N° 1866 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TOME III AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE PAR M. FÉLIX LEYZOUR, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe 6) Lois de finances. La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.
MESDAMES, MESSIEURS, 1999 est, pour l’aménagement du territoire, une année de transition. Les textes d’application de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, promulguée le 25 juin 1999, sont en cours d’élaboration, les modalités de mise en œuvre nationale des fonds structurels européens pour la période 2000-2006 ainsi que celles de la réforme de la prime d’aménagement du territoire sont actuellement définies en concertation avec la Commission européenne tandis que la prochaine génération de contrats de plan Etat-régions est négociée cet automne. Parallèlement, la nécessité d’une politique nationale d’aménagement du territoire volontariste s’affirme chaque jour davantage face aux mouvements naturels de l’économie libérale vers toujours plus de concentration financière et territoriale. Votre rapporteur le rappelait le 19 janvier 1999 lors de la discussion de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, la politique d’aménagement du territoire, c’est « une politique qui entre nécessairement en contradiction avec le libéralisme auquel elle doit s’opposer ». Une telle ambition nécessite des moyens. C’est donc avec satisfaction que votre rapporteur constate, qu’après une stabilisation en 1999, la progression des crédits de la DATAR sera, comme pour 1998, forte avec une augmentation de 7,1 %. Ces moyens restent cependant bien modestes tant au regard des masses en jeu que de la complexité des problèmes. Les crédits de la DATAR ne représentent en effet qu’à peine plus de 0,02 % du produit intérieur brut ou le tiers des investissements annuels d’un groupe comme Michelin. En outre, les enjeux de la politique d’aménagement du territoire sont aujourd’hui bien plus complexes qu’il y a trente ans, époque où il s’agissait essentiellement de redistribuer la croissance de la région parisienne vers la province. Désormais, c’est dans un environnement dans lequel les décisions de localisation d’activités arbitrent souvent entre plusieurs pays que notre politique d’aménagement du territoire doit s’inscrire. Cela implique donc de veiller, d’une part, au maintien du rôle de Paris comme capitale de dimension internationale et, d’autre part, d’être attentif au développement urbain devenu plus difficile en particulier pour les zones urbaines sensibles qui cumulent les handicaps sociaux. Enfin, la situation de certaines zones rurales reste préoccupante compte tenu notamment des exigences croissantes des entreprises en matière d’infrastructures qui découlent souvent des contraintes, par exemple de délais, que font peser les grands groupes sur les PME et PMI. Pour faire face à ces enjeux, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire introduit de nouveaux outils, en particulier en impulsant une nouvelle dynamique aux pays et aux agglomérations, et favorise la concertation afin de permettre de mieux fédérer les énergies des différents acteurs locaux et de l’Etat. Afin que ces potentialités puissent jouer à plein, il importe que l’Etat prolonge et amplifie l’effort important consenti cette année qui place l’aménagement du territoire au quatrième rang des priorités budgétaires après la ville, l’outre-mer (budgets qui sont eux-mêmes largement gouvernés par des préoccupations d’aménagement du territoire au sens large) et l’environnement. Des inquiétudes demeurent néanmoins. La réforme de la politique d’aide à la localisation d’activités (PAT) et celle des fonds structurels européens dessinent à certains égards des perspectives qui ne manquent pas d’être inquiétantes. En outre, l’important chantier du renforcement de la péréquation entre collectivités reste à entreprendre. I.— LES NOUVELLES PERSPECTIVES DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE La politique d’aménagement du territoire est l’objet cette année d’une large refonte. La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) rénove ainsi le cadre juridique de l’aménagement du territoire pour refléter les objectifs de la majorité : cette loi ayant été promulguée le 25 juin dernier, ses textes d’application sont encore en préparation et devraient être publiés à partir de décembre 1999. En outre, la LOADDT est appelée à s’articuler avec, d’une part, la loi relative à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, promulguée le 12 juillet 1999, et, d’autre part, le projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités territoriales en cours d’élaboration par les services de M. Emile Zuccarelli. Les modalités de mise en œuvre de la nouvelle politique d’aménagement du territoire ne sont donc pas encore connues avec précision même si les grandes orientations ont d’ores et déjà été clairement établies. Les incertitudes sont en revanche plus inquiétantes en ce qui concerne la réforme des principaux instruments de la politique d’aménagement du territoire. Si les modalités selon lesquelles est négociée la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions, connues depuis le comité interministériel d’aménagement et de développement des territoires (CIADT) du 23 juillet 1999 à Arles, semblent dans l’ensemble pertinentes, la réforme de la prime d’aménagement du territoire (PAT) et la définition des conditions de mise en œuvre nationale des fonds structurels européens pour la période 2000-2006 sont actuellement négociées avec la Commission européenne sur des bases qui risquent de fragiliser certains territoires. A.— LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA LOADDT La LOADDT modifie profondément la loi du 4 février 1995 dite loi Pasqua qui affichait des objectifs ambitieux mais dont les difficultés d’application ont mis en évidence les limites. La loi Pasqua s’est en effet révélée inapplicable sur de nombreux points et est d’ailleurs restée largement inappliquée par la majorité même qui l’avait adoptée. Prenant acte de cet état de fait, la LOADDT supprime plusieurs dispositions restées, depuis 1995, lettre morte : – elle supprime ainsi le schéma national d’aménagement et de développement du territoire prévu à l’article 2 de la loi du 4 février 1995, qui n’a pu être élaboré, et par voie de conséquence, le projet de loi prévu au même article ; – elle abroge l’article 9 de la loi du 4 février 1995 instituant un groupement d’intérêt public d’observation et d’évaluation de l’aménagement du territoire qui n’a jamais été créé ; – elle supprime enfin l’obligation pour le gouvernement prévue par l’article 61 de la loi du 4 février 1995 de déposer un projet de loi en faveur des zones de revitalisation rurales que le gouvernement de M. Alain Juppé avait renoncé à élaborer. Votre rapporteur attire l’attention du Gouvernement sur l’importance d’une action dans ce domaine. Outre ces dispositions qui relèvent d’une volonté de clarifier l’état du droit, la LOADDT vise à garantir un développement durable et équilibré par une organisation dynamique de territoires d’action et grâce à une concertation étroite associant l’ensemble des acteurs concernés. 1. L’introduction de la notion de développement durable a) Un principe nouveau auquel il faut donner tout son sens Le développement durable est une stratégie de développement qui vise à optimiser les ressources sur le long terme en combinant préservation de l’environnement et plus particulièrement des milieux naturels, efficacité économique et équité sociale. Il importe de donner tout son sens à cette définition qui est celle qui a été retenue dans l’article 1er de la LOADDT. En premier lieu, aussi importante que soit la préservation de l’environnement, le développement durable doit aussi lutter contre les inégalités sociales. Comment penser en effet qu’un « développement » marqué par la concentration des richesses au profit d’un nombre toujours plus réduit de spéculateurs et une précarisation croissante de la situation du plus grand nombre puisse être durable ? C’est pourquoi une vraie politique de développement durable doit aussi et peut-être même d’abord être une politique de développement de l’emploi. Bien entendu, il ne s’agit pas pour autant de négliger la protection de l’environnement. Pour la garantir, la LOADDT rompt avec les politiques de l’offre mises en œuvre jusqu’à présent. L’impossibilité d’élaborer le schéma national prévu par la loi du 4 février 1995 a en effet mis en évidence les limites d’une telle démarche. Il s’agit donc désormais de partir des besoins réels de services et d’équipements des populations et de veiller à une meilleure utilisation des infrastructures existantes. Cela ne signifie naturellement pas qu’il n’y aura plus d’équipements nouveaux réalisés ainsi que l’a précisé à plusieurs reprises Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement. De nouveaux équipements sont nécessaires sur la totalité du territoire. Il en faut aussi en particulier dans les zones les plus fragiles en périphérie des villes comme dans le monde rural. L’examen des schémas de services collectifs qui se substituent au schéma national de la loi de 1995 offrira l’occasion d’insister sur ce point. b) De nouveaux instruments au service du développement durable l Le renforcement des territoires de projet La loi n° 95-115 du 4 février 1995 a reconnu l’existence des pays, entités géographiques et sociologiques fondées sur les solidarités existantes notamment en matière d’utilisation des équipements et d’emploi dans le cadre des bassins de vie. Au 15 décembre 1998, 71 pays avaient été constatés par les commissions départementales de coopération intercommunale compétentes à cet effet ; 22 autres ayant participé à une opération de « préfiguration » avaient, à cette date, été reconnus par la DATAR. La LOADDT a donné une dynamique nouvelle à ces territoires de projet dont elle a, en outre, créé un équivalent pour le milieu urbain, l’agglomération. – La relance de la politique des pays Une des caractéristiques de notre organisation territoriale est le nombre élevé de communes. Cette situation peut être contradictoirement considérée comme une faiblesse ou comme une richesse. Les communes correspondent à des réalités sociologiques auxquelles leurs habitants sont particulièrement attachés. Il n’est donc pas envisageable de promouvoir de manière autoritaire le regroupement intercommunal et les tentatives en ce sens ont d’ailleurs connu peu de succès. Le pays apporte une réponse à la faiblesse que peut constituer l’émiettement communal. Il permet en effet dans un cadre souple, respectueux de l’autonomie de chaque commune de fédérer les énergies autour d’un projet commun. De ce point de vue, votre rapporteur estime que les pays peuvent être les instruments efficaces d’une intercommunalité réelle qui ne doit pas aller dans le sens d’une sorte de « supracommunalité » dessaisissant les élus de leurs prérogatives et imposant une tutelle de fait sur les plus petites collectivités. Votre rapporteur se félicite donc de la volonté de consolidation des pays ainsi que des modalités qui ont été retenues pour y parvenir à l’issue d’un important travail parlementaire. Une nouvelle procédure de reconnaissance des pays a ainsi été définie. Elle donne un rôle éminent à la ou aux conférences régionales de l’aménagement et du développement du territoire intéressées ainsi qu’aux représentants de l’Etat dans la ou les régions concernées. Cela découle du rôle privilégié de la région en matière d’aménagement du territoire. Le projet de loi prévoyait également l’association du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés à cette procédure. En revanche, il ne prévoyait pas la consultation des départements intéressés. Le Parlement a heureusement remédié à cette lacune. Cette nouvelle procédure renforcera donc les pays en garantissant l’association de toutes les collectivités intéressées à leur reconnaissance. La principale disposition permettant la consolidation des pays est la faculté qui leur est ouverte de conclure avec l’Etat et la région des contrats particuliers en application des contrats de plan Etat-régions. A cet effet, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront s’organiser. Sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l’ensemble des communes inscrites dans son périmètre, celles-ci devront, soit se constituer en syndicat mixte, soit créer un groupement d’intérêt public (GIP) de développement local. Il restera à surmonter un certain nombre de difficultés découlant du fait que les établissements publics de coopération intercommunale n’ont pas tous les mêmes compétences. La formule du GIP de développement local a été instituée par la LOADDT pour permettre une association très souple des communes et des groupements de communes constituant le pays. Une structure était en effet nécessaire pour contractualiser puis pour assurer le suivi et l’exécution du contrat. Il convenait toutefois que cette structure corresponde bien à la logique du pays, espace de projet et de réflexion et non-échelon de pouvoir potentiellement concurrent des communes et des départements. Votre rapporteur estimait que la formule de l’association pouvait permettre de concilier ces préoccupations. Celle-ci ayant été jugée peu adaptée à la gestion de fonds importants, le GIP de développement local est apparu comme une solution de compromis. Il est encore trop tôt pour juger de la pertinence de ce dispositif. Il apparaît en tout cas essentiel que le GIP reste, conformément à l’esprit de la loi, une structure légère seule adaptée à une véritable intercommunalité respectueuse de toutes les communes. Une autre avancée importante de la LOADDT pour consolider les pays est l’institution dans chacun d’entre eux d’un conseil de développement. Celui-ci rassemblera des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. – La création de l’agglomération, territoire de projet adapté aux spécificités des espaces urbains Parallèlement aux pays, la LOADDT institue un second territoire de projet : l’agglomération, destinée à l’organisation des aires urbaines comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centre comptent plus de 15 000 habitants. Il s’agit de compléter le maillage territorial issu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l’adapter aux spécificités des villes. Pour cela, les dispositions relatives aux pays ont été reprises (élaboration d’un projet, possibilité de contractualiser en application du ou des contrats de plan Etat-régions, constitution d’un conseil de développement) et complétées dans le sens d’une intégration plus étroite. En effet, par la signature du contrat particulier d’agglomération, les communes et les groupements de communes s’engagent à se regrouper, avant son échéance au sein d’un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. L’agglomération de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire apparaît ainsi comme une préfiguration de la communauté d’agglomération instituée par la loi relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale. l L’affirmation de l’objectif de développement de l’emploi Conformément à une conception réaliste du développement durable, la LOADDT accorde une place centrale à l’objectif de développement de l’emploi. Dès l’article 1er, la loi affirme ainsi que la politique nationale d’aménagement du territoire « tend à créer les conditions favorables au développement de l’emploi ». Cet objectif apparaît ainsi comme premier, les différents choix stratégiques évoqués à l’article 2 devant contribuer à sa réalisation. En outre, l’article 34 dispose que « le Gouvernement présentera, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport étudiant la possibilité de mise en place de fonds régionaux pour l’emploi et le développement. » Votre rapporteur, ayant proposé et défendu l’amendement dont cet article est issu, estime que de tels fonds pourraient très utilement contribuer au développement des PME qui, à la différence des grandes entreprises ayant accès aux marchés boursiers, connaissent souvent d’importantes difficultés pour se financer. 2. L’affirmation de choix stratégiques clairs Afin de garantir la cohérence de la politique d’aménagement du territoire, l’article 2 de la LOADDT définit les choix stratégiques sur lesquels elle doit reposer. Le premier choix stratégique vise à renforcer les pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d’offrir des alternatives à la région parisienne. On sait en effet qu’une de nos faiblesses est qu’aujourd’hui, si Paris conserve une dimension internationale, la France ne compte que peu d’autres pôles de développement de taille européenne. Les deuxième et troisième choix stratégiques doivent s’analyser de concert. Il s’agit en effet de favoriser l’émergence et le développement de territoires de projet pertinents dans le cadre de pays assurant la solidarité des territoires ruraux et urbains, d’une part, et d’agglomérations favorisant l’organisation des espaces urbains, d’autre part. Enfin, le quatrième choix stratégique est celui du soutien à apporter aux territoires en difficulté. Ceux-ci sont notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion ainsi que les régions insulaires et les départements d’outre-mer – régions ultrapériphériques françaises. En ce qui concerne spécifiquement l’outre-mer, il convient également de rappeler que l’article 36 de la loi dispose que « dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement proposera, dans le cadre d’un projet de loi d’orientation pour les départements d’outre-mer, des dispositions visant à l’adapter aux spécificités de chaque département d’outre-mer ». 3. Le renforcement de l’association du Parlement La LOADDT organise une double association du Parlement à l’élaboration de la politique d’aménagement du territoire. Elle institue tout d’abord dans chacune des deux assemblées une délégation parlementaire à l’aménagement et au développement durable du territoire. Sans préjudice des compétences des commissions permanentes, ces délégations sont chargées d’évaluer les politiques d’aménagement du territoire et d’informer leur assemblée respective sur l’élaboration et l’exécution des schémas de services collectifs ainsi que sur la mise en œuvre des contrats de plan. Pour cela, elles rendent notamment, à la demande du Gouvernement, un avis sur les projets de décrets mettant en œuvre des schémas de services collectifs. Elles peuvent plus généralement se saisir ou être saisies dans les conditions prévues au III de l’article 6 sexies de l’ordonnance n° 58-1100 issu de la LOADDT de toute question relative à l’aménagement du territoire. D’autre part, la LOADDT prévoit qu’au plus tard deux ans avant l’échéance des contrats de plan Etat-régions, le Gouvernement soumettra au Parlement « un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d’aménagement et de développement durable du territoire national et définissant les principes de territorialisation des politiques publiques qui y concourent ». Ce projet de loi devra permettre le « réexamen des choix stratégiques et des conditions de leur mise en œuvre dans les schémas de services collectifs ». 4. Le maintien des services publics sur le territoire Le principe d’égal accès des citoyens au service public commande le maintien des services publics sur l’ensemble du territoire et, notamment dans les zones rurales. La LOADDT accroît, sur ce point, les garanties prévues par la loi du 4 février 1995 et favorise, en outre, le développement des maisons des services publics. La loi du 4 février 1995 visait à concilier l’objectif de maintien des services publics avec la nécessité de permettre des réorganisations rationalisant l’offre de services publics et assurant la pérennité de la qualité du service rendu aux usagers. Pour cela, son article 28 a institué des commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics, organes consultatifs formulant des propositions d’amélioration ainsi qu’un avis sur les schémas départementaux d’organisation et d’amélioration des services publics. En outre, l’article 29 organise une procédure de concertation reposant sur les contrats de plan ou de service public conclu entre l’Etat et les établissements, organismes publics et entreprises nationales, placés sous sa tutelle et chargés d’un service public. Ces contrats fixent les objectifs d’aménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doivent prendre en compte ces organismes, ainsi que les conditions dans lesquelles l’Etat compense les charges en résultant. Lorsqu’une décision de réorganisation ou de suppression d’un service aux usagers est néanmoins prise par ces établissements en contradiction avec les objectifs des contrats de plan ou de service public, elle doit être précédée d’une étude d’impact qui en apprécie les conséquences et qui associe les collectivités locales concernées, ainsi que les commissions départementales d’organisation et de modernisation des services publics. Cette étude d’impact est transmise au représentant de l’Etat dans le département qui peut demander à l’organisme concerné de nouvelles mesures pour compenser ou réduire les conséquences dommageables du projet. En cas de désaccord du préfet, le ministre de tutelle de l’organisme concerné peut statuer par une décision qui s’impose à celui-ci. La LOADDT reprend ce dispositif dont elle étend doublement le champ. Elle prévoit tout d’abord que les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises nationales placées sous la tutelle de l’Etat ou celles dont il est actionnaire, chargés d’un service public et disposant d’un réseau en contact avec le public, dont un décret établira la liste et qui n’ont pas conclu de contrat de plan ou de contrat de service public ou qui ne disposent pas de cahier des charges approuvé par décret (et qui, en conséquence, n’étaient pas jusqu’alors soumis à la procédure instituée par l’article 29 de la loi du 4 février 1995), doivent établir un plan pluriannuel, global et intercommunal d’organisation de leurs services dans chaque département. Ce plan est approuvé par le représentant de l’Etat dans le département, après examen de la commission départementale d’organisation et de modernisation des services publics. Toute décision de réorganisation ou de suppression d’un service aux usagers, non conforme aux objectifs fixés dans ce plan, fait l’objet d’une étude d’impact selon la procédure instituée par l’article 29 de la loi du 4 février 1995. En second lieu, la LOADDT soumet à la même procédure d’étude d’impact toute décision de suppression de plus d’un service public sur le territoire d’une même commune, d’un service public simultanément dans au moins deux communes limitrophes ou de services publics dans plusieurs communes d’un groupement, lorsque ces décisions interviennent dans les zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale. La LOADDT renforce donc très significativement les dispositions tendant à favoriser le maintien des services publics en organisant la concertation propice à la recherche de solutions se substituant aux suppressions. Elle contribue également au maintien des services publics en favorisant le développement de maisons des services publics. Celles-ci ont un double objectif. En premier lieu, elles doivent simplifier les démarches des usagers en leur offrant en un lieu unique un accès simple à plusieurs publics. Les maisons des services publics permettront, en outre, en mutualisant certains coûts, de réaliser des économies favorisant notamment le maintien des services publics dans des zones peu densément peuplées. 5. Les schémas de services collectifs La LOADDT substitue au schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT) et aux schémas sectoriels de la loi du 4 février 1995 neuf schémas de services collectifs : schéma de l’enseignement supérieur et de la recherche, schéma des services culturels, schéma des services sanitaires, schéma de l’information et de la communication, schéma multimodal de transport de marchandises et schéma multimodal de transport de voyageurs (ces deux schémas remplaçant les cinq schémas sectoriels relatifs aux modes et infrastructures de transport prévus par la loi du 4 février 1995), schéma de l’énergie, schéma des espaces naturels et ruraux et schéma du sport, ces trois derniers schémas étant des créations nouvelles par rapport à la loi du 4 février 1995. Votre rapporteur souhaite, tout particulièrement, saluer la création d’un schéma de services collectifs du sport, activité qui contribue éminemment à renforcer le lien social et pour laquelle les équipements jouent un rôle structurant, justifiant un effort de concertation et de cohérence. Le SNADT avait été préparé dans les conditions fixées par des circulaires du 25 août 1995. La synthèse des travaux menés dans les régions et dans les ministères, ainsi qu’au sein de groupes transversaux nationaux, animés par le commissariat général du Plan, a contribué à nourrir les réflexions de cinq commissions thématiques nationales. Ces commissions thématiques présidées par des parlementaires et regroupant des élus nationaux et locaux, des partenaires économiques et sociaux, des personnes qualifiées et des représentants des administrations centrales et territoriales ont formulé des propositions qui ont conduit à l’élaboration d’un avant-projet approuvé par le précédent gouvernement au CIADT d’Auch, le 10 avril 1997. L’actuel gouvernement a remis en cause cet avant-projet, estimant qu’il ne pouvait constituer l’ébauche d’un schéma national. Cette remise en cause manifeste le souci de s’éloigner d’une vision technocratique de la planification, c’est-à-dire un système descendant « du haut vers le bas », peu en phase avec les modes de régulation de la société d’aujourd’hui. La LOADDT introduit donc un changement de démarche par rapport à la loi du 4 février 1995 : à la logique apparemment rationnelle de construction successive d’un schéma national, puis du schéma régional et du contrat, il substitue une approche plus intégrée et interactive, avec une première phase de définition des cadres, orientations ou stratégies – schémas de services, schémas régionaux, stratégies des contrats –, puis une deuxième phase consacrée aux documents eux-mêmes, prenant en compte les contributions de la première phase, les schémas régionaux devant être compatibles avec les schémas de services. Documents de planification à vingt ans, les schémas de services collectifs ont vocation à fixer les orientations stratégiques de l’Etat et ses priorités d’actions dans les huit domaines clés. Ils constituent le cadre unique de planification de la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire. Par voie de conséquence, ils s’imposent à l’ensemble des autres documents de planification. Ainsi, les contrats de plan, tout comme les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) devront tenir compte des orientations qui auront été définies dans le cadre de ces neuf schémas de services collectifs. Votre rapporteur soutient cette nouvelle approche de la planification. Il souligne toutefois la complexité de la situation puisque les contrats de plan Etat-régions sont en cours de négociation alors que les schémas de services collectifs dont ils doivent tenir compte n’existent qu’à l’état d’ébauches. B.— LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS Les modalités de la réforme des fonds structurels dans la perspective de la prochaine programmation 2000-2006 ont été définies par les chefs d’Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Berlin les 24 et 25 mars 1999. Elles se caractérisent par une concentration des interventions, une maîtrise de l’enveloppe globale et une simplification des dispositifs de gestion. 1. La concentration des interventions des fonds structurels Le Conseil européen a adopté le principe d’une plus grande concentration des interventions des fonds structurels dans les zones qui en ont le plus besoin. Pour cela, le règlement (CE) n° 1260/99 prévoit une réduction du nombre d’objectifs de sept à trois : · l’objectif 1 vise à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l’Union européenne. Ce nouvel objectif concerne également les régions ultrapériphériques (les départements français d’outre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries) ainsi que les zones visées par l’ancien objectif 6 créé à la suite de l’acte d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède. Comme c’était le cas précédemment, les deux tiers des actions des fonds structurels seront réalisés au titre de l’objectif 1. Près de 20 % de la population totale de l’Union devraient être affectés par les mesures prises dans le cadre de cet objectif ; · l’objectif 2 contribue à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle autres que celles éligibles à l’objectif 1. Cet objectif rassemble les anciens objectifs 2 et 5b et d’autres zones confrontées à un problème de diversification économique. Globalement, il concerne les zones en mutations économiques, les zones rurales en déclin, les zones en crise dépendantes de la pêche et les quartiers urbains en difficulté. Au maximum, 18 % de la population de l’Union doivent être couverts par cet objectif ; · l’objectif 3 rassemble toutes les actions en faveur du développement des ressources humaines hors des régions éligibles à l’objectif 1. Cet objectif reprend les anciens objectifs 3 et 4. Il constitue le cadre de référence de l’ensemble des mesures prises en application du nouveau titre sur l’emploi du Traité d’Amsterdam et de la stratégie européenne pour l’emploi. Un régime transitoire a été mis en place pour les régions éligibles aux objectifs 1, 2 et 5b entre 1994 et 1999 et qui ne seront plus éligibles aux objectifs 1 ou 2 entre 2000 et 2006. En outre, les nouveaux règlements prévoient une réduction du nombre d’initiatives communautaires de 13 à 4. Les nouvelles initiatives sont : · INTERREG, dont l’objectif est de stimuler la coopération transfrontalière interrégionale ; · LEADER, qui vise à promouvoir le développement rural au travers d’initiatives de groupes d’action locale ; · EQUAL, qui prévoit le développement de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans l’accès au marché du travail ; · URBAN, qui favorise la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise. Le nouvel objectif 2 a donc pour vocation de réunir l’ensemble des actions visant à soutenir la reconversion économique et sociale dans les zones en difficulté structurelle. Seuls les départements d’outre-mer demeurant éligibles à l’objectif 1, ce nouvel objectif 2 est donc particulièrement important pour les régions de métropole. Dans la mesure où il concerne à la fois les zones en mutation socio-économique dans les secteurs de l’industrie et des services et les zones rurales en déclin, le risque existe qu’elles soient de fait mises en concurrence. Votre rapporteur estime particulièrement nécessaire de respecter un équilibre entre ces zones au sein des programmes. Il se félicite donc que la répartition par secteur d’emplois des 18 % de population européenne éligibles (10 points en zones industrielles, 5 points dans les zones rurales, 2 points dans les zones urbaines et 1 point dans les zones de pêche) n’ait été fixée par la Commission européenne qu’à titre indicatif laissant ainsi une marge de manœuvre au niveau national. La réduction du nombre d’objectifs et d’initiatives communautaires s’accompagne d’une diminution de la population éligible. Pour l’ensemble de l’Union, le pourcentage d’éligibilité au futur objectif 2 sera ainsi ramené de 25 % à 18 %. En France, 31,3 % de la population seront éligibles au futur objectif 2 contre 41,3 % actuellement pour les objectifs 2 et 5b combinés, soit une réduction de l’ordre de 6 millions de personnes. Toutefois, notre pays restera, en termes de population, le premier bénéficiaire de cet objectif. En outre, les zones qui ne satisferont plus aux critères d’éligibilité, tant pour le nouvel objectif 2 que pour l’objectif 1 (dont bénéficiaient jusqu’alors la Corse et le Hainaut français) bénéficieront du mécanisme de transition. 2. Le nouveau zonage objectif 2 Les modalités selon lesquelles doit être établi le nouveau zonage ont été arrêtées par le règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil du 21 juin 1999. Au niveau national, la proposition de zonage qui doit être soumise à la Commission à l’automne sera élaborée en deux temps : – des propositions régionales ont été établies par les préfets de région sur la base de la répartition par région présentée ci-après du quota de population nationale éligible communiquée aux préfets de région dans le cadre de la circulaire qui leur a été adressée par Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, le 9 septembre 1999. POPULATION ÉLIGIBLE À L’OBJECTIF 2 POUR 2000-2006 PAR RÉGION PROPOSITIONS POUR LA CONSULTATION RÉGIONALE
(*) non compris la population du Hainaut français de 880 000 habitants, qui sera éligible à l’objectif 2 en l’an 2006. Tenant compte de cette population, le taux de couverture pour la région sera de 66,7 %. Source : circulaire de Mme la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement du 9 septembre 1999 relative à la préparation des propositions régionales de zonage pour le futur « objectif 2 » des fonds structurels. – une consolidation nationale de ces propositions est actuellement réalisée par le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. La proposition nationale de zonage est gouvernée par deux contraintes : · La moitié de la population éligible doit être située dans un département dit admissible. – Pour être admissible, un département « en mutation socio-économique dans le secteur de l’industrie » doit remplir simultanément les trois conditions suivantes : a) un taux moyen de chômage supérieur à la moyenne communautaire au cours des années 1995, 1996 et 1997 ; b) un pourcentage d’emplois industriels par rapport à l’emploi total égal ou supérieur à la moyenne communautaire une année au moins depuis 1985 ; c) un déclin constaté de l’emploi industriel par rapport à l’année de référence retenue au point b). – Les départements considérés comme ruraux doivent pour leur part présenter : a) soit une densité de population inférieure à 100 habitants par kilomètre carré en 1996, soit un pourcentage d’emplois agricoles par rapport à l’emploi total égal ou supérieur au double de la moyenne communautaire une année au moins depuis 1985 ; et b) soit un taux moyen de chômage supérieur à la moyenne communautaire au cours des années 1995, 1996 et 1997 soit une diminution de population entre 1985 et 1996. La carte ci-après résulte de l’application mécanique de ces critères réalisée sur la base des statistiques établies par Eurostat. INSERER CARTE – attention changement de n° de page · Les zones retenues au niveau infra-départemental devront être : – soit des zones urbaines en difficulté, c’est-à-dire des zones densément peuplées qui satisfont à au moins l’un des critères suivants : a) un taux de chômage de longue durée supérieur à la moyenne communautaire ; b) un niveau élevé de pauvreté, y compris des conditions précaires de logement ; c) une situation environnementale particulièrement dégradée ; d) un taux de criminalité et de délinquance élevé ; e) un faible niveau d’éducation de la population ; – soit des zones dépendantes de la pêche définies comme des zones côtières dont la part des emplois du secteur de la pêche dans l’emploi total atteint un niveau significatif et qui sont confrontées à des problèmes socio-économiques structurels liés à la restructuration du secteur de la pêche ayant comme conséquence une diminution significative du nombre d’emplois dans ce secteur ; – soit des zones contiguës . à un département admissible au titre des mutations industrielles et remplissant les mêmes critères que celui-ci ou . à un département rural admissible et remplissant les mêmes critères que celui-ci ou . à une région éligible à l’objectif 1 sur la période 1994-1999 et remplissant les critères exigés pour l’éligibilité d’un département « industriel » ou « rural » ; – soit des zones rurales connaissant des problèmes socio-économiques graves résultant soit du vieillissement, soit de la diminution de la population active agricole ; – soit, enfin, des zones qui, en raison de caractéristiques importantes et vérifiables, sont confrontées à, ou menacées par des problèmes structurels graves ou un niveau élevé de chômage résultant d’une restructuration en cours ou prévue d’une ou plusieurs activités déterminantes dans les secteurs agricole, industriel ou des services. On constate donc que si la définition des départements admissibles est très étroitement encadrée, le choix des zones retenues à un niveau infra-départemental laisse une grande marge de manœuvre aux autorités nationales. Votre rapporteur estime donc nécessaire que la proposition française de zonage soit élaborée dans la plus grande transparence. Pour ce qu’il a plus particulièrement vécu dans sa région, il peut attester que telle a été la démarche des autorités préfectorales. 3. L’évolution de l’enveloppe financière Le niveau global de dotations des fonds structurels et du fonds de cohésion devrait s’élever au total à 213 milliards d’euros au cours de la période 2000-2006. 18 milliards d’euros seront consacrés au fonds de cohésion destiné aux Etats membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et auquel la France n’est donc pas éligible. Le montant de l’enveloppe globale des fonds structurels s’élèvera pour sa part à 195 milliards d’euros dont 183,5 milliards pour les objectifs 1, 2 et 3 (en incluant les soutiens transitoires) et à l’instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP), la différence finançant les initiatives communautaires ainsi que les mesures d’assistance technique. La répartition indicative par Etat membre décidée par la Commission le 1er juillet 1999 aboutit à une enveloppe totale (hors initiatives communautaires) de 14 620 millions d’euros sur la période 2000-2006 pour la France. Notre pays devrait recevoir en outre 1 046 millions d’euros sur l’ensemble de la période au titre des initiatives communautaires selon la répartition financière entre Etats membres proposée par la Commission le 13 octobre 1999 et qui est encore provisoire. Au titre de l’ensemble des politiques structurelles, la France devrait donc recevoir un total de 15 666 millions d’euros (aux prix de 1999) sur sept ans soit 102 762 millions de francs. Le détail de la répartition pour la France des fonds structurels européens est présenté dans le tableau ci-après : RÉPARTITION INDICATIVE PAR LA COMMISSION DES CRÉDITS
Le Gouvernement ajoute à cette enveloppe au titre des politiques structurelles stricto sensu des crédits alloués au titre du FEOGA-Garantie mais devant être consacrés à la promotion du développement rural. Ces crédits peuvent être utilisés sur l’ensemble du territoire national, un arbitrage interministériel serait toutefois intervenu pour réserver une enveloppe de 720 millions de francs par an aux zones éligibles aux anciens objectifs 2 et 5 b et au nouvel objectif 2. L’addition de ces crédits aux 102 762 millions de francs devant être attribuée à la France, au titre des politiques structurelles, conduirait à une enveloppe totale de fonds européens consacrés à l’aménagement du territoire pour la France d’environ 108 milliards de francs. Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a indiqué le 13 juin 1999 à la commission de la production et des échanges que l’enveloppe allouée pour la période 2000-2006, au titre du nouvel objectif 2, était en diminution de 1,5 milliard d’euros sur l’ensemble de la période par rapport à celle reçu au titre des anciens objectifs 2 et 5 b. La perte moyenne annuelle serait donc de 1,5 milliard de francs, soit l’équivalent de plus des trois quarts des crédits du fascicule « aménagement du territoire ». Les comparaisons entre les deux générations de fonds structurels sont délicates et votre rapporteur ne dispose pas d’éléments plus précis. En tout état de cause, la diminution des fonds structurels européens alloués à la France apparaît plus importante que l’augmentation des moyens nationaux consacrés à l’aménagement du territoire. Cette situation ne manque pas d’être préoccupante. C.— LA NOUVELLE GÉNÉRATION DE CONTRATS DE PLAN Les contrats de plan Etat-régions en cours arrivent à échéance le 31 décembre 1999. La mise en œuvre de la génération de contrats de plan qui s’achève a été légitimement critiquée, conduisant le Gouvernement à réformer partiellement la procédure selon laquelle sont actuellement élaborés les prochains contrats de plan. Celle-ci n’apparaît néanmoins toujours pas pleinement satisfaisante. 1. L’exécution des contrats de plan 1994-1999 a mis en évidence certaines difficultés Tant la Cour des comptes dans son rapport public pour 1998 que M. Jacques Chérèque dans son rapport remis en mai 1998 à Mme la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement ont souligné les difficultés apparues lors de l’exécution de la troisième génération de contrats de plan Etat-régions. · L’exécution des contrats de plan Etat-régions est très mal connue La Cour des comptes a dressé un bilan sans appel de la méconnaissance de l’exécution des contrats de plan Etat-régions : « Au sein même des administrations centrales de l’Etat, le suivi est difficilement mis en œuvre. La DATAR, chargée de cette mission sans en avoir véritablement les moyens humains (un seul agent est affecté à cette tâche), a mis quatre ans avant de valider les données financières initiales contenues dans les contrats de plan Etat-régions. La synthèse qu’elle réalise traite de façon identique des données de nature très différentes : des crédits de catégorie I, mis en œuvre au niveau national ou délégués aux préfets de région (qu’ils soient, ou non, affectés, engagés, mandatés ou simplement programmés, voire retrouvés après avoir été oubliés pendant plusieurs exercices), sont additionnés avec des crédits de catégorie II, gérés au plan régional, et de catégorie III, subdélégués aux préfets du département. Le constat n’est pas plus précis du côté des préfectures de région qui, par exemple, ne sont pas toujours informées des crédits affectés aux universités et délégués directement aux rectorats. Ni les ordonnances de paiement ni les ordonnances de délégation ne font l’objet d’un quelconque suivi. Le bilan d’exécution des contrats de plan Etat-régions, présenté au Gouvernement, qui le rend public, revêt donc un caractère largement illusoire. Il ne rend pas compte du degré de réalisation concrète des projets. En d’autres termes, lorsque l’Etat annonce que, à la fin de 1997, le « taux de réalisation » des contrats est de 66,5 %, cela signifie que cette proportion de crédits a été soit affectée ou engagée au niveau national, soit déléguée aux préfets, mais nul ne peut connaître le montant total et exact des crédits délégués et encore moins mandatés ou payés. Il est néanmoins certain que des décalages importants existent, dus à l’insuffisante préparation de certains dossiers, aux enquêtes publiques qu’il faut parfois refaire, ainsi qu’à la complexité de la mobilisation simultanée des financements croisés, y compris européens. » Votre rapporteur regrette vivement qu’une telle opacité entoure l’exécution des contrats de plan Etat-régions. Il est vrai que le suivi de celle-ci constitue une tâche particulièrement difficile. La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 fixe des objectifs pour l’amélioration du suivi des prochains contrats. Votre rapporteur estime que l’amélioration des procédures ne pourra, seule, compenser le manque de moyens de la DATAR. · L’Etat n’a qu’imparfaitement tenu les engagements qu’il avait pris Compte tenu de la méconnaissance de l’exécution des contrats de plan, il n’est pas possible de connaître avec précision l’état d’avancement de la mise en œuvre par l’Etat de ses engagements. D’après les données disponibles, l’exécution des contrats de plan Etat-régions en cours peut apparaître satisfaisante. Ainsi, au 31 décembre 1998, 79,99 % des crédits d’Etat avaient été délégués aux préfets de région, taux proche de celui correspondant au déroulement théorique en cinquième année d’une exécution régulière sur six ans soit 83,33 %. De même, l’année 1999 devrait s’achever avec un taux moyen de programmation des crédits de 92,43 %. Le retard dans l’exécution, même s’il n’est pas négligeable, reste donc modeste en apparence. Toutefois, ces résultats sont beaucoup moins satisfaisants lorsque l’on prend en compte la prolongation d’un an des contrats décidée unilatéralement par le gouvernement en 1996. Il faut en effet rappeler que les contrats de plan devaient initialement s’achever fin 1998. Par rapport à ce calendrier, le retard dans leur exécution est flagrant et l’on constate aujourd’hui que l’Etat ne sera pas même capable de réaliser en six ans ce qu’il avait prévu sur cinq. La principale cause de cette situation est bien connue : les contrats de plan Etat-régions n’ont pas de portée en droit budgétaire. Les crédits correspondant à leur exécution doivent être adoptés chaque année conformément au principe de l’annualité budgétaire et sont susceptibles, en cours d’année, d’être affectés par la pratique de la régulation budgétaire. C’est donc essentiellement la volonté de maîtriser le déficit public pour se soumettre –il faut bien le dire- aux critères de Maastricht qui explique les retards constatés dans l’exécution des contrats de plan Etat-régions. Une explication complémentaire a été apportée par le ministère de l’aménagement du territoire à votre rapporteur comme à la Cour des comptes. Selon ce ministère, les retards peuvent également s’expliquer pour « un nombre important de ministères » par « des problèmes à caractère technique du fait notamment de la programmation dans les contrats de plan Etat-régions d’opérations non prêtes ou non étudiées ou dont le contenu ou l’échéance ont évolué en fonction de l’évolution des priorités locales ou régionales ». Les difficultés d’exécution des contrats de plan seraient donc ainsi, pour une part, imputables à la manière dont ils sont préparés. Il importe donc de veiller à améliorer la procédure d’élaboration de ces contrats. · La multiplication des financements croisés ne favorise pas une répartition claire des responsabilités Les contrats de plan Etat-régions institutionnalisent le financement d’investissements par des sources multiples. Cela peut conduire à une certaine opacité quant aux responsabilités réelles de chaque intervenant. 2. La préparation de la future génération de contrats de plan Etat-régions · La recherche d’une architecture plus efficace Deux orientations nouvelles, annoncées par le Premier ministre dans une circulaire du 31 juillet 1998, devraient permettre d’améliorer l’exécution des contrats de plan. La prochaine génération de contrats de plan devra tout d’abord mieux prendre en compte les actions communautaires au titre de la politique structurelle. Cette recherche d’une plus grande cohérence sera favorisée par le fait que contrats de plan et programmes européens couvriront la même période. En outre, comme les documents uniques de programmation des fonds structurels, les prochains contrats de plan feront l’objet d’une évaluation à mi-parcours en 2003 qui pourra être mise à jour. Celle-ci ne remettra toutefois pas en cause le montant total des engagements sur l’ensemble de la période. La seconde orientation annoncée par le Premier ministre sera la distinction au sein des prochains contrats de plan entre deux volets, l’un régional et l’autre territorial. C’est dans le cadre de ce volet territorial que les agglomérations et les pays s’inséreront dans les contrats de plan Etat-régions permettant ainsi une meilleure prise en compte des enjeux locaux. · La nécessité d’une association de l’ensemble des élus Les contrats de plan dessinent l’organisation de notre territoire pour les années à venir. La prochaine génération de ces contrats mobilisera, sur l’ensemble de la période, plus de 200 milliards de francs de financements. Il convient donc de veiller à la transparence de leur négociation et de garantir une participation large des élus à celle-ci. A cet égard, votre rapporteur regrette que les parlementaires ne soient pas davantage associés à la négociation des contrats de plan des régions au sein desquelles ils sont élus. Une association plus étroite, même informelle, permettrait en effet de mieux prendre en compte la diversité des préoccupations des citoyens de chaque région, diversité que reflète la pluralité de leurs élus. · La réorientation des ressources traduit les priorités du Gouvernement Le montant total des crédits destinés à financer la participation de l’Etat aux prochains contrats de plan Etat-régions a été fixé par le Premier ministre le 15 avril 1999 à 105 milliards de francs, répartis en deux enveloppes. La répartition par ministère et par région de la première enveloppe, qui rassemble 95 milliards de francs, a été annoncée par le Comité interministériel à l’aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999. C’est sur la base de cette première enveloppe qu’ont été établis les mandats de négociations des préfets de région. La deuxième enveloppe, d’un montant de 10 milliards de francs, sera répartie par un CIADT fin 1999 pour compléter la première en fonction des besoins apparus au cours de la négociation. La répartition de la première enveloppe traduit deux volontés du Gouvernement : rééquilibrer l’allocation régionale des crédits et réorienter les crédits vers les ministères dont les actions constituent des priorités de l’action du Gouvernement. Le rééquilibrage régional sera réalisé au profit de sept régions : Aquitaine, Centre, Corse, Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de Loire et Rhône-Alpes. Dans six d’entre elles, l’effort de l’Etat par habitant était compris entre 900 et 1 100 francs alors que la moyenne nationale s’élevait à 1 400 francs par habitant. Le rééquilibrage vise donc à porter les concours de l’Etat à au moins 1 100 francs par habitant dans ces six régions. L’effort particulier consenti en faveur de la septième, la Corse, répond au souci d’atténuer les conséquences de sa perte d’éligibilité à l’objectif 1 des fonds structurels européens. Il convient également de signaler que les dotations définies pour les DOM ont été fortement ajustées à la hausse pour tenir compte de leur croissance démographique. Le tableau ci-après présente la répartition entre les régions de la première enveloppe, la différence entre le total réparti entre les régions métropolitaines et les départements d’outre-mer qui s’élève à 91 502 millions de francs et le montant dont la répartition a été annoncé, soit 95 milliards, correspondrait à la provision qui bénéficiera aux territoires d’outre-mer. ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006 RÉPARTITION ENTRE LES RÉGIONS DE LA PREMIÈRE ENVELOPPE
(1) Chiffres de la population arrêtés au 28 juin 1999, premier comptage INSEE (source INSEE, INSEE Première, juillet 1999, n° 663) Source : Dossier de presse du CIADT du 23 juillet 1999 La répartition des crédits par ministère traduit pour sa part la priorité accordée à l’emploi et à la cohésion sociale, d’une part (au travers des crédits du ministère de l’emploi et de la solidarité et du ministère de la ville ainsi que des contrats de ville qui s’intégreront dans le volet territorial des contrats de plan), et au développement durable, d’autre part, par le biais des crédits du ministère de l’agriculture (finançant notamment la prévention et la lutte contre les pollutions agricoles), du ministère de l’environnement dont la contribution double et du ministère de l’équipement qui consacre des crédits en augmentation aux modes de transport ferroviaire et fluvial. D.— LA RÉFORME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) La prime d’aménagement du territoire (PAT) est une prime destinée à encourager les investissements créateurs d’emplois, réalisés dans des zones prioritaires du territoire national, les zones d’aménagement du territoire. Pour bénéficier de la PAT, un projet doit donc remplir certaines conditions d’éligibilité (importance de l’investissement et secteur dans lequel il est réalisé) et intervenir dans une zone d’aménagement du territoire. Tant les conditions d’éligibilité que le zonage retenu seront modifiés à partir de 2000. 1. Le dispositif actuel La PAT a été instituée, sous sa forme actuelle, par le décret n° 95-149 du 6 février 1995. Elle est attribuée par décision du ministre chargé de l’aménagement du territoire, après avis du Comité interministériel d’aide à la localisation d’activités (CIALA), les dossiers de demande de prime étant instruits par la DATAR. Peuvent en bénéficier les entreprises : – exerçant une activité industrielle ou tertiaire, – réalisant un investissement d’une certaine ampleur, traduisant une création, une extension ou une délocalisation d’activités, – dans une zone d’aménagement du territoire. · Les conditions relatives à l’ampleur de l’investissement Pour bénéficier de la PAT, un projet doit : – conduire à la création d’au moins vingt emplois permanents, seuil ramené à dix dans le cas d’activités de service hautement qualifiées ou d’activités de recherche ; – dans le cas d’une extension d’activités, entraîner, en outre, une augmentation d’au moins 50 % de l’effectif de l’établissement concerné, sauf si plus de cinquante emplois supplémentaires sont créés ou si l’opération concerne une activité nouvelle pour l’établissement ; – pour les projets industriels, représenter un investissement d’un montant de plus de vingt millions de francs, hors taxes. A titre exceptionnel, peuvent également bénéficier de la PAT les opérations de reconversion représentant une modification importante de la nature des activités imposant un effort particulier d’investissement et de formation des personnels, lorsque l’effectif de l’établissement ou de l’entreprise concernée est au moins maintenu ainsi que les opérations de reprise d’un établissement ou d’une entreprise en difficulté. Dans les deux cas, les programmes doivent correspondre à des investissements d’un montant de plus de 20 millions de francs hors taxes et concerner au moins vingt emplois. · Les zones éligibles à la PAT Le « zonage PAT » recouvre en fait trois ensembles de zones : – les zones dans lesquelles les projets industriels peuvent être éligibles à la PAT, qui sont actuellement énumérées dans l’annexe I du décret du 6 février 1995 et qui se divisent elles-mêmes en trois ensembles selon que la prime puisse y être attribuée au taux normal (50 000 francs par emploi dans la limite de 17 % de l’investissement hors taxes), au taux majoré (70 000 francs par emploi dans la limite de 25 % de l’investissement hors taxes) ou à l’un des deux taux dérogatoires (70 000 francs dans la limite de 28 % de l’investissement hors taxes pour les arrondissements d’Avesnes-sur-Helpe, de Douai et de Valenciennes et de 34 % de l’investissement hors taxes pour la Corse et le pôle européen de développement de Longwy) ; – les zones, dans lesquelles des projets tertiaires et de recherche peuvent être éligibles à la PAT, énumérées dans l’annexe II du décret du 6 février 1995 et qui recouvrent la totalité du territoire national, à l’exception du bassin parisien et de la région lyonnaise ; – les zones, depuis lesquelles une délocalisation éligible à la PAT peut être conduite, énumérées dans l’annexe III du décret du 6 février 1995 et qui recouvrent la totalité du territoire national, à l’exception du bassin parisien et de la région lyonnaise. A titre dérogatoire, la PAT peut également être attribuée pour des projets réalisés hors des zones d’aménagement du territoire lorsqu’ils « contribuent à la solution de problèmes locaux d’emploi d’une particulière gravité » (article 5 du décret n° 95-149 du 6 février 1995). 2. Un bilan encourageant De 1992 à 1998, 1 096 dossiers ont été primés. L’attribution de près de quatre milliards de francs de PAT a ainsi favorisé la réalisation d’investissements devant créer près de 97 000 emplois. Au premier semestre 1999, 92 dossiers ont été primés et ont reçu 226,84 millions de francs de PAT. Ces projets représentaient 5 490 millions de francs d’investissement et devraient créer 8 194 emplois. 3. La réforme envisagée La PAT va être profondément modifiée en 2000, deux réformes se combinant. La première vise à rénover les conditions d’attribution de la PAT, tandis que la seconde consiste en une modification des zonages imposée par la Commission européenne. Votre rapporteur soutient pleinement les orientations annoncées quant à la réforme des seuils d’éligibilité. Il s’agit de les abaisser dans un souci d’efficacité. En effet, les conditions actuelles d’attribution de la PAT ne permettent qu’aux projets les plus importants d’y être éligibles. Or, de tels projets sont souvent rares dans les zones les plus en difficulté de notre territoire, de sorte que, pour celles-ci, le bénéfice de la PAT reste bien souvent purement théorique. Afin de modifier cette situation absurde où les mécanismes d’aide ne peuvent jouer dans les territoires qui en ont justement le besoin le plus pressant, le Gouvernement a annoncé que dans le nouveau décret qui régira la PAT à partir de 2000, les seuils d’éligibilité seront abaissés. Ils devraient être portés à 15 emplois et 15 millions de francs d’investissements hors taxes pour les créations d’entreprises ou d’établissements et à 30 emplois pour les extensions. Comme toujours, on peut s’interroger sur le nouveau seuil retenu mais on ne peut que souscrire à l’esprit de cette réforme qui peut contribuer à améliorer sensiblement l’efficacité de la PAT en particulier dans les territoires les plus en difficulté. La seconde réforme envisagée consiste en une révision de la carte des zones éligibles à la PAT à la demande de la Commission européenne. Celle-ci impose en effet dans toute l’Europe une modification de la carte des aides à finalité régionale à partir du 1er janvier 2000 parallèlement à la mise en œuvre de la nouvelle génération de fonds structurels. L’objectif de la Commission est d’harmoniser les zonages des aides à finalité régionale et d’éviter qu’elles n’entraînent des distorsions de concurrence en soumettant leur élaboration à des règles communes. La nouvelle carte devra ainsi : – être établie à partir de critères quantitatifs justifiables qui pourront être, au maximum, cinq. Il ne sera donc plus possible de retenir des zones sur le fondement de critères qualitatifs comme l’attractivité pour les investisseurs en raison, par exemple, de la qualité des moyens de communications ; – reposer sur une maille unique permettant de fournir ces éléments quantitatifs. Pour la France, le niveau le plus faible auquel des statistiques sont disponibles est la zone d’emploi ; – rassembler au maximum 34 % de la population française, soit 20,4 millions d’habitants alors que la population couverte par la carte actuelle s’élève à 23,1 millions d’habitants, soit 39,9 % de la population totale. En outre, afin d’éviter un découpage trop fin en « peau de léopard », toutes les zones isolées de moins de 100 000 habitants seront comptabilisées pour 100 000 habitants. Trois propositions de carte conformes à ces principes ont été réalisées par le Gouvernement puis soumises, pour avis, au Conseil national d’aménagement et de développement du territoire (CNADT). La carte que celui-ci a retenue a été établie à partir de deux séries de critères. Des critères d’aménagement du territoire, tout d’abord, ont été retenus afin de permettre le zonage des zones les plus en difficulté à l’heure actuelle. Ont été retenues à ce titre, les zones : – les moins riches (c’est-à-dire celles dont la richesse, mesurée par le revenu net imposable moyen par foyer fiscal, est inférieure à la richesse moyenne des zones d’emploi) et – présentant un taux de chômage supérieur à la moyenne ou – dont la population a diminué de plus de 1,2 % entre 1990 et 1995. 143 zones d’emploi comptant 15,3 millions d’habitants ont été retenues sur la base de ces critères d’aménagement du territoire. Le second jeu de critères retenu vise à intégrer dans la carte d’éligibilité les zones susceptibles de connaître des mutations industrielles de grande ampleur. Il s’agit de celles où de fortes suppressions d’emplois ont été décidées depuis 1996 et de celles où l’importance de certains secteurs industriels sensibles comme la construction automobile, la construction navale, le textile ou les industries de défense, est particulièrement marquée. Ces zones n’ont été retenues que si elles présentaient en outre un taux de chômage supérieur à 10 %. 19 zones comptant 3,7 millions d’habitants ont ainsi été ajoutées à celles précédemment retenues conduisant ainsi à une population éligible totale sur la base de ces deux jeux de critères de 19 millions de personnes. Le plafond imposé par la commission étant de 20,4 millions d’habitants, le Gouvernement disposait d’une marge de manœuvre de 1,4 million d’habitants pour compléter la carte retenue par le CNADT. Deux nouveaux critères ont donc été retenus pour que soient intégrées à la carte : – les zones perdant l’éligibilité à l’objectif 1 des fonds structurels européens à savoir la Corse et le Hainaut français, – les zones d’une taille inférieure à la zone d’emploi et situées dans des agglomérations confrontées à des taux de chômage particulièrement élevés ou à des fermetures programmées dans le secteur de l’énergie et des mines (Superphénix, mines de Gardanne, mines de potasse d’Alsace). La carte résultant de la combinaison de ces différents critères (jointe ci-après) a été adressée à la Commission européenne le 21 juin dernier. INSERER CARTE – attention changement de page Votre rapporteur conteste tant le principe que les modalités de cette réforme imposée par Bruxelles. L’Union européenne n’est pas compétente en matière d’aménagement du territoire. Pourtant, sur le fondement de ses prérogatives en matière d’harmonisation des conditions de concurrence (puisque c’est avec le commissaire chargé de la concurrence que la carte est négociée), elle s’estime en droit de dicter aux Etats membres les règles sur lesquelles ils doivent mettre en œuvre des instruments purement nationaux d’aménagement du territoire qui ne font pas appel à des fonds européens. Une telle dérive semble vider de tout contenu le principe de subsidiarité. Sur le plan des modalités, cette réforme est également éminemment critiquable. On peut admettre la volonté de construire la carte des aides à partir de données quantifiables encore que cette démarche soit loin d’être sans inconvénients. Il est en effet bien évident, et les difficultés d’élaboration de la proposition française le montrent de façon éclatante, que le recours à des éléments statistiques soulève au moins deux difficultés majeures. Le découpage du territoire en unités statistiques tout d’abord n’est pas suffisamment fin pour rendre compte de toutes les spécificités locales, l’exemple des difficultés particulières rencontrées par les périphéries des grandes agglomérations étant à cet égard particulièrement frappant puisqu’une banlieue défavorisée appartient par définition à la même zone d’emploi qu’un centre-ville prospère. Il est, d’autre part, tout aussi évident que les difficultés d’un territoire ne se traduisent pas toujours par les quelques critères statistiques pouvant être retenus et l’on peut à cet égard évoquer l’isolement de certaines zones lié à leur localisation, par exemple en montagne, ou à leur caractère rural. En outre, les statistiques portent bien évidemment sur des données passées et ne permettent donc absolument pas d’anticiper des mutations. La proposition française qui prend en compte le souci d’anticiper ces mutations est d’ailleurs bien contrainte à cette fin de recourir à des critères qui ne sont pas purement statistiques. Mais au-delà même de cette question de recours à des critères quantifiables, l’aspect le plus inacceptable des règles imposées par la Commission est la limitation de la population totale éligible. Une telle contrainte peut se justifier pour les objectifs des fonds structurels puisqu’elle détermine le coût des dispositifs pour les finances de l’Union. Sa légitimité paraît en revanche beaucoup plus fragile pour un dispositif national financé sans recours aux fonds européens par le budget d’un Etat membre. Sur quel fondement la Commission européenne peut-elle bien prétendre dicter à la France le niveau de solidarité nationale entre les territoires que celle-ci entend mettre en œuvre ? II.— L’AUGMENTATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS À L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE A.— LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE LA DATAR Le projet de budget pour 2000 se caractérise par une progression des crédits de la DATAR de 7,1 % en moyens d’engagement (dépenses ordinaires et crédits de paiement). Ces crédits s’élèveront donc à 1,93 milliard de franc pour 2000. Depuis 1997, ils auront ainsi progressé de plus de 15 %. Il faut toutefois rappeler qu’ils avaient connu un recul important en 1996 et en 1997. L’évolution des autorisations de programme est moins favorable puisqu’avec 1 536 millions de francs, elles diminuent de 4,22 %. 1. La progression apparente des crédits de fonctionnement Avec une dotation de 119,15 millions de francs pour 2000 contre 108,75 millions de francs pour 1999, les moyens de fonctionnement de la DATAR progressent de plus de 9,5 %. Cette progression résulte essentiellement de la forte augmentation des crédits d’études qui passent de 18 millions de francs à 27,46 millions de francs. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette évolution traduisait en fait un changement d’imputation budgétaire avec la poursuite du regroupement, amorcé en 1999, au sein du chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services » de l’ensemble des crédits d’études dont une partie était jusqu’alors imputée irrégulièrement sur le chapitre 65-00 « Fonds national d’aménagement et de développement du territoire ». Hors crédits d’études, les crédits de fonctionnement diminuent pour leur part (– 1,9 %) à 33,17 millions de francs, du fait de la réduction des moyens de fonctionnement de la DATAR en France (– 0,7 %) et de ses bureaux à l’étranger (– 2,9 %). Enfin, le projet de budget ne prévoit ni création, ni suppression d’emplois, 8 emplois étant transformés en application de l’accord salarial de la Fonction publique. Au total, les crédits de personnel s’élèvent, pour 2000, à 58,52 millions de francs, en progression de 2,7 %. Votre rapporteur estime que la DATAR ne dispose pas de moyens en personnel adaptés à ses missions de gestion des fonds structurels européens, des contrats de plan Etat-régions et de la politique de localisation des activités. Ce constat est également celui de la Cour des comptes qui notait dans son rapport public pour 1998 que la DATAR n’a pas « véritablement les moyens humains » nécessaires au suivi des contrats de plan Etat-régions en indiquant qu’un seul agent est affecté à cette tâche. Une telle faiblesse de moyens pour gérer des sommes, pourtant considérables (plus de 100 milliards de francs sur six ans pour les contrats de plan Etat-régions comme pour les fonds structurels européens), ne constitue sans doute pas l’économie des deniers publics la plus pertinente. Votre rapporteur estime donc indispensable de renforcer les moyens de gestion de la DATAR. La situation est voisine pour ce qui concerne les principaux correspondants de celle-ci sur le terrain, les secrétariats généraux aux affaires générales (SGAR) qui dépendent du ministère de l’intérieur. Leur manque de moyens a récemment été souligné par un grand quotidien qui estimait qu’ils contribuaient à expliquer les difficultés rencontrées par la France pour consommer les crédits européens qui sont pourtant perdus lorsqu’ils ne sont pas consommés au terme de la période pour laquelle ils ont été programmés. 2. La vive progression des crédits de la prime d’aménagement du territoire (PAT) Les autorisations de programme ouvertes au titre de la PAT pour 2000 s’élèvent à 350 millions de francs, en progression de 9,4 % par rapport à 1999. Les crédits de paiement connaissent, pour leur part, une augmentation encore plus vive, atteignant 420 millions de francs pour 2000, soit une croissance de 33,33 % par rapport à 1999. Cet effort en faveur de la politique de localisation d’activités mérite d’être salué. Il appelle néanmoins trois remarques. Les crédits affectés à la PAT ne peuvent être utilisés que dans la mesure où des projets de création ou d’extension d’établissements sont présentés. Le projet de budget pour 2000 repose donc sur une augmentation prévue du nombre de dossiers qui seront présentés. Or, si comme votre rapporteur l’a indiqué plus haut, les conditions d’éligibilité à la PAT doivent être assouplies en 2000, entraînant mécaniquement une progression du nombre de projets susceptibles d’être aidés, les zones dans lesquelles la PAT peut être attribuée doivent, elles, se restreindre à la demande des autorités européennes, ce qui aura, bien entendu, un effet opposé. L’effet net de ces deux évolutions contradictoires ne peut être aisément chiffré avec précision et seule l’analyse de la consommation effective des crédits permettra de disposer d’éléments fiables. En second lieu, et pour les mêmes raisons, il est bien évident que l’utilisation des crédits affectés à la PAT dépend très largement de l’évolution de la conjoncture qui détermine le nombre de projets présentés. L’accroissement des crédits de la PAT traduit donc une prévision optimiste quant à la conjoncture, que l’action économique du Gouvernement a contribué à améliorer. Enfin, tout en soulignant l’intérêt de la PAT et en notant l’augmentation des moyens qui lui sont consacrés, il convient de noter que ceux-ci restent à un niveau modeste, tant au regard des grands outils d’aménagement du territoire (fonds structurels, contrats de plan Etat-régions), que des investissements réalisés par les grands groupes. 3. La stabilité des dotations du FNADT Les crédits du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) sont répartis entre deux chapitres budgétaires : le chapitre 44-10 du titre IV (interventions publiques) et le chapitre 65-00 du titre VI (subventions d’investissement accordées par l’Etat). En application de l’article 33 de la loi n° 95-115 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, le FNADT regroupe depuis le 1er janvier 1995 « les crédits consacrés à l’aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l’aide aux initiatives locales pour l’emploi, au développement de la montagne et à l’aménagement rural ». Les anciens fonds d’aménagement du territoire poursuivant des objectifs plus limités ont été ainsi fusionnés dans le FNADT, ce qui permet plus de souplesse dans la gestion de ces fonds, mais ce qui n’en améliore pas la lisibilité. Les crédits du FNADT sont répartis entre une section générale et une section locale. Les crédits de la section générale sont affectés après avis du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT), le choix des financements devant être arrêté en tenant compte de l’importance ou de l’exemplarité des projets proposés ainsi que de leur cohérence avec les priorités géographiques de l’aménagement du territoire. La gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. La répartition des crédits entre régions est opérée en tenant compte, d’une part, des engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-régions, d’autre part, des priorités d’aménagement du territoire. On distingue donc dans cette section locale les crédits libres d’emploi et les crédits correspondant aux engagements pris dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ceux-ci sont, cette année, identifiés dans un article nouveau au sein de chacun des deux chapitres entre lesquels sont répartis les crédits du FNADT. Au titre IV, les crédits du FNADT progressent de plus de 54 % et passent de 295,375 millions de francs pour 1999 à 455 millions de francs pour 2000. Ils reculent en revanche au titre VI. Les autorisations de programme inscrites au titre VI reculent en effet de 7,6 % passant de 1 283,7 millions de francs en 1999 à 1 186 millions de francs pour 2000 tandis que les crédits de paiement connaissent une évolution encore plus défavorable avec une diminution de 13,6 %, de 1 083,7 millions de francs en 1999 à 936 millions de francs pour 2000. Au total, les crédits du FNADT en dépenses ordinaires et crédits de paiement passent de 1 379,07 millions de francs pour 1999 à 1 391 millions de francs pour 2000 soit une progression de 0,86 %, inférieure à la croissance de l’ensemble des dépenses de l’Etat et à l’évolution des prix. Les moyens du FNADT reculent donc en francs constants. L’évolution des dotations du FNADT met d’ailleurs en évidence leur stabilité en francs courants soit une légère diminution en francs constants depuis trois ans. ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FNADT (en millions de francs)
Source : lois de finances 1996 à 1999, projet de loi de finances pour 2000. B.— L’ÉVOLUTION DES AUTRES ACTIONS DE L’ÉTAT EN FAVEUR DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 1. Les instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995 La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a institué trois fonds d’intervention en faveur de l’aménagement du territoire qui ne relèvent pas du budget de l’aménagement du territoire stricto sensu. a) Le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) Le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) est un compte spécial du Trésor qui contribue à « permettre d’assurer une véritable égalité des chances de développement de tous les territoires » en améliorant leur desserte. Ses recettes proviennent du produit de deux taxes créées par l’article 22 de la loi de finances pour 1995 : – la taxe perçue sur les titulaires d’ouvrages hydroélectriques concédés ; – la taxe due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes. La dotation en loi de finances initiale du FITTVN correspond donc à un montant global de recettes estimé. Pour 2000, la prévision de recettes a été fixée à un montant total de 4 335 millions de francs en progression de 10,3 % par rapport à 1999. Cette augmentation résulte de celle du produit de la taxe perçue auprès des sociétés concessionnaires d’autoroutes dont le tarif sera porté pour 2000 à 4,5 centimes par kilomètre parcouru par les usagers contre 4 centimes par kilomètre parcouru en 1999. La répartition de cette enveloppe globale traduit la priorité accordée aux transports ferroviaire et combiné : – 1 527 millions de francs seront consacrés aux investissements sur le réseau routier national. Le financement des deux grandes opérations de désenclavement du Massif Central (A 75 et RN 7) sera poursuivi comme celui de l’aménagement de la RN 10 qui connaît de graves problèmes de sécurité. Près du tiers des crédits de ce chapitre compléteront le financement des programmes routiers inclus dans les contrats de plan Etat-régions et un programme de réhabilitation des tunnels routiers sera amorcé afin d’améliorer la sécurité ; – 500 millions de francs seront consacrés aux investissements destinés aux voies navigables, soit une progression de 11 % par rapport à 1999. Pour l’essentiel, ces moyens sont destinés à amplifier l’effort de modernisation et de restauration du réseau géré par Voies navigables de France, (en particulier pour encourager l’amélioration des voies qui offrent un intérêt majeur en termes de transport ou de tourisme), à financer des travaux de sécurité et de préservation d’ouvrages fluviaux sur les voies restant gérées par l’Etat, ainsi qu’à poursuivre le financement des études du projet « Seine-Est » ; – enfin, 2 308 millions de francs seront consacrés aux subventions d’investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné. Cette enveloppe, en progression de plus de 22 % par rapport à 1999, permettra de poursuivre la mise à niveau et la modernisation du réseau existant et le développement de nouvelles lignes à grande vitesse (travaux du TGV Est, études nécessaires en amont de la réalisation des TGV Lyon-Turin et Rhin-Rhône). Par ailleurs, il est prévu de mettre en place un programme de restauration des tunnels ferroviaires et d’aide au développement du fret et de réserver un financement pour des travaux de résorption du bruit lié au transport ferroviaire. Enfin, la part des crédits consacrés au transport combiné permettra de mettre en œuvre une véritable politique de développement de ce secteur, contribuant à la réalisation de l’objectif affiché par le Gouvernement de doubler d’ici 2010 le fret ferroviaire. Votre rapporteur approuve pleinement cet objectif et les investissements envisagés pour l’atteindre. Il se permet de faire observer qu’il lui paraît indispensable, pour que cet objectif soit atteint, que des efforts soient faits par ailleurs par la SNCF pour développer sa démarche commerciale en matière de transport de marchandises. D’une façon plus générale, votre rapporteur veut souligner, comme il l’a fait lors de la discussion de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, que la nécessité de rééquilibrer les investissements en faveur du transport ferroviaire ne doit pas signifier que la route aurait perdu de son importance dans l’aménagement du territoire. Il note avec intérêt que la démarche du Gouvernement est faite d’équilibre dans ces domaines. RÉPARTITION DES MOYENS OU FITTVN (en millions de francs)
b) Le Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) Le Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) se substitue au Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) créé par la loi de finances pour 1995 et mentionné dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il reprend la mission de l’ancien fonds qui était de concourir à « assurer l’équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire » mais participera en outre au financement des dépenses de sécurité-incendie, de sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sûreté des aéroports. Les recettes du FIATA – qui est un compte spécial du Trésor – proviennent de l’allocation d’une partie du produit de la taxe de l’aviation civile. Pour 2000, elles sont estimées à 361 millions de francs. Sur cette enveloppe globale, 50 millions de francs contre 51 millions de francs en 1999 seront consacrés à la subvention de dessertes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire. c) Le Fonds de gestion de l’espace rural (FGER) Sans avoir été formellement supprimé, le Fonds de gestion de l’espace rural ne reçoit pas de crédits dans la loi de finances pour 2000, comme cela était déjà le cas dans la loi de finances pour 1999. Les opérations, jusqu’alors financées dans le cadre du FGER, le sont désormais par le Fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation créé par la loi du 9 juillet 1999 d’orientation agricole. La loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire a créé le Fonds de gestion des milieux naturels dont les missions traduisent des préoccupations de protection de l’environnement et dont les crédits sont inscrits à la section environnement du budget de l’aménagement du territoire et de l’environnement. d) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) a été institué par l’article 43 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Il a vocation à contribuer à renforcer les fonds propres et à favoriser l’accès au crédit des petites et moyennes entreprises installées dans les zones d’aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. Les ressources du Fonds national de développement des entreprises proviennent pour partie de dotations de l’Etat, notamment par le biais du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire ou de crédits du ministère de l’industrie consacrés au développement industriel régional. S’ajoutent à ces dotations des concours de l’Union européenne, les produits générés par l’activité du fonds, le remboursement des prêts accordés, des emprunts ainsi que des apports de la Caisse des dépôts et consignations. Les principaux relais sur le terrain de l’action du FNDE sont les plates-formes d’initiative locale qui gèrent sous une forme associative des prêts d’honneur aux créateurs d’entreprises compris entre 30 000 et 150 000 francs. Ces prêts sont garantis par la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) et la Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (SOFARIS). 77 plates-formes d’initiative locale ont été aidées depuis 1996, 22 autres doivent l’être en 1999 à raison de 200 000 francs par plate-forme. Le fonds avait été doté de 200 millions de francs pour 1998 et de la même somme pour 1999. Des moyens d’un montant comparable devraient être disponibles pour 2000. La diversité des ressources de ce fonds ne favorise toutefois pas une vision claire de son fonctionnement. 2. Les actions de restructuration et de reconversion industrielle du ministère de l’industrie Elles comprennent des actions de reconversion des zones minières, des interventions dans le cadre du Fonds d’industrialisation de la Lorraine, des actions de restructuration gérées par le comité interministériel pour les restructurations industrielles (CIRI) et des actions de restructurations conduites en dehors du cadre du CIRI. Les dotations budgétaires consacrées à ces différentes actions sont détaillées dans le tableau suivant : ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE RECONVERSION ET DE RESTRUCTURATIONS INDUSTRIELLES (Chapitre 64-96) (en millions de francs)
(1) Crédits inscrits au chapitre 62-01 jusqu’à la loi de finances pour 1998 (2) A ce total s’ajoutent depuis 1997, les actions de restructuration imputées sur le chapitre 64-92 destinées aux PMI réalisant une part significative de leur chiffre d’affaires dans le secteur de la défense. C.— L’EFFORT GLOBAL EN FAVEUR DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE Le tableau ci-après fournit pour 1999 et 2000 un état récapitulatif de l’effort financier en faveur de l’aménagement du territoire. (en millions de francs)
Source : DATAR L’effort financier supporté par le budget de l’Etat est détaillé dans le tableau ci-après. (en millions de francs)
EXAMEN EN COMMISSION Lors de sa réunion du 20 octobre 1999, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 2000. S’agissant de l’aménagement du territoire, Mme Dominique Voynet a indiqué que le budget de la DATAR enregistre une croissance de 7,2 % par rapport à l’année dernière. Elle a estimé que l’année 2000 constituait une échéance majeure de notre politique d’aménagement du territoire, puisqu’elle verra la mise en œuvre de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) ainsi que celle d’une nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions et de fonds structurels européens. L’augmentation du budget de la DATAR (1,9 milliard de francs en 2000) se traduit par la progression des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d’emplois : la dotation budgétaire consacrée à la prime à l’aménagement du territoire est augmentée de 30 millions de francs en autorisations de programme et de 105 millions de francs en crédits de paiement. Ces moyens accompagneront la réforme de la PAT autour de ces deux principaux axes que sont le soutien au financement d’investissements de taille plus modeste et l’élargissement des critères d’éligibilité à de nouvelles entreprises. Les moyens d’engagement du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) seront en hausse de 63 millions de francs et contribueront au financement du volet territorial des contrats de plan Etat-régions grâce à une concentration des moyens sur le titre IV dont les crédits s’élèveront à 455 millions de francs en 2000 (+ 160 millions de francs par rapport à 1999) permettant d’atteindre l’objectif de 100 agglomérations et 400 pays reconnus au cours de l’année. Ces crédits, qui ont vocation à s’insérer dans la politique de contractualisation avec les régions, pourront ainsi être les vecteurs d’une politique de recomposition des territoires. Après avoir salué la forte croissance globale des crédits du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement (+ 8,14 %), M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l’aménagement du territoire, a noté que les crédits demandés au titre de la DATAR, qui n’incluent pas l’ensemble des politiques contribuant à l’aménagement du territoire, s’élevaient à 1 930 millions de francs, soit une progression de 7,06 %. Il a estimé que ce montant était modeste puisqu’il correspondait à 0,02 % du PIB, à un tiers des investissements annuels du groupe Michelin ou à 5 % de ceux de Vivendi. M. Félix Leyzour a toutefois rappelé le rôle d’entraînement de ces crédits qui agissent comme un catalyseur pour mobiliser d’autres financements et s’est félicité de leur hausse sensible. Il a estimé que celle-ci devait néanmoins s’apprécier dans le contexte d’un recul des moyens consacrés à l’aménagement du territoire du fait de la réforme des fonds structurels européens. M. Félix Leyzour a ensuite souhaité que la ministre lui apporte des précisions sur les points suivants : – les zonages des aides nationales et ceux des fonds structurels européens seront-ils juxtaposés ou découplés ? – la réforme des fonds structurels conduit à fondre l’ancien objectif 2 consacré aux restructurations industrielles et l’ancien objectif 5b bénéficiant aux zones rurales dans un nouvel objectif 2 commun. Quel équilibre sera-t-il trouvé au sein de ce nouvel objectif entre les zones industrielles, susceptibles de proposer des projets lourds fortement consommateurs de crédits et les zones rurales où les projets sont plus modestes mais présentent néanmoins une grande importance pour les territoires concernés ? – la progression des moyens de fonctionnement de la DATAR résulte de l’augmentation apparente des crédits d’études. Ne paraît-il pas nécessaire de donner également à la DATAR davantage de moyens pour assurer ses missions croissantes de gestion notamment des fonds européens ? – les crédits du FNADT progressent, plus vivement d’ailleurs à structure constante que ne l’indiquent les données brutes du fait du transfert de crédits sur le budget de la ville, essentiellement pour financer la nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions (CPER). Le fonctionnement de ce fonds ayant été critiqué par la Cour des comptes et l’Inspection générale des finances, une réforme est-elle envisagée ? – la première enveloppe des contrats de plan Etat-régions a été répartie. Le montant de la seconde enveloppe est-il arrêté et selon quelles modalités sera-t-elle répartie ? Répondant au rapporteur pour avis, Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a apporté les précisions suivantes : – elle a tout d’abord estimé que M. Félix Leyzour avait raison d’insister sur la modestie des crédits de la DATAR au regard de l’ensemble des sommes mobilisées pour cette politique par les différents ministères et les autorités européennes qui représentent près de 70 milliards de francs soit plus de trente fois les crédits de la DATAR ; – évoquant l’articulation des zonages PAT et fonds structurels, la ministre a indiqué que la Commission européenne avait eu la tentation, au début des négociations, de privilégier un strict recouvrement des deux cartes, qui aurait empêché toute mesure d’atténuation de perte d’éligibilité mais que le Gouvernement français s’était employé à préserver des marges de liberté de manière à réduire le nombre des territoires qui perdront simultanément, du fait de la réduction des populations éligibles, de 40 % à 34 % pour la PAT et de 41,3 % à 31,3 % pour l’objectif 2 et le 5b, le bénéfice des deux zonages. Elle a également précisé que l’attention des préfets avait été attirée sur la nécessité de rechercher une articulation optimale des deux cartes mais qu’il n’y avait pas de solution générale pertinente, le choix devant prendre en compte les contraintes locales. Elle a indiqué que, s’agissant des zones plus petites que les zones d’emploi retenues dans la proposition française de zonage PAT, les préfets avaient été informés que la position de la Commission à ce jour était de ne pas les retenir, à moins que dans ces cas précis il y ait recouvrement avec la proposition de zonage objectif 2. Si la position de la Commission n’évolue pas sur ce point, elle a estimé que cette contrainte impossible à satisfaire dans un certain nombre de cas, se traduirait par quelques redéploiements de population au sein de la carte PAT ; – abordant la question de la répartition des zones correspondant aux anciens objectifs 2 et 5b au sein du nouvel objectif 2, la ministre a indiqué que l’ordre de grandeur envisagé était que sur les 18,7 millions d’habitants qui seront dans des zones éligibles au nouvel objectif 2, 10 millions environ le seront au titre de la reconversion industrielle, 5 millions au titre de la reconversion rurale, 2 millions au titre des zones urbaines et 1 million au titre d’autres préoccupations dont la reconversion des zones de pêche. Elle a précisé que les zones rurales ne seraient pas négligées au profit des zones industrielles mais qu’elle ne disposait pas encore, à ce stade, d’un bilan national traduisant les choix régionaux sur les populations éligibles puisque les préfets venaient d’achever, après une concertation plus ou moins approfondie selon les régions, l’élaboration des propositions régionales. Elle a remarqué que ces propositions étaient réalisées en tenant compte des quotas régionaux de population éligible, que rares étaient les préfets qui avaient jugé leur quota suffisant et que la consolidation nationale restait à réaliser. Elle a, à cet égard, précisé que le Gouvernement avait conservé une réserve de 200 000 habitants notamment afin d’atténuer les effets de frontière. La ministre a également noté que l’ensemble des zones qui perdront l’éligibilité aux anciens objectifs 2 ou 5b, demeureront éligibles au régime transitoire qui leur confère une intensité d’aide dégressive de l’ordre de 14 euros par an et par habitant en moyenne sur six ans et donc, dans certains cas, supérieure au niveau de consommation effective de la période actuelle. Elle a indiqué qu’en outre les zones rurales bénéficieront au travers des plans de développement rural de 720 millions de francs par an sur l’ensemble de la période ; – en ce qui concerne les moyens de fonctionnement de la DATAR, la ministre a indiqué que l’augmentation apparente des moyens consacrés au programme d’études traduisait en réalité un transfert d’imputation budgétaire commencé en 1999, en faisant basculer 18 millions de francs du FNADT (Titre VI) au titre III et poursuivi en 2000, en faisant basculer un peu plus de 9 millions de francs. Ce transfert correspond à deux objectifs : · mieux respecter les règles normales d’imputation budgétaire de tels travaux, qui ne sont pas des investissements et donc ne peuvent demeurer sur le titre VI ; · améliorer l’information du Parlement en identifiant clairement ces crédits, au sein du Titre III, ce que ne permettait pas leur inclusion au sein du FNADT. Elle a ensuite déclaré partager le sentiment de M. Félix Leyzour sur la nécessité de mieux assurer les missions de gestion en matière d’aménagement du territoire au niveau de la DATAR mais surtout à celui des services déconcentrés de l’Etat. Elle a en effet estimé que l’Etat avait fait preuve de défaillances coupables, depuis de longues années, en matière de gestion de fonds structurels puisque sous prétexte de ne pas augmenter les effectifs budgétaires, il a refusé de doter les SGAR des moyens humains nécessaires à une bonne gestion des crédits communautaires et autorisé, dans des conditions peu satisfaisantes, la mise en place d’associations gérant, tant bien que mal, des crédits dont la gestion relève des missions de l’Etat ; – évoquant les enveloppes des contrats de plan Etat-régions, la ministre a indiqué que les préfets avaient été chargés, parallèlement à la négociation en cours avec les collectivités concernées sur l’utilisation de la première enveloppe, d’identifier les besoins au titre de la seconde et que, sur la base de leurs propositions qui doivent être communiquées à la DATAR avant la fin du mois, le Premier ministre décidera du montant de celle-ci. Elle a remarqué que des grands équipements avaient été sortis des CPER pour prendre en compte leur dimension interrégionale et ne pas diminuer excessivement les moyens effectivement disponibles en régions. M. Jean-Michel Marchand a considéré que 2000 serait une année importante pour l’aménagement du territoire compte tenu de la définition des nouveaux zonages pour la prime à l’aménagement du territoire, la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions et de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, notamment avec l’émergence des structures d’inter-communalité que sont les pays et les agglomérations. M. Jean-Claude Daniel, s’exprimant également au nom de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont qui n’a pu assister à la réunion, a demandé comment le projet de budget pour 2000 permettrait de conclure les 100 contrats d’agglomération et les 400 contrats de pays d’ores et déjà annoncés. Indiquant que les données statistiques issues du dernier recensement national seraient, comme par le passé, disponibles pour les collectivités territoriales, il a estimé qu’il serait intéressant de disposer de données regroupées dans le cadre des structures intercommunales. Il s’est réjoui de la croissance significative des crédits consacrés à l’ingénierie de développement et demandé dans quelles conditions les pays en constitution pouvaient y prétendre pour développer des initiatives de développement durable. Evoquant les moyens de fonctionnement de la DATAR, il a relevé la stabilité des crédits consacrés aux personnels de la DATAR à l’étranger et a souhaité que la ministre apporte des précisions sur les perspectives des commissariats à l’industrialisation. Il a ensuite évoqué l’enveloppe territorialisée des contrats de plan Etat-régions. S’interrogeant enfin sur la place de l’aménagement du territoire au sein des dotations budgétaires du ministère, il a estimé nécessaire de transformer la dichotomie rural-urbain en une complémentarité. M. Jean-Marie Morisset a fait observer, en introduction, le caractère mouvant du contexte dans lequel se mettront en place les nouveaux contrats de plan Etat-régions et la nouvelle politique européenne, compte tenu notamment des profonds changements en matière de zonages et de l’adoption des schémas de services collectifs. Il a ensuite regretté l’absence de véritable consultation des partenaires locaux, seule susceptible de garantir l’efficacité des nouvelles politiques contractuelles. Il a cité, à titre d’exemple de dysfonctionnement, le cas des lettres adressées aux préfets pour qu’ils organisent la consultation sur les nouveaux contrats de plan qui, datées du 9 septembre dernier, sont arrivées en préfecture le 15 septembre et demandaient aux préfets de transmettre les résultats de la consultation au plus tard le 3 octobre. Il s’est interrogé sur la signification d’une consultation dans de telles conditions. Puis, il a souhaité connaître les principes d’élaboration des nouveaux zonages, en particulier pour ce qui concerne les zones pouvant être choisies hors des départements éligibles. Il a également demandé si les crédits seraient suffisants pour la mise en place de 400 pays et quel sera le montant des crédits du FNADT consacrés au financement des contrats de pays et d’agglomération. Il a enfin interrogé la ministre sur la mise en place d’une compensation ou d’un accompagnement financier au bénéfice des territoires qui ne seront plus éligibles aux fonds européens ni à la prime d’aménagement du territoire. M. Léonce Deprez a rappelé qu’à la suite de la réduction des zones éligibles à l’objectif 2, la ministre avait annoncé le versement par l’Etat de compensations financières pour les territoires exclus du nouveau zonage. Il a souhaité avoir des précisions sur les crédits disponibles à cette fin. Approuvant la politique de territorialisation engagée par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, il a rappelé la nécessité d’insérer les volets territoriaux dans les contrats de plan Etat-régions non comme des annexes qui seraient signées après la négociation réelle mais comme de véritables pans de ces contrats. Il a par ailleurs souhaité savoir quels financements recevront les contrats de pays dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Il a conclu en attirant l’attention sur certaines dérives en matière de coopération intercommunale qui conduisent à ce que trois ou quatre communes se rapprochent pour créer une structure intercommunale de circonstance afin de capter les ressources financières au détriment des très nombreuses communes périphériques exclues de l’intercommunalité alors que celle-ci est la seule structure adaptée à leurs difficultés. M. Jacques Le Nay a observé que, à moins de trois mois de la clôture définitive des engagements, la consommation des crédits communautaires destinés à l’objectif 5b approchait, voire atteignait le taux de 100 % dans certaines régions, témoignant de la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés, notamment dans les cantons ruraux. Il s’est inquiété des difficultés qui en résultent pour de nombreux maîtres d’ouvrage, notamment en matière d’aide à l’immobilier industriel, qui ont pris en compte les crédits des fonds structurels européens dans leurs plans de financement et dont les projets sont aujourd’hui remis en cause. Ainsi, des dossiers ayant pourtant reçu l’avis favorable des comités départementaux de pilotage, ne pourront être honorés faute de crédits disponibles. M. Joseph Parrenin, évoquant les crédits d’études inscrits au FNADT, a observé que de nombreuses communes souffraient d’un manque de moyens en matière d’ingénierie de projets. Aussi a-t-il demandé s’il était envisageable de leur apporter une aide à cet égard. Par ailleurs, il a déploré, citant l’exemple de son département, que les interprétations de la loi sur l’intercommunalité divergent sur la maîtrise d’ouvrage dans le cadre de syndicats mixtes de pays empêchant ainsi la réalisation de certains projets. M. Marc Dumoulin a signalé qu’il avait déjà, en juin 1999, attiré l’attention de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement sur la nécessaire homogénéité territoriale du zonage, afin d'éviter tout effet de frontières, et a noté que cet objectif ne lui semblait pas atteint. Concernant la perte d’éligibilité de certaines zones aux fonds structurels européens, il s’est interrogé sur les mesures compensatoires retenues. M. Jean-Marc Nudant a souhaité obtenir des éclaircissements sur la forte baisse de la partie « logement et urbanisme » dans le FNADT et a demandé quelles étaient les raisons d’une telle diminution, soulignant les besoins importants qui existaient en la matière notamment dans le département de la Côte-d’Or. M. Jean Proriol a évoqué la possibilité d’un recyclage des crédits communautaires non consommés par certaines régions au profit de celles qui se révèlent sur-consommatrices de ces crédits. Il a ensuite demandé quel était le calendrier de mise en œuvre des futurs zonages. En réponse aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet a apporté les précisions suivantes : – en ce qui concerne les moyens qui seront consacrés à la politique des territoires, le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999 a décidé que 10 à 20 % du montant des contrats de plan Etat-régions seraient consacrés au volet territorial de ces contrats pour lesquels les moyens du titre IV du FNADT seront mobilisés comme ceux d’autres ministères selon la nature des projets concernés. Elle a précisé que l’évolution prévue des crédits du FNADT prenait en compte la montée en puissance progressive de la politique des territoires puisque 175 millions au titre IV et 75 millions au titre VI lui seront consacrés en 2000 puis 310 et 145 millions en 2001, 385 et 175 millions en 2002 et enfin 410 et 210 millions en 2003. Elle a également indiqué que la mise en place de 400 pays constituait un objectif pour 2003 et que l’année prochaine une centaine devraient être créés ; – évoquant l’exploitation des résultats du recensement, la ministre a indiqué qu’elle n’était pas encore possible et qu’il fallait pour l’heure définir les données qu’il conviendrait de rassembler ; – abordant la question de la réorganisation du réseau de prospection des investissements étrangers, la ministre a précisé que celle-ci était en cours, ses services travaillant en liaison avec ceux du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, à la création d’un nouvel établissement public industriel et commercial qui intégrera le service des investissements étrangers de la DATAR, la délégation aux investissements internationaux (DII) du ministère des finances, ainsi que les personnels des associations Invest in France Network dépendant de la DATAR, d’une part, et FRIEND dépendant de la DII, d’autre part ; – concernant l’articulation de ce dispositif avec celui consacré, en France, à la localisation de ces investissements, elle a indiqué que seuls les commissaires à l’industrialisation dépendaient de la DATAR, leurs équipes étant financées par les différents partenaires locaux. Elle a estimé qu’il convenait d’accélérer la mise en place des structures et que, dans sa région, la mise en place d’un commissariat à l’industrialisation commun avec la Bourgogne était retardée par l’inaction de cette région qui risquait d’entraîner la création du commissariat sur la seule Franche-Comté ; – en ce qui concerne la concertation locale conduite par les préfets pour l’élaboration des propositions de zonages des fonds structurels, la ministre a admis que les délais avaient été serrés mais a précisé que les préfets avaient été informés en amont dès le début de l’été afin qu’ils puissent conduire cette concertation de manière informelle au plus tôt. Elle a noté que l’association des parlementaires rencontrait des difficultés réelles notamment du fait de la réticence des collectivités ou de leur grand nombre dans certaines régions et qu’elle espérait que les futures délégations parlementaires à l’aménagement et au développement durable du territoire permettraient à la représentation nationale de mieux suivre ces questions ; – la ministre a ensuite estimé qu’elle avait déjà eu l’occasion de s’exprimer avec une grande franchise sur la réforme de la PAT devant la commission de la production et des échanges en juin et que, depuis lors, elle ne disposait pas d’éléments nouveaux, la réflexion sur un découplage du zonage PAT et de celui des mesures de discrimination positive qui lui était lié se poursuivant ; – en ce qui concerne la question de la maîtrise d’ouvrage par les syndicats mixtes, elle a précisé que le cas qui avait été évoqué était le premier exemple concret d’une position incohérente des services de l’Etat et qu’elle l’étudierait de manière approfondie ; – faisant le point sur les outils disponibles pour assurer une compensation aux territoires perdant l’éligibilité aux fonds structurels, la ministre a indiqué que le premier d’entre eux serait le dispositif européen de soutien transitoire (phasing out) qui garantissait, d’une manière générale, des crédits suffisants au regard de leur consommation passée pour les territoires les moins densément peuplés. Elle a d’ailleurs précisé que sa conviction était que ces territoires peu susceptibles de présenter des projets utilisant les crédits devaient relever d’autres types de dispositifs de soutien garantissant le maintien et le renforcement de la présence des services publics ou contribuant à une politique fine d’identification des potentialités de ces territoires. Elle a ensuite rappelé que les 720 millions de francs par an consacrés au développement rural pourront être utilisés au profit de ces territoires et qu’enfin les dotations du Fonds social européen en progression de 13 % étaient utilisables sur tout le territoire national ; – évoquant le risque de voir se constituer des communautés de communes de circonstance, la ministre a estimé qu’il appartenait aux préfets de refuser leur création comme cela avait été fait dans son département, décision courageuse qu’elle avait soutenue. Elle a toutefois estimé qu’on ne pouvait espérer mettre en place des intercommunalités très vastes en l’absence de toute expérience préalable en la matière et qu’une démarche pragmatique était donc souhaitable ; – répondant à M. Jean-Marc Nudant, la ministre a indiqué que la référence au logement et à l’urbanisme résultait d’une nomenclature aujourd’hui dépassée et qu’il conviendrait de l’adapter ; – en ce qui concerne le redéploiement interrégional des crédits européens non consommés, la ministre a précisé qu’il avait été envisagé mais que les régions concernées, assurant que la consommation de ces crédits était imminente, s’y étaient opposées. à à à Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : I. – aménagement du territoire pour 2000.
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