulé des textes réglementaires au motif que celles-ci ne respectaient pas la Charte de l’environnement. Je m’interroge donc sur la solidité juridique de l’article 28, mais aussi sur celle des ordonnances et de l’ensemble des décisions qui seront prises ultérieurement. Les entrepreneurs dont vous avez l’intention de consolider les projets risquent en fait de se trouver fragilisés par le fait que certaines décisions auront été prises sur la base d’ordonnances qui ne sont pas nécessairement conformes aux dispositions constitutionnelles. Alors que vous voulez simplifier le système, vous risquez de le complexifier. J’aimerais vraiment prendre connaissance de votre analyse juridique sur cette question qui, je l’avoue, me laisse perplexe.
M. le président François Brottes. Contrairement à ce que pourraient croire certaines personnes mal informées, une ordonnance n’a rien de comparable à une circulaire ou à un arrêté. En fait, il s’agit d’une loi à part entière, si ce n’est qu’elle est prise en deux temps : dans un premier temps, le Parlement indique au Gouvernement ce sur quoi il va pouvoir légiférer par ordonnances – en d’autres termes, il trace un périmètre qu’il conviendra de ne pas dépasser ; dans un deuxième temps, l’ordonnance est élaborée, éventuellement en concertation avec le Parlement, comme c’est le cas en l’occurrence ; enfin, le troisième temps est celui de la ratification par le Parlement.
Ce qui peut engendrer une frustration pour le Parlement, c’est que l’ordonnance ne donne pas lieu à un débat article par article, alinéa par alinéa, sur son contenu. C’est pourquoi il est parfois décidé de faire figurer les ordonnances dans le texte – cela a été le cas à plusieurs reprises lors de l’examen de ce texte –, ou de porter leur contenu à la connaissance des parlementaires. En tout état de cause, il ne s’agit pas d’un chèque en blanc au profit du Gouvernement pour prendre une disposition réglementaire : je répète qu’il s’agit d’une disposition législative à part entière.
M. Alain Tourret. Appartenant, comme Cécile Duflot, à la commission chargée par le président Bartolone de réfléchir à l’avenir de nos institutions, il m’a fallu choisir, ce matin, entre ses travaux et ceux de la commission spéciale. Considérant qu’un député doit toujours privilégier une commission décisionnelle par rapport à une commission consultative, j’ai choisi de prendre part à la présente réunion et de m’y cantonner, préférant appliquer le « J’y suis, j’y reste ! » du général Mac Mahon plutôt que de courir d’une commission à l’autre à la manière du furet de la chanson.
En ce qui concerne les ordonnances, je n’y suis pas du tout opposé, dans la mesure où elles constituent bel et bien une alternative à la loi. Je veux souligner, en revanche, que le Parlement ne respecte pas la distinction établie par la Constitution en ses articles 34 et 37 sur les domaines de la loi et du règlement. En matière de droit du travail, l’intervention du Parlement est en principe limitée aux grandes orientations générales. Or, le Conseil constitutionnel se refuse à sanctionner le fait que le Parlement outrepasse la répartition instituée par les articles 34 et 37 et que la loi inclue des dispositions qui ne devraient pas y figurer – sur ce point, je vous invite à consulter les analyses du professeur Dominique Rousseau, constitutionnaliste chevronné. Les députés en viennent donc à discuter de tout, alors qu’ils ne devraient débattre que de l’essentiel, conformément à l’esprit de la Ve République. Dans ces conditions, on ne comprend plus l’utilité des ordonnances.
J’estime donc que le Gouvernement a raison de recourir aux ordonnances dans le cadre d’habilitations contrôlées et vérifiées par le Parlement – qui peut toujours décider de ne pas ratifier l’ordonnance qui lui est soumise. Je rappelle que le travail du député ne consiste pas simplement à voter la loi, mais aussi à contrôler l’administration. Ce n’est pas un rôle réglementaire qui lui est confié, mais une mission relative aux grands principes.
M. le président François Brottes. Je rappelle que Cécile Duflot n’est pas membre de la commission spéciale, mais que cette commission donne la parole à tous ceux qui la demandent, car c’est à cette condition qu’elle pourra se prévaloir d’avoir effectué un travail de fond ouvert à tous les parlementaires.
M. Patrick Hetzel. J’ai été un peu surpris d’entendre Cécile Duflot affirmer que la démocratie était menacée – d’autant plus que, si les conditions dans lesquelles nous travaillons ne sont pas idéales, il n’y a rien à redire sur la qualité du travail effectué et l’écoute dont fait preuve le Gouvernement. Par ailleurs, j’ai été choqué qu’elle quitte notre salle de réunion sitôt après s’être exprimée, sans écouter ce que les autres députés avaient à dire. C’est en agissant ainsi que l’on menace la démocratie : en entrant dans un débat dont on ne connaît pas forcément tous les tenants et aboutissants et en jetant l’anathème sur l’ensemble du Parlement.
Enfin, quand j’entends parler de codécision, je veux souligner que c’est justement quand on revendique le fait de ne pas respecter la séparation des pouvoirs en empiétant sur les prérogatives du Gouvernement que l’on fragilise la démocratie. Chacun doit savoir rester dans le rôle qui lui revient.
M. Denys Robiliard. La question que pose Denis Baupin consiste en fait à savoir si la Charte de l’environnement déroge à l’article 38 de la Constitution en matière de droit de l’environnement, c’est-à-dire si l’on ne pourrait pas légiférer par ordonnance dans ce domaine. Pour ma part, je pense qu’il n’en est rien. La Charte de l’environnement a affirmé un certain nombre de principes, mais n’a pas interdit au Parlement de recourir aux techniques qui lui sont habituelles. On peut en penser ce que l’on veut d’un point de vue politique, mais, d’un point de vue juridique et constitutionnel, le fait de recourir aux ordonnances ne fragilise en rien la portée et la valeur des règles qui seront édictées.
Pour ce qui est de la distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement, établie par les articles 34 et 37, chacun sait qu’il arrive que des dispositions essentielles soient prises par voie réglementaire. Sans vouloir anticiper sur la discussion de l’article 83 du projet de loi que nous examinons, il est évident que, en matière prud’homale, la réforme de la procédure, de nature réglementaire, est au moins aussi importante que d’autres dispositions prises par voie législative.
M. Jean-Louis Roumegas. Je regrette que certains se permettent d’interpeller Cécile Duflot alors qu’elle n’est plus là pour leur répondre. Je rappelle qu’elle n’est pas membre de la commission spéciale et que nous nous arrangeons pour qu’il y ait toujours au moins un membre de notre groupe présent au sein de cette commission – si l’on se penchait sur les ratios d’assiduité des différents groupes politiques tout au long de la semaine, on constaterait que, de ce point de vue, notre formation n’a certainement rien à envier aux autres. Si elle n’était pas venue du tout, vous lui en auriez fait grief : reconnaissez-lui donc plutôt le mérite d’avoir été présente pour exposer sa position.
J’ai eu le sentiment que les rapporteurs avaient peut-être été blessés par certains des mots que j’ai employés – je pense notamment à l’expression « colmater les brèches ». Ce n’était nullement mon intention, au contraire : je vous remercie très sincèrement d’accomplir votre travail dans les très mauvaises conditions que l’on connaît, afin d’aboutir à un projet de loi le moins mauvais possible.
Ce n’est pas par principe que nous refusons la procédure des ordonnances, que nous avons d’ailleurs acceptée dans d’autres cas, notamment quand il ne s’agissait que de légiférer sur des dispositions à caractère technique. Mais, pour ce qui est de l’article 28, chacun conviendra que l’habilitation est extrêmement large, ce qui n’est pas une bonne façon de procéder. Notre réticence ne procède donc pas d’une quelconque méfiance – ce Gouvernement a toute notre confiance –, mais de la crainte que nous ne finissions par perdre beaucoup de temps, du fait des contestations que cette méthode ne manquera pas de susciter. Le Président de la République a fait preuve d’une grande sagesse lors de la conférence environnementale, en déclarant que l’on pouvait effectivement procéder à des simplifications en la matière, à condition que cela se fasse en accroissant et en améliorant la participation du public.
Enfin, notre réticence s’explique aussi en partie par le fait que nous n’avons pas affaire au ministère de l’environnement, mais au ministère de l’économie. Quand le mot d’ordre est « croissance et activité à tout prix », il est normal que les défenseurs de l’environnement que nous sommes soient inquiets. Sans aller jusqu’à penser que certaines personnes se soient donné pour objectif de détruire l’environnement pour le plaisir, nous savons bien qu’elles le feraient sans hésitation au nom des intérêts économiques auxquels elles sont attachées. Nous tenions à dire qu’une telle approche est biaisée dès le départ.
M. le président François Brottes. Quand vous déplorez les mauvaises conditions dans lesquelles nous travaillons, monsieur Roumegas, je me demande si je ne devrais pas me sentir visé.
M. Denis Baupin. Je voudrais citer les propos d’une personnalité unanimement respectée, Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois. À propos du recours aux ordonnances, il a déclaré : « ils se révèlent souvent défectueux, avec des malfaçons qui n’apparaissent qu’a posteriori, là où il se serait sans doute trouvé un député pour soulever, fût-ce innocemment, le problème qui ne s’est découvert qu’après, à l’occasion de contentieux multiples. Le tamis parlementaire a des vertus intrinsèques que ne possède pas cette législation de chef de bureau que sont les ordonnances. » Je confirme notre réticence au sujet du recours aux ordonnances dans le cadre de l’article 28, et note que, en dépit de mes interrogations réitérées, le ministre ne s’est toujours pas exprimé sur le sujet – ce qui me laisse penser que cette question lui pose effectivement problème.
M. le président François Brottes. Chacun aura compris que nous sommes en train d’élaborer une ordonnance comme on ratisse un jardin japonais.
M. le rapporteur général. Je remercie Denis Baupin de citer les bons auteurs, mais est-il bien certain que seules les ordonnances se trouvent modifiées a posteriori, et jamais les lois ? C’est bien plus souvent le contenu de la loi que son mode d’élaboration qui pose problème.
M. le ministre. Au regard de la Charte de l’environnement, des dispositions à valeur législative sont effectivement nécessaires. Nous requérons une habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances, qui vont ensuite être soumises à un processus que nous allons définir ensemble. Une fois ratifiées par le Parlement, ces ordonnances, en vertu de la Constitution dans laquelle s’inscrit la Charte de l’environnement, auront valeur de loi : il n’y a aucun doute juridique sur ce point.
Quant à la rédaction des ordonnances, l’expérience que nous sommes en train de vivre montre que la discussion parlementaire a toujours pour effet d’améliorer un texte de loi – même si nous avons vu hier soir que le tamis que constitue cette discussion n’est pas toujours suffisant. Les dispositions de la loi ALUR que nous avons nous-mêmes corrigées montrent que, sans faire de la législation de chef de bureau, on peut faire de la bonne législation coproduite – qui n’est elle-même pas exempte d’imperfections. J’ai bon espoir que les discussions devant le CNTE, le fait que tous les avis rendus par cet organisme seront rendus publics – tout comme la consultation sur le texte de l’ordonnance –, et la discussion en commission sur le texte de l’ordonnance avant sa signature, constituent un processus de nature à lever toute ambiguïté et à nous permettre d’aboutir à un texte porteur du maximum de garanties au moment de sa ratification. Vos craintes portant sur la qualité de la production juridique et sur le rang du texte dans la hiérarchie des normes ne me semblent donc pas fondées, monsieur Baupin.
M. Arnaud Leroy. Nous allons bien devoir trouver une solution au problème qui se pose à nous. J’ai pris note de l’engagement du rapporteur thématique d’être vigilant et de prendre date pour la discussion en séance publique. Pour ma part, je réitère ma proposition d’instaurer un groupe de liaison qui constituera un tamis supplémentaire et, remerciant le ministre pour l’ouverture contenue dans sa réponse, je retire l’amendement SPE540.
L’amendement SPE540 est retiré.
La commission rejette l’amendement SPE1420.
Elle est saisie de l’amendement SPE1421 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Le vote qui a eu lieu précédemment impliquant le recours aux ordonnances, nous souhaitons savoir dans quel contexte elles vont être prises. J’ai bien entendu le ministre et les rapporteurs affirmer qu’il ne s’agissait pas de démanteler le droit de l’environnement, mais simplement de faire en sorte de rendre plus compatibles l’activité économique et le droit de l’environnement. Nous proposons de formaliser cette intention en précisant dans le texte que les ordonnances seront rédigées dans le respect du principe de non-régression du droit de l’environnement.
M. le ministre. Comme je l’ai dit, l’intention du Gouvernement n’est pas de remettre en cause les exigences environnementales, mais de permettre une instruction plus rapide des procédures qui, en l’état actuel, peuvent parfois prendre des années – je pense notamment aux installations de production d’énergie renouvelable. Il ne nous semble donc pas utile d’introduire dans ce projet de loi un nouveau principe de non-régression du droit de l’environnement, qui n’a pas davantage vocation à figurer dans ce texte que dans un autre – et, s’il fallait le faire figurer dans tous les textes, nous alourdirions considérablement la législation. Je vous confirme qu’il n’y a rien dans notre projet de loi qui témoigne d’une quelconque intention de reculer sur le plan environnemental, bien au contraire, et l’ensemble des engagements pris par le Gouvernement en termes de procédure vous donne toutes les garanties à ce sujet. Je suis donc défavorable à cet amendement.
M. le président François Brottes. Je conçois que vous ayez voulu obtenir une réponse du ministre, monsieur Baupin, mais vous avez sans doute conscience du fait que l’on ne peut faire figurer une telle disposition dans le texte de la loi. Souhaitez-vous maintenir votre amendement ?
M. Denis Baupin. En tout état de cause, je ne veux pas que l’on caricature mon amendement : il ne s’agit pas de faire figurer le principe de non-régression à chaque ligne de chaque article de la loi, mais simplement d’encadrer la façon dont vont être rédigées les ordonnances, en faisant en sorte qu’elles ne puissent aboutir à une régression en matière de droit de l’environnement. Si l’on est d’accord avec ce principe, je ne vois pas ce qui s’oppose à ce qu’il figure dans le texte.
M. le ministre. Il est fait référence à plusieurs reprises à la Charte de l’environnement dans ce texte d’habilitation, et le Gouvernement et les rapporteurs ont même déposé des amendements visant à sécuriser la procédure sur ce plan. En revanche, la rédaction que vous proposez ne me paraît pas satisfaisante, en ce qu’elle rend la loi verbeuse sans vous apporter d’autres garanties que celles que je vous ai fournies au nom du Gouvernement. Il vous a été remis une copie de la lettre cosignée par les ministres reprenant ces garanties, et je considère que l’ensemble des engagements qui vous ont été donnés constitue une sortie collective par le haut que je vous invite à emprunter en retirant votre amendement, qui me paraît satisfait.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Votre amendement, monsieur Baupin, me semble effectivement satisfait par la référence qui est faite à la Charte de l’environnement – et, quand vous dites que vous ne souhaitez pas inscrire ce principe à chaque ligne, je vous fais remarquer que vous avez tout de même déposé six amendements sensiblement identiques. Le principe de non-régression est un concept complexe, qui ne fait pas consensus. Dès lors, son introduction dans le texte impliquerait un risque juridique – ce qui constitue, je n’en doute pas, un argument auquel vous ne pouvez qu’être sensible. Si nous comprenons votre souhait de faire référence à la Charte de l’environnement, nous préférons un droit de l’environnement plus simple, plus compréhensible, plus moderne et bien adapté.
M. le président François Brottes. Il me semble que l’on ne peut faire régresser un droit sans modifier le droit et qu’à droit constant, il ne saurait y avoir de régression.
M. Arnaud Leroy. Je voudrais pour ma part souligner la puissance du droit européen de l’environnement, qui encadre notre droit national et procure une certaine sécurité. L’objectif que je poursuivais avec mon amendement de suppression était de limiter les contentieux, et c’est à mon sens l’objectif que nous devons garder à l’esprit.
M. Denis Baupin. Peut-être ne suis-je pas suffisamment attentif, mais une relecture rapide de l’article 28 ne m’a pas permis de découvrir les références prétendument nombreuses à la Charte de l’environnement qui ont été évoquées – et je n’ai pas davantage trouvé dans la lettre des ministres d’indication selon laquelle il n’y aurait pas de régression du droit de l’environnement. Je constate donc que le principe n’est pas écrit, et je ne peux m’empêcher de m’interroger sur la raison de l’absence de toute formalisation de ce principe, car chacun sait qu’il n’est pas rare qu’une simplification se traduise par des régressions.
J’ai moi-même négocié avec les ONG de protection de l’environnement lors de l’élaboration de l’avis du CNTE sur le projet de loi relatif à la transition énergétique, et l’avis écrit du CNTE précise que les évolutions en matière de facilitation des énergies renouvelables devaient se faire sans régression du droit de l’environnement. C’est pourquoi j’estime aujourd’hui que nous devrions nous assurer que les ordonnances seront, elles aussi, rédigées sans régression du droit de l’environnement.
M. le président François Brottes. Vous ne pouvez comparer l’avis d’une instance à une disposition législative, monsieur Baupin. Par ailleurs, on ne précise pas, chaque fois que l’on rédige un amendement, qu’il doit être conforme à la Constitution. La Charte de l’environnement est de niveau constitutionnel et s’applique de fait et de droit à tous nos textes. Il n’est pas question que la moindre initiative parlementaire vienne en contradiction avec cette Charte et, si cela arrivait, le Conseil constitutionnel censurerait la disposition en question.
M. Denis Baupin. Mon amendement ne porte pas sur la Charte de l’environnement, mais sur le droit de l’environnement au sens large, c’est-à-dire sur l’ensemble du code de l’environnement.
M. le président François Brottes. Vous venez tout de même de souligner que le texte ne contenait pas de référence à la Charte de l’environnement.
M. Denis Baupin. C’était simplement pour répondre au ministre.
M. le ministre. Il est bien fait référence à la Charte de l’environnement à l’alinéa 14 de l’article 28. En tout état de cause, vous savez bien que cette Charte est intégrée à notre droit et que, dans la hiérarchie des normes, elle est située au-dessus des dispositions que le Parlement nous habilite à prendre par ordonnance. Voudriez-vous que nous fassions référence à chaque paragraphe à la norme supérieure ? Ce n’est pas ainsi que l’on fait le droit : dans la mesure où la Charte de l’environnement est située au-dessus dans la hiérarchie des normes, elle sera forcément respectée.
Pour ce qui est du code de l’environnement, s’engager à ne pas y toucher n’aurait pas de sens : on peut en effet vouloir modifier des éléments de ce code pour aller dans le bon sens. Ainsi, si l’on souhaite simplifier les procédures d’autorisation pour les éoliennes – ce qui me paraît une bonne idée –, on est obligé de modifier plusieurs dispositions du code, car les éoliennes tuent des balbuzards et des chauves-souris. Vous pouvez, dans la pondération des facteurs que vous allez prendre en compte, considérer que certaines contraintes portant sur les projets en matière d’énergie renouvelable doivent être regardées différemment, en raison de l’importance de ces projets pour notre économie et pour la transition énergétique. Je trouve un peu paradoxal de vouloir tout sécuriser alors que vous disposez déjà des protections que constituent la Charte, l’engagement gouvernemental à ce qu’il n’y ait pas de régression et une lettre certifiant que les travaux seront faits sous l’autorité de la ministre compétente. En tout état de cause, il n’est pas cohérent d’avoir une approche maximaliste de la sécurisation, consistant à exiger que l’on respecte la Charte de l’environnement et que l’on ne touche pas au code de l’environnement, tout en formulant des propositions semblables à celles que vous venez d’émettre au sujet des éoliennes. Je vous répète par conséquent que l’intention que vous manifestez au moyen de cet amendement est satisfaite à la fois par la Charte, par les engagements que je vous ai donnés et par la lettre des ministres qui vous a été communiquée, et je vous invite à retirer cet amendement qui n’est pas cohérent avec la proposition que vous avez formulée précédemment.
M. le rapporteur général. L’engagement à ne pas provoquer de régression sur le plan environnemental est un engagement politique, un engagement de confiance, et c’est en exprimant cette volonté de manière collective que nous lui donnerons le plus de poids.
M. Denis Baupin. Je répète que la discussion sur la Charte n’a pas lieu d’être : je sais bien qu’elle s’applique à tous, et je ne l’ai évoquée que pour répondre au ministre.
Là où nous avons un vrai désaccord, c’est sur les amendements que j’ai déposés au sujet de l’éolien, qui n’avaient pas pour objet de restreindre la protection de la biodiversité : il ne s’agit pas de dire que les éoliennes valent mieux que les balbuzards et les chauves-souris, mais de simplifier les procédures, les documents et les délais de recours. Le fait même que vous citiez cet exemple, monsieur le ministre, aurait tendance à m’inquiéter plutôt qu’à me rassurer : si vous commencez à dire qu’il vaut mieux construire un building que protéger la biodiversité, il y a tout à craindre pour le droit de l’environnement ! Je le répète, il ne s’agit que de mettre par écrit un principe relatif à la rédaction des ordonnances, et je trouve inquiétant que nous ne puissions nous accorder sur ce point.
M. le président François Brottes. Ce que le ministre vous a expliqué, c’est qu’il était parfois nécessaire de modifier le code de l’environnement.
M. Denis Baupin. J’ai bien conscience du fait qu’il sera nécessaire de modifier certains articles du code de l’environnement. Ce qui m’importe, c’est que cela se fasse sans régression du droit de l’environnement.
M. le ministre. Ainsi, d’après vous, soit l’on écrit dans la loi que l’on s’interdit de modifier une autre loi – en l’occurrence, le code de l’environnement –, soit l’on y écrit ce qui relève de l’engagement politique, et qui figure dans le deuxième paragraphe de la lettre du 13 janvier 2015 : « dont l’objectif est de rendre le droit de l’environnement plus simple, plus lisible, plus efficace et mieux proportionné ». Or, on ne peut pas écrire dans la loi ce que vous proposez d’y faire figurer, car ce n’est pas du droit, mais simplement l’expression d’une volonté politique que nous partageons.
M. le président François Brottes. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Baupin ?
M. Denis Baupin. Je le maintiens.
M. le président François Brottes. Chacun a bien compris que si cet amendement n’est pas adopté, il ne faudra pas y voir un vote contre la non-régression du droit de l’environnement. Cela dit, je pensais que vous pourriez le retirer, monsieur Baupin, afin de nous permettre de sortir d’une ambiguïté qui ne me paraît pas très saine.
M. Jean-Yves Caullet. Au nom du groupe SRC, je voudrais exprimer notre attachement au droit de l’environnement, à l’objectif consistant à simplifier les procédures, et au principe selon lequel le droit de l’environnement doit s’intégrer dans le dispositif législatif au moyen de procédures plus simples. Notre groupe sera vigilant sur ces points et confiant dans les engagements du Gouvernement.
M. Laurent Grandguillaume. Toutes les mesures de simplification élaborées et validées par le Gouvernement l’ont toujours été dans le souci d’assurer la sécurité, c’est-à-dire dans l’objectif de simplifier les normes sans pour autant reculer du point de vue de la sécurité – qu’elle soit environnementale ou se rapporte à d’autres principes – et d’obtenir ainsi une accélération des procédures, de la création de richesses, mais aussi du développement des énergies renouvelables. Pour moi, il n’y a pas incompatibilité entre simplifier et assurer la sécurité. Dès lors, plutôt que de se lancer dans des débats idéologiques, il vaut mieux faire preuve de pragmatisme et travailler avec le Gouvernement afin de mettre en œuvre ces mesures le plus rapidement possible, dans l’intérêt général.
M. Denis Baupin. Ma démarche est évidemment positive, et je trouve déplacés les commentaires mettant en doute mes intentions. Surtout, puisque le débat semble prendre une tournure personnelle, je rappelle que nous avons reçu le ministre devant notre groupe il y a quelques jours, afin d’évoquer le présent projet de loi. Au moment où nous avons abordé l’article 28, il nous a dit qu’il ne fallait pas qu’il ait pour conséquence de faire régresser le droit de l’environnement, et je lui ai demandé s’il était possible de mettre ce principe par écrit, ce qu’il a accepté. Mais que l’on ne vienne pas me dire que c’est fait au motif que cela figure dans une lettre ! On ne vote pas les lettres, et la seule garantie qui vaille est celle consistant à inscrire le principe dans la loi.
Rien n’est normatif dans la façon dont on rédige une ordonnance : on ne fait que préciser le cadre dans lequel cela doit se faire – en l’occurrence, nous souhaitons juste qu’il soit précisé que la rédaction des ordonnances ne doit impliquer aucune régression du droit de l’environnement. Si j’ai posé la question au ministre lors de la réunion de notre groupe, c’était bien en pensant à l’amendement dont nous débattons actuellement.
M. le président François Brottes. Il faut considérer la lettre comme une forme d’amendement gouvernemental.
La Commission rejette l’amendement SPE1421.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements SPE1434 et SPE1426 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Ces deux amendements prévoient un avis du CNTE sur les projets d’ordonnance, avis conforme pour l’amendement SPE1434 et avis simple pour l’amendement SPE1426.
M. le ministre. L’engagement de soumettre les projets d’ordonnance à l’avis du CNTE a été pris. Nous ne sommes pas opposés à l’inscription de cette étape de la procédure dans la loi. À cet égard, l’amendement SPE1426 me semble satisfait par l’amendement SPE1575 des rapporteurs, qui précise que le CNTE est associé à l’élaboration des ordonnances. Quant à l’amendement SPE1434, il n’est pas juridiquement possible d’imposer un avis conforme du CNTE. Je demande donc le retrait de ces amendements.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Prévoir un avis conforme du CNTE reviendrait à laisser celui-ci se substituer au Parlement, hypothèse que nos précédents échanges ont fermement écartée. Un représentant du MEDEF au CNTE ne peut pas avoir le même poids que les députés que nous sommes.
Toutefois, le CNTE doit être moteur dans le processus d’élaboration des ordonnances. C’est l’objet de l’amendement SPE1575, qui va plus loin que celui que vous proposez.
M. le président François Brottes. L’amendement SPE1434 est inconstitutionnel, puisqu’il s’assimile à une injonction au Parlement. Acceptez-vous de le retirer ?
M. Denis Baupin. Je le retire.
Toutefois, je n’ai pas le texte de l’amendement SPE1575. Associer le CNTE, ce que j’approuve, ce n’est pas demander son avis. Si nous sommes tous favorables à un avis du CNTE, pourquoi ne pas ajouter cette mention dans le texte ?
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’amendement SPE1575 indique que le CNTE « est associé à l’élaboration des ordonnances prévues au I. Il peut mettre en place une formation spécialisée pour assurer le suivi des travaux et la préparation des avis qui sont mis à disposition du public dans les conditions prévues à l’article L. 133-3 du code de l’environnement. »
M. le ministre. L’amendement SPE1575 va plus loin que le vôtre. L’association du CNTE à l’élaboration des ordonnances lui permet d’émettre des avis, mais aussi d’être régulièrement informé et consulté. En outre, la référence aux articles du code de l’environnement garantit la publicité des avis.
M. Denis Baupin. Il n’est pas écrit dans cet amendement des rapporteurs que le CNTE émet un avis sur les ordonnances. Je ne saisis pas pour quelle raison nous ne pourrions pas adopter les deux amendements.
M. le ministre. Compte tenu des textes qui régissent aujourd’hui son fonctionnement, le CNTE, dès lors qu’il est saisi, émet des avis. En outre, le terme d’avis figure expressément dans la seconde phrase de l’amendement des rapporteurs. Vous croyez voir de la malice là où il n’y en a pas. Au contraire, votre amendement est plus réducteur et moins sécurisant que celui des rapporteurs.
M. Christophe Caresche. Au vu du large accord sur le fond, ne pourrait-on pas fusionner les deux amendements ?
M. le président François Brottes. Il me semble que le ministre comme le rapporteur thématique ont clairement indiqué que le CNTE rendrait des avis.
M. le ministre. Afin de rassurer M. Baupin, je suis prêt à accepter une rectification de l’amendement SPE1575, visant à ajouter à la fin de la première phrase les mots : « et émet des avis ».
Les amendements SPE1426 et SPE1434 sont retirés.
La Commission est saisie de l’amendement SPE1458 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Cet amendement prévoit la consultation du public sur les projets d’ordonnance, conformément à l’article 7 de la Charte de l’environnement.
M. le ministre. Votre amendement introduit dans le projet de loi une disposition figurant déjà dans le code de l’environnement et en vertu de laquelle la consultation est obligatoire. Il est donc satisfait.
M. Denis Baupin. À quel moment de la procédure cette consultation intervient-elle ?
M. le président François Brottes. On est tenté de prévoir tout dans la même loi, en oubliant les textes en vigueur. La loi n’a pas vocation à se répéter...
Mme Sophie Errante. Le processus d’élaboration des ordonnances répond déjà à vos demandes. J’ai pu le constater s’agissant des mesures de simplification : les parlementaires sont consultés et les projets d’ordonnance sont mis en ligne sur un site accessible au public.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. En application de l’article de la Charte auquel vous faites référence, il est prévu que le projet de décision – c’est-à-dire une fois la phase de co-élaboration achevée et avant la ratification –, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, soit mis à disposition du public.
L’amendement SPE1458 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement SPE1427 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Cet amendement prévoit que les commissions parlementaires permanentes émettent un avis sur les projets d’ordonnance. Je suis également ouvert à d’autres formes d’association en amont du Parlement.
M. le ministre. Je reviens un instant sur l’amendement précédent : c’est l’article L. 120-1 du code de l’environnement qui précise le modus operandi pour la consultation du public.
S’agissant du présent amendement, le Gouvernement a pris des engagements sur l’élaboration des ordonnances, qu’il a déjà honorés en matière de simplification : le projet de réforme du code des marchés publics a été adressé aux commissions parlementaires et est accessible en ligne.
Je le redis ici solennellement : les projets d’ordonnance seront présentés aux commissions permanentes compétentes du Parlement. L’ordonnance relative au logement intermédiaire, dont la commission spéciale a approuvé hier la ratification, en apporte la preuve, sans qu’il ait été besoin de le préciser dans la loi.
Il me semble inutile de multiplier les contraintes dès lors que le Gouvernement s’est engagé. Je vous demande donc de retirer votre amendement.
L’amendement SPE1427 est retiré.
La Commission examine les amendements identiques SPE242 de M. Jean-Frédéric Poisson, SPE398 de M. Patrick Hetzel et SPE1422 de M. Denis Baupin.
M. Philippe Vitel. Cet amendement traduit le sentiment de frustration de la représentation nationale à l’égard du recours aux ordonnances. La richesse du débat de ce matin a néanmoins permis de nourrir notre réflexion et d’apporter certaines garanties.
J’ai lu avec attention le courrier adressé au rapporteur thématique par les ministres, en particulier la dernière phrase : « Ce travail de concertation pourra être complété par des échanges avec la représentation nationale sous une forme dont nous vous proposons de convenir prochainement. » Quelles formes envisagez-vous de nous proposer, monsieur le ministre ?
Notre principal souci reste la simplification, afin d’éviter les dérives auxquelles nous assistons dans de nombreux domaines. Je prends l’exemple de la gestion des ports, dont le développement, facteur d’attractivité, est freiné par l’absence de distinction entre le domaine public maritime naturel et le domaine public maritime artificiel ou portuaire.
Nous regrettons le flou sur le nombre et le contenu des futures ordonnances ainsi que sur les modalités d’association du Parlement. Nous avons néanmoins été partiellement rassurés par nos débats de ce matin, de sorte que nous pourrions retirer l’amendement.
M. Patrick Hetzel. Le texte provisoire correspondant aux quinze premiers articles adoptés par notre commission spéciale nous a été transmis. Quand pouvons-nous espérer la suite ?
M. le président François Brottes. La partie consacrée aux professions réglementées vous sera transmise en fin de journée. Je tiens toutefois à souligner que la mise à disposition du texte de la commission spéciale au fur et à mesure de l’examen des amendements est une pratique inhabituelle à l’Assemblée. Le sujet le mérite, mais il faut prendre le temps de faire ce travail d’exception.
M. Patrick Hetzel. Il est vrai que cette pratique est rare dans notre assemblée alors que le Sénat connaît cet usage depuis longtemps. Nous pouvons donc améliorer encore nos pratiques parlementaires.
M. Denis Baupin. On peut considérer que l’amendement SPE1422 a été défendu précédemment, puisqu’il traduit notre désapprobation du recours aux ordonnances pour réformer le droit de l’environnement.
M. le président François Brottes. Tirez-vous du débat de ce matin les mêmes conclusions que Philippe Vitel ?
M. Denis Baupin. Non, je ne suis toujours pas convaincu.
M. le ministre. Je réaffirme l’esprit dans lequel ce texte a été rédigé, que viennent compléter la lettre adressée aux rapporteurs et l’engagement pris de soumettre les projets aux commissions.
Le débat parlementaire aura bien lieu. Vous savez que je ne suis pas avare de mon temps, tout comme la ministre de l’écologie.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. J’émets un avis défavorable. Je plaide pour le retrait de ces amendements, compte tenu des engagements qui ont été pris.
Mme Sophie Errante. Nos échanges font écho au travail mené par les députés sur les conditions pour mieux légiférer. Nous pouvons nous féliciter des progrès que nous avons déjà accomplis en la matière.
Les amendements SPE242 et SPE398 sont retirés.
La Commission rejette l’amendement SPE1422.
Puis elle est saisie de l’amendement SPE1376 de Mme Michèle Bonneton.
Mme Michèle Bonneton. Je prends acte avec satisfaction de la clarification du ministre sur la consultation des commissions permanentes du Parlement.
Cet amendement substitue au terme d’« autorisation » celui de « décision ». On ne peut en effet préjuger du sort de l’autorisation des projets de construction et d’aménagement : il peut être décidé de l’accorder ou de la refuser.
M. le ministre. Une fois de plus, madame Bonneton, j’émets un avis favorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je partage l’enthousiasme du ministre.
La Commission adopte l’amendement SPE1376.
Elle examine ensuite l’amendement SPE1457 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Cet amendement vise à préciser que seuls les projets d’intérêt général seront concernés par l’évolution du droit de l’environnement par ordonnance.
M. le ministre. Cet amendement appelle deux réserves. Sur le fond, il n’est pas souhaitable de restreindre ab initio le champ d’application de l’ordonnance aux seuls projets d’intérêt général. L’élaboration de l’ordonnance sera l’occasion d’examiner la pertinence de ce choix. Sur la forme, l’amendement fait référence à des articles de nature réglementaire du code de l’urbanisme. Cela ne me semble guère satisfaisant au regard de la légistique. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. le président François Brottes. La hiérarchie des normes vous oblige à retirer cet amendement.
M. Denis Baupin. J’accepte de le retirer pour les raisons de forme que vous avez invoquées. Malgré tout, les projets dénués d’intérêt général restent visés, au risque d’une régression de l’environnement. Il me semble que nous aurions pu encadrer davantage l’habilitation.
L’amendement SPE1457 est retiré.
La Commission en vient à l’examen de l’amendement SPE1456 de M. Denis Baupin.
M. Denis Baupin. Cet amendement vise à préciser que seuls les projets favorisant la transition énergétique sont concernés par l’évolution du droit de l’environnement envisagée au moyen des ordonnances.
M. le ministre. J’ai déjà exprimé mon avis défavorable sur ce point lors du débat d’hier soir.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. En effet, nous abordons une série d’amendements dont nous avons déjà débattu. L’avis défavorable ne signifie en rien une régression du droit ou des ambitions de la transition énergétique.
La Commission rejette l’amendement SPE1456.
Les amendements SPE1339, SPE1338 et SPE1337 de M. Denis Baupin sont retirés.
La Commission examine l’amendement SPE1378 de Mme Michèle Bonneton.
Mme Michèle Bonneton. L’alinéa 5 de l’article 28 du projet de loi, que cet amendement propose de supprimer, tend à accorder au juge administratif qui a annulé le refus de permis de construire la faculté de délivrer ledit permis.
Après l’annulation du permis de construire, il n’appartient pas au juge administratif de se substituer au maire ou au préfet qui reste saisi de la demande de permis. Le juge administratif ne peut exercer ce pouvoir qu’autant que la procédure d’instruction est régulière et il n’a pas qualité pour conduire une procédure de participation du public lorsqu’elle est nécessaire. L’annulation du refus ne donne pas nécessairement un brevet de légalité au regard de toutes les normes applicables.
M. le ministre. L’objet de l’alinéa 5 est d’aménager les pouvoirs du juge administratif lorsqu’il statue sur les recours contre des autorisations d’urbanisme. L’annulation du refus de délivrance doit pouvoir conduire à la réinstruction du dossier par le préfet. Tout en préservant les droits et les garanties dans les procédures, il s’agit d’éviter la procrastination ou la perte de temps pour des acteurs économiques qui sont de bonne foi.
Je suis sensible à vos préoccupations. Il n’est pas question d’empêcher les recours, mais de corriger les dysfonctionnements de la procédure pour la rendre plus simple, plus lisible et plus juste. C’est bon pour l’économie et l’environnement. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Fort de mon expérience, je souligne la difficulté à laquelle est confronté un maire qui a bloqué un permis et qui se trouve obligé, par une décision de justice qui devra être définitive, de réinstruire le dossier, entretenant ainsi le conflit qui l’oppose au bénéficiaire de la décision.
Il ne s’agit pas de se substituer au pouvoir des maires, mais de confirmer une décision définitive du juge et de donner les moyens de la mettre en œuvre. Il est proposé, dans cet alinéa, de donner au juge la possibilité de décider en lieu et place du maire dont la décision n’est pas fondée.
Toutefois, les auteurs de l’amendement ont raison de souligner que, dans un tel cas, le juge aura à contrôler la légalité de l’ensemble des procédures au regard des normes applicables et à prendre, le cas échéant, les initiatives nécessaires pour établir la légalité de celles qui seraient défaillantes.
Il est important de prévoir que le juge, pour mettre en œuvre sa décision, puisse s’appuyer sur l’autorité du préfet, qui doit être l’ultime recours. La substitution intervient en dernière extrémité lorsqu’un maire refuserait la bonne application du droit, après une décision de justice devenue définitive.
Mme Michèle Bonneton. Un certain flou demeure dans la rédaction de l’alinéa 5. La décision du juge valant permis de construire ne peut pas être contestée par un tiers. Celui-ci est donc privé du droit d’accès au juge, en violation de l’article XVI de la Déclaration des droits de l’Homme, pour discuter d’éventuels autres griefs d’illégalité. Je veux bien vous croire sur parole, mais je maintiens que la rédaction n’est pas assez précise.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ce sujet n’est pas nouveau. Voilà plusieurs décennies que le législateur cherche à concilier le droit d’ester en justice et l’efficacité opérationnelle, qui impose de purger les contentieux. En matière pénale, cette possibilité existe.
L’ordonnance doit être l’occasion de trouver un moyen d’empêcher que les contestations, une fois tranchées par la justice administrative de manière définitive, ne soient remises sur la table par d’autres techniques.
Pour résoudre ce problème, le juge pourrait non seulement dire la cause de la nullité, mais aussi indiquer les solutions pour la corriger. J’ai conscience que cette démarche est nouvelle et très compliquée.
Il n’est pas acceptable que le droit d’ester en justice soit l’instrument le plus efficace pour bloquer un certain nombre d’initiatives.
Mme Michèle Bonneton. Nous avons conscience de la nécessité de sortir de ces blocages. Je souhaite obtenir des assurances de la part du ministre sur la séparation des rôles entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, ainsi que sur le fait que le tribunal n’est pas juge et partie.
M. le ministre. Je peux vous donner ces assurances. Vous avez rappelé à juste titre les textes constitutionnels qui protègent les droits des citoyens, en particulier le droit au recours. Vous savez donc que, si nous méconnaissions ces droits, nous serions rattrapés par la hiérarchie des normes. Je le redis, le droit au recours des citoyens sera préservé dans la procédure future.
L’amendement SPE1378 est retiré.
La Commission adopte l’amendement de cohérence SPE538 des rapporteurs.
La commission est saisie de l’amendement SPE1169 de M. Francis Vercamer.
M. Francis Vercamer. Les procédures sont parfois très longues et le recours abusif est trop souvent la règle dans certaines d’entre elles. Un article issu d’une récente ordonnance permet de limiter le contentieux. Cet amendement propose d’étendre son application aux affaires en cours.
M. le ministre. Le Gouvernement partage cet objectif. Dans le cadre de la loi ALUR, des expérimentations ont été mises en place. Il y a encore aujourd’hui beaucoup trop de recours abusifs. Votre souci rejoint celui de l’alinéa que nous venons d’évoquer, à savoir éviter les pratiques dilatoires. C’est pourquoi j’émets un avis favorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Si je partage la préoccupation exprimée par cet amendement, j’appelle toutefois votre attention sur la référence aux affaires en cours. L’application à des contentieux en cours présente un risque au regard de la Constitution. J’invite à la prudence sur ce point.
M. le président François Brottes. La référence aux contentieux en cours ne me gêne pas. Nous voyons trop souvent le droit utilisé pour faire des profits sur le dos de ceux qui investissent ou paient des loyers. Alors que nous entendons durcir les règles, il ne faut pas envoyer un signal de mollesse qui encouragerait les moins scrupuleux à s’engouffrer dans la brèche et poursuivre les abus tant qu’il en est encore temps.
La Commission adopte l’amendement SPE1169.
Puis elle examine les amendements identiques SPE1252 de M. Joël Giraud et SPE1379 de Mme Michèle Bonneton.
M. Alain Tourret. J’insiste de nouveau sur les dégâts extrêmement graves causés par les recours abusifs. Ils sont responsables d’un préjudice direct, mais ils ont aussi pour conséquence de tout retarder : l’administration suspend tout, alors même qu’elle n’a pas à le faire puisque la décision positive vaut tant que la décision définitive n’a pas été prononcée. Ce blocage est insupportable. Rappelez-vous que le pont de l’île de Ré a été construit sans autorisation, malgré l’annulation du permis de construire... En outre, le demandeur débouté de son recours n’est pas sanctionné. On pourrait pourtant infliger une amende civile en cas de recours abusif. De même, les juridictions ne condamnent jamais à des dommages-intérêts correspondants au préjudice subi. Enfin, les frais irrépétibles mis à la charge de l’auteur du recours sont très faibles. Rien n’est fait pour décourager les recours abusifs ou intimider leurs auteurs.
S’agissant de l’amendement lui-même, il tend à supprimer l’alinéa 6 de l’article 38 du projet de loi, qui me paraît gênant au regard du droit des collectivités territoriales. Cette disposition semble imputer la responsabilité du blocage auxdites collectivités. Pourtant, le tribunal administratif peut déjà ordonner sous astreinte une remise de l’autorisation en cas d’annulation. Cette solution me paraît préférable à la substitution du représentant de l’État.
Mme Michèle Bonneton. Avec cet alinéa, les collectivités territoriales se trouvent dessaisies de leurs compétences, alors que le raccourcissement des délais d’instruction qui doit résulter de la mesure sera modeste.
M. le ministre. L’alinéa 6 s’applique aux cas dans lesquels le refus de délivrance d’une autorisation est annulé par le juge. Le porteur du projet revient devant le maire qui peut de nouveau lui refuser l’autorisation : il se trouve alors dans une impasse. Des projets se trouvent ainsi bloqués continûment pour de bonnes ou de mauvaises raisons. Si le juge annule le refus d’autorisation, il faut donc pouvoir sortir de la situation d’impasse dans laquelle on se trouve en renvoyant systématiquement au maire. Lorsque le refus de délivrance a été annulé par le juge administratif, celui-ci doit pouvoir solliciter le préfet en lieu et place du maire.
Le cadre de cette procédure doit être précisément défini : c’est l’objet de l’habilitation. On ne peut pas se satisfaire d’une situation dans laquelle un maire peut continuer à refuser d’accorder une autorisation sans raison valable, et ce, malgré l’annulation de sa décision par le juge. Est-ce conforme à la liberté d’entreprendre, autre principe à valeur constitutionnelle ?
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. En miroir des recours abusifs, on peut aussi parler des inactions abusives. La solution proposée par l’alinéa 6 permet de sortir de l’impasse de la meilleure manière. J’indique que la décision du juge de saisir le préfet est susceptible d’appel. Je rappelle également que cette possibilité est ouverte seulement en cas de blocage du système par le maire sanctionné par le juge au travers d’une décision définitive.
L’alinéa 6 est plus protecteur encore que l’alinéa 5, car les services du préfet sont en mesure de garantir l’instruction et la décision, qui est elle-même susceptible d’appel. Cette disposition apporte une réponse à l’inaction de certains maires, qui pénalise des opérateurs dans leur juste droit.
M. le président François Brottes. Pour complaire à Michèle Bonneton, il respecte le droit des tiers...
M. Alain Tourret. Nous ne partageons pas la même philosophie. Afin de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, je préfère la sanction du maire à la substitution du préfet. La commune pourrait être condamnée à des dommages-intérêts substantiels en cas de refus d’une autorisation.
Vous oubliez aussi que le tribunal administratif peut ordonner la remise du document sous astreinte. Le recours à cette procédure efficace, qui est de plus en plus fréquent, permettrait de préserver le rôle des collectivités territoriales.
En redonnant ainsi du pouvoir au préfet, vous commettez un péché de jacobinisme. La solution que je propose est bien plus efficace et plus respectueuse des principes du droit.
M. le ministre. Je suis sensible à l’attachement de M. Tourret à la libre administration des collectivités territoriales. Le souci d’efficacité qui guide ce projet de loi conduit à écarter la sanction financière que vous préconisez. Elle est moins efficace et peut en outre entraîner des effets pervers.
J’ajoute que le préfet ne décide pas seul de se substituer à l’élu compétent. La substitution intervient sur décision du juge administratif. Je suis toutefois prêt à accepter un amendement pour préciser ce point.
M. Jean-Yves Caullet. L’amendement pourrait remplacer les mots : « se substitue », qui laissent entendre un pouvoir autonome, par les mots : « est substitué par décision de justice ».
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Dans l’esprit des rédacteurs du projet de loi, la substitution du préfet est autorisée par décision de justice. Je propose néanmoins d’introduire cette précision rédactionnelle.
Mme Michèle Bonneton. J’attends de connaître l’amendement pour me prononcer sur le sort de mon amendement.
M. le président François Brottes. Monsieur le rapporteur thématique, pourriez-vous présenter votre amendement SPE1954, qui sera appelé dans un instant ?
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’amendement précise que c’est seulement sur décision du juge administratif que le préfet peut être saisi, ce qui sécuriser le dispositif et est de nature à rassurer Alain Tourret. Il est ainsi rédigé : « À l’alinéa 6, après le mot : “substitue”, insérer les mots : « “, sur décision du juge administratif,” ».
M. Alain Tourret. Je retire mon amendement de suppression de l’alinéa.
Mme Michèle Bonneton. Pour ma part, je persiste à défendre l’idée que les permis de construire doivent être délivrés par les maires. Je ne retire pas mon amendement.
L’amendement SPE1252 est retiré.
La Commission rejette l’amendement SPE1379.
La Commission est saisie de l’amendement SPE539 du rapporteur général et des rapporteurs thématiques.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement tend à réserver la possibilité d’une substitution du représentant de l’État à l’autorité délivrant l’autorisation d’urbanisme aux seuls cas d’annulations devenues définitives afin de garantir l’ensemble des droits du justiciable.
M. le ministre. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement SPE539.
Puis elle adopte l’amendement SPE1954 des rapporteurs.
Elle examine ensuite les amendements identiques SPE1250 de M. Joël Giraud et SPE1380 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Alain Tourret. L’amendement SPE1250 est défendu.
M. Jean-Louis Roumegas. La suppression de la procédure d’autorisation des unités touristiques nouvelles – UTN – proposée par cet alinéa est prématurée. En effet, la loi ALUR prévoit une révision progressive des schémas de cohérence territoriale – SCoT – qui leur fera intégrer les dispositions de la « loi montagne » et, ce faisant, les rendra alors suffisants pour former écran à leur application pour les plans locaux d’urbanisme (PLU). Cet amendement propose de rétablir la procédure jusqu’à ce que les SCoT aient effectivement intégré l’ensemble des dispositions des lois Grenelle et ALUR.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Le dispositif des UTN a été utile, efficace et protecteur. Aujourd’hui, les UTN sont couvertes par la loi ALUR et cette protection me paraît suffisante. Le dispositif était devenu lourd pour seulement trois ou quatre projets par an. La mesure proposée permet d’éviter une double procédure sans abaisser le niveau d’exigence.
M. le ministre. Le rapporteur a rappelé l’état du droit. Désormais, les SCoT intègrent les projets d’UTN. La procédure d’autorisation, qui a été conçue pour éviter le suréquipement des communes, s’avère inadaptée à la gestion. Elle est particulièrement lourde pour les petits projets, en particulier les campings.
Afin de remédier à l’empilement des législations, il est donc prévu de supprimer la procédure d’autorisation des UTN et de prévoir un avis du préfet en distinguant deux cas de figure : en présence d’un SCoT, un avis plus léger, car le SCoT couvre les UTN ; et, en l’absence de SCoT, un avis conforme.
Je réitère l’engagement pris d’associer les parlementaires sur ce point également et je vous demande de retirer cet amendement.
Mme Michèle Bonneton. À l’heure actuelle, il s’agit plus d’aménager des stations existantes que d’en créer de nouvelles, mais ces procédures ont leur importance puisqu’elles impliquent un passage devant une commission. Si cette procédure était supprimée, le passage en commission le serait aussi et de nombreux acteurs de la montagne, en particulier les associations environnementales, ne seraient même plus au courant des projets de modification. Or, nous avons bien insisté sur le fait que ces réformes ne devaient pas nuire à la bonne information du public. De plus, les dossiers d’UTN sont concrets et nécessairement bien chiffrés. Peut-être y a-t-il des aménagements à faire en fonction de l’importance des projets concernés, mais nous pensons vraiment qu’il faut maintenir ce dispositif d’UTN.
M. le président François Brottes. Dès lors qu’ils sont étudiés dans le cadre d’un SCoT, ces projets n’échappent pas à la vigilance de nombreuses commissions départementales concernant la protection des sites, de l’agriculture, etc. Le SCoT n’exonère pas de consulter l’ensemble des commissions départementales pour des projets de ce type et la consultation ne sera pas meilleure si le dossier remonte à Paris.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. En effet, ces consultations demeurent et il y a aussi des enquêtes publiques. C’est le SCoT qui garantit l’information, y compris sur les évolutions d’UTN. Cette procédure de simplification ne doit pas susciter d’inquiétudes, car elle ne remet pas en cause la transparence, l’ouverture et l’association du public et de tous les élus concernés.
Mme Bernadette Laclais. Plus ancienne que la « loi montagne », la procédure UTN a déjà été simplifiée. Elle a fait la preuve de sa pertinence, au moins au départ, mais le contexte a changé : l’intercommunalité et le droit de l’environnement ont évolué ; la « loi montagne » a pris en compte certaines problématiques. Pour avoir longtemps siégé dans les comités UTN, je pense que l’on peut s’interroger sur le rapport entre la lourdeur de la procédure et les bénéfices qu’elle procure en termes de qualité des décisions prises. Cela étant, il demeurait des interrogations et je remercie le ministre de nous avoir apporté toutes ces précisions, ces éléments de lecture et de compréhension.
Si vous le permettez, monsieur le président, je vais évoquer mon amendement SPE1185, qui aurait pu faire l’objet d’une discussion commune. Il propose d’écrire clairement que la procédure d’autorisation des UTN est maintenue « lorsque le projet touristique est en dehors d’un territoire couvert par un SCoT ou non prévu par un SCoT ». Dans ce dernier cas, il faudra intégrer le projet d’une manière ou d’une autre, soit en révisant le SCoT, soit en recourant à la procédure UTN. Quelle est la solution la moins lourde ? Il faudra répondre à la question si nous escomptons des retombées positives sur le territoire. Le Premier ministre a demandé des évaluations et des propositions, en vue du prochain Conseil national de la montagne. Pour ma part, je ne suis pas opposée aux simplifications, mais mon amendement vise à lever certaines inquiétudes.
M. le président François Brottes. J’estime, quant à moi, préférable de réviser le SCoT, par souci de cohérence et pour ne pas donner à penser que le projet n’est pas celui des élus. Rappelons que les directives territoriales d’aménagement – qui existent toujours – peuvent permettre à l’État de passer outre les procédures existantes, en se contentant d’un minimum de concertation. Elles ont été utilisées dans les Alpes, entraînant des conséquences qui ne sont pas forcément traumatisantes.
Mme Bernadette Laclais. Les propositions des élus n’impliquent pas systématiquement la révision du SCoT, processus qui est relativement lourd. Dans certains cas, le SCoT couvre un territoire beaucoup plus large. Si nous disposions d’une étude sur les UTN et leur évolution dans le temps, je pense que nous serions d’accord pour les simplifier, comme le propose le ministre. En tout cas, cette étude nous aiderait à prendre une décision.
M. le président François Brottes. Le monde change, les élus aussi. Pour ma part, je pense qu’un SCoT doit être révisable régulièrement.
M. Jean-Louis Roumegas. Dans les territoires où s’applique la « loi montagne », vous essayez de distinguer entre les zones qui sont couvertes par un SCoT et les autres. Or, cette distinction ne devrait pas exister : la loi ALUR prévoit que tout le territoire doit être couvert par des SCoT. Il convient de tenir compte de la situation spécifique des zones de montagne pour lesquelles ont été prévues ces UTN et des concertations supplémentaires, alors que vos propositions tendent à replacer ces territoires dans le lot commun. C’est pourquoi nous maintenons notre amendement.
M. le président François Brottes. Les UTN ne concernent pas que la montagne.
M. Gérard Cherpion. En tant que président du comité de massif des Vosges, je pense que, si la procédure UTN a été utile lors de sa création, les choses ont beaucoup évolué. Les sujets traités dans ce cadre sont d’une très faible importance, pour ne pas dire marginaux, et ils font le plus souvent l’objet d’un consensus. Nous pouvons certainement simplifier le système en nous appuyant sur les SCoT et l’évolution territoriale en cours.
La Commission rejette les amendements SPE1250 et SPE1380.
Puis elle examine l’amendement SPE1185 de Mme Bernadette Laclais.
Mme Bernadette Laclais. J’ai déjà défendu cet amendement.
M. le ministre. Mon intervention précédente visait à répondre à cette préoccupation à laquelle je suis sensible, en évoquant les avis conformes du préfet. Dans l’étude d’impact, une vingtaine de pages montrent la grande difficulté que posent ces projets. Les grands projets – pour lesquels la procédure UTN était sans doute pertinente, parce que très contraignante – sont mûrs, arrivés à la phase de gestion. Pour de nombreux petits projets – campings et autres –, auxquels elles s’appliquent désormais – et qu’elles bloquent –, les dispositions UTN sont considérées comme excessivement lourdes.
Il n’y a pas de problème dans les territoires couverts par les SCoT, car l’avis conforme du préfet permet de s’assurer que les exigences proportionnées UTN sont bien reprises. Le Gouvernement souhaite que ces SCoT gagnent du terrain. Dans les territoires qui ne sont pas couverts par les SCoT, il y aurait finalement deux approches : la vôtre consiste à faire cohabiter deux systèmes et à garder les dispositions UTN, qui demeurent un peu disproportionnées pour les petits projets ; celle que je vous propose revient à conserver ce qui est proportionné dans les dispositions actuelles UTN pour les intégrer à la procédure que nous allons créer, suivant l’avis conforme du préfet. Je peux m’engager à travailler dans cette direction : garder ce qui est proportionné dans la procédure UTN tout en sortant de blocages manifestes. En dissipant tout malentendu, notre débat a été très utile. L’esprit de votre amendement est satisfait par notre démarche, et je vous invite à le retirer.
Mme Bernadette Laclais. Je le retire d’autant plus volontiers que sa rédaction laisse à désirer, puisque le système prévu s’appliquerait dans l’attente que tous les territoires soient couverts par des SCoT. Je note surtout votre volonté de travailler avec les personnes qui sont impliquées dans les UTN, car il est nécessaire d’associer les acteurs de la montagne. Cette procédure a eu le mérite de réunir autour de la table tout le monde socioprofessionnel, associations et porteurs de projet. Il faut garder cet esprit et consulter les élus de la montagne et l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM).
L’amendement SPE1185 est retiré.
La commission examine les amendements identiques SPE243 de M. Jean-Frédéric Poisson et SPE1423 de M. Denis Baupin.
M. Philippe Vitel. Cet amendement, homologue de celui que j’ai présenté sur les alinéas 2 à 7, tend à supprimer les alinéas 8 à 12. Il traduit le même sentiment de frustration face au recours à une ordonnance qui affaiblit le rôle du Parlement. Mais, à la réflexion, la procédure par ordonnance n’est-elle pas plutôt une façon d’intégrer le Parlement dans le réglementaire ou de l’exclure du législatif ? Compte tenu des explications du ministre et de nos débats de ce matin, je serais désormais plus enclin à retenir l’option positive et à y voir une forme d’intégration du Parlement dans un domaine réglementaire dont il est d’habitude totalement exclu. C’est pourquoi je retire l’amendement.
L’amendement SPE243 est retiré.
M. Jean-Louis Roumegas. Les alinéas 8 et 9 proposent de simplifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des projets. C’est dire la largeur et le flou de l’habilitation demandée à notre assemblée. Qu’est-ce qui va être simplifié ? Les procédures d’enquête publique, les études d’impact, les règles du débat public lui-même ? Certains peuvent considérer que le Parlement est davantage associé ; pour ma part, je n’en suis pas convaincu. Du reste, l’alinéa 12 – « En assurant la conformité au droit de l’Union européenne et en transposant la directive 2011/92/UE dans sa rédaction résultant de la directive 2014/52/UE » – donne, au contraire, l’impression que la procédure qui nous est proposée ignore totalement l’importance du droit de l’environnement dans sa démarche même. Les alinéas 8 à 12 doivent donc être supprimés.
M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique. Monsieur Vitel, je vous remercie de vous montrer sensible à l’esprit qui règne dans nos débats depuis ce matin. Je veux ici vous conforter dans votre opinion tout en répondant aux préoccupations de M. Roumegas.
Ces dispositions visent à mieux coordonner les études d’impact environnementales existantes. En tant qu’élus locaux, vous savez d’expérience la complexité de l’articulation de ces études d’impact environnementales : les mêmes études ou des études redondantes sont parfois réalisées à chaque niveau et pour chaque document d’urbanisme. Quant aux directives visées dans l’alinéa que vous avez mentionné, elles concernent précisément les études d’impact environnementales.
L’objectif de ce texte est de permettre une meilleure coordination de ces études sans en diminuer le fond ou l’ambition. Comme nous l’avons vu avec l’articulation entre les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les unités touristiques nouvelles (UTN), il s’agit de rendre le dispositif plus simple et plus efficace. C’est pourquoi je vous invite, vous aussi, à retirer votre amendement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je suis ravi que Philippe Vitel ait été convaincu par nos engagements et ceux du Gouvernement, que M. le ministre vient de réaffirmer avec force. Ce sont des alinéas de bon sens. Ainsi, le b du 2° vise à améliorer l’articulation entre les évaluations environnementales, notamment pour les programmes d’intérêt local (PIL) qui avaient d’ailleurs fait l’objet d’une ordonnance d’un gouvernement précédent et que nous avons pu soutenir.
Alors que certaines opérations d’ampleur nécessitent jusqu’à trois enquêtes environnementales successives, nous voulons faire en sorte qu’il n’y ait qu’une seule enquête globale. Tant pour les décideurs publics que pour nos concitoyens, il est important d’avoir une vision globale et non pas un « saucissonnage » du projet. Quant à l’alinéa 12, il propose très classiquement de transposer par ordonnance une directive européenne.
Je voudrais donc une nouvelle fois rassurer nos collègues du groupe écologiste sur notre volonté politique, même si le principe même de l’ordonnance présente un risque et que nous devons veiller à ce que la discussion se passe de la meilleure façon.
M. Jean-Louis Roumegas. Le ministre et le rapporteur thématique ont répondu sur le b, c’est-à-dire sur l’articulation entre les évaluations environnementales sur laquelle, nous en convenons, il y a des améliorations à apporter. En revanche, le flou reste total sur le a, qui prévoit de simplifier les évaluations environnementales elles-mêmes, et sur le c. Dans quel sens voulez-vous modifier les attributions des autorités environnementales ? Vous n’avez apporté aucune réponse à cette question.
La commission rejette l’amendement SPE1423.
Puis elle examine l’amendement SPE544 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement propose d’insérer les mots : « de construction et d’aménagement » après le mot : « programmes » afin de préciser qu’il s’agit d’interventions dans les champs de la construction et de l’aménagement.
La commission adopte l’amendement SPE544.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette successivement les amendements SPE1453, SPE1454 et SPE1455 de M. Denis Baupin.
Puis elle examine l’amendement SPE1342 de M. Denis Baupin.
M. Jean-Louis Roumegas. Le Gouvernement serait-il prêt à apporter une réponse sur ce point particulier d’une question que nous avons déjà abordée à une autre occasion ?
M. le ministre. Je vais vous répondre, comme ce matin, que votre amendement est satisfait par les procédures de participation du public qui seront mises en œuvre, l’article 7 de la Charte de l’environnement et l’article L. 120-1 du code de l’environnement n’ayant pas changé dans l’intervalle.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je confirme.
L’amendement SPE1342 est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette l’amendement SPE1341 de M. Denis Baupin.
L’amendement SPE1340 de M. Denis Baupin est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette les amendements SPE1446 et SPE1445 de M. Denis Baupin.
Elle adopte l’amendement rédactionnel SPE545 des rapporteurs.
Puis elle en vient à l’amendement SPE1381 de Mme Michèle Bonneton.
Mme Michèle Bonneton. Cet amendement propose de compléter l’alinéa 11 par les mots : « et de renforcer leur indépendance ».
M. le ministre. Il me semble que cet objectif est rempli par la rédaction actuelle de l’alinéa 12. Le Gouvernement partage l’objectif d’accroître l’autonomie fonctionnelle et organisationnelle des autorités environnementales exerçant notamment à l’échelon local, conformément au principe dégagé par la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne. Pour autant, il n’entend pas créer une autorité indépendante.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’indépendance est bien évidemment garantie par les textes, mais la nature indépendante de l’autorité ferait prendre un risque à la légitimité de la décision de l’exécutif comme du législatif.
Mme Michèle Bonneton. L’indépendance doit s’entendre par rapport au maître d’ouvrage et à l’autorité décisionnaire, de façon à permettre la transparence nécessaire à tout débat public.
La commission rejette l’amendement SPE1381.
Elle adopte l’amendement rédactionnel SPE546 des rapporteurs.
Puis elle examine les amendements identiques SPE244 de M. Jean-Frédéric Poisson et SPE1424 de M. Denis Baupin, ainsi que l’amendement SPE1560 du Gouvernement.
M. Philippe Vitel. L’amendement SPE244 est dans le même esprit que de deux précédents amendements. J’entends ce que disent nos collègues du groupe écologiste mais je crois, du fond du cœur, que la simplification est compatible avec le respect de l’environnement. C’est notre challenge et notre devoir. Que ce soit sous cette législature ou sous la précédente, nous avons tois montré notre attachement au développement durable et au respect de la nature et de l’environnement, au point de l’inscrire dans la Constitution. Je fais confiance au ministre pour qu’il aille au bout de ses intentions et de ce qu’il a écrit dans ce courrier. Je retire cet amendement.
M. Jean-Louis Roumegas. En principe, vous avez raison, la simplification n’est pas forcément synonyme de baisse d’exigence en matière d’environnement. Cependant, nous ne sommes pas encore persuadés que l’objectif du Gouvernement soit uniquement la simplification, car de nombreux contentieux sont en cours. Je ne peux que souligner le flou des objectifs en termes de révision de la participation du public à toutes les procédures environnementales en général.
J’insiste aussi sur le caractère contradictoire de cet article avec les déclarations du Président de la République lors de la conférence environnementale : il nous a promis une écologie citoyenne et a engagé une réflexion censée aboutir à une réforme des règles de participation. Il s’agit précisément d’éviter les conflits par défaut de participation en amont. Nous ne comprenons pas : d’un côté, on s’engage dans une réflexion qui devrait aboutir en juin et, de l’autre, on demande une habilitation pour procéder par ordonnance à cette simplification dès maintenant. Cela ne nous semble pas très clair.
M. le ministre. Je remercie une nouvelle fois M. Vitel de sa confiance et j’y vois le résultat concret des discussions que nous avons depuis ce matin. Monsieur Roumegas, je comprends que vous soyez gêné par la rédaction initialement proposée par le Gouvernement des alinéas visés par votre amendement de suppression.
Sensible à ce point, le Gouvernement a déposé l’amendement SPE1560, que je vais vous présenter sans attendre. La formulation initiale présentait effectivement quelques ambiguïtés. Ensuite, vous l’avez relevé, le Président de la République a pris des engagements lors de la conférence environnementale du 27 novembre. Le Gouvernement souhaite en tirer toutes les conclusions, en reprenant la philosophie et parfois même les termes du Président de la République. C’est pourquoi nous allons vous proposer de rédiger ainsi le 3° de l’article 28 : « Réformer les procédures destinées à assurer la participation du public à l’élaboration de certains projets d’aménagement et d’équipement, afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d’élaboration des projets soit plus transparent et l’effectivité de la participation du public à cette élaboration mieux assurée. »
Le fait de « mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles » est une acception large, qui couvre en particulier la Charte de l’environnement, à laquelle nous avons fait plusieurs fois référence ce matin, et qui fixe bien le cadre dans lequel nous serions habilités à prendre ces ordonnances.
À travers cette demande d’habilitation, le Gouvernement souhaite rendre ces procédures à la fois plus démocratiques et plus efficaces. Avec cet amendement, nous répondons à votre demande de mettre en cohérence le texte avec les déclarations du Président de la République. Dans la mesure où votre amendement sera de facto satisfait par celui du Gouvernement, je vous invite à le retirer.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je suis très favorable à cet amendement du Gouvernement. L’inquiétude exprimée par Jean-Louis Roumegas est parfaitement légitime, surtout dans le contexte actuel où la réforme du débat public, sous toutes ses formes, est nécessaire : l’enquête publique traditionnelle n’apporte par les résultats escomptés en matière de transparence et d’effectivité de la participation.
Le texte initial n’était pas en contradiction avec les propos du Président de la République, mais cet amendement précise très clairement l’objectif : renforcer le débat public sous toutes ces formes, y compris les plus modernes, afin d’associer les femmes et les hommes qui sont concernés par un sujet. Cela va dans le bon sens. Sur la base de cet amendement, nous pouvons accorder notre confiance au Gouvernement, même si nous veillerons à ce qu’il atteigne ses objectifs, que ce soit pendant le débat qui devra aboutir d’ici à juin ou lors de la mise en œuvre par ordonnance de ses décisions.
Mme Michèle Bonneton. Cet amendement gouvernemental est intéressant du point de vue des idées générales et manifeste beaucoup de bonnes intentions, mais il ne contient rien sur les moyens mis en œuvre. Sera-t-il possible de faire appel à des experts indépendants ? La participation du public interviendra-t-elle à un moment précis ou tout au long de l’élaboration des projets ? On reste malheureusement dans le domaine des généralités.
M. le président François Brottes. Aller plus loin dans le détail serait une forme d’injonction au Gouvernement. Les réponses précises que vous attendez ne peuvent pas être dans l’habilitation mais dans l’ordonnance elle-même. Si tout est écrit dans l’habilitation, il ne peut plus y avoir de méthode de concertation pour élaborer ensuite le détail de l’ordonnance. Je rappelle que nous ne parlons pas aujourd’hui de l’ordonnance, mais du texte d’habilitation.
Mme Michèle Bonneton. C’est bien l’une des limites de l’exercice qui consiste à légiférer par ordonnance.
M. Arnaud Leroy. Ce matin, j’avais proposé une méthode qui pourrait de nouveau être utile ici, afin de lever les ambiguïtés et de rassurer nos collègues écologistes. Pour pouvoir avancer, il faut que nous nous fassions mutuellement confiance. Comme le rapporteur thématique l’a rappelé ce matin, nous aurons des moyens pour peser ; nous aurons aussi l’occasion de manifester notre désaccord au moment des discussions dans l’hémicycle sur la ratification de la loi d’habilitation. Il y a une méthodologie, ce ne sont pas des mots creux, et les engagements du ministre figurent dans les comptes rendus.
L’amendement SPE244 est retiré.
La commission rejette l’amendement SPE1424.
Puis elle adopte l’amendement SPE1560 du Gouvernement.
En conséquence, les amendements SPE929, SPE1382, SPE547, SPE1452, SPE1345, SPE1444, SPE1344, SPE1343 et SPE951 tombent.
La commission adopte l’amendement de forme SPE549 des rapporteurs.
Puis elle examine l’amendement SPE1451 rectifié de M. Denis Baupin.
Mme Michèle Bonneton. Il est défendu.
Suivant l’avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur thématique, la commission rejette l’amendement SPE1451 rectifié.
L’amendement SPE1348 rectifié de M. Denis Baupin est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette les amendements SPE1347 rectifié et SPE1346 rectifié de M. Denis Baupin.
Puis elle examine l’amendement SPE1442 de M. Denis Baupin.
M. Jean-Louis Roumegas. Cet amendement propose de préciser la nécessité d’une information complète des participants au débat public en présentant non seulement le projet soumis au débat, mais également les alternatives existantes.
C’est un point souvent évoqué par les défenseurs de l’environnement mais aussi dans la jurisprudence et dans les enquêtes publiques. Les commissaires enquêteurs donnent souvent des avis défavorables quand les alternatives ne sont pas présentées de façon équivalente au projet. Cette mesure ferait gagner du temps.
M. le ministre. En ce qui concerne la présentation des projets au public, il me semble que la demande est satisfaite : il n’existe aucun dispositif de participation qui ne prévoie que le projet ne soit transmis au public.
S’agissant des solutions alternatives, cet amendement sera satisfait par le b du 3° du I, et non par le c. Le c vise en effet le droit des enquêtes publiques qui interviennent en fin de processus décisionnel, à un stade où le public doit participer au sujet des modalités de mise en œuvre. Les discussions sur les solutions alternatives à un projet donné doivent se tenir en amont des procédures, à un stade où toutes les options sont encore possibles – y compris l’« option zéro ».
De plus, certains projets comme les lignes de transport d’électricité ne disposent que d’alternatives limitées et, dans certains cas, la liberté d’entreprendre et la maîtrise foncière sont difficilement conciliables avec l’examen exhaustif de toutes les solutions alternatives.
L’examen des solutions alternatives doit être développé chaque fois qu’il est possible et pertinent. L’objectif est bien de le faire, mais au bon moment de la procédure. Il me semble que la rédaction du b du 3° du I couvre le point que vous cherchez à mettre en œuvre. En tout cas, l’intention du Gouvernement est de prendre en compte les solutions alternatives à ce stade. Considérant que votre amendement est satisfait, je vous invite donc à le retirer.
M. Jean-Louis Roumegas. Après relecture de l’alinéa en question, je trouve que ce n’est pas du tout explicite. À notre sens, les alternatives – quand elles existent – doivent être présentées au public au cours de la phase de concertation, mais aussi dans les dossiers d’enquête publique. Dans les cas auxquels je faisais allusion, les commissaires enquêteurs signalent leur absence du dossier d’enquête publique, c’est-à-dire quand le choix d’une solution a déjà été fait. Il faut qu’elles soient présentes à tous les niveaux, y compris au stade de l’enquête publique.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Si la démarche est bonne, saine et nécessaire à la qualité du débat public, la formalisation proposée va trop loin : elle exposerait à la multiplication de contentieux, occasionnerait des coûts et des délais supplémentaires. Il sera en effet toujours possible à un requérant, éventuellement de mauvaise foi, de prétendre que telle ou telle option n’a pas été suffisamment étudiée ou qu’elle a été indûment écartée. En retenant une définition aussi large, nous prendrions le risque qu’il y ait toujours une alternative à celles qui seraient présentées. Il faut faire en sorte que les alternatives – qui sont une base de travail avant les décisions – soient présentées le plus largement possible, mais votre formulation nous exposerait à un risque juridique. Sachant que le nombre de recours est très significatif, il faut garder l’esprit de votre proposition, ne pas la retenir sous cette forme et veiller à ce que le Gouvernement intègre bien votre objectif.
M. Jean-Yves Caullet. Une exigence d’exhaustivité – impossible à satisfaire – fragiliserait en effet la procédure. On ne saurait imposer le même degré de précision pour l’exposé des alternatives que pour le projet lui-même, mais cela n’enlève rien à la nécessité de les présenter au public en amont – et non lorsque le projet est déjà bouclé.
M. Jean-Louis Roumegas. À titre d’exemple, le maître d’ouvrage responsable du dédoublement de l’autoroute au niveau de Montpellier avait été renvoyé à ses études parce qu’il n’avait pas présenté d’alternatives jugées sérieuses. Il est vrai que l’avis défavorable unanime de la commission d’enquête n’avait pas empêché le Gouvernement de l’époque de déclarer le projet d’utilité publique...
J’entends la remarque relative au caractère exhaustif des alternatives ; peut-on s’entendre, d’ici la séance, sur une formulation telle que « les projets et le cas échéant les alternatives existantes » ?
M. le président François Brottes. Vous pouvez toujours essayer...
La commission rejette l’amendement SPE1442.
Elle est saisie de l’amendement SPE1443 de M. Denis Baupin.
M. le ministre. Défavorable. Cet amendement est satisfait par le même article du code de l’environnement, qui prévoit le recours aux nouvelles technologies pour les consultations.
L’amendement SPE1443 est retiré.
La commission en vient à l’amendement SPE1383 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Cet amendement vise à mettre l’alinéa 16 de l’article 28 en conformité avec la convention d’Aarhus – peu connue, mais ratifiée par la France –, qui prévoit la participation du public à l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement.
M. le ministre. Défavorable. Le Gouvernement partage les objectifs de la convention d’Aarhus, mais le c du 3° du I ici visé l’autorise uniquement à améliorer par ordonnances le droit des enquêtes publiques. Les objectifs de l’amendement seront en revanche atteints aux termes du b du 3e du I, qui permettra de consulter le public sur l’opportunité d’un projet – et les solutions alternatives – à un stade où il est encore possible de le remettre en cause. Cette disposition fait suite aux propos du Président de la République lors de la conférence environnementale : « Un mauvais projet doit être arrêté rapidement, sans qu’il puisse durer inutilement et provoquer. »
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il s’agit d’un amendement d’appel sur un sujet important ; la réponse du Gouvernement montre qu’il a été entendu.
M. Jean-Louis Roumegas. Nous proposons de préciser que la participation du public doit commencer au début de la procédure, le plus en amont possible. Or, sur ce point, le b du 3e du I – même modifié par l’amendement du Gouvernement – ne fournit aucune garantie. Pourtant plus on associe le public tôt, plus on gagne du temps ensuite.
M. le président François Brottes. Même pour les projets d’éoliennes...
M. Arnaud Leroy. Monsieur Roumegas, l’article 7 de la Charte de l’environnement, dont il a été question ce matin, ainsi que la loi de décembre 2012 qui en a découlé portent sur la transposition en droit interne de la convention d’Aarhus. Ces sujets sont donc bien pris en compte.
M. Jean-Charles Taugourdeau. Dans notre démocratie, la participation du public commence au moment des élections municipales !
La commission rejette l’amendement SPE1383.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, elle rejette l’amendement SPE1441 de M. Denis Baupin.
La commission adopte l’amendement de clarification SPE553 des rapporteurs.
Elle est saisie de l’amendement SPE1167 de M. Francis Vercamer.
M. Jean-Christophe Fromantin. Cet amendement tend à simplifier les procédures lorsqu’un projet nécessite plusieurs enquêtes publiques, afin de regrouper celles-ci au lieu de les juxtaposer.
M. le ministre. Votre amendement est satisfait.
L’amendement SPE1167 est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette successivement les amendements SPE1450, SPE1351, SPE1439 et SPE1350 de M. Denis Baupin.
L’amendement SPE1349 de M. Denis Baupin est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette l’amendement SPE1440 de M. Denis Baupin.
Puis elle examine l’amendement SPE1384 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Nous proposons, sans pour autant en généraliser le principe, de permettre une contre-expertise dans des dossiers complexes qui font face à des oppositions fortes et à des propositions alternatives. Dans le cas du barrage de Sivens, par exemple, cette possibilité aurait permis au projet d’évoluer en amont, évitant ainsi les crispations.
M. le ministre. Les travaux sur la démocratie participative qui s’engagent aujourd’hui dans le cadre du Conseil national de la transition écologique (CNTE), conformément à la décision du Président de la République annoncée lors de la dernière conférence environnementale, devraient permettre de déterminer dans quelles conditions l’on peut et l’on doit faire appel à une contre-expertise, parfois effectivement très utile. Cette question a été longuement discutée dans le cadre du groupe de travail « Participation du public » issu du chantier de la modernisation du droit de l’environnement, mais à ce stade, le débat n’a pas permis de dégager un consensus. Au nom des principes mêmes de la démocratie participative, vous devriez donc retirer votre amendement ; le Gouvernement est sensible au problème que vous soulevez et en tiendra compte.
M. Jean-Louis Roumegas. Le principe et l’intérêt de la contre-expertise sont admis par tous, seules les conditions et les modalités de sa mise en œuvre font l’objet de désaccords. Or, l’amendement n’énonce justement qu’un principe : attention donc, monsieur le ministre, à ne pas passer de la philosophie au sophisme...
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Défavorable. Rien n’empêche aujourd’hui une collectivité territoriale ou un établissement public de demander une tierce expertise ; il n’est donc pas nécessaire d’en faire une déclaration de principe. Si l’on adoptait cet amendement, se poserait la question de savoir comment l’instance compétente procédera au choix de la contre-expertise, ce problème juridique risquant de complexifier, d’allonger et de rendre plus chère une procédure actuellement simple.
La commission rejette l’amendement SPE1384.
Elle étudie l’amendement SPE1385 de Mme Michèle Bonneton.
Mme Michèle Bonneton. Cet amendement vise à instaurer un système d’agrément des personnes chargées des évaluations environnementales. D’une part, ce sont les porteurs de projets qui choisissent et rémunèrent les bureaux d’études, ce qui rend l’indépendance des conclusions incertaine ; d’autre part, la qualité du travail est parfois insuffisante. Ces deux éléments sont sources de contentieux qui retardent l’élaboration des projets. Tout le monde gagnerait à ce que les personnes en charge des évaluations environnementales aient des formations sérieuses et de l’expérience.
M. le ministre. Madame Bonneton, monsieur Roumegas, je crois avoir évité le sophisme ; j’ai surtout fait preuve de stoïcisme depuis ce matin !
La qualité des études d’impact environnementales et l’idée d’un éventuel agrément des bureaux d’étude constituent un vrai sujet de préoccupation qui a fait l’objet d’un rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD). Les travaux conduits dans le cadre de la modernisation du droit de l’environnement l’ont également abordé. Dans le compte rendu de la séance du CNTE du 6 janvier 2014, le président du groupe de travail concerné estime qu’un agrément ne semble pas à ce stade opportun et qu’il serait plus approprié d’instaurer une charte permettant de garantir les compétences et l’objectivité des études environnementales. En outre – ce qui montre la cohérence de la démarche du Gouvernement – la modification apportée à la directive 2014/52/UE relative aux études d’impact impose désormais aux maîtres d’ouvrage de s’assurer que « le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement est préparé par des experts compétents ». En somme, il s’agit d’un sujet bien analysé, auquel les dernières modifications législatives et les transpositions en cours ont imprimé des avancées significatives. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’amendement soulève une bonne question, mais il faudrait préciser quelle instance délivrerait cet agrément, selon quelles modalités, sur quelle base et avec quel coût. S’il était retiré et réécrit, je serais prêt à le défendre en séance publique.
M. Jean-Yves Caullet. N’oublions pas la question de la déontologie et des conflits d’intérêts : les experts sur les sujets pointus étant rares, ils se retrouvent souvent à conseiller différents acteurs, y compris en cas de contentieux. Il faudrait donc élargir le champ de la réflexion pour interdire – à l’instar de ce qui se pratique chez les avocats – d’expertiser un projet si l’on est par ailleurs lié à l’une des parties. Cela donnerait de la crédibilité à l’expertise et de l’assurance aux porteurs de projets comme à ceux qui viendraient les contester.
Mme Michèle Bonneton. Je remercie le ministre et le rapporteur thématique pour leur esprit d’ouverture. Nous proposerons un nouvel amendement en séance.
L’amendement SPE1385 est retiré.
La commission est saisie des amendements identiques SPE245 de M. Jean-Frédéric Poisson, SPE1251 de M. Joël Giraud et SPE1425 de M. Denis Baupin.
M. Philippe Vitel. À vouloir toujours mieux faire, on complique les textes jusqu’à les rendre incompréhensibles, ce qui nous oblige ensuite à les simplifier. À l’avenir, efforçons-nous de les rédiger d’emblée de la manière la plus simple et la plus claire possible. L’opinion publique nous en saura gré. En attendant, je retire l’amendement SPE245.
M. Alain Tourret. L’amendement SPE1251 est défendu.
M. Jean-Louis Roumegas. Après avoir restreint les possibilités d’action des défenseurs de l’environnement, le Gouvernement, tout à sa volonté d’aller plus vite, souhaite désormais accélérer les procédures en cas de contentieux. La méthode de l’ordonnance ne nous paraît pas appropriée : les mesures envisagées – dont la capacité à permettre une meilleure préservation de l’environnement nous laisse sceptiques – méritent un débat parlementaire. D’où la suppression proposée de l’alinéa 17.
M. le ministre. Défavorable. L’alinéa 17 vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions de nature législative qui reprendront les recommandations formulées par le groupe de travail sur la modernisation du droit de l’environnement portant sur le contentieux administratif en matière environnementale. La lettre de mission adressée à sa présidente – Mme Delphine Hédary, conseillère d’État – lui demande de proposer des mesures qui, dans le respect de l’accès au juge et tout en assurant un haut niveau de protection de l’environnement, seront de nature à renforcer la lisibilité et la cohérence des règles, et à accélérer les procédures contentieuses. Il faut en particulier harmoniser les délais de recours, aujourd’hui extrêmement hétérogènes, et mieux articuler les différentes procédures entre elles. L’objectif du Gouvernement, constamment réitéré, est d’accélérer et de simplifier sans remettre en cause la priorité environnementale. Je prends devant vous l’engagement solennel de transcrire, dans les ordonnances, les propositions du groupe de travail de Mme Hédary. Dommage qu’après tant d’heures de débat, vous ne nous fassiez toujours pas confiance !
Mme Michèle Bonneton. La confiance se construit, monsieur le ministre. Vous nous avez donné des assurances : traduisez-les dans les actes en les gravant dans la loi !
N’ayant pas été élu local, vous ignorez peut-être que les responsables sur le terrain sont encore trop nombreux à ne pas avoir compris que l’on pouvait à la fois protéger l’environnement, développer l’économie et créer de nouveaux emplois. Ils rendent les exigences environnementales responsables de beaucoup de maux, alors que le plus souvent, la protection de l’environnement représente la solution et non le problème.
L’amendement SPE245 est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette les amendements SPE1251 et SPE1425.
L’amendement SPE1449 rectifié de M. Denis Baupin est retiré.
La commission rejette successivement les amendements SPE1448 rectifié et SPE1437 de M. Denis Baupin.
Puis elle étudie l’amendement SPE1438 de M. Denis Baupin.
M. Jean-Louis Roumegas. Votre texte, monsieur le ministre, se concentre sur les bénéficiaires des projets, qui pourraient être lésés par un abus du recours au droit de l’environnement. Nous proposons, pour notre part, d’y réintroduire les victimes des atteintes à l’environnement.
M. le ministre. On ne peut pas s’opposer à l’idée de prendre en compte les victimes, mais leurs droits sont déjà couverts par d’autres dispositions : il serait donc superfétatoire de les mentionner ici. L’alinéa 17 cherche à combler le besoin de sécurité juridique en matière de contentieux, exprimé par les porteurs de projets, mais nous n’avons pas l’intention de revenir sur le droit des tiers et des victimes potentielles. L’objectif prioritaire de préservation de l’environnement – expressément mentionné par l’habilitation – permet de faire obstacle à toute mesure qui remettrait en cause le principe du plein accès au juge en matière environnementale. Consacré par le droit européen et international, ce principe à valeur constitutionnelle est conforté par les premières conclusions du groupe de travail présidé par Mme Hédary, notamment pour les associations environnementales. Votre amendement est donc satisfait.
M. Jean-Louis Roumegas. Je comprends ces arguments de droit ; nous voulions simplement souligner que votre projet de loi se concentrait surtout sur les porteurs de projets.
L’amendement SPE1438 est retiré.
La commission est saisie de l’amendement SPE1386 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Si le ministre veut suspendre les recours et les actions des défenseurs de l’environnement, nous souhaitons pour notre part – conformément aux annonces du Président de la République – renforcer les possibilités de suspension des travaux en cas de doute sur leur légalité. Dans les cas simples, il faut aller vite ; mais parfois, il faut prendre le temps nécessaire, voire suspendre les projets de façon à ne pas atteindre un point de non-retour où les travaux seront effectués – d’autant qu’une disposition du projet de loi consacrera l’impossibilité de démolir les constructions illégales !
M. le président François Brottes. Ce n’est pas ce qui a été évoqué ce matin ! Ne laissons pas dire que ce texte entérine l’impossibilité de démolir ; c’est le positionnement du tribunal qui doit faire appliquer sa décision.
M. le ministre. Merci, monsieur le président, d’avoir restauré l’exactitude de notre débat de ce matin.
L’habilitation permet déjà au Gouvernement de prendre des dispositions relatives à la suspension des décisions – sujet traité par ailleurs dans le cadre du groupe de travail sur la modernisation du droit de l’environnement, consacré au contentieux administratif en matière environnementale. Votre préoccupation est donc prise en compte, conformément aux engagements du Président de la République. Par ailleurs, le droit commun du référé suspension ne sera pas modifié ; les procédures ne pourront être revisitées, de manière encadrée, qu’en cas d’annulation ou de refus. Avis défavorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Défavorable. Bien évidemment, la procédure de référé devant le juge administratif permettra toujours la suspension ou des mesures conservatoires – solutions provisoires assurément nécessaires. À l’inverse, l’amendement proposé fait courir le risque de voir se multiplier les contentieux, notamment dans le domaine de la transition énergétique qui nous tient tous à cœur.
M. Jean-Louis Roumegas. Contrairement à ce que vous proclamez, votre conception de la simplification est à sens unique : c’est toujours pour limiter les recours contre les projets, jamais pour préserver l’environnement. Suivant les propos du Président de la République lors de la conférence environnementale, nous souhaitons une simplification dans les deux sens. Certes, il faut parfois pouvoir aller vite et limiter les recours abusifs ; mais inversement, dans certains cas, il faut renforcer la protection de l’environnement. Ainsi, s’il ne faut pas l’utiliser en permanence, la suspension des travaux est-elle parfois nécessaire pour éviter les contentieux ultérieurs.
M. Olivier Carré. Pour avoir lancé, en une dizaine d’années, une quinzaine de zones d’aménagement concerté (ZAC) sur mon territoire, j’ai mesuré à quel point les considérations environnementales viennent, au sens physique du terme, alourdir les procédures. Les éléments relatifs à l’environnement représentent entre les deux tiers et les trois quarts des analyses à effectuer en vue de la déclaration d’utilité publique d’une opération. On s’intéresse à l’impact du projet sur la qualité de l’air, l’environnement sonore, et jusqu’à la biodiversité – qui impose désormais d’attendre quatre saisons pour confirmer l’innocuité d’une construction. Les réponses à toutes ces questions pertinentes occupent une bonne partie des 1 500 à 2 000 pages rédigées par nos services et tous les bureaux d’étude auxquels nous faisons appel pour lancer une opération de logement. En cas de contestation et de recours, les points soulevés par les associations de requérants ont pour la plupart été déjà analysés et la réponse scientifique a déjà été apportée – une réponse d’ailleurs souvent favorable au projet, ce qui peut déplaire aux requérants. Tous ces éléments finissent par être pesants ; dès lors que la procédure de référé et le recours au juge administratif sont garantis, le texte va dans le bon sens.
M. le président François Brottes. Chacun pourrait y aller de son histoire... J’ai souvenir du projet d’une aire de grand passage pour les gens du voyage où l’on a eu beau jeu d’invoquer l’environnement pour en empêcher la réalisation !
La commission rejette l’amendement SPE1386.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, elle rejette l’amendement SPE1447 de M. Denis Baupin.
Les amendements SPE1354, SPE1353 et SPE1352 de M. Denis Baupin sont retirés.
M. Jean-Louis Roumegas. Voyez que nous ne voulons pas faire de l’obstruction !
M. le président François Brottes. Personne n’a jamais pensé cela, monsieur Roumegas. La confrontation n’est pas l’obstruction.
La commission adopte successivement les amendements rédactionnels SPE556 et SPE560 des rapporteurs.
Elle est saisie de l’amendement SPE1575 rectifié des rapporteurs.
M. le rapporteur général. Il s’agit d’associer dans les meilleures conditions le CNTE à la réflexion du Gouvernement.
La commission adopte l’amendement SPE1575 rect.
M. Jean-Frédéric Poisson. Le groupe UMP votera l’article 28.
M. Jean-Louis Roumegas. Le groupe écologiste votera contre.
La commission adopte l’article 28 modifié.
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Article 29
(art. L. 480-13 du code de l’urbanisme)
Sécurisation des projets de construction
Le présent article vise à sécuriser les projets de construction, afin de limiter l’engagement d’une démolition aux seules situations où une telle démolition apparaît véritablement indispensable (constructions réalisées sans permis et dans des zones protégées pour des raisons patrimoniales ou environnementales).
I. LE DROIT EXISTANT
En droit de l’urbanisme, le principe est qu’une autorisation de construire est immédiatement exécutoire. Mais, dans la pratique, cette autorisation est rarement mise en œuvre lorsqu’elle est contestée, l’existence d’un recours en annulation faisant en effet craindre une démolition ultérieure à l’ensemble des acteurs de la construction (banques, notaires, acheteurs). Le contentieux contre les autorisations de construire peut ainsi avoir un effet paralysant, aussi bien sur le projet d’un particulier qui désire acheter un terrain à bâtir que sur une opération immobilière de plusieurs milliers de mètres carrés de logements.
L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme réglemente les conditions de l’action en démolition consécutive à l’annulation d’une autorisation de construire par le juge administratif. Il prévoit ainsi que, lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :
– le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L’action en démolition doit alors être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ;
– le constructeur ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à des dommages et intérêts que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L’action en responsabilité civile doit être engagée au plus tard deux ans après l’achèvement des travaux.
L’annulation par le juge administratif n’entraîne pas systématiquement le prononcé de la démolition par le juge civil. La démolition étant une action en responsabilité régie par les règles du code civil, la jurisprudence exige en effet qu’elle réponde aux conditions applicables en la matière, à savoir qu’il y ait une faute, un préjudice et un lien de causalité direct entre les deux. Si la faute est caractérisée par la violation des règles d’urbanisme, le demandeur devra démontrer le préjudice et le lien de causalité entre la faute et ce préjudice – et ce lien de causalité n’est pas systématiquement établi. Dans les faits, la jurisprudence semble d’ailleurs prendre en considération l’importance de l’infraction pour accepter la démolition.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Issue d’une des propositions du rapport confié au président Daniel Labetoulle, la nouvelle rédaction de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme proposée par le projet de loi vise à réduire le nombre de cas dans lesquels le propriétaire d’une construction sera susceptible de se voir condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique (5). Si la condition tenant à une annulation préalable du permis de construire par la juridiction administrative constitue un prérequis indispensable et est donc maintenue, celle-ci se trouve désormais complétée par une seconde condition tenant à la localisation de la construction.
En d’autres termes, le droit existant ne se trouve maintenu que pour les constructions réalisées dans certains espaces vulnérables, dont la liste est dressée de manière exhaustive et comprend :
– les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard mentionnés au II de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, ainsi que les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques mentionnés à l’article L. 146-6 (lorsqu’ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols) ;
– la bande de trois cents mètres des parties naturelles des rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie inférieure à mille hectares mentionnée par l’article L. 145-5 et la bande littorale de cent mètres mentionnée au III de l’article L. 146-4 ;
– les cœurs des parcs nationaux délimités en application de l’article L. 331-2 du code de l’environnement ;
– les réserves naturelles et les périmètres de protection autour de ces réserves institués en application, respectivement, de l’article L. 332-1 et des articles L. 332-16 à L. 332-18 du même code ;
– les sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 et les sites désignés Natura 2000 en application de l’article L. 414-1.
Cette liste comprend également un ensemble de sites sensibles :
– les zones figurant dans les plans de prévention des risques technologiques mentionnées au I de l’article L. 515-16 du code de l’environnement ;
– les zones figurant dans les plans de prévention des risques naturels prévues aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du même code, ainsi que dans les plans de prévention des risques prévus par l’article L. 174-5 du code minier, lorsque le droit de réaliser des aménagements ou ouvrages ainsi que des constructions nouvelles et d’étendre les constructions existantes y est limité ou interdit ;
– les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement instituées en application de l’article L. 515-8 du code de l’environnement ;
– les périmètres des servitudes sur des terrains pollués, sur l’emprise des sites de stockage de déchets, sur l’emprise d’anciennes carrières ou dans le voisinage d’un site de stockage géologique de dioxyde de carbone instituées en application de l’article L. 515-12 du même code, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une interdiction du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages.
Au titre de la préservation du patrimoine architectural et urbain, cette liste comprend enfin :
– les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine créées en application de l’article L. 642-1 du code du patrimoine ;
– les périmètres de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques prévus aux quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 621-30 du même code ;
– les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application du 2° et du 5° du III de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme et les secteurs sauvegardés créés par application de l’article L. 313-1 du même code.
La mesure proposée permet donc de circonscrire l’action en démolition, à la suite de l’annulation d’un permis de construire, à certaines zones à risques ou particulièrement sensibles du point de vue patrimonial ou environnemental, de façon à constituer un instrument pertinent pour lutter contre l’effet paralysant d’une action en démolition.
Les possibilités des requérants qui souhaiteraient interrompre la construction demeurent totalement préservées, puisqu’ils conservent la possibilité d’agir par la voie du référé suspension pour empêcher le chantier. Alors qu’actuellement il est rare que les constructions dont le permis est annulé soient démolies, le référé suspension constitue un instrument efficace pour éviter en amont l’apparition de constructions illégales.
Cette mesure est apparue au groupe de travail présidé par le président Labetoulle comme « de nature à remettre de l’ordre dans la chaîne des contrôles : le permis délivré par l’autorité compétente en matière d’urbanisme retrouverait, en partie au moins, son caractère exécutoire, le référé retrouverait une importance première au lieu d’être délaissé comme il l’est aujourd’hui, et l’action en démolition serait recentrée sur les cas où elle est indispensable » (op. cit., page 22). Le groupe de travail qualifie positivement mesure comme « l’une des plus fortes pour modifier durablement les comportements des acteurs ».
III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission a souhaité clarifier certaines formulations de cet article, qui comprend de longues énumérations parfois peu lisibles. À cette fin, elle a donc adopté un amendement de rédaction globale, substituant notamment à ces énumérations une liste nettement articulée et prévoyant que le délai d’engagement d’une action en démolition serait désormais réduit à six mois – à l’exception des zones fragiles et sensibles, pour lesquelles le délai actuel de deux ans serait maintenu.
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La commission aborde l’amendement SPE1387 de Mme Michèle Bonneton.
Mme Michèle Bonneton. L’article 29 remet en cause l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, modifié par une ordonnance de 2005. Aux termes des dispositions proposées, les bâtiments construits illégalement, dont le permis aura été annulé par la juridiction compétente, ne pourront plus faire l’objet de démolition sauf dans certaines zones protégées : les rives des plans d’eau, les espaces caractéristiques du patrimoine naturel et culturel, le cœur des parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites désignés Natura 2000 et les zones figurant dans les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) ou naturels. Sur une très grande partie du territoire – y compris dans les parcs naturels régionaux et les aires d’adhésion des parcs naturels nationaux –, la démolition ne sera plus possible. Dans sa rédaction actuelle, l’article fait obstacle à une action en démolition d’une construction dont le permis est annulé en raison de sa localisation dans les espaces agricoles, naturels ou forestiers ou pour non-respect des distances d’éloignement des bâtiments agricoles ou forestiers.
Il s’agit d’un recul important par rapport aux travaux que nous avons menés sous cette législature pour lutter notamment contre l’artificialisation des sols. Nous y voyons surtout un gage donné aux constructeurs peu soucieux de l’environnement qui bénéficient de la complicité de personnes mal informées leur délivrant des permis de construire litigieux, ensuite annulés. L’article encourage ces bâtisseurs illégaux à aller vite en besogne puisqu’une fois la construction achevée, on ne pourra plus la faire démolir ; c’est une véritable incitation à ne pas respecter le droit.
Autre perversion de cet article : puisqu’on ne pourra plus faire démolir, les auteurs des recours demanderont probablement des indemnités, comme le prévoit l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme. Et ils ne manqueront pas de se retourner vers les élus locaux qui ont signé le permis, générant une insécurité pour ces derniers.
Autant de raisons pour lesquelles nous proposons la suppression de l’article 29.
M. le président François Brottes. Expliquée ainsi, cette disposition autorise tous les fantasmes... Mme Bonneton lit-elle le texte tel qu’il est ?
M. le ministre. Madame Bonneton, contrairement à certains de vos collègues, vous m’aviez épargné jusqu’à présent les insinuations désagréables et un tantinet déplacées ; je me sens obligé de vous donner quelques éclaircissements.
Cet article n’est le fruit ni du hasard ni du mouvement spontané des ministères compétents, mais des propositions présentées le 30 octobre dernier par le Conseil de la simplification, coprésidé par M. Laurent Grandguillaume. Il fait suite au travail mené par M. Daniel Labetoulle, ancien président de la section du contentieux du Conseil d’État, qui s’est longuement concerté avec tous les partenaires du secteur : acteurs du logement, représentants d’élus, associations. Certes, je ne suis pas élu local, mais vous pourrez peut-être corroborer les conclusions de ce groupe de travail : en matière de logement, les risques de démolition constituent aujourd’hui une épée de Damoclès excessive. La mesure proposée vise à recentrer la démolition sur les cas où elle est indispensable, à savoir les constructions sans permis et les zones protégées, le référé suspension restant par ailleurs possible dans tous les cas.
Aujourd’hui, lorsqu’on détient un permis de construire, si la décision est jugée illégale, le risque d’action en démolition peut perdurer quatre à cinq années, gelant tous les projets. Nous proposons de restreindre, dans le droit commun, ce risque aux constructions sans permis et aux zones protégées, qui continueront d’être régies par la loi actuelle ; hors de ces cas, nous rendons la règle moins pénalisante. Mais cet article, madame Bonneton, ne remet pas en cause le référé suspension des travaux, ni la possibilité de démolition sur d’autres fondements tels que le trouble du voisinage ou le droit pénal. Il s’agit d’une simplification qui préserve les intérêts essentiels des tiers, sans l’effet paralysant de la règle actuelle.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Les élus locaux de notre groupe – certains d’entre nous le sont encore, au risque de se voir reprocher de cumuler les mandats – livrent une double expérience : l’effet paralysant des actions en démolition, mais également la rareté de ces dernières, due notamment à la longueur des délais. La proposition consiste à lier la réalité de la pratique du droit avec le cadre légal.
Plus attaché à la prévention qu’à la répression, je suis convaincu que c’est dans l’anticipation que nous trouverons des solutions, le référé suspension constituant la mesure la plus efficace pour éviter ce type de désordres. Préserver le principe de la démolition dans toutes les zones à enjeu – parcs nationaux, zones inondables, etc. – me semble indispensable. Partout ailleurs, la sanction pénale – y compris indemnitaire – n’est pas non plus écartée, mais la mesure proposée évitera l’effet paralysant d’une action en démolition qui ne diminue d’ailleurs pas pour autant le nombre d’infractions que les maires constatent dans leurs communes. Cela permettra de démarrer des projets purgés des recours sérieux, sans les laisser suspendus à des recours dilatoires ou de mauvaise foi.
M. le président François Brottes. Les zones inconstructibles, où se nichent souvent les abus, font-elles partie de la liste des espaces où l’on pourra continuer à démolir ?
Mme Karine Berger. Je suis également étonnée de ne trouver dans la liste ni les zones inconstructibles, ni les parcs naturels régionaux. Nous venons d’obtenir la validation du parc régional des Baronnies et il serait troublant que ce statut n’autorise aucun recours en cas de problème. Le rapporteur thématique a raison de souligner que la démolition reste rare en pratique ; mais c’est précisément l’existence du recours juridique qui assure le respect des règles. Si l’on enlève cette possibilité, qu’est-ce qui empêchera les mauvais esprits d’aller au bout de leur démarche ou d’ignorer les pénalités ? Cet article m’étonne. En quoi simplifie-t-il les règles ? Combien de cas concrets concerne-t-il – par exemple au cours de la dernière année ? Pourquoi certaines zones ne figurent-elles pas dans la liste ? Il est en tout cas indispensable d’y inclure les zones de montagne.
M. Jean-Louis Roumegas. Je conçois l’effet pervers de la menace de démolition qui conduirait certains projets parfaitement légaux à être abandonnés – même s’il faut probablement vérifier l’importance du phénomène. La bonne solution consiste alors à simplifier et à accélérer les procédures, notamment celles d’instruction. Mais vous jetez le bébé avec l’eau du bain, remplaçant un effet pervers par un autre, plus pervers encore, puisqu’aux termes de cet article, une fois la menace de démolition levée, même des projets qui ne pouvaient pas passer l’épreuve de légalité sont encouragés à aller jusqu’au bout.
Voici l’avis du service juridique d’une fédération de défense de l’environnement, France Nature Environnement : « Cet article est un véritable scandale et doit absolument être supprimé. Le message adressé est catastrophique : “Pour construire en violant les règles d’urbanisme, privilégiez le passage en force, une fois la construction réalisée, plus personne ne pourra s’y opposer.” ; c’est tout le contraire de l’État de droit, c’est la politique du fait accompli, une stérilisation du droit d’accès à la justice, en totale contradiction avec le discours de François Hollande. ». Le remède que vous proposez est réellement pire que le mal qu’il est censé combattre.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le dispositif proposé modifie l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, tel qu’issu de l’ordonnance du 8 décembre 2005, entrée en vigueur en 2007. Pour contraindre le propriétaire à la démolition – et le constructeur aux dommages et intérêts –, il faut d’abord obtenir l’annulation du permis de construire pour excès de pouvoir. À partir de là, on dispose d’un délai de deux ans pour engager l’action en démolition. Le dispositif proposé introduit une dualité de situations qui m’apparaît complexe et anachronique : la juridiction administrative pourra toujours annuler le permis de construire pour l’ensemble des constructions jugées irrégulières, sur tous les territoires, mais la procédure en démolition – qui doit être prononcée dans le délai de deux ans par une juridiction de l’ordre judiciaire – ne pourra concerner qu’une partie seulement de ce qui aura été déclaré illégal. Quelle sera la sanction de l’annulation du permis par une juridiction administrative dès lors que l’on supprime la possibilité de rétablissement en l’état ? Pour les constructions situées en dehors des zones protégées, nous ferons face à une impossibilité manifeste de donner une suite concrète et réelle à la décision administrative d’annulation pour excès de pouvoir, ce qui la rendra totalement inefficace.
Mme Michèle Bonneton. Monsieur le président, plutôt que de fantasmes, il s’agit d’arguments ! Quant aux insinuations, ce n’est pas mon habitude, mais je présente mes excuses à ceux que j’ai pu offusquer. Certes, les démolitions sont rares, mais l’existence de cette possibilité est dissuasive et joue un rôle de prévention – principe cher aux écologistes. En encourageant la politique du fait accompli, cet article est très dommageable pour l’état d’esprit général de respect de l’État de droit, dont on ressent aujourd’hui plus que jamais le besoin.
M. Jean-Yves Caullet. Voici ce qui semble ressortir des explications apportées : pour les zones protégées – auxquelles il serait effectivement prudent d’ajouter les zones inconstructibles –, le nouveau dispositif ne changera rien. Pour les autres, si j’ai bien compris, le tribunal administratif, quand il décidera de l’illégalité du permis, pourra ou non l’assortir de mesures amenant à la démolition, mais le juge judiciaire ne pourra plus le faire pendant le délai de deux ans qui suit. Pourtant, le recours au référé reste possible... Compte tenu de la complexité du sujet, je demande une suspension de séance.
(Suspension des travaux)
M. le président François Brottes. Le rapporteur est en train de rédiger un nouvel amendement sur ce sujet. En attendant, continuons le débat sur les articles suivants.
M. Jean-Louis Roumegas. Sage décision, surtout si elle permet aux parlementaires de limiter les dégâts initialement prévus !
M. le président François Brottes. Le Parlement ne limite pas les dégâts, monsieur Roumegas, il fait son travail de proposition. J’ai toujours trouvé cette expression un peu pénible : est-ce à dire qu’il ne devrait y avoir que des décrets, des circulaires et des ordonnances ?
M. Jean-Louis Roumegas. Nous souhaiterions simplement que ce projet de loi n’existe pas et que nous travaillions normalement sur ces sujets...
Elle rejette l’amendement SPE1387 de Mme Michèle Bonneton.
Elle se saisit de l’amendement SPE1958 des rapporteurs.
M. le ministre. La discussion que nous avons eue tout à l’heure a éclairé plusieurs points et mis en lumière sinon les ambiguïtés, à tout le moins les angles morts possibles de ce texte.
Afin d’éviter toute fausse représentation, je souligne que l’article du code de l’urbanisme modifié par l’article 29 du projet de loi vise les situations dans lesquelles un permis de construire a été délivré : les situations où n’y a pas eu de permis de construire, ou bien de construction en zone non constructible, ne sont donc pas concernées.
Je reste toutefois mal à l’aise sur la question, soulevée par M. Le Bouillonnec, de l’articulation entre le juge administratif et le juge civil. Personne dans cette salle ou dans les services n’a pu m’apporter sur ce point une réponse intellectuellement satisfaisante.
Cette mesure a été suggérée par le groupe de travail présidé par M. Daniel Labetoulle. Mais je ne veux pas ici utiliser l’argument d’autorité et je ne suis pas aujourd’hui capable de reconstruire le cheminement intellectuel qui a mené à cette proposition. L’intention était de traiter certaines situations ubuesques dans lesquelles des projets durent infiniment longtemps, avec le risque d’une démolition qui n’est jamais ordonnée. Le ministère du logement donne de nombreux exemples de telles situations. De plus, les démolitions sont en réalité très rares : pour des raisons sociales, financières et autres, la décision du juge civil n’est en général pas appliquée. Notre régime juridique plonge donc de nombreux projets dans l’insécurité juridique, sans que les démolitions ordonnées soient finalement exécutées.
L’intention du groupe de travail présidé par M. Labetoulle, comme du Conseil de simplification, était donc saine. Toutefois, les points soulevés durant la discussion justifient que nous allions moins loin que ne le prévoyait le projet de loi présenté par le Gouvernement.
Les rapporteurs vont donc proposer un amendement auquel – je le dis d’ores et déjà – je suis favorable : c’est un amendement de repli, qui nous permettra d’interroger la ministre du logement, M. Labetoulle et votre collègue Grandguillaume, qui copréside le Conseil de la simplification. Nous saurons alors si les éléments qu’ils nous apporteront sont de nature à répondre à vos préoccupations légitimes ou s’ils font apparaître des dysfonctionnements juridiques.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Aux termes du a de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, « le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à démolir [une construction] du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L’action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative. » L’annulation, qui ouvre le délai pendant lequel on peut démolir un bâtiment, est connue de tous ceux qui ont intérêt à agir.
Mais si le risque de démolition disparaît, le sens de la responsabilité de chacun pourrait effectivement en être altéré. Sous l’autorité de nos collègues Jean-Yves Caullet et Jean-Yves Le Bouillonnec, je vous propose donc d’aménager cette obligation de deux façons.
Avec l’amendement SPE1958, le principe du risque de condamnation à la démolition perdurera partout : l’épée de Damoclès, dont le rôle est au moins pédagogique, restera donc suspendue. Mais la durée pendant laquelle il est possible de demander une démolition sera réduite à six mois. Les projets ne seront ainsi pas menacés par des recours dilatoires. Il faudra bien sûr une décision définitive de la justice administrative pour que la démolition ait lieu.
Parallèlement, dans les zones à intérêt particulier, dont la liste est dressée par l’amendement, le principe actuel des deux années sera maintenu afin de ne faire courir aucun risque.
Ces propositions me paraissent de nature à rassurer tous les membres de la commission spéciale.
M. Jean-Louis Roumegas. Sous réserve d’expertise de la liste des zones protégées exclues du dispositif, nous sommes d’accord sur le principe. Il fallait couper court à un message qui pouvait passer pour un encouragement à l’illégalité et au passage en force.
Puisqu’il a rendu un avis favorable, je reconnais volontiers les qualités du ministre. Il pourrait d’ailleurs tirer une leçon générale de cet épisode et convenir que le recours aux ordonnances est une solution bien peu efficace : en quelques minutes, les commissaires socialistes réunis autour d’une table – et je les en remercie – ont fait un meilleur travail que certains bureaux ! Nous devrions étendre le procédé et écrire tous ensemble un projet de loi pour la croissance et l’activité durables...
M. le ministre. N’est-ce d’ailleurs pas ce que nous sommes en train de faire – travailler, coproduire, améliorer – depuis quatre jours, nonobstant quelques moments plus facétieux ?
M. Jean-Louis Roumegas. Tant bien que mal.
M. le ministre. De mieux en mieux, dirais-je plutôt !
M. Olivier Carré. L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme dispose actuellement que l’action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative. Nous ramenons ce délai à six mois, en ne le maintenant à deux ans que pour des zones spécifiques. Sans doute faudra-t-il retravailler un amendement qui durcit la situation alors que l’intention du Gouvernement était, je crois, de mieux l’encadrer.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Le dispositif maintient le pouvoir du juge, pour toute construction illégale ou faisant l’objet d’une annulation pour excès de pouvoir, de demander la démolition partout, toutes zones confondues. C’est l’exécution qui est encadrée dans un délai, et celui-ci passe de deux ans à six mois. Cette proposition devra être affinée dans les prochains jours et pourra faire l’objet d’adaptations lors du débat en séance publique, y compris en ce qui concerne la liste des zones protégées.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Aux termes de l’article L. 480-13 issu de l’ordonnance de 2005, « le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L’action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative. » Sauf erreur de ma part, l’action en démolition est celle qui est portée devant le tribunal de l’ordre judiciaire, puisqu’on la conditionne à une décision définitive du juge administratif pour excès de pouvoir.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je partage cette analyse : il s’agit bien de l’action en démolition et non de l’action de démolition.
M. le président François Brottes. Cet amendement – nous en sommes tous d’accord – fera l’objet d’améliorations en séance publique. Nous devrons aussi mesurer l’incidence des modifications sur la zone des cinquante pas géométriques outre-mer, héritage historique auquel nous avons consacré un texte de loi à part entière.
La commission adopte l’amendement SPE1958.
En conséquence, l’article 29 est ainsi rédigé et les amendements SPE577 rectifié des rapporteurs et SPE471 de Mme Laure de La Raudière tombent.
La commission étudie l’amendement SPE1492 de M. François Brottes.
M. le président François Brottes. Je voudrais à travers cet amendement poser une question au Gouvernement. En cas de désaccord sur un projet, lorsqu’on est allé au bout de l’enquête publique et que chacun campe sur ses positions, les initiateurs du projet rechignent à reprendre la procédure à zéro et ses opposants se livrent à des manœuvres dilatoires. Or, un projet contesté devrait pouvoir être reconfiguré ou ajusté sans recommencer toute la procédure. Le ministère en charge m’a répondu que cette possibilité était déjà prévue et que l’on pouvait suspendre l’enquête publique pour amender le projet et la poursuivre ensuite. Cette disposition est-elle connue au point d’éviter les crispations inutiles ? Combien de fois a-t-elle été utilisée ?
M. Olivier Carré. Le processus de l’enquête publique admet en effet des ajustements, les commissaires pouvant intervenir à tout moment de son déroulement. Sans cette possibilité, l’enquête est dénaturée ; elle n’a de sens que si elle bénéficie d’un minimum de souplesse – permise par les textes et en général autorisée par les commissaires sous la responsabilité du juge du tribunal administratif. Le dispositif est globalement bon ; pourtant, lorsque le projet définitif est présenté à l’État, il arrive qu’un groupe ultra minoritaire refuse de reconnaître ce résultat et multiplie les recours, rendant nécessaire l’intervention du juge. Ce comportement représente une forme de déni de démocratie.
M. le président François Brottes. Tout est dans la formule « un minimum de souplesse ». Je voudrais comprendre combien de fois ce dispositif a permis à des projets d’être significativement modifiés. En effet, cela permet de dédramatiser la concertation dont l’intérêt n’est pas de dire si l’on est pour ou contre, mais de faire évoluer des projets.
M. le ministre. Je vous ferai parvenir la réponse du ministère compétent avant le débat en séance publique.
L’amendement SPE1492 est retiré.
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Article 30
(art. L. 431-3 du code de l’urbanisme et 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977)
Harmonisation des règles de recours à un architecte
pour les exploitations agricoles
I. L’ÉTAT DU DROIT
Depuis la loi du 3 janvier 1977 sur l’architecture, le recours à un architecte est obligatoire pour toute nouvelle construction, faisant l’objet d’un permis de construire, d’une superficie supérieure à 21 mètres carrés. Cette obligation est vérifiée au moment du dépôt de la demande de permis de construire.
La loi de 1977 et ses décrets d’application ont toutefois prévu une exception pour les constructions de faible importance, à la double condition que :
– elle soit réalisée pour le compte d’une personne physique ou d’une exploitation agricole à responsabilité limitée à associé unique (EARL) ;
– cette construction ait une surface de plancher et une emprise au sol inférieures à un seuil de 800 m², si elle a un usage agricole, et à un seuil de 170 mètres carrés si elle a un usage autre qu’agricole.
Or, depuis trente ans, la forme sociétaire s’est beaucoup développée parmi les agriculteurs français, que ce soit sous la forme d’un groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) ou d’une exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) à associés multiples. Il existe ainsi aujourd’hui 36 000 GAEC, couvrant 18,5 % de la surface agricole utile (SAU). Cette forme sociétaire est notamment très prisée dans le secteur de l’élevage et de l’exploitation laitière.
Une inégalité existe donc entre les agriculteurs indépendants et les autres agriculteurs quant aux coûts d’une construction sur une exploitation agricole, selon qu’ils doivent ou non recourir à un architecte.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le présent article, en modifiant la loi sur l’architecture de 1977 et l’article L. 431-3 du code de l’urbanisme, généralise l’exemption de recours à un architecte, pour les constructions de faible importance, à toutes les exploitations agricoles, quelle que soit leur forme juridique.
III. LA POSITION DU RAPPORTEUR THÉMATIQUE
Le rapporteur thématique soutient cet effort de simplification et d’harmonisation. Il permettra à un nombre plus important d’agriculteurs de réduire les coûts d’investissement pour des constructions ou des extensions de bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole. Il facilitera encore davantage l’installation de jeunes agriculteurs, dans la lignée des mesures contenues dans la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, promulguée le 13 octobre dernier.
Toutefois, conscient du risque que cette disposition peut avoir sur la qualité du bâti dans les zones agricoles, le rapporteur thématique considère que le seuil minimal de recours à un architecte, actuellement fixé à 800 mètres carrés par l’article R. 431-2 du code de l’urbanisme, modifié par le décret n° 2012-677 du 7 mai 2012, pourrait, à terme, évoluer après la publication, par le Gouvernement, d’une étude permettant de déterminer la surface minimale pertinente au regard de la taille actuelle des constructions agricoles, comme cela est évoqué dans l’étude d’impact jointe au projet de loi.
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La commission adopte l’article 30 sans modification.
M. Patrick Hetzel. Je viens de consulter la base Eloi et je constate que notre rapporteur général a déposé plus d’une vingtaine d’amendements – notamment sur les articles 80 et 101 – que l’on ne peut pas encore consulter. Est-ce bien raisonnable ? Pourquoi ce dépôt massif ?
M. le rapporteur général. Ce travail va dans le sens d’une coconstruction législative toujours plus poussée, d’où la nécessité d’amendements parfois conséquents. Je ne vois pas d’objection à ce qu’ils soient rendus publics.
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Article 31
(art. L. 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)
Facilitation du déploiement de la fibre optique dans les immeubles
soumis au régime de la copropriété
I. L’ÉTAT DU DROIT
L’article 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, dite « loi de 1965 », a été introduit par l’article 109 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, dite « LME », destiné à encourager le déploiement de la fibre optique dans les immeubles, tout en assurant des conditions loyales de concurrence entre les fournisseurs d’accès à très haut débit. Modifié par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR » pour de simples raisons de cohérence, l’article 24-2 prévoit, pour tout immeuble non équipé en fibre optique, l’inscription de droit à l’ordre du jour de la prochaine assemblée générale des copropriétaires de toute proposition émanant d’un opérateur de communications électroniques d’installer, à ses frais, des lignes à très haut débit en fibre optique permettant la desserte de tous les occupants de l’immeuble par un réseau à très haut débit ouvert au public. Dans ce cas, la décision est prise à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés, conformément au premier alinéa du I de l’article 24 de la même loi. Il s’agit d’une majorité dérogatoire par rapport à ce que prévoit le h de l’article 25, qui exige la majorité des voix de tous les copropriétaires pour « l’installation ou la modification d’une antenne collective ou d’un réseau de communications électroniques interne à l’immeuble dès lors qu’elle porte sur des parties communes ». Cette dérogation est conforme à l’objectif général du dispositif : accélérer le déploiement de la fibre optique. Cette volonté a été confirmée par le Programme national très haut débit, lancé en 2010, auquel a succédé le plan « France très haut débit » en février 2013.
L’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée générale est néanmoins conditionnée au respect, par l’opérateur, des dispositions des articles L. 33-6 et L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques, également créées par l’article 109 de la LME, qui prévoient la signature d’une convention entre l’opérateur concerné et le ou les propriétaire(s) de l’immeuble ainsi qu’avec tout opérateur concurrent demandant à accéder à la fibre installée. Il s’agit ainsi d’encadrer, par une convention obligatoire, la relation entre les propriétaires (ou les bailleurs) et les opérateurs, et d’imposer le principe d’une mutualisation de la partie terminale entre opérateurs des réseaux en fibre optique déployés dans les immeubles : un opérateur ayant déjà raccordé un immeuble est tenu de partager son infrastructure avec les opérateurs concurrents qui le lui demandent, dans des conditions transparentes et non discriminatoires, permettant « un raccordement effectif à des conditions économiques, techniques et d’accessibilité raisonnables », sous le contrôle de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
Comme le soulignaient à l’époque les rapporteurs du projet de loi de modernisation de l’économie au Sénat (6), « ce dispositif s’inspire directement de celui créé par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, afin d’encourager le développement de la Télévision numérique terrestre (TNT) : l’article 9 de la loi du 5 mars 2007 a en effet créé l’article 24-1 dans la loi de 1965, qui prévoit l’inscription d’office à l’ordre du jour de l’assemblée générale de toute proposition commerciale d’un distributeur offrant un accès en mode numérique aux chaînes nationales en clair de la TNT par un réseau de communications électroniques interne à l’immeuble distribuant des services de télévision. Cet article 24-1 soumet aussi l’acceptation de cette proposition à la majorité des voix des seuls copropriétaires présents ou représentés. »
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le présent article a pour objet de conforter le dispositif de l’article 24-2 de la loi de 1965, afin d’accélérer encore le déploiement de la fibre optique et d’atteindre les objectifs du plan « France très haut débit ».
Le Plan « France très haut débit »
Les modalités du nouveau plan de déploiement du très haut débit, érigé en priorité nationale par le Président de la République, ont été précisées le 28 février 2013 par le Premier ministre à l’occasion de la présentation de la feuille de route numérique du Gouvernement.
Ce plan a pour ambition de couvrir intégralement le territoire en très haut débit d’ici 2022 – avec un objectif intermédiaire de 50 % de la population en 2017 – grâce à un investissement public et privé de 20 milliards d’euros. Si l’objectif final demeure une couverture de l’intégralité du territoire par des réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné (FTTH - Fiber to the Home), hors situations exceptionnelles, le plan a peu à peu évolué vers un objectif de couverture en très haut débit – débit descendant supérieur ou égal à 30 Mbit/s – d’ici 2022, grâce à la mobilisation de l’ensemble des technologies permettant d’atteindre du très haut débit :
– la fibre optique, un fil de verre transparent très fin qui conduit un signal lumineux codé permettant de véhiculer une large quantité d’informations. Elle a un débit d’informations nettement supérieur à celui du cuivre téléphonique classique, des câbles coaxiaux, de l’ADSL et du Wi-Fi. Par exemple, jusqu’à 100 Mbit/s constaté alors que l’ADSL offre un débit de 512 kbit/s à 20 Mbit/s ;
– la montée en débit, c’est-à-dire le remplacement systématique des câbles en cuivre situés en amont des répartiteurs (NRA) par une alimentation en fibre optique : le raccordement par un câble de cuivre limite les débits à 2 Mbit/s en moyenne, alors que les relier en fibre optique permet généralement de disposer de 10 Mbit/s ou plus. La montée en débit (FttN) est notamment pertinente dans les territoires ruraux où les habitats sont assez rapprochés, quand la technologie VDSL2 peut apporter rapidement des débits très importants sur le réseau cuivre (réseau cuivre amélioré grâce à une bande de fréquences plus large que celle de l’ADSL, permettant d’augmenter le débit entre le répartiteur et l’abonné final) ;
– les technologies hertziennes, afin d’améliorer rapidement le débit dans les zones les plus rurales et les habitats les plus isolés, où le transfert des données par des ondes radio se révèle plus efficace et largement moins coûteux. Trois types de réseaux hertziens sont encouragés dans le cadre du plan France THD :
i) la nouvelle génération de satellites ;
ii) le Wimax, une technologie hertzienne qui passe par des relais terrestres ;
iii) des solutions innovantes via les réseaux mobiles, comme la LTE (Long Term Evolution) dont la 4G fait partie.
Au 30 septembre 2014, 11,8 millions de logements sont éligibles au très haut débit (30 Mbit/s), dont 7,5 millions à 100 Mbit/s. Ainsi, un peu plus du tiers du parc total est équipé en THD :
- 8,6 millions de logements sont éligibles au câble modernisé (assimilable à un réseau de fibre optique jusqu’au pied de l’immeuble - FTTB – fiber to the building), dont 5,8 millions pour un débit supérieur à 100 Mbit/s ;
- 3,6 millions via un réseau de fibre optique jusqu’à l’abonné (FTTH – fiber to the home), soit un débit dans tous les cas supérieur à 100 Mbit/s ;
- 2,9 millions en VDSL2, soit un débit dans tous les cas inférieur à 100 Mbit/s.
Les modalités de déploiement du très haut débit dépendent de la zone concernée :
– dans les zones dites « conventionnées », qui correspondent aux zones denses, les opérateurs privés s’engagent à déployer des réseaux de fibre optique, mutualisés, jusqu’à l’abonné pour l’ensemble des habitants d’ici 2020. Les déploiements sont effectués dans le cadre de « conventions », entre les opérateurs, l’État et les collectivités territoriales concernées. Le déploiement du très haut débit dans ces zones, qui représentent 57 % de la population, devrait faire l’objet d’un investissement de 6 à 7 milliards d’euros ;
– dans les zones non conventionnées, les collectivités territoriales déploient des réseaux d’initiative publique (RIP). Le déploiement dans ces zones, qui représentent 43 % de la population, appelle un investissement de 13 à 14 milliards d’euros. Les collectivités territoriales sont accompagnées par l’État selon deux modalités : une enveloppe de subvention de 3,3 milliards d’euros afin de financer 50 % du coût public ; la mise à disposition d’un prêt de longue maturité (jusqu’à quarante ans) à taux très faible.
Source : Gouvernement – Plan « France très haut débit »
http://www.entreprises.gouv.fr/files/files/directions_services/secteurs-professionnels/economie-numerique/tres-haut-debit/plan-france-tres-haut-debit-dp-2014-02.pdf
Alors que le plan France THD fixe des objectifs ambitieux en matière de déploiement, force est de constater que le taux de raccordement effectif des logements à la fibre optique évolue relativement lentement. Cela est notamment dû à un manque d’appétence de la part des usagers – un adhérent à une offre ADSL en zone dense ne perçoit pas forcément les gains d’un abonnement fibre optique, les débits ADSL étant de très bonne qualité en ville – mais également à des procédures d’autorisation peu efficaces. En effet, si l’article 24-2 de la loi de 1965, dans sa rédaction actuelle, a permis de faciliter l’équipement des immeubles en fibre optique, les objectifs initiaux n’ont pas été atteints, notamment car la loi n’impose qu’une réunion de l’assemblée générale des copropriétaires par an, afin de se prononcer sur le budget prévisionnel de la copropriété – article 14-1 de la loi de 1965. Dès lors, en l’absence de réunion d’une assemblée générale extraordinaire, l’inscription à l’ordre du jour de toute proposition émanant d’un opérateur de raccorder un immeuble à la fibre optique peut être effective, dans le pire des cas, 364 jours après ladite proposition. Le présent article entend répondre à cette difficulté.
Le I du présent article complète d’un alinéa l’article 24-2 de la loi de 1965 afin de prévoir que l’assemblée générale des copropriétaires puisse, à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés, donner mandat au conseil syndical pour se prononcer sur toute proposition émanant d’un opérateur de communications électroniques en vue d’installer des lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. L’objectif poursuivi par cet alinéa est d’accélérer la procédure d’autorisation des travaux d’équipement des immeubles existants – la loi de modernisation de l’économie prévoyant déjà un équipement d’office des nouvelles constructions.
Le conseil syndical, dont le régime juridique est précisé par l’article 21 de la loi de 1965, est une émanation de l’assemblée générale des copropriétaires, qui assiste le syndic et contrôle sa gestion (comptabilité du syndicat, répartition des dépenses, conditions dans lesquelles sont passés et exécutés les marchés et contrats, élaboration du budget prévisionnel dont il suit l’exécution). Il peut être amené à émettre des avis sur toutes les questions concernant le syndicat pour lesquelles il est consulté ou dont il se saisit lui-même. Par ailleurs, le conseil syndical doit obligatoirement être consulté par le syndic avant le vote de travaux, dès lors que le syndic passe un marché ou un contrat (par exemple avec un ascensoriste ou un chauffagiste) dont le montant dépasse une somme fixée par l’assemblée générale. Si le fonctionnement du conseil syndical est déterminé par l’assemblée générale, il a vocation à se réunir plus régulièrement ; lui confier la responsabilité de se prononcer sur l’équipement de l’immeuble en fibre optique permettra donc d’accélérer son déploiement. La dernière phrase de ce nouvel alinéa prévoir par ailleurs que l’ordre du jour de l’assemblée générale comporte de droit un projet de résolution donnant au conseil syndical un tel mandat, et ce afin d’inviter expressément l’assemblée générale à déléguer cette compétence.
Cette disposition est directement inspirée de l’article 24-3 de la loi de 1965, créé par l’article 78 de la loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, qui avait été introduit par amendement parlementaire (7). L’article 24-3 prévoit ainsi, afin d’assurer que l’arrêt de la diffusion analogique puisse se faire dans les mêmes conditions, que l’ordre du jour de l’assemblée générale des copropriétaires d’un immeuble recevant des services de télévision par voie hertzienne terrestre par une antenne collective comporte de droit un projet de résolution sur les travaux et les modifications nécessaires à la réception, par l’antenne collective de l’immeuble, des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique. Surtout, son dernier alinéa prévoit également qu’à la majorité simple des copropriétaires représentés, l’assemblée générale puisse donner mandat au conseil syndical ou, à défaut, au syndic pour conduire les modifications nécessaires. Ce mandat est exercé dans la limite d’un montant de dépenses défini par l’assemblée générale.
Les dispositions proposées par le présent article ne contiennent pas les mêmes réserves financières car, dans le cas du déploiement de la fibre optique, les frais relatifs aux travaux sont pris en charge par l’opérateur.
Le II est une disposition transitoire, ne rendant applicable le I que pour les assemblées générales de copropriétaires convoquées après la publication de la présente loi. L’article 9 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l’application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis fixe ainsi à vingt et un jours avant la date de la réunion le délai de convocation d’une assemblée générale de copropriétaires, sauf urgence ou si le règlement de copropriété prévoit un délai plus long.
III. LA POSITION DU RAPPORTEUR THÉMATIQUE ET LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
Le rapporteur thématique considère que de telles dispositions sont à même de faciliter le déploiement de la fibre optique, permettant ainsi d’atteindre l’objectif de couverture intégrale du territoire, dont le Président de la République a fait une priorité. Il a en effet été constaté que l’accès aux immeubles, notamment en raison du rythme de convocation des assemblées générales de copropriétaires, constituait l’une des difficultés les plus régulièrement mise en avant par les opérateurs dans le cadre du déploiement de la fibre jusqu’à l’abonné (FTTH). A l’initiative des rapporteurs, la commission spéciale a adopté trois amendements rédactionnels ou de précision.
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La commission adopte successivement une série d’amendements des rapporteurs : l’amendement de cohérence SPE81, l’amendement de précision SPE83 et l’amendement rédactionnel SPE77.
Puis elle adopte l’article 31 modifié.
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Article 32
Habilitation du Gouvernement à transposer deux directives européennes et à simplifier le droit applicable aux servitudes radioélectriques
Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi, les dispositions visant à transposer deux directives européennes et à simplifier le code des postes et des communications électroniques s’agissant des servitudes radioélectriques.
Aux termes de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement « peut demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Si le recours aux ordonnances ne constitue jamais une décision appréciée des parlementaires, ainsi dessaisis de leur compétence, le rapporteur thématique reconnaît que lorsqu’il s’agit de transposer en droit national des dispositions d’une directive européenne, ou de procéder à un toilettage de dispositions législatives purement techniques, elles constituent un outil pertinent. Cela est particulièrement le cas en matière de transposition, lorsque le délai offert aux États membres est relativement court, et que le temps parlementaire – en raison de la « navette » – ne se révèle pas forcément adapté. Toutefois, le rapporteur thématique note que le projet de loi initial contient un très grand nombre d’articles d’habilitation, et souhaiterait que, dans la mesure du possible, certaines dispositions prévues dans de futures ordonnances puissent être intégrées au présent projet de loi par voie d’amendements.
I. LA DIRECTIVE 2014/53/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 AVRIL 2014 RELATIVE À L’HARMONISATION DES LÉGISLATIONS DES ÉTATS MEMBRES CONCERNANT LA MISE À DISPOSITION SUR LE MARCHÉ D’ÉQUIPEMENTS RADIOÉLECTRIQUES ET ABROGEANT LA DIRECTIVE 1999/5/CE
Le 1° concerne la transposition de la directive 2014/53/UE du 16 avril 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’équipements radioélectriques et abrogeant la directive 1999/5/CE. Elle doit être transposée au plus tard le 12 juin 2016.
Cette directive, dite RED (radio equipment directive), prend la suite de la directive RTTE (radio and terminal telecommunication equipement) sur les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications. Comprenant cinquante-deux articles, cette directive s’applique aux équipements radioélectriques, c’est-à-dire « un produit électrique ou électronique qui émet ou reçoit intentionnellement des ondes radioélectriques à des fins de radiocommunication ou radiorepérage, ou un produit électrique ou électronique qui doit être complété d’un accessoire, tel qu’une antenne, pour émettre ou recevoir intentionnellement des ondes radioélectriques à des fins de radiocommunication ou radiorepérage ». Sont notamment concernés les appareils tels que les téléphones mobiles, les récepteurs GALILEO/GPS ainsi que les télécommandes pour portières de voiture.
Comme le souligne l’étude d’impact, la précédente directive avait été transposée au sein des articles L. 32, L. 34-9 et L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques.
L’article L. 32 expose les définitions et principes appliqués par le droit des télécommunications.
L’article L. 34-9 traite des équipements radioélectriques et des terminaux. À ce titre, il rappelle le principe de liberté de leur fourniture, sous réserve d’une conformité aux « exigences essentielles » définies par le droit européen : protection de la santé et de la sécurité de l’utilisateur et protection en termes de compatibilité électromagnétique. Par ailleurs, sans que ceci résulte d’une obligation juridique d’origine supranationale, l’article L. 34-9 prévoit, depuis le Grenelle de l’environnement, que les terminaux radioélectriques destinés à être connectés à un réseau ouvert au public pour la fourniture du service de téléphonie, c’est-à-dire les téléphones mobiles, ne peuvent être commercialisés sans un accessoire permettant de limiter l’exposition de la tête aux émissions radioélectriques lors des communications, c’est-à-dire une oreillette ou un « kit mains libres ».
L’article L. 36-7 a trait aux compétences de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) : réception des déclarations d’établissement et d’exploitation des réseaux par les opérateurs, désignation des organismes habilités à évaluer la conformité des équipements radioélectriques et des terminaux au droit européen, contrôle du respect par les opérateurs de leurs obligations, détermination des montants des contributions au financement des obligations de service universel, définition des mesures d’encadrement pluriannuel des tarifs afin d’assurer le service universel et de lutter contre les situations de distorsion de concurrence – dégroupage –, affectation de fréquences, établissement du plan national de numérotation téléphonique, et fixation des obligations pesant sur les opérateurs « réputés exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques » – régulation asymétrique.
De manière générale, la nouvelle directive, d’une part, toilette quelque peu le droit européen en supprimant des dispositions devenues obsolètes, comme l’obligation d’agrément pour les terminaux fixes de réception de la téléphonie, et, d’autre part, clarifie et précise le droit applicable aux équipements radioélectriques. Ainsi, la directive :
– apporte une exigence plus claire concernant le niveau minimum de performance à respecter par les récepteurs pour contribuer à l’utilisation efficace du spectre radioélectrique ;
– crée des obligations explicites pour les fabricants, les importateurs et les distributeurs s’agissant de la commercialisation des produits. À ce titre, elle offre à la Commission européenne la possibilité d’instaurer un système d’enregistrement des équipements radioélectriques présentant un trop faible taux de conformité, afin de renforcer les obligations de traçabilité incombant aux fabricants, aux importateurs et aux distributeurs ;
– supprime des obligations administratives superflues, comme la notification préalable des équipements hertziens qui utilisent des bandes de fréquences non harmonisées ;
– complète la liste des exigences universelles, en instaurant notamment l’obligation de compatibilité avec des chargeurs universels :
a. les équipements radioélectriques fonctionnent avec des accessoires, en particulier avec des chargeurs universels ;
b. les équipements radioélectriques interagissent au travers des réseaux avec les autres équipements radioélectriques ;
c. les équipements radioélectriques peuvent être raccordés à des interfaces du type approprié dans l’ensemble de l’Union ;
d. les équipements radioélectriques ne portent pas atteinte au réseau ou à son fonctionnement ni ne font une mauvaise utilisation des ressources du réseau, provoquant ainsi une détérioration inacceptable du service ;
e. les équipements radioélectriques comportent des sauvegardes afin d’assurer la protection des données à caractère personnel et de la vie privée des utilisateurs et des abonnés ;
f. les équipements radioélectriques sont compatibles avec certaines caractéristiques assurant la protection contre la fraude ;
g. les équipements radioélectriques sont compatibles avec certaines caractéristiques permettant d’accéder aux services d’urgence ;
h. les équipements radioélectriques sont compatibles avec certaines caractéristiques destinées à faciliter leur utilisation par des personnes handicapées ;
i. les équipements radioélectriques sont compatibles avec certaines caractéristiques visant à garantir qu’un logiciel ne peut être installé sur un équipement radioélectrique que lorsque la conformité de la combinaison de l’équipement radioélectrique avec le logiciel est avérée.
II. LA DIRECTIVE 2014/61/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 MAI 2014 RELATIVE À DES MESURES VISANT À RÉDUIRE LE COÛT DU DÉPLOIEMENT DE RÉSEAUX DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES À HAUT DÉBIT
Le 2° concerne la transposition de la directive 2014/61/UE du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit. Elle doit être transposée au plus tard le 1er janvier 2016.
Cette directive vise à encourager le déploiement des réseaux de communication à très haut débit dans les États membres. La réduction des coûts de déploiement de réseaux de nouvelle génération, fixes et sans fil, passera essentiellement par quatre points principaux :
– l’exploitation des infrastructures passives existantes (gaines, conduites, trous de visite, boîtiers, poteaux, pylônes, installations liées aux antennes, tours et autres appuis), notamment depuis celles des autres opérateurs d’énergie (gaz, électricité, eau...) ;
– une meilleure coordination des travaux de génie civil ;
– la simplification des démarches administrative (notamment l’accès aux autorisations de travaux de génie civil) et de leurs charges (notamment grâce à la centralisation sur un point unique des informations relatives à ces demandes d’autorisations) ;
– la présence systématique d’infrastructures de très haut débit dans tous les immeubles neufs et dans les projets de grande rénovation.
Cette directive apporte des avancées intéressantes, qui ne révolutionneront néanmoins pas le droit français, notre pays étant plutôt en pointe sur ce sujet, notamment grâce à l’action du régulateur. Le 27 février 2008, le président de l’autorité de régulation, M. Paul Champsaur, déclarait avoir identifié trois questions majeures pour les déploiements FTTH, dont la première, pour faciliter les déploiements sur le domaine public, « est l’accès aux infrastructures de génie civil de France Télécom (chambres, fourreaux...) ». En effet, les travaux de génie civil constituent une part essentielle du coût de raccordement d’un immeuble, entre 50 % et 80 % du coût total par abonné selon l’ARCEP. Le 24 juillet 2008, l’ARCEP a ainsi adopté une décision d’analyse des marchés, qui impose à France Télécom de donner accès à son génie civil (fourreaux, chambres) dans des conditions transparentes, non discriminatoires et à un tarif orienté vers les coûts (8).
Par la suite, l’article 27 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, dite « loi Pintat », a renforcé les incitations à la mutualisation des travaux de génie civil au profit des communications électroniques. Ainsi, l’article L. 49 introduit, pour les maîtres d’ouvrage réalisant des travaux sur les réseaux routiers, aériens ou souterrains de toute nature, une obligation d’information systématique et préalable des collectivités territoriales concernées et des opérateurs de communications électroniques, afin d’offrir à ces derniers l’opportunité de déployer leurs propres infrastructures à moindre coût lors de la réalisation de ces chantiers.
Aujourd’hui, les opérations de déploiement du très haut débit recourent fréquemment aux points hauts du réseau d’ERDF, les poteaux étant la propriété des collectivités territoriales. Dans ce contexte, la Mission Très haut débit, chargée au sein du ministère de l’Économie d’accompagner les collectivités dans leurs actions de déploiement, a mis en place un groupe de travail visant à travailler sur des systèmes d’accrochage de câbles optiques innovants, dans le but de ne pas endommager le réseau électrique.
Le rapporteur thématique, s’il considère que la mutualisation des travaux de génie civil va évidemment dans le bon sens, attire néanmoins l’attention des acteurs concernés sur la faible participation des opérateurs aux réunions organisées par les collectivités territoriales en vue d’anticiper la pose de lignes de communications électroniques dans des tranchées dont la construction est envisagée. Par ailleurs, il attire l’attention du Gouvernement sur la nécessité de s’intéresser aux conditions dans lesquelles pourrait être envisagée la facilitation de l’accès aux fourreaux détenus par les collectivités territoriales.
III. LA SIMPLIFICATION DU DROIT APPLICABLE AUX SERVITUDES RADIOÉLECTRIQUES
Le 3° vise la simplification des dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives aux servitudes de protection des centres radioélectriques.
De manière générale, il s’agit de donner suite aux propositions d’un groupe de travail piloté par l’Agence nationale des fréquences (ANFr) depuis 2010, et composé de l’ensemble des administrations et autorités affectataires de bandes de fréquences (ARCEP, Conseil supérieur de l’audiovisuel, ministère de la Défense, ministère de l’Intérieur). Outre un objectif de simplification, il s’agit de mettre en conformité les dispositions du code des postes et des télécommunications électroniques avec les dispositions du code de l’urbanisme, du code de l’environnement, du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ou encore du code de la construction et de l’habitation.
Les sections 2 et 3 du chapitre III du titre II du livre II du code traitent des servitudes au profit des départements ministériels. D’une part, les servitudes de protection des centres radioélectriques d’émission et de réception contre les obstacles visent à ce que ne soit pas perturbée la propagation des ondes radioélectriques émises ou reçues par les centres de toute nature exploités ou contrôlés par les différents départements ministériels (articles L. 54 à L. 56). D’autre part, les servitudes de protection des centres de réception radioélectriques contre les perturbations électromagnétiques visent à assurer le fonctionnement des réceptions radioélectriques effectuées dans les mêmes centres (articles L. 57 à L. 62). Par ailleurs, des servitudes ont été créées par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications au profit des opérateurs de communications électroniques, sans qu’elles n’aient jamais été mises en œuvre faute de décret d’application (articles L. 56-1 et L. 62-1 du même code). Ces dernières ont donc vocation à être supprimées, leur manque d’effectivité n’ayant pas été regretté par les opérateurs.
Le régime juridique des servitudes radioélectriques est complexe.
S’agissant des servitudes contre les obstacles, la suppression ou la modification des immeubles en cause est menée, en l’absence d’accord amiable, dans le cadre de la procédure de droit commun d’expropriation pour cause d’utilité publique. Une fois rendus conformes, ces immeubles peuvent être revendus, sous réserve du respect des servitudes établies par l’acquéreur, l’ancien propriétaire disposant d’un droit de préemption. S’il n’y a pas lieu de procéder à une modification ou à une suppression d’un immeuble, les servitudes peuvent donner droit à une indemnité, fixée par le juge administratif à défaut d’accord amiable. De manière assez classique en matière de servitudes, la demande d’indemnité doit, à peine de forclusion, parvenir à la personne chargée de l’exécution des travaux dans un délai contraint. En l’espèce, elle doit être formulée dans un délai d’un an à compter de la notification aux intéressés des dispositions qui leur sont imposées.
S’agissant des servitudes contre les perturbations électromagnétiques, le pouvoir réglementaire doit fixer, par un décret de servitudes, les servitudes imposées aux propriétaires ou usagers d’installations électriques en fonctionnement dans les zones de protection et de garde radioélectrique. Ceux-ci devront se soumettre aux servitudes ainsi définies dans un dans un délai maximum d’un an à compte de la date du décret. Les propriétaires et usagers des installations concernées, qui ne peuvent s’opposer à une procédure d’enquête préalablement à la prise du décret de servitudes, sont indemnisés en cas de dommage « direct, matériel et actuel ». Comme en matière de servitudes contre les obstacles, la demande d’indemnité doit, à peine de forclusion, parvenir au ministre concerné dans le délai d’un an à compter de la notification faite aux intéressés des mesures qui leur sont imposées. Son niveau est fixé par le juge administratif en l’absence d’accord amiable. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 60 du code, « tout propriétaire ou usager d’une installation électrique, située en un point quelconque du territoire, même hors des zones de servitudes et produisant ou propageant des perturbations gênant l’exploitation d’un centre de réception radioélectrique public ou privé, est tenu de se conformer aux dispositions qui lui seront indiquées, en vue de faire cesser le trouble, par le ministre dont les services exploitent ou contrôlent le centre ».
En pratique, le régime des servitudes radioélectriques conduit à une surcharge d’actes administratifs, de multiples acteurs devant signer et contresigner des documents relatifs, selon l’étude d’impact, à plus de 5 500 stations protégées (9) par plus de 10 000 décrets de servitudes. Au-delà des gains d’efficacité et de clarté attendus d’une réforme de ce régime juridique, il existe un enjeu budgétaire pour l’Agence nationale des fréquences, confrontée par ailleurs à un accroissement de ses missions dans un contexte de réduction des dotations budgétaires (10). Actuellement, le temps moyen d’établissement d’une servitude est de trois ans. La seule suppression de la consultation administrative préliminaire et de la consultation interministérielle permet de gagner plus de six mois. Dans ce contexte, et alors que le nombre de servitudes a fortement augmenté ces dernières années, principalement en raison de l’augmentation des demandes émanant des ministères de l’Intérieur et de la Défense, les mesures envisagées par le Gouvernement seraient, d’après l’étude d’impact, articulées autour de trois axes :
– établissement des servitudes par arrêté et non plus par décret, sauf dans le cas de conclusion défavorable de l’enquête publique ;
– suppression du classement des centres en catégories ;
– suppression des servitudes dont bénéficient les opérateurs à l’exception des seules servitudes au bénéfice des centres exploités pour les besoins de la défense ou de la sécurité publique.
Ces dispositions, principalement issues des travaux du groupe de travail menés par l’Agence nationale des fréquences, font l’objet d’un large consensus parmi les acteurs concernés et ne peuvent que recevoir le soutien du rapporteur thématique. Toutefois, bien que la matière puisse paraître aride, le rapporteur thématique regrette que le recours à une ordonnance ait été retenu s’agissant de mesures connues depuis longtemps, et qui auraient pu être présentées dans leur intégralité devant la représentation nationale.
La commission spéciale a adopté un amendement de précision.
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Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette les amendements de suppression SPE246 de M. Jean-Frédéric Poisson et SPE403 de M. Patrick Hetzel.
Puis elle adopte l’amendement de précision SPE80 des rapporteurs.
Enfin, elle adopte l’article 32 modifié.
Article 33
(art. L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques)
Ratification d’une ordonnance relative à l’économie numérique et clarification rédactionnelle
Le présent article procède à la ratification de l’ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 relative à l’économie numérique ainsi qu’à une clarification de l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques.
I. LA RATIFICATION DE L’ORDONNANCE RELATIVE À L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE
Le I du présent article procède à la ratification de l’ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014 relative à l’économie numérique, prise sur le fondement du 5° de l’article 1er de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.
Aux termes de l’article 38 de la Constitution, toute ordonnance devient caduque dès lors qu’un projet de loi de ratification n’a pas été déposé sur le bureau de l’une ou l’autre assemblée dans le délai fixé par la loi d’habilitation. Par ailleurs, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis fin au régime jurisprudentiel de la ratification implicite, le deuxième alinéa de l’article 38 précisant dorénavant que toute ratification devait être faite « de manière expresse ». Dans ces conditions, le Gouvernement a déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, le 30 juillet 2014, un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2014-329 du 12 mars 2014. Il est donc proposé aujourd’hui de ratifier cette ordonnance de manière expresse dans le cadre de l’examen du présent projet de loi, plutôt que de charger l’ordre du jour du Parlement par l’inscription d’un projet de loi spécifique ne comportant qu’un article.
Conformément au champ de l’habilitation, cette ordonnance comporte trois volets.
A. LA CONFORMITÉ AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES DU CODE DES POSTES ET DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES RELATIVES AUX DOMAINES INTERNET DE PREMIER NIVEAU CORRESPONDANT AU TERRITOIRE NATIONAL, C’EST-À-DIRE AU NOM DE DOMAINE « .FR »
Il s’agissait simplement de réintroduire les dispositions existantes figurant dans le CPCE (art. L. 45 à L. 45-7) après les avoir préalablement notifiées à la Commission européenne, conformément à l’article 8 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998, afin d’éviter qu’elles ne puissent faire l’objet d’une annulation contentieuse. En somme, il s’agissait d’une simple mesure de sécurisation juridique, que le rapporteur thématique ne peut qu’approuver.
Extrait de l’étude d’impact du 3 septembre 2013 sur le projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises
I.- Domaines internet de premier niveau correspondant au territoire national
1.- Rappel du contexte
Les articles L. 45 à L. 45-7 du code des postes et des communications électroniques définissent les modalités selon lesquelles les noms de domaine rattachés à chaque domaine de premier niveau du système d’adressage par domaines de l’internet correspondant aux codes pays du territoire national ou d’une partie de celui-ci (comme le « .fr » ou le « .re ») sont attribués et gérés. En particulier, l’article L. 45 stipule que l’attribution et la gestion de ces noms de domaine sont centralisées par un organisme unique dénommé « office d’enregistrement », désigné par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pour une durée fixée par voie réglementaire.
Par un arrêté du 19 février 2010 et conformément aux dispositions du code des postes et des communications électroniques dans sa rédaction alors applicable, le ministre auprès de la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, chargé de l’industrie avait désigné, pour une durée de sept ans, l’Association française pour le nommage internet en coopération (AFNIC) pour exercer la fonction d’office d’enregistrement du « .fr » et précisé, en application de l’article R. 20-44-36 du code des postes et des communications électroniques alors en vigueur, les prescriptions s’imposant à l’office d’enregistrement. Pour compléter cet arrêté, l’État avait passé avec l’AFNIC une convention portant sur l’attribution et la gestion du « .fr ».
Par décision n° 337320 du 10 juin 2013, le Conseil d’État a annulé l’arrêté du 19 février 2010 du ministre auprès de la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, chargé de l’industrie, ainsi que la convention entre l’État et l’AFNIC portant sur l’attribution et la gestion du nom de domaine de premier niveau correspondant au « .fr », en raison de l’absence de notification de ces textes à la Commission européenne, en application des dispositions de l’article 8 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998.
2.- Description des mesures proposées
Les textes visés par la décision du Conseil d’État sont aujourd’hui caducs, puisque, suite aux modifications législatives apportées au code des postes et des communications électroniques par l’ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques, une nouvelle procédure de désignation de l’office d’enregistrement en charge du « .fr » a été menée en 2012.
Toutefois, le Gouvernement souhaite notifier les dispositions législatives actuellement prévues par le code des postes et des communications électroniques à la Commission européenne conformément à la directive européenne précitée pour garantir leur sécurité juridique. Au terme de cette procédure de notification, ces mêmes dispositions pourront à nouveau être insérées dans le code des postes et des communications électroniques par voie d’ordonnance. Ainsi, elles ne pourront faire l’objet d’une annulation pour les motifs invoqués dans la décision du Conseil d’État n° 337320 du 10 juin 2013.
Par ailleurs, le Gouvernement souhaite préciser, à l’article L. 45-3 du code des postes et des communications électroniques, que les personnes physiques ou morales pouvant demander l’enregistrement d’un nom de domaine sont les personnes résidant ou ayant leur siège social ou leur établissement principal sur le territoire de l’Espace économique européen (et pas seulement sur le territoire de l’Union européenne comme stipulé dans la version actuelle du code).
3.- L’impact des mesures proposées
Les mesures proposées ayant comme objectif de sécuriser, au regard du droit de l’Union européenne, les dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives aux domaines internet de premier niveau correspondant au territoire national, elles n’emportent pas d’impact autre que cette sécurisation juridique.
B. LE RÉTABLISSEMENT DU POUVOIR DE SANCTION DE L’ARCEP
Prévu à l’article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques, le pouvoir de sanction de l’ARCEP lui permet de prendre des mesures à l’encontre des exploitants de réseaux ou des fournisseurs de services de communications électroniques en cas de manquement aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent leur activité ou aux décisions prises pour en assurer la mise en œuvre. Si l’ARCEP peut se saisir d’office, cette compétence peut également être exercée à la demande d’un opérateur ou de toute personne physique ou morale concernée.
Par sa décision n° 2013-331 QPC en date du 5 juillet 2013, le Conseil constitutionnel a, sur renvoi du Conseil d’État, déclaré non conformes à la Constitution les douze premiers alinéas de l’article L. 36-11, aux motifs « que, selon le premier alinéa de l’article L. 132 du code des postes et des communications électroniques, les services de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont placés sous l’autorité du président de l’Autorité ; que, selon l’article D. 292 du même code, le directeur général est nommé par le président de l’Autorité, est placé sous son autorité et assiste aux délibérations de l’Autorité ; que, par suite et alors même que la décision de mise en demeure relève du directeur général, les dispositions des douze premiers alinéas de l’article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques, qui n’assurent pas la séparation au sein de l’Autorité entre, d’une part, les fonctions de poursuite et d’instruction des éventuels manquements et, d’autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, méconnaissent le principe d’impartialité (11) ».
C’est donc sur le fondement des principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions que le Conseil constitutionnel a privé le régulateur de tout pouvoir de sanction, le privant ainsi des capacités de jouer son rôle : en effet, selon le régulateur, se sentant à l’abri de sanctions, certains opérateurs ont rechigné à coopérer avec lui, voire ont clairement agi au mépris des règles régissant le secteur des communications électroniques. Le régulateur n’était ainsi même plus en mesure de brandir la menace de prononcer l’une des sanctions prévues par le code des postes et des communications électroniques : mise en demeure, par une décision du directeur général, de se mettre en conformité avec le droit applicable ; suspension totale ou partielle ou retrait, pour une durée déterminée, du droit d’exercer l’activité ; suspension totale ou partielle, réduction de durée ou retrait de la décision d’attribution ou d’assignation de fréquences, de numéros ou de blocs de numéros ; sanction pécuniaire ne pouvant excéder 3 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos (5 % en cas de récidive) ou calculée en fonction du manquement dans le cas de non-respect de l’obligation de couverture de la population dans le cas d’autorisation d’utilisation de fréquences ; suspension ou arrêt de la commercialisation d’un service pour les opérateurs exerçant une influence significative sur le marché jusqu’au respect de ses obligations par l’opérateur.
La jurisprudence constitutionnelle, qui exige ainsi la séparation des fonctions de poursuite et de jugement au sein des autorités administratives indépendantes, n’impose pas un modèle particulier d’organisation particulier. Trois solutions différentes ont été envisagées :
– le modèle de la séparation fonctionnelle avec un directeur des services d’instruction nommé par le ministre, ce qui est incompatible avec le droit européen des communications électroniques ;
– le modèle de la séparation organique avec un comité des sanctions distinct du collège de l’Autorité, en vigueur à l’Autorité des marchés financiers, à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou encore à l’Autorité de régulation des jeux en ligne ;
– le modèle de la séparation fonctionnelle avec une scission du collège de régulation en deux sous-collèges distincts dans le cas d’une procédure de sanction, mis en œuvre à la Commission nationale de l’informatique et des libertés par l’article 8 de la loi n° 2011-334 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.
C’est ce dernier modèle qui a été retenu : une formation composée de quatre membres du collège, dont le président de l’Autorité, adopte les décisions en matière de mise en demeure, d’instruction, de règlement des différends et d’enquête, et une formation composée des trois autres membres du collège adopte les décisions de sanction. Pour ce faire, l’ordonnance modifie les articles L. 5-3, L. 36-11 et L. 130 du code des postes et des communications électroniques.
Depuis la publication de cette ordonnance, les opérateurs sont rentrés dans le rang selon les observateurs, et le régulateur a retrouvé une capacité d’action, d’influence et de négociation renforcée, ce dont ne peut que se féliciter le rapporteur thématique. L’ARCEP est en effet confrontée à des enjeux essentiels pour le bon fonctionnement du secteur des télécommunications : la fusion entre Numericable et SFR pose en effet des questions s’agissant du déploiement de la fibre optique dans les zones denses, tandis que le modèle de déploiement du très haut débit, avec une forte mobilisation des collectivités territoriales via les réseaux d’initiative publique, conduit à un accroissement du nombre d’acteurs à réguler.
C. LA SIMPLIFICATION ET L’AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE RÉGISSANT LE DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX EN FIBRE OPTIQUE JUSQU’À L’ABONNÉ DANS LES IMMEUBLES
Comme l’indique l’étude d’impact sur le projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises (12), l’ARCEP et les acteurs concernés ont identifié des difficultés d’interprétation de l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques concernant les opérations de raccordement final de l’abonné au réseau de fibre optique dans les immeubles existants. En effet, aux termes de cet article, « les conditions d’installation, de gestion, d’entretien et de remplacement des lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique établies par un opérateur à l’intérieur d’un immeuble de logements ou à usage mixte et permettant de desservir un ou plusieurs utilisateurs finals font l’objet d’une convention entre cet opérateur et le propriétaire ou le syndicat de copropriétaires » [...]. « Les opérations d’installation, d’entretien et de remplacement mentionnées à l’alinéa précédent se font aux frais de l’opérateur », et la convention « fixe aussi la date de fin des travaux d’installation, qui doivent s’achever au plus tard six mois à compter de sa signature ».
Saisie par des associations de copropriétaires et des associations syndicales de difficultés pour la signature des conventions prévues par l’article précité, l’ARCEP a réalisé une consultation publique du 13 avril au 25 mai 2012, et publié des recommandations en 2013. L’ordonnance procède donc à une clarification du partage des responsabilités entre les opérateurs, d’une part, et les copropriétaires, d’autre part.
L’article 5 de l’ordonnance modifie ainsi l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques. Le dispositif, étudié de manière exhaustive par l’ARCEP (13), vise à lever l’incertitude sur le responsable à qui incombe la charge des travaux de raccordement :
– l’ordonnance restreint aux seules opérations réalisées dans les parties affectées à l’usage commun le principe selon lequel l’installation de la fibre se fait aux frais de l’opérateur signataire de la convention : les travaux réalisés dans les parties privatives d’un logement ou local à usage professionnel pour permettre le raccordement de celui-ci au réseau déployé dans l’immeuble, et qui bénéficient par conséquent au seul occupant du logement ou local à usage professionnel concerné, pourront être mis en partie ou en totalité à la charge de l’occupant. Cette évolution est cohérente avec les dispositions applicables à d’autres réseaux dits pénétrants – électricité, eau ;
– l’ordonnance rappelle que le principe selon lequel l’installation de la fibre optique se fait aux frais de l’opérateur signataire ne trouve pas à s’appliquer dans le cas où deux propositions consécutives de fibrage de l’opérateur ont été refusées par le propriétaire, le syndicat de copropriétaires ou l’association syndicale de propriétaires dans les deux ans qui précèdent ;
– l’ordonnance précise que lorsque l’immeuble ne comprend pas d’infrastructures adaptées ou que celles-ci sont déjà totalement occupées, il revient au propriétaire, au syndicat de copropriétaires ou à l’association syndicale de propriétaires d’établir ces nouvelles infrastructures d’accueil et de les mettre à la disposition de l’opérateur signataire de la convention avant le début des travaux réalisés par cet opérateur. Ces travaux pourraient tout à fait être réalisés par l’opérateur dans le cadre d’une convention ;
– l’ordonnance, enfin, impose que les opérations d’installation de la fibre optique soient menées dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition effective des infrastructures d’accueil à l’opérateur signataire de la convention.
Les articles 6 et 7 de l’ordonnance modifient l’article 1er de la loi n° 66-457 du 2 juillet 1966 relative à l’installation d’antennes réceptrices de radiodiffusion et l’article 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis afin de mettre ces dispositions en cohérence avec l’article L. 33-6 du CPCE modifié.
II. LA CLARIFICATION DE LA RÉDACTION DE L’ARTICLE L. 33-6 DU CODE DES POSTES ET DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES
Le II apporte des clarifications strictement rédactionnelles à l’article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques, afin de prendre en compte les spécificités des logements sociaux collectifs.
La commission spéciale a adopté cet article sans modification.
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La commission adopte l’article 33 sans modification.
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Article 33 bis [nouveau]
(articles L. 111-5-1-1 et L. 111-5-1-2 [nouveaux] du code de la construction et de l’habitation)
Équipement en fibre optique des maisons individuelles
et des lotissements neufs
À l’initiative de Mme Corinne Erhel, la commission spéciale a adopté un amendement portant article additionnel visant à rendre obligatoire l’équipement en fibre optique des maisons individuelles neuves et des lotissements neufs.
Le I de ce nouvel article complète la sous-section 1 de la section 2 du chapitre 1er du titre Ier du livre 1er du code de la construction et de l’habitation, qui définit les règles générales de la construction. Le nouvel article L. 111-5-1-1 prévoit que les immeubles ou maisons individuelles ne comprenant qu’un seul logement ou un seul local à usage professionnel doivent être pourvus de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique nécessaires à la desserte de ces locaux en fibre optique.
Le II procède à la création d’un nouvel article L. 111-5-1-2 au sein de la sous-section précitée, prévoyant que les lotissements neufs doivent être pourvus de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique nécessaires à la desserte de ces locaux en fibre optique.
Le III renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des conditions d’application et le calendrier de mise en œuvre de ces obligations.
Concrètement, il s’agit de pré-équiper ces constructions neuves afin de faciliter le déploiement de la fibre optique et l’atteinte des objectifs du plan « France très haut débit ». Ces dispositions s’inspirent directement du deuxième alinéa de l’article L. 111-5-1 du code de la construction et de l’habitation, introduit par l’article 29 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME), qui impose l’équipement en lignes à très haut débit des immeubles collectifs neufs, afin de desservir chacun des logements par un réseau de communications électroniques à très haut débit ouvert au public. Cette obligation est applicable depuis le 1er janvier 2010 pour tous les immeubles de moins de vingt-cinq logements, et depuis le 1er janvier 2012 ceux de plus de vingt-cinq logements.
Si le rapporteur thématique a conscience que cette obligation peut conduire à un surcoût de construction, il tient à souligner que les travaux nécessaires à cet équipement, d’un coût relativement minime, accroîtront la valeur des locaux concernés. Par ailleurs, il semble logique de réaliser ces lignes initialement, afin d’anticiper le raccordement à la fibre optique, plutôt que de devoir par la suite réaliser des travaux plus complexes, plus coûteux, et susceptibles de ralentir le déploiement de la fibre optique sur notre territoire.
Le rapporteur thématique soutient donc pleinement ces dispositions, et rappelle à ce titre que le déploiement de la fibre optique constitue une forte source d’emplois, la Fédération française des télécommunications estimant à plus de 20 000 le nombre d’emplois à même d’être créés dans le seul secteur de l’installation électrique par le déploiement du segment terminal d’un réseau en fibre optique.
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La commission examine, en discussion commune, les amendements SPE850 de Mme Corinne Erhel ainsi que les amendements SPE406 et SPE405 de M. Patrick Hetzel.
Mme Corinne Erhel. Dans la continuité des dispositions existantes, cet amendement vise à encourager le déploiement du très haut débit, enjeu industriel et économique majeur et grand chantier d’aménagement du territoire. L’objectif est de rendre obligatoire l’équipement des constructions neuves – maisons individuelles et lotissements – en lignes de communications électroniques en fibre optique.
M. Patrick Hetzel. Je suis également favorable au déploiement de la fibre optique. Les analyses internationales montrent que la mise en place de ce type d’infrastructures peut contribuer à la compétitivité d’un pays. La France a la chance d’avoir dans ce domaine une industrie très performante ; raison de plus pour en conforter le développement. Tel est l’objet de mes amendements SPE406 et SPE405.
M. le président François Brottes. Monsieur Hetzel, vos deux amendements concernent l’un les maisons, l’autre les lotissements, alors que celui de Corinne Erhel embrasse les deux à la fois. Seriez-vous prêt à retirer vos amendements au profit du sien ?
M. Patrick Hetzel. Tout à fait.
Les amendements SPE406 et SPE405 sont retirés.
M. le ministre. Favorable. Cet amendement s’inscrit dans le droit fil de l’ambition gouvernementale du plan « France très haut débit », qui se donne pour objectif de couvrir l’intégralité du territoire d’ici 2022 – ambition importante et enjeu fondamental pour beaucoup de nos concitoyens. Le code de la construction et de l’habitation n’impose actuellement d’effectuer le préraccordement en fibre optique qu’aux constructeurs d’immeubles collectifs neufs, alors que les maisons individuelles représentent environ 60 % des logements neufs construits durant les dix dernières années. D’ici à l’examen du texte en séance publique, nous travaillerons avec le ministère du logement sur la question du report du coût sur les propriétaires, qu’il faudra aborder dans le décret.
M. le rapporteur général. Cet excellent amendement a l’avantage d’embrasser large et d’étreindre fort, couvrant l’ensemble des situations. Avis très favorable.
M. Patrick Hetzel. Je salue les propos du ministre comme du rapporteur général : c’est un sujet stratégique, et nos concitoyens seront sensibles à cet intérêt.
M. Jean-Frédéric Poisson. J’approuve la volonté de raccorder à la fibre tout notre territoire dans des délais brefs. Pour autant, ces dispositions ne doivent pas empêcher la montée en débit sur le réseau de cuivre existant : elle est parfois nécessaire. Dans la partie rurale de l’Île-de-France, nous avons encore des communes où l’accès à l’internet ne dépasse pas 256 kilo-octets par seconde... Et lorsque nous demandons une montée en débit, on nous oppose l’arrivée prochaine de la fibre, et on prétend que l’utilisation du réseau de cuivre serait complexe, voire interdite.
Mais on ne peut plus expliquer qu’il suffit d’attendre quelques années pour passer d’un seul coup d’un débit de 256 kilo-octets à 100 mégaoctets. Nos concitoyens ne peuvent pas le comprendre, et c’est bien naturel. Or, la fibre optique s’impose à toutes les décisions publiques, et il devient très difficile d’imposer une simple montée en débit. En zone rurale, de plus, le raccordement d’un lotissement nouveau à la fibre optique peut n’être tout simplement pas possible, parce qu’il faudrait aller à dix, quinze ou vingt kilomètres.
Je comprends donc l’intention de l’amendement, et je l’approuve, mais il serait dommage qu’il soit inopérant et même gênant.
M. le président François Brottes. La loi pour la modernisation de l’économie prévoyait déjà une obligation que l’amendement ne fait qu’étendre. Il me semble de plus que l’on peut être raccordé au réseau cuivre, puis à la fibre.
M. le ministre. Ce point est important. De manière constante, le Gouvernement ne choisit pas une option technologique plutôt qu’une autre. L’amendement, lui, privilégie explicitement la fibre optique, comme c’est souvent le cas en pratique ; mais vos préoccupations, monsieur Poisson, sont prises en considération par le Gouvernement et les principaux opérateurs. Êtes-vous opposé à la mention de la fibre optique dans l’amendement ?
M. Jean-Frédéric Poisson. Je n’exprime pas ici la position du groupe UMP, mais ma position personnelle, et je voterai cet amendement. Je me contente d’appeler votre attention sur les problèmes qui se posent aujourd’hui. J’ai parfaitement compris que la rédaction de l’amendement n’interdit nullement le raccordement au réseau cuivre, mais la domination conceptuelle, pour ne pas dire idéologique, de la fibre peut poser problème.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’objectif de cet amendement est d’éviter d’avoir à refaire des travaux quand la fibre arrivera à proximité. Le surcoût est relativement faible, et le raccordement à la fibre peut représenter une plus-value lorsque la maison est revendue.
Mais le problème soulevé par Jean-Frédéric Poisson est réel, et nous devons y répondre. Le plan « France très haut débit », qui a l’ambition de couvrir l’ensemble du territoire d’ici à 2022, implique une mobilisation financière forte de l’État et des collectivités territoriales : monsieur le ministre, il faut continuer de prêter une grande attention à ce sujet. Corinne Erhel restera de toute façon très vigilante !
Mme Corinne Erhel. Si je mentionne la fibre optique dans l’amendement, c’est parce que c’est une technologie pérenne. Nous avons vraiment tout intérêt à investir en ce domaine et à prévoir ces travaux en amont des constructions : ils sont mineurs pour une construction neuve, mais autrement plus coûteux s’il faut les réaliser ultérieurement.
Prévoir le raccordement à la fibre optique n’interdit pas, à l’évidence, l’usage d’autres technologies. Mais, sur le plan industriel comme sur celui de l’aménagement du territoire, c’est une ambition essentielle.
M. le président François Brottes. Le rapporteur thématique a raison : il serait absurde de ne pas prévoir d’ores et déjà le raccordement à la fibre, même si elle n’est pas utilisable immédiatement. Même si l’on a une mauvaise platine, mieux vaut choisir des enceintes de bonne qualité : ainsi, le jour où l’on change sa platine, tout est parfait ! On a trop souvent oublié ce principe pendant des années dans ce pays, ce qui nous a fait rater quelques échéances...
La commission adopte l’amendement SPE850 à l’unanimité.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements SPE407 de M. Patrick Hetzel et SPE1796 de Mme Corinne Erhel.
M. Patrick Hetzel. L’amendement SPE407 est défendu.
Mme Corinne Erhel. Dans le même ordre d’idées, l’amendement SPE1796 prévoit un raccordement obligatoire à la fibre lors de gros travaux de réhabilitation. J’ai conscience que c’est une mesure plus complexe que la précédente.
M. le ministre. Le Gouvernement, de nouveau, ne peut que partager votre souhait. Toutefois, l’article 8 de la directive européenne du 15 mai 2014 impose l’équipement en très haut débit lors de travaux de rénovation de grande ampleur. Cette directive sera transposée par ordonnance, vous le savez : certaines questions techniques se posent encore, mais votre demande sera pleinement satisfaite. Je demande donc le retrait de ces amendements, dans l’attente de la transposition de cette directive.
Les amendements SPE407 et SPE1796 sont retirés.
Article 33 ter [nouveau]
(art. L. 32 du code des postes et des communications électroniques)
Définition de l’itinérance métropolitaine
À l’initiative du président de la commission spéciale, M. François Brottes, la commission a adopté un amendement portant article additionnel visant à définir l’itinérance métropolitaine.
Ce nouvel article modifie donc l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), qui définit les concepts essentiels utilisés dans ce code. Le rapporteur thématique évoquera également à ce stade les dispositions de l’article 33 quinquies, qui définit dans la loi les conditions dans lesquelles l’itinérance métropolitaine sur les réseaux mobiles peut être envisagée, également introduit à l’initiative de M. François Brottes et intimement lié au présent article.
Le présent article insère un 17° ter au sein de l’article L. 32 du CPCE, relatif à l’itinérance métropolitaine, définie comme celle qui est fournie sur tout ou partie du territoire métropolitain par un opérateur mobile autorisé à un autre opérateur mobile en vue de permettre l’accueil, sur le réseau du premier, des clients du second, pour émettre ou recevoir des communications électroniques. Saisis par le Gouvernement, le régulateur sectoriel – l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) – et l’Autorité de la concurrence ont rendu deux avis importants en 2013 (14), précisant les conditions dans lesquelles la mutualisation horizontale pouvait être envisagée sur les réseaux mobiles. Aujourd’hui, il est temps de préciser le régime juridique de l’itinérance métropolitaine, l’itinérance ultramarine étant déjà l’objet de l’article L. 34-10 du code des postes et des communications électroniques.
Le rapporteur thématique a accueilli favorablement cet amendement, tout en indiquant qu’il serait nécessaire de modifier la rédaction de ces nouvelles dispositions à l’occasion de l’examen du projet de loi en séance publique : elles pourraient être précisées, voire complétées en traitant de la mutualisation, dont l’itinérance n’est qu’une modalité.
En effet, plusieurs types de partage existent. Le partage des réseaux peut être limité aux seuls éléments passifs du réseau. Il peut également être étendu aux éléments actifs. Enfin, les fréquences elles-mêmes peuvent être exploitées en commun. Par ailleurs, on peut distinguer deux formes de partage. La première est symétrique, chaque opérateur étant sur un pied d’égalité et contribuant à la ressource commune : il s’agit des accords de mutualisation. La seconde est asymétrique, un opérateur produisant pour le compte d’un autre : on parle alors d’itinérance ou de « roaming ».
La mutualisation des installations passives concerne les infrastructures au sens strict du terme : pylônes, toits-terrasses, câbles coaxiaux, locaux techniques, voire partage du système antennaire, etc. Dans ce modèle, chaque opérateur installe par la suite ses propres équipements actifs et utilise ses propres fréquences et les échanges d’information sensibles sont faibles.
La mutualisation des installations actives, ou mutualisation des réseaux, est une forme plus avancée de partage. Les installations passives sont non seulement partagées, mais également les stations de base, les contrôleurs de stations de base et les liens de transmission associés. Davantage d’économies d’échelles sont réalisées, mais il existe moins de différenciation en aval, ce qui peut générer des risques concurrentiels.
La mutualisation des fréquences est une forme encore plus intégrée de partage puisque les fréquences sont mises en commun en vue de leur exploitation combinée. Le contrôleur du réseau radio et les stations de base sont ainsi mutualisés, ce qui nécessite une autorisation du régulateur – l’ARCEP – dans la mesure où il existe encore moins de possibilité de différenciation.
Enfin, dans le cas de l’itinérance, un opérateur hôte accueille sur son réseau les clients d’un autre opérateur qui, soit ne dispose pas de fréquences – itinérance internationale ou accord avec un MVNO (opérateur de réseau mobile virtuel) – ou alors en quantités insuffisantes, soit dispose de fréquences mais n’a pas de sites en propre – couverture des zones blanches, accord d’itinérance de Free-Orange, par exemple. Comme le souligne l’ARCEP dans l’avis précité, « l’itinérance est essentiellement asymétrique : l’un des partenaires, l’opérateur d’accueil, apporte l’ensemble des actifs, réseau et fréquences, alors que le second, l’opérateur accueilli, fait le choix de recourir à cette modalité précisément parce qu’il ne dispose pas d’un tel patrimoine, au moins temporairement. De plus, les accords d’itinérance sont réversibles et peuvent donc rester temporaires, contrairement aux accords de mutualisation qui s’inscrivent par nature dans des perspectives de long terme ».
Comme le rapporteur thématique l’a souligné, les conditions dans lesquelles l’itinérance et la mutualisation peuvent être envisagées ont été précisées en 2013 par l’ARCEP et l’Autorité de la concurrence. Si l’appréciation de la mutualisation diffère légèrement entre les deux autorités (15), elles fixent les mêmes conditions à son renforcement.
Dans les zones peu denses ou zones de déploiement prioritaire (ZDP), aucun type de mutualisation n’est exclu a priori, même si les accords de partage de fréquences doivent être étudiés avec une attention particulière. Dans les zones denses, la mutualisation d’installations passives ne présente donc pas de difficultés particulières. En revanche, le partage de fréquences enlève toute capacité de différenciation entre partenaires et suscite de très fortes réserves de la part de l’Autorité de la concurrence. La mutualisation d’infrastructures actives doit être encadrée et en tout état de cause limitée. Elle paraît risquée dans les zones très denses, dans lesquelles la mutualisation exige des échanges d’informations riches et fréquents sur la consommation des abonnés pour dimensionner correctement le réseau. Elle l’est vraisemblablement moins dans les zones « semi denses », dans lesquelles des échanges d’informations aussi précises ne sont pas indispensables pour déployer un réseau commun.
S’agissant de l’itinérance, l’Autorité de la concurrence a rappelé qu’elle pouvait « favoriser l’animation de la concurrence, notamment en abaissant les barrières à l’entrée pour un nouvel entrant. En effet, compte tenu du délai nécessaire au déploiement d’un réseau, un opérateur entrant ne pourrait en effet proposer d’offres compétitives dès son lancement s’il devait s’appuyer sur son seul réseau, faute d’une couverture suffisante. C’est pourquoi l’Autorité de la concurrence avait, dans un précédent avis (16), insisté sur la nécessité que Free puisse en bénéficier rapidement, le temps qu’il puisse déployer son propre réseau. Cependant, cette itinérance doit rester transitoire car elle présente aussi des risques concurrentiels. L’itinérance contribue à rapprocher l’offre de services de l’opérateur accueilli de celle de l’opérateur d’accueil sur des paramètres importants de concurrence tels que la qualité de service, les débits ou la couverture. Ce faisant, elle réduit la différenciation entre opérateurs. Elle peut également induire des risques pour la structure du marché. En effet, les parties à l’accord d’itinérance sont renforcées et la compétitivité des autres opérateurs de réseau s’en trouve, d’un point de vue relatif, dégradée. Cela peut à terme déséquilibrer le marché et ce, d’autant plus que l’opérateur d’accueil est un acteur majeur du marché, que l’accord est conclu sur une période longue et qu’il couvre une part importante du territoire. L’Autorité estime par conséquent qu’il convient d’être particulièrement attentif aux accords d’itinérance nationale, en particulier en ce qui concerne leur durée. Une surveillance étroite et un suivi de ces accords sont nécessaires, dans la mesure où il n’est pas forcément dans l’intérêt tant de l’opérateur accueilli que de l’opérateur d’accueil de mettre fin à un accord d’itinérance nationale. »
Tirant les conséquences de ces deux recommandations, le présent article procède donc à une définition de l’itinérance métropolitaine, dont les conditions de mise en œuvre sont précisées par l’article 33 quinquies du présent projet de loi.
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La commission examine ensuite l’amendement SPE840 de M. le président François Brottes.
Mme Corinne Erhel. Cet amendement vise à définir précisément l’itinérance métropolitaine, c’est-à-dire sur l’ensemble du territoire, à l’inverse de l’itinérance locale, déjà définie par le code des postes et des communications électroniques.
M. le président François Brottes. Il témoigne d’un souci de rigueur dans l’écriture de la loi.
M. le ministre. Vous avez raison. La régulation des accords d’itinérance mobile, et plus généralement des solutions techniques qui permettent de partager des réseaux mobiles, peut être renforcée. Les débats sur les contrats qui lient entre elles certaines entreprises bien connues ont été nourris. L’objectif du Gouvernement est d’assurer un bon équilibre entre, d’une part, la concurrence par les infrastructures et les différentes solutions de mutualisation de réseaux mobiles – dont l’itinérance n’est qu’une forme – et, d’autre part, les critères d’investissement imposés à certains opérateurs.
Pour qu’elle soit bien régulée et bien pilotée par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), il est – vous avez raison – nécessaire de donner une définition de l’itinérance. Vous avez tout récemment donné votre accord pour la nomination du nouveau président de l’ARCEP : la lettre de mission qui va être écrite inclura ces questions.
Cet amendement correspond donc à nos préoccupations, comme à celles exprimées par l’Autorité de la concurrence dans son avis du 11 mars 2013. Nous devrons travailler, d’ici à la discussion en séance publique, à une rédaction plus précise ; l’enjeu est toutefois suffisamment important pour que j’émette aujourd’hui un avis favorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il est effectivement temps de définir l’itinérance métropolitaine, comme c’est déjà le cas de l’itinérance ultramarine. Cet amendement va donc dans le bon sens. La rédaction proposée pourrait semble-t-il être précisée, voire complétée. Mais, dans mon manuel de député débutant Le petit Brottes pour les nuls, j’ai appris qu’il vaut mieux adopter une rédaction imparfaite en commission pour la préciser en séance publique, plutôt que de tout renvoyer en séance, au risque d’être victime de funestes oublis...
J’émets donc un avis favorable. Nous veillerons, en lien avec l’ARCEP, à proposer une réécriture.
M. le président François Brottes. Je ne conteste pas la citation…
La commission adopte l’amendement SPE840.
Article 33 quater
(art. L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques)
Modernisation des dispositions relatives aux objectifs de la régulation du secteur des communications électroniques
Cet article a été introduit à l’initiative de M. Jean-Yves Caullet, Mme Corinne Erhel et les députés du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), dont l’amendement a été sous-amendé par Mme Laure de La Raudière afin de déplacer l’alinéa relatif à la neutralité de l’internet.
Il procède à la réécriture du II de l’article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, relatif aux objectifs de la régulation assignés concomitamment à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et au Gouvernement. Directement inspiré d’un rapport d’information de la commission des affaires économiques présenté par Mmes Corinne Erhel et Laure de La Raudière (17), cet article vise à hiérarchiser ces objectifs et à clarifier la répartition des rôles entre le régulateur et le Gouvernement.
Le II de l’article L. 32-1 confie en effet indifféremment au Gouvernement et au régulateur la réalisation des objectifs de la régulation, alors que les différents « paquets télécoms » (18) ont précisé le rôle de chacun. Il énonce une liste de vingt-et-un objectifs non hiérarchisés, ajoutés au fil des paquets télécoms, sans approche globale :
– plusieurs objectifs auraient pu être regroupés, comme les 3° ter et 7° sur la prise en compte de l’intérêt et de la situation des territoires ;
– aucune hiérarchie n’a été opérée entre des objectifs d’intérêt national (3° sur l’emploi et l’investissement, etc.) et des objectifs plus techniques (16° sur la promotion des numéros européens harmonisés, 17° relatif à la neutralité technologique, etc.) ;
– plusieurs objectifs correspondent en fait à des principes au sens du droit communautaire : 9° sur l’absence de discrimination dans le traitement des opérateurs, 2+ sur la promotion de la concurrence par les infrastructures ;
– la rédaction est confuse, notamment en raison de l’ajout régulier de « bouts de phrases » : le cas du 3° est topique, puisqu’une seule phrase comprend des segments introduits par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, la loi n° 2004-669 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (dite de transposition du « paquet télécom ») adoptée le 3 juin 2004 et l’ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques ;
– les objectifs établis par le droit communautaire ont simplement été recopiés dans le code, ce qui nuit à la cohérence de l’ensemble de l’article ;
– certains objectifs introduits à l’initiative du seul législateur national, et traduisant ainsi un souci particulier des responsables politiques, sont perdus au milieu de dispositions d’origine communautaire, ce qui limite leur impact.
La rédaction du II prête de plus à confusion dans la mesure où semblent placés sur un même plan des compétences, des objectifs et les modalités de les atteindre.
Comme le notaient Mmes Erhel et de La Raudière dans le rapport précité, « sans empiéter sur le domaine de compétence du régulateur, il convient de clarifier le partage de responsabilités entre le régulateur et le Gouvernement. À cet égard, il faut reconnaître que la rédaction actuelle de l’article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques prête à confusion, dans la mesure où il attribue des mêmes missions aux deux acteurs : en 1996, par la rédaction de cet article, le législateur avait en effet entendu soumettre le ministre aux mêmes objectifs que l’autorité de régulation. La structure générale de cet article n’a pas changé depuis, alors que, dans le même temps, deux autres "paquets" de directives communautaires sectorielles ont été adoptés, conduisant aujourd’hui à une répartition claire des compétences entre Gouvernement et régulateur. Il apparaît donc nécessaire de procéder à une réécriture de cet article en vue de sa clarification. L’action du Gouvernement, précisée, pourrait donc être recentrée. »
La nouvelle rédaction du II du L. 32-1 vise donc à répondre à trois objectifs.
s Première évolution : hiérarchiser
S’il apparaît difficile de formellement établir une hiérarchie entre les différents objectifs assignés à la régulation, une rédaction plus fine pourrait permettre de dégager les priorités de la régulation. Il est donc proposé de suivre le modèle de l’article 34 de la Constitution relatif au domaine de compétence de la loi, en créant plusieurs blocs d’objectifs.
s Deuxième évolution : clarifier
Les différents objectifs assignés à la régulation sont très divers : certains sont politiques, d’autres plus techniques ; certains dépendent du droit communautaire, d’autres découlent d’une volonté du législateur national. La rédaction actuelle ne traduit pas ces différences. Il est donc proposé de regrouper les objectifs selon leur nature, politique ou technique, et leur thématique (consommateur/concurrence, investissement/emploi) afin de clarifier la rédaction.
s Troisième évolution : distinguer les responsabilités du régulateur et du Gouvernement
La rédaction actuelle confie la régulation au Gouvernement et au régulateur, et ce de manière indifférente. Or, les différents « paquets télécoms » ont précisé le rôle des autorités nationales de régulation. Il est donc proposé de distinguer l’action du régulateur et du Gouvernement, conformément au droit communautaire.
En fin de compte, le nouveau II énumère les objectifs assignés concurremment au régulateur et au Gouvernement.
Dans un premier temps, sont mentionnés les objectifs de nature politique : fourniture du service public des communications électroniques, développement de l’emploi, de l’investissement, de l’innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques, aménagement du territoire, protection des consommateurs et satisfaction des besoins de l’ensemble des utilisateurs et, enfin, respect par les opérateurs de communications électroniques du secret des correspondances et du principe de neutralité au regard du contenu des messages transmis, ainsi que de la protection des données à caractère personnel.
Dans un second temps, sont mentionnés les objectifs de nature plus technique : intégrité et sécurité des réseaux de communications électroniques ouverts au public et respect de l’ordre public et des obligations de défense et de sécurité publique, niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé.
Le III énumère les objectifs assignés uniquement au régulateur : l’exercice au bénéfice des utilisateurs d’une concurrence effective et loyale, la définition de conditions d’accès aux réseaux ouverts au public et d’interconnexion de ces réseaux qui garantissent la possibilité pour tous les utilisateurs de communiquer librement et l’égalité des conditions de la concurrence, l’absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans les relations entre opérateurs et fournisseurs de services de communications au public en ligne pour l’acheminement du trafic et l’accès à ces services, la mise en place et le développement de réseaux et de services et l’interopérabilité des services au niveau européen, l’utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques et des ressources de numérotation, la capacité des utilisateurs finals à accéder à l’information et à en diffuser ainsi qu’à accéder aux applications et services de leur choix.
Enfin, le IV énumère les principes auxquels l’ARCEP et le Gouvernement doivent veiller dans l’exercice de leur mission de régulation : le respect de la plus grande neutralité technologique possible des mesures prises, la promotion des investissements et de l’innovation dans les infrastructures améliorées et de nouvelle génération en tenant compte, lorsque des obligations en matière d’accès sont fixées, du risque assumé par les entreprises qui investissent, l’autorisation des modalités de coopération entre les investisseurs et les personnes recherchant un accès, afin de diversifier le risque d’investissement dans le respect de la concurrence sur le marché et du principe de non-discrimination, l’absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs, la promotion, lorsque cela est approprié, d’une concurrence fondée sur les infrastructures. Par ailleurs, l’ARCEP et le Gouvernement sont invités à assurer l’adaptation du cadre réglementaire à des échéances appropriées et de manière prévisible pour les différents acteurs du secteur.
Le rapporteur thématique a émis un avis favorable à cet amendement. Toutefois, il lui semble que la rédaction adoptée en commission spéciale devra faire l’objet de précisions lors de l’examen du projet de loi en séance publique. Si la rédaction proposée est conforme au droit européen, et notamment à l’article 8 de la directive « cadre » précitée, quelques ajustements mériteraient d’être apportés, par exemple sur la répartition des rôles entre le régulateur et le Gouvernement.
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La commission examine ensuite l’amendement SPE702 de M. Jean-Yves Caullet, faisant l’objet d’un sous-amendement SPE1874 rectifié de Mme Laure de La Raudière.
M. Jean-Yves Caullet. Cet amendement très technique est issu des travaux de Corinne Erhel, à qui je laisse le soin de le présenter.
M. le président François Brottes. Vous m’offrez l’occasion de signaler au ministre que Corinne Erhel et Laure de La Raudière ont rendu deux rapports très solides sur l’économie numérique et l’impact de la régulation sur la filière télécom.
Mme Corinne Erhel. Cet amendement vise à réécrire l’article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, qui définit les objectifs de la régulation en matière de télécommunication.
Dans un texte qui a pour but de relancer la croissance et l’activité, le numérique et les télécommunications ont très évidemment leur place : ce sont des moteurs essentiels de la création d’activité et donc d’emplois, comme de l’aménagement du territoire.
En 2013, Laure de La Raudière et moi-même avons rendu un rapport qui abordait la question des objectifs de la régulation. Nous préconisions notamment de réécrire cet article L. 32-1, qui, au fur et à mesure des années, s’est allongé : il assigne maintenant vingt-et-un objectifs au ministre chargé des communications électroniques et à l’ARCEP, sans hiérarchie ni priorités. Certains objectifs sont plutôt économiques et industriels, d’autres plutôt techniques, la plupart étant issus de directives européennes.
Nous proposons donc de les hiérarchiser, de distinguer ce qui relève du droit communautaire et du droit national, mais aussi ce qui relève de la politique, notamment de l’aménagement du territoire, ou d’aspects plus techniques, et enfin de clarifier les responsabilités du régulateur et du Gouvernement.
Ce rapport, adopté par la commission des affaires économiques, remonte maintenant à deux ans. Nous avions reçu des engagements, mais nous attendons toujours cette réécriture dont la nécessité est largement reconnue. Ce projet de loi est une bonne occasion de la mener à bien, même si notre proposition est sans doute perfectible.
Le numérique et le développement de nos réseaux sont essentiels pour notre économie, et la régulation du secteur des télécoms doit à la fois conforter l’investissement, préserver et amplifier les créations d’emplois, développer l’innovation, et contribuer à l’aménagement du territoire.
M. le président François Brottes. La commission des affaires économiques avait exprimé unanimement son mécontentement sur la façon dont ce secteur avait été régulé au cours des dernières années, constatant notamment un retard de développement des infrastructures et des dégâts économiques réels chez les industriels, voire les opérateurs.
M. Jean-Frédéric Poisson. Le sous-amendement SPE1874 vise à déplacer au sein des objectifs prioritaires le respect du principe de neutralité et de secret des correspondances, ainsi que la protection des données à caractère personnel.
M. le ministre. La clarification des objectifs de la régulation est évidemment une nécessité, que votre rapport a bien montrée. J’émets un avis favorable au sous-amendement et à l’amendement. Nous inscrirons ainsi ces principes dans le texte, même si nous devrons là encore retravailler la rédaction, afin de prendre notamment en considération quelques contraintes européennes et la compétence d’autres ministères, comme celui de la consommation.
M. le président François Brottes. Sans aller jusqu’à la qualifier de « béotienne », j’apprécie beaucoup cette méthode...
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis favorable au sous-amendement et à l’amendement. En les adoptant, nous soutiendrons les débuts du nouveau président de l’ARCEP, qui disposera ainsi d’une feuille de route claire, même si des précisions devront être apportées à la rédaction. Nous en restons ainsi à la « jurisprudence Brottes » – qui va, je le note en passant, à l’encontre de la doctrine défendue par le président de la commission des finances, dont nous occupons aujourd’hui la salle.
M. le président François Brottes. Je le rappelle souvent : il revient au Parlement – et non à des ordonnances – de fixer des objectifs aux autorités de régulation. Il n’est pas mauvais de le rappeler à ce stade.
Mme Corinne Erhel. J’approuve également le sous-amendement, qui consiste à intégrer aux objectifs politiques le principe de neutralité de l’internet – sujet sur lequel la commission des affaires économiques a beaucoup travaillé. Il s’agit de concilier protection du consommateur, investissement, emploi, innovation et aménagement du territoire.
La commission adopte le sous-amendement SPE11874 rect.
Elle adopte ensuite l’amendement SPE702 ainsi sous-amendé.
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Article 33 quinquies [nouveau]
(article L. 34-8-1-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques)
Mise en œuvre de l’itinérance métropolitaine
Introduit à l’initiative du président de la commission spéciale, M. François Brottes, cet article vise à définir les conditions de mise en œuvre de l’itinérance métropolitaine. Le rapporteur thématique renvoie au commentaire de l’article 33 ter pour les éléments d’analyse et de contexte pertinents.
Le présent article crée, au sein du code des postes et des communications électroniques, un nouvel article L. 34-8-1-1 définissant les conditions de mise en œuvre de l’itinérance métropolitaine.
Le premier alinéa de ce nouvel article précise que toute prestation d’itinérance métropolitaine fait l’objet, entre les opérateurs mobiles concernés, d’une convention de droit privé qui détermine les conditions techniques et financières de fourniture de ladite prestation. Cette disposition, assez classique, reprend les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 34-8-1 du même code, relatif à l’itinérance ultramarine.
Le deuxième alinéa de ce nouvel article encadre les modalités de mise en œuvre de l’itinérance, en limitant le champ géographique et la durée de la prestation au regard des obligations de couverture mentionnées dans les licences mobiles. À cet égard, le présent article traduit les recommandations exprimées par l’ARCEP et l’Autorité de la concurrence dans les avis de 2013 précités. Pour rappel, appelée à se prononcer sur l’accord d’itinérance entre Free et Orange, l’Autorité de la concurrence avait conclu que l’itinérance devait rester transitoire car elle présente aussi des risques concurrentiels :
– sur la 2 G, l’itinérance, si elle devait être maintenue au-delà du droit qui est accordé jusqu’en 2016, devrait être limitée aux seuls clients disposant de terminaux 2G exclusifs ;
– sur la 3 G, l’itinérance nationale ne doit pas être prolongée au-delà d’une échéance raisonnable :
o 2016 – date à laquelle expirera le droit à l’itinérance 2G et s’ouvrira la fenêtre de résiliation prévue dans le contrat d’itinérance entre Orange et Free ;
o ou 2018 – échéance prévue par ce contrat.
L’Autorité invitait donc l’ARCEP à vérifier que Free se trouvait sur une trajectoire d’investissement compatible avec les obligations de sa licence ;
– sur la 4 G, l’Autorité reconnaissait l’existence d’un handicap pour Free en zone peu dense, l’entreprise n’ayant pas obtenu de bloc de fréquences dans la bande 800 MHz, et se montrait prête à considérer que l’itinérance peut compenser un tel handicap dans les zones de déploiement prioritaire. En revanche, l’extension de l’itinérance 4G aux zones denses poserait un problème beaucoup plus sérieux et, si l’entreprise Free se trouvait handicapée, elle préconise plutôt une réallocation de fréquences qu’une extension de l’itinérance aux zones denses.
Comme le rapporteur thématique l’a indiqué à propos de l’article 33 ter, il soutient cette évolution, même s’il conviendra sans nul doute de préciser la rédaction adoptée par la commission spéciale à l’occasion de l’examen du projet de loi en séance publique.
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La commission se saisit de l’amendement SPE834 de M. le président François Brottes.
M. le président François Brottes. Cet amendement vise à préciser les usages de l’itinérance. Il faut davantage de transparence, et l’itinérance ne doit pas porter préjudice au développement des infrastructures.
M. le ministre. Avis favorable, sous les mêmes réserves que précédemment : il faudra procéder à une réécriture d’ici à la séance publique.
Suivant l’avis favorable du rapporteur thématique, la commission adopte l’amendement SPE834.
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Article 33 sexies [nouveau]
(art. L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques)
Rapport annuel de l’ARCEP
sur l’effort d’investissement des opérateurs mobiles
Introduit à l’initiative du président de la commission spéciale, M. François Brottes, cet article complète l’article L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques, relatif au rôle et aux missions de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
Aux termes du I, l’ARCEP sera ainsi chargée de remettre annuellement un rapport sur l’effort d’investissement des opérateurs mobiles, évaluant les investissements réalisés dans le cadre des opérations de déploiement des infrastructures nouvelles et la compatibilité des niveaux d’investissement avec les obligations de déploiement mentionnées par les licences mobiles. Par ailleurs, ce rapport devra évaluer l’impact des accords de mutualisation ou d’itinérance sur l’évolution des déploiements des nouveaux réseaux. L’insertion dans le code des postes et des communications électroniques d’une telle disposition permettra à l’ARCEP d’approfondir l’analyse qu’elle mène dans le cadre de son observatoire (19).
Le II précise que le premier rapport de cette nature devra être publié dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi.
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Puis la commission examine l’amendement SPE817 de M. le président François Brottes.
M. le président François Brottes. Nous proposons que l’ARCEP rende chaque année un rapport sur l’effort d’investissement des opérateurs mobiles autorisés.
M. le ministre. Avis favorable.
Suivant l’avis favorable du rapporteur thématique, la commission adopte l’amendement SPE817.
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Article 33 septies [nouveau]
(art. 20 et 23 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993)
Adaptation au secteur numérique des dispositions
relatives à la transparence sur le marché publicitaire
Introduit à l’initiative du président de la commission spéciale, M. François Brottes, et complété par un sous-amendement du Gouvernement, cet article modifie les articles 20 et 23 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin », afin d’adapter au secteur numérique les dispositions relatives à la transparence sur le marché publicitaire. Cette loi a défini de nouvelles règles de transparence pour le secteur de la publicité, fondées sur deux dispositions principales :
– la soumission de toutes les activités de service, dont la publicité, aux règles de droit commun sur la communication des prix et la délivrance des factures ;
– l’imposition aux intermédiaires du régime de mandataire, particulièrement transparent.
L’article 20 impose à l’intermédiaire de faire ses achats pour le compte de l’annonceur sous le régime du mandat. Il précise que ce mandat doit faire l’objet d’un contrat écrit et que celui-ci doit énoncer les prestations rendues et leur rémunération, en distinguant elles qui sont rendues dans le cadre du mandat et celles qui, le cas échéant, n’en relèvent pas. Par ailleurs, cet article prévoit que la facture est envoyée directement à l’annonceur et qu’elle mentionne tous les rabais accordés par le vendeur, qui ne peuvent être accordés qu’à l’annonceur.
L’article 23 prévoit que le vendeur d’espace publicitaire en qualité de support ou de régie rend compte directement à l’annonceur dans le mois qui suit la diffusion du message publicitaire des conditions dans lesquelles les prestations ont été effectuées. Par ailleurs, en cas de modification devant intervenir dans les conditions de diffusion du message publicitaire, le vendeur d’espace publicitaire doit avertir l’annonceur et recueillir son accord sur les changements prévus. Il lui rend de plus compte des modifications intervenues. Enfin, dans le cas où l’achat d’espace publicitaire est effectué par l’intermédiaire d’un mandataire, ces obligations incombent tant au vendeur à l’égard du mandataire qu’au mandataire à l’égard de l’annonceur.
La « loi Sapin », adoptée il y a plus de vingt ans, a permis de mettre fin à l’opacité qui caractérisait auparavant le secteur de la publicité. Toutefois, force est de constater que cette législation n’est pas adaptée aux nouvelles formes de publicité numérique, qui reposent sur des modèles ne permettant pas toujours l’application des dispositions en vigueur. Chacun convient qu’il est nécessaire de réguler le marché de la publicité numérique, mais qu’il est impossible de calquer simplement des normes élaborées pour un support analogique à un univers numérique.
À titre d’exemple, les entreprises innovantes spécialisées dans le reciblage de la publicité – le retargeting – ne sont pas en mesure d’apporter les mêmes garanties de transparence que des entreprises plus classiques. En effet, le reciblage publicitaire fonctionne en temps réel et s’appuie sur un algorithme de recommandation, qui analyse les recherches effectuées par un internaute sur un site en particulier et effectue ensuite une recommandation, incrustée dans une bannière personnalisée et ensuite diffusée sur un réseau de sites où est susceptible de surfer l’internaute ciblé, identifié grâce à un « cookie » déposé sur son ordinateur. Le modèle économique de ce type d’entreprise conduirait à rendre leur activité illégale si les dispositions de la « loi Sapin » leur étaient appliquées en l’état.
L’entreprise française Criteo (20), considérée comme l’un des leaders mondiaux sur ce marché, indique ainsi utiliser des algorithmes d’apprentissage automatique de pointe, qui intègrent et se nourrissent continuellement de nouvelles données. Le moteur de recherche de Criteo comprend :
– des algorithmes prédictifs qui sélectionnent uniquement les utilisateurs susceptibles de cliquer et d’acheter à ce moment-là, en complétant par une estimation en temps réel du niveau d’enchère adéquat ;
– des algorithmes de recommandation qui déterminent les produits les plus pertinents à afficher pour un taux de clic et de conversion optimaux : une publicité véritablement personnalisée, à grande échelle ;
– des algorithmes d’enchères qui déterminent la valeur pour chaque utilisateur en temps réel afin d’établir le prix d’enchère correspondant ;
– des publicités display créées de manière dynamique, en temps réel, pour chaque utilisateur.
La nature même du service fourni par ce type d’entreprise, qui repose sur une allocation permanente et en temps réel des espaces, rend totalement inapplicables les dispositions de la « loi Sapin ».
Afin de remédier à cette difficulté, l’ensemble des acteurs concernés ont été réunis au sein d’un groupe de travail, à l’initiative du Gouvernement, afin d’élaborer des propositions concrètes permettant d’élaborer un cadre juridique adapté. Prenant acte de ce travail, la commission spéciale a ainsi tenu à préciser que les modalités d’application des dispositions de transparence de la « loi Sapin » au secteur de la publicité numérique seraient définies par décret en Conseil d’État. Il s’agit ainsi de laisser se poursuivre la concertation, tout en consacrant dans la loi le principe d’une réglementation à venir.
La commission en vient à l’amendement SPE762 de M. le président François Brottes.
M. le président François Brottes. La loi du 29 janvier 1993, dite « loi Sapin », a fixé les règles de transparence applicables au secteur de la publicité. Cet amendement vise à l’étendre à la publicité sur internet – moyen de communication qui n’existait pas encore en 1993. De nouveaux acteurs et de nouveaux modèles économiques sont nés, mais les règles du jeu doivent valoir pour tous ; or, aujourd’hui, elles s’appliquent de façon très inégale. Ce modeste amendement précise donc que la régulation concerne tous les supports, quels qu’ils soient.
M. le ministre. Le Gouvernement a engagé sur ce sujet une concertation, menée dans le cadre du Conseil national du numérique. Vous avez bien rappelé la situation : il existe aujourd’hui un défaut de régulation. Les premiers échanges ont montré l’existence d’un accord pour garantir un fonctionnement transparent du marché publicitaire en ligne comme hors ligne, mais les modalités de mise en œuvre de ces règles seront forcément plus complexes que celles prévues par la « loi Sapin ». Il nous faut prendre en considération ce travail en cours, mais qui devrait aboutir rapidement, sur l’adaptation des obligations de transmission d’informations – de reporting en anglais.
Je vous propose donc, monsieur le président, de rectifier votre amendement en ajoutant les paragraphes suivants :
« 2° L’article 23 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans les secteurs de la publicité digitale, les modalités d’application des obligations de compte rendu définies aux premier et troisième alinéas du présent article sont précisées par décret en Conseil d’État. »
M. le président François Brottes. J’accepte votre proposition, tout en soulignant qu’il est urgent d’agir : des travaux sont en cours, je le sais bien, mais les dérapages sont très nombreux.
M. le ministre. Je partage votre volonté d’aller vite, et c’est pourquoi je suis favorable à cet amendement, comme je l’ai déjà été à plusieurs amendements précédents, conformément à la désormais célèbre « jurisprudence Brottes ». Mais nous devrons aussi prendre en compte les conclusions de la concertation en cours. Vous mettrez ainsi la pression sur le Gouvernement...
M. le président François Brottes. Dans la jurisprudence à laquelle vous faites allusion, j’ai toujours considéré qu’il valait mieux s’accrocher à des textes inscrits à l’ordre du jour qu’à des textes qui n’y étaient pas encore. »
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je craignais de faire du « Brottes moins » en émettant un avis défavorable, car cet amendement pourrait avoir des conséquences défavorables pour des entreprises françaises spécialisées dans le ciblage de la publicité. Il ne faut pas les fragiliser ; certaines sont de belles réussites, puisque l’une d’entre elles a levé l’an dernier 250 millions de dollars auprès du NASDAQ. Mais compte tenu de la proposition du ministre, nous resterons attractifs dans ce domaine majeur. Avis favorable.
M. Olivier Carré. L’économie numérique vient en effet bousculer des secteurs déjà installés depuis très longtemps. Il faut donc veiller aux distorsions de concurrence – c’est vrai – mais cette situation pourrait aussi nous amener à poser la question de la pression fiscale et de la réglementation qui pèsent lourdement sur les secteurs économiques traditionnels.
Certains modèles économiques dans le secteur de l’internet ne reposent aujourd’hui que sur la publicité : la publicité, les contenus même, les services sont alors intimement liés, ce qui donne à l’utilisateur une sensation de gratuité, mais qui donne un rôle inconnu jusqu’ici à la publicité.
Il faut enfin tenir compte des distorsions de concurrence entre les entreprises installées en France – qui tomberont, si nous vous suivons, sous la coupe de la « loi Sapin » – et les autres. Or, pour celui qui est derrière son écran, la différence entre les premières et les secondes est tout sauf facile à établir. Aujourd’hui, tous les législateurs, notamment européens, cherchent donc plutôt à harmoniser les règles, afin de mettre en place un environnement juste, ce qui est votre objectif.
Des expertises approfondies sont donc tout à fait nécessaires. Je soutiens fortement l’initiative French Tech du Gouvernement, qui concerne de nombreuses entreprises, qui ne sont plus seulement des start-up, comme l’a rappelé notre rapporteur thématique. Il faut donc y regarder à deux fois avant de modifier le cadre réglementaire, et plus encore pour la publicité qui est, je le redis, au cœur des modèles économiques d’aujourd’hui.
M. le président François Brottes. Je remercie le ministre de sa proposition et le rapporteur thématique de sa compréhension. Né moi-même un peu avant l’ère numérique, je constate que l’on a organisé la régulation du secteur des télécommunications au sens large comme si nous étions seuls au monde, comme s’il n’y avait pas de convergence entre internet et télévision. Or, tout, désormais, est sur tous les supports ; mais certains doivent appliquer une règle du jeu ancienne, quand d’autres vivent avec des modèles économiques très performants mais sans ces règles. Il faut donc une harmonisation.
Le marché de la publicité n’est pas infini : le monde nouveau doit pouvoir prendre son envol, mais on ne doit pas tuer pour autant le monde ancien. Il est donc urgent d’agir et de remettre à plat notre réglementation. J’entends qu’une concertation est en cours, mais elle ne doit pas concerner que le secteur numérique : tout le monde doit être autour de la table pour mettre au point de nouvelles règles du jeu qui ne plombent pas le modèle ancien, sans entraver le développement du nouveau.
M. le ministre. Monsieur Carré, il y a aujourd’hui une ambiguïté juridique sur l’applicabilité de la « loi Sapin » au secteur numérique, certains juristes considérant qu’elle doit d’ores déjà s’appliquer. La rectification que j’ai proposée clarifie la situation et sécurise l’environnement législatif en renvoyant les modalités d’application de la « loi Sapin » à un décret en Conseil d’État. Le secteur numérique présente des spécificités fortes, dont il faut tenir compte, afin de préserver sa compétitivité.
Nous voulons réussir à corriger deux déséquilibres potentiels : celui qui existe entre l’économie classique et l’économie numérique ; celui qui existe entre les entreprises françaises et les entreprises étrangères, comme vous l’avez souligné à juste titre. Nous voulons que nos grandes comme nos petites sociétés continuent de se développer. Le décret prendra en considération tous ces aspects. De plus, un travail de cadrage est mené au niveau européen. En attendant, nous sécurisons l’environnement législatif.
M. le président François Brottes. Notre débat éclaire les choses et montre qu’il y a du travail à faire, tout en soulignant l’urgence de clarifier la situation. Encore une fois, le marché de la publicité n’est pas infini. Il faut trouver les bons équilibres.
La commission adopte l’amendement SPE762 tel qu’il vient d’être rectifié.
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Article 33 octies [nouveau]
(art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014)
Reconnaissance dans la loi des agences de développement
de l’économie sociale et solidaire
Introduit à l’initiative du groupe écologiste, et contre l’avis du rapporteur thématique, cet article vise à reconnaître dans la loi la possibilité pour les régions de recourir à des agences de développement par le biais d’une contractualisation. Cette possibilité est ainsi inscrite à l’article 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire.
Le rapporteur thématique a émis un avis défavorable à l’insertion de cet article pour deux raisons.
Premièrement, il lui semble inopportun d’inscrire dans la loi qu’une collectivité a la possibilité de réaliser une action quelconque. En effet, rien n’interdit à ce jour aux régions de contractualiser avec des agences de développement pour assurer le développement de l’économie sociale et solidaire.
Secondement, cette disposition, qui avait été introduite dans le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire à l’occasion de son examen en première lecture par l’Assemblée nationale, avait par la suite était supprimée en commission mixte paritaire à l’initiative du Sénat.
Néanmoins, la commission spéciale a considéré qu’une telle disposition permettait de consacrer le rôle des agences de développement, et a ainsi tenu à reconnaître explicitement leur participation à l’essor de l’économie sociale et solidaire dans la loi.
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La commission se saisit ensuite de l’amendement SPE1410 de Mme Michèle Bonneton.
M. Jean-Louis Roumegas. Nous souhaitons aider à créer de l’activité et de la croissance durable – c’est-à-dire de la croissance sans doute pas au sens où l’entend le ministre, mais une croissance respectueuse des ressources, de l’environnement, de l’emploi et des gens. Non, la destruction de l’environnement et l’économie mondialisée dont M. Macron se fait le chantre ne sont pas la seule solution qui s’offre à nous. Il en existe une qui marche très bien, peut-être plus modeste, mais qui n’est plus marginale puisqu’elle représente parfois jusqu’à 8 % à 10 % des emplois dans nos territoires : l’économie sociale et solidaire, que M. Hamon a très bien encouragée par sa loi.
Pour aller plus loin, nous proposons d’inscrire que les régions peuvent avoir recours à des agences de développement ; ces outils ont prouvé leur efficacité là où ils existent, ce qui avait été reconnu lors de la discussion de la « loi Hamon ». Cette disposition avait été votée en première et deuxième lectures, mais elle a disparu lors de la commission mixte paritaire.
M. le ministre. Ce Gouvernement a en effet reconnu fortement l’importance de l’économie sociale et solidaire. J’ajoute – pour essayer de vous convaincre, sans espérer y réussir, que je ne suis peut-être pas totalement mauvais ni entièrement mû par des intentions néfastes – que l’économie sociale et solidaire fait partie de mon portefeuille ministériel et que je lui accorde beaucoup de mon temps, votre collègue Blein pourrait en témoigner.
Sur le fond, la reconnaissance de ces agences peut être une bonne chose, mais l’argument qui a prévalu est qu’elles n’existent pas dans toutes les régions : cette disposition a, comme vous l’avez dit, disparu du texte issu de la commission mixte paritaire. Je m’en remets donc à la sagesse des parlementaires.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Le fond de l’amendement ne pose pas problème, mais je m’interroge sur la méthode. Ce point a fait l’objet tout récemment d’un consensus entre l’Assemblée nationale et le Sénat. J’ai peu d’expérience des usages parlementaires, mais le procédé ne me paraît pas opportun. Avis défavorable.
M. Jean-Frédéric Poisson. Nous avons d’autant moins de réserves sur le fond que je ne vois pas pourquoi les régions auraient besoin d’être autorisées à recourir à des agences de développement. S’il faut préciser dans la loi tout ce que l’on a le droit de faire, il va falloir ouvrir quelques séances supplémentaires, monsieur le président ! Écrit-on la loi pour se rassurer ? Cela étant, nous ne nous opposerons pas à l’adoption de cet amendement.
M. Jean-Louis Roumegas. L’Assemblée nationale n’avait pas, en première puis en deuxième lecture, voté cette disposition pour des raisons frivoles : il s’agissait de sécuriser juridiquement ces agences, parfois contestées dans les territoires. Cet amendement n’est donc pas inutile, et je remercie M. le ministre de son avis de sagesse.
M. Jean-Yves Caullet. Je comprends l’argument du rapporteur, mais il serait dommage de laisser passer l’occasion d’exprimer sa sagesse... En adoptant l’amendement, nous enverrons un signal politique, quitte à revoir tout cela précisément d’ici à la séance publique.
M. Olivier Carré. Tout cela est très sympathique, mais vous donnez encore des moyens à de nouvelles structures. Comment seront-elles financées, qui recruteront-elles ? D’un côté, on cherche à clarifier le droit et à favoriser la croissance et tout le monde se plaint du manque de lisibilité de l’action publique du fait de la multiplication des intervenants ; de l’autre, on inscrit dans le marbre des structures qui existent déjà et dont l’intérêt est très relatif. C’est de la schizophrénie !
M. le rapporteur général. Ce qu’a dit le rapporteur thématique est juste. Il s’agit d’ouvrir aux régions la faculté de contracter avec des agences de développement, alors même que ce sont plutôt les chambres régionales de l’économie sociale et solidaire qui structurent ce secteur. Mais, après tout, pourquoi ne pas donner à celles qui le souhaitent cette possibilité supplémentaire ? Il ne me paraît donc pas nécessaire de s’opposer à l’adoption de cet amendement.
M. le président François Brottes. Un certain Pierre Mazeaud considérerait qu’une telle mesure n’a rien à faire dans un texte de loi, mais l’époque change, les signaux politiques comptent...
M. Patrick Hetzel. Ce serait effectivement du bavardage législatif. Cela ne me paraît pas raisonnable.
La commission adopte l’amendement SPE1410.
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Article 33 nonies [nouveau]
Rapport au Parlement sur l’opportunité de lancer une initiative « accélérateur de croissance » en faveur des PME intervenant dans les secteurs de la croissance verte
À l’initiative de M. Arnaud Leroy, un amendement portant article additionnel a été adopté par la commission spéciale en vue de prévoir la remise au Parlement d’un rapport sur l’opportunité de lancer une initiative « accélérateur de croissance » en faveur des PME intervenant dans les secteurs de la croissance verte.
La France, et particulièrement les secteurs de la croissance verte, souffrent en effet d’un manque structurel d’entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui constituent pourtant un rouage essentiel de l’activité économique. Les ETI ont la taille et la crédibilité nécessaires pour mettre les filières en mouvement, que ce soit en servant d’« aiguillons » auprès des acteurs de grande taille, ou en facilitant l’accès des plus petits aux marchés. Un certain nombre d’initiatives ont été lancées afin de favoriser la constitution d’ETI, principalement dans le secteur numérique et les technologies avancées de production. Aujourd’hui, il est temps de soutenir l’éclosion d’ETI dans les secteurs de la croissance verte.
Le rapport demandé par le présent article permettra sans nul doute d’identifier des pistes concrètes d’action afin d’atteindre cet objectif.
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La commission examine ensuite, en présentation commune, les amendements SPE542 et SPE543 de M. Arnaud Leroy.
M. Arnaud Leroy. Ces deux amendements portent sur les éco-PME, qui sont 10 000 sur notre territoire. Elles rencontrent aujourd’hui les mêmes difficultés que les autres petites entreprises, mais aussi d’autres qui sont spécifiques au secteur de l’économie verte : forte insécurité juridique, frilosité des investisseurs, encore renforcée par les mésaventures du secteur photovoltaïque, intense compétition des champions historiques.
Ces deux amendements tendent donc à demander des rapports sur la façon dont le Gouvernement pourrait apporter son soutien à ces éco-PME. Nous avons dans ces secteurs des PME qui grossissent, et qui sont à l’orée de devenir ces fameuses ETI dont nous rêvons tous. Il faut les soutenir. Il s’agirait d’écrire une courte feuille de route des initiatives à prendre pour doper ce secteur : je ne demande pas un énième rapport d’évaluation qui viendrait caler une table, une armoire, voire un billard pour les plus fortunés d’entre nous.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Ou pour les moins cultivés !
M. le ministre. La facilité voudrait que l’on accepte toutes les demandes de rapport... Il ne faut néanmoins pas les multiplier, car nous y perdrions en crédibilité.
Les entreprises que vous évoquez sont concernées par plusieurs initiatives du Gouvernement, au premier rang desquels les trente-quatre plans industriels, dont dix ciblent ce secteur. Il n’est pas inutile, cependant, de faire avec le Parlement un point d’étape sur le développement des PME et ETI liées à la croissance verte, dans un délai raisonnable qui permettre d’examiner par la même occasion les premières conséquences des plans industriels et de la loi sur la transition énergétique.
Je propose le retrait de l’amendement SPE542 et j’émets un avis favorable à l’amendement SPE543.
M. Arnaud Leroy. Je vous remercie cet avis favorable et je retire donc l’amendement SPE542. Je n’ai pas déposé ces amendements pour me faire plaisir ; ils découlent des discussions que j’ai eues avec de nombreux acteurs du secteur des éco-PME. Nous avons déjà un comité stratégique de filières éco-industries ; parallèlement, de nombreuses structures ad hoc se sont constituées à l’initiative d’opérateurs privés. L’attente – je vous l’assure – est bien réelle. Cette question doit être traitée sérieusement, et séparément de celle des grands plans industriels : il faut identifier très finement les besoins de ces acteurs.
L’amendement SPE542 est retiré.
M. Alain Tourret. Serait-il possible de savoir combien de rapports doivent être rendus au Parlement ? Combien coûtent ces rapports ?
M. le président François Brottes. Certains disparaîtront d’ici au vote final de la loi...
La commission des affaires économiques dispose d’une liste de tous les rapports demandés depuis le début de la législature, que nous affichons sur les écrans de notre salle de réunion lorsqu’un membre du Gouvernement est entendu. Nous en attendons toujours un certain nombre...
Sur le fond, je me demande si nous ne devrions pas demander à la Banque publique d’investissement (BPI) de faire le point sur son action.
M. Arnaud Leroy. Une mission d’information commune sur la BPI vient de débuter ses travaux. Nous regarderons ce point.
Je précise de nouveau que mon amendement se borne à demander une feuille de route, un kit de solutions, et non un énième bilan. Les besoins sont réels.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis favorable à l’amendement SPE543.
M. Jean-Christophe Fromantin. C’est un sujet très intéressant : l’examen de l’effet d’entraînement des politiques environnementales sur l’économie d’un pays révèle de vraies surprises. Vous avez tous eu connaissance, il y a quelques mois, d’un rapport sur les incidences de la croissance verte pour l’économie américaine : il montrait bien l’absence de corrélation entre une politique environnementale plutôt tiède et la forte progression d’entreprises innovantes dans ce secteur. C’est sur l’effet d’entraînement d’un cadre normatif de plus en plus exigeant qu’il faut se pencher.
Si nous voulons pouvoir diminuer nos subventions, nous devons permettre la création d’entreprises innovantes de plus en plus efficaces. Le rapport demandé par Arnaud Leroy pourrait permettre de se demander si nos politiques, nationales et européennes, ont réellement un effet d’entraînement sur l’innovation des entreprises du secteur de l’environnement.
M. Olivier Carré. J’observe pour ma part que les résultats des investissements d’avenir doivent nous inviter à la prudence dans nos conclusions, en gardant en tête le contexte économique général dans lequel évoluent les entreprises.
Sur le fond, demander des rapports au Gouvernement, c’est bien ; mais l’Assemblée nationale dispose en la matière de pouvoirs aussi larges que peu utilisés. Libre à nous de nous saisir par de ces questions pertinentes. Je fais cette remarque dès que l’on demande un rapport...
La commission adopte l’amendement SPE543.
Elle se saisit ensuite de l’amendement SPE1018 de M. Jean-Yves Caullet.
Mme Corinne Erhel. Cet amendement, certes un peu technique, concerne la norme IPv6. C’est essentiellement un amendement d’appel. Une adresse IP (Internet protocol address) est attribuée à tout appareil connecté à un réseau informatique qui utilise ce protocole. On utilise aujourd’hui les adresses IPv4, c’est-à-dire la quatrième version de cette norme ; la norme IPv6, autrement dit sixième version, permet d’attribuer un nombre d’adresses beaucoup plus important. Or, la pénurie d’adresses IPv4 menace, en raison de l’explosion du nombre d’appareils connectés.
L’amendement propose donc de rendre obligatoire pour tous les appareils loués ou vendus sur notre territoire la capacité d’utiliser la norme IPv6. L’attente chez les acteurs du secteur est forte, et j’ai déjà interpellé par diverses voies le Gouvernement sur ce sujet à plusieurs reprises. Pour soutenir l’innovation et le développement de l’économie numérique, la France doit se saisir de cette question.
Je n’ignore pas que nous sommes plutôt ici dans le domaine du droit européen, et d’ailleurs aussi dans le domaine réglementaire. Mais il est important que le Gouvernement envoie un signal fort ou, à tout le moins, s’engage à travailler sur cette question. Une fois de plus, nous devons agir en amont, sans attendre la pénurie d’adresses IPv4 pour nous réveiller. Beaucoup de pays ont déjà pris leurs précautions ; des organisations internationales tirent la sonnette d’alarme. Une réflexion sur ce sujet, certes technique, est essentielle pour l’innovation.
M. le ministre. Nous souscrivons à l’ambition de cet amendement : c’est tout à la fois une nécessité sur le plan technologique et industriel et un élément de compétitivité de notre économie. Néanmoins, comme vous l’indiquez, cela relève davantage du droit communautaire. Je m’engage à saisir formellement la Commission européenne de cette question dans les plus brefs délais, afin d’avancer dans le cadre de l’Agenda numérique pour l’Europe. Nous avons d’ailleurs déjà engagé ce débat, majeur pour nos industriels. Je vous transmettrai la réponse dès que je la recevrai.
Je propose donc le retrait de cet amendement.
Mme Corinne Erhel. Je vous remercie de cette réponse.
L’amendement SPE1018 est retiré.
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Section 2
Améliorer le financement
Article 34
(art. 80 quaterdecies, 150-0 D, 182 A ter et 200 A du code général des impôts, L. 136-2, L. 136-6, L. 137-13 à L. 137-15 du code de la sécurité sociale et L. 225-197-1 du code de commerce)
Aménagement du dispositif d’attribution d’actions gratuites
Le dispositif d’attribution d’actions gratuites, mis en place par l’article 83 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, permet aux sociétés par actions cotées ou non cotées d’attribuer, sous certaines conditions, des actions gratuites à leurs salariés et mandataires sociaux.
Ce dispositif est applicable depuis le 1er janvier 2005. D’après le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015, son coût fiscal est évalué à 33 millions d’euros en 2013, sans qu’un chiffrage ne soit prévu en 2014 ou 2015.
D’après l’étude d’impact de cet article, son coût devrait être de 75 millions d’euros en 2015, de 191 millions d’euros en 2016 et de 125 millions d’euros en 2017.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
Le dispositif d’attribution d’actions gratuites fait l’objet d’un encadrement législatif en trois volets :
– le code de commerce encadre les conditions dans lesquelles une société peut décider de l’attribution de telles actions ;
– le code général des impôts traite de l’imposition des actions ainsi attribuées, en distinguant l’avantage initial lié à cette attribution (ou gain d’acquisition), la plus-value éventuelle liée à leur cession et le versement des dividendes qui peut en résulter ;
– le code de la sécurité sociale fait peser sur l’avantage initial lié à ces attributions des prélèvements sociaux spécifiques.
Ces trois volets sont aménagés dans le cadre du présent article.
A. LES CONDITIONS D’ATTRIBUTION DES ACTIONS GRATUITES
Les articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce prévoient un cadre législatif destiné à garantir que les opérations d’attribution d’actions gratuites (AGA) sont réalisées en toute transparence et en associant l’ensemble des organes de décision de l’entreprise concernée :
– une AGA doit en premier lieu être autorisée par une assemblée générale extraordinaire éclairée par un rapport du conseil d’administration ou du directoire et un rapport spécial des commissaires aux comptes. L’AGA peut concerner l’ensemble des salariés ou seulement une partie d’entre eux ;
– l’assemblée générale extraordinaire fixe le pourcentage maximal du capital social pouvant être ainsi attribué. Le nombre total des actions attribuées gratuitement ne peut toutefois excéder 10 % du capital social à la date de la décision de leur attribution par le conseil d’administration ou le directoire, ou 15 % pour les entreprises répondant à la définition européenne de petite ou moyenne entreprise. Ce pourcentage est porté à 30 % lorsque l’attribution d’actions gratuites bénéficie à l’ensemble des membres du personnel salarié de la société ;
– l’écart entre le nombre d’actions distribuées à chaque salarié ne peut être supérieur à un rapport de un à cinq ;
– l’assemblée générale extraordinaire fixe également la durée minimale de l’obligation de conservation des actions par les bénéficiaires. Cette durée court à compter de l’attribution définitive des actions et ne peut être inférieure à deux ans ;
– le président du conseil d’administration, le directeur général, les directeurs généraux délégués, les membres du directoire ou le gérant d’une société par actions peuvent se voir attribuer des actions de la société dans les mêmes conditions que les membres du personnel salarié. Toutefois, il ne peut pas être attribué d’actions aux salariés et aux mandataires sociaux détenant chacun plus de 10 % du capital social. Une attribution d’actions gratuites ne peut pas non plus avoir pour effet que les salariés et les mandataires sociaux détiennent chacun plus de 10 % du capital social ;
– un rapport spécial informe chaque année l’assemblée générale ordinaire des suites de l’AGA, notamment la valeur des actions attribuées aux mandataires sociaux ou aux salariés ;
– dans une société dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé, des actions ne peuvent être attribuées gratuitement que si la société remplit au moins une des conditions suivantes au titre de l’exercice au cours duquel sont attribuées ces actions :
1° La société procède à une attribution gratuite d’actions au bénéfice de l’ensemble de ses salariés et d’au moins 90 % de l’ensemble des salariés de ses filiales ;
2° La société procède à une attribution d’options au bénéfice de l’ensemble de ses salariés et d’au moins 90 % de l’ensemble des salariés de ses filiales ;
3° Un accord d’intéressement, un accord de participation ou un accord de participation volontaire est en vigueur au sein de la société et au bénéfice d’au moins 90 % de l’ensemble des salariés de ses filiales.
B. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE AUX ATTRIBUTIONS D’ACTIONS GRATUITES
L’attribution d’actions gratuites est susceptible de générer quatre types de revenus différents, qui font chacun l’objet d’un traitement fiscal particulier :
– l’avantage initial résultant de l’attribution de l’action gratuite, aussi appelé « gain d’acquisition » est actuellement pris en compte dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers ;
– la plus-value liée à la cession de telles actions est prise en compte dans la catégorie des plus-values mobilières, dont les conditions d’abattement pour durée de détention ont été réformées à plusieurs reprises ces dernières années ;
– les produits financiers liés à ces actions, ou dividendes, sont pris en compte dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers ;
– l’indemnité compensant la renonciation ou la perte des actions gratuites en cours d’acquisition est prise en compte dans la catégorie des traitements et salaires.
1. L’avantage initial ou gain d’acquisition
Le régime fiscal applicable au gain d’acquisition d’actions gratuites décrit ci-dessous est réservé aux opérations répondant aux conditions posées par le code de commerce.
À défaut, les avantages qui résultent pour les salariés ou les mandataires sociaux concernés de l’attribution d’actions gratuites constituent un complément de salaire imposable dans les conditions de droit commun. Ce gain est imposé au titre de l’année au cours de laquelle les actions sont définitivement acquises par le bénéficiaire.
Les règles de droit commun des traitements et salaires sont également applicables en cas de cession d’actions gratuites attribuées dans les conditions prévues par les articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce qui ne sont pas conservées pendant la période de conservation prévue par le plan lorsqu’elle est supérieure à deux ans.
Lorsque les règles d’attribution des actions gratuites mentionnées précédemment sont respectées, deux régimes fiscaux sont susceptibles de s’appliquer, au titre de l’impôt sur le revenu, selon que l’attribution des actions gratuites a eu lieu avant ou après le 28 septembre 2012.
Les actions gratuites attribuées jusqu’au 27 septembre 2012 bénéficient d’un régime spécial d’imposition qui se traduit par un double avantage consistant en l’imposition du gain d’acquisition à un taux proportionnel de 30 % et au titre de l’année de cession des actions. Ce régime est toutefois soumis à la condition que les actions attribuées aient été conservées, sans être données en location, pendant une période minimale de deux ans à compter de leur acquisition définitive.
Les actions gratuites attribuées à compter du 28 septembre 2012 bénéficient uniquement d’une imposition du gain d’acquisition décalée à l’année de cession des actions. En revanche, le gain d’acquisition est imposable au barème de l’impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des traitements et salaires sans application, notamment, d’un quelconque abattement pour durée de détention.
2. La plus-value de cession d’actions gratuites
La plus-value résultant de la cession d’actions gratuites, égale à la différence entre leur prix de cession et leur valeur à la date d’acquisition, c’est-à-dire au terme de la période d’acquisition, est imposée selon le régime de droit commun des plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux prévu à l’article 150-0 A du code général des impôts (CGI).
Contrairement au gain d’acquisition, cette plus-value de cession est susceptible de bénéficier des abattements pour durée de détention prévus par l’article 150-0 D du CGI. Ces abattements ne s’appliquent qu’en matière d’impôt sur le revenu. Les prélèvements sociaux au titre des revenus du patrimoine restent dus sur la totalité de la plus-value de cession réalisée.
La moins-value réalisée le cas échéant en cas de cession des actions gratuites pour un prix inférieur à leur valeur au jour de l’attribution définitive est déduite du gain d’acquisition. L’abattement pour durée de détention lui est également applicable conformément à l’interprétation de l’administration fiscale.
Les dispositions de la loi de finances pour 2014 en matière de plus-values mobilières (PVM)
Lors des assises de l’entreprenariat au printemps 2013, le Président de la République avait annoncé que « le soutien, la stimulation de l’entreprenariat » constituaient la « quatrième grande réforme » du Gouvernement.
En application de ces annonces, plusieurs dispositions importantes ont été mises en œuvre dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2014 :
– elle s’applique aux plus-values réalisées à compter du 1er janvier 2013 ; elle est revenue sur plusieurs dispositions votées en LFI pour 2013, qui n’ont par conséquent jamais trouvé à s’appliquer ;
– elle supprime le prélèvement forfaitaire libératoire de 19 % mis en place suite aux revendications des « pigeons », mais conserve celui de 19 % applicable aux gains réalisés lors de la cession de bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise ;
– elle supprime le régime d’exonération des plus-values de cession réalisées dans un cadre familial, de même que celui applicable aux jeunes entreprises innovantes ;
– elle supprime également le régime d’abattement pour durée de détention pouvant donner droit à une exonération totale après huit années de détention en faveur des dirigeants de PME partant à la retraite ;
En contrepartie, les contribuables concernés par ces avantages particuliers bénéficieront d’un abattement pour durée de détention renforcé.
La LFI 2014 introduit deux abattements pour durée de détention :
– un abattement de droit commun applicable aux plus-values soumises au barème, aux FCPR, aux FCPI et aux OPCVM ; l’abattement ne s’applique que si ces organismes de placement collectif emploient plus de 75 % de leurs actifs en parts ou actions de sociétés ;
Le cadencement de l’abattement est alors de 50 % du montant des gains nets détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans à la date de la cession. Cet abattement est porté à 65 % pour les titres détenus depuis au moins huit ans. Le taux d’imposition obtenu après deux ans de détention est ainsi très proche de celui du taux forfaitaire appliqué jusqu’en 2012 (et plus faible que le taux de 24 % fixé en 2012). Le taux obtenu après huit ans (13,46 %) est largement en dessous du taux de 19 % ;
– un abattement majoré en faveur de l’investissement dans les PME, qui s’applique aux PVM pour les PME de moins de dix ans soumises à l’IS ou un impôt équivalent. En compensation de la suppression des régimes particuliers, cet abattement s’applique aussi aux jeunes entreprises innovantes, aux gains réalisés dans un cadre familial et aux gains de cession des droits détenus par un dirigeant de PME partant en retraite.
Le taux de l’abattement est alors très attractif :
– 50 % d’abattement entre un an et quatre ans de détention ;
– 65 % d’abattement entre quatre et huit ans de détention ;
– 85 % d’abattement au-delà de huit ans de détention.
C. LES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX PESANT SUR LES ATTRIBUTIONS D’ACTIONS GRATUITES
Conformément à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, les actions attribuées à titre gratuit sont exclues de l’assiette des cotisations de sécurité sociale. Cette exonération vaut aussi bien pour les salariés que pour les mandataires sociaux pouvant bénéficier de ces actions affiliés au régime général de sécurité sociale. Elle concerne également les prélèvements dont l’assiette est définie par référence à celle des cotisations de sécurité sociale.
Pour les actions attribuées à compter du 28 septembre 2012, l’exonération de cotisations est subordonnée à la notification annuelle à l’administration de la sécurité sociale par les entreprises de l’identité des salariés ou mandataires sociaux auxquels des actions ont été attribuées définitivement au cours de l’année civile précédente, ainsi que du nombre et de la valeur des actions attribuées à chacun d’eux. Cette formalité n’étant pas requise pour le bénéfice de l’exonération fiscale attachée aux actions gratuites, son omission ayant pour seule conséquence la perte des exonérations sociales.
1. La contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)
Le gain d’acquisition lié à l’attribution d’actions gratuites est soumis à la CSG et à la CRDS, sans application d’un quelconque abattement pour durée de détention.
Pour les actions gratuites attribuées jusqu’au 27 septembre 2012, le gain était soumis aux prélèvements sociaux pesant spécifiquement sur les revenus du patrimoine, sans possibilité de déduire de l’assiette de l’impôt sur le revenu la CSG correspondante.
Pour les actions gratuites attribuées à compter du 28 septembre 2012, le gain d’acquisition est soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus d’activité (la CSG au taux de 7,5 % et la CRDS au taux de 0,5 %). À l’impôt sur le revenu, la fraction de CSG de 5,1 % est déductible des revenus imposables dans la catégorie des traitements et salaires au titre de son année du paiement.
2. Une contribution salariale spécifique depuis 2007
Pour les actions gratuites attribuées à compter du 16 octobre 2007, une contribution salariale spécifique prévue à l’article L. 137-14 du code de la sécurité sociale s’ajoute aux prélèvements sociaux mentionnés précédemment.
Elle pèse sur le bénéficiaire de l’attribution, à condition qu’il relève d’un régime obligatoire français d’assurance maladie. Cette condition s’apprécie au jour du fait générateur de la contribution, c’est-à-dire au jour de la cession des titres.
Le taux de la contribution salariale est fixé à 10 % pour les gains de levée d’options et les gains d’acquisition d’actions gratuites pour les cessions effectuées à compter du 18 août 2012. Ce taux était de 2,5 % entre le 22 décembre 2007 et le 21 décembre 2010, puis de 8 % entre le 22 décembre 2010 et le 17 août 2007.
3. Une contribution patronale spécifique depuis 2007
Conformément à l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale, les actions attribuées à compter du 16 octobre 2007 sont en outre soumises à une contribution patronale est égale, au choix de l’employeur :
– soit à la juste valeur des actions telle qu’elle est estimée pour l’établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales adoptées par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l’application des normes comptables internationales ;
– soit à la valeur des actions à la date de la décision d’attribution par le conseil d’administration ou le directoire.
Son taux est de 30 % pour les actions attribuées depuis le 18 août 2012. Il était de 14 % pour les actions attribuées avant cette date avec un taux spécifique de 10 % prévu lorsque la valeur annuelle par salarié était inférieure à la moitié du plafond annuel de sécurité sociale.
Conformément à l’article L. 137-15 du code de la sécurité sociale, l’application de cette cotisation patronale spécifique est exclusive de l’application du forfait social, dont le taux est désormais fixé à 20 %.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le présent article tend à modifier les trois volets juridiques applicables aux attributions d’actions gratuites :
– dans le domaine fiscal, le présent article tend à faire basculer le gain d’acquisition du régime des revenus de capitaux mobiliers vers celui des plus-values mobilières ;
– dans le domaine des prélèvements sociaux, le présent article tend à soumettre ce gain d’acquisition aux prélèvements pesant sur les revenus du patrimoine et adapte les contributions salariale et patronale spécifiques en vigueur ;
– il assouplit les conditions dans lesquelles ces actions gratuites peuvent être attribuées.
A. UN BASCULEMENT VERS LE RÉGIME FISCAL DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES
Le I du présent article modifie l’article 80 quaterdecies du CGI, afin de soumettre le gain de cession d’une action attribuée à titre gratuit à un régime fiscal plus avantageux.
Actuellement, cet article du CGI indique que ce gain est « imposé entre les mains de l’attributaire dans la catégorie des traitements et salaires », c’est-à-dire au barème de l’impôt sur le revenu sans abattement pour durée de détention mais en bénéficiant d’autres dispositifs, comme le quotient familial.
Désormais, ces gains d’acquisition seront imposés dans la catégorie des plus-values mobilières, qui sont désormais également soumises au barème de l’impôt sur le revenu mais après application des abattements pour durée de détention particulièrement avantageux mentionnés précédemment.
Le 2° du I du présent article précise par ailleurs que les abattements pour durée de détention s’appliquent à compter de la date d’acquisition définitive des actions gratuites. L’article L. 225-197-1 du code de commerce distingue en effet la date d’attribution initiale des actions, la date d’acquisition définitive de ces actions par le salarié au terme de la période dite « d’acquisition » qui est fixée par l’assemblée générale extraordinaire et ne peut être inférieure à deux ans (21) et la durée minimale de l’obligation de conservation également fixée par l’assemblée extraordinaire, pour une durée minimale de deux ans à compter de l’attribution définitive des actions.
Au total, les actions sont donc indisponibles pendant au minimum quatre années mais les abattements pour durée de détention commencent à courir à compter de l’attribution définitive des actions.
Le 4° du I du présent article précise enfin que ces actions gratuites pourront bénéficier de deux régimes différents d’abattement pour durée de détention :
– celui visé au 1 de l’article 150-0 D du CGI, c’est-à-dire l’abattement de droit commun de 50 % du montant de la plus-value nette entre deux et huit ans et de 65 % au-delà ;
– celui visé à l’article 150-0 D ter du CGI, qui vise spécifiquement le régime applicable aux cessions de petites et moyennes entreprises par leur dirigeant. Si le dirigeant cède la totalité de ses actions, il bénéficie non seulement d’un abattement de 500 000 euros sur la plus-value réalisée mais il bénéficie en outre (sur la partie de la plus-value excédant 500 000 euros) de l’abattement renforcé prévu au 1 quater de l’article 150-0 D du CGI, c’est-à-dire 50 % entre un an et moins de quatre ans, 65 % entre quatre ans et moins de huit ans et 85 % au-delà de huit ans.
B. LES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
1. La contribution sociale généralisée
Le paragraphe II du présent article conduit par ailleurs à soumettre les gains d’acquisition d’actions gratuites non plus à la CSG pesant sur les revenus d’activité et de remplacement mais à celle pesant sur les revenus du patrimoine.
Ce basculement a pour effet d’en modifier le taux ; en effet, l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale prévoit que le taux est de 7,5 % pour la CSG pesant sur les revenus d’activité et de remplacement, tandis qu’il est de 8,2 % pour celle pesant sur les revenus du patrimoine.
Ce basculement est en revanche sans effet sur l’application de la déductibilité partielle de la CSG ; en effet, l’article 154 quinquies du CGI prévoit une déductibilité de 5,1 points pour les revenus visés au e du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale auquel est désormais rattaché un tel gain.
Le basculement vers les prélèvements sociaux pesant sur les revenus du patrimoine et non sur les revenus d’activité a en outre pour effet de faire passer le total de ces prélèvements sociaux de 8 % à 15,5 %.
En effet, les revenus d’activité sont actuellement soumis à la CSG au taux de 7,5 % et à la CRDS au taux de 0,5 % (soit 8 % au total) ; les revenus du patrimoine sont pour leur part soumis à la CSG au taux de 8,2 %, à la CRDS au taux de 0,5 %, au prélèvement social de 4,5 %, à la contribution additionnelle au prélèvement social de 0,3 % et au prélèvement de solidarité de 2 % (soit 15,5 % au total).
2. La contribution patronale spécifique
Le C du II du présent article procède à une adaptation de la contribution patronale spécifique pesant sur les gains d’acquisition d’une action gratuite.
Il prévoit en premier lieu que cette contribution n’est pas due lorsque l’attribution gratuite est décidée par une société qui n’a procédé à aucune distribution de dividendes depuis sa création et qui répond à la définition européenne de PME, dans la limite de l’attribution à chaque salarié d’un montant correspondant au plafond de la sécurité sociale.
Il prévoit en deuxième lieu que l’assiette de la contribution est la valeur, à leur date d’acquisition, des actions distribuées. La faculté offerte à l’employeur de choisir entre la juste valeur des actions et la valeur des actions à la date de décision d’attribution par le conseil d’administration ou le directoire est donc supprimée dans un souci de simplification.
La référence aux actions effectivement distribuées permet en outre d’éviter que la contribution ne soit due lorsque l’attribution des actions est décidée par l’entreprise mais que cette décision n’est pas suivie d’effet. Dans un arrêt du 7 mai 2014(22), la Cour de cassation a en effet indiqué que, dans une telle hypothèse, l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale indiquait clairement que la contribution restait exigible. Cette difficulté d’application de l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale mérite par conséquent être corrigée.
Le présent article prévoit enfin que le taux de la contribution patronale est abaissé de 30 % à 20 %, à condition que ces actions soient attribuées dans le cadre prévu par le code de commerce. Le taux de 30 % reste applicable aux options de souscription d’actions.
3. La contribution salariale spécifique
Le D du II du présent article modifie l’article L. 137-14 du code de la sécurité sociale, afin de supprimer la contribution salariale de 10 % applicable aux actions gratuites. Celle-ci reste applicable aux options de souscription d’actions.
C. UN ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DANS LESQUELLES LES ACTIONS GRATUITES PEUVENT ÊTRE DISTRIBUÉES
Le III du présent article apporte au cadre juridique régissant la distribution d’actions gratuites plusieurs assouplissements.
En premier lieu, il modifie la disposition selon laquelle l’écart entre le nombre d’actions distribuées à chaque salarié ne peut être supérieur à un rapport de un à cinq. Cette disposition est actuellement applicable quel que soit le pourcentage du capital social mis en distribution (soit au maximum 10 % dans le droit commun ou 15 % dans les PME non cotées, ce pourcentage étant porté au maximum à 30 % lorsque l’attribution concerne l’ensemble des salariés).
Le présent article indique que ce rapport de un à cinq ne s’applique que lorsque le taux du capital mis en distribution est supérieur à 10 % (ou 15 % pour les PME non cotées).
Il prévoit par ailleurs que l’attribution des actions à leur bénéficiaire est définitive au terme d’une période d’acquisition qui ne peut être inférieure à un an, contre deux ans dans le droit en vigueur.
L’obligation de conservation, qui était au minimum de deux ans, devient facultative et sa durée est laissée à l’appréciation de l’assemblée générale extraordinaire de la société.
Le présent article prévoit enfin que la durée cumulée des périodes d’acquisition et de conservation ne peut être inférieure à deux ans, contre quatre ans dans le droit en vigueur.
D. ENTRÉE EN VIGUEUR
Le IV du présent article prévoit que les dispositions mentionnées ci-dessus s’appliquent aux actions gratuites distribuées par une assemblée générale extraordinaire postérieure à la publication de la présente loi.
Compte tenu du fait que la majorité des attributions sont autorisées dans le courant du mois d’avril ou mai, le présent article risque de ne pas pouvoir s’appliquer aux actions distribuées en 2015. Le rapporteur thématique propose donc de rendre applicable ces dispositions à compter du 1er janvier 2015.
E. LE CHIFFRAGE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Les éléments de chiffrage des conséquences financières de l’article fournies par le Gouvernement sont en partie incomplets, ce qui est regrettable.
D’après l’étude d’impact de l’article, « l’incidence budgétaire globale de la réforme concernant l’impôt sur le revenu n’est pas chiffrable », alors que le basculement du gain d’acquisition des AGA au régime des plus-values mobilières constitue l’une des principales dispositions de cet article.
Le rapporteur thématique appelle l’administration fiscale à ne pas considérer que la barémisation des revenus du capital fait systématiquement obstacle à l’évaluation des mesures nouvelles qui peuvent en affecter le régime ; un an après la stabilisation de cette réforme, il devient de plus en plus opportun d’en évaluer les conséquences y compris à l’occasion de l’examen de mesures nouvelles.
Cette même étude prévoit ensuite que « le coût annuel de la suppression de la cotisation sociale salariale est estimé à 25 millions d’euros. Le coût annuel de la réduction de la contribution sociale patronale est estimé à 100 millions d’euros et à 200 millions d’euros la première année pour tenir compte du décalage d’exigibilité de la contribution sociale patronale. »
Curieusement, il est toutefois précisé qu’il « convient, cependant de préciser que la suppression de la cotisation sociale salariale de 10 % sera en partie compensée par le paiement de la CSG/CRDS sur les revenus du patrimoine au taux de 15,5 % au lieu de la CSG/CRDS sur les revenus du travail au taux de 8 % qui s’applique actuellement au gain d’acquisition ». L’impact du passage de 8 % à 15,5 % des prélèvements sociaux sur l’attribution des actions gratuites, soit presque un doublement du taux, n’est donc pas intégré au chiffrage proposé par le Gouvernement.
Compte tenu de ces deux lacunes majeures, l’étude d’impact propose un coût total estimé à 75 millions d’euros pour l’année 2015, 191 millions d’euros pour l’année 2016 et « 125 millions pour 2017 », dont il faut probablement comprendre qu’il s’agit d’un coût à compter de 2017.
III. LA POSITION DU RAPPORTEUR THÉMATIQUE
Conformément à l’avis des personnes compétentes auditionnées, le présent article devrait permettre de rendre aux attributions d’actions gratuites leur attractivité, alors que le nombre de ces opérations a eu tendance à baisser ces dernières années.
Au-delà du cadre juridique régissant de telles émissions, qui méritait certainement quelques assouplissements ponctuels, c’est évidemment le poids des prélèvements obligatoires qui a conduit à un tel résultat.
Si l’on fait addition des différents prélèvements qui pesaient, avant la présente réforme, sur de telles attributions, on aboutit mécaniquement à un taux marginal d’imposition de 64,5 % pour l’attributaire de l’action (23). Ce taux marginal d’imposition était fixe dans le temps et il ne prend pas en compte la contribution patronale de 30 %.
Après la réforme, le taux marginal d’imposition est légèrement moins élevé, soit 62 %(24) ; avec la réduction de la contribution patronale, le poids global des prélèvements pesant sur ces opérations est en baisse.
Mais c’est surtout l’application de l’abattement pour durée de détention qui conduira à modérer le taux effectif de prélèvement de manière très sensible dès deux ans de détention.
Pour permettre une entrée en vigueur de ces dispositions dès les AGA opérées au premier trimestre 2015, les rapporteurs ont proposé un amendement permettant l’entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2015.
IV. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission a adopté deux amendements des rapporteurs à cet article :
– le premier amendement vise à prendre en compte les actions attribuées gratuitement aux salariés, y compris après leur période d’incessibilité dans le calcul de la proportion du capital détenu par les salariés dans la présentation des comptes de l’entreprise ;
– le second vise à anticiper l’entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2015, afin que ces dispositions puissent s’appliquer aux assemblées extraordinaires qui se tiennent, généralement, dans le premier trimestre de l’année.
*
* *
L’amendement SPE1798 des rapporteurs est retiré.
La commission est saisie de l’amendement SPE805 de M. Patrick Hetzel.
M. Patrick Hetzel. L’amendement SPE805 propose que les entreprises de taille intermédiaire (ETI) ou les grandes entreprises qui n’ont procédé à aucune distribution de dividendes depuis trois ans puissent également bénéficier de l’exonération de la contribution patronale, dans la limite, pour chaque salarié, du plafond de la sécurité sociale, que le Gouvernement souhaite accorder aux PME qui n’ont procédé à aucune distribution de dividendes depuis leur création.
Si la volonté des pouvoirs publics est de développer l’actionnariat salarié, il n’y a pas de raison objective à réserver ce dispositif incitatif aux seules PME.
De plus, le critère de non-distribution de dividendes depuis trois ans proposé dans cet amendement est pertinent, car il permet de cibler les ETI et les grandes entreprises qui ont privilégié l’investissement et l’emploi pour préparer leur avenir et renforcer leur compétitivité, de préférence au versement de dividendes aux actionnaires. Aujourd’hui, les entreprises non financières distribuent 85 % de leurs bénéfices en dividendes.
M. le ministre. Une série de mesures dans l’article 34 visent à améliorer le régime fiscal et social des salariés de toutes les entreprises, de manière à le remettre aux standards internationaux. Ainsi, les gains d’attribution et de cession sont imposés selon les modalités applicables aux plus-values mobilières, qui avaient elles-mêmes fait l’objet en 2013 d’une réforme prévoyant un abattement progressif en fonction de la durée de détention entre deux et huit ans ; la contribution salariale spécifique est supprimée ; les gains d’acquisition sont soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine ; pour les entreprises, le taux de contribution patronale passe de 30 à 20 %. Bref, le texte améliore substantiellement le droit commun applicable à l’actionnariat salarié, quelle que soit la taille de l’entreprise.
Au-delà de ces dispositions, le mécanisme est rendu plus incitatif pour les PME. Votre amendement vise à élargir cette incitation, ce que je peux comprendre, mais nos services évaluent son coût fiscal à environ 200 millions d’euros. Il risque également de créer un effet d’aubaine pour certaines entreprises par ailleurs éligibles au reste du dispositif. Je vous invite à le retirer, faute de quoi, pour des raisons de coût, j’émettrai un avis défavorable. Une partie des objectifs énoncés dans votre exposé sommaire est satisfaite par le reste du dispositif proposé.
M. Patrick Hetzel. Je maintiens l’amendement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il est important de réaffirmer l’effort global en faveur de l’actionnariat salarié, mais il faut aussi souligner que le Gouvernement cible volontairement les PME, principales exclues d’un dispositif qui, par ailleurs, a connu une attrition générale du fait de l’évolution des prélèvements.
Soulignons aussi que le dispositif renforce l’attractivité des entreprises à l’embauche. Un cadre de bon niveau ne trouvera pas forcément une PME aussi attrayante qu’une grande entreprise. Grâce à cet article, il sera plus facile aux petites structures de recruter les cadres qui sont nécessaires à leur développement.
Si nous avions les 200 millions requis, je ne serais pas défavorable à un élargissement, mais je crains qu’en l’occurrence nous ne puissions maîtriser les conséquences financières de l’amendement. Le ciblage sur les PME améliore l’équilibre entre les différentes catégories de salariés. On sait que les petites entreprises souffrent d’une fragilité en matière d’actionnariat salarié et d’épargne salariale, mais aussi d’un problème d’attractivité. Il n’y a pas lieu d’être aussi généreux à l’égard des grandes entreprises. Avis défavorable.
Mme Karine Berger. Même si je n’ai pas déposé d’amendement de suppression, je souhaite revenir sur le contenu de l’article 34.
L’objectif, Christophe Castaner l’a indiqué, est que les PME, voire les TPE, mettent progressivement en place des mécanismes d’association de leurs salariés au capital. Ce schéma est assez rare aujourd’hui, bien qu’il soit souhaité par beaucoup de petites structures. Je trouve donc intéressante cette partie de l’article.
Mais le coût pour l’État ne se résumera pas à cela. L’article 34 prévoit non seulement une baisse de la part sociale patronale sur les actions gratuites mais aussi l’alignement de leur fiscalité sur le mécanisme d’imposition des plus-values mis en place après la polémique des « pigeons » à l’automne 2012. En outre, il supprime différents seuils qui visaient à encourager la distribution des actions gratuites aux personnes qui n’en détiennent pas beaucoup.
Bref, l’article 34 ne propose pas autre chose qu’une baisse de l’impôt et des prélèvements sociaux pour les plus gros détenteurs d’actions. J’avoue ne pas comprendre en quoi cela favorisera l’actionnariat des salariés ordinaires ! Ayant travaillé comme moi dans le privé, monsieur le ministre, vous avez eu l’occasion d’observer dans quelle proportion les actions gratuites sont distribuées entre cadres dirigeants et salariés. Si le coût de cet article est évalué à 200 millions d’euros, au moins 100 millions iront aux cadres dirigeants. Cela fait beaucoup d’argent. À titre personnel, je ne saurais approuver cette évolution.
M. Patrick Hetzel. L’avantage de l’article 34 est d’assouplir le régime juridique et les coûts fiscaux et sociaux de l’attribution gratuite d’actions (AGA) aux salariés. Cela pourrait être l’occasion de lancer un chantier plus vaste en matière d’actionnariat salarié. L’argumentation du rapporteur thématique est binaire : il a évoqué les PME, d’une part, les grandes entreprises, d’autre part. Ne pourrait-on au moins étendre le dispositif aux ETI, et quel en serait l’impact budgétaire ?
Beaucoup d’études montrent que la faiblesse structurelle de l’économie française, notamment par comparaison avec l’économie allemande, et l’insuffisance du nombre d’ETI. L’approche du Gouvernement serait-elle différente si la disposition n’était étendue qu’aux ETI ?
M. le ministre. Vous avez précisément décrit l’architecture de l’article, madame Berger. Pour nos entreprises, en particulier les plus innovantes, le régime fiscal et social doit rester compétitif par rapport à nos principaux voisins et à la concurrence internationale. Tel est l’objet de cet article et du suivant : avec les actions de performance et les bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises, nous traitons un des problèmes qui affectent l’attractivité de nos sociétés et la compétitivité française. Il existe aujourd’hui un grand décalage entre le régime fiscal construit par les réformes de 2011 et 2012 et celui de nos principaux voisins européens.
La question n’est pas ici celle de l’épargne salariale, que nous traitons par ailleurs : permettre un traitement différencié pour les cadres les plus performants relève d’une philosophie de compétitivité que nous assumons dans ce texte. Le régime actuel n’est pas adapté en termes de durée d’acquisition comme en termes de cotisations sociales ou de prélèvements. Je suis sensible à l’argument de l’équité que vous soulevez, mais ce point est traité via l’impôt sur le revenu.
Mme Karine Berger. Je ne le pense pas.
M. le ministre. Cette réforme ne supprime que la contribution salariale spécifique de 10 %, mais elle soumet les gains d’acquisition aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine. Elle ramène par ailleurs le taux de contribution patronale de 30 à 20 % à la date d’acquisition, là aussi pour revenir à des standards.
Une des forces de notre économie est d’avoir des grands groupes. On ne peut à la fois dire que l’on a besoin du CAC 40, s’émouvoir à chaque fois qu’une société qui y est cotée est reprise ou décide de délocaliser, et mettre ces groupes dans une situation où ils peuvent de moins en moins attirer leurs grands cadres, compte tenu des effets conjoints de la taxation des actions de performance et – ce que nous assumons – de l’impôt sur le revenu et sur la fortune. C’est pourquoi nous améliorons ce régime tant pour les grandes entreprises que pour les ETI et les PME, qui sont aujourd’hui toutes pénalisées par rapport à nos voisins.
Je veux ensuite lever une ambiguïté sur les éléments de coût. Nous avons estimé le coût des mesures proposées à 75 millions d’euros en 2015, 191 millions en 2016 – 125 plus 66 – et 125 millions en 2017. C’est l’extension de l’avantage accordé aux PME à la totalité des entreprises qui coûterait 200 millions – je ne dispose pas du chiffrage d’une éventuelle extension aux seuls ETI. Nous essaierons de l’établir avant la séance publique. De toute façon, cela représenterait un coût budgétaire additionnel par rapport à l’enveloppe qui m’a été « allouée » pour cette réforme.
L’article 34 consiste à aligner le régime fiscal appliqué aux attributions gratuites d’actions, comme nous l’avons fait en 2013 pour les plus-values mobilières. On peut, bien entendu, décider d’une surfiscalisation, mais on se heurtera alors à un problème de financement et d’attractivité. Je pense que la question de la justice sociale est traitée par les réformes que nous avons menées en matière d’impôt sur le revenu et d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Nous avons observé à de nombreuses reprises que la surfiscalisation aboutissait finalement à de moindres rentrées d’argent.
La cotisation patronale est passée de 10 % en 2007 à 14 % en 2011 et 30 % en 2012. Les gros détenteurs, madame Berger, voient aussi leur imposition s’élever puisque nous avons intégré cette ressource dans le barème de l’impôt sur le revenu. Ainsi, le taux moyen de fiscalisation des AGA est en moyenne de 64,5 %. Du coup, la distribution d’AGA a fortement chuté, ce qui pose un réel problème d’attractivité pour nos entreprises. Ajoutons à cela qu’il est difficile, pour une entreprise, d’acquitter une fiscalité de 30 % sur des actions qui ne sont susceptibles de générer des revenus que deux ans après.
Il faut donc trouver le point d’équilibre entre une fiscalité juste et la préservation d’un dispositif dont nous pensons qu’il est pertinent. Permettre aux salariés d’être actionnaires de leur entreprise et de contribuer de façon citoyenne à son bon fonctionnement et au partage de ses ressources va plutôt dans le bon sens. Or, les observateurs que nous avons auditionnés – y compris les représentants des salariés – le reconnaissent : ce point d’équilibre est trouvé. La proposition du Gouvernement établit le niveau de fiscalisation juste qui permet d’atteindre un double objectif : encaisser une recette fiscale et activer un dispositif que les hauts niveaux de fiscalité ont éteint, chassant les salariés de l’actionnariat. Les AGA, j’y insiste, sont un dispositif sain.
Mme Karine Berger. Je voudrais revenir sur ce taux de 64,5 %. Nous avons déjà eu ce débat presque mot pour mot en novembre 2012 au sujet de la taxation des plus-values et autour de l’idée noble qu’un euro gagné via le capital doit être taxé de la même façon qu’un euro gagné par le travail. En l’espèce, si le taux atteint ce niveau, c’est que la personne est dans la tranche correspondante.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. La tranche supérieure est de 45 %.
Mme Karine Berger. Je ne l’ignore pas : de fait, la personne bénéficie de revenus élevés. Que ces revenus élevés soient taxés au taux maximal me semble être dans la nature de l’impôt sur le revenu.
Par ailleurs, monsieur le ministre, il est bien précisé dans l’exposé des motifs que les gains de cession sont alignés sur la fiscalité des plus-values telle qu’issue de la « révolte des pigeons », à ceci près que le système en vigueur prévoit une durée de détention de six ans avant l’enclenchement des abattements. Sauf erreur de ma part, l’article 34 réduit à deux ans la durée de détention obligatoire des AGA, alors que la précédente réforme visait à inciter la détention du capital à long terme...
Je n’arrive pas à comprendre si cet article vise les start-up ou les grands groupes. S’il vise les premières, il faut absolument maintenir la limitation de détention de 10 % du capital. Comment se fait-il que, dans le même article, on abaisse la durée de détention obligatoire et on fasse sauter le seuil de 10 %, seuil qui permettait précisément de s’assurer que le mécanisme des AGA était appliqué aux salariés et pas aux seuls cadres dirigeants ? Sur les 191 millions de coût budgétaire prévu pour 2016, quelle sera la concentration sur les cadres dirigeants des grandes entreprises ? Je pense que cela représentera la plus grosse partie !
Enfin, on aura beau philosopher sur les prélèvements sociaux, il n’en reste pas moins que ceux-ci continuent de financer la sécurité sociale. Chaque fois qu’on abaisse un taux, on abaisse du même coup le financement.
M. le président François Brottes. Comparaison n’est pas raison, mais il n’est pas interdit d’examiner comment nos entreprises se situent dans la guerre mondiale économique.
Mme Karine Berger. Vous voulez nous comparer à Singapour, peut-être ?
M. Olivier Carré. Je suis heureux de retrouver dans la bouche de certains collègues de la majorité des arguments que nous avions soulevés en juillet 2012. Certes, plusieurs taux avaient déjà connu une hausse antérieure, mais les excès auxquels on a abouti ont fini par contrarier les espérances mêmes de recettes fiscales.
Sur la forme, monsieur le ministre, n’avait-il pas été convenu que toute modification du code général des impôts devait désormais passer par une loi de finances ?
M. le président François Brottes. C’était une convention, non une obligation.
M. Olivier Carré. Cela ne m’avait pas échappé, monsieur le président ! Mais le principe était sage. Une approche globale permettrait de mieux répondre à des questions telles que celles que pose Karine Berger, et il serait intéressant de recueillir l’avis de ceux de nos collègues qui ont beaucoup travaillé sur l’impôt sur le revenu et qui ne siègent pas tous dans cette commission spéciale.
S’agissant des ETI, le problème est bien celui de la concurrence en matière de recrutement de cadres commerciaux, d’ingénieurs, de dirigeants. Les ETI ont ceci de commun avec les PME que leurs zones de recrutement et leurs centres de décisions sont généralement hexagonaux. Les grands groupes, de leur côté s’adaptent à la concurrence internationale en s’implantant dans les pays où ils pensent avoir intérêt à le faire, et pas seulement pour des raisons fiscales : pour y trouver des compétences, des zones commerciales, etc. Dans ce contexte mondial, il est inutile de s’engager dans la course au moins-disant fiscal.
Je pense donc que nous devons poser la question de l’extension du dispositif aux ETI, en mesurant, évidemment, le coût que cela représenterait.
M. le ministre. Le point de forme que vous soulevez, monsieur Carré, renvoie à une circulaire prise par le Premier ministre en 2012. En l’occurrence, le Premier ministre a décidé, en accord avec le ministre des finances et le secrétaire d’État au budget, d’y déroger afin que l’on puisse intégrer dès maintenant ces éléments fiscaux dans la limite d’une certaine enveloppe – ce qui me contraindra à être peu ouvert à des propositions d’extension.
Quant au régime des plus-values mobilières, madame Berger, il est issu d’une concertation menée pendant plusieurs mois par Mme Fleur Pellerin lors des Assises de l’entrepreneuriat, et non de la pression de tel ou tel lobby. Ce n’est nullement la « réforme pigeons », c’est une vraie réforme, longuement mûrie par les services de l’État avec les entrepreneurs – qui ne sont pas une race indigne ! – dans l’intérêt de l’économie française, défendue par le Gouvernement et votée par cette majorité.
Si nous ramenons à deux ans la limite de durée s’agissant des plus-values mobilières, c’est parce qu’il s’agit de cadres et d’employés, et non d’actionnaires. Ce qui a motivé cette réforme travaillée par les services de Bercy dans la concertation, c’est un élément de comparaison – que nous n’avons d’ailleurs pas à chercher jusqu’à Singapour !
Le système actuel fait qu’un salarié soumis au taux supérieur de l’impôt sur le revenu est taxé à 96 % sur les actions de performance et l’entreprise à 38,75 %, après détention de deux ans. Au Royaume-Uni, aucun dispositif n’est soumis à délai. En Allemagne, le taux appliqué à la plus-value de cession est de 26 %. Bref, il est évident que nous ne sommes plus compétitifs par rapport à l’écosystème qui nous entoure. Ces mesures ne visent qu’à nous remettre dans la norme, et je tiens à votre disposition tous les chiffres sur lesquels repose notre analyse.
Conformément à votre souhait, je demanderai aux services du ministère des éléments sur la ventilation du coût.
Plus généralement, je veux souligner que le Gouvernement a œuvré pour l’équité fiscale en soutenant plusieurs réformes très fortes en matière d’impôt sur le revenu, de prélèvements sociaux et d’impôt de solidarité sur la fortune. Il a mis en place de puissants outils de redistribution. Si nous voulons combiner cet objectif de redistribution et l’objectif du présent dispositif, nous ne pouvons souscrire à des doublons fiscaux. Ce serait faire fi de l’environnement économique international dans lequel nous évoluons.
Dans le dispositif existant, les stock-options n’existent plus et les actions de performance sont en voie d’extinction. On peut décider d’augmenter encore les taux parce que cela paraît plus juste, mais je rappelle que les éléments indicatifs de coût budgétaire sont théoriques : ils partent de l’hypothèse d’une base inchangée. Si notre réforme a l’effet incitatif que nous recherchons, les entreprises utiliseront davantage le dispositif, ce qui créera un effet volume qui minorera d’autant le coût budgétaire.
Si l’on s’en tient à une vision statique de nos régimes fiscaux et sociaux, on trouvera toujours préférable d’augmenter les taux au maximum. Mais le raisonnement ne tient pas ! La logique que j’assume est une logique de compétitivité et d’alignement des taux par rapport au pays voisins. Elle s’appuie sur un travail technique et sur la concertation. Je m’engage à ce que les services vous transmettent les réponses supplémentaires qu’il est possible d’obtenir.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Une fiscalité est utile lorsqu’elle rapporte. Fiscaliser les stock-options à 100 % ne changerait pas grand-chose à la ressource fiscale !
Pour ce qui est des grandes entreprises, la proposition du Gouvernement consiste simplement à abaisser le taux de cotisation de 30 à 20 %. Sur une période de cinq ans, donc, ce taux aura doublé au lieu d’avoir triplé. On ne peut pas parler de cadeau aux grandes entreprises...
Un réel effort est en revanche consenti en faveur des PME, puisque le taux passe de 30 à 0 %. Nous retrouvons là les engagements du Président de la République, qui souhaitait une fiscalisation différenciée en fonction de la taille des entreprises.
Je précise aussi que le régime précédent imposait une durée d’incessibilité de deux ans et une durée de conservation de deux ans. Le texte ne prévoit plus qu’un délai de deux ans, sachant que les assemblées générales extraordinaires peuvent décider d’aller au-delà. Les AGA étant une incitation au maintien des cadres, en particulier dans les PME, je suis convaincu que la durée de détention sera souvent prolongée.
En outre, par un effet d’assiette, le nouveau dispositif devrait rapporter davantage que la taxation trop élevée qui prévaut actuellement.
Enfin, la différence entre le taux total de fiscalisation avancé par le ministre et le mien s’explique par le fait que j’avais retenu une tranche d’impôt sur le revenu inférieure à 45 %.
Mme Karine Berger. Il est un peu facile, lorsque l’on défend la réduction d’un taux, d’arguer que le même taux porté à 100 % ne rapporterait plus rien ! Jamais je n’ai parlé d’une augmentation des taux. Et permettez-moi de douter qu’une course au 0 % de taxation sociale et fiscale ne se traduise pas, en définitive, par quelques pertes ! La commission des finances sera en tout cas très heureuse d’apprendre que la France, dans le cadre de son programme de stabilité, doit d’ores et déjà renoncer à 191 millions d’euros en 2016 !
M. Olivier Carré. Le Gouvernement a bien trouvé 3,6 milliards en quinze jours !
La commission rejette l’amendement SPE805.
Elle en vient à l’amendement SPE1800 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il s’agit de prendre en compte les AGA après leur période d’incessibilité dans le pourcentage des actions détenues par les salariés. On résout ainsi la question de la proportion du capital que représentent les actions détenues par le personnel de la société et par le personnel des sociétés qui lui sont liées, dès lors que le salarié reste dans l’entreprise.
M. le ministre. La proportion des actions souscrites par les salariés ou attribuées à ces derniers est communiquée à l’assemblée générale dans le cadre du rapport annuel. La mesure proposée n’est pas anodine dans la mesure où elle modifie les conditions de dépassement de seuil déclenchant l’obligation de désigner un administrateur représentant les salariés actionnaires dans les conseils d’administration ou les conseils de surveillance des sociétés cotées. Elle s’inscrit néanmoins dans la philosophie de l’action du Gouvernement pour remettre en cohérence l’ensemble des éléments fiscaux, sociaux et de représentation. Sous réserve de l’examen d’éventuels effets imprévus, avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1800.
Elle examine ensuite l’amendement SPE806 de M. Patrick Hetzel.
M. Patrick Hetzel. L’assemblée générale extraordinaire ne prend pas stricto sensu de décision, mais elle autorise le conseil d’administration ou le directoire à procéder, au profit des membres du personnel salarié de la société ou de certaines catégories d’entre eux, à une attribution gratuite d’actions existantes ou émises dans les vingt-six mois qui suivent. La rédaction proposée par mon amendement SPE806 me semble mieux correspondre à la pratique réelle.
M. le ministre. Je comprends votre volonté d’accélérer l’entrée en vigueur du dispositif. Votre amendement reviendrait néanmoins à rendre éligibles à la réforme des programmes qui ont déjà été décidés.
M. Olivier Carré. C’est bien la question. Le risque est que deux régimes se superposent.
M. le ministre. C’est pourtant logique. Nous mettons en place un nouveau régime incitatif ; si les programmes déjà passés ou en cours deviennent éligibles, nous créons un effet d’aubaine dont le coût budgétaire n’est pas insignifiant.
M. Olivier Carré. Bien sûr. On dépasserait les 191 millions en 2016.
M. le ministre. Je le confirme. Notre intention est que le projet de loi ne s’applique qu’aux nouveaux programmes autorisés en assemblée générale extraordinaire. Avis défavorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’amendement risque de soulever un problème juridique et fiscal pour les bénéficiaires. Le texte précise que la décision relève de l’assemblée générale extraordinaire. Si cette décision ne relevait que du droit commun de l’entreprise, les AGA seraient considérées comme équivalentes à un salaire et soumises aux prélèvements classiques sur les salaires.
Quant à la question du moment auquel s’applique la réforme, elle sera traitée dans l’amendement suivant, qui devrait vous satisfaire. Avis défavorable.
M. Patrick Hetzel. Il faut en effet distinguer la question de l’entrée en vigueur et celle du régime fiscal et social applicable. Mais cet amendement a aussi pour objectif d’éviter la superposition de deux régimes, raison pour laquelle je le maintiens.
La commission rejette l’amendement SPE806.
Elle est saisie de l’amendement SPE1799 du rapporteur général et des rapporteurs thématiques.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Les assemblées générales extraordinaires qui statuent sur les AGA se réunissent en général au premier trimestre de l’année civile. Il est donc à craindre que cette loi ne devienne exécutoire qu’après la tenue de ces assemblées. Les décisions relèveraient alors de l’ancien régime fiscal, moins favorable. Cet amendement vise à appliquer le nouveau régime aux décisions prises à partir du 1er janvier 2015. Considérant que le dispositif est bon, j’invite le Gouvernement à faire preuve de volontarisme pour l’appliquer dès cette année. Ce n’est évidemment pas sans conséquences budgétaires, mais l’étude d’impact ne prend pas cette hypothèse en compte.
M. le président François Brottes. Quel est votre sentiment sur cette disposition peu commune de rétroactivité, monsieur le ministre ?
M. le ministre. Tout en comprenant la position du rapporteur thématique, je préférerais que l’on s’en tienne à une application aux programmes décidés après la publication de la loi. En effet, le coût fiscal pour 2015 n’est pas totalement budgété. Avis défavorable tant que nous n’aurons pas expertisé la disposition. Discutons de la meilleure manière de sécuriser juridiquement les nouveaux programmes, mais évitons les effets d’aubaine !
M. le président François Brottes. Était-ce un amendement d’appel, monsieur le rapporteur thématique ?
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je m’en réfère à votre pratique, monsieur le président : ce qui est voté aujourd’hui pourra faire l’objet de discussions et d’évaluations, quitte à être retiré en séance publique. L’objectif est de mettre en place le plus vite possible un dispositif qui, j’en suis convaincu, montrera son efficacité.
La commission adopte l’amendement SPE1799.
Elle en vient à l’amendement SPE977 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Jean-Christophe Fromantin. Mon amendement vise à étendre le bénéfice de l’article 34 aux stock-options dès lors que celles-ci sont assorties d’une incessibilité pendant deux ans.
Le régime des stock-options a l’avantage d’indexer le montant et la valeur de l’avantage sur une performance économique. Ce n’est pas le cas du mécanisme de l’article 34, qui fige la valeur de l’action gratuite. L’objectif est d’accroître l’attractivité des entreprises pour ses collaborateurs les plus performants, notamment dans les entreprises innovantes.
M. le ministre. Les actions gratuites et les stock-options sont différentes par leur nature et par leur objet. Il me semble que votre objectif est pour partie satisfait par notre réforme puisque, dans l’un et l’autre cas, le régime d’imposition n’est plus compétitif.
Cela dit, les actions gratuites sont utilisées beaucoup plus largement au bénéfice de l’ensemble des salariés de l’entreprise et les délais réglementaires d’acquisition et de conservation sont des éléments de fidélisation qui n’existent pas dans le cas des stock-options. La philosophie de notre réforme nous fait donc pencher pour les actions de performance, nonobstant le coût budgétaire que représenterait votre amendement.
Considérant que votre amendement est largement satisfait, notamment en ce qui concerne les ETI, je vous invite à le retirer, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.
M. Jean-Christophe Fromantin. Mon amendement – j’y insiste – prévoit une période d’incessibilité de deux ans qui met les stock-options au même niveau que les actions gratuites. Les stock-options étant indexées sur la performance, elles ont plus un grand pouvoir d’incitation que les actions gratuites. J’approuve l’évolution que vous prévoyez pour ces dernières, mais cela n’exclut pas pour autant une amélioration du régime des stock-options afin de disposer d’une palette d’incitations aussi large et attractive que possible par rapport à d’autres pays.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis défavorable. Le régime des stock-options est différent de celui des AGA. Il a connu des déviances telles que cette mesure ne me paraît pas opportune, sans compter les conséquences fiscales qu’elle emporterait.
La commission rejette l’amendement SPE977.
M. Olivier Carré. Le groupe UMP votera pour l’article 34.
La commission adopte l’article 34 modifié.
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Article 35
(art. 154 quinquies et 163 bis G du code général des impôts)
Aménagement du dispositif des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE)
Le présent article vise à aménager le dispositif des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE), auquel est associé un régime de taxation avantageux sous la forme d’un prélèvement forfaitaire libératoire au taux de 19 % :
– d’une part, il assouplit les conditions dans lesquelles ces bons peuvent être attribués ;
– d’autre part, il étend la non-déductibilité de la contribution sociale généralisée (CSG) pesant sur les revenus du patrimoine aux gains provenant de ces bons.
D’après le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), ce dispositif a été créé « afin de permettre aux jeunes sociétés de s’attacher, par le biais d’un intéressement à leur capital, le concours de salariés qu’elles ne peuvent s’offrir compte tenu de leur faible surface financière ».
À ce titre, les BSPCE sont généralement considérés comme l’une des formes de l’actionnariat salarié. Ils confèrent à leurs bénéficiaires le droit de souscrire des titres représentatifs du capital de leur entreprise à un prix définitivement fixé au jour de leur attribution. Ils offrent ainsi la perspective de réaliser un gain en cas d’appréciation du titre entre la date d’attribution du bon et la date de cession du titre acquis au moyen de ce bon.
D’après le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015, cet avantage fiscal représente un coût total de 4 millions d’euros en 2013 et devrait s’établir à 5 millions d’euros en 2014 comme en 2015.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
A. LA NATURE JURIDIQUE DES BSPCE
Les BSPCE présentent la particularité de voir leur définition associée au régime fiscal avantageux prévu par le code général des impôts (CGI) ; pourtant, l’article 163 bis G du code général des impôts se limite à appréhender, du point de vue fiscal, les gains de cessions des titres acquis par le biais de ces bons de souscription, sans véritablement en définir la nature juridique.
Les BSPCE entrent dans la catégorie des instruments financiers prévue par l’article L. 211-1 du code monétaire et financier, selon lequel la catégorie des instruments financiers est composée des titres financiers et des contrats financiers. Les titres financiers sont, eux-mêmes, subdivisés en titre de capital, émis par les sociétés par actions, les titres de créances (qui ne comprennent pas les effets de commerce et les bons de caisse) et les parts ou actions d’organismes de placement collectif (OPC). Les contrats financiers désignent pour leur part les instruments financiers à terme.
En l’absence de définition prévue dans la loi, celle donnée par le BOFiP semble rapprocher les BSPCE du contrat à terme.
L’article 163 bis G du CGI précise que ces bons, qui sont incessibles, sont émis dans les conditions prévues aux articles L. 228-91 et L. 228-92 du code de commerce.
Ces deux articles prévoient que les sociétés par actions peuvent émettre des valeurs mobilières donnant accès au capital ou donnant droit à l’attribution de titres de créance. Le contrat d’émission peut prévoir que ces valeurs mobilières et les titres de capital ou de créances auxquels ces valeurs mobilières donnent droit ne peuvent être cédés et négociés qu’ensemble.
Les titres de capital ne peuvent être convertis ou transformés en valeurs mobilières représentatives d’un droit de créance. Toute clause contraire est réputée non écrite.
L’article L. 228-92 du code de commerce prévoit que « les émissions de valeurs mobilières régies par l’article L. 228-91 [du code de commerce], qui sont des titres de capital donnant accès à d’autres titres de capital ou donnant droit à l’attribution de titres de créance et les émissions de valeurs mobilières donnant accès à des titres de capital à émettre, sont autorisées par l’assemblée générale extraordinaire des actionnaires ». Celle-ci se prononce sur le rapport du conseil d’administration ou du directoire et sur le rapport spécial du commissaire aux comptes.
Dans ce cas, les actionnaires ont, proportionnellement au montant de leurs actions, un droit de préférence à la souscription de ces valeurs mobilières.
B. UNE FACULTÉ RÉSERVÉE À CERTAINES ENTREPRISES
La définition mentionnée ci-dessus ne permet pas d’emblée de comprendre le lien entre ces bons et la création d’entreprise – et donc la distinction avec les produits voisins que sont par exemple les stock-options –, lequel se déduit en réalité du champ des entreprises couvert par le dispositif des BSCPE.
Seules les sociétés qui remplissent cumulativement certaines conditions peuvent en effet émettre des BSPCE.
1. Les sociétés par actions, quelle que soit leur activité
L’article 163 bis G précité réserve l’émission de ces bons aux sociétés par actions, c’est-à-dire les sociétés anonymes, les sociétés par actions simplifiées, les sociétés en commandite par actions et les sociétés européennes régies par les articles L. 229-1 à L. 229-14 du code de commerce. Sont donc notamment exclues du dispositif les sociétés à responsabilité limitée (SARL), les sociétés en commandite simple (SCS) et les sociétés en nom collectif (SNC).
L’émission de BSPCE est ouverte à toutes les entreprises innovantes, quel que soit leur domaine d’activité. Cette règle résulte de l’article 134 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques (« NRE »), qui a supprimé, à compter du 27 avril 2000, la condition restrictive portant sur l’activité des entreprises émettrices.
Avant cette date, cet article 163 bis G du CGI réservait en effet l’émission de BSPCE aux sociétés qui exerçaient une activité autre que celles visées au deuxième alinéa du 2 du I de l’article 44 sexies du CGI, c’est-à-dire autre que bancaire, financière, d’assurances, de gestion ou de location d’immeubles ou de pêche maritime.
Les sociétés éligibles de plein droit à ce dispositif sont celles dont les titres ne sont pas admis à la négociation sur un marché d’instruments financiers, qu’il s’agisse d’un marché réglementé ou organisé, français ou étranger, c’est-à-dire un marché dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou un prestataire de services d’investissement ou tout autre organisme similaire étrangers.
L’article 4 de la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherche a étendu la possibilité de distribuer ces bons aux sociétés par actions dont les titres sont cotés sur les marchés réglementés de valeurs de croissance de l’Espace économique européen, ou les compartiments de valeurs de croissance de ces marchés, dont la liste a été fixée par un arrêté du ministre chargé de l’économie du 4 févier 2000.
Afin de tenir compte de la directive 2004/39/CE du 21 avril 2004 relative aux marchés d’instruments financiers ayant réformé le droit européen en matière d’instruments financiers, l’article 38 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) a ensuite modifié le dispositif afin d’ouvrir la possibilité d’émettre des BSPCE aux sociétés admises aux négociations sur un tel marché d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen si leur capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d’euros.
Cette disposition vise les sociétés admises aux négociations sur un marché réglementé ou un marché structuré d’un État membre de l’Union européenne ainsi que celles admises sur de tels marchés en Norvège, en Islande et au Liechtenstein.
L’article 33 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a assoupli la condition tenant à la capitalisation boursière pour les bons attribués à compter du 30 juin 2008 en prévoyant que les sociétés dont la capitalisation a franchi le seuil de 150 millions d’euros peuvent continuer à attribuer des bons pendant trois ans au plus à compter de la date de franchissement de ce seuil pourvu que les autres conditions d’attribution continuent d’être remplies.
Cette mesure, initialement prévue jusqu’au 30 juin 2011, a ensuite été pérennisée par l’article 20 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
Les modalités de calcul de la capitalisation boursière sont définies à l’article 91 ter A de l’annexe II au CGI.
La capitalisation boursière d’une société est déterminée par le produit du nombre de ses titres de capital mentionnés aux articles L. 212-1 à L. 212-6-2 du code monétaire et financier admis à la négociation à l’ouverture du jour de négociation précédant celui de l’émission des bons par la moyenne des cours d’ouverture des soixante jours de négociation précédant celui de l’émission des bons, c’est-à-dire celui de l’attribution des bons.
Lorsque, durant les soixante jours qui précèdent l’émission des bons, des titres de capital de la société sont admis à la négociation (introduction en bourse de la société ou admission à la cotation de nouveaux titres de la société à la suite d’une augmentation de capital, d’une opération de fusion, de scission ou d’apport partiel d’actif), la capitalisation boursière de la société s’apprécie en retenant, comme deuxième terme du produit, la moyenne des cours d’ouverture des jours de négociation depuis le jour d’admission à la négociation des titres (ou des nouveaux titres) de la société jusqu’au jour précédant celui de l’émission des bons.
En cas d’émission des bons le jour de l’introduction en bourse de la société, la capitalisation boursière de la société est déterminée par le produit du nombre de titres de la société admis à la négociation par le prix auquel ces titres sont vendus au public avant la première cotation.
En cas d’émission des bons lors de l’admission à la négociation de nouveaux titres de la société (augmentation de capital, fusion, scission ou apport partiel d’actif), la capitalisation boursière de la société est déterminée par le produit du nombre total de titres de la société admis à la négociation à l’issue de l’opération d’augmentation de capital, de fusion, de scission ou d’apport partiel d’actif par le cours de clôture du dernier jour de négociation précédant l’admission à la négociation de ces nouveaux titres de capital.
Le II de l’article 163 bis G du CGI réserve l’émission de BSPCE aux sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés depuis moins de quinze ans.
Cette limite de quinze ans s’applique aux BSPCE attribués depuis le 1er septembre 1998. Dans sa rédaction initiale issue de l’article 76 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997), cette condition s’appliquait aux sociétés immatriculées depuis moins de sept ans à la date d’attribution des bons.
Le II de l’article 163 bis G du CGI réserve l’émission des bons aux sociétés « passibles en France de l’impôt sur les sociétés ». Cette rédaction exclut les sociétés qui n’exercent aucune activité imposable en France en application des règles de territorialité de l’impôt sur les sociétés ; les sociétés ayant opté pour l’impôt sur le revenu peuvent bénéficier du dispositif.
Les sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés s’entendent de celles qui entrent dans le champ d’application de cet impôt et qui n’en sont pas exonérées totalement ou partiellement de façon permanente par une disposition particulière.
Les sociétés exonérées de l’impôt sur les sociétés de manière temporaire restent ainsi éligibles au dispositif des BSPCE, comme c’est le cas par exemple pour celles qui sont éligibles à l’exonération des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles, les jeunes entreprises innovantes (JEI) ou les entreprises implantées dans les zones franches urbaines (ZFU).
L’émission de BSPCE est réservée aux sociétés dont le capital est détenu directement et de manière continue pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes directement détenues pour 75 % au moins de leur capital par des personnes physiques.
Jusqu’en 1999, seules les sociétés détenues directement et de manière continue pour 75 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues entièrement par des personnes physiques pouvaient émettre de tels bons. La doctrine administrative avait toutefois admis, à titre de tolérance, que les personnes morales associées de la société souhaitant émettre des BSPCE puissent être elles-mêmes détenues à hauteur de 75 %, au lieu de 100 % comme le prévoyait la loi, par des personnes physiques.
L’article 4 de la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherche a réduit le seuil de détention du capital de la société émettrice par des personnes physiques ou des personnes morales elles-mêmes détenues par des personnes physiques de 75 % à 25 %, sans pour autant admettre la détention partielle des personnes morales intermédiaires par des personnes physiques. Aussi la tolérance évoquée ci-dessus, qui ne se justifiait plus, s’est-elle trouvée rapportée.
L’article 163 bis G du CGI, dans sa rédaction applicable à compter du 30 juin 2008, prévoit désormais que la société émettrice des BSPCE doit être détenue à hauteur de 25 % par des personnes physiques ou des personnes morales elles-mêmes détenues à hauteur de 75 % par des personnes physiques.
Le II de l’article 163 bis G du CGI réserve l’émission de BSPCE aux sociétés qui n’ont pas été créées dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activité préexistantes.
C. UN RÉGIME RÉSERVÉ À CERTAINES CATÉGORIES D’EMPLOYÉS
Conformément au premier alinéa du II de l’article 163 bis G du CGI, les BSPCE peuvent être attribués par une société éligible aux membres de son personnel salarié, ainsi qu’à ses dirigeants soumis au régime fiscal des salariés.
Sont considérés comme dirigeants soumis au régime fiscal des salariés :
– dans les sociétés anonymes et les sociétés par actions simplifiées, le président du conseil d’administration, les directeurs généraux et les membres du directoire. Sont en revanche exclus les administrateurs ou les membres du conseil de surveillance, dont les rémunérations correspondantes sont imposables dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers. L’exercice dans la société de mandats, missions ou autres prestations dont, compte tenu de leurs conditions d’exercice, les rémunérations correspondantes sont imposables dans la catégorie des traitements et salaires ne confère pas aux intéressés la qualité de dirigeants soumis au régime fiscal des salariés et, par suite, ne les rend pas éligibles à l’attribution de BSPCE par la société concernée. Cela étant, en cas de cumul régulier d’un mandat social précité et d’un contrat de travail, les intéressés sont éligibles au dispositif des BSPCE attribués au titre de l’activité salariée ;
– dans les sociétés en commandite par actions, les gérants non associés et les gérants associés commandités dont les rémunérations sont imposées, en application du dernier alinéa de l’article 62 du CGI, selon les règles prévues en matière de traitements et salaires. Les membres du conseil de surveillance, dont les rémunérations sont en principe imposables dans la catégorie des bénéfices non commerciaux, sont donc exclus du bénéfice des BSPCE.
La société émettrice peut attribuer des BSPCE à ses salariés ainsi qu’à ceux de ses dirigeants soumis au régime fiscal des salariés. En revanche, elle ne peut pas attribuer de BSPCE ni aux salariés ni aux dirigeants de ses filiales. Il est toutefois admis que, si elles remplissent les conditions du II de l’article 163 bis G du CGI, les filiales d’une société émettrice peuvent attribuer des BSPCE sur leurs propres titres à leurs salariés et dirigeants.
II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le présent article procède à un aménagement du champ des bénéficiaires du dispositif, portant pour l’essentiel sur les sociétés éligibles à l’émission des BSPCE. Il clarifie en outre le régime des prélèvements sociaux applicables aux gains issus de ces bons.
A. UN AMÉNAGEMENT DE LA CONDITION DE DURÉE DE DÉTENTION DES TITRES
Actuellement, l’article 163 bis G du CGI prévoit que le taux de droit commun du prélèvement libératoire pesant sur les gains liés à la cession de titres obtenus par le biais des BSPCE est de 19 %. Toutefois, ce taux est porté à 30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité « dans la société depuis moins de trois ans à la date de la cession ».
Les cinq premiers alinéas du présent article apportent en premier lieu une clarification à cette dichotomie, en indiquant que l’activité doit avoir été exercée trois ans dans la société dans laquelle il a bénéficié de l’attribution des bons.
En outre, il prévoit que la durée d’activité exercée au sein d’une filiale de la société émettrice est comptabilisée pour l’application de cette limite de trois années.
Pour l’application de cette disposition, la filiale est considérée comme la société dont la société émettrice détient au moins 75 % du capital ou des droits de vote. Cette définition est donc plus large que celle retenue pour l’application du régime fiscal des groupes de sociétés, pour lequel une filiale est considérée comme telle dès lors que la société mère détient 95 % du capital. La détention du capital s’entend de la détention en pleine propriété de 95 % des droits à dividendes et de 95 % des droits de vote, les deux conditions étant cumulatives et non alternatives comme dans le dispositif proposé.
B. UNE POSSIBILITÉ D’ATTRIBUER DES BSPCE AUX SALARIÉS DES FILIALES DU GROUPE
Les alinéas 6 à 17 procèdent à une réorganisation du II de l’article 163 bis G, dont le principal apport est de permettre l’attribution de BSCPE aux salariés et dirigeants salariés des filiales de l’entreprise émettrice. Cette attribution était déjà possible à titre de pratique, qui se trouve ainsi consacrée par la loi.
La filiale est également définie comme la société dans laquelle la société émettrice détient au moins 75 % du capital ou des droits de vote.
C. UN ASSOUPLISSEMENT SUPPLÉMENTAIRE DU SEUIL DE 150 MILLIONS D’EUROS
Actuellement, le II bis de l’article 163 bis G du CGI prévoit qu’en cas de dépassement du seuil de 150 millions d’euros de capitalisation boursière, la société concernée peut continuer à émettre de tels bons pendant trois ans. Il prévoit en outre qu’en cas de décès du titulaire du bon, ses héritiers peuvent « exercer les bons dans un délai de six mois ».
Les alinéas 18 à 22 du présent article prévoient qu’une société créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes peut attribuer des bons sous réserve que :
– toutes les sociétés prenant part à l’opération répondent aux conditions prévues pour bénéficier du dispositif ;
– le seuil de 150 millions d’euros est apprécié en « faisant masse » de la capitalisation de l’ensemble des sociétés issues de l’opération ;
– la règle selon laquelle la société doit être immatriculée depuis moins de quinze ans est appréciée par référence à l’immatriculation de la société la plus ancienne.
Dans le cas où une société attribue des bons aux salariés d’une filiale, le seuil de 150 millions d’euros est apprécié en consolidant les deux sociétés.
D. LA NON-DÉDUCTIBILITÉ PARTIELLE DE CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE SUR LES REVENUS DU PATRIMOINE
L’alinéa 23 du présent article prévoit que la contribution sociale généralisée (CSG) pesant sur les gains de cessions de BSCPE ne pourra pas bénéficier de la déductibilité partielle de l’impôt sur le revenu. Cette exclusion, cohérente avec l’ensemble de la réforme de la barémisation des revenus du capital opérée en 2012 et 2013, était déjà prévue par le BOFiP et se trouve ainsi consacrée par la loi.
Actuellement, en application du II de l’article 154 quinquies du CGI, la CSG au taux de 8,2 % assise sur certains revenus du patrimoine est partiellement admise en déduction du revenu imposable de l’année de son paiement, à hauteur de 5,1 points.
Est déductible la CSG afférente à des revenus du patrimoine désormais soumis au barème de l’impôt sur le revenu. Cette déductibilité s’applique donc :
– aux revenus fonciers ;
– aux rentes viagères constituées à titre onéreux ;
– aux revenus de capitaux mobiliers ;
– aux plus-values, gains en capital et profits (notamment les plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux, les profits réalisés sur les instruments financiers à terme, etc.) soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu ;
– aux distributions d’une fraction des actifs d’un fonds commun de placement à risques, d’un fonds professionnel ou d’un fonds professionnel de capital d’investissement ;
– aux distributions de plus-values réalisées par les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et certains placements collectifs (7 bis de l’article 150-0 A du CGI) ;
– aux distributions de plus-values de cession de titres effectuées par des fonds de placement immobilier (FPI) ;
– aux distributions de plus-values de cession de titres effectuées par des sociétés de capital-risque (SCR) ;
– aux distributions de plus-values nettes de cession de titres effectuées par les SCR et les entités européennes et les distributions de plus-values nettes de cession d’éléments d’actifs par un FCPR, d’un fonds professionnel spécialisé ou d’un FPCI et aux distributions d’une fraction des actifs de ces mêmes fonds, afférentes à des parts ou actions dites de « carried interest » ;
– aux gains constatés lors de dons de titres de sociétés admis aux négociations sur un marché réglementé au profit de certains organismes d’intérêt général, ouvrant droit à une réduction d’impôt de solidarité sur la fortune ;
– aux revenus qui entrent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) ou des bénéfices agricoles (BA) au sens du CGI.
À l’inverse, la CSG pesant sur certains revenus du patrimoine soumis à un taux proportionnel ne bénéficie pas de la déductibilité partielle ; sont notamment visés :
– les revenus d’activités non commerciales non professionnelles et les plus-values à long terme soumis à la CSG sur les revenus du patrimoine et à l’impôt sur le revenu à un taux proportionnel ;
– les gains nets réalisés en cas de retrait, de rachat ou de clôture d’un plan d’épargne en actions (PEA) ou d’un plan d’épargne en actions destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME) avant l’expiration de la cinquième année suivant l’ouverture du plan ;
– les gains de levée des options sur titres attribuées jusqu’au 27 septembre 2012 et sur le gain d’acquisition d’actions gratuites attribuées jusqu’à la même date.
D’après les informations fournies par l’administration fiscale, le présent article répare, de ce point de vue, un oubli de la réforme de la barémisation des plus-values mobilières.
E. ENTRÉE EN VIGUEUR
Les dispositions relatives à l’extension du champ des BSPCE entrent en vigueur à dater de la publication de la présente loi ; les dispositions relatives à la CSG entrent en vigueur à compter de l’imposition des revenus de l’année 2015.
III. LA POSITION DU RAPPORTEUR THÉMATIQUE
On peut en premier lieu regretter l’indigence de l’étude d’impact du présent article ; en particulier, il n’est fourni à la représentation nationale aucun chiffrage de ses conséquences financières.
Sur le fonds, le présent article apporte quelques assouplissements bienvenus aux conditions dans lesquelles les BSPCE peuvent être attribués. Au-delà de ces ajustements techniques, il ne procède pas à un bouleversement fondamental de la fiscalité pesant sur l’attribution de ces bons.
Encore faut-il rappeler que ceux-ci bénéficiaient d’une fiscalité déjà fort avantageuse, puisqu’elle combinait un prélèvement forfaitaire libératoire maintenu dans le cadre du régime des plus-values mobilières, avec application de l’abattement pour durée de détention.
En droit, ces bons étaient en outre soumis aux prélèvements sociaux pesant sur les revenus du patrimoine avec application de la déductibilité de la CSG, ce qui constituait une anomalie au regard des principes retenus lors de la barémisation des revenus du capital opérée en 2012 et 2013.
Cette anomalie est corrigée par le présent article.
IV. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE
La commission n’a pas adopté d’amendement à cet article.
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La commission est saisie de l’amendement SPE987 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Jean-Christophe Fromantin. Cet amendement vise à faire évoluer la part des personnes physiques dans le capital des entreprises qui peuvent bénéficier des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE), en ramenant cette part de 75 % à 33 %. Dans ces entreprises en développement, des fonds d’investissement ou des acteurs industriels peuvent fréquemment dépasser le niveau de participation de 25 % prévu par l’article. En l’état, le texte risque de neutraliser l’efficacité du dispositif, d’autant que l’empêchement est applicable dès lors qu’un actionnaire dépasse cette proportion. Il s’agit, vous l’avez compris, d’élargir l’éligibilité aux BSPCE.
M. le ministre. L’article 35 vise à rendre le régime des BSPCE suffisamment attractif pour les start-up et à corriger un défaut du système. En effet, lorsqu’une start-up crée une filiale, comme c’est fréquemment le cas lorsque l’entreprise développe deux activités, ou lorsqu’elle se rapproche d’une autre, elle ne peut distribuer ces bons de souscription à l’autre société. Bon nombre d’acteurs ont signalé cette faiblesse du dispositif.
Il est donc proposé que, lorsqu’une société crée une société fille et la détient jusqu’à 75 %, elle puisse continuer à émettre des bons au niveau de la fille de manière à intéresser les salariés à l’ensemble de l’activité. La mesure est particulièrement importante dans le domaine du numérique.
En abaissant le seuil à 33 %, le dispositif couvrirait des situations qui ne relèvent plus de la même logique : participations financières, acquisitions en tant qu’actionnaire minoritaire... C’est une tout autre philosophie – assurément pas celle du texte – qui pourrait conduire des start-up à prendre une participation minoritaire dans le seul but de distribuer des BSPCE. Avis défavorable.
M. Jean-Christophe Fromantin. Beaucoup de créations d’entreprises se font autour d’un projet autour duquel, à un moment donné, un partenaire industriel est fortement présent sans être appelé pour autant à contrôler l’entreprise. Il participe à son développement à des étapes où existe un besoin capitalistique fort. La répartition du capital au sein d’une entreprise innovante – un fonds ou un partenaire industriel qui apporte du capital au-delà de 25 % avant de se retirer deux ou trois ans après – est analogue à la relation fille-mère à l’intérieur d’une holding. Bien qu’elle procède de la même logique, cette configuration n’est pas éligible à un dispositif par ailleurs très intéressant et incitatif.
Cela dit, mon amendement vise plus une exception qu’un cas général et je veux bien le retirer.
L’amendement SPE987 est retiré.
La commission adopte l’article 35 sans modification.
La commission est saisie de l’amendement SPE918 rectifié de M. Arnaud Leroy.
M. Arnaud Leroy. L’amendement SPE918 est de cohérence.
M. le ministre. Les jeunes sociétés utilisent fréquemment la forme très souple de la société par actions simplifiée, mais les dispositions statutaires n’assurent pas une protection suffisante pour qu’elles puissent dans tous les cas procéder à des offres de titres financiers au public. Une dérogation spécifique a été introduite pour les sociétés par actions simplifiées financées dans le cadre de financements participatifs – nous y reviendrons. Cet assouplissement a été néanmoins encadré par des exigences statutaires nécessaires à la protection des investisseurs et des épargnants. C’est ce qui me conduit à émettre un avis défavorable. Mais je comprends l’intention de l’amendement et vous suggère, monsieur Leroy, d’examiner comment ces sociétés pourraient opter pour des régimes juridiques qui leur permettraient d’être éligibles aux dispositifs prévus.
L’amendement SPE918 rect. est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement SPE96 de Mme Véronique Louwagie.
M. Gilles Lurton. Un an après sa création, le PEA-PME – plan d’épargne en actions destiné au financement des PME et ETI – connaît un véritable succès populaire avec 80 000 ouvertures. Mais, paradoxalement, la collecte n’a pas dépassé 300 millions d’euros. La somme moyenne investie n’a été que de 4 000 euros par plan alors que le plafond est de 75 000 euros. Si seulement 5 000 PEA-PME étaient totalement remplis, le montant global de la collecte serait multiplié par deux, ce qui apporterait un réel soutien à nos entreprises, à la croissance et à l’activité.
Il est donc proposé par cet amendement d’exonérer d’impôt sur les plus-values pour une durée déterminée – qui pourrait s’étendre sur l’année 2015 – les cessions de titres ou de parts de fonds communs de placement ou de SICAV dès lors que le produit de ces cessions serait réinvesti dans un PEA-PME.
En plus d’augmenter la collecte, cette solution conférerait une nouvelle lisibilité au dispositif, sans aucun coût pour les finances publiques – puisque, hors de ce cadre, les plus-values n’auraient de toute façon pas été réalisées – et même avec une rentrée immédiate via la CSG et la CRDS.
M. le ministre. Nous partageons tous l’objectif de financement des PME. Cependant, exonérer en totalité les plus-values de cession de tous types de titres avec pour seule condition le réemploi dans des PEA-PME provoquerait un appel d’air du fait du cumul de cet avantage avec celui qui est attaché auxdits plans. Par ailleurs, nous n’avons pas chiffré le coût fiscal de la mesure, mais il n’est certainement pas négligeable. Avis défavorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Si l’objectif est de garantir un succès immédiat au PEA-PME, la proposition est pertinente en ce qu’elle favoriserait un transfert par effet d’aubaine en 2015. On aurait là un choix fiscal et non un choix de financement de l’économie.
Le PEA-PME monte en puissance à un rythme peut-être insuffisant. Mais il a été instauré il y a moins d’un an et nous devons nous donner un peu de temps pour l’évaluer. Avis défavorable.
M. Gilles Lurton. La disposition, restreinte à une durée d’un an, a pour seul objet de relancer le PEA-PME.
La commission rejette l’amendement SPE96.
La commission se saisit de l’amendement SPE763 de Mme Bernadette Laclais.
Mme Bernadette Laclais. Il est fréquent, dans la vie des entreprises, d’être obligé de procéder à un apurement des pertes accumulées avant de procéder à une recapitalisation du fait de l’arrivée de nouveaux actionnaires ou d’une modification de la structure actionnariale.
Cette opération, communément appelée « coup d’accordéon », consiste en une augmentation de capital précédée d’une réduction de capital par imputation des pertes accumulées, à cette occasion les titres annulés disparaissent et de nouveaux titres sont créés. C’est cette dernière date de création qui est prise en compte pour calculer la durée de détention dans le calcul de l’imposition des plus-values, alors que de fait la durée de détention « réelle » est beaucoup plus ancienne.
L’amendement propose de considérer les opérations d’annulation de titres comme des opérations intercalaires pour le décompte de la durée de détention, car le mode de calcul actuel constitue un frein à l’assainissement et à l’apurement des pertes des entreprises pour de simples considérations fiscales.
Nous proposons donc la prise en compte de la date de souscription et d’acquisition des titres annulés.
M. le ministre. Le constat que vous faites au sujet d’une insuffisance dans le système actuel est juste. Il y a cependant deux sujets sur lesquels je souhaite appeler votre attention.
Le premier est que le droit en vigueur applicable aux gains de cession des valeurs immobilières et droits sociaux des particuliers prévoit que l’abattement par durée de référence est toujours décompté depuis la date d’acquisition ou de souscription des titres par le contribuable – je vous renvoie à discussion précédente. Lorsque les titres cédés ont été souscrits dans le cadre d’une augmentation de capital, cet abattement est décompté depuis la date de souscription. Votre proposition conduit à déroger à ce principe en rendant plus complexe un régime récemment réformé alors même que vous souhaitez traiter une réelle aberration. Cela reviendrait à perturber un système qu’il faut stabiliser et qui, malgré tout, constitue une garantie juridique pour l’ensemble de nos contribuables.
Le second, est que, sur le plan juridique, on instaurerait une inégalité de fait selon que les titres cédés ont été souscrits lors d’une hausse de capital, précédée ou non d’une baisse de celui-ci motivée par des pertes. Dans l’hypothèse où les souscripteurs sont des actionnaires déjà présents dans la société des tiers, on déstabiliserait l’existant en créant une inégalité de traitement en fonction de la situation des actionnaires. Votre amendement soulève à cet égard des préoccupations d’ordre constitutionnel. Les cas que vous évoquez posent un problème réel à nombre d’entreprises ; la situation est connue mais nous ne l’avons pas traitée. Je vous propose de retirer votre amendement pour que nous puissions trouver avec vous une solution à même de rendre le système plus cohérent et de proposer une nouvelle réaction en séance.
Mme Bernadette Laclais. L’argument de l’inégalité de traitement me gêne, car il est réversible : ceux qui sont déjà actionnaires sont traités de façon inégale... En revanche, j’entends parfaitement ce que vous dites au sujet du régime actuel et souscris à votre demande de retrait afin de revoir la rédaction avec vous.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, l’amendement SPE763 est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement SPE95 de Mme Véronique Louwagie.
M. Gilles Lurton. Cet amendement propose de permettre aux ménages de déduire de leur impôt sur le revenu une partie des sommes versées sur leurs contrats d’assurance-vie. Il s’agit de modifier un article du code général des impôts par l’insertion de la mention des contrats d’assurance-vie visés à l’article L. 131-1- du code des assurances.
M. le ministre. La réponse est toujours la même : nous nous heurtons à une contrainte de financement et un régime fiscal favorable existe déjà. La loi de finances rectificative pour 2013 a augmenté l’avantage comparatif de l’assurance-vie par rapport au droit commun, y compris par des produits permettant le financement de notre économie avec les contrats euro-croissance et vie-génération. Cela n’a pas entraîné de conséquences fiscales ou de coûts trop importants.
Il me semblerait injustifié de permettre la déductibilité des cotisations versées sur les contrats d’assurance-vie alors même que les capitaux et les rentes issus de ces contrats bénéficient déjà d’une fiscalité favorable. Dans un sens, votre proposition consiste à doubler cet avantage fiscal par un avantage social. Pour des raisons d’équité, on majorerait l’avantage fiscal existant à l’entrée et à la sortie du dispositif. La déductibilité des cotisations à l’entrée supposerait corrélativement de revoir le régime fiscal à la sortie si l’on souhaitait être neutre. Mieux vaut stabiliser le régime tel qu’il existe.
Votre proposition consiste à stimuler le dispositif et j’en comprends la philosophie, mais cela aurait un coût et induirait un avantage à l’entrée qu’on ne peut pas cumuler. Pour ces raisons, mon avis est défavorable.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Défavorable : cet amendement créerait un avantage fiscal inopportun ainsi qu’un effet d’aubaine peu compatible avec les objectifs que nous nous sommes fixés.
La commission rejette l’amendement SPE95.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements SPE787, SPE769 et SPE740 de Mme Bernadette Laclais.
Mme Bernadette Laclais. La réduction d’impôt sur le revenu pour investissement dans les PME dans sa version actuelle présente un intérêt non incitatif pour les raisons suivantes : le périmètre des sociétés concernées, à savoir les petites entreprises de moins de cinq ans, limite fortement les possibilités d’investissement ; le taux de 1 % n’est pas incitatif au regard du niveau de risque important et de la faible liquidité des participations ; il est en concurrence avec d’autres possibilités de déduction classiques.
L’amendement SPE787 propose de revenir au taux historique de déduction de 25 % voire 30 % et de bénéficier d’un plafond identique à celui des sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel (SOFICA). Les comparaisons montrent que d’autres pays sont allés beaucoup plus loin dans ce domaine avec succès.
L’amendement SPE769 concerne la limitation de la déduction d’impôt sur le revenu aux sociétés de moins de cinq ans, qui ne correspond pas aux besoins ; les investisseurs sont régulièrement appelés à effectuer des troisièmes, voire des quatrièmes tours dans des sociétés suivies et le délai de détention des participations tend à s’allonger de sept à neuf ans.
Le taux de sinistralité des jeunes pousses est tellement élevé qu’il est important que les investisseurs puissent répartir leur risque sur des sociétés de maturité différente.
Il est proposé d’aligner les sociétés cibles des régimes de réduction de l’impôt sur le revenu sur le modèle de l’impôt de solidarité sur la fortune.
L’amendement SPE740 part d’un constat : de nombreux particuliers souhaitent investir des montants, certes peu élevés, inférieurs à 10 000 euros, voire 5 000 euros mais qui, consolidés, peuvent représenter des sources de financement très significatives en phase de création ou d’amorçage. Or, la réalisation de tels investissements se heurte aujourd’hui à de grandes difficultés : les entrepreneurs redoutent d’être confrontés à un nombre élevé d’investisseurs ayant trop de divergences de vues.
Il est donc indispensable de rendre éligibles aux dispositifs de réduction d’impôt sur le revenu les sociétés en participation (SEP) pour disposer d’une structure de regroupement simple d’accès et de gestion, mais sécurisé, permettant l’investissement collectif dans un seul projet.
Ces trois amendements, vous l’avez bien compris, ont pour objet de supprimer des contraintes et d’alléger un certain nombre de dispositifs.
M. le président François Brottes. J’ai constaté, madame Laclais, que vous aviez d’ores et déjà le soutien du rapporteur thématique, cosignataire de vos amendements.
M. le ministre. Je comprends votre volonté d’améliorer le dispositif ISF et l’imprimé fiscal unique existant ; toutes les situations que vous avez décrites sont avérées, je ne les contesterai pas sur le fond. Je vous épargnerai les longs argumentaires qui démontrent qu’on finance beaucoup les PME et que beaucoup a déjà été fait. Les moyens de rationalisation que vous proposez mériteraient d’être réalisés et je sais que vous avez défendu ces amendements dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances, mais ils ont un coût. C’est pour cette raison que le Gouvernement ne peut émettre un avis favorable à leur adoption.
En revanche, vos amendements suivants sont d’un autre ordre et participent mieux de l’esprit qui consiste à améliorer le financement de l’économie de façon pragmatique. J’aurai là plus de marge de manœuvre puisqu’ils n’emportent pas de coût fiscal.
Mme Bernadette Laclais. J’apprécie votre franchise car il est bon de se dire les choses aussi clairement ; je retire ces trois amendements. Cependant, en ce qui concerne les SEP, je vois mal quel coût peut être invoqué...
Les amendements SPE787, SPE769 et SPE740 sont retirés.
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Article 35 bis [nouveau]
(art. 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis du code général des impôts)
Réduction de dix ans à sept ans de la condition de non-remboursement des apports pour le bénéfice des dispositifs « ISF-PME » ou « Madelin »
Le présent article, issu d’un amendement des rapporteurs, vise à modifier les dispositifs dits « ISF-PME » et « Madelin » afin de ramener de dix ans à sept ans le délai pendant lequel les apports à la PME ne doivent pas faire l’objet d’un remboursement, sauf à perdre les avantages fiscaux prévus par ces deux dispositifs.
I. L’ÉTAT DU DROIT
Afin de soutenir les investissements dans le capital des PME, le code général des impôts (CGI) contient deux dispositifs parallèles, l’un ouvrant droit à une réduction d’impôt sur le revenu (IR), dit « Madelin », l’autre permettant une réduction d’ISF, dit « ISF-PME ».
D’après le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015, le dispositif « Madelin » représenterait une dépense fiscale de 92 millions d’euros, exclusion faite du volet du dispositif spécifiquement applicable aux fonds communs de placement dans l’innovation, aux fonds d’investissement de proximité et à de tels fonds opérant en Corse ou outre-mer. Si l’on prend en compte l’ensemble des volets de ce dispositif, son coût total s’établit alors à 159 millions d’euros.
Le dispositif « ISF-PME » représente pour sa part un coût total de 468 millions d’euros en 2014 comme en 2015.
A. LE DISPOSITIF « MADELIN »
La réduction d’impôt dite « Madelin », créée par la loi de 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle (25), s’applique soit aux souscriptions directes au capital des petites et moyennes entreprises (PME), soit aux souscriptions indirectes par le biais de holdings d’investissement.
1. La souscription directe
Les contribuables qui souscrivent au capital initial (ou aux augmentations de capital) de PME bénéficient, sous certaines conditions, d’une réduction d’impôt égale à 18 % des versements effectués, retenus dans une limite annuelle de 50 000 euros pour les personnes seules et de 100 000 euros pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité. La fraction de la réduction excédant le plafond global des avantages fiscaux de 10 000 euros peut être reportée pendant cinq ans.
Pour ouvrir droit à la réduction, la société bénéficiaire des souscriptions doit répondre à de nombreux critères :
– la société doit être soumise à l’impôt sur les sociétés et ses titres ne doivent pas être côtés sur un marché réglementé ;
– elle doit avoir son siège sur le sol européen ;
– elle doit répondre à la définition de la PME au sens européen, mais avoir au minimum deux salariés ; elle doit avoir été créée depuis moins de cinq ans et être en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion au sens européen ;
– elle doit exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérable ou agricole (l’exclusion des activités financières ou immobilières ne s’applique pas, toutefois, aux entreprises sociales et solidaires). Les actifs de la société ne doivent pas être constitués de façon prépondérante d’œuvres d’art ; en outre, les sociétés bénéficiant du tarif de rachat applicable aux énergies renouvelables sont exclues du dispositif, de même que l’ensemble des sociétés exerçant une activité de production d’énergie solaire.
2. La souscription indirecte
La réduction d’impôt est également applicable aux souscriptions au capital de sociétés qui, sans être elles-mêmes éligibles au dispositif, investissent dans les sociétés visées ci-dessus.
Ces holdings d’investissement doivent respecter l’ensemble des conditions ci-dessus, sauf celle tenant à l’activité. Leur objet social doit être la détention des participations dans les sociétés mentionnées ci-dessus.
En l’état du droit, cette société ne doit pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires. Ses mandataires sociaux doivent être exclusivement des personnes physiques.
Le montant de la réduction d’impôt accordée au souscripteur est alors proportionnel au montant du capital de la holding investi dans des sociétés éligibles au dispositif « Madelin ».
3. Les conditions relatives à la détention des titres
Afin que l’avantage fiscal vienne soutenir un investissement stable dans les entreprises en création, le dispositif « Madelin » contient plusieurs verrous :
– lorsque les actions ayant donné lieu à la réduction d’impôt sont cédées moins de cinq ans avant leur acquisition, le montant correspondant fait l’objet d’une reprise par l’administration fiscale ;
– il en est de même lorsque les souscripteurs bénéficient d’un remboursement de leurs apports dans les dix années suivant leur souscription (sauf pour les entreprises sociales et solidaires) ;
– ces dispositions ne s’appliquent pas en cas de décès, de licenciement ou d’invalidité. En cas de donation, le donataire s’engage à conserver les titres.
B. LE DISPOSITIF « ISF-PME »
Créé par l’article 16 de la « loi TEPA » (26) et codifié à l’article 885-0 V bis du CGI, le dispositif « ISF-PME » reprend la partition du dispositif « Madelin » entre souscription directe et indirecte via des holdings d’investissement.
Dans l’ensemble, les deux dispositifs sont parallèles ; toutefois, certaines dispositions complémentaires existent dans le dispositif « ISF-PME » s’agissant de l’obligation de conservation des titres.
La réduction d’ISF est égale à 50 % du montant des souscriptions ; l’avantage fiscal ne peut être supérieur à 45 000 euros.
1. La souscription directe
Les entreprises pouvant bénéficier des souscriptions sont, dans l’ensemble, les mêmes que celles éligibles au dispositif « Madelin » ; dans le détail, on peut cependant relever certaines discordances entre le champ des deux dispositifs :
– par un renvoi à l’article 239 bis AB du CGI, le dispositif « Madelin » impose que les souscriptions soient réalisées dans une entreprise créée depuis moins de cinq ans, alors que cette condition n’existe pas au titre du dispositif « ISF-PME » ;
– au titre du dispositif « Madelin », les entreprises doivent en outre être en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion et ne doivent pas être qualifiables d’entreprises en difficulté au sens du droit européen ; ces deux critères, qui existaient au titre de l’ISF jusqu’en 2010, ont été supprimés en loi de finances pour 2011 (27).
2. La souscription indirecte
Les conditions d’investissement par le biais d’une holding d’investissement sont les mêmes que pour le dispositif « Madelin ». La condition relative à l’interdiction d’accorder des garanties en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions, qui s’appliquait, au titre du dispositif « ISF-PME », à la fois à l’entreprise bénéficiant de l’investissement et à la holding, a été corrigé en loi de finances pour 2011 afin que, comme dans le dispositif « Madelin », cette condition ne s’applique qu’à l’entreprise bénéficiant in fine de l’investissement.
3. Les conditions de détention des titres
Les conditions tenant à la détention des titres pendant cinq ans et au non-remboursement des apports pendant dix ans sont également reprises dans le dispositif « ISF-PME ».
Toutefois, certaines dispositions du dispositif « ISF-PME » offrent une certaine souplesse à l’application de ces conditions, qui n’existent pas dans le dispositif « Madelin » :
– en cas de fusion ou de scission de l’entreprise, l’avantage n’est pas perdu si les titres correspondants sont conservés jusqu’au même terme ; en cas d’annulation des titres, l’avantage fiscal n’est pas non plus remis en cause ;
– en cas de cession des titres rendue obligatoire par un pacte d’associé, l’avantage fiscal n’est pas non plus remis en cause si le montant correspondant est réinvesti dans un délai de douze mois dans une entreprise elle-même éligible à l’ISF-PME ;
– en cas d’offre publique d’échange, l’avantage n’est pas non plus perdu si les titres reçus sont ceux d’une entreprise qui répond aux critères du dispositif « ISF-PME ».
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit de ramener de dix ans à sept ans le délai dans lequel il ne doit pas être procédé à un remboursement des apports, ce délai commençant à courir à la date de la souscription.
Le raccourcissement de ce délai permettra en effet d’accroître les investissements des business angels, ce qui est particulièrement nécessaire à la création d’entreprises.
Compte tenu de l’économie générale des deux dispositifs, cet assouplissement devrait avoir un coût négligeable.
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La commission examine ensuite en discussion commune les amendements SPE750 et SPE753 de Mme Bernadette Laclais ainsi que les amendements SPE1914 et SPE1913 des rapporteurs.
Mme Bernadette Laclais. L’amendement SPE750 veut revenir sur une disposition de la loi de finances pour 2011 qui, en interdisant le remboursement des apports avant la fin du dixième anniversaire desdits apports, a imposé de porter la durée de vie des sociétés d’investissement de business angels (SIBA) à dix ans avec obligation de maintien de l’intégralité de l’apport en capital sur cette période. Cette durée est un frein important à l’investissement.
Un horizon de dix ans n’a pas la même signification en fonction de l’âge des personnes concernées. Or, l’âge moyen des investisseurs au sein des SIBA est supérieur à soixante ans, ce qui pose problème, même si la durée de la vie tend à s’allonger.
La période d’investissement des SIBA s’écoule sur deux exercices ISF, soit environ deux ans.
L’obligation de conservation des titres des sociétés cibles pendant cinq ans ainsi que l’obligation de réemploi en cas de sortie avant cette échéance ramènent naturellement la durée de détention à sept ans. L’obligation de durée de vie de dix ans représente donc une double contrainte dont on voit mal la justification.
C’est pourquoi l’amendement SPE750 a pour objet de ramener la durée minimum des remboursements des apports à sept ans. Le principe même du réemploi a pour effet d’allonger la durée d’investissement. Il convient de noter que la redistribution des capitaux de la SIBA aux actionnaires ne peut intervenir que lorsque toutes les participations ont été cédées. Or, nous nous situons dans un marché où la liquidité est un énorme problème, ce qui tend déjà à allonger structurellement la durée de vie des fonds.
L’amendement SPE753 vise à taxer la plus-value dès sa réalisation et à n’exiger le réemploi que pour la partie investie à l’origine, afin de permettre à l’investisseur de cristalliser sa plus-value, si elle existe, nette de fiscalité. De fait, en cas de cession dans le délai de cinq ans, l’investisseur est tenu de réinvestir le montant total de la vente, déduction faite de la taxation de la plus-value, pour les SIBA comme pour les particuliers. Or, nous savons d’expérience qu’au moins 40 % des investissements réalisés sont des échecs avec un taux de sinistralité important. Le simple principe du réemploi conduit statistiquement à la perte de la quasi-intégralité des capitaux investis.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je propose de retirer l’amendement SPE1914, ce qui sera beaucoup plus simple.
L’amendement SPE1914 est retiré.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. En ce qui concerne l’amendement SPE1913, il devrait aussi porter le nom de Bernadette Laclais car il correspond à une réécriture de son amendement SPE750, qui fait par erreur mention de la sixième année et non de la septième ; je l’invite donc à retirer son amendement au bénéfice de mon amendement SPE1913, qui ramène effectivement la durée minimale des remboursements de dix ans à sept ans.
L’amendement SPE750 est retiré.
M. le ministre. L’amendement SPE1913 reste dans la philosophie de Mme Laclais, qui souhaite ramener de dix à sept ans la durée minimale requise. Ce problème s’est vérifié plusieurs fois pour des SIBA qui investissent dans des sociétés et qui, pour remplir les critères de durée nécessaire au bénéfice des dispositifs ISF-PME et Madelin, sont parfois amenées à casser la valeur des sociétés qu’elles ont en portefeuille. La difficulté que présente la rédaction de cet amendement réside dans sa capacité à définir ces SIBA ; je demanderai donc la sagesse, tout en m’engageant à poursuivre les travaux jusqu’à la séance publique.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Nous allons travailler avec le Gouvernement à la définition précise des SIBA afin d’éviter toute difficulté d’interprétation, ce qui nous permet de maintenir l’amendement et de l’améliorer d’ici au vote.
M. le président François Brottes. Conformément à une jurisprudence bien connue...
Mme Bernadette Laclais. Cela me convient parfaitement.
M. le ministre. L’amendement SPE753 vise à ramener de cinq à trois ans le délai de détention des titres requis pour bénéficier du dispositif ISF-PME, suivant la même logique que précédemment. Le Gouvernement partage le constat qui conduit à proposer cette mesure, car il est vrai que, pour certains investisseurs, deux années de plus sont nécessaires dans le cas particulier des start-up pour éviter les effets pervers.
Cependant, nous voulons être certains de maîtriser les effets pervers que cette mesure pourrait provoquer dans l’ensemble du paysage des investisseurs. Je vous suggère donc, madame Laclais, de retirer votre amendement, comme le rapporteur thématique l’a fait avec son amendement-miroir SPE1914, afin que nous puissions y travailler d’ici à la séance publique.
M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je partage l’avis du Gouvernement.
Mme Bernadette Laclais. Je suis tout à fait d’accord pour y travailler avec le ministre ; et si l’on pouvait reparler des SEP en même temps, ce serait parfait.
L’amendement SPE753 est retiré.
L’amendement SPE1913 est adopté.
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Article 35 ter [nouveau]
(art. 200 bis et 238 bis du code général des impôts)
Assouplissement des critères permettant de bénéficier de la réduction d’impôt sur les sociétés pour mécénat
Le présent article, issu d’un amendement présenté par M. Jean-Yves Caullet et plusieurs de ses collègues du groupe SRC, vise à assouplir les conditions dans lesquelles une entreprise peut, au titre du mécénat, attribuer des fonds à une structure de bienfaisance en bénéficiant en contrepartie d’une réduction d’impôt sur les sociétés.
Cette réduction d’impôt, prévue à l’article 238 bis du code général des impôts, est égale à 60 % du montant des versements dans la limite de 5 pour mille du chiffre d’affaires.
Cet article liste par ailleurs les structures qui peuvent bénéficier de ces versements ; il s’agit pour l’essentiel :
– d’œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportive, familial ou culturel ;
– de fondations ou associations reconnues d’utilité publique ou des musées de France ;
– des établissements d’enseignement supérieur ou artistique ;
– des structures dont l’objet est la présentation d’œuvres dramatiques, lyriques ou musicales ;
– de projets de thèse ;
– de sociétés publiques audiovisuelles ;
– de la Fondation du patrimoine ou d’une fondation associée à cette première ;
– de fonds de dotation.
D’après les auteurs de l’amendement, une condition supplémentaire aurait été ajoutée par la doctrine administrative, selon laquelle ces structures « ne doivent pas fonctionner au profit d’un cercle restreint de personnes ».
Cette dernière condition a été développée par l’administration à partir du début des années 2000, et a été consacrée par la jurisprudence en 2007 à propos d’une association d’anciens élèves d’une école d’ingénieurs.
Selon les auteurs de l’amendement, « depuis lors, l’administration a, à de nombreuses reprises, considérée que des associations d’anciens combattants, l’Orphelinat de la Police Nationale ou encore une association de sauvegarde des retraites ne présentaient pas un caractère d’intérêt général dans la mesure où leur objet consistait en la défense des intérêts matériels et moraux de leurs membres (réponses D. Boisserie 2 novembre 2000 ; G. Lindeperg 24 janvier 2000 ; J. Peyrat 28 août 2003 ; J.-L. Reitzer 27 juillet 2004 ; L. Deprez 20 juin 2006) ».
Cette jurisprudence conduit donc plusieurs types d’organismes qui :
– défendent les intérêts matériels et moraux de leurs membres et développent une activité qui s’apparente à celle d’un syndicat ;
– procurent indirectement à leurs membres une contrepartie tangible ;
– fonctionnent au profit d’un cercle restreint de personnes.
De fait, certaines structures, comme l’Association des paralysés de France ou l’UNAPEI, sont exclues du dispositif.
Le présent article a donc pour objet d’attirer l’attention du Gouvernement sur cette interprétation inutilement restrictive de l’administration fiscale. Les rapporteurs ont parfaitement conscience du fait que la rédaction de l’amendement initial était imparfaite, voire inopérante du point de vue de la technique légistique. Son adoption permettra toutefois d’engager un débat constructif en séance publique qui permettra probablement de rapporter, par un engagement du Gouvernement, cette interprétation de l’administration fiscale.
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La commission est saisie de l’amendement SPE1009 de M. Jean-Yves Caullet.
M. Jean-Yves Caullet. Les articles 200 bis et 238 bis du code général des impôts définissent les caractéristiques des organismes auxquels peuvent être adressés des dons bénéficiant des dispositions énoncées auxdits articles. Il est entre autres prévu qu’ils ne doivent pas développer d’activités lucratives, que leur gestion doit être désintéressée mais aussi qu’ils ne doivent pas non plus fonctionner au profit d’un cercle restreint de personnes. Cet élément de doctrine administrative a pour effet que nombre d’organisations – associations d’anciens combattants et associations au profit des orphelins de la police, notamment – sont considérées comme bénéficiant à un nombre restreint de personnes et ne peuvent donc bénéficier des dispositions des articles précités lorsqu’elles reçoivent des dons. C’est pourquoi nous proposons de remédier à cette situation anachronique.
M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique. Le problème soulevé dans cet amendement correspond à une réalité. Je souhaiterais, en lien avec mon collègue Michel Sapin, retravailler à votre proposition d’ici à l’examen du projet de loi en séance publique. Mais étant en ligne avec la jurisprudence que vous avez décrite, et bien conscient qu’il ne s’agit pas d’une mesure dont le coût budgétaire serait significatif mais plutôt de la rationalisation d’un dispositif dont ne peuvent bénéficier certains acteurs bien identifiés, j’émets un avis favorable à cet amendement, sous la réserve rédactionnelle que je viens d’évoquer.
M. Jean-Yves Caullet. Ravi que cet amendement recueille un avis favorable, je tiens à souligner l’implication de mon collègue Yves Blein dans sa rédaction.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Dans une décision du 27 septembre 2012, le tribunal administratif de Lille a fait une interprétation moins stricte de la notion de « cercle restreint » que celle des services fiscaux. Il me semble donc opportun d’encadrer l’interprétation de ces derniers afin d’aller dans le sens d’une plus grande générosité, ainsi que le législateur l’avait initialement souhaité.
M. Olivier Carré. Je n’ai aucun titre à représenter ici la doctrine de la commission des finances. Mais nous débattons en l’occurrence d’un sujet qui relève davantage de la loi de finances initiale que de l’objet du présent projet de loi. Si au cours de l’examen de prochains textes, nous dérogeons de nouveau à la règle, il ne faudrait pas en profiter pour y insérer des amendements dont la nature est proche de cavaliers budgétaires, sans quoi l’on risque la censure par le Conseil constitutionnel de mesures pourtant soutenues par tous.
M. le président François Brottes. Cette règle n’est pas absolue. J’ai plusieurs exemples en tête qui le montrent. Qui plus est, nous siégeons actuellement dans la salle de la commission des finances, ce qui nous confère une forme de légitimité à agir, et au sein d’une commission spéciale dans laquelle siègent plusieurs membres de cette même commission des finances. Par définition et par nature, les commissions spéciales ont davantage le droit de prendre des initiatives d’opportunité de ce type – surtout lorsque le Gouvernement accepte la dérogation.
Cela dit, bien que cet amendement ne pose pas de problème de droit, je comprends votre remarque, d’autant que je connais bien la préséance que nous devons à la commission des finances. Celle-ci, d’ailleurs, ne se gêne pas parfois pour traiter de sujets non budgétaires, tels que la contribution au service public de l’électricité, sans consulter les commissions compétentes sur ces questions. Ayant pris l’initiative inédite – et qui sera renouvelée – de saisir une commission permanente pour avis sur le projet de loi de finances, je puis vous assurer qu’une telle décision a fluidifié nos relations.
La commission adopte l’amendement SPE1009.
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Puis elle examine l’amendement SPE972 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. Cet amendement vise à stimuler le financement participatif, dont le Gouvernement a ouvert la voie il y a quelque temps. En effet, en volume, celui-ci n’atteint pas encore des montants importants – 78 millions d’euros en 2013. Il constitue pourtant un véhicule de financement pour les petites entreprises et les entreprises, au regard du taux d’épargne des Français et de leur appétence pour ce type de financement de proximité. L’amendement instaure un mécanisme d’incitation fiscale : 50 % du prêt engagé dans le cadre d’un financement participatif pourrait faire l’objet d’une réduction d’impôt.
M. le ministre. Nous partageons l’objectif poursuivi, non seulement parce que nous avons pris des dispositions en la matière mais aussi parce que nous ouvrirons un débat sur le sujet. Le financement participatif est en effet essentiel à notre économie, et en particulier au financement de l’innovation.
Cet amendement pose néanmoins deux problèmes de fond. Sur le plan budgétaire, d’une part, autant le Gouvernement peut être favorable à des amendements de rationalisation, de portée marginale – le dernier amendement adopté ayant porté sur un secteur spécifique relevant de l’économie sociale et solidaire –, autant l’amendement que vous proposez aurait un coût budgétaire, de sorte que la plus grande précaution accompagnera mes propos.
Mais surtout, l’idée d’aménager un crédit d’impôt pour le prêt consenti par un particulier, quand bien même ce prêt s’inscrirait dans le cadre du financement participatif, me pose problème. Autant on peut avoir ce débat – même s’il a trouvé tout à l’heure une issue défavorable – sur le financement en fonds propres de l’investissement d’un particulier ou d’une société d’investissement, autant, en ce qui concerne le financement participatif, l’objectif est plutôt de libérer cette pratique et lui fournir un cadre sécurisé que de la développer à l’aide d’un crédit d’impôt.
Comme nous partageons votre objectif, je vous suggère que nous poursuivions ce débat plus tard en réfléchissant à d’autres instruments afin d’aménager ce financement participatif, plutôt que d’instaurer un crédit d’impôt. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. Jean-Christophe Fromantin. Je retire mon amendement. Je le redéposerai en vue de l’examen du projet de loi en séance publique si jamais nous n’aboutissons pas à des avancées significatives en ce domaine au cours de nos débats.
L’amendement SPE972 est retiré.
La commission aborde ensuite l’amendement SPE1020 de M. Jean-Yves Caullet.
M. Jean-Yves Caullet. Je défends cet amendement au nom de mon groupe et en particulier de Françoise Dumas et Yves Blein. Il vise à une réévaluation du montant du chiffre d’affaires global des associations en deçà duquel on considère qu’elles n’ont pas un caractère lucratif et entrepreneurial. Le seuil fixé à 60 000 euros, instauré en 2000, n’a pas été réévalué depuis plus de douze ans. Nous proposons donc qu’il soit porté à hauteur de 77 000 euros. Il est vrai que ce seuil est désormais indexé, mais un retard s’est accumulé pendant toutes ces années. Il s’agit d’un amendement d’appel, compte tenu des remarques qui ont été formulées au sujet de l’amendement précédent.
M. le ministre. Avis défavorable. Votre préoccupation est connue et partagée. La loi de finances pour 2015 y répond au moins partiellement, en revalorisant le seuil de la franchise. En outre, les réductions d’impôt sur les dons ne sont pas l’objet du projet de loi, en l’espèce. Je vous invite donc à retirer cet amendement. Nous aurons une discussion avec le secrétaire d’État au budget. Autant l’amendement précédent apportait une rationalisation et visait à soutenir l’économie sociale et solidaire qui contribue à la croissance et à l’activité, autant cet amendement-ci porte sur un autre sujet.
M. Jean-Yves Caullet. Je retire cet amendement tout en émettant le souhait que ce sujet soit rediscuté lors de l’examen du projet de loi de finances.
L’amendement SPE1020 est retiré.
Puis la commission en vient à l’amendement SPE967 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. On ne peut débattre des petits aménagements qui parsèment ce texte sans évoquer deux mécanismes centraux dans notre dispositif d’incitation à l’investissement et d’équilibre budgétaire : l’impôt sur les sociétés – IS – et le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE. Omettre d’en parler reviendrait à reconnaître que les dispositions de ce texte ne permettront pas de résoudre nos problèmes de croissance.
Le groupe UDI tient à rappeler à l’occasion de la discussion de cet amendement que le taux d’IS en France est l’un des plus élevés d’Europe. De plus, beaucoup de pays le font baisser afin de relancer leur économie, si bien que le taux français est de plus en plus en décalage par rapport aux taux européens. Comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, l’objectif de ce texte est de faire converger plusieurs dispositions fiscales afin que la France ne soit pas retardataire en matière d’investissements et d’attractivité. Nous avons donc le devoir d’introduire ce type d’amendements : le Président de la République a en effet déclaré souhaiter atteindre un taux d’IS de 28 % en 2020. Nous proposons d’enclencher ce mouvement de baisse de façon progressive.
Il serait par ailleurs également nécessaire de réfléchir à l’assiette de cet impôt. Le débat que nous avons eu il y a quelques mois concernant la taxation de l’excédent brut d’exploitation a illustré la nécessité de revoir la fiscalité des entreprises.
M. le ministre. Monsieur Fromantin soulève un véritable problème et je ne souhaite pas donner l’impression que l’on écarte les enjeux les plus importants dans le cadre du présent projet de loi. Le Gouvernement a retenu une approche consistant à recourir à deux leviers.
Le premier, d’ordre fiscal et social, est celui du Pacte de responsabilité et de solidarité. Celui-ci a permis des allégements massifs d’impôts et de charges, qui ont été décidés à la suite de négociations avec l’ensemble des partenaires sociaux. Le choix retenu consiste à octroyer une baisse de la fiscalité de production, finalement la plus douloureuse parce que la plus aveugle, portant au-dessus de la marge. Je songe en particulier à la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés – C3S –, au CICE et aux allégements de charges prévus par ce pacte. Les 40 milliards d’euros de réduction des prélèvements obligatoires prévus au cours des trois années contribuent à cette stratégie d’allégement.
Une politique alternative aurait pu consister à diminuer le taux de l’impôt sur les sociétés. Celle-ci présente un avantage en termes de comparaisons internationales mais aussi un inconvénient : pour être assujetti à l’IS, encore faut-il produire un résultat. Or, le problème principal auquel se heurtent nos entreprises est celui de la marge. Pour qu’elles puissent constituer des fonds propres et s’endetter, la priorité est de leur permettre de reconstituer leurs marges. Telle est la politique qui a été retenue par le Gouvernement : elle nous a conduits à instaurer le CICE et à diminuer les impôts de production – l’intégralité de cet effort se répercutant progressivement sur la marge des entreprises.
Le second levier relève d’une approche micro-économique, passant par les réformes sectorielles prévues par ce projet de loi. J’assume donc totalement le fait que ce texte ne comprenne pas de mesures fiscales macro-économiques telles que celle que vous proposez, cette dernière ayant fait l’objet du Pacte de responsabilité et de solidarité. Le dispositif que vous proposez aurait pu être une voie alternative à celle qui a été prise. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement, qui a néanmoins pu permettre d’éclairer le fait que le présent projet de loi est complémentaire de l’approche macro-économique retenue par le Gouvernement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cette proposition, qui représente un coût de 8 milliards d’euros, est sans doute, en effet, un amendement d’appel visant à provoquer un débat sur la fiscalité des entreprises. Compte tenu de la manière dont il est gagé, il ferait passer à 100 euros le prix du paquet de cigarettes et aurait donc un effet sur la consommation de tabac. Pour cette raison ainsi que pour celles invoquées par M. le ministre, j’émets un avis défavorable à cet amendement.
M. Jean-Christophe Fromantin. Je maintiens l’amendement, car compte tenu de la situation de la France, il est de notre devoir de poser ce problème dans le cadre du débat en cours.
M. le ministre. Indépendamment de ce qui a été voté et qui constitue notre stratégie macro-économique, le Président de la République et le Gouvernement se sont engagés à plusieurs reprises à baisser le taux d’IS d’ici à 2020 à hauteur de 28 %. Réitéré plusieurs fois, cet engagement est complémentaire de cette stratégie et n’est pas finançable au cours des deux années qui viennent ; il visait à donner un signal tout en prenant en compte la perspective que vous ouvrez.
La commission rejette l’amendement SPE967.
Elle en vient à l’amendement SPE968 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. À la suite du précédent amendement, cet amendement SPE968 vise à permettre aux entreprises de reconstituer leurs marges. Le Président de la République a en effet annoncé que le CICE serait en vigueur pendant trois ans, avant que la dépense fiscale ne soit transformée en allégement du coût du travail. Ce débat mérite d’être posé dans le cadre du présent projet de loi. Monsieur le ministre, le Gouvernement a-t-il réellement la volonté de supprimer, comme le prévoit cet amendement, les charges patronales liées à la branche famille en substitution du mécanisme provisoire qu’est le CICE ?
M. le ministre. Je salue tout d’abord une forme d’adhésion progressive au CICE : dans la pratique, d’une part, puisque cette adhésion a été mesurée par deux rapports indépendants, et, d’autre part, dans l’expression d’une volonté de pérenniser le dispositif et de le transformer en allégement de charges. Le Président de la République a lui-même indiqué publiquement qu’il souhaitait que le Gouvernement œuvre à horizon de 2017 afin de transformer le CICE en allégements de charges pérennes.
Ce transfert est complexe à effectuer.
D’abord, le CICE est en train de monter en charge. Le dispositif fonctionne et est utilisé par les entreprises. Votre amendement vise à le pérenniser. Or, l’esprit du Pacte de responsabilité et de solidarité, auquel contribue le CICE, consistait à organiser un dialogue social par branches qui soit la contraposée de ce geste fiscal visant à rétablir les marges des entreprises. L’idée de pérenniser le dispositif du CICE pose à ce stade un problème politique, puisqu’il était essentiel de mener ces négociations de branche pour accompagner l’effort accompli dans un contexte difficile pour nos finances publiques. Il importe que dans les semaines et les mois qui viennent, avant que quelque option ne soit prise, des accords de branche continuent à se négocier et à être conclus car c’est ce à quoi les partenaires sociaux se sont engagés en mars 2013.
Sur un plan technique, le transfert du CICE sur un allégement de charges est extrêmement complexe. Il n’est neutre ni pour les entreprises, ni pour les finances publiques. C’est pourquoi il est nécessaire que nous menions des travaux préliminaires en ce domaine. L’intention du Gouvernement a été exprimée par le Président de la République. Mais on ne peut en décider du jour au lendemain.
Tant pour des raisons d’opportunité politique – finaliser la conclusion d’accords de branche – que pour la raison technique que je viens d’invoquer, je vous invite à retirer votre amendement, qui, s’il ouvre des perspectives futures, est sans objet à ce stade.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement représente cette fois-ci un coût budgétaire de 13 milliards d’euros. De plus, il importe de ne pas négliger la branche famille. Enfin, monsieur le ministre, souhaitons que ce soit aussi une contraposée réciproque.
M. Jean-Christophe Fromantin. Par cohérence, je maintiens cet amendement, d’autant plus que ce projet de loi vise à relancer la croissance et que le coût que représentent ces deux amendements se retrouve peut-être parmi d’autres dispositions du texte. Enfin, monsieur le ministre, parallèlement aux dispositions prises dans le cadre du Pacte de responsabilité, deux faits paraissent inquiétants pour l’économie française : notre balance commerciale est marquée par un déficit structurel croissant – ce qui signifie que la France perd des parts de marché à l’étranger ; d’autre part, on entend certains tirer la sonnette d’alarme quant à l’évolution de notre productivité. Il y a quelques mois, le Conseil d’analyse économique a présenté un rapport alarmant relatif aux perspectives de croissance, faisant état de la difficulté de la France à relancer sa productivité à l’instar d’autres pays de l’OCDE.
J’entends bien qu’il soit difficile de s’engager dans la voie d’une telle réforme et que cette dernière ait un coût important. Pour autant, j’observe aussi la performance de notre économie, la compétitivité de nos entreprises, des indicateurs tels que les parts de marché ou le déficit commercial de la France – emblématiques de la santé de notre économie.
M. Dominique Lefebvre. Je regrette que notre collègue Fromantin ne retire pas ses amendements, dont nous avons longuement discuté dans cette salle et dans l’hémicycle à l’automne dernier, lorsque nous avons examiné le projet de loi de finances.
Le CICE représente un effort d’abaissement des charges pour les entreprises qui n’avait jamais été réalisé jusqu’à présent dans notre pays. Nous avons été conduits à l’effectuer dans un contexte de forte dégradation de nos finances publiques, puisque la majorité précédente ne nous avait pas laissé de marges de manœuvre. Ce dispositif répond aujourd’hui aux besoins des entreprises et doit s’inscrire dans la durée. Hélas, nous ne disposons probablement pas en ce moment des marges de manœuvre budgétaires qui nous permettraient de dépenser davantage que les 41 milliards d’euros du Pacte de responsabilité et de solidarité. Quant au basculement, à terme, du CICE, il suppose de régler des problèmes de transferts entre secteurs économiques et de finances publiques que nous examinerons le moment venu. En attendant, il est inutile de maintenir des amendements qui ont déjà été rejetés à trois reprises en séance publique.
M. Olivier Carré. Dans la mesure où l’on entend souvent cette rhétorique, j’invite mon collègue à rester dans l’esprit des travaux de cette commission au sein de laquelle nous avons davantage parlé de l’avenir que du passé – non pas qu’il faille en faire table rase, la dette nous le rappelle tous les jours. Cela étant, le Gouvernement en place depuis 2012 sait que l’état de notre pays n’est pas le résultat de la seule action de son prédécesseur : il est la conséquence des problèmes que les gouvernements de tous bords ont laissé s’accumuler. La France est tout de même parvenue à surmonter la crise internationale dans des conditions honorables eu égard à sa situation et à ce que l’on a pu observer dans d’autres pays. Je salue le fait que le Gouvernement se soit attelé à résoudre les difficultés que cette crise a révélées, tout comme l’avait fait celui que j’ai soutenu sans hésitation précédemment. Je retrouve d’ailleurs dans certaines dispositions de ce texte une forme de continuité que j’avais regretté de voir interrompue pendant plusieurs mois depuis 2012.
Cela dit, le Gouvernement va aujourd’hui avoir du mal à exaucer le souhait présidentiel de faire converger toutes les aides existantes car il a choisi, dans les circonstances que l’on connaît et devant la nécessité d’agir vite et de donner un signal aux entreprises, de créer un produit hybride auquel il sera difficile de substituer un autre mécanisme. Ces réflexions sont partagées sur tous les bancs parce qu’il faut que l’on parvienne à faire converger l’ensemble des allégements sociaux vers un seul barème ou à uniformiser ces allégements. Telle est l’une des missions du Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements, dont je suis membre avec notre collègue Guillaume Bachelay.
La commission rejette l’amendement SPE968.
Elle examine l’amendement SPE1408 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Selon nous, si le CICE avait été mieux ciblé, il aurait sans doute permis de créer plus d’emplois que le projet de loi que nous examinons aujourd’hui. Cela étant, doutant de convaincre M. le ministre ce soir, je retire mon amendement.
L’amendement SPE1408 est retiré.
La commission est saisie de l’amendement SPE978 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Jean-Christophe Fromantin. Cet amendement vise à prendre en compte dans la part déductible de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune – ISF – les titres détenus par les actionnaires en dessous de 25 % du capital d’une entreprise. En effet, ces titres ne sont pas éligibles aujourd’hui à cette déduction. En effet, qu’il s’agisse d’actionnaires individuels, dirigeants ou salariés, ou d’actionnaires collectifs dans le cadre de l’épargne salariale, ces acteurs participent eux aussi au développement de l’entreprise et prennent un risque. Il serait donc légitime que les mécanismes de déduction sur l’ISF puissent bénéficier aussi aux actionnaires atteignant ce niveau de participation. Leurs investissements permettent de drainer environ 1 milliard d’euros. Dans l’intérêt du financement de l’économie française, cela représente un effort, un risque et un investissement. Il serait donc légitime que ces actionnaires bénéficient des mêmes facilités que ceux qui ont un niveau d’investissement supérieur.
M. le ministre. Je remercie tout d’abord M. Roumegas d’avoir retiré l’amendement précédent : il reprenait effectivement l’une des pistes possibles pour le CICE qui n’a pas été retenue à l’époque – les investissements en faveur de la recherche-développement – et que l’on ne saurait ajouter à celle pour laquelle nous avons opté – à savoir la masse salariale. La piste proposée serait plus complexe puisque le bénéfice du CICE a un caractère automatique.
S’agissant de l’amendement de M. Fromantin, nous disposons déjà d’un système d’exonération partielle qui est dérogatoire. En baissant le seuil de cette exonération comme vous le proposez, on ciblerait effectivement certains acteurs qui, de fait, sont des business angels et qui investissent à titre personnel dans des sociétés avec des participations très minoritaires. Si une telle proposition n’est pas inutile, l’action menée par le Gouvernement en faveur des sociétés d’investissements de business angels – SIBA – et des aménagements dont nous avons discuté, d’une part, et en faveur des politiques de cofinancement d’autre part – la Banque publique d’investissement – BPI – cofinançant des investissements aux côtés des business angels – vise à traiter le problème du financement de l’économie. Ce dernier n’est pas totalement résolu mais la mesure que vous proposez ne serait pas sans coût. Elle n’est pas aujourd’hui au cœur des priorités du Gouvernement. Bref, je comprends le problème que vous souhaitez régler : il est connu et circonscrit. Les personnes concernées jouent un rôle important dans le financement de notre économie. Mais je ne peux émettre un avis favorable à cet amendement.
Je profite de cette remarque pour vous informer que nous vous avons transmis à tous par voie électronique le rapport remis hier par M. Jean-Michel Charpin à Mme Marisol Touraine, M. Michel Sapin et moi-même, relatif aux retraites chapeau. Il porte sur l’article 64, dont nous discuterons demain.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Le régime des biens professionnels permet au dirigeant de l’entreprise de ne pas payer d’ISF sur son outil de travail. Or, l’amendement proposé tend à accorder une exonération fiscale totale d’ISF aux salariés et aux mandataires qui détiennent des parts dans leur propre société. C’est un avantage dont on ne mesure pas l’impact budgétaire potentiel mais qui serait certainement excessif et très ciblé sur de très gros revenus ou de grandes fortunes. Or, le contexte actuel ne nous permet pas d’appliquer une telle mesure.
La commission rejette l’amendement SPE978.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, elle rejette successivement les amendements SPE1494 et SPE1495 de M. Jean-Christophe Fromantin.
Puis elle examine en discussion commune les amendements SPE969 et SPE970 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. Ces amendements visent à relever le plafond des dépenses déductibles de l’ISF à 90 000 euros afin de stimuler davantage l’investissement dans les PME, qui draine aujourd’hui 1 milliard d’euros mais qui pourrait en mobiliser davantage.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique, la commission rejette successivement les amendements SPE969 et SPE970.
Elle en vient à l’amendement SPE 778 de Mme Bernadette Laclais.
Mme Bernadette Laclais. Cet amendement tend à traiter le problème de la diversité des dates de prise en compte des investissements des SIBA et d’autres investisseurs. On compte en effet aujourd’hui six dates différentes: celle de l’impôt sur le revenu « Madelin » est fixée au 31 décembre, celle de l’impôt de solidarité sur la fortune au 22 mai, mais avec des variantes, notamment celle du 15 juin pour les patrimoines supérieurs à 2,570 millions d’euros. Compte tenu de cette complexité, il est proposé de ne maintenir qu’une période de référence identique pour toutes les natures de réduction d’ISF, la date préconisée étant celle de dépôt des déclarations au format papier de l’impôt sur le revenu.
M. le président François Brottes. Il s’agit d’une mesure de lisibilité sinon de simplification.
M. le ministre. Vous mettez en évidence un point intéressant. Dans le même temps, les campagnes de levées de fonds existant aujourd’hui sont rythmées par les dates fiscales, entraînant une accélération des investissements avant la date limite applicable. Cet alignement créerait un effet d’instabilité dont il faut mesurer l’impact. On risque aussi de limiter la flexibilité des dates pour les périodes de souscription des investisseurs et de créer une instabilité des périodes de souscription qui poserait problème. Je vous invite donc à retirer votre amendement et vous propose d’en discuter avec les cabinets compétents. Je m’engage à travailler sur ce thème soit pour vous convaincre que cette mesure aurait davantage d’effets pervers que de vertus soit pour y revenir en séance publique.
Mme Bernadette Laclais. Je retire mon amendement et me tiens à la disposition de votre cabinet pour retravailler cette question. Nous pourrions au moins passer à trois dates.
L’amendement SPE778 est retiré.
Article 35 quater [nouveau]
(art. L. 214-154 et L. 214-162-1 à L. 214-162-12 [nouveaux] du code monétaire et financier et 8 bis, 38, 39 terdecies, 125-0 A, 150-0 A, 163 quinquies B, 242 quinquies, 730 quater, 832, 1655 sexies A, 1655 sexies B [nouveaux], 1763 B et 1763 C du code général des impôts)
Extension du régime des fonds professionnels spécialisés aux sociétés en commandite simple
Le présent article additionnel, résultant de l’adoption d’amendement présenté par M. Arnaud Leroy, vise à ouvrir le régime des fonds professionnels spécialisés aux sociétés en commandite simple.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
1. Le régime juridique très souple des fonds professionnels spécialisés
Conformément à l’article L. 214-154 du code monétaire et financier, les fonds professionnels spécialisés, qui peuvent revêtir la forme d’une SICAV ou d’un fonds commun de placement (FCP), peuvent investir dans des biens à condition que :
– la propriété soit fondée sur une inscription, un acte authentique ou un acte sous seing privé dont la valeur juridique soit probante ;
– le bien ne fasse l’objet d’aucune sûreté et faire l’objet d’une valorisation fiable ;
– la liquidité du bien permette au fonds professionnel spécialisé de respecter ses obligations en matière d’exécution des rachats vis-à-vis de ses porteurs et actionnaires définies par ses statuts ou son règlement.
Conformément à l’article L. 214-153-1 du même code, seuls les investisseurs professionnels peuvent investir dans des fonds professionnels spécialisés. Par extension, l’investissement peut être réalisé par les dirigeants, les salariés ou les personnes physiques agissant pour le compte de la société de gestion du fonds ainsi que la société de gestion elle-même.
L’article L. 214-156 renvoie à l’Autorité des marchés financier (AMF) le soin de déterminer les règles de fonctionnement de ces fonds.
La réglementation de l’AMF applicable aux fonds professionnels spécialisés D’après le site internet de l’AMF, les fonds professionnels spécialisés ont été créés « afin de mettre à disposition des investisseurs professionnels un véhicule de droit français régulé, disposant d’une très grande flexibilité sur la nature des actifs éligibles, sur les ratios d’investissement comme sur la gestion du passif ». Une déclaration à l’AMF Les fonds professionnels spécialisés ne font pas l’objet d’un agrément mais sont déclarés à l’AMF au plus tard un mois après leur constitution, conformément aux dispositions de l’instruction DOC-2012-06, et sont régulés tout au long de leur existence. En revanche, la société de gestion de portefeuille (française) doit avoir mis à jour au préalable, son programme d’activité. Les ratios d’investissement À la différence des autres organismes de placement collectif, les ratios d’investissement d’un fonds professionnel spécialisé sont fixés par son règlement ou ses statuts. Il n’est pas tenu de respecter les ratios réglementaires applicables aux autres organismes de placement collectif. La gestion du passif Par dérogation aux dispositions applicables aux autres organismes de placement collectif, un fonds professionnels spécialisé peut également fixer ses modalités de gestion du passif, conformément à l’article L. 214-157 du code monétaire et financier, notamment les conditions de souscription, les conditions de rachat et de cessions, les conditions de libération des parts ou actions souscrites. La périodicité de calcul de la valeur liquidative Les fonds professionnels spécialisés doivent respecter une périodicité minimale semestrielle du calcul de la valeur liquidative. |
2. Une structure juridique permettant d’attirer les investisseurs
Du fait de cette grande souplesse et d’un régime fiscal attrayant, les fonds professionnels spécialisés ont connu un certain engouement des investisseurs. La littérature financière les présente comme des concurrents du Specialised Investment Fund en vigueur au Luxembourg ou encore du Qualifying Investor Fund prévu par le droit irlandais. Ce véhicule permettrait de rapatrier en France certains fonds offshore particulièrement volatiles et sensibles aux différentiels de fiscalité.
Les chiffres transmis par l’AMF à l’occasion de l’examen de la dernière loi de finances pour 2014 mettent en effet en évidence une augmentation du nombre des fonds spécialisés et de leur encours, quelle que soit leur forme juridique.
évolution des fonds professionnels spécialisés
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 | ||||||||
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV |
FCP |
SICAV | |
Nombre |
251 |
17 |
311 |
25 |
348 |
30 |
382 |
34 |
421 |
40 |
478 |
46 |
529 |
49 |
Encours |
29,8 |
0,6 |
32,6 |
0,8 |
37 |
1 |
36,8 |
1,5 |
39,8 |
1,6 |
46,5 |
2,1 |
61 |
2,6 |
Source : AMF.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article additionnel, qui a été travaillé en amont par les différents services de l’État en lien avec l’AMF, prévoit d’ouvrir aux sociétés en commandite simple la faculté de constituer un fonds professionnel spécialisé. Dans ce cas, elles s’appelleraient les « sociétés de libre partenariat » (SLP).
1. Le régime juridique et fiscal des sociétés en commandite simple
La société en commandite simple est une société de personnes dotée de la personnalité morale. Cette société, toujours commerciale en raison de sa forme et quel que soit son objet, est caractérisée par la présence de deux catégories d’associés :
– les commandités, commerçants indéfiniment et solidairement responsables des dettes sociales, qui se trouvent dans la même situation juridique que les associés en nom collectif ;
– les commanditaires, simples bailleurs de fonds non commerçants dont la responsabilité est limitée au montant de leurs apports.
L’existence d’un régime d’imposition différent pour les sociétés de capitaux, d’une part, et pour les personnes physiques, d’autre part, conduit logiquement à soumettre à l’impôt sur les sociétés les bénéfices qui ne peuvent être considérés comme entrant dans un patrimoine privé au fur et à mesure de leur réalisation, ni, par suite, être taxés directement en tant que revenus de ce patrimoine. S’appuyant sur ce principe, le 4 de l’article 206 du code général des impôts dispose que, même à défaut d’option, l’impôt sur les sociétés s’applique, dans les sociétés en commandite simple, à la part de bénéfices correspondant aux droits des commanditaires.
Il s’ensuit que l’imposition des bénéfices réalisés par les sociétés en commandite simple est fonction de la qualité des associés composant la société :
– les associés commandités sont, lorsque la société en commandite simple n’a pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, personnellement passibles de l’impôt sur le revenu sur la part des bénéfices sociaux (distribués ou non) correspondant à leurs droits dans la société ;
– la part des bénéfices sociaux correspondant aux droits des commanditaires est assujettie à l’impôt sur les sociétés au nom de la société elle-même.
Il en est ainsi quelles que soient les stipulations des statuts de la société en commandite simple et même si les associés ont convenu de mentionner le nom d’un commanditaire dans la raison sociale et de le rendre indéfiniment responsable des dettes sociales.
De même, le fait que la propriété de la part d’associé commanditaire soit dissociée entre un nu-propriétaire et un usufruitier, lequel détient en outre une part d’associé commandité, ne met pas obstacle à l’assujettissement de la société en commandite simple à l’impôt sur les sociétés, à raison de la part des bénéfices correspondant à la part d’associé commanditaire.
2. La portée du présent article additionnel
Le présent article offre une souplesse complémentaire à des investisseurs qui souhaiteraient investir en France sous la forme d’un fonds professionnels spécialisé.
Fiscalement, la constitution d’une structure d’investissement sous la forme d’un fonds professionnel spécialisé est transparente : ainsi, s’il s’agit d’une SICAV, le régime particulier applicable à ces structures, notamment l’exonération d’impôt sur les sociétés, continuera de s’appliquer.
Il en sera de même pour les sociétés en commandite simple. Dès lors, l’intérêt de constituer ces nouvelles SLP résidera non pas dans avantage fiscal mais dans la souplesse qu’offrent les fonds spécialisés dans leur relation avec le régulateur des marchés financiers.
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* *
La commission aborde l’amendement SPE864 de M. Arnaud Leroy.
M. Arnaud Leroy. Le capital risque est un secteur que l’on connaît peu et qui a mauvaise réputation en France. Il représente 250 000 emplois nets créés en quatre ans, dont 36 000 en 2013, des investissements à 60 % dans des PME et plus d’un quart des fonds investis dans des entreprises de taille intermédiaire – ETI.
Cet amendement vise à doter notre arsenal juridique d’une arme qui nous permette de nous battre à armes égales avec des pays comme l’Allemagne ou le Luxembourg, qui ont adopté une législation très attrayante pour les fonds de capital risque. Les fonds français ont de grandes difficultés à récolter des capitaux. Les grands investisseurs institutionnels, par manque de transparence, cherchent à aller au Luxembourg et en Allemagne. Nous avons donc le devoir, dans le cadre de cette loi, de nous adapter – et le dispositif proposé coûte peu cher – pour pouvoir nous aussi bénéficier d’une manne des investisseurs internationaux. Cet amendement contribue à la création d’un nouveau mécanisme juridique, la société de libre partenariat, forme de société en commandite.
M. le ministre. M. Leroy a parfaitement décrit la chose. Les neuf pages de cet amendement recouvrent un important travail technique. Il s’agit ici de la forme juridique la plus utilisée par les sociétés de capital risque. Elle offre une sécurité juridique permettant de contribuer au développement du financement de notre économie. Plusieurs dispositifs existent : la BPI qui, dans le secteur public, a une véritable part de marché dans les premières phases ; les business angels français, pour lesquels un régime a été créé et à l’aménagement duquel contribue notre discussion ; le dispositif « ISF-PME », qui joue un véritable rôle dans les premières phases de financement. Nous avons donc besoin de développer les sociétés de capital risque pour les deuxième et troisième tours de table et pour les financements technologiques les plus risqués. Il nous faut à la fois attirer des investisseurs – objet de la politique d’attractivité que nous essayons de conduire – et disposer de formes juridiques adaptées. C’est ce à quoi répond cet amendement. À cet égard, la création de la société de libre partenariat comble un véritable vide sur le plan juridique et financier. J’émets donc un avis très favorable à cet amendement.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. J’établis le même constat : nous avons besoin de financements de haut de bilan. On connaît les difficultés rencontrées lorsqu’il s’agit de mobiliser du capital risque. C’est pourquoi il importe que nous créions cette nouvelle forme de société qui nous permettra d’y parvenir. L’impact budgétaire de cette mesure n’est pas forcément lourd. Je suis donc favorable à cet amendement.
M. Olivier Carré. J’observe cette semaine de nombreuses conversions chez nos collègues de la majorité. Je précise néanmoins que nos partenaires étrangers disposent de tous les outils qui ont été rejetés précédemment et qu’avait proposés Jean-Christophe Fromantin – notamment ceux tendant à renforcer les allégements fiscaux et qui accompagnent l’investissement en capital. Il convient certes de disposer d’un véhicule juridique mais aussi des capitaux qui vont avec. Lorsque l’on compare les montants déductibles au Royaume-Uni ou au Luxembourg à ceux, très faibles, en vigueur dans notre pays, on s’aperçoit que l’on aura beau inventer des véhicules juridiques, se posera toujours un problème de masses financières à affecter. Si le Gouvernement était cohérent, il augmenterait le montant de l’avantage PME, de l’ISF-PME et de l’avantage PME applicable à l’impôt sur le revenu. Une telle augmentation n’aurait pas une incidence fiscale majeure.
M. Arnaud Leroy. La création de ce véhicule juridique vise aussi à attirer et à rassurer les investisseurs internationaux. Elle est donc indépendante du débat fiscal qui précède.
La commission adopte l’amendement SPE864.
L’amendement SPE915 rectifié de M. Arnaud Leroy est retiré.
Puis la commission en vient à l’amendement SPE996 de M. Yves Blein.
M. Christophe Sirugue. Depuis la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués gère un fonds alimenté par l’ensemble de ces biens. Ce fonds est relativement important – environ 450 millions d’euros par an. Une directive européenne du 3 avril 2014 invite les États membres à adopter des dispositions pour redistribuer, prioritairement à des fins sociales, les biens saisis de même nature que ceux que gère cette agence.
Cet amendement vise à intégrer les entreprises du secteur de l’économie sociale et solidaire parmi les destinataires de ce fonds, dans la mesure où elles répondent au critère de l’utilité sociale défini à l’article 2 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire.
M. le ministre. Je partage l’intention exprimée par les auteurs de l’amendement. S’agissant de la confiscation des biens mal acquis, l’amendement risque d’apparaître comme un cavalier, compte tenu de la référence qui y est faite au code de procédure pénale. Tel qu’il est rédigé, il n’aurait pas une portée opérationnelle. Néanmoins, je vous propose qu’avec ma collègue Carole Delga, nous retravaillions la question indépendamment de ce projet de loi dans les prochains mois afin d’y apporter la réponse adaptée dans le texte qui convient.
Je tiens par ailleurs à préciser que, compte tenu du retrait de l’amendement SPE915 rectifié, nous reparlerons du financement participatif après l’article 40 du projet de loi.
L’amendement SPE996 est retiré.
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* *
Article 35 quinquies [nouveau]
(article L. 214-164 du code monétaire et financier)
Renforcement de la présence des salariés au sein du conseil de surveillance des fonds communs de placement d’entreprise
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à renforcer la présence des salariés dans les conseils de surveillance des fonds communs de placement d’entreprise (FCPE).
En effet, l’épargne salariale est l’épargne des salariés, comme l’a bien rappelé le Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS) dans ces travaux. En conséquence, leurs représentants doivent disposer d’un réel pouvoir de contrôle quand cette épargne est investie dans des FCPE dans le cadre d’un plan d’épargne salariale.
Il s’agit donc de faire de la représentation des salariés aux deux tiers au moins des membres du conseil de surveillance des FCPE la règle, en généralisant cette pratique en vigueur dans certains fonds, notamment ceux labellisés « investissement socialement responsable » (ISR) par le comité intersyndical de l’épargne salariale.
Le présent article fixe ainsi aux deux tiers la représentation minimale des salariés dans les conseils de surveillance des FCPE, au lieu d’une stricte parité avec les représentants de l’entreprise, comme c’est le cas actuellement.
La proposition consiste donc à abaisser le ratio minimal des représentants de l’entreprise dans les conseils de surveillance des FCPE de moitié à un tiers.
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M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’un des enjeux de l’épargne salariale est celui de la gouvernance et de la place des salariés au sein des outils de gouvernance. Il est donc proposé, dans les conseils de surveillance des fonds communs de placement d’entreprise, de faire progresser la représentation des personnels.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1854.
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Article 35 sexies [nouveau]
(article L. 214-164 du code monétaire et financier)
Extension des conditions que les sociétés de gestion des fonds communs de placement d’entreprise doivent respecter dans l’achat ou la vente des titres ainsi que dans l’exercice des droits qui leur sont attachés
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative du rapporteur général et des rapporteurs thématiques, vise à faciliter l’orientation de l’épargne vers les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI).
Il complète ainsi les considérations que doivent, s’il y a lieu, respecter les sociétés de gestion dans l’achat ou la vente des titres. Les règlements des fonds d’épargne salariale pourront ainsi préciser les considérations liées aux types d’entreprises financées (part des PME et ETI, par exemple) que les sociétés de gestion devront appliquer. Le rapport annuel du fonds devra rendre compte de leur application.
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La commission en vient à l’amendement SPE1653 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement vise à faciliter l’orientation de l’épargne vers les PME et les ETI en complétant la liste des conditions que doivent respecter s’il y a lieu les sociétés de gestion dans l’achat ou la vente de titres. Le rapport annuel de chaque fonds devra rendre compte de cette application. Il s’agit là encore de renforcer le financement de l’économie réelle grâce à une meilleure orientation.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1653.
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Article 35 septies [nouveau]
(art. L. 214-165 du code monétaire et financier)
Distribution facultative de dividendes dans les fonds communs de placement en entreprise
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à mettre fin à l’obligation, pour les FCPE d’actionnariat salarié, de prévoir la distribution des dividendes attachés aux actions du portefeuille du fonds.
En effet, jusqu’à présent, le conseil de surveillance du FCPE ne peut pas y déroger. Cette mesure contraignante peut constituer un frein au développement de l’actionnariat salarié compte tenu de la complexité de l’organisation à mettre en place.
Le présent article supprime cette obligation pour rendre la distribution des dividendes facultative comme cela était le cas avant la loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié. Le règlement du FCPE et son conseil de surveillance paritaire préciseront si les dividendes sont distribués ou capitalisés dans le fonds.
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M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il est proposé de supprimer l’obligation pour les fonds communs de placement d’entreprise de prévoir la distribution des dividendes attachés aux actions du portefeuille du fonds. Le plus souvent, alors que les montants en cause sont faibles, la gestion en est compliquée. Bien sûr, les administrateurs pourront en décider autrement s’ils le souhaitent.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1859.
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Article 35 octies [nouveau]
(art. L. 135-3 et L. 137-3 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la contribution spécifique à la charge de l’employeur sur l’abondement à un plan d’épargne pour la retraite collectif
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à supprimer la taxe que doivent actuellement acquitter les employeurs en cas d’abondement d’un PERCO.
Le PERCO donne en effet aux salariés couverts la possibilité de se constituer, dans un cadre collectif, une épargne accessible au moment de la retraite sous forme de rente viagère ou, si l’accord collectif le prévoit, sous forme de capital.
Le PERCO est alimenté par le versement de la participation ou de l’intéressement des salariés ainsi que, le cas échéant, par les abondements des employeurs. L’ensemble de ces sommes sont exclues de l’assiette des cotisations de sécurité sociale et assujetties au forfait social au taux de 20 %. La fraction des abondements des employeurs supérieure à 2 300 euros par an et par salarié est en outre assujettie à une contribution spécifique patronale, affectée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), au taux de 8,2 %, et dont le rendement s’élève à 7 millions d’euros.
Cette taxe génère des effets désincitatifs au développement du PERCO, puisqu’elle bloque les abondements des employeurs, tout en constituant une recette limitée pour les finances publiques.
En cohérence avec les conclusions des travaux du Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS), cet article propose de supprimer cette contribution spécifique afin d’encourager les abondements des employeurs vers les PERCO.
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La commission examine l’amendement SPE1658 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’abondement de l’employeur supérieur à 2 300 euros au plan d’épargne pour la retraite collectif – PERCO –, qui permet aux salariés de profiter de l’épargne salariale et de préparer leur avenir, fait l’objet d’une contribution spécifique de 8,2 %. Pour rendre plus attractive cette politique de distribution, il est proposé de supprimer cette contribution, dont le rendement est d’environ 7 millions d’euros. En effet, cette taxation produit des effets dissuasifs qui empêchent le développement du PERCO.
Cette suppression était l’une des propositions du Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié – COPIESAS –, qui a travaillé à l’automne dernier avec l’ensemble des partenaires sociaux.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1658.
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Elle aborde l’amendement SPE412 de M. Patrick Hetzel.
M. Patrick Hetzel. Il est satisfait par le précédent donc je le retire.
L’amendement SPE412 est retiré.
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Article 35 nonies [nouveau]
(art. L. 135-3 et L. 137-3 du code de la sécurité sociale)
Taux réduit de forfait social en cas de placement des sommes issues de l’épargne salariale sur un plan d’épargne pour la retraite collectif
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à réduire le taux du forfait social acquitté par les salariés et les entreprises lors du placement et de l’abondement des sommes issues de l’épargne salariale sur les plans d’épargne retraite pour la retraite collectifs (PERCO) investis en titres de PME-ETI.
Cet article vise ainsi à mieux orienter l’épargne salariale vers le financement de l’économie. La modulation du forfait social porte sur l’abondement de l’entreprise ainsi que sur les versements des salariés au titre de l’intéressement et de la participation.
Par conséquent, un taux réduit de forfait social, fixé à 16 % s’appliquera aux PERCO dont les règlements prévoient que la gestion pilotée est l’option par défaut du PERCO et que cette gestion pilotée est investie sur un fonds comprenant au minimum 7 % de titres éligibles au PEA-PME, c’est-à-dire en actions de PME ou ETI ou en fonds investis à hauteur de 75 % minimum en titres de PME-ETI, dont les deux tiers en actions.
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La commission examine en discussion commune les amendements identiques SPE266 de Mme Véronique Louwagie et SPE411 de M. Patrick Hetzel, l’amendement SPE976 de M. Jean-Christophe Fromantin, les amendements identiques SPE265 de Mme Véronique Louwagie et SPE410 de M. Patrick Hetzel, l’amendement SPE962 de M. Jean-Christophe Fromantin, l’amendement SPE955 rectifié de M. Philippe Vigier et l’amendement SPE1857 des rapporteurs.
M. Olivier Carré. L’amendement SPE266 est défendu.
M. Patrick Hetzel. Le forfait social, dont le montant a été multiplié par dix en cinq ans, est aujourd’hui appliqué de façon uniforme à l’ensemble des dispositifs d’épargne salariale, sans prendre en compte le fait que les sommes soient perçues directement par le salarié ou épargnées sur le long terme, permettant ainsi de financer l’économie. Cette situation est injuste et contre-productive. C’est pourquoi il conviendrait de moduler le taux du forfait social en fonction de l’horizon de placement, comme l’ont souligné de nombreux rapports récents, notamment un rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales. Le taux serait ramené à 8 % lorsque les sommes sont investies dans un plan d’épargne entreprise. Les sommes affectées à un dispositif d’épargne retraite seraient exonérées de forfait social afin d’inciter les salariés et les entreprises à constituer une épargne retraite.
M. Jean-Christophe Fromantin. L’amendement SPE 976 vise à ramener à 15 % le forfait social pour les sommes épargnées vers un plan d’épargne d’entreprise ou les PERCO.
M. Gilles Lurton. L’amendement SPE265 a pour objet de moduler le taux du forfait social selon que les sommes issues de la participation et de l’intéressement ainsi que de l’abondement de l’employeur sont distribuées immédiatement au salarié ou investies dans des dispositifs d’épargne salariale comportant une période de blocage. Dans ce cas, le taux serait ramené à 8 % lorsque les sommes attribuées sont affectées à un dispositif d’épargne retraite.
M. Patrick Hetzel. Mon amendement SPE410 est défendu.
M. Jean-Christophe Fromantin. Les amendements SPE976 et SPE955 sont défendus.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. L’amendement SPE1857 vise à soutenir l’épargne salariale par une baisse du forfait social ciblée sur le financement de l’économie, qui compte parmi les objectifs que nous nous sommes fixés. Un autre amendement permettra de flécher ce flux vers les plans d’épargne en actions destinés aux petites et moyennes entreprises – PEA-PME. Pour ce faire, le présent amendement a pour objet de mieux orienter l’épargne salariale vers les PERCO qui ont investi en titres éligibles de PME et d’ETI en fixant le taux du forfait social à 16 %. Ce taux réduit s’appliquera aux PERCO dont les règlements prévoient que la gestion pilotée est l’option par défaut et se trouve investie dans un fonds qui comporte 7 % minimum en titres éligibles au PEA-PME, c’est-à-dire en actions de PME ou d’ETI, ou en fonds investis à hauteur de 75 % minimum en titres de PME-ETI, dont les deux tiers en actions.
J’émets donc un avis défavorable à l’adoption de tous les amendements présentés à l’exception de celui que j’ai déposé avec le rapporteur général.
M. le ministre. Le forfait social fait consensus, car il est important pour le financement des entreprises et pour la pleine participation des salariés à ce collectif humain. Le Gouvernement, le COPIESAS et le rapport piloté par M. Christophe Castaner puis négocié par les partenaires sociaux ont souligné leur attachement à ce dispositif. La série d’amendements cherche à revenir à l’ancien régime ; les rapporteurs proposent au contraire d’élaborer un système favorisant le financement des PME et le recours à l’épargne salariale de celles-ci, afin d’accroître les sources de financement de l’économie et d’étendre ce mécanisme aux PME, car il reste aujourd’hui presque exclusivement utilisé par les grandes entreprises. Cette réforme vise à accroître l’attractivité du dispositif pour les PME.
Ainsi, le taux du forfait social diminue de 20 à 8 % pour les premiers plans de PME ; la structuration d’un PERCO+ portera le taux à 16 %. Cet équilibre peut apparaître insatisfaisant pour certains auteurs d’autres amendements, mais il repose sur un paramétrage permettant d’alléger le forfait social de manière ciblée pour les PME tout en respectant nos contraintes budgétaires.
J’émets donc un avis favorable à l’adoption de l’amendement du rapporteur général et du rapporteur thématique et défavorable à celle des autres amendements.
M. Olivier Carré. Nous nous réjouissons que vous favorisiez une forme de capitalisation en vue de la retraite tout en renforçant une source de financement des entreprises. Cette stabilité capitalistique devrait permettre à des PME de devenir des ETI.
Il serait intéressant de disposer d’un tableau présentant l’ensemble des taux de fiscalité en la matière ; la grande hétérogénéité que nous sommes en train de construire nécessitera peut-être une nouvelle intervention du législateur pour simplifier le système.
La commission rejette successivement les amendements SPE266, SPE411, SPE976, SPE265, SPE410, SPE962 et SPE955 rectifié.
Puis elle adopte l’amendement SPE1857.
L’amendement SPE975 de M. Jean-Christophe Fromantin est retiré.
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Article 35 decies [nouveau]
(art. L. 3315-2 du code du travail)
Blocage par défaut des sommes issues de l’intéressement sur un plan d’épargne entreprise ou interentreprises en cas d’absence de choix du salarié
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à proposer le placement par défaut des sommes issues de l’intéressement sur un plan d’épargne entreprise (PEE) ou un plan d’épargne interentreprises (PEI).
En effet, la loi du 3 décembre 2008 relative aux revenus du travail a conduit à inverser les logiques de l’intéressement et de la participation, l’intéressement étant versé par défaut aux salariés, alors que la participation est placée (pour moitié sur un PERCO). Pour les entreprises qui utilisent ces deux dispositifs, cela est source de complexité, et pour les salariés, source de confusion.
Aussi, comme le préconisent plusieurs rapports récents (rapport des inspections générales des finances et des affaires sociales, rapport du COPIESAS), l’objet de cet article est d’harmoniser la logique de ces dispositifs en proposant le placement par défaut de l’intéressement. Sous réserve qu’un PEE ou un PEI ait été mis en place par l’entreprise à l’issue de la négociation obligatoire ou à son initiative, à défaut de choix du salarié, 100 % des sommes qui lui sont attribuées au titre de l’intéressement seraient placées sur le PEE ou le PEI. Cela permettrait d’améliorer la lisibilité des dispositifs et de développer le financement de l’économie en incitant à l’épargne.
Le présent article simplifie et homogénéise donc les dispositifs d’épargne salariale en instaurant pour l’intéressement un dispositif déjà mis en place pour la participation.
Toutefois, le rapporteur thématique a considéré comme nécessaire de prévoir un « droit de rétractation » pour le salarié qui peut demander le déblocage exceptionnel de son intéressement fléché par défaut vers le PEE/PEI, pendant trois mois après qu’il a été informé du blocage de ses avoirs. Si le salarié demande le déblocage de ces sommes, ses droits sont calculés en fonction de la valeur liquidative applicable au moment où est formulée la demande de déblocage. La commission a adopté l’ensemble de ces dispositions.
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La commission examine, en discussion commune, les amendements SPE264 rectifié de Mme Véronique Louwagie et SPE1855 rectifié des rapporteurs.
M. Gilles Lurton. Cet amendement tend à résoudre la difficulté créée par l’existence de deux dispositifs, l’un sur l’intéressement, l’autre sur la participation. Le premier est versé par défaut au salarié, alors que la seconde se trouve placée. Afin d’accroître la lisibilité de ces mécanismes par les entreprises, l’amendement propose que la totalité des sommes attribuées aux salariés au titre de l’intéressement soit placée sur le plan d’épargne entreprise – PEE – ou sur le plan d’épargne interentreprises – PEI.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Mon amendement offre en plus au salarié bénéficiaire la possibilité d’une rétractation ; il pourra ainsi demander le déblocage exceptionnel de son intéressement, fléché par défaut vers le PEE ou le PEI, trois mois après qu’il a été informé du blocage de ses avoirs.
Monsieur Lurton, l’idéal serait que vous retiriez votre amendement et que l’on adopte le mien.
M. Gilles Lurton. Je retire mon amendement.
L’amendement SPE264 rectifié est retiré.
M. le ministre. Je suis favorable au placement par défaut de l’intéressement, mais l’amendement présenté par les rapporteurs pourrait susciter des interrogations chez les salariés, habitués à percevoir directement l’intéressement. Or, vous proposez de leur laisser un droit de remords jusqu’au 31 décembre 2017, dont nous devons étudier les conséquences d’ici à la séance publique.
La commission adopte l’amendement SPE1855 rectifié.
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Article 35 undecies [nouveau]
(articles L. 3324-12 et L. 3334-11 du code du travail)
Instauration d’une gestion par défaut du plan d’épargne pour la retraite collectif en fonction de l’âge
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à prévoir que la gestion pilotée en fonction de l’âge du salarié soit l’option par défaut du PERCO, afin de mieux adapter l’investissement au profil de chaque salarié.
En effet, quelle que soit la technique employée, par arbitrages entre fonds ou par le biais de fonds dits « générationnels » conçus par tranche d’âge, la gestion pilotée permet une désensibilisation progressive et une réduction du risque du portefeuille à l’approche de la date de liquidation du PERCO par le bénéficiaire.
La gestion pilotée est donc tout à fait pertinente comme mode de gestion pour les salariés qui ne se sont pas prononcés de manière explicite sur le mode de gestion de leur PERCO.
Enfin, les mesures de déblocage exceptionnel prises depuis des années ne facilitent ni la lisibilité de l’épargne salariale, ni le financement de l’économie à long terme. Promouvoir la gestion pilotée devrait permettre d’atteindre ces deux objectifs.
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La commission est saisie de l’amendement SPE1853 rectifié des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il s’agit de prévoir que la gestion pilotée en fonction de l’âge du salarié soit l’option par défaut du PERCO, afin de mieux adapter l’investissement au profil de chaque salarié. Cette mesure serait bénéfique au financement à long terme de l’économie : cette épargne pourra ainsi être constituée très tôt et donc abonder pendant longtemps l’économie réelle.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1853 rectifié.
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Suivant l’avis défavorable du rapporteur thématique et du ministre, la commission rejette l’amendement SPE956 rectifié de M. Philippe Vigier.
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Article 36
(art. L. 3314 9 et L. 3324 10 du code du travail)
Harmonisation de la date de versement
des primes d’intéressement et de participation
Un nombre significatif d’entreprises verse à la fois des primes de participation et d’intéressement. Ainsi, en 2012, 55,8 % des salariés du secteur marchand non agricole ont eu accès à un dispositif d’épargne salariale, parmi lesquels 49 % bénéficiaient d’un accord d’intéressement et d’un accord de participation, selon les chiffres de la direction de l’animation de la recherche et de la statistique (DARES) du ministère du travail.
Le présent article harmonise les dispositions relatives aux délais de versement des primes d’intéressement et de participation et fixe un taux unique d’intérêt de retard en cas de dépassement des délais prévus par la loi. Il s’inscrit dans un mouvement de réforme en profondeur de l’épargne salariale, voulu par le Gouvernement et qui s’inspire directement des recommandations du Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS) instauré au début de l’été 2014. Le COPIESAS a en effet articulé ses recommandations autour de trois axes : la simplification des dispositifs d’épargne salariale, leur élargissement aux PME et la mobilisation des fonds de l’épargne salariale au profit du financement de l’économie.
Le présent article s’inscrit ainsi dans un objectif de simplification des dispositifs. Il s’agit essentiellement d’une mesure de clarification et d’harmonisation de nature technique qui apparaît assez consensuelle. Elle permettra de faciliter l’appréhension des règles en matière d’épargne salariale par les partenaires sociaux, les salariés et les employeurs.
I. L’HARMONISATION DE LA DATE LIMITE DE VERSEMENT DES PRIMES D’INTÉRESSEMENT ET DE PARTICIPATION
En l’état actuel du droit, les sommes dues au titre de l’intéressement et de la participation doivent être versées aux salariés avant des dates légales différentes pour chacun des dispositifs. Ces dates, lorsqu’elles sont dépassées, déclenchent des intérêts de retard, à la charge de l’employeur.
En matière d’intéressement, la date limite est le dernier jour du septième mois suivant l’exercice de calcul. Ainsi, toutes les sommes versées au-delà de la date limite de versement produisent des intérêts calculés au taux légal (article L. 3314-9 du code du travail).
En matière de participation, la date limite est le dernier jour du quatrième mois suivant l’exercice de calcul (article R. 3324-21-1 du code du travail). Passé ce délai, les entreprises complètent le versement par un intérêt de retard égal à 1,33 fois le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privés (article D. 3324-21-2 du code du travail). Contrairement à l’intéressement, les dispositions applicables à la participation se trouvent donc dans la partie réglementaire du code du travail.
L’objectif de présent article est d’harmoniser les dates limites de versement et, en conséquence, le point de départ des intérêts de retard. Il est donc prévu une date limite unique pour le versement des primes d’intéressement et de participation, à savoir le dernier jour du cinquième mois suivant l’exercice de calcul au titre duquel les droits sont nés, date médiane entre celles actuellement en vigueur. Corrélativement, les intérêts de retard débutent, pour les deux dispositifs, le premier jour du sixième mois.
Par rapport au droit actuel, cela conduit à repousser d’un mois la date limite de versement en ce qui concerne la participation et à l’avancer de deux mois en ce qui concerne l’intéressement. La mesure permet donc de réduire la probabilité d’un versement avec retard de la participation et, inversement, elle accroît la probabilité d’un versement avec retard de l’intéressement. Ces dispositions doivent ainsi permettre de rendre le dispositif plus lisible et de renforcer l’incitation, pour les entreprises, à organiser au mieux le versement des deux primes, sous peine de pénalités de retard renforcées dans le cas de l’intéressement.
En effet, en raison de la fixation d’une date limite commune aux versements issus des deux dispositifs d’intéressement et de participation, ces intérêts de retard seront désormais calculés à partir du premier jour du sixième mois suivant l’exercice de calcul au titre duquel les droits sont nés (soit le lendemain de la date limite de versement). Ce point de départ de l’indisponibilité de la participation figurera dorénavant dans la partie législative du code du travail (article L. 3324-10), ce qui renforce sa portée juridique. Il s’accompagne également de la mise en place d’un taux d’intérêt de retard unique, fondé sur le taux applicable en matière de participation (article L. 3314-9 du code du travail).
II. LA MISE EN PLACE D’UN TAUX D’INTÉRÊT DE RETARD UNIQUE
En cas de dépassement de la date limite pour le versement des primes d’intéressement et de participation, le code du travail prévoit actuellement deux taux différents : le taux d’intérêt légal pour l’intéressement et le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées pour la participation. Cette dualité de dispositifs nuit à la lisibilité du droit applicable à l’épargne salariale.
Par conséquent, les intérêts de retard seront désormais calculés sur la base de 1,33 fois le taux moyen de rendement des obligations des entreprises (TMOP), selon la formule qui n’était jusqu’ici appliquée que pour la participation. Ainsi, tout retard dans le versement des primes d’intéressement conduira à augmenter les intérêts de retard car le TMOP est supérieur en moyenne au taux d’intérêt légal (TIL), ainsi que le montre le graphique suivant :
Source : ministère des finances.
Il s’agit donc de prendre comme seule référence le taux applicable aujourd’hui à la participation et de renforcer les incitations à verser les primes d’intéressement en temps et en heure aux salariés. Il convient toutefois de rappeler que peu d’entreprises versent avec retard les primes d’intéressement : au contraire, elles effectuent souvent leurs versements en avance par rapport à la date limite légale, notamment afin d’effectuer ces versements avant la période estivale (lorsque l’exercice est calculé sur l’année civile). De ce fait, la mesure constitue essentiellement une simplification pratique pour les entreprises.
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La commission aborde l’amendement SPE9 de M. Patrick Hetzel.
M. Patrick Hetzel. Cet amendement a pour objet la suppression de l’article, qui modifie de nouveau des dispositions relatives au régime de l’épargne salariale ; cette inconstance législative s’avère préjudiciable au bon fonctionnement de ce mécanisme, et de nombreux acteurs insistent sur le besoin de stabilité du cadre juridique.
M. le ministre. Monsieur Hetzel, je suis très sensible à votre argumentation sur la nécessaire stabilité, mais cet article 36 constitue une accroche permettant d’attendre la fin de la négociation des partenaires sociaux sur le rapport du COPIESAS et d’y intégrer les amendements que nous avons déjà votés – souvent à l’unanimité. Les éléments techniques de sécurisation et de clarification contenus dans cet article transposent le travail du COPIESAS, piloté par M. Christophe Castaner, négocié avec les partenaires sociaux et qui améliore le dispositif d’ensemble. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. Patrick Hetzel. Je retire mon amendement.
L’amendement SPE9 est retiré.
La commission examine, en présentation commune, les amendements SPE807 et SPE808 de M. Patrick Hetzel.
M. Patrick Hetzel. L’amendement SPE807 vise à corriger une erreur technique, en proposant que le taux d’intérêt de retard unique en cas de dépassement de la date limite de versement des primes pour l’intéressement et la participation soit le taux d’intérêt légal qui sert à calculer les pénalités en cas de retard de paiement d’une somme d’argent – le taux d’intérêt légal s’applique déjà pour l’intéressement.
Le second amendement, de précision, propose, puisque les dispositions relatives aux délais de versement des primes et aux taux d’intérêt de retard, prévues par l’article 36, s’appliquent de plein droit aux accords d’intéressement et de participation des salariés, de préciser qu’il n’est pas nécessaire de modifier les accords en cours à la date de la publication de la loi. Il s’agit d’une mesure de simplification administrative et de bon sens, qui s’accorde à vos propos, monsieur le ministre.
M. le ministre. Le premier amendement est satisfait, car le texte prévoit l’alignement entre la participation et l’intéressement auquel votre proposition conduit – certes, par un autre chemin.
S’agissant du second amendement, le changement législatif modifie de droit les accords.
Je vous invite donc à retirer vos deux amendements, monsieur Hetzel.
M. Patrick Hetzel. Je retire le premier amendement ; en revanche, je nourris un doute au sujet du second, car un risque existe si le texte ne précise pas que la modification des accords n’est pas nécessaire.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. À mon sens, l’article 36 prévoit que le nouveau droit ne sera applicable qu’une fois clos l’exercice en cours ; l’objet de l’amendement semble donc satisfait, même si nous vérifierons ce point d’ici à la séance publique.
Je remercie Patrick Hetzel d’avoir retiré son premier amendement, car le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées – TMOP – est aujourd’hui nettement plus favorable que le taux d’intérêt légal – TIL.
M. Patrick Hetzel. Je retire l’amendement SPE808, mais je le représenterai en séance publique en cas d’absence de réponse claire du Gouvernement sur cette question.
M. le ministre. Après consultation du cabinet de M. le ministre du travail, je vous confirme qu’il n’est pas nécessaire d’apporter cette précision dans la loi.
Les amendements SPE807 et SPE808 sont retirés.
La commission adopte l’article 36 sans modification.
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Article 36 bis [nouveau]
(art. L. 3322-9 du code du travail)
Redynamisation de la négociation de branche sur l’épargne salariale
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative de M. Jean-Christophe Fromantin, vise à redynamiser les négociations de branche sur l’épargne salariale.
En effet, alors qu’au niveau de l’entreprise, plus de 33 000 accords concernant le régime de participation ont été signés en 2012, seulement dix-sept avenants ou accords l’ont été au niveau des branches.
Afin de faciliter le recours des entreprises à des accords dérogatoires dont la formule de calcul de la réserve de participation serait mieux adaptée à leur secteur, le présent article prévoit de relancer l’obligation de négocier des accords de participation au niveau de la branche, dans un délai raisonnable.
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La commission examine l’amendement SPE964 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Jean-Christophe Fromantin. Cet amendement vise à réinstaurer la possibilité d’ouvrir des accords de branche sur l’épargne salariale ; parmi les 33 000 accords signés en 2012, seuls dix-sept d’entre eux comportaient un avenant permettant l’utilisation de cette faculté dérogatoire d’adaptation de l’accord à des spécificités sectorielles.
M. le ministre. Je comprends l’objectif qui concourt à dynamiser la négociation de branche sur l’épargne salariale ; néanmoins, le rétablissement d’une obligation de négociation d’accords de participation dans les branches serait un retour à la loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié, qui prévoyait que chaque branche devait se soumettre à cette obligation d’ici au 31 décembre 2009. Le bilan de cette disposition s’est avéré famélique, puisque seulement cinq branches ont signé un tel accord entre 2007 et 2009. Essayons donc de faire réussir dans les entreprises les dispositifs que nous venons de mettre en place et voyons si une nécessité de les développer dans les branches se fait jour.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Aucun partenaire social ne s’est fait l’écho d’une telle proposition au COPIESAS et j’ai peur que l’inscription d’une obligation dans la loi soit contre-productive. J’émets donc un avis de sagesse.
M. le ministre. Même avis.
La commission adopte l’amendement SPE964.
Article 37
(art. L. 3332 3 du code du travail)
Modalités de mise en place d’un plan d’épargne d’entreprise selon les règles en vigueur en matière de participation
Le plan d’épargne entreprise (PEE) est un système d’épargne collectif qui permet au salarié d’augmenter ses revenus par la constitution, avec l’aide de l’entreprise, d’un portefeuille de valeurs mobilières. Tout salarié peut bénéficier du PEE mis en place par son entreprise. Les sommes épargnées sur le PEE sont bloquées pendant au moins cinq ans (sauf cas de déblocage anticipé autorisé).
Le présent article améliore la lisibilité des dispositions du code relatives à la mise en place de l’épargne salariale, en ce qui concerne le PEE. Celles-ci sont en effet, selon les dispositifs, tantôt entièrement définies dans la loi – participation, intéressement et plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO), tantôt précisées par décret – plan d’épargne d’entreprise.
Par souci de cohérence et de clarté, la mesure proposée inscrit donc dans la loi les modalités de mise en place du plan d’épargne d’entreprise. Conformément au droit actuel, celles-ci sont identiques à celles applicables en matière de participation (article L. 3322-6 du code du travail).
I. LA MISE EN PLACE D’UN PEE
La mise en place d’un PEE ou d’un PERCO est possible à partir d’au moins un salarié (même à temps partiel) titulaire d’un contrat de travail de droit privé, en plus du mandataire social ou du dirigeant non salarié. Toutes les entreprises, sauf les entreprises individuelles, peuvent donc mettre en place un PEE, et cela quels que soient leur taille, leur effectif et leur statut juridique.
Si l’entreprise dispose d’un comité d’entreprise (CE) ou de délégués syndicaux (DS), le PEE et le PERCO doivent être négociés. En revanche, ils peuvent être mis en place par décision unilatérale de l’employeur en cas d’absence de CE ou de DS (mais avec information préalable des délégués du personnel) ou s’il y a un désaccord avec le CE ou les DS lors de la négociation. Il doit alors consulter le CE ou, à défaut, les délégués du personnel (DP), sur le projet d’assujettissement unilatéral à la participation au moins quinze jours avant son dépôt auprès du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (le procès-verbal de la consultation du CE ou, à défaut, des DP, doit être joint à ce dépôt).
Le présent article ne s’intéresse qu’au cas de mise en place d’un accord conclu avec le personnel de l’entreprise. Il a pour objectif d’inscrire dans la loi les règles qui prévalent déjà en matière de mise en place de PEE et qui sont identiques à celles prévues pour la mise en place d’accords de participation. Toutefois, jusqu’à présent, ces règles n’étaient définies que par décret.
II. LES MODALITÉS DE MISE EN PLACE D’UN PEE EN CAS D’ACCORD AVEC LE PERSONNEL
Ainsi, le présent article prévoit d’insérer dans l’article L. 3332-3 du code du travail, qui organise la mise en œuvre des PEE, une référence aux modalités de mise en place des accords de participation, lesquelles sont prévues par l’article L.3322-6 du même code. Ces modalités de mise en place d’un PEE, comme d’un accord de participation, sont les suivantes :
1° Par convention ou accord collectif de travail ;
2° Par accord entre l’employeur et les représentants d’organisations syndicales représentatives dans l’entreprise ;
3° Par accord conclu au sein du comité d’entreprise ;
4° 
la suite de la ratification, à la majorité des deux tiers du personnel, d’un projet de contrat proposé par l’employeur. S’il existe dans l’entreprise une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ou un comité d’entreprise, la ratification est demandée conjointement par l’employeur et une ou plusieurs de ces organisations ou ce comité.
Il s’agit ainsi essentiellement d’une mesure d’harmonisation législative visant à rendre plus lisibles les modalités de négociation qui président à l’adoption d’un PEE en cas d’accord avec le personnel. La précision apportée sur ces dispositions permettra aux partenaires sociaux de mieux appréhender les modalités de mise en œuvre d’un plan d’épargne d’entreprise, ce qui apparaît nécessaire depuis la généralisation des PEE dans toutes les entreprises soumises à la participation.
En effet, il convient de souligner que toute entreprise soumise à la participation, c’est-à-dire toute entreprise employant habituellement cinquante salariés ou plus (article L. 3322-1 du code du travail), doit obligatoirement mettre en place un PEE depuis le 1er janvier 2013.
Cette disposition a été introduite dans le code du travail (article L. 3323-2) par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. Celle-ci rend obligatoire l’affectation de la réserve spéciale de participation dans un plan d’épargne entreprise dès lors que l’entreprise dispose d’un accord de participation, quel qu’en soit le mode de gestion : compte courant bloqué (CCB) ou fonds commun de placement d’entreprise (FCPE).
L’amendement SPE10 de M. Patrick Hetzel est retiré.
La commission adopte l’article 37 sans modification.
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Article 37 bis [nouveau]
(art. L. 3333-7 du code du travail)
Amélioration de la gouvernance des plans d’épargne interentreprises
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à faciliter la modification des plans d’épargne interentreprises regroupant sur le territoire national plusieurs centaines d’entreprises n’ayant pas de lien entre elles.
Recueillir l’approbation directe d’une majorité d’entreprises apparaît en effet long et aléatoire. Il est donc proposé d’étendre la possibilité, déjà existante pour les modifications législatives et réglementaires, de rendre effective une modification du règlement dès lors qu’une majorité d’entreprises ne s’y oppose pas.
Toutefois, cette facilitation se limite strictement aux 2°, 3° et 5° du règlement tel que normé à l’article L. 3333-3 du code du travail, c’est-à-dire aux modalités d’alimentation, de gestion et d’abondement du PEI, en excluant le périmètre du plan, les frais de gestion et le fonctionnement des conseils de surveillance des fonds communs de placement d’entreprise.
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La commission est saisie de l’amendement SPE1656 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement a pour objectif de faciliter la modification des PEI regroupant sur le territoire national plusieurs centaines d’entreprises n’ayant pas de lien entre elles.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1656.
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Article 38
(art. L. 3334-2 du code du travail)
Instauration du plan d’épargne pour la retraite collectif par les salariés
en l’absence de représentant syndical ou de comité d’entreprise
L’article 38 facilite la mise en place et l’alimentation des plans d’épargne pour la retraite collectifs (PERCO). Il autorise la mise en place du PERCO par ratification aux deux tiers des salariés, lorsqu’il n’existe pas de délégué syndical ou de comité d’entreprise. Le recours à la ratification aux deux tiers des salariés en l’absence de délégué syndical ou de comité d’entreprise n’est aujourd’hui possible que pour la mise en place des plans d’épargne entreprise (PEE).
I. LA MISE EN PLACE D’UN PERCO EST ACTUELLEMENT MOINS AISÉE QUE CELLE D’UN PLAN D’ÉPARGNE ENTREPRISE
Aux termes de l’article L. 3334-2 du code du travail, un plan d’épargne pour la retraite collectif ne peut actuellement être mis en place, à l’initiative de l’entreprise ou par accord collectif de travail, qu’en présence d’un délégué syndical ou d’un comité d’entreprise.
Historiquement, le plan partenarial d’épargne salariale volontaire (ancêtre du PERCO) ne pouvait en effet être mis en place qu’avec les organisations syndicales. Cependant, ce dispositif a progressivement été assoupli : dès la création du PERCO, il a été possible de mettre en place ce plan par accord avec le comité d’entreprise. Puis, dans le cadre de la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail, sa mise en place unilatérale par l’employeur, en cas d’inaboutissement d’un accord avec le comité d’entreprise ou le délégué syndical, est devenue possible.
Désormais, lorsque l’entreprise compte au moins un délégué syndical ou est dotée d’un comité d’entreprise, le plan d’épargne pour la retraite collectif est négocié dans les conditions prévues à l’article L. 3322-6, c’est-à-dire selon l’une des modalités suivantes :
1° Par convention ou accord collectif de travail ;
2° Par accord entre l’employeur et les représentants d’organisations syndicales représentatives dans l’entreprise ;
3° Par accord conclu au sein du comité d’entreprise ;
4° À la suite de la ratification, à la majorité des deux tiers du personnel, d’un projet de contrat proposé par l’employeur. S’il existe dans l’entreprise une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ou un comité d’entreprise, la ratification est demandée conjointement par l’employeur et une ou plusieurs de ces organisations ou ce comité.
L’alinéa 4 est au cœur de ce nouveau dispositif puisqu’il permet à l’employeur de proposer un contrat pour la mise en place du PERCO, lequel doit être validé par les deux tiers du personnel. Les organisations syndicales et le comité d’entreprise sont seulement associés à ce « référendum » mais leur présence simultanée ou alternative est obligatoire pour y recourir.
Toutefois, si aucun accord n’a été conclu au terme de la négociation, un procès-verbal de désaccord est établi dans lequel sont consignées en leur dernier état les propositions respectives des parties et les mesures que l’employeur entend appliquer unilatéralement.
Mais l’entreprise d’harmonisation n’a pas été poussée jusqu’à son terme, dans la mesure où il n’a pas été prévu de permettre la mise en place du PERCO via la ratification avec le personnel lorsque l’entreprise ne dispose pas de délégué d’entreprise ni de comité d’entreprise. Cette situation est insatisfaisante car elle prive certaines entreprises, notamment les plus petites, de la possibilité de mettre en place un PERCO.
II. UN ALIGNEMENT DE LA MISE EN PLACE DU PERCO SUR LES MODALITÉS APPLICABLES À L’INTÉRESSEMENT, À LA PARTICIPATION ET AUX PLANS D’ÉPARGNE ENTREPRISE
La réforme proposée permet de mettre en place un PERCO, même en l’absence de délégué syndical ou de comité d’entreprise, par ratification de la majorité des deux tiers du personnel du contrat proposé par l’employeur. Elle permet ainsi de faciliter la mise en place des PERCO dans les petites et moyennes entreprises.
Elle conduit ainsi à aligner les modalités de mise en place du PERCO sur les modalités d’intéressement et de participation déjà existantes, ce qui permet de rapprocher et de simplifier les différents dispositifs et d’accroître leur lisibilité pour les salariés et les employeurs.
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L’amendement SPE11 de M. Patrick Hetzel est retiré.
La commission adopte l’article 38 sans modification.
La commission examine, en discussion commune, les amendements SPE1856 des rapporteurs ainsi que les amendements identiques SPE263 de Mme Véronique Louwagie et SPE408 de M. Patrick Hetzel.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Afin de rendre plus fluides et plus réguliers les versements, la possibilité pourrait être donnée aux employeurs d’abonder les PERCO par décision unilatérale et indépendamment des dépôts des salariés. L’abondement serait calculé selon les mêmes modalités pour tous les salariés, qu’ils aient ou non alimenté leur PERCO. Aujourd’hui, cette disposition n’existe que pour l’abondement dit d’amorçage.
M. le ministre. Cet amendement prévoit un versement périodique de l’employeur sur le PERCO sans contrepartie du salarié, alors que cette possibilité n’est actuellement ouverte que pour la première année de bénéfice. Une telle autorisation comporterait deux risques : la remise en cause du caractère collectif de l’épargne salariale – celle-ci reposant sur un accord entre employeurs et représentant des salariés – et le renforcement de l’attractivité de ce dispositif aux dépens des salaires.
Je vous demande de retirer ces amendements, quitte à approfondir la réflexion avec les partenaires sociaux pour améliorer l’épargne salariale.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Je retire mon amendement.
M. Gilles Lurton. Je retire l’amendement SPE263, pressentant que M. le ministre y donnera le même avis défavorable.
M. Patrick Hetzel. Je retire également mon amendement.
Les amendements SPE1856, SPE263 et SPE408 sont retirés.
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Article 39
(art. L. 3332-10 et L. 3334-8 du code du travail)
Alignement des quotas de jours transférables vers un plan d’épargne pour la retraite collectif selon qu’ils proviennent d’un compte épargne-temps ou de jours de repos non pris en l’absence de compte épargne-temps
Dans le droit actuel, les salariés bénéficiant d’un compte épargne-temps (CET) dans leur entreprise peuvent transférer sur le plan d’épargne retraite collectif (PERCO) l’équivalent de dix jours épargnés sur le CET. Ce transfert bénéficie d’un régime fiscal favorable dans la limite de dix jours épargnés.
En revanche, les salariés ne bénéficiant pas de CET dans leur entreprise ne peuvent transférer que l’équivalent de cinq jours épargnés, en bénéficiant des mêmes avantages.
Le présent article met fin à cette différence de traitement en permettant aux salariés ne disposant pas de CET à verser l’équivalent de dix jours de congés non pris dans un PERCO.
I. LE DROIT EN VIGUEUR DÉFAVORISE LES SALARIÉS NE DISPOSANT PAS DE COMPTE ÉPARGNE TEMPS POUR PRÉPARER LEUR RETRAITE COMPLÉMENTAIRE
Si l’accord instituant le dispositif du compte épargne-temps le prévoit, le salarié peut utiliser tout ou partie de ses droits pour alimenter un PERCO. Les droits inscrits sur un compte épargne-temps qui sont utilisés, à compter du 22 août 2008, pour alimenter un PERCO sont exonérés d’impôt sur le revenu, dans la limite de dix jours par an.
Ces droits « compte épargne-temps » bénéficient également, dans la limite d’un plafond de dix jours par an, d’une exonération des cotisations patronales et salariales de sécurité sociale dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales (article L. 242-4-3 du code de la sécurité sociale). La contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et les autres cotisations et contributions assises sur les salaires (cotisations d’assurance chômage, contributions au Fonds national d’aide au logement et versement transports) restent dues.
Toutefois, afin de favoriser le transfert des sommes détenues par un salarié sur son CET vers un PEE ou un PERCO, un régime fiscal favorable (régime dit « d’étalement de l’imposition vers l’avant », déjà en vigueur pour les indemnités de départ en retraite ou en préretraite) est appliqué à ces transferts, à la demande expresse du salarié. Le salarié peut également opter pour le système du quotient prévu par l’article 163-0 A du code général des impôts (l’un étant exclusif de l’autre).
En revanche, en l’absence de compte épargne-temps dans l’entreprise, le salarié peut, dans la limite de cinq jours par an, verser les sommes correspondant à des jours de repos non pris sur le PERCO. Ces cinq jours, monétisés, bénéficient des mêmes avantages fiscaux et sociaux que les dix jours issus du CET. Toutefois, ces derniers sont pris en compte pour l’appréciation du plafond de versement maximum du quart de la rémunération brute du salarié dans un dispositif d’épargne salariale.
Or, sur l’ensemble des salariés du secteur concurrentiel, seuls 12 % disposent d’un compte épargne-temps : 32 % parmi les salariés au forfait en jour, 10 % parmi les autres. Quel que soit le secteur d’activité, les ingénieurs et cadres sont plus fréquemment concernés : un quart d’entre eux est titulaire d’un CET, contre 15 % des techniciens et agents de maîtrise et 7 % des employés et ouvriers. En outre, 70 % des salariés de grandes entreprises (plus de 1 000 salariés) ont accès à un CET, contre seulement 33 % dans les entreprises de moins de 500 salariés.
Dans le même temps, seuls 20 % de l’ensemble des salariés ont accès à un PERCO et ceux-ci sont plus présents dans les grandes entreprises.
Par conséquent, il apparaît que ce sont majoritairement les salariés non cadres et/ou travaillant dans les PME qui n’ont pas accès à un CET ou à un PERCO. Les salariés des PME et des ETI sont donc pénalisés à deux titres : ils ne bénéficient pas des fonctionnalités du CET et n’ont accès qu’à une version dégradée de la passerelle CET-PERCO.
II. LA RÉFORME PROPOSÉE PERMET UN ALIGNEMENT DES QUOTAS DE JOURS TRANSFÉRABLES VERS UN PERCO SELON QU’ILS PROVIENNENT D’UN CET OU DE JOURS DE REPOS NON PRIS EN L’ABSENCE DE CET
Le présent article met fin à cette différence de traitement entre salariés disposant d’un compte épargne-temps et ceux n’en disposant pas. Il permet également d’accompagner le développement des PERCO, en complémentarité avec l’article 38 du présent projet de loi.
Les salariés ne disposant pas de CET pourront ainsi verser l’équivalent de dix jours de congés non pris dans un PERCO, au lieu de cinq jours actuellement. Ce transfert devra néanmoins se faire dans le respect des règles tenant à la durée minimale de congés devant nécessairement être pris sous forme de repos.
Par ailleurs, il est proposé que ces jours de congés non inscrits et versés sur le PERCO ne soient pas pris en compte pour l’appréciation du plafond de versement du quart de la rémunération brute, à l’instar de ce qui est prévu pour les droits CET versés sur le PERCO. Le développement de dispositifs de retraite complémentaire ne se fera ainsi pas au détriment de l’épargne salariale. Par ailleurs, l’ensemble de ces versements restent à la discrétion du salarié, qui est libre d’en user ou non.
Cette mesure se traduira par une perte de recettes fiscales et sociales, a priori d’ampleur limitée en raison des critères retenus. Elle concernera en effet les salariés des entreprises bénéficiant d’un PERCO mais n’ayant pas accès à un CET. Les salariés concernés par cette mesure sont principalement employés dans des PME (moins de 250 salariés), dans lesquelles l’existence d’un CET est peu répandue. Or, on estime que dans ces PME, environ 6 % seulement des salariés ont accès à un PERCO. De ce fait, le public concerné par la mesure sera donc très limité et l’impact sur les finances sociales faible. Le Gouvernement estime ainsi le coût maximal de cet alignement à 20 millions d’euros.
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L’amendement SPE12 de M. Patrick Hetzel est retiré.
La commission adopte l’article 39 sans modification.
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Article 39 bis [nouveau]
(art. L. 3341-6 du code du travail)
Amélioration de l’information des salariés sur l’épargne salariale
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à prévoir que les dispositifs présentés dans le livret d’épargne salariale sont les seuls dispositifs existants au sein de l’entreprise afin d’améliorer l’information du salarié sur ses versements et placements.
Il impose également de remettre le livret aux représentants du personnel dans le cadre de la base de données économiques et sociales prévue à l’article L. 2323-7-2 du code du travail.
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La commission examine, en discussion commune, les amendements SPE1655 des rapporteurs et SPE965 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il s’agit, par cet amendement, de prévoir que seuls les dispositifs présentés dans le livret d’épargne salariale existent au sein de l’entreprise ; cela permettra d’améliorer l’information du salarié sur ses versements et ses placements.
Cet amendement impose également de remettre le livret aux représentants du personnel dans le cadre de la base de données économiques et sociales prévue à l’article L. 2323-7-2 du code du travail.
M. Jean-Christophe Fromantin. Mon amendement va dans le même sens et vise à ajouter des informations relatives aux placements et à leur gestion dans le livret d’épargne salariale. Toute disposition étendant la quantité et la pertinence de l’information des salariés est positive.
M. le ministre. J’émets un avis favorable à l’adoption de l’amendement SPE1655.
La commission adopte l’amendement SPE1655.
En conséquence, l’amendement SPE965 tombe.
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Article 39 ter [nouveau]
(art. L. 3341-7 du code du travail)
Amélioration de l’information des salariés sur la gestion de leurs avoirs
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à fournir au salarié une information sur la gestion de ses avoirs et les éventuels frais de tenue de compte y afférant, lorsque celui-ci quitte l’entreprise.
Il maintient la possibilité de prise en charge de ces frais par l’employeur, s’il le souhaite, dans les conditions fixées par l’accord de participation ou par l’accord collectif instituant le plan d’épargne entreprise ou, à défaut, par le règlement du fonds.
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La commission en vient à l’amendement SPE1654 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement vise à fournir au salarié, lorsque celui-ci quitte l’entreprise, une information sur la gestion de ses avoirs et les éventuels frais de tenue de compte y afférant, et il maintient la possibilité de prise en charge de ces frais par l’employeur, s’il le souhaite, dans les conditions négociées au moment du départ.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1654.
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Article 39 quater [nouveau]
(art.e L. 3346-1 du code du travail)
Avis consultatif du Conseil d’orientation de la participation,
de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié en matière de déblocage de l’épargne salariale
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative des rapporteurs, vise à recueillir l’avis consultatif du COPIESAS sur tout projet de loi de déblocage visant à débloquer les avoirs détenus en épargne salariale, qu’il s’agisse de déblocage anticipé exceptionnel ou d’une modification des cas classiques de déblocage.
Les déblocages exceptionnels de l’épargne salariale peuvent en effet entrer en conflit avec l’objectif de financement de l’économie sur le long terme.
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La commission examine l’amendement SPE1657 des rapporteurs.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Cet amendement souhaite limiter les cas de déblocage de l’épargne salariale. Le Gouvernement devra recueillir l’avis consultatif du COPIESAS sur tout projet de loi visant à débloquer les avoirs détenus en épargne salariale, cet avis ayant une forte probabilité d’être négatif.
M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’ai eu l’honneur d’être le rapporteur de la loi du 28 juin 2013 portant déblocage exceptionnel de la participation et de l’intéressement, dont j’ai pu mesurer l’efficacité toute relative. Nous avons donc déposé cet amendement pour revenir sur cet échec.
M. le ministre. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1657.
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Article 40
(art. L. 3312-5 du code du travail)
Faculté offerte aux salariés, au même titre que
les autres signataires, de renégocier un accord d’intéressement
comportant une clause de tacite reconduction
Le présent article prévoit que lorsqu’un accord d’intéressement ratifié à la majorité des deux tiers du personnel prévoit une clause de tacite reconduction, les salariés peuvent demander la renégociation de l’accord, ce qui n’est pas possible aujourd’hui. Par ailleurs, cet article précise que si la clause de tacite reconduction est effective, l’accord est prolongé pour une nouvelle période de trois ans, soit la durée légale d’un accord d’intéressement.
I. LE DROIT EN VIGUEUR EMPÊCHE LES SALARIÉS DE DEMANDER LA RENÉGOCIATION D’UN ACCORD D’INTÉRESSEMENT
L’intéressement est nécessairement mis en place par accord, qui précise toutes les conditions permettant de bénéficier du versement d’une prime. Cet accord d’intéressement peut être renouvelé par tacite reconduction si l’accord d’origine le prévoit.
Pour le modifier ou pour le renégocier, seuls le chef d’entreprise (ou son représentant), ou, pour les salariés, le délégué syndical, le salarié mandaté ou la majorité des membres salariés du comité d’entreprise, sont compétents. Dans l’hypothèse d’une renégociation, la demande doit en outre être formulée par l’un de ces acteurs dans les trois mois précédant la date d’échéance de l’accord.
À défaut, l’accord est alors renouvelé par tacite reconduction pour une nouvelle période de trois ans, la durée de cette prolongation était implicite vu le caractère triennal de l’intéressement (ce que le 2° du présent article prévoit également de corriger, en introduisant cette durée dans la loi). Le renouvellement est notifié par la partie la plus diligente à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE).
Cet état du droit est défavorable aux salariés puisque, si un accord ratifié à la majorité des deux tiers des salariés peut prévoir une tacite reconduction, cette même majorité des deux tiers des salariés ne peut demander la renégociation de l’accord. En effet, si les salariés ne disposent pas d’un représentant, d’un délégué syndical ou d’un comité d’entreprise, seul le chef d’entreprise peut demander la renégociation de l’accord.
II. LA RÉFORME PROPOSÉE VISE À PERMETTRE AUX SALARIÉS DE DEMANDER LA RENÉGOCIATION D’UN ACCORD D’INTÉRESSEMENT COMPORTANT UNE CLAUSE DE TACITE RECONDUCTION
Le 1° du présent article permet d’assurer l’égalité entre l’employeur et le salarié en matière d’intéressement.
En effet, la demande de renégociation interdit la tacite reconduction. Quelle que soit l’issue de la renégociation, la poursuite de l’intéressement dans l’entreprise nécessite un nouvel accord qui devra être négocié, conclu et déposé dans les conditions et délais de droit commun. Il est donc proposé que les salariés puissent bénéficier de ce droit, même en l’absence de représentants.
Cela est d’autant plus important que, dans les entreprises de moins de cinquante salariés, 90 % des accords d’intéressement sont conclus à la majorité des deux tiers des salariés. Cette mesure permet donc d’assurer la prise en compte de la volonté des salariés, tout en sécurisant l’employeur qui souhaite associer son personnel à une renégociation de l’accord.
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L’amendement SPE13 de M. Patrick Hetzel est retiré.
La commission adopte l’article 40 sans modification.
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La commission est saisie de l’amendement SPE97 de Mme Véronique Louwagie.
M. Patrick Hetzel. L’objet du présent amendement est de simplifier le financement via l’assurance-vie des PME, des PMI et des ETI. Tout en maintenant le système protecteur en vigueur et en prévoyant des garde-fous liés au montant minimum du contrat, il ouvre une option au-delà d’un certain montant, à l’instar de ce qu’offrent les compagnies d’assurance-vie luxembourgeoises. Son adoption permettrait ainsi à certains de nos concitoyens d’alimenter ces nouveaux contrats en France plutôt qu’à l’étranger. Rappelons, sur ce dernier point, que des études ont montré que les flux opérés par les résidents français vers le Luxembourg restent très soutenus, l’autorité de contrôle luxembourgeoise faisant même état d’une progression semestrielle de 18 % avec un encaissement brut de l’ordre de plus de 12 milliards d’euros. Cette mesure, conforme à la réglementation Bâle III, participerait de la redynamisation de l’économie française.
M. le ministre. Nous partageons l’objectif de cet amendement, qui vise à mieux financer, à travers l’assurance-vie, les PME et les ETI et qui se trouve en conformité avec les deux réformes de l’assurance-vie inscrites dans la loi de finances rectificative pour 2013. Par ailleurs, nous avons demandé à M. René Ricol de conduire une mission visant à remobiliser l’épargne des Français.
Monsieur Hetzel, vous souhaitez favoriser la pratique du paiement en titres, répandue dans d’autres pays européens et permise également, dans certains cas particuliers, par le droit français. Ces cas excluent les catégories d’actifs comme les parts de fonds communs de placement à risque – FCPR – et de fonds communs de placement dans l’innovation – FCPI. L’assureur ne peut donc pas offrir de produits dont les actifs sont très peu liquides et non négociables. Les particuliers désirant bénéficier d’une telle remise en titres ont recours à des contrats d’assurance-vie luxembourgeois. Il s’avère donc utile de rationaliser le système pour favoriser le financement de notre économie. Néanmoins, la rédaction de l’amendement nous dérange, si bien que je vous propose de retirer votre amendement ; je m’engage à ce que mes services travaillent avec vous pour pouvoir déposer un amendement techniquement correct en séance publique.
M. Patrick Hetzel. Je retire mon amendement.
L’amendement SPE97 est retiré.
La commission en vient à l’amendement SPE979 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. Lorsqu’une entreprise rencontre des difficultés, les créanciers publics sont privilégiés par rapport aux créanciers privés. Cet amendement vise à revenir sur cette inégalité, sans empêcher l’administrateur d’arrêter des priorités dans le remboursement des créances, afin de ne pas mettre en difficulté les entreprises privées qui peuvent ne pas recouvrer leurs créances. Cet amendement propose de supprimer ce privilège.
M. le ministre. Ce sujet est ancien et fait souvent l’objet d’idées reçues. Si l’on supprimait le privilège du Trésor, nous ne pourrions plus protéger le contribuable car, en contrepartie de ce privilège, l’État ne prend pas de garanties. La réforme des procédures collectives que nous engageons est une réponse mieux adaptée au problème que vous soulevez, monsieur Fromantin, car elle apporte plus de certitudes aux investisseurs en les protégeant même des actionnaires. Sans privilège du Trésor, notre intérêt patrimonial ne pourrait bien souvent pas être garanti.
En outre, les conséquences budgétaires – y compris dans le périmètre maastrichtien – ne seraient pas nulles, et des requalifications en dette constatée pourraient avoir lieu.
Dans les faits, l’État utilise avec beaucoup de pragmatisme le privilège du Trésor et ne s’en prévaut pas dans beaucoup de situations difficiles.
Je vous invite donc à retirer cet amendement.
M. Jean-Christophe Fromantin. Si l’État arbitre vraiment entre sa créance et celle d’une entreprise pour laquelle le non-recouvrement aurait des conséquences sur sa survie et sur l’emploi, je suis prêt à retirer mon amendement.
L’amendement SPE979 est retiré.
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Article 40 bis [nouveau]
(art. L. 144-1 du code monétaire et financier)
Élargissement aux entreprises d’assurance, aux mutuelles et aux institutions de prévoyance de l’accès au fichier bancaire des entreprises
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative du Gouvernement, vise à élargir l’accès du fichier bancaire des entreprises (FIBEN) aux entreprises d’assurance, aux mutuelles et aux institutions de prévoyance ainsi qu’aux sociétés de gestion gérant des fonds de prêts à l’économie pour le compte de ces acteurs.
Cette évolution, attendue par ces acteurs et cohérente avec les réformes récentes du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale, permettra de les placer dans une situation d’égalité vis-à-vis de l’information utile à l’exercice effectif de ces activités de financement.
En complément, l’article vise à permettre au Gouvernement de prendre les dispositions complémentaires nécessaires pour coordonner les différents dispositifs existants et assurer le suivi effectif du développement de nouvelles pratiques de financement des entreprises. Le rapporteur thématique soutient ces nouvelles dispositions qui permettront de renforcer la transparence des opérations financières.
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La commission examine l’amendement SPE1643 du Gouvernement.
M. le ministre. Depuis 2012, le financement des entreprises a connu une mutation profonde, soutenue par le Gouvernement, reposant sur une diversification des instruments de financement et des financeurs. La réforme du code des assurances d’août 2013, récemment transposée dans les code de la sécurité sociale et de la mutualité, a porté ce mouvement. Nous avons élaboré un cadre réglementaire prudent afin de sécuriser les financeurs et les entreprises ; le Gouvernement souhaite poursuivre cette démarche d’accompagnement de ces nouveaux acteurs du financement – qu’il s’agisse des entreprises d’assurance, des mutuelles, des institutions de prévoyance, des sociétés de gestion, des gérants de fonds de prêt à l’économie – en leur autorisant l’accès au fichier bancaire des entreprises – FIBEN – dans le cadre de leur activité de prêt ; ces développements pourront nécessiter d’autres évolutions législatives.
Au-delà de la mesure technique, cette disposition s’avère importante pour favoriser la désintermédiation du financement de l’économie ; on a incité de nombreux acteurs non bancaires à assumer cette fonction, si bien que l’accès au FIBEN les aidera dans cette tâche.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis favorable.
La commission adopte l’amendement SPE1643.
La commission examine, en présentation commune, les amendements SPE871 rectifié, SPE980 et SPE952 de M. Arnaud Leroy.
M. Arnaud Leroy. Ces amendements ont vocation à aider la France à rattraper son retard en matière de financement participatif – ou crowfunding –, secteur qui évolue très rapidement et qui bénéficie dorénavant d’un cadre européen. Le Royaume-Uni a conduit une réflexion approfondie pour participer activement à cette filière et pour ne pas pâtir, malgré la City, de son développement.
Il convient d’ouvrir l’accès du financement participatif aux personnes morales, par le biais de prêt interentreprises qui s’inscrivent parfaitement dans l’esprit du projet de loi en accroissant le financement de l’activité économique.
Le financement participatif ne concerne pas seulement les entreprises innovantes et des garagistes par exemple y ont recours du fait de la frilosité des banques à financer les petits projets des très petites entreprises – TPE – et des PME. Il y a lieu de se saisir de ce nouvel outil !
M. le ministre. S’agissant de l’amendement SPE871 rectifié, la commercialisation des produits financiers se trouve encadrée afin d’assurer la protection des épargnants. Les différents intermédiaires doivent respecter les règles entourant cette commercialisation et sa publicité – ainsi, les normes qui s’appliquent aux banques en matière de publicité diffèrent de celles qui pèsent sur les prestataires de services financiers. Il ne s’avère donc pas opportun de traiter de la même façon les exigences sur la publicité pour les conseillers participatifs et pour les intermédiaires en financement participatif, les premiers proposant des titres et les seconds des crédits. Par conséquent, je vous inviterais, monsieur Leroy, à retirer cet amendement.
Concernant l’amendement SPE980, l’assouplissement des règles de commercialisation des produits financiers pour favoriser le démarchage par internet ne me semble pas adapté. Je souhaiterais donc que vous retiriez également cet amendement.
En revanche, l’amendement SPE952 ouvre une voie intéressante : on a développé le financement participatif individuel, qui s’avère extrêmement important pour les start-up, qu’elles soient technologiques ou non, et on a encadré ce dispositif, qui prospère, par un décret pris à l’automne. Nous partageons l’idée d’un développement d’un mécanisme de financement participatif pour les personnes morales. Néanmoins, je vous invite à retirer votre amendement pour des raisons techniques et m’engage à travailler avec vous et M. Fromantin pour élaborer un dispositif qui permette le financement interentreprises par les bons de caisse et qui fasse l’objet d’un amendement déposé en séance publique. Les bons de caisse sont des titres, dont l’utilisation est régulée pour protéger les émetteurs et les épargnants, permettant aux entreprises de se financer entre elles sans limite de montant pour une période de cinq ans. Cela permet à des entreprises d’investir dans un écosystème ou de financer des sous-traitants qui n’ont pas accès au crédit. Cette réforme constitue une brèche dans le monopole bancaire, ce qui n’est pas rien.
M. le rapporteur général. Elle suscitera donc, monsieur le ministre, de nombreuses réserves de la part des banques, ainsi que des autorités et des administrations plus sensibles aux intérêts de ces établissements qu’à la volonté des parlementaires souhaitant innover. Nous porterons cette démarche collectivement, car de nombreuses sensibilités politiques partagent cette ambition. Il serait opportun que cette loi crée de nouvelles formes de financement des entreprises par les entreprises, puisque nous savons comme celles-ci souffrent du conservatisme des banques qui ne font plus leur métier consistant à prendre des risques pour prêter de l’argent à des entrepreneurs.
M. le président François Brottes. Le dispositif du tiers financement du projet de loi relatif à la transition énergétique avait déjà créé un précédent en la matière.
M. Olivier Carré. Le groupe UMP marque un vif intérêt pour le financement participatif, mais il ne faut pas oublier de vérifier la compatibilité des mécanismes avec le droit de l’Union européenne.
M. Arnaud Leroy. L’Autorité de régulation professionnelle de la publicité
– ARPP – appelle à homogénéiser les informations données par les conseils en investissement participatif.
Je me range à l’argumentation de MM. les ministre et rapporteur général et retire mes amendements. Au-delà du financement interentreprises et de l’économie réelle, je souhaite que prospère une filière du financement participatif mûre, forte et capable de créer une voie française en la matière. Nous devons réfléchir aux moyens de parvenir à cet objectif.
Les amendements SPE871 rectifié, SPE980 et SPE952 sont retirés.
La commission examine l’amendement SPE1007 de M. Jean-Luc Laurent.
M. Jean-Luc Laurent. Le financement de l’économie française rencontre un paradoxe : malgré un taux d’épargne des ménages très élevé, la plupart des acteurs économiques mettent en avant leurs difficultés à se financer. La création de la banque publique d’investissement a été une avancée importante, mais elle ne répond pas à l’ensemble de la question.
Après les mesures de dérégulation intervenues dans les années 1990, le secteur bancaire s’est tourné avec succès d’ailleurs vers la finance. La loi du 27 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires n’a apporté qu’une réponse imparfaite à la question de la séparation des activités bancaires et des activités spéculatives. Le nécessaire recentrement du secteur bancaire vers le financement de l’économie reste à accomplir ; en outre, il convient de donner toutes les garanties aux déposants par le biais du cantonnement.
L’absence de plafond consacrée par l’arrêté n° 2014-785 pris en application de la loi a fini de rendre inopérant le dispositif retenu à l’issue de la discussion parlementaire. Mon amendement propose de placer l’ensemble des activités de tenue de marché au sein des filiales de cantonnement prévues par la loi, mais non mises en œuvre à ce jour. Monsieur le ministre, la stimulation de la croissance et de l’activité nécessite de réguler la finance.
M. le ministre. Monsieur Laurent, je partage votre objectif, mais la mesure que vous proposez présente un paradoxe par rapport à votre exposé des motifs.
La loi de séparation et de régulation des activités bancaires ne remplissait certes pas le critère de la simplicité, mais elle s’avère proportionnée pour répondre à notre situation. La séparation totale de la tenue de marché du reste de l’activité bancaire affaiblirait les banques françaises, qui puisent leurs forces dans leur universalité ; en effet, celle-ci leur confère un bilan dont l’envergure leur permet de financer l’économie réelle ainsi qu’elles-mêmes. Le Gouvernement a établi un plafond pour les activités spéculatives de tenue de marché, ce qui constitue un élément de régulation. Les grandes banques françaises ne se sont pas mal comportées pendant la crise – à l’exception de Dexia, dont nous continuons à payer les déficits successifs liés à sa spécialisation dans un marché aux pratiques déviantes bien documentées – par rapport à leurs grandes concurrentes espagnoles, allemandes, italiennes et britanniques.
La mesure que vous proposez vise à cantonner les activités, ce qui affaiblirait nos banques universelles. Adopté, cet amendement réduirait la capacité des banques françaises à financer l’économie réelle en prêtant aux agents économiques. Nos banques sont stables, fortes et présentes partout dans le territoire ; deux banques ont développé des activités de marché importantes et subissent déjà l’impact des dispositions de la loi bancaire. Le modèle bancaire français a montré sa solidité pendant la crise, contrairement aux banques spéculatives, principalement anglo-saxonnes, qui ont surtitrisé des créances douteuses. Les lois de séparation s’avéraient donc pertinentes au Royaume-Uni et aux États-Unis avec l’application des normes britanniques Vickers et de la réglementation américaine Dodd-Frank. Néanmoins, la mise en œuvre effective de ces réformes reste très relative, et l’on écrit encore des thèses cherchant à déterminer leur mode d’application.
L’articulation des mesures prises après la crise et des normes dites « Bâle III » – qui ont fortement accru les exigences en matière de solvabilité et de liquidité qui pèsent sur nos banques – a conduit à sécuriser notre dispositif. Si nous allons plus loin, nous augmenterons les effets de la régulation Bâle III ; or, les conséquences de Bâle III se lisent dans la restriction du financement de l’économie par les banques, notamment dans le secteur immobilier. L’exposé de vos motifs devrait vous conduire, monsieur Laurent, à demander au Gouvernement d’ouvrir le sujet de la régulation de Bâle III auprès des enceintes compétentes pour stimuler le financement de l’économie réelle. Au contraire, la mesure que vous nous présentez alimenterait le problème que vous voulez traiter.
Je vous invite donc à retirer votre amendement.
M. Jean-Luc Laurent. Je ne retirerai pas cet amendement, monsieur le ministre, car le cantonnement permettrait de sécuriser les déposants ; si les banques françaises se sont bien tenues dans la crise financière, cela résulte avant tout de l’intervention puissante de l’État, qui n’est pas restée sans conséquences sur les finances publiques.
Vous pensez qu’il serait préférable de rouvrir le chantier de Bâle III plutôt que de procéder au cantonnement, alors que les banques, profitant de la financiarisation excessive de l’économie, n’ont pas pris suffisamment de précautions sur les marchés. Il s’avère donc nécessaire de protéger l’action des banques nécessaire au financement des entreprises et de préserver l’outil bancaire alimenté par les contributions des déposants.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement SPE1007.
Elle est saisie de l’amendement SPE944 de M. Arnaud Leroy.
M. Arnaud Leroy. Défendu.
M. le ministre. L’amendement SPE915 rectifié de M. Leroy à l’article 35 visait à augmenter le seuil en capital permettant de ne pas réaliser une offre publique de titres financiers : s’il avait été défendu, j’aurais émis un avis défavorable à son adoption car le règlement général de l’Autorité des marchés financiers – AMF – fixe ce seuil ; nous pouvons ouvrir une discussion avec l’AMF sur ce sujet qui pose un problème de protection de l’épargnant.
J’invite M. Leroy à retirer son amendement SPE944, car son adoption conduirait à multiplier par quatre le plafond de financement par projet – actuellement fixé à 250 euros. Il y a cinq mois, un décret des ministres des finances et de l’économie a augmenté le seuil de 250 à 1 000 euros et les associations de consommateurs avaient alors exprimé leurs inquiétudes, puisque les garanties sont inférieures à celles offertes par les moyens de financement intermédiés classiques ; si l’on établissait son niveau à 4 000 euros, le mécontentement serait quatre fois plus fort ! Nous sommes tous attachés au financement participatif, mais laissons les premières plateformes se développer et le dispositif monter en régime. Il sera temps dans quelques mois de réfléchir à un nouveau seuil.
M. Arnaud Leroy. Un cadre juridique européen existe, et mes amendements cherchent à en tirer le plus grand parti. Nous sommes engagés dans une course pour la structuration de cette filière qui évolue très vite ; la survie des plateformes françaises se trouve aujourd’hui en jeu. Voulons-nous réellement développer une filière de financement participatif en France ?
Je retire néanmoins mon amendement.
M. le ministre. Monsieur Leroy, mes services vous apporteront une réponse sur la situation des filières de financement participatif en Europe.
M. le président François Brottes. Nous pâtissons d’un handicap culturel dans ce domaine.
L’amendement SPE944 est retiré.
La commission en vient à l’amendement SPE971 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. Le marché du financement participatif, très ouvert, dépasse la France et a pris le relais de l’externalisation ouverte – ou crowdsourcing – en matière d’innovation. Quelques plateformes américaines d’externalisation ouverte ont capté l’ensemble du marché désintermédié de l’innovation, où la France s’avère absente par manque d’ambition pour ces plateformes. Ne reproduisons pas cette erreur pour celles de financement participatif. Le Gouvernement a déjà agi sur l’organisation des plateformes, et il convient maintenant d’agir sur les seuils pour pouvoir suivre le marché.
M. le ministre. J’émets un avis défavorable, mais nous creuserons cette réflexion car vous avez, messieurs Leroy et Fromantin, intellectuellement raison.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Il s’agit d’un enjeu majeur, et le Gouvernement agira dans ce domaine. J’émets un avis défavorable à l’adoption de cet amendement.
M. Olivier Carré. Ce sujet compte pour la croissance, comme plusieurs que nous avons déjà évoqués ; ce type de loi représente un texte de repli mû par le fait que la modernisation de l’économie s’avère plus rapide que celle de la réglementation. Il conviendrait de s’interroger sur la convergence entre nos économies et notre réglementation, cette dernière reposant souvent sur le droit du consommateur qui au lieu de protéger celui-ci le contraint dans les nouveaux choix que lui offre l’innovation économique. À la commission des finances, on nous propose souvent d’instaurer de nouvelles taxes, dans des secteurs comme l’hôtellerie, qui sont contraires au travail que l’on devrait accomplir.
M. le ministre. L’économie et les pratiques induites par l’innovation de rupture évoluent en effet plus rapidement que la réglementation. L’économie de l’ancien monde s’avère mieux représentée auprès du Gouvernement et du Parlement que la nouvelle économie. Cette situation est apparue très clairement au moment du débat sur les taxis, et la réglementation arrêtée se trouve en décalage avec la pratique d’ores et déjà en vigueur. Dans nos discussions sur ce projet de loi, il ne me semble pas que nous allions à rebours de la modernité ; nous n’allons peut-être pas assez vite, et notre débat sur le financement participatif vient de mettre cette question en lumière.
M. Olivier Carré. Ce que vous dites est vrai, monsieur le ministre, mais nous sommes confrontés à des questions de seuil et de masse. Le financement participatif ne représente en France que des montants très limités par rapport à la masse des encours de prêts et de financements qui interagissent au sein de la société.
Il en a été de même s’agissant de l’hôtellerie et des maisons d’hôtes : le jour où un nouveau modèle économique devient massif, l’ancien monde, si je puis dire, se réveille et souligne que l’État a poussé à cette émergence tout en le contraignant, lui, en termes de régulation de l’épargne, de prêts ou d’intermédiation financière. L’État est alors obligé de faire marche arrière et d’endiguer la rupture économique, l’ancien monde étant mieux représenté dans les institutions que celui qui émerge.
Ce serait l’honneur des politiques, qu’ils relèvent du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif, d’anticiper les évolutions en engageant une réflexion de fond systémique – vous avez employé le mot à raison, monsieur le ministre –, qui porterait notamment sur la nature de la protection du consommateur : celle-ci n’engendre-t-elle pas des surprotections qui, à terme, provoquent des blocages et freinent la croissance que les ruptures pourraient créer ?
M. le président François Brottes. Une des possibilités de réconcilier l’ancien et le nouveau mondes économiques serait de favoriser les dynamiques de proximité. Lorsqu’il a créé le statut de l’auto-entrepreneur, qui a provoqué de la concurrence déloyale, M. Novelli avait autorisé les auto-entrepreneurs à contracter des petits crédits à La Poste pour leur permettre de débuter leur activité : c’était le mariage de la toute petite entreprise et de l’institution postale. Si l’idée était loin d’être absurde, il n’en est pas moins vrai qu’elle n’a pas rencontré le succès escompté.
Je suis à l’origine d’une disposition de la loi relative à l’économie sociale et solidaire qui permet aux plateformes de développement local, qui font des avances remboursables, d’instaurer des bourses locales, en vue de drainer une épargne de proximité au profit des entreprises locales. Dans de nombreux pays, des personnes acceptent de prendre un risque personnel et collectif pour des projets répondant aux besoins de l’économie locale.
La révolution économique ne saurait reposer sur les seules dispositions fiscales. Il est nécessaire de convaincre chacun qu’il peut contribuer au développement de l’activité économique. Nous devons, tous ensemble, travailler à favoriser une telle dynamique, internet ne pouvant pas être la seule solution pour résoudre nos problèmes d’implication en termes culturels.
M. Jean-Christophe Fromantin. Les stratégies de rupture innovante, qui sont des stratégies de leader, forment un écosystème au sein duquel les petits acteurs n’ont guère leur place et qui oppose les gagnants aux perdants de manière impitoyable, si bien que les seconds disparaissent. Chacun peut le constater dans de nombreux domaines, comme les places de marché ou les moteurs de recherche, où la stratégie des petits pas est inopérante, l’avance technologique prise par les plus performants étant irrattrapable. C’est particulièrement vrai dans le secteur des nouveaux médias. Or, ces plateformes relèvent bien du secteur des nouveaux médias.
M. Arnaud Leroy. Plutôt que d’ancien et de nouveau mondes, il vaut mieux, à mon sens, parler de nouvelle économie, dont les commandos veulent bousculer les règles existantes : il suffit d’évoquer Uber ou Airbnb.
Le secteur bancaire, aussi protégé soit-il, n’échappera pas au même bouleversement. Le Royaume-Uni, tout paradis du secteur bancaire qu’il soit, a compris tout l’enjeu du développement des plateformes de financement participatif. Il en est de même des États-Unis. Nous ne proposons pas un régime fiscal dérogatoire : nous voulons mettre ces plateformes au même niveau, en termes d’information, que les autres intermédiaires de crédit, afin de leur permettre de se battre avec des acteurs déjà présents dans divers pays. La présence de deux ou trois opérateurs sur ce secteur se profile d’ici à cinq à dix ans – Bercy en est conscient.
Je reprendrai le mot du ministre pour souhaiter, moi aussi, l’émergence d’une de « milliardaires » sur la planète du financement participatif.
Mme Corinne Erhel. Le principe de base de la nouvelle économie – et plus spécifiquement de l’économie numérique – est d’attaquer tout monopole et de bouleverser tous les modèles et toutes les organisations économiques existants. Plus aucun secteur d’activité n’est protégé : ils seront tous confrontés à l’arrivée de nouveaux acteurs et percutés par l’émergence de nouvelles façons de travailler. S’abriter derrière des digues de sable est d’avance voué à l’échec. L’exemple d’Uber est révélateur à cet égard. Je pense également au secteur de la logistique. La seule solution pour les entreprises françaises, notamment pour les grandes entreprises du CAC 40, est de refuser de se refermer sur elles-mêmes pour s’adapter en s’ouvrant aux innovations de rupture, que la commande publique devra, elle aussi, intégrer.
M. le président François Brottes. À condition que les acteurs de la rupture ne bénéficient pas de tous les avantages en laissant tous les inconvénients à ceux qui ne sont pas dans la même dynamique ! Attention, sinon, à des réveils douloureux !
Nous sommes là au cœur de la philosophie du texte.
M. le ministre. Je suis d’accord avec vous, monsieur le président.
Ce débat justifie la transversalité, les changements de fond étant toujours transversaux. D’aucuns – je le sais – ont ressenti ma présence permanente à ces débats comme celle d’un flibustier : il est vrai que cette loi a pour objectif de s’attaquer à tous les monopoles et aux intérêts acquis.
Ne perdez pas de vue que la France est, après le Royaume-Uni, le deuxième marché européen de financement participatif. Notre pays est donc déjà leader dans le domaine, non pas grâce au Gouvernement, du reste, mais parce que des innovateurs français privés ont pris des initiatives que nous avons eu l’intelligence d’encadrer en sécurisant les épargnants.
Certes, poser la question des plafonds est légitime et il conviendra de convaincre les associations de consommateurs de participer à ce mouvement.
La décision d’ouvrir le financement participatif aux personnes morales nous permettra d’aller beaucoup plus loin.
La commission rejette l’amendement SPE971.
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Article 40 ter [nouveau]
(art. L. 137-16 du code de la sécurité sociale)
Réduction du taux du forfait social dans les entreprises de moins de cinquante salariés signant un premier accord d’épargne salariale
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative du Gouvernement, vise à assujettir le premier accord de participation ou d’intéressement conclu au sein des entreprises de moins cinquante salariés au forfait social à un taux minoré fixé à 8 % (au lieu du taux de droit commun de 20 %).
En effet, bien que les encours de l’épargne salariale soient en progression (105 milliards d’euros en 2013) et que le nombre d’entreprises concernées ait augmenté de plus de 4 % en 2012, les dispositifs de participation, d’intéressement et d’épargne salariale sont surtout en vigueur dans les entreprises de grande taille et de taille moyenne.
À cet égard, le Conseil d’orientation de la participation, l’épargne salariale et l’actionnariat salarié (COPIESAS), dont les conclusions des travaux viennent d’être rendues au Gouvernement, propose de favoriser le développement de l’épargne salariale dans les TPE et les PME de petite taille par la création d’un dispositif financier incitatif.
Afin de rendre ce dispositif plus incitatif, ce taux de 8 % reste applicable pour la même durée en cas d’accroissement d’effectif, hors les cas de fusion, cession ou scission. En outre, la durée de six ans, introduite par un sous-amendement du rapporteur thématique, correspond à la durée de deux accords, contre seulement trois ans envisagés initialement par le Gouvernement.
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La commission examine les amendements SPE1807 du Gouvernement, faisant l’objet du sous-amendement SPE1858 des rapporteurs, et SPE963 rectifié de M. Jean-Christophe Fromantin, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.
M. le ministre. L’amendement SPE1807 vise à favoriser le développement de l’intéressement, de la participation et de l’épargne salariale dans les petites entreprises en proposant un forfait social réduit au taux de 8 % pour les entreprises de moins de cinquante salariés lors de la mise en place du premier accord d’intéressement et de participation, et ce pour une durée maximale de trois ans.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Le sous-amendement SPE1858 vise à porter la durée du taux minoré de 8 % de trois à six ans pour rendre plus attractive l’entrée dans le dispositif. Le délai de trois ans me semble trop court pour convaincre le plus grand nombre possible de salariés d’entrer volontairement dans l’épargne salariale – je rappelle qu’à l’heure actuelle un salarié sur deux n’en bénéficie pas.
Si les amendements relatifs à cette question avaient été adoptés, aujourd’hui, le taux de droit commun s’élèverait à 20 %, le taux PERCO+ à 16 % et le taux dynamique à 8 %, visant l’entrée dans le dispositif d’une petite douzaine de millions de salariés.
M. Jean-Christophe Fromantin. Je retire l’amendement SPE963 rectifié, qui est satisfait par l’amendement du Gouvernement.
L’amendement SPE963 rectifié est retiré.
M. le ministre. J’émets un avis favorable au sous-amendement du rapporteur thématique, dont je partage l’objectif, d’autant que son coût budgétaire n’est pas immédiat.
La commission adopte le sous-amendement SPE1858, puis l’amendement SPE1807 sous-amendé.
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Article 40 quater [nouveau]
Rapport du Gouvernement sur la création de bourses régionales
Le présent article additionnel, adopté par la commission à l’initiative de M. Jean-Christophe Fromantin, demande au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, un rapport sur la création de plateformes de cotations régionales ou bourses régionales dans chaque métropole régionale afin de fournir un outil de circuits courts de financement régional.
Le but poursuivi par cet article est d’améliorer le financement des entreprises, notamment des PME régionales. Ces plateformes viendraient en outre renforcer l’évolution de la compétence des régions en matière de développement économique.
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La commission examine ensuite les amendements SPE950 et SPE982 de M. Jean-Christophe Fromantin ainsi que SPE973 de M. Philippe Vigier.
M. Jean-Christophe Fromantin. L’amendement SPE950 vise à autoriser le crédit interentreprises en permettant à une entreprise de consentir des prêts à moins de deux ans à des sociétés partenaires avec lesquelles elle entretient des relations commerciales.
Cet outil vise à autoriser des prêts entre, par exemple, un donneur d’ordre et un de ses sous-traitants. Il faut savoir que de trop nombreuses entreprises connaissent à l’heure actuelle des problèmes de trésorerie et que, de plus, les financements de court terme ne sont pas privilégiés par les banques du fait qu’ils sont faiblement rémunérateurs et ne sont pas attractifs en termes de gestion de flux.
Cette disposition complète le dispositif évoqué par le ministre visant à favoriser l’émergence d’un marché de bons de caisse ou à permettre aux personnes morales d’accéder au financement participatif. Elle a le mérite d’aller plus loin que le crédit fournisseur en autorisant un vrai prêt de trésorerie, inférieur à deux ans, pris sur les disponibilités du donneur d’ordre.
De plus, ce prêt interentreprises échappera, du fait de l’existence d’une relation commerciale entre les deux sociétés, au risque d’abus de bien social.
Je retire l’amendement SPE973.
L’amendement SPE982 vise, quant à lui, à réintroduire des bourses régionales. Le taux d’épargne, qui est important en France puisqu’il atteint 16 %, échappe au financement de proximité des PME. Or, la masse critique d’épargne des nouvelles régions permettra d’alimenter des bourses régionales en vue de financer les PME, les jeunes pousses ou les projets d’infrastructures des collectivités locales.
Compte tenu des perspectives de renforcement de leur compétence économique, les régions doivent pouvoir disposer de places de cotations intermédiées, d’actions ou d’obligations, pour le compte des entreprises ou des collectivités locales, afin de leur permettre de développer des boucles locales de financement.
M. le ministre. L’engagement pris par le Gouvernement de travailler à un amendement visant à la création de bons de caisse permettant le financement interentreprises me paraît satisfaire l’amendement SPE950. Cet amendement permettra même d’aller plus loin car le prêt interentreprises doit être très encadré pour éviter, comme vous l’avez souligné, le risque d’abus de bien social. Or, le bon de caisse autorisera des prêts à cinq ans sans plafond et pourra être souscrit par des personnes morales.
Je vous invite donc à retirer l’amendement SPE950 au profit de ce travail conjoint que je vous propose de conduire avec M. Arnaud Leroy, d’ici à la séance publique.
Je suis favorable à l’amendement SPE982 : les bourses régionales sont un élément important du dispositif. L’action conduite pour Paris Europlace n’entre pas en concurrence avec le développement des bourses régionales. La bourse de Lyon, du reste, s’était jointe aux assises du financement et de l’investissement organisées par le Président de la République.
M. Jean-Christophe Fromantin. Je retire l’amendement SPE950 et remercie le ministre de son avis favorable à l’amendement SPE982.
M. Christophe Castaner, rapporteur thématique. Avis favorable à l’amendement SPE982.
Les amendements SPE950 et SPE973 sont retirés.
La commission adopte l’amendement SPE982.
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La commission examine ensuite l’amendement SPE1011 de M. Jean-Yves Caullet.
M. Jean-Yves Caullet. L’amendement demande au Gouvernement un rapport relatif au financement du monde associatif, compte tenu du rôle que celui-ci joue dans l’économie sociale et solidaire. Ce rapport porterait à la fois sur les modalités pratiques de la mise en œuvre d’une conférence des financeurs du secteur associatif, visant à faciliter l’accès de celui-ci aux financements, et sur celles de la création d’un fonds de soutien aux associations, en vue de répondre à leurs difficultés chroniques en matière de trésorerie. Le rythme budgétaire des subventions ne correspond pas en effet au rythme d’activité des associations.
M. le ministre. Le rôle économique des associations a été pleinement reconnu dans la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire.
Le rapport que vous demandez risquerait de faire doublon avec le « jaune budgétaire » sur l’effort financier de l’État en faveur des associations, qui contient un grand nombre des éléments que vous demandez.
Par ailleurs, des dispositifs de soutien à la trésorerie des associations existent déjà et sont dispensés par la SOGAMA crédit associatif (SCA), qui a rejoint le groupe BPI-France en juillet 2013.
Enfin, l’article 12 de la loi relative à l’économie sociale et solidaire met en place un meilleur suivi statistique des entreprises de l’économie sociale et solidaire, dont 80 % sont des associations. Ce suivi, qui est assuré par l’INSEE, la Banque de France et la BPI, permettra de mieux connaître la contribution de ce secteur au produit intérieur brut.
Je m’engage, avant la fin du premier semestre de l’année 2015, à organiser, avec mes collègues Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Carole Delga, secrétaire d’État chargée du commerce, de l’artisanat, de la consommation et de l’économie sociale et solidaire, une conférence sur le financement de l’économie sociale et solidaire, laquelle demeure le seul point, à mes yeux, non satisfait de votre amendement.
M. Jean-Yves Caullet. Je retire l’amendement.
L’amendement SPE1011 est retiré.
La commission examine ensuite l’amendement SPE1395 de M. Éric Alauzet.
M. Jean-Louis Roumegas. L’amendement SPE1395 vise à renforcer la démarche d’investissement socialement responsable – ISR –, qui intègre des critères extra-financiers dans les décisions de placement et de gestion des portefeuilles, en vue de financer des entreprises et des projets plus respectueux de l’homme et de l’environnement.
Certains grands investisseurs jouent déjà un rôle important en la matière : la Caisse des dépôts et consignations et France Investissement ont ainsi précisé dans leurs statuts que la gestion de leurs fonds devait satisfaire des critères d’ISR.
D’autres investisseurs institutionnels étant plus réticents, afin de consolider leur démarche d’investissement responsable, un premier pas avait été franchi dans la loi Grenelle II, obligeant les sociétés de gestion à se montrer plus transparentes sur la manière dont elles prennent en considération les problématiques environnementales, sociales et de gouvernance dans la gestion de leurs portefeuilles.
À la suite du rapport « Responsabilité et performance des organisations », nous souhaitons étendre à l’ensemble des investisseurs institutionnels cette obligation de transparence, en vue d’améliorer le financement de projets favorables, notamment, à la transition énergétique, qui doit être au cœur de nos investissements.
Il faut responsabiliser les investisseurs institutionnels.
M. le ministre. Si la Caisse des dépôts n’est pas soumise à l’obligation de communiquer des données extra-financières, contenue dans la loi Grenelle II, elle effectue d’ores et déjà – elle l’a fait en 2012 et en 2013 – une communication de données conforme à ces exigences, via la publication d’un rapport de responsabilité sociétale.
S’il était adopté, l’amendement risquerait d’entrer en concurrence avec les dispositions de l’article 226 de la loi Grenelle II, alors même que les textes réglementaires d’application n’ont pas encore été publiés.
Je suis sensible à votre objectif de sensibilisation des investisseurs institutionnels. Le ministère soutient à l’heure actuelle le développement d’un label ISR, qui me paraît un moyen plus efficace que la publication de rapports. Je suis prêt à vous y associer aux côtés d’autres parlementaires qui ont déjà été sollicités.
C’est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. Jean-Louis Roumegas. J’accepte votre proposition, monsieur le ministre. C’est Éric Alauzet qui suivra le dossier.
L’amendement SPE1395 est retiré.
La commission examine l’amendement SPE1399 de M. Éric Alauzet.
M. Jean-Louis Roumegas. Cet amendement met l’accent sur la contribution des banques au financement de l’économie réelle en vue de les obliger à