N° 1862 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805) TOME XI EMPLOI ET SOLIDARITÉ TRAVAIL et EMPLOI PAR M. Jean-Claude BOULARD, Député. ___ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe n° 24). Lois de finances La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Jean-Pierre Foucher, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Julien Dray, Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Jean-Jacques Guillet, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Jacky Jaulneau, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mmes Gilberte Marin-Moskovitz, Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Hervé Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Jean-Pierre Pernot, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sève, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, André Thien Ah Koon, Mme Marisol Touraine, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Alain Veyret, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann. S O M M A I R E Pages
introduction Les crédits du travail et de l’emploi inscrits au projet de budget du ministère pour 2000 s’élèvent à 122 milliards de francs. Une modification de structure d’importance est intervenue dans « le bleu budgétaire » puisque la « ristourne dégressive » est sortie de son périmètre pour être intégrée dans un fonds spécifique destiné à permettre un nouveau système d’allégements de charges sociales et financé par des ressources affectées. Le montant des crédits du travail et de l’emploi exclut désormais les compensations par l’Etat des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires, qui avaient été transférées en 1999 du budget des charges communes au budget de l’emploi. Elles seront en effet financées par le Fonds d’allégement des charges sociales prévu dans le deuxième projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 19 octobre 1999, et créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, également adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 2 novembre 1999. S’il n’est pas tenu compte des 43 milliards de crédits de la ristourne dégressive, ces crédits augmentent de 2,3 % par rapport aux moyens inscrits en loi de finances initiale pour 1999 à structure constante 2000 (119,326 milliards de francs pour 1999). Comparée au taux d’évolution des dépenses civiles de l’Etat retenu dans le projet de loi de finances pour 2000 (+ 1,2 %), cette progression des crédits confirme la priorité accordée à la politique de l’emploi.
Ainsi, les crédits du travail et de l’emploi, s’ils progressent moins vite que les crédits du secteur de la solidarité, vont permettre, grâce également aux redéploiements autorisés notamment par les effets positifs de la croissance, de financer les priorités du ministère en matière de politique de l’emploi. Les quatre grands axes de cette politique sont confirmés et se traduisent par la poursuite en 2000 des programmes suivants : - les actions spécifiques en faveur des jeunes grâce notamment à la poursuite du dispositif des emplois-jeunes mis en place depuis la loi du 16 octobre 1997 ; - l’insertion dans le marché du travail des publics qui en sont les plus éloignés grâce à des contrats de travail aidés mieux ciblés et donc plus efficaces ; - le développement et la préservation des emplois grâce à la démarche généralisée de réduction du temps de travail couplée à une politique d’allégements des charges sociales de grande envergure ; - la concrétisation des actions prévues par la loi de juillet 1998 en matière de lutte contre les exclusions. I. – UN PROJET DE BUDGET ÉQUILIBRÉ QUI CONFORTE LES GRANDS AXES DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI MENÉE DEPUIS 1997 Le projet de budget témoigne d’une démarche pragmatique puisqu’il opère les redéploiements nécessités par la recherche constante de l’efficacité de la dépense publique. Dans ce contexte, où la maîtrise de la dépense publique reste un impératif affiché par le Gouvernement, il faut se réjouir de la place centrale ainsi accordée à la lutte contre le chômage et toutes les formes d’exclusions. D’une manière générale, les choix budgétaires apparaissent en cohérence avec les objectifs poursuivis (A). Dans la logique des crédits inscrits en loi de finances, le nouveau dispositif d’allégements des charges sociales, mis en place à l’occasion de la démarche généralisée de réduction du temps de travail, mérite d’être examiné (B). A. DES CHOIX BUDGÉTAIRES EN COHÉRENCE AVEC LES OBJECTIFS POURSUIVIS L’analyse de l’évolution des agrégats permet de constater que les options budgétaires retenues correspondent aux priorités affichées par le Gouvernement en matière de politique de l’emploi. 1. La structure du budget Le tableau ci-après montre que l’accent a été notamment mis pour 2000 sur le renforcement des moyens du service public de l’emploi ainsi que sur les actions destinées aux publics prioritaires. (en millions de francs)
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 1999 Ÿ Des moyens consolidés pour le service public de l’emploi Bien que le Gouvernement se soit fixé l’objectif de stabilité des emplois publics, enjeu essentiel de la maîtrise des dépenses publiques, cette année encore, il a paru à juste titre nécessaire d’accroître les moyens humains nécessaires aux missions des administrations du travail et de l’emploi. Ainsi, les services du ministère de l’emploi bénéficieront de la création nette de 130 emplois budgétaires supplémentaires, principalement dans les sections d’inspection du travail fortement sollicitées par la mise en œuvre du dispositif d’aménagement et de réduction du temps de travail, et pour renforcer le contrôle de la formation professionnelle. D’importantes mesures de requalification d’emplois (par transformation d’emplois) et de revalorisation statutaire (pour les inspecteurs du travail) et indemnitaire permettront par ailleurs d’améliorer la situation immédiate et les perspectives de carrières des agents concernés. Le processus de résorption de l’emploi précaire doit parallèlement se poursuivre au cours de l’année à venir. L’ANPE (agence nationale pour l’emploi) verra en 2000 sa subvention portée à 6,36 milliards de francs (+ 10,3 %) et recevra le renfort de 500 agents supplémentaires, ce qui devrait lui permettre de poursuivre le travail considérable déjà engagé au cours des années récentes. L’objectif qui lui est fixé pour 2000 est de taille : il s’agit est en effet d’accompagner 1 100 000 demandeurs d’emplois dans la démarche du « nouveau départ ». L’AFPA (association nationale pour la formation professionnelle des adultes) bénéficiera également de moyens renforcés, en conformité avec le troisième contrat de progrès signé le 28 janvier 1999 avec l’Etat. Sa subvention pour 2000 est ainsi augmentée de 5 % pour atteindre 4,3 milliards de francs, afin d’assurer le financement de ses programmes et prestations dans le cadre du service intégré mis en place avec l’Agence nationale pour l’emploi. Ÿ La baisse des crédits destinés au financement des mesures d’incitation au retrait anticipé d’activité L’accès aux mesures d’incitation au retrait anticipé d’activité sera à nouveau resserré en 2000 afin d’éviter que la collectivité ne finance des mesures de restructuration ou de rajeunissement des pyramides des âges que les entreprises peuvent vraisemblablement assumer elles-mêmes. Notons à cet égard que la réduction des crédits prévus à ce titre apparaît cependant moindre qu’en 1999 (4,15 milliards de francs pour les allocations spéciales FNE soit – 0,694 milliard de francs par rapport à 1999, contre –3,4 milliards de francs entre 1998 et 1999). Cette enveloppe intègre le nouveau dispositif de préretraites réservé aux salariés ayant subi des conditions de travail particulièrement pénibles. Pour les préretraites progressives, dont l’évolution constatée est en recul, la dotation est fixée à 1,6 milliard de francs contre 2 milliards de francs en 1999. Au total, les crédits affectés aux préretraites FNE s’élèveront à 5,75 milliards de francs contre 6,84 milliards en 1999 (– 16 %). Ÿ Vers une réforme du système de formation professionnelle Le budget de la formation professionnelle « au sens large », y compris l’AFPA, le programme SIFE et TRACE, est consolidé à hauteur de 34 milliards de francs (voir rapport pour avis des crédits de la formation professionnelle pour une analyse détaillée). Les entrées en contrats d’apprentissage seront reconduites au niveau projeté en 1999 (220 000) pour une dotation de 8,85 milliards de francs. Avec 125 000 entrées en 2000, les contrats de qualification pour les jeunes s’accroîtront de 5 000 places par rapport aux entrées prévues en 1999 (2,9 milliards de francs). On peut par ailleurs relever que 15 000 contrats de qualification pour les adultes, mis en place par la loi de lutte contre les exclusions de juillet 1998, seront offerts en 2000, soit 5 000 de plus qu’en 1999. On doit se féliciter de ce que le chantier de la réforme de notre système de formation professionnelle, destiné à la moderniser, à le rendre mieux capable de répondre aux défis de la précarité de l’emploi, de l’éclatement des statuts, de la mobilité professionnelle et à rationaliser son financement ait été lancé. Il faut rappeler à cet égard que le Livre blanc présenté le 17 mars dernier a établi le diagnostic, fixé les objectifs et fourni la matière à la concertation. La réforme à mettre en œuvre devra permettre d’assurer à chacun un droit individuel à la formation, transférable et garanti, de développer et de réguler la certification des compétences acquises par l’expérience, enfin de clarifier le rôle des acteurs de ce secteur.
2. La recherche de l’efficacité des dépenses en matière d’aides à l’emploi Les outils de la politique de l’emploi ne sauraient être utilisés pour combler un déficit global d’emplois. Ils ne sont réellement efficaces que pour ceux qui subissent des difficultés particulières d’accession à l’emploi. Le Gouvernement a fait le choix de mettre les dispositifs traditionnels de la politique de l’emploi au service de ceux qui rencontrent des difficultés particulières d’insertion tels que les chômeurs de longue durée, les personnes rencontrant des problèmes de santé ou de logement. Les aides à l’emploi et à la formation doivent dans cette optique prioritairement privilégier le retour à l’emploi. Cette orientation explique à la fois les efforts budgétaires consacrés au développement du CEC (contrat emploi-consolidé) de cinq ans à accès direct, des contrats de qualification pour les adultes, du dispositif d’aide à la création d’entreprise (EDEN) ainsi que le recentrage des outils traditionnels tels que les CES, les CIE, les SIFE, sur les publics prioritaires. Ainsi, de 1997 à la fin 1999, 300 000 places de plus ont été dégagées dans les dispositifs ciblés d’aide à l’emploi, dont 190 000 pour les publics très prioritaires. Les aides à l’emploi ont fait l’objet d’une révision progressive mais profonde pour limiter les effets d’aubaine. On peut citer à cet égard la suppression de l’abattement temps partiel annualisé en l’absence d’accord d’entreprise, le plafonnement des exonérations pour le premier salarié au niveau du SMIC, le fait d’avoir réservé les primes à l’embauche en contrat d’apprentissage et de qualification à ceux qui n’ont pas un diplôme équivalent au Bac, ou d’avoir proratisé la « ristourne dégressive ». Des économies importantes ont par ailleurs été réalisées sur les préretraites. Depuis 1996, la validation gratuite des points de retraite par les régimes complémentaires de l’ARRCO et de l’AGIRC n’intervient plus en faveur des pré-retraités du fait de l’absence du concours financier de l’Etat. Des négociations doivent s’engager entre le Gouvernement et ces régimes à ce sujet. L’Etat doit honorer sa parole et respecter ses engagements. B.– UNE POLITIQUE D’ALLÉGEMENTS DES CHARGES SOCIALES DE GRANDE AMPLEUR À L’OCCASION DE LA DÉMARCHE GÉNÉRALISÉE DE RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL L’année 2000 sera incontestablement marquée par la mise en place d’un nouveau barème d’exonérations de cotisations sociales patronales qui sera favorable au développement de l’emploi. Le coût net des aides auxquels les accords de réduction du temps de travail conclus dans le cadre du dispositif de la deuxième loi devant être votée fin 1999, sera financé par une subvention de l’Etat, estimée pour 2000 à 4,3 milliards de francs. La provision inscrite en 1999 était de 3,5 milliards de francs. Cette provision viendra alimenter le fonds d’allégement des charges sociales créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour assurer la pérennité des allégements de charges sociales ainsi que la transparence et l’équilibre de leur financement. A ce titre, ce fonds prendra également en charge la « ristourne dégressive », qui continuera à s’appliquer aux entreprises n’ayant pas passé d’accords sur la réduction du temps de travail, ainsi que les allégements de charges sur les bas salaires plus favorables (jusqu’à 1,8 SMIC) dont bénéficieront les entreprises passées effectivement à 35 heures à compter de 2000. La prise en charge des aides allouées au dispositif de la loi dite de Robien, inchangée dans ses modalités, amorce une légère décroissance, avec 2,7 milliards de francs budgétés. Celui-ci ne figure pas dans le fonds d’allégements déjà cité. 1. Un dispositif d’exonération de charges patronales d’envergure Destiné à remplacer à terme la ristourne dégressive (« ristourne Juppé »), le nouveau mécanisme d’allégements sur les bas et moyens salaires paraît de plus grande envergure que cette dernière et permettra de supprimer l’effet de trappe à bas salaires – les allégements concernent les rémunérations jusqu’à 1,8 SMIC alors qu’ils ne vont pas au-delà de 1,3 SMIC dans le système actuel de ristourne dégressive. Cette partie de l’allégement coûtera, en régime de croisière, 25 milliards de francs de plus que la ristourne déjà citée. A cela s’ajoute une aide pérenne aux 35 heures, de 4 500 francs en moyenne par salarié dans les entreprises ayant réduit la durée collective de travail à 35 heures, soit 40 milliards de francs en régime de croisière. L’aide pérenne permettra de financer la réduction du temps de travail dans les entreprises sans en dégrader la compétitivité. Le coût total, de 105 milliards de francs, comprend par conséquent les mesures d’allégement du coût du travail sur les salaires inférieurs à 1,8 SMIC – 65 milliards de francs – et les dépenses relatives aux aides au passage à 35 heures – 40 milliards de francs. En d’autres termes, si l’aide pérenne couvre le coût du passage à 35 heures, les allégements supplémentaires ont, quant à eux, pour objet un abaissement important du coût du travail sur les bas et moyens salaires. Les allégements supplémentaires sur les bas et moyens salaires sont couplés à la baisse de la durée du travail, puisque le bénéfice du nouvel allégement sera réservé aux entreprises ayant conclu un accord fixant la durée hebdomadaire du travail au plus à 35 heures. En définitive, ces allégements supplémentaires sur les bas et moyens salaires constitueront un effort sans précédent en faveur de l’emploi, avec une baisse du coût du travail de 5 % en moyenne sur les salaires inférieurs à 10 000 francs bruts, une fois pris en compte le coût de la réduction de la durée du travail. Par simplicité pour les entreprises, le dispositif d’allégement sur les bas et moyens salaires et l’aide pérenne aux 35 heures sont fusionnés dans un barème unique d’allégements institué par la deuxième loi sur la réduction négociée du temps de travail. Nouveau régime d’allégement de charges patronales applicable aux salariés à temps complet des entreprises à 35 heures
Nota Bene : chiffres arrondis à 100 francs près et 0,5 % pour les taux. (*) Calculé en équivalent temps plein (**) 6882 francs est depuis juillet 1999 le montant du SMIC mensuel sur la base de 169 heures sur le mois (39 heures hebdomadaires) (***) Les charges patronales de sécurité sociale (régime général) représentent environ 30,3 % du salaire brut (28 % hors accidents du travail). Un mécanisme d’allégement qui corrige la trappe à bas salaire de la ristourne actuelle
2. Le financement des 35 heures Le Gouvernement avait initialement proposé aux partenaires sociaux une participation des organismes de protection sociale et de l’UNEDIC au financement des 35 heures à hauteur des retours financiers de la réduction du temps de travail sur ces organismes, dans une logique d’activation des dépenses passives. Les discussions avec les partenaires sociaux au cours des semaines passées, ont aboutit à une solution avec les partenaires sociaux sur les bases suivantes : - Il ne sera pas fait appel aux contributions des employeurs et des salariés à travers les organismes paritaires. A cette occasion, les organisations syndicales ont, pour leur part, demandé par une déclaration commune aux organisations patronales et notamment au MEDEF que des discussions sur les conventions UNEDIC intègrent prochainement la nécessaire clarification des relations financières entre le régime d’assurance chômage et l’Etat. - Le financement des allégements de charges et des aides aux 35 heures sera conforté par la contribution sur les heures supplémentaires versée par les entreprises ayant une durée collective du travail supérieure à 35 heures et 5,6 milliards de francs de droits sur l’alcool en provenance du FSV viendront alimenter le fonds en remplacement des participations prévues pour des organismes paritaires. Pour le régime de croisière, sur les 105 milliards au total d’exonérations – comprenant, on l’a vu, les aides aux 35 heures et l’allégement du coût du travail sur les salaires inférieurs à 1,8 SMIC – environ 85 à 90 milliards de francs de ressources sont déjà trouvés compte tenu de la poursuite du transfert des droits sur l’alcool, jusqu’à concurrence de la participation au financement des 35 heures initialement prévue pour la sécurité sociale (12 milliards de francs). Les sommes restantes sont estimées à 20 milliards de francs. Le Gouvernement devra manifestement, au cours des prochains mois, continuer à rechercher des solutions avec les partenaires sociaux, dans le respect de l’autonomie et des objectifs des organismes paritaires. Le souci de transparence vis-à-vis de l’opinion publique, de bonne gestion des finances publiques et de clarification des relations entre l’Etat et le régime d’assurance chômage devra le guider dans cette démarche importante. Tableau de financement pour 2000 des 35 heures et des allégements de charges sur les bas et moyens salaires
Tableau de financement en régime de croisière des 35 heures et des allégements de charges sur les bas et moyens salaires
(*) en fonction du rendement de la contribution heures supplémentaire, lui même lié à la proportion des salariés qui seront couverts à terme par un accord 35 heures. II. – LA POURSUITE PRÉVISIBLE ET SOUHAITABLE DE LA MONTÉE EN CHARGE DU PROGRAMME DES EMPLOIS-JEUNES Le programme « nouveaux services - nouveaux emplois » apparaît, depuis sa mise en place, comme un élément moteur du développement de l’emploi grâce à l’impulsion donnée à l’émergence de métiers nouveaux et à la solvabilisation de champs d’activités jusqu’ici délaissés. Novateur, ce programme cherche à promouvoir un modèle de développement plus riche en emplois. A. – UN PROGRAMME AMBITIEUX QUI S’EST DONNÉ LES MOYENS DE LA RÉUSSITE La loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 modifiée par la loi du 29 juillet 1998 vise à aider à la création d’activités d’utilité sociale dans les domaines de la culture, du sport, ou de l’environnement notamment, pour des besoins émergents ou non satisfaits, grâce à l’embauche de jeunes. 1. Un dispositif novateur Le programme tout entier repose sur la mise en œuvre au plan local par les collectivités territoriales, les associations et les établissements publics, d’activités d’utilité sociale répondant à des besoins sociaux qui ne sont pas satisfaits ou qui le sont insuffisamment. Les services visés peuvent ainsi correspondre à des métiers nouveaux ou en construction, qui vont structurer une filière professionnelle : c’est par exemple le cas de la médiation sociale de proximité qui, grâce à ce programme, connaît un développement important et homogène, dépassant les quelques expérimentations ponctuelles menées par des villes en pointe ayant anticipé les besoins dans ce domaine. Il s’agit aussi souvent de métiers « recomposés », parfois anciens, mais ayant connu de fortes évolutions dans leur contenu : c’est l’exemple de l’adaptation des métiers de l’animation sportive ou culturelle aux situations particulières rencontrées dans les quartiers où la dimension sociale et de médiation prend tout son sens. Il faut également citer le cas des métiers liés à l’entretien de l’environnement ou à la valorisation du patrimoine, avec la prise en compte de la dimension éducative pour les jeunes et des activités du secteur social en particulier pour l’accueil et l’accompagnement des personnes âgées ou handicapées. Par ailleurs, des services sont portés par des métiers existants, mais connaissant une extension et une diversification sur de nouveaux territoires où ils n’existaient pas dans certains quartiers ou zones rurales, ou à destination de nouveaux usagers. Cela est vrai de beaucoup de métiers sportifs, de l’animation de la vie associative, des métiers du développement local ou du développement touristique. Pour assurer au plus près le développement des activités répondant à ces besoins non ou insuffisamment satisfaits, des zones géographiques ont été déterminées. Les dossiers déposés doivent apporter des réponses motivées à un cahier des charges précis, notamment sur la nature et les caractéristiques de l’activité développée, la pérennisation de l’activité à moyen terme, la professionnalisation et les conditions d’emploi des jeunes recrutés. Les contrats doivent être soit des contrats à durée indéterminée soit des contrats à durée déterminée spécifique de cinq ans (avec une période d’essai de un mois) non renouvelable, à temps plein, sauf dérogation. Les employeurs bénéficiaires peuvent être des collectivités territoriales, des établissements publics et d’autres personnes morales de droit public, des organismes de droit privé à but non lucratif comme les associations, des personnes morales chargées de la gestion d’un service public. Les avantages pour l’employeur sont de trois ordres : une aide au poste versée mensuellement et par avance, une aide au projet pour le montage ou le démarrage de l’activité, enfin, une exonération de la taxe sur les salaires. Sont concernés les jeunes de moins de 26 ans sans emploi - y compris en CES ou CEC- , les moins de 30 ans non indemnisables par l’UNEDIC, les moins de 30 ans handicapés, les jeunes des DOM bénéficiant de contrats d’insertion par l’activité. Les critères tiennent dans les principes suivants : la viabilité, la pérennisation de l’activité, la professionnalisation, la non-substitution à des activités et des emplois existants dans les collectivités et les établissements publics notamment. 2. Des financements adaptés En 1997, 2 milliards de francs de crédits avaient été ouverts par décret d’avance pour le financement de ce dispositif. 617 millions avaient été versés aux ministères de l’éducation nationale et de l’intérieur, tandis que 90 millions avaient été délégués aux services déconcentrés du travail, de l’emploi. En 1998, 8,05 milliards de francs de crédits ont été inscrits en loi de finances pour 1999, 300 millions ayant, en outre, été inscrits pour le FEDOM. Au 30 juin 1998, 3,3 milliards de francs ont été transférés aux deux ministères déjà cités. 150 millions ont été délégués aux services déconcentrés du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’ingénierie des projets. 909 millions de francs ont été versés au CNASEA. En 1999, les crédits inscrits en loi de finances initiale s’élevaient à 14,3 milliards de francs (soit + 6,25 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998), dont 380 millions transférés au FEDOM pour couvrir le coût des nouvelles entrées dans les DOM. Pour 2000, le programme poursuivra comme prévu sa montée en charge, pour un coût estimé à un peu plus de 22 milliards de francs. Compte tenu des reports 1999 estimés à 1 milliard de francs, la dotation inscrite est fixée à 21,34 milliards de francs (+ 7,4 milliards par rapport à la loi de finances initiale pour 1999). La dynamique reste donc financièrement soutenue. B. – UN BILAN POSITIF QUI OUVRE LA VOIE À DES PERSPECTIVES ENCOURAGEANTES POUR 2000 Il est aujourd’hui possible de dresser un bilan de l’application des emplois-jeunes et de tracer quelques perspectives d’avenir. 1. Un bilan positif Le bilan réalisé par le ministère de l’emploi à la fin 1998, après un peu plus d’un an de mise en œuvre du programme, fait apparaître que près de 160 000 emplois avaient été créés et avaient donné lieu à près de 120 000 embauches. Près de 40 000 projets d’activités de services portés par les associations et les collectivités locales avaient été conventionnés, et avaient permis plus de 85 000 créations d’emplois et plus de 66 000 embauches. Dans 16 000 établissements publics locaux d’enseignement, 65 000 emplois avaient été créés, et 45 000 embauches réalisées. Par ailleurs, 8 250 jeunes avaient été recrutés pour des activités de sécurité de proximité au sein de la police nationale. Au 30 juin 1999, le bilan fait apparaître la création de 200 500 emplois. Ceux-ci ont donné lieu à 178 050 embauches. 50 000 projets d’activités portés par les associations et les collectivités locales ont été conventionnés et ont permis plus de 109 000 créations d’emplois et plus de 97 000 embauches. Les services qui contribuent au renforcement de la cohésion sociale et au développement de la solidarité (17 %), prennent une place essentielle. Ce secteur a fait l'objet de nombreuses initiatives visant à améliorer la prise en charge des personnes âgées, les services ne pouvant être rendus par les seules familles. Ont été favorisés la lutte contre l'isolement, l’aide à la vie quotidienne, l’accès aux loisirs, l’amélioration de l'accueil et de l'intégration dans les maisons de retraite. Les services ont contribué également à prévenir des situations d'exclusion ou de ruptures familiales et professionnelles, à favoriser l'accès au droit et l'accompagnement socio-éducatif pour les personnes les plus démunies grâce à une prévention des difficultés financières des ménages. D'autres services ont, enfin, permis de développer une aide multiforme à la vie des personnes handicapées tant pour faciliter leur déplacement que l'intégration scolaire des enfants, l'accès à la culture ou au sport. Dans le secteur de l'environnement (14,4 %), des services ont permis de répondre à la forte aspiration à une meilleure qualité de vie dans une société qui consomme davantage. On peut citer les actions de traitement des déchets, de protection de l'environnement, de prévention des pollutions de même que les économies d'énergie et la protection du patrimoine. Le développement des services dans le secteur de la culture (10,9 %) est particulièrement significatif. Il concerne principalement le développement et l'accès aux nouvelles technologies de communication et d'information, l'accès à la lecture ou à d'autres pratiques culturelles dans les quartiers ou en milieu rural et, en lien avec le secteur du tourisme et celui de l'environnement, la valorisation et la promotion du patrimoine. De nombreuses initiatives d’associations, de clubs sportifs ou de collectivités locales ont porté sur la création de services pour le développement du sport (11 %) dans diverses disciplines pour les ouvrir à de nouveaux publics. La dimension d'animation dans les quartiers notamment dits difficiles a été privilégié dans bien des cas. Dans le domaine du logement et de la vie des quartiers (8,9 %), les services ont répondu à des besoins en matière de médiation sociale, d'insertion dans le logement, d'amélioration des relations entre les usagers et les institutions et services administratifs mais également de soutien au développement de la vie associative. Ils ont été mis en place à l'initiative de collectivités, de gestionnaires de service public, de bailleurs sociaux comme d'associations. Au sein de l'Education nationale, le soutien apporté aux élèves par les aide-éducateurs (65 000 postes prévus) a indéniablement contribué à l'amélioration de la vie scolaire dans les établissements, au développement des activités d'encadrement et d'animation. Il a permis de faciliter l'accès des élèves aux nouvelles technologies d'information et de communication, de développer les activités de documentation, de renforcer l'appui aux élèves en situation d’échec scolaire. Ce sont principalement les écoles (61 %) et les collèges (31 %) qui en ont bénéficié, notamment ceux situés en zone d'éducation prioritaire (Z.E.P.) ou en zone urbaine sensible (Z.U.S.). On le voit, le lien avec la politique de la ville est ici très marqué. L'action des 8 250 adjoints de sécurité recrutés par le ministère de l'intérieur a permis d'améliorer, notamment dans les quartiers sensibles, l'action de proximité de la police nationale à travers le renforcement de l'îlotage ou l'amélioration de l'accueil dans les commissariats. Les jeunes bénéficiaires Compte tenu de la grande diversité des emplois proposés, des jeunes de tous niveaux de qualification ont pu trouver leur place au sein des activités créées. Dans les associations et les collectivités locales, un tiers des jeunes recrutés a un niveau de diplôme inférieur au baccalauréat, un tiers a le niveau du baccalauréat, un tiers un niveau supérieur. Les jeunes recrutés ont, pour 80 % d’entre eux, moins de 26 ans, les 20 % restants ayant entre 26 et 29 ans à la date de l’embauche. Ils étaient précédemment soit à la recherche d’un emploi (très majoritairement), soit encore scolarisés, soit bénéficiaires d’un contrat d’insertion aidé par l’État. Les embauches de jeunes des quartiers en difficulté, qui suscitent une attention toute particulière, représentent entre 13 et 15 % du total des embauches. 2. Les perspectives d’avenir Plusieurs voies doivent être explorées. Il convient tout d’abord de favoriser une véritable professionnalisation des activités et des jeunes. Les services créés doivent être utiles et durables, c’est pourquoi il est nécessaire de veiller à ce qu'ils répondent efficacement aux besoins sociaux qui ont justifié leur création. Pour cela, il faut s'assurer que les services sont gérés de façon professionnelle, que les prestations sont de qualité, que la satisfaction du client ou de l'usager reste le souci majeur des porteurs de projets. Il s'agit également d'offrir aux jeunes une véritable expérience professionnelle qualifiante, qui leur permettra de poursuivre leur carrière soit au sein de l'activité pour laquelle ils ont été recrutés, soit dans un autre cadre. Il faut donc veiller à ce que ces cinq années leur permettent de développer leurs compétences et de les valoriser à travers une validation de l'expérience acquise. C'est la raison pour laquelle se mettent en place des instances qui visent à identifier les besoins des employeurs. Ainsi, chaque préfet de région, avec l'appui de la direction régionale du travail et de l’emploi, et en accord avec le recteur d'académie et le président du conseil régional, a constitué une plate-forme régionale de professionnalisation qui rassemble les différents services déconcentrés concernés par le programme, ainsi que l’AFPA, l’ANPE, le CNFPT et les organismes dont la présence apparaît souhaitable. Cette plate-forme a en particulier pour fonction d'organiser le processus de professionnalisation en lien avec les besoins exprimés par les employeurs et les jeunes qu’elle a pour mission d’inventorier. Cette cellule intervient à la demande des porteurs de projets ou des jeunes, avec le concours technique des services déconcentrés des ministères concernés. La Cellule nationale de professionnalisation a une triple fonction. La première est de mettre en réseau l’ensemble des plates-formes; c’est à dire de faire circuler l’information, d’assurer la diffusion de leurs travaux, et de les mettre en cohérence. La deuxième est de relayer la demande d’assistance technique des plates-formes sur des sujets ayant trait à la professionnalisation auprès de l’ensemble des ministères et des services nationaux. La troisième est de faire progresser certains dossiers au niveau national comme l’inscription des nouveaux métiers dans les conventions collectives. Il faut par ailleurs œuvrer à la pérennisation des activités créées, qui est nécessairement liée à la réalisation d’un équilibre économique au terme des cinq années d'aide de l'Etat. Un accord cadre signé avec la Caisse des dépôts et consignations a ainsi pour objet de préparer l’éventuelle pérennisation des activités créées ayant permis la révélation d'une demande solvable. Dans d’autres cas, la solvabilisation par le marché sera partielle et il s’avérera alors nécessaire de rechercher une mixité de financements, d'origine à la fois publique et privée (en faisant contribuer les usagers du service, des mutuelles, des fondations d’entreprises). III. – DES ACTIONS RENFORCÉES ET MIEUX CIBLÉES EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES ET DE L’INSERTION PAR L’ECONOMIQUE L’action de l’Etat en faveur des publics prioritaires se développera en 2000 sous l’influence de deux facteurs au moins, outre la montée en puissance des emplois-jeunes : la poursuite de la politique d’insertion grâce aux contrats aidés (A) et l’importante progression des moyens consacrés spécifiquement au secteur de l’insertion par l’économique (B). A. – UNE UTILISATION PLUS RESSERRÉE ET PLUS EFFICACE DES CONTRATS AIDÉS Le recentrage des contrats aidés sur les publics les plus éloignés de l’emploi a permis depuis trois ans de dégager des économies substantielles tout en maintenant le nombre de places disponibles pour les personnes en réelle difficulté. Par exemple, la part des publics prioritaires (chômeurs de longue durée âgés ou bénéficiaires de minima sociaux, handicapés) en CES (contrats emplois-solidarité) est passée de 55 % en 1997 à 76 % en mai 1999. La part des chômeurs de longue durée de plus de deux ans en CIE (contrats initiative-emploi) a été portée de 30,7 % à 41,3 % sur la même période. 1. La nécessité de faire bénéficier de ces contrats des publics préalablement identifiés Il est nécessaire que l’aide publique se concentre de façon croissante vers les publics fragilisés, ce qui doit se traduire par la mobilisation des dispositifs « classiques » de la politique de l’emploi en leur faveur, par le développement de nouveaux outils d’insertion sur le marché de l’emploi et l’élaboration de parcours personnalisés. Concrètement, une telle démarche suppose 1°) de faciliter leur accès aux contrats aidés et 2°) de mettre en œuvre rapidement les programmes de lutte contre l’exclusion qui leur sont destinés. a) Les contrats emploi-solidarité Contrats à durée déterminée à mi-temps d’une durée de 3 à 12 mois, les contrats emploi-solidarité répondent à une nécessité puisqu’ils permettent à des demandeurs d’emploi de longue durée ou des personnes en difficulté, d’être embauchées pour des emplois correspondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou par le secteur privé non lucratif. · Dans la loi de finances pour 1999, le nombre des contrats prévus s’établissait à 425 000 CES. Déjà en 1998, il avait été décidé que 450 000 contrats seraient réalisés sur les 500 000 budgétés afin de mieux cibler le dispositif. Les orientations déjà réaffirmées par la circulaire du 31 décembre 1997 permettaient d’ailleurs de recentrer le dispositif au bénéfice des personnes insusceptibles d’occuper un emploi ordinaire ou de participer à une formation. · La loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 a modifié sensiblement le dispositif des CES, l’objectif étant de renforcer le caractère transitoire de ce dispositif. Ainsi les CES doivent bénéficier aux personnes pour lesquelles ils constituent la seule voie d’accès possible à l’emploi, mais qui peuvent envisager un retour à l’emploi à moyen terme, c’est-à-dire entre trois à vingt-quatre mois. Ces contrats doivent se concevoir comme un sas vers l’emploi marchand. Ils ont vocation à être des contrats courts pendant lesquels les demandeurs d’emploi bénéficient d’actions d’orientation professionnelle ou de formation ainsi que d’un accompagnement vers l’emploi. Ceux d’entre eux pour lesquels la resocialisation et la remobilisation au travail ne pourront ainsi être envisagées à court terme peuvent être orientés vers l’emploi consolidé permettant des actions d’insertion sur une durée plus longue (cinq ans). Le dispositif des CES a été à juste titre réservé - outre aux demandeurs d’emploi de longue durée ou de plus de 50 ans, aux allocataires du RMI et aux jeunes de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d’insertion et aux handicapés - aux bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), de l’allocation de parent isolé (API) ainsi qu’aux personnes rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’emploi. Le renouvellement d’un CES sur un même poste de travail est désormais subordonné, de la part des collectivités territoriales et autres personnes morales de droit public, à la mise en œuvre d’une formation visant à faciliter l’insertion professionnelle. Une activité professionnelle complémentaire (en mi-temps au maximum) peut depuis 1998 être, à l’issue d’une période de trois mois, exercée pour une durée limitée à un an. S’il convient de cibler ces contrats vers les publics les plus éloignés de l’emploi ayant besoin de se réinvestir dans le travail, il faut éviter que ceux-ci ne s’installent dans une forme de prise en charge qui rendrait en définitive plus difficile encore leur retour à un emploi stable. Ÿ Depuis 1995, le nombre de conventions contrat emploi-solidarité conclu chaque année diminue régulièrement. En 1998, plus de 476 000 conventions ont été signées, ce qui représente 54 000 conventions de moins par rapport à l'année 1997. Au premier semestre 1999, 226 133 conventions ont été conclues soit près de 8 063 de moins qu'au premier semestre 1998. PUBLICS CONCERNÉS
Source : CNASEA, 1999 Ÿ Dans le projet de budget pour 2000, les contrats emploi-solidarité (CES) seront une nouvelle fois conçus comme des outils de remobilisation professionnelle. Ainsi s’accroît la part des publics prioritaires parmi leurs bénéficiaires (80 % en 2000). Compte tenu des entrées prévisionnelles de 1999 (410 000), il est possible, tout en assurant ce ciblage, de réduire le nombre total d’entrées en CES à 360 000 en 2000, pour un coût de 9,01 milliard de francs (– 0,9 milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999). Coût du dispositif pour l'etat et perspectives budgétaires (En millions de francs)
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 1999 b ) Les contrats emploi-consolidés Les difficultés persistantes des titulaires de contrats emploi-solidarité à trouver un emploi à l’issue de leur contrat ont conduit le Gouvernement à développer le dispositif contrat emploi-consolidé. Ceux-ci doivent faciliter l’insertion professionnelle des titulaires de CES sans perspective en termes d’emploi ou de formation à l’issue de leur contrats. Ce dispositif représente pour les bénéficiaires - chômeurs de longue durée et allocataires du revenu minimum d’insertion - une chance à saisir pour préparer le retour à un emploi durable. La loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 et le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 ont institué un dispositif reposant sur une prise en charge dégressive (ou constante mais dans ce cas moins importante) d’une partie du salaire et des charges patronales de sécurité sociale, dans la limite de 120 % du SMIC. Ce choix visait à responsabiliser financièrement les employeurs de CEC incités ainsi à offrir une solution d’insertion définitive à l’issue de ce contrat. Ce dispositif a fait la preuve de son efficacité. · La loi du 29 juillet 1998 déjà citée a permis de reconfigurer le dispositif CEC. Les « nouveaux » CEC, par leur durée totale (cinq ans sans passer nécessairement par le préalable d’un CES) et hebdomadaire (30 heures au moins) doivent accroître les chances de retour à un emploi stable. Les caractéristiques de ces contrats ont été modifiées. Le champ des publics éligibles à la mesure a été élargi à l’ensemble des publics éligibles au CES (auparavant, seuls certains d’entre eux pouvaient y prétendre). Le contrat emploi consolidé peut être conclu à l’issue d’un CES, ou directement, sans CES préalable. Le CEC peut être un contrat à durée indéterminée ou un contrat à durée déterminée conclu dans la limite d’une durée maximale de 60 mois. Il peut être à temps plein ou à temps partiel à condition de ne pas être inférieur à trente heures par semaine, sauf pour les personnes rencontrant des difficultés qui ne leur permettent pas d’effectuer cet horaire. L'aide de l'Etat est désormais modulée en fonction des difficultés d’accès à l’emploi. Le décret n° 98-1109 du 9 décembre 1998 prévoit que l’aide de l’Etat comporte une prise en charge d'une partie de la rémunération pendant cinq ans, calculée sur la base de la rémunération brute, des cotisations d'assurance chômage et des charges sociales non exonérées. Cette aide est égale à 60 % de ce montant pour la première année d’exécution du contrat, à 50 % pour la deuxième année, à 40 % pour la troisième année, à 30 % pour la quatrième année et à 20 % pour la cinquième année. Elle est portée à 80 % pour les cinq premières années d’exécution du contrat, quand celui-ci concerne une personne dont il apparaît, après analyse de sa situation, qu’elle est dénuée de toute autre perspective d’emploi ou de formation en raison d’un cumul de difficultés liées notamment à l’âge, à l’état de santé ou à la situation matérielle. Dans tous les cas, cette aide intervient sur la base d'un salaire plafonné à 120 % du SMIC et pour une durée maximale de travail de 30 heures par semaine. Est prévue une exonération des cotisations patronales des assurances sociales, des accidents du travail, des allocations familiales, de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et des participations dues par l'employeur au titre de la formation professionnelle et de l'effort de construction. L'aide de l'Etat est conditionnée par la signature d'une convention entre l'Etat représenté par le préfet ou le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et l'employeur dans un délai d'un mois après le dépôt de la demande. La convention de CEC prévoit désormais des actions d’orientation professionnelle et de validation d’acquis en vue de construire et de faciliter la réalisation d’un projet professionnel. Si celui-ci n’aboutit pas avant la fin du vingt-quatrième mois, un bilan de compétences est réalisé pour le préciser. Premier bilan depuis 1998 107 604 contrats emploi consolidé dont 32 254 conventions initiales et 75 350 avenants ont été conclus ou renouvelés en 1998. 10 % de ces contrats concernent des jeunes de moins de vingt-six ans, contre 70,9 % pour des salariés ayant entre 26 et 49 ans et 19,1 % pour les personnes âgées de plus de cinquante ans. 24,5 % des bénéficiaires sont des chômeurs de longue durée et 28% sont des bénéficiaires du RMI sans emploi depuis un an. Les collectivités locales représentent 43 % des employeurs ayant conclu un CEC, les associations 41 % et les établissements publics 15 %. 52,5 % des nouvelles conventions conclues au cours du premier semestre 1999 ont été conclues sur la base d’une prise en charge à 80 %. 20 % des nouvelles conventions conclues au cours de ce semestre 1999 ont été conclues au profit de salariés accédant directement à la mesure. Ÿ Le projet de budget pour 2000 accompagne la montée en charge de ce dispositif : on passe de 50 000 entrées en 1999 à 60 000 en 2000, pour un montant de crédits inscrits de 5 323,66 milliards de francs (après transfert de 297 milliards sur le budget Outre-mer). Ÿ De nouvelles modalités doivent être envisagées, qui permettraient d’assurer à une personne sous CEC qu’elle ne quittera ce dispositif que pour trouver un emploi stable. Les « licenciés de l’insertion » apparaissent encore trop nombreux : il faut éviter que l’aboutissement d’un contrat emploi consolidé puisse être le retour au chômage. Dans cette optique, l’idée d’un contrat d’insertion à durée indéterminée devrait être développée. c) Les contrats initiative-emploi Ce dispositif, mis en place en juillet 1995, est conçu pour favoriser l’embauche des chômeurs de longue durée et leur insertion au sein de l’entreprise. Il tend à créer une dynamique en faveur de l’emploi des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique ainsi que des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. Ainsi la loi n° 95-881 du 4 août 1995 et le décret n° 95-925 du 19 août 1995 modifié par le décret n° 96-703 du 7 août 1996 ont mis en place un dispositif fortement incitatif, fondé essentiellement sur le versement d’une aide pour l’embauche des personnes les plus en difficulté et sur une exonération des charges de sécurité sociale. La loi de finances initiale pour 1998 avait ouvert 200 000 places au titre du contrat initiative-emploi. La loi de finances pour 1999 avait prévu l’ouverture de 180 000 places de CIE pour un coût budgétaire total de 9 500 millions de francs dont 3 498,06 millions pour le paiement des primes et 6 001,94 millions pour les exonérations de charges patronales de sécurité sociale. Le ciblage du dispositif reste aujourd’hui nécessaire. Il a été démontré que par le passé, le CIE a rarement représenté le facteur déclenchant d’une embauche. Le projet de budget pour 2000 prévoit un peu plus de 7 milliards de francs (soit une baisse de 26,2 % des crédits puisqu’en loi de finances initiale pour 1999, les crédits se montaient à 9,5 milliards de francs) pour 155 000 places prévues. 2. Les évolutions prévues pour 2000 L’évolution du nombre d’entrées prévues pour 2000 illustre bien la volonté de recentrage autour des publics prioritaires pour les contrats nouveaux et en cours. L’offre globale de places nouvelles en CES, CEC et CEI diminue par rapport aux entrées budgétées en loi de finances pour 1999 (575 000 au lieu de 675 000) ainsi que, même si c’est dans une moindre mesure, par rapport aux prévisions d’entrées effectives de 1999 (qui s’établissaient à 615 000). Nombre d’entrées
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 1999 Récapitulatif des actions d’insertion en faveur des publics en difficulté (En millions de francs)
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 1999 B. – L’ACCOMPAGNEMENT BUDGÉTAIRE DU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES D’INSERTION ET DE TRAVAIL TEMPORAIRE D’INSERTION Au même titre que l’accès au droit au logement, à la santé ou à la citoyenneté, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a comporté un « volet accès à l’emploi » (chapitre Ier) détaillé en une trentaine d’articles. Diverses mesures d’importance ont ainsi été adoptées et fait l’objet d’inscription de crédits budgétaires dans le budget pour 1999. Dans le projet de budget pour 2000, le secteur de l’insertion par l’économique bénéficie à nouveau d’un effort substantiel : les crédits prévus s’élèvent à 910 millions de francs (+ 22 %). 1. La réforme issue de la loi d’orientation et de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 La réforme des aides de l’Etat concerne les entreprises d’insertion (EI) et les entreprises d'intérim d'insertion, appelées entreprises de travail temporaire d’insertion – ETTI – depuis la loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions. Cette réforme a vu ses modalités d’application détaillées dans les décrets n°107 et 108 du 18 février 1999 et les arrêtés du 23 mars 1999. Applicable à compter du 1er janvier1999, elle porte principalement sur les points suivants : - Les EI et ETTI bénéficient d’une exonération totale des charges patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion agréés par l’ANPE, dans la limite du SMIC. En 1998 l’exonération était de 50 % dans les EI, tandis que les ETTI relevaient du régime de droit commun de la ristourne sur les bas salaires. Le coût de ces exonérations est entièrement compensé par le ministère et constitue pour celui-ci une charge nouvelle imputée sur le chapitre 44-70 article 53 à compter de 1999 ; - L’aide au poste dans les EI, gérée par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, est passée de 38 000 francs par an et par poste à 50 000 francs. L’aide au poste d’accompagnement dans les ETTI est ramenée de 180 000 francs à 120 000 francs par an pour l’accompagnement de 12 salariés en insertion (ETP) en contrepartie de l’exonération des charges patronales de sécurité sociale accordée désormais sur les rémunérations des salariés en insertion. - La même loi a également institué des fonds départementaux pour l’insertion par l’activité économique destinés à financer le développement et la consolidation des initiatives locales en matière d’insertion par l’activité économique L’objectif affiché en juillet 1998 était, d’une part, de doubler en trois ans la capacité d’accueil des entreprises d’insertion et des entreprises de travail temporaire d’insertion et, d’autre part, de dynamiser le développement des structures d’accueil d’insertion par l’économique par une mise en cohérence et surtout une simplification des dispositifs existants. 2. Bilan des activités en 1998 et 1999 et perspectives budgétaires pour l’année 2000 Le premier bilan pouvant être tiré de cette réforme est favorable : il faut saluer le rôle essentiel de ces entreprises dans la lutte contre les exclusions, à côté du rôle non négligeable des associations intermédiaires. Ÿ Les entreprises d'insertion (EI) se situent dans l'économie marchande. Comme toute entreprise, elles produisent des biens et des services destinés au marché et leurs ressources proviennent essentiellement de leurs ventes. Les aides de l'Etat viennent compenser l'effort spécifique qu'elles consentent pour l'embauche de personnes en difficulté et qui consistent dans des surcoûts liés à une différence d’efficacité, à la rotation des personnes en difficulté ainsi qu’au coût de leur encadrement et de l'accompagnement social. En 1998, le nombre d'entreprises d'insertion en activité était de 780. Elles ont embauché un flux de 23 100 personnes en insertion, dont 17 900 personnes en contrat à durée déterminée (d’une durée maximale de deux ans) sur des postes aidés par la subvention forfaitaire et 5 200 sur les contrats aidés classiques comme les contrats initiative-emploi ou les contrats d'insertion en alternance. Les salariés en insertion sont majoritairement des hommes, des jeunes et des personnes sans formation, demandeurs d'emploi pour une part importante de longue ou de très longue durée avant leur embauche par l'entreprise d'insertion. Les principales activités développées par les entreprises d'insertion relèvent du bâtiment et des travaux publics (23 %), de l’environnement et de l'entretien d'espaces verts ou de forêts (22 %), des services de récupération et commerces d’occasion (12 %) et des autres services rendus aux entreprises (9 %). Les emplois occupés par les salariés en insertion restent pour près de la moitié des emplois d'ouvriers non qualifiés. Ÿ Les entreprises d'intérim d'insertion, créées par la loi du 31 décembre 1991, se sont développées dans le cadre réglementaire du travail temporaire, en utilisant les offres d'emploi de ce secteur pour donner aux personnes rencontrant de grandes difficultés pour accéder à l'emploi et qu'elles accompagnent, l'occasion d'une expérience professionnelle ou d'une qualification. En 1998, le nombre d'entreprises d'intérim d'insertion en activité s’élevait à 162 et le nombre de personnes chargées du suivi accompagnement était de 315. Elles ont mis à disposition environ 4 000 personnes en insertion (équivalent temps plein). Au cours des missions qu’elles ont effectuées, les personnes en insertion ont surtout exercé des emplois de la manutention ou du magasinage (36 %), des emplois de service (dans la restauration, l’hôtellerie, les hôpitaux, les établissements scolaires) et des emplois d’ouvrier qualifié ou non de la fabrication et du montage. Ÿ Bilan et perspectives budgétaires En 1998, les crédits ouverts en loi de finances initiale s'élevaient à 348 millions de francs. Les dépenses réelles se sont élevées à 288,67 millions de francs. La différence s'explique par l'obligation d'engager 100 % des crédits à la signature de la convention, même lorsque celle-ci est signée en cours d'année et les soldes payés sur l'année suivante. Les crédits ouverts au chapitre 44-70 article 51 en loi de finances initiale pour 1999 se sont élevés à 363 millions, complétés par le cofinancement du FSE à hauteur de 176 millions, permettent de financer 10 000 postes d’insertion en entreprise d’insertion et 300 postes d’accompagnement en entreprise de travail temporaire d’insertion. Ces crédits étant inscrits sur une ligne unique, cela permet aux directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle de répartir les moyens au plus près des demandes exprimées localement par les structures. Les crédits inscrits dans le projet de budget pour 2000 s’établissent à 484 millions de francs, complétés par le cofinancement du FSE à hauteur de 176 millions, ce qui permettra de financer 12 000 postes d’insertion en entreprise d’insertion et 500 postes d’accompagnement en entreprise de travail temporaire d’insertion. Le montant inscrit sur le chapitre 44-70, article 53 pour financer les exonérations de charges patronales de sécurité sociale dans les EI et ETTI est de 338 millions en loi de finances pour 1999 ; il est augmenté à 381 millions dans le projet de loi de finances pour 2000. CONCLUSION Le projet de budget pour 2000 confirme que l’emploi représente une priorité pour le Gouvernement. Les financements nécessaires à l’accentuation de la dynamique des emplois-jeunes et la concrétisation des actions prévues dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions apparaissent aujourd’hui globalement satisfaisants. Dans ces conditions, le rapporteur souhaite exprimer son approbation à un budget qui apparaît cohérent avec la volonté d’intégrer dans le marché du travail un maximum de personnes. Les efforts porteront en 2000 particulièrement sur celles qui apparaissent précisément les plus fragilisées à cet égard. La croissance économique ne bénéficie pas également à tous ; elle tend au contraire à creuser les écarts au détriment de ceux qui sont les plus éloignés du marché du travail. Il est donc impératif de contrer la logique sélective du marché, en mobilisant les outils les mieux adaptés aux besoins des personnes en difficulté, et en proposant à chacun un accompagnement individuel qui facilite la construction de son parcours de formation et de retour à l’emploi. C’est tout le sens du programme de lutte contre les exclusions et du dispositif du « nouveau départ » qui se trouve au cœur du plan national d’action pour l’emploi. Le rapporteur approuve donc pleinement la décision qui a été prise de recentrer le plus possible pendant l’année 2000 les contrats aidés vers les publics les plus éloignés de l’emploi. Sans ces dispositifs, ces derniers couraient le risque de rester en dehors d’une reprise économique aujourd’hui incontestable. Cette évolution de moyen terme, qui consiste à orienter les crédits de l’emploi vers des objectifs de lutte contre l’exclusion, doit être confirmée au cours des années prochaines. travaux de la commission La commission a examiné, sur le rapport pour avis de M. Jean-Claude Boulard, les crédits du travail et de l’emploi pour 2000, lors de sa séance du mercredi 3 novembre 1999. En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a émis un avis favorable sur les crédits du travail et de l’emploi pour 2000. Un débat a suivi l’exposé du rapporteur. M. Bernard Perrut a posé les questions suivantes : - Quels sont les moyens mis en œuvre au profit du programme TRACE et quelles sont les mesures de simplification administrative envisagées afin d’améliorer l’application de d’un programme, destiné, il faut le rappeler, à des publics souvent marginalisés ? - En quoi, depuis un an, le fonctionnement de l’Agence nationale de l’amélioration des conditions de travail (ANACT) a-t-il été amélioré ? - Où en est-on de l’indispensable réflexion sur la politique d’accueil de l’ANPE (agence nationale pour l’emploi), sachant que certaines entreprises continuent d’hésiter à s’adresser aux services de l’Agence ? - Ne risque-t-on pas par une éventuelle taxation de l’intérim de remettre en cause son action en faveur de l’insertion ? - Les postes d’inspecteurs du travail créés par le présent projet de budget viendront-ils renforcer les missions traditionnelles de l’inspection du travail ou le contrôle des fonds de la formation professionnelle ? - L’application de la baisse généralisée de la durée hebdomadaire de travail à 35 heures a-t-elle déjà eu des retombées favorables en termes d’emploi des jeunes ? M. Jean Ueberschlag a fait les observations suivantes : - Il eût été utile de disposer, avant la séance publique, des annexes explicatives. - Il peut sembler paradoxal que les moyens des services augmentent plus rapidement que les actions qui leur sont confiées. - Il convient de stigmatiser la suppression de l’ASF (Association pour la gestion de la structure financière) et des aides au conseil. - On peut relever que certains postes budgétaires progressent moins rapidement que l’ensemble du budget. Mme Brigitte Douay a appuyé l’idée d’un contrat d’insertion à durée indéterminée. En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a donné les informations suivantes : - S’agissant des moyens accordés aux services du travail et de l’emploi, il convient de rappeler que le ministère de l’emploi et de la solidarité est traditionnellement plutôt pauvre. Il apparaît donc normal de doter cette administration de moyens matériels et humains renforcés. - La répartition des créations de postes entre les contrôleurs du travail et ceux de la formation professionnelle n’est pas encore connue. - La hausse des moyens affectés à l’ANPE dans un contexte de resserrement de ses missions s’explique par le rôle actif que les pouvoirs publics entendent lui confier dans le processus d’adaptation du marché du travail. Au moment où apparaissent des offres d’emplois non satisfaites, ce rôle est d’ailleurs amené à se renforcer. - Les crédits destinés au programme des emplois-jeunes seront répartis entre les différents ministères selon la technique classique des décrets de répartition. - S’agissant de l’ANACT, on ne peut être totalement certain de l’efficacité de ses actions, même si cette agence a manifestement joué un rôle en matière d’expertise relative aux aménagements et à la réduction du temps de travail. - En ce qui concerne le programme TRACE, les difficultés rencontrées dans sa mise en œuvre résultent notamment de la spécificité des publics concernés. Mais il convient de rappeler que la légère progression des moyens qui lui sont affectés devrait faciliter l’accueil des bénéficiaires dans les missions locales. Le rapporteur pour avis a ensuite attiré l’attention des membres de la commission sur la question de la validation gratuite des points de retraite et des allocations complémentaires par l’ARRCO et l’AGIRC. La remise en cause par l’Etat de sa contribution au financement de ce dispositif a créé une situation particulièrement délicate depuis 1996. Il importe que l’Etat respecte sa parole et apporte, comme il s’est était engagé, sa contribution financière à ces régimes de retraite complémentaires. Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption des crédits du budget du travail et de l’emploi pour 2000. N°1862-11. - Avis de M. Jean-Claude Boulard, au nom de la commission des Affaires culturelles, sur le projet de loi de finances pour 2000. - emploi et solidarité : travail et emploi - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
Quant au projet de budget d’ensemble, comprenant les sections emploi mais également santé et solidarité, il atteindra, en 2000, 212,86 milliards de francs. Apprécié en fonction de la structure du budget en loi de finances pour 1999 (en intégrant le montant de la ristourne dégressive dans les calculs), il progresse de 4,2 % (252,35 milliards de francs). Mais la vision plus juste consiste à prendre en compte la dépense effective portée par le budget de l’Etat, ce qui implique d’exclure les crédits de la ristourne dégressive, mais d’intégrer le seul coût net de la CMU (couverture maladie universelle). Dans cette hypothèse, l’augmentation réelle du budget total s’établit alors à 7,755 milliards de francs, ce qui correspond à une progression de 3,9 % par rapport à la situation de 1999. Voir les rapports d’information de M. Jean-Claude Boulard sur les résultats obtenus par cette politique :« Emplois-jeunes, mode d’emploi », rapport d’information n° 337 et « Emplois-jeunes : 25 propositions pour une deuxième vague », rapport d’information n° 1211. Les pourcentages indiqués ci-après correspondent à la répartition des embauches par domaines d’activités (hors Education Nationale et Police Nationale). | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 1999