N° 1866

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

          ONZIÈME LÉGISLATURE

          Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

          AVIS

          PRÉSENTÉ

        AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

        TOME XI

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT

LOGEMENT et URBANISME

PAR M. ALAIN CACHEUX,

Député.

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            (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

            Voir le numéro : 1861 (annexe 26)

                Lois de finances.

            La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.

      INTRODUCTION 5

      I.— UN BUDGET DE CONTINUITÉ 16

        A.— LA PÉRENNISATION DU SOUTIEN À L’EFFORT D’INVESTISSEMENT PRIVÉ 16

        1. Le prêt à 0 %-ministère du logement 16

        2. Le prêt d’accession sociale 20

        B.— UN ENGAGEMENT DURABLE EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION 21

        1. La réhabilitation dans le parc privé 21

          a) Les instruments de la réhabilitation 21

          b) Les procédures de réhabilitation : les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) 28

        2. La réhabilitation dans le parc locatif social 30

        C.— LA SITUATION DES PARTENAIRES DU LOGEMENT SOCIAL 31

        1. Le 1 % logement et le financement de l’investissement immobilier 31

          a) La mise en place de la convention du 3 août 1998 32

          b) Perspectives financières du 1 % logement 34

        2. La situation des constructeurs sociaux 37

      II.— UN BUDGET À VOCATION SOCIALE 39

        A.— LA CONSOLIDATION DE L’OFFRE LOCATIVE PRIVÉE, RÉPONSE À UNE DEMANDE SOCIALE 39

        1. Le bilan en demi-teinte de l’offre locative intermédiaire 39

        2. Le financement de la construction locative sociale Une modernisation attendue, mais encore incomplète 41

          a) Les subventions et prêts pour les logements locatifs aidés 41

          b) Du PLA au prêt locatif à usage social 45

        B.— LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 48

        1. Données générales relatives aux trois aides personnelles au logement 48

        2. Le financement des aides à la personne 54

        C.— LE LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES, IMPÉRATIF DE SOLIDARITÉ NATIONALE 55

        1. Le bilan des actions en faveur des plus démunis 55

          a) Les fonds de solidarité logement et les programmes sociaux thématiques 55

          b) Les procédures de résorption de l’habitat insalubre 60

        2. La mise en place des dispositions de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions 65

          a) La lutte contre le saturnisme 67

          b) Bilan de l’aide à la médiation de gestion locative (articles 40, 42 et 43 de la loi) 68

      III.— ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE 70

        A.— L’ÉVOLUTION RÉCENTE DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE 70

        1. L'acquisition et la production d'un logement 70

          a) La TVA immobilière 70

          b) Les droits de mutation à titre onéreux 70

          c) Plus-values de cession d’OPCVM - Mesure de portée générale 71

        2. La détention du logement 72

          a) La réalisation de travaux sur un logement. Dispositifs de réductions, crédit d’impôt et de baisses de TVA 72

          b) La taxe foncière sur les propriétés bâties 74

          c) Les revenus fonciers 75

        3. La transmission du patrimoine 77

          a) Plus-values immobilières des particuliers 77

          b) Les droits de mutation à titre gratuit 77

        B.— LES INCITATIONS FISCALES À L'INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF 78

        1. Les dispositions « Quilès-Méhaignerie » 78

        2. L’investissement locatif neuf, l’amortissement accéléré dit « amortissement Périssol » 81

        3. L’amortissement « Besson » 82

        B.— COMPARAISON ENTRE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE ET LA FISCALITÉ MOBILIÈRE 84

        C.— FISCALITÉ ET ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 90

      EXAMEN EN COMMISSION 93

        MESDAMES, MESSIEURS,

        Le projet de loi de finances pour 2000 vient confirmer la priorité que le Gouvernement accorde au secteur du logement, annoncée par le Premier ministre dès son discours de politique générale du 19 juin 1997. Ces crédits sont mis au service d’une politique du logement et de l’urbanisme qui se décline aujourd’hui autour de quatre axes principaux : confirmer la priorité accordée au logement social, conforter le soutien au parc privé, renforcer les moyens engagés dans la lutte contre les exclusions et aménager un cadre fiscal plus favorable.

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        Une priorité confirmée en faveur du logement social. – La construction de logements locatifs sociaux a connu des difficultés récurrentes au cours des années récentes, en raison de déséquilibres structurels auxquels l’avis de votre commission (n° 1116) sur le projet de loi de finances pour 1999 avait consacré des développements substantiels.

        Le Gouvernement a présenté le 21 juillet 1999 un dispositif de relance globale de ce secteur, s’appuyant sur un produit financier nouveau et sur le maintien à un haut niveau des moyens budgétaires.

        Le prêt locatif à usage social (PLUS) marque une amélioration sensible du financement de la construction sociale – notamment par la réintroduction de subventions – et doit permettre de réaliser des opérations mieux adaptées aux ressources des demandeurs et aux exigences de mixité sociale. L’État s’assigne un objectif de soixante-dix mille logements financés en 2000, alors que le nombre de logements réalisés n’a atteint que 51 000 unités en 1998 en dépit des moyens budgétaires alloués.

        Les crédits d’aide à la pierre mobilisés en faveur du parc locatif doivent permettre d’assurer le financement de cent vingt mille primes à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS).

        Par ailleurs, l’ensemble des travaux réalisés par les organismes HLM sera désormais éligible à la TVA à taux réduit. Depuis le 1er janvier 1998, les bailleurs sociaux bénéficiaient d’une TVA à taux réduit sur les gros travaux. A compter du 15 septembre 1999, la TVA à taux réduit sera étendue aux travaux d’entretien courant et cette baisse devrait se répercuter sur les quittances des locataires au titre d’une baisse des charges récupérables.

        En contrepartie des efforts consentis par les pouvoirs publics pour alléger leurs charges financières (baisse du taux du livret A et de la TVA), l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM s’est engagée à bloquer les loyers pendant deux ans.

        Un soutien au parc privé conforté. – Depuis le 1er septembre 1999, le statut du bailleur privé est l’unique dispositif de soutien à l’investissement locatif et doit permettre, à la différence des systèmes antérieurs, de stimuler l’offre locative privée en garantissant une contrepartie sociale à l’effort de l’État.

        Les moyens affectés à l’amélioration du parc privé sont maintenus au niveau atteint en 1999 – soit 3 milliards de francs au total, au titre de la dotation à l’Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et des crédits pour la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH).

        De même, le projet de loi de finances pour 2000 reconduit les moyens financiers en faveur de l’accession sociale à la propriété. Ils doivent permettre la poursuite de la distribution des prêts au même niveau qu’en 1999, soit environ 110 000 prêts à barème inchangé. Il faut ajouter que l’accession à la propriété dans l’ancien ne peut qu’être également favorisée par la nouvelle baisse des droits de mutation.

        Des moyens renforcés pour lutter contre les exclusions. – En cohérence avec les dispositions de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 et ses décrets d’application, des moyens budgétaires importants sont mis à la disposition des acteurs du logement.

        Les crédits afférents à la réalisation d'opérations très sociales sont portés à 290 millions de francs. Il s'agit de la réalisation de logements d’urgence, de la création d’aires d’accueil des gens du voyage et du financement des opérations de démolition de logements sociaux inadaptés dans le cadre du renouvellement urbain. La politique de lutte contre le saturnisme se traduit par la création d’une ligne budgétaire nouvelle dotée de 75 millions de francs, permettant d'effectuer les diagnostics des immeubles et, le cas échéant, de financer les travaux nécessaires en cas de carence des propriétaires.

        Les enveloppes destinées aux fonds de solidarité logement, à l'aide à la médiation locative et à l’allocation aux associations qui logent à titre temporaire des personnes défavorisées, ont été portées de 450 millions de francs en 1998 et 680 millions de francs en 1999 à 718 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 60 % en deux ans.

        Le financement budgétaire des aides personnelles au logement (34,3 milliards de francs en 2000) bénéficie de l’amélioration de la situation économique. La baisse du chômage réduit les besoins d'aide des ménages modestes et les ressources affectées par les employeurs au financement des aides personnelles au logement sont accrues, ce qui justifie la baisse de 0,8 % des crédits budgétaires. Cependant, le pouvoir d’achat de ces aides, qui bénéficient au quart le plus modeste de la population, est maintenu grâce à une politique régulière d’actualisation annuelle des barèmes depuis 1997.

        L’année 2000 verra la poursuite des mesures d’harmonisation des aides au logement – afin notamment d’en parfaire l’articulation avec les minima sociaux – et le report de 20 à 21 ans de l'âge limite pour la prise en compte des enfants dans le calcul des aides, afin de tenir compte de l'allongement de la durée de cohabitation des jeunes chez leurs parents.

        Des mesures fiscales favorables au logement. – L’ensemble des mesures fiscales représente un allégement d’impôts de 28 milliards de francs pour le secteur du logement en 2000.

        Pour les factures émises à compter du 15 septembre 1999, le taux de la TVA est ramené de 20,6 % à 5,5 % pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien réalisés sur tous les logements achevés depuis plus de deux ans. Cette mesure doit permettre de lutter contre le travail clandestin, créer des emplois dans le secteur du bâtiment et encourager l’entretien et la rénovation du parc immobilier existant. Cette baisse porte sur la main d’œuvre facturée par l’entreprise, ainsi que sur les matières premières et les fournitures indispensables à la réalisation des travaux. Elle ne concerne pas les gros équipements, qui font l’objet d’un crédit d’impôt sur le revenu spécifique.

        Les droits de mutation à titre onéreux dus lors de la vente de logements, qui ont été réduits d’environ un quart en 1999, se situaient en moyenne à 6 % de la valeur du bien. Ils sont désormais ramenés à 4,8 % de sa valeur, soit une nouvelle baisse de 20 %.

        Enfin, tous les loyers inférieurs à 3 000 francs par mois seront exonérés du droit de bail à compter du 1er janvier 2000, ce qui concerne près de 80 % des locataires. Les autres locataires seront exonérés à compter du 1er janvier 2001. Au total, l’ensemble des locataires bénéficiera d’un allégement de charges de 7 milliards de francs en deux ans.

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        Votre rapporteur souhaite faire précéder l’examen des crédits du ministère du logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, d’une présentation de l’exécution de la loi de finances pour 1999. Au 7 septembre 1999, la situation des transferts, virements et annulations de crédits intervenus est la suivante.

        Transferts. – Deux opérations de cette nature sont intervenues, en application des arrêtés du 19 mars 1999 (46,0 millions de francs en autorisations de programme et 68,9 millions de francs en crédits de paiement) et 19 juillet 1999 (32,9 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement).

        Ces transferts, effectués à partir du chapitre 65-01 du budget des charges communes du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie vers le chapitre 65-23, article 30 « Villes nouvelles » du budget de l'urbanisme et du logement, sont traditionnels : l'article 65-23/30 n’est en effet pas doté en loi de finances initiale et est abondé chaque année par transfert du budget des charges communes.

        Ces crédits correspondent aux aides spécifiques apportées aux syndicats d’agglomérations nouvelles les plus endettés : il s’agit de différés d’amortissement d’emprunts, octroyés sous forme d’avances remboursables, et de moyens d’équilibre des budgets de fonctionnement.

        Répartitions. – L’arrêté du 27 juillet 1999 a porté répartition de crédits en provenance du chapitre 46-01 du budget de l’outre-mer au bénéfice du budget du logement, au titre de la créance de proratisation du revenu minimum d’insertion (RMI) dans les départements d’outre-mer (DOM). La nécessité d’adapter les allocations du RMI au niveau des salaires locaux dans les DOM, a conduit à fixer un revenu minimum à 80 % du barème applicable en métropole. La part non versée aux locataires est alors réservée aux DOM sous forme de « créance de proratisation du RMI » afin de financer diverses actions d’insertion, dont le logement.

        En application de cet arrêté, 5 millions de francs ont été répartis : 0,5 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement a rejoint le chapitre 57-30, article 40 du budget du logement « Construction, logement et habitat, études locales » ; 4,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement ont crédité le chapitre 65-48 du budget du logement « Construction et amélioration de l’habitat », article 50 « Aide à la préparation et à la mise en œuvre des opérations de l’habitat ».

        Virements. – Aucun décret de virement n’est intervenu.

        Décret pour dépenses accidentelles. – Au cours de l’exercice 1999, a été créé un nouvel article 34-30/50 « Lutte contre le saturnisme » à la section urbanisme et logement.

        A l'origine, les actions de résorption du saturnisme prévues dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et ses décrets d'application devaient être financées sur le titre VI du budget du logement (article 65-48/60). Il a finalement été décidé d'imputer ces crédits sur un chapitre de dépenses ordinaires (nouvel article 34-30/50 du budget du logement). Ce nouvel article a été doté de 15 millions de francs par voie de décret pour dépenses accidentelles (décret n° 99-722 du 3 août 1999).

        Décret portant ouverture de crédits à titre d'avance. – Le décret n° 99-753 du 2 septembre 1999 portant ouverture de crédits à titre d’avance, a prévu un abondement de 15 millions de francs du nouvel article 34-30/50 susmentionné et un versement supplémentaire de 150 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement au profit de l'article 65-50/10 « Contribution de l’État au fonds de garantie de l'accession sociale ».

        Annulations. – Trois annulations sont déjà intervenues depuis le 1er janvier 1999.

        Une première annulation (mai 1999), d'un montant de 1,4 million de francs, a affecté le chapitre 34-30 « Moyens spécifiques de fonctionnement et d’information ». Cette annulation interne au ministère de l’équipement, des transports et du logement correspond à la contribution versée par la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction au financement d'une campagne de communication organisée par la direction de la sécurité et de la circulation routières.

        Une deuxième annulation est intervenue, parallèlement au décret pour dépenses accidentelles n° 99-722 du 3 août 1999, en contrepartie de l'ouverture de crédits au bénéfice de la lutte contre le saturnisme.

        Enfin, l'arrêté du 2 septembre 1999 a procédé à l'annulation de :

        – 600 millions de francs de dépenses ordinaires (chapitre 46-40 « Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne »). Cette annulation se justifierait, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, par le ralentissement des dépenses lié à l'amélioration des revenus dont bénéficient par ailleurs les allocataires ;

        – 334,6 millions de francs en autorisations de programme et 169,6 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l’habitat » pour gager les ouvertures de crédits du décret d'avances du 2 septembre 1999.

        Les crédits du logement et de l’urbanisme s’établissent dans le projet de loi de finances pour 2000 hors comptes d'affectation spéciale à 48,2 milliards de francs en moyens de paiement et 48,8 milliards de francs en moyens d’engagement, en progression par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 de 6 % et 0,2 % respectivement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU LOGEMENT ET DE L’URBANISME 1999-2000

        Avant d’analyser le détail des crédits demandés par le secrétariat d’Etat au logement au titre du projet de loi de finances pour 2000, il convient de rappeler les traits saillants du contexte conjoncturel dans lequel ce budget est appelé à s’inscrire.

        Evolution de l’activité des entreprises du bâtiment en 1998. – L’activité liée à la construction neuve et à l’entretien des bâtiments a progressé en 1998 de 1,6 % à prix constants, après avoir enregistré un recul de 1,5 % en 1997. Ce retour à la croissance en 1998, porté essentiellement par la construction neuve (+ 2,8 %), résulte d’un environnement économique plus favorable (poursuite de la diminution des taux d’intérêt des prêts à long terme, diminution du chômage, nouvel accroissement du revenu disponible des ménages, reprise de l’investissement des entreprises) ainsi que de mesures incitatives spécifiques au secteur, comme l’amortissement fiscal de l’achat d’un logement neuf destiné à la location et le crédit d’impôt pour les travaux d’entretien courant.

        L’augmentation de l’activité de construction de logements en 1998, vérifiée tant pour les maisons individuelles que pour le logement collectif, a été particulièrement marquée au second semestre (+ 6,6 % à prix constants par rapport au même semestre de l’année précédente, après + 0,8 % au premier semestre comparé au premier semestre de 1997).

        Cette croissance soutenue de l’activité dans la seconde partie de l’année est à rapprocher de l’extinction programmée de la mesure d’amortissement fiscal mise en œuvre en 1996, mais aussi du contexte macroéconomique porteur qui allie baisse des taux d’intérêt, diminution du chômage et stabilisation, voire légère remontée, des prix de l’immobilier.

        Dans ce contexte, les mises en chantier de logements ont progressé de 20 800 logements, dont 14 500 maisons individuelles. Les mises en chantier de logements collectifs n’ont augmenté que de 6 300 unités, malgré le fort accroissement des ventes observé en 1998 et la poursuite de l’amélioration du jugement des promoteurs immobiliers sur l’état de la demande de logements à acheter : avant de commencer les travaux, les promoteurs attendent en effet qu’une part importante des opérations soit commercialisée — d’autant que la contrainte d’achèvement des travaux au 1er janvier 2001 pour les logements neufs bénéficiant de l’amortissement fiscal n’imposait pas d’accélération du rythme des mises en chantier.

        Les travaux d’entretien de logement, après avoir augmenté de 1,1 % en 1997, n’ont crû que de 0,7 % en 1998, à prix constants. La croissance de l’activité a été limitée du fait de la diminution des travaux financés par les prêts à taux zéro. Par ailleurs, une sous-consommation des aides de l’Etat a été observée : 9 500 logements ont été financés en PLA, PLA-LM et PLA-I en acquisition-amélioration sur les 21 000 prévus et les crédits PALULOS ont été consommés à hauteur de 70 % par rapport à la dotation budgétaire annuelle. Enfin, une annulation de crédits d’un montant de 100 millions de francs a affecté les moyens consacrés à la prime à l’amélioration de l’habitat (loi de finances rectificative pour 1998).

        L’activité liée à la construction et à l’entretien de bâtiments non résidentiels a progressé de 1,2 % en 1998, en particulier grâce à une reprise soutenue de l’activité de construction neuve.

        L’activité de construction neuve a, en effet, augmenté de 1,8 % en 1998 à prix constants, après avoir diminué pendant sept années consécutives. Les marges de manoeuvre budgétaire retrouvées par les collectivités locales et surtout la forte reprise de l’investissement des entreprises du secteur concurrentiel (en particulier dans les secteurs de l’industrie, du commerce et des bureaux) ont contribué à ce retournement de tendance.

        Après avoir été stable à prix constants en 1997, l’activité liée aux travaux d’entretien de bâtiments non résidentiels a progressé de 0,7 % en 1998.

        Perspectives pour 1999 : une progression de l’activité du bâtiment comprise entre 4,3 % et 5,9 %. – L’amélioration de la situation s’est amplifiée au premier semestre 1999. L’activité des entreprises du bâtiment a en effet crû de 6 % à prix constants par rapport à la même période de l’année précédente, après avoir progressé de 4,3 % au quatrième trimestre 1998 et 1,7 % au troisième trimestre. Cette accélération est imputable aux seuls travaux de construction neuve de bâtiments qui continuent à bénéficier du bas niveau des taux d’intérêt nominaux, de la diminution du chômage, des mesures fiscales favorables à l’investissement en logement locatif des ménages ainsi que de la progression soutenue de l’investissement des entreprises du secteur concurrentiel.

        A l’inverse, compte tenu d’une hypothèse d’évolution des prix légèrement supérieure à 2 % en 1999, les travaux d’entretien-amélioration des bâtiments n’ont augmenté que faiblement au cours du premier semestre. Un rythme identique de croissance de l’activité d’entretien-amélioration a été observé au cours des deux derniers trimestres en matière de logement comme de bâtiment non résidentiel.

        Cette tendance devrait se poursuivre au cours des mois à venir :

        – le solde des opinions des chefs d’entreprise interrogés sur leurs perspectives d’activité continue de progresser (+ 20 en juillet contre + 7 en avril) ;

        – les entreprises envisagent d’embaucher des effectifs supplémentaires. Le solde d’opinions sur la tendance prévue des effectifs se situe à + 14 contre – 3 en avril ;

        – les mises en chantier de logements comme de bâtiments non résidentiels ont fortement progressé au cours des deux derniers trimestres : + 22,4 % et + 16,7 % pour les logements, + 12,4 % et + 15,5 % pour les bâtiments non résidentiels, ce qui ne peut que contribuer à soutenir la croissance de l’activité au cours des trimestres à venir ;

        – les carnets de commandes demeurent bien orientés dans les entreprises de gros œuvre mais aussi dans celles de second œuvre.

        En conséquence, l’activité de construction et d’entretien de bâtiment pourrait croître de 4,3 % à 5,9 % sur l’ensemble de l’année 1999 à prix constants. L’hypothèse haute, calée sur les prévisions macro-économiques de la direction de la prévision, intègre les éléments contenus dans la loi de finances pour 1999. Elle repose sur la persistance d’un environnement économique porteur – notamment sur la poursuite de la hausse de l’investissement des ménages à un rythme soutenu –, sur une nouvelle diminution du chômage et sur le maintien à un bas niveau des taux d’intérêt des prêts à long terme. Il est par ailleurs fait l’hypothèse que les entreprises du bâtiment seront en mesure, pour répondre à la demande, d’embaucher la main d’œuvre qualifiée nécessaire.

        L’activité liée à la construction de logement pourrait alors progresser de 15 % à prix constants en 1999. Cette forte hausse de l’activité serait la conséquence d’une progression de 17,5 % de la production de maisons individuelles et d’une augmentation de 12,6 % de celle de logements collectifs. Dans ce scénario, 35 000 logements de plus qu’en 1998 seraient mis en chantier en 1999, ce qui porterait le niveau de la construction à 320 000 logements.

        En ce qui concerne les travaux d’entretien du logement, les nouvelles mesures fiscales – augmentation du crédit d’impôt sur le revenu, statut du bailleur privé et extension du taux réduit de la TVA à 5,5 % aux travaux financés par une subvention de l’ANAH – devraient permettre une accélération du rythme de croissance en 1999.

        L’activité de construction et d’entretien de bâtiment non résidentiel continuerait de croître : + 5,9 % à prix constants. Cette accélération de la croissance concernerait tant la construction neuve que les travaux d’entretien. La hausse des transactions de bureaux et la reprise des investissements des entreprises privées et des collectivités locales seraient, comme en 1998, les moteurs de cette augmentation.

        Trois risques principaux sous-tendent cette prévision :

        – les entreprises pourraient ne pas pouvoir répondre à la forte hausse de la demande du fait de difficultés d’embauche d’une main-d’œuvre qualifiée, déjà perceptibles en 1998 ;

        – les organismes HLM rencontreraient avec la même acuité qu’en 1998 des problèmes de montage d’opérations ;

        – les entrepreneurs investiraient moins que prévu, du fait d’une diminution de la demande étrangère adressée à la France, ce qui risquerait d’induire un arrêt de la baisse du chômage.

        Hypothèse moyenne pour 1999. – La prise en compte de ces comportements aboutit à une hypothèse moyenne de croissance de 5 % de l’activité de construction et d’entretien de logement en 1999 par rapport à l’année précédente, avec une augmentation de 11,5 % en volume de la production de logements neufs et une quasi-stabilisation des travaux d’entretien.

        Dans ce scénario, la progression des mises en chantier de logements serait de l’ordre de 25 000 unités par rapport à 1998. La moindre hausse du nombre de logements commencés en 1999 serait essentiellement la conséquence des difficultés rencontrées par les chefs d’entreprises à satisfaire la demande qui leur sera adressée. Par ailleurs, l’arrêt de la baisse du chômage pourrait développer des comportements attentistes chez certains ménages. Une moindre augmentation de l’activité de construction de logements s’ensuivrait.

        La quasi-stabilisation des travaux d’entretien-amélioration du logement dans ce scénario (+ 0,2 % contre + 1,5 % dans l’hypothèse haute) serait due à une série de facteurs : difficulté, pour les petites entreprises, à assurer leurs prestations en travaux d’entretien, en raison d’une demande forte dans le secteur de la construction neuve — notamment celui des maisons individuelles ; inquiétude des ménages qui pourraient être plus réticents à investir dans un contexte où le chômage cesserait de baisser ; faible consommation des crédits destinés au parc social.

        L’activité liée à la construction neuve et à l’entretien de bâtiments non résidentiels progresserait de 3 % en 1999 ; les travaux de construction neuve augmenteraient de 6,5 % et ceux d’entretien-amélioration de 0,5 %. Dans ce scénario, les chefs d’entreprise, sensibles au ralentissement économique général et notamment au resserrement de la demande étrangère, décideraient de revoir à la baisse la progression de leur programme d’investissement en capacité.

I.— UN BUDGET DE CONTINUITÉ

        Les crédits affectés au ministère du logement permettent de consolider la dynamique de redressement engagée par la loi de finances pour 1998 et poursuivie en 1999.

        Cet effort est perceptible aussi bien du point de vue du soutien à l’investissement privé que de l’engagement en faveur de la réhabilitation.

          A.— LA PÉRENNISATION DU SOUTIEN À L’EFFORT D’INVESTISSEMENT PRIVÉ

            1. Le prêt à 0 %-ministère du logement

        L’avance remboursable à taux zéro (ou prêt à 0 %-ministère du logement) fait l’objet des articles R. 317-1 à R. 317-17 modifiés du code de la construction et de l'habitation, créés par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995.

        Caractéristiques financières du prêt à 0 %. – Destinée aux personnes physiques qui acquièrent un logement en vue de l’occuper à titre de résidence principale et n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l’offre de prêt, cette aide s’est substituée aux anciens prêts aidés d’accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui leur étaient attachées. Elle prend la forme d’une avance remboursable ne portant pas intérêt, distribuée par les établissements de crédit conventionnés à cet effet, moyennant versement à ceux-ci par l’État d’une subvention destinée à compenser l’absence d’intérêt.

        Le prêt est octroyé sous conditions de ressources, appréciées en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la zone d’implantation du logement (arrêté du 2 octobre 1995). Il ne peut être cumulé avec les anciens prêts aidés par l’État en accession à la propriété (PAP), les primes à l’amélioration de l’habitat (PAH) ou les subventions de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

CARACTÉRISTIQUES FINANCIÈRES DU PRÊT À 0 %

        Son montant ne peut excéder 20 % du coût de l’opération retenue dans la limite d’un prix maximal également déterminé en fonction de la composition familiale du ménage et de la localisation du logement et 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l’opération.

        Le décontingentement du prêt, la banalisation de sa distribution et sa large capacité solvabilisatrice grâce au mécanisme du différé d’amortissement partiel ou total expliquent le succès d’un dispositif qui a sensiblement élargi les voies de l’accession à la propriété au profit des catégories de ménages à revenu intermédiaire.

        Moyens budgétaires affectés au prêt à 0 %. – Le compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-30 a été créé par l’article 64 de la loi de finances initiale pour 1997, afin de recueillir en remplacement du compte d'affectation spéciale n° 902-28 la contribution versée en 1997 par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction. Le produit de cette contribution, qui représente 50 % de l’assiette définie pour 1996, atteint 7,3 milliards de francs en 1997, permettant de verser à la SGFGAS les crédits de paiement correspondant à la première moitié de la subvention pour les prêts à 0 % de 1997 – soit 3,6 milliards de francs.

        Le versement des nouvelles subventions ayant été rebudgétisé en 1999, seul le versement de la seconde moitié de la subvention sera prélevé sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30, au titre des prêts mis en force en 1998. Le rattachement actuel est de 3,2 milliards de francs, suffisant pour couvrir les besoins estimés. Au 30 juin 1999, le montant des engagements s’élevait à 1,6 milliard de francs.

CONSOMMATION DES CRÉDITS AFFÉRENTS AU PRÊT À 0 %

               

        (en millions de francs)

        Consommation

        Exercice 1997

        Exercice 1998

        Exercice 1999 (prov.)

         

        AP

        CP

        AP

        CP

           

        Article 44-30/50

               

        DO (1)

        2

        Article 65-48/40

        0

        2 388

           

        2 814

        1 407

        CAS n° 902-28

        0

        967

               

        CAS n° 902-30

        7 274

        3 637

        6 403

        6 870

        - (2)

        1 645

        Total

        7 274

        6 992

        6 403

        6 870

           

        Source : secrétariat d’État au logement

        (1) : dépenses ordinaires, ne nécessitant pas d’AP. Il s’agit des frais de gestion du PTZ.

        (2) : Les AP nécessaires ont été engagées en 1998.

        Dotations budgétaires 1998-2000. – Le principe retenu pour engager et verser les crédits de l’Etat conduit à engager 2 en autorisations de programme en année n lorsqu’on verse 1 en crédits de paiement (V1) cette même année n, afin de disposer en n+1 des crédits de paiement (dits V2) nécessaires pour la seconde moitié des subventions relatives aux prêts distribués en n.

        Le financement pour 1999 n'est assuré que pour partie à partir d’une contribution des organismes collecteurs du 1% logement, selon des modalités mises au point suite à la convention passée le 3 août 1998 entre l’Union d'économie sociale du logement et le ministère de l’équipement, des transports et du logement.

        La loi de finances initiale pour 1999 a entériné la première étape de la rebudgétisation du prêt à 0 % avec l’ouverture sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 de 3,1 milliards de francs en crédits de paiement permettant d’assurer le solde des subventions au titre de la génération de prêts de 1998, et l’ouverture à l’article 65-48/40 de 6,3 milliards de francs en autorisations de programme et 3,1 milliards de francs en crédits de paiement. Ces sommes devraient permettre, sur la base d’une subvention moyenne équivalente, de financer le même nombre de prêts à 0 % qu’en 1998 à barème inchangé.

MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS AU PRÊT À 0 %

             

        (en millions de francs)

        Dotations initiales

        LFI 1998

        LFI 1999

         

        AP

        CP

        AP

        CP

        Art. 44-30/50

           

        -

        10

        Art. 65-48/40

           

        6.260

        3.130

        CAS n° 902-30

        6.260

        6.630 (1)

        0

        3.130

        Total

        6.260 (2)

        6.630 (3)

        6.260

        6.260 + 10

        Source : secrétariat d’État au logement

        (1) 6 260 millions de francs d’AP auxquels s’ajoutent 10 millions de francs de frais de gestion.

        (2) Rattachement réel en fin d’exercice : 6 408 millions de francs d’AP.

        (3) Rattachement réel en fin d’exercice : 6 778 millions de francs de CP, auxquels s’ajoutent 137 millions de francs de report — soit au total 6 915 millions de francs de CP et 10 millions de francs de frais de gestion.

        Pour l’année 2000, l’article 40 du chapitre 65-48 est doté de 5,8 milliards de francs en autorisations de programme et 5,9 milliards de francs en crédits de paiement – soit 2,9 milliards de francs pour le versement de la première moitié de la subvention des prêts mis en force dans l’année budgétaire et 2,9 milliards de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention des prêts mis en force l’année précédente. En effet, l’estimation de consommation pour les prêts accordés en 1999 se monte actuellement à 5 960 millions de francs, nécessitant un premier versement de 2 980 millions de francs en 1999 et un second versement de la même somme en 2000.

            2. Le prêt d’accession sociale

        Le prêt d’accession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, garanti par le Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) et réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources déterminés en fonction de la composition du ménage, du nombre d’actifs et du lieu d’implantation du logement. Les autres conditions d’octroi du prêt sont celles prévues par la réglementation de droit commun des prêts conventionnés.

DONNÉES STATISTIQUES SUR LE PRÊT A L’ACCESSION SOCIALE

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        Nombre de PAS mis en force

        39 860

        36 720

        78 930

        66 700

        66 400

        Montant moyen (en milliers de F)

        259

        269

        287

        313

        347

        Source : SGFGAS

                 

        De 1993 à 1997, la part de l’État dans le dispositif de garantie a été financée par prélèvement au chapitre 65-50, article 10 – soit 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 220 millions de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997.

        En 1998, la dotation a été imputée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 pour un montant de 360 millions de francs.

        En 1999, la part de l’État est de nouveau financée par le chapitre 65-50 (art. 10), doté par la loi de finances initiale de 300 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement. Observant les augmentations concomitantes du montant moyen des PAS – 347 000 francs en 1998, 377 000 francs depuis le début de 1999 – et de leur nombre – 66 400 en 1998, vraisemblablement entre 80 000 et 85 000 en 1999 en raison de l’effet d’entraînement induit par la sécurisation –, le Gouvernement estime nécessaire un apport supplémentaire d’ici la fin de l’année : la consommation au 31 décembre 1999 étant estimée à 440 millions de francs, cet apport devrait se monter à environ 140 millions de francs. D’ores et déjà, la dotation initiale a été abondée de 150 millions de francs par un décret d'avances en date du 2 septembre 1999.

        La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin juin 1999, la provision versée par l’État atteignait la somme de 200 millions de francs, pour une consommation nette de 184 millions de francs. A la clôture de l’exercice 1998-1999 (31 mars 1999), la trésorerie du Fonds de Garantie s’élevait à 3,6 milliards de francs.

          B.— UN ENGAGEMENT DURABLE EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION

            1. La réhabilitation dans le parc privé

        En dépit de l’amélioration indiscutable observée au cours des quinze dernières années, les besoins en réhabilitation au sein du parc privé d’occupation sociale apparaissent encore substantiels : l’enquête Logement de 1996 recense 934 000 logements sans confort, parmi lesquels près de quatre cent mille (soit 1,7 % du parc des résidences principales) ne disposent à cette date d’aucune installation sanitaire – contre 1,6 million et 7,9 % du parc en 1984.

        Ces logements, souvent construits avant 1949 et appartenant à des personnes âgées ou de condition modeste, appellent l’intervention de l’Etat à travers un système d’aides spécifiques.

            a) Les instruments de la réhabilitation

        La prime à l’amélioration de l’habitat (PAH). – La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention octroyée aux personnes physiques qui effectuent des travaux d’amélioration dans des immeubles ou des logements dont elles sont propriétaires et qui constituent leur résidence principale, sous réserve de conditions relatives aux ressources des bénéficiaires (70 % des plafonds prévus à l’art. R. 331-42 du code de la construction et de l’habitation pour les prêts d’accession à la propriété), à la vétusté du logement et aux caractéristiques des travaux envisagés (arrêté du 16 février 1990, ann. I à III). Le taux de la prime ne peut excéder 20 % du coût réel des travaux dans la limite d’un montant de 70 000 francs par logement, mais peut être porté par décision préfectorale à 25 % du coût des travaux dans le cadre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat — voire à 35 % pour les personnes dont les ressources n’excèdent pas la moitié des plafonds prévus par l’article R. 331-42 précité.

NOMBRE ET MONTANT MOYEN DES PAH ACCORDÉES

        En dépit du fléchissement sévère constaté en 1995 (-18,7 % par rapport à l’année précédente), le volume des primes à l’amélioration de l’habitat est en progression continue depuis le début des années quatre-vingt dix : 69 419 PAH ont ainsi été accordées en 1998 contre 47 234 en 1991, ce qui représente une croissance de près de 47 % en sept ans. Dès lors que les enveloppes budgétaires en autorisations de programme ont évolué de manière légèrement plus rapide (761,8 milliards de francs en 1998 contre 508 milliards de francs en 1991, soit + 50 % de progression sur l’ensemble de la période), le montant des aides unitaires a atteint, après un point bas en 1996, un montant de 10 974 francs en 1998.

        Le tableau ci-contre présente la ventilation régionale de la PAH en 1998, en distinguant les secteurs OPAH et hors OPAH. Trois régions concentrent 25,3 % du total des crédits distribués : Rhône-Alpes, Nord et Pays-de-la-Loire. Le classement ordonné selon le nombre de logements bénéficiaires permet de retrouver dans les trois premiers rangs les régions Nord et Pays-de-la-Loire, entre lesquelles la Bretagne vient s’intercaler.

        Le succès rencontré par le dispositif atteste de la réalité de la demande sociale qui lui est adressée. La dotation primitive pour 1997 avait été abondée à hauteur de 250 millions de francs dans le cadre des mesures de relance de la réhabilitation de l’habitat social présentées par le Gouvernement au cours de l’été 1997. Cette orientation avait ensuite été confortée par la loi de finances initiale pour 1998, puisque les crédits de paiement y étaient portés à 800 millions de francs, en progression de 200 millions de francs par rapport à l’année précédente.

DOTATIONS INITIALES, CRÉDITS DISPONIBLES
ET DÉPENSES EFFECTIVES DE LA PAH (1988-1998)

        La faiblesse des revenus des personnes auxquelles la PAH est destinée et l’étendue des besoins en réhabilitation du parc des propriétaires occupants conduit le Gouvernement à proposer de porter à 800 millions de francs le montant des autorisations de programme à l’article 80 du chapitre 65-48 et les crédits de paiement y afférents à 800 millions de francs également – dont 360 millions de francs de mesures nouvelles.

        Subvention pour travaux de sortie d’insalubrité (SSI). – La subvention pour travaux de sortie d’insalubrité, créée par le décret n° 79-976 du 20 novembre 1979, s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. L'insalubrité doit avoir été reconnue par un arrêté préfectoral d’insalubrité remédiable après enquête des services de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale et avis du conseil d'hygiène ou par application de l’article L. 32-2 du code de la santé publique dans les cas de lutte contre le saturnisme. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources égal à celui pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l’Etat (PAP). Le cumul de cette aide avec une prime à l’amélioration de l’habitat est possible pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 70 % des plafonds PAP.

        Le taux de la subvention est égal à 50 % du coût supporté – dans la limite d'un plafond de travaux fixé à 1 400 francs/m² – et son montant ne peut excéder 35 000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Elle permet de financer des travaux spécifiques liés à l’insalubrité (étanchéité, stabilité des structures, raccordement aux réseaux etc.) et, depuis un arrêté du 18 décembre 1998, ceux liés à la suppression du risque d’accessibilité au plomb.

        Depuis 1985, les crédits de la subvention pour travaux pour sortie d’insalubrité sont imputés sur la PAH.

        Aides de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat. – Créée en 1970 sous forme d’un établissement public administratif géré par le Crédit foncier de France, l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) est actuellement régie par le livre III du code de la construction et de l’habitation, aux termes de l’article L. 321-1 duquel elle a pour objet de « faciliter l’exécution de travaux de réparation, d’assainissement et d’amélioration des immeubles à usage principal d’habitation. » Cette mission a été récemment précisée par la circulaire n° 97-04 du 18 décembre 1997, dans le cadre d’un recentrage sur des interventions à caractère social comme la revitalisation des centres villes et des centres bourgs ou les actions pour le logement des personnes défavorisées.

        Depuis la budgétisation de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) par l’article 42 de la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 portant loi de finances pour 1988, l’ANAH est financée par des subventions de l’État inscrites aux titres III et VI des crédits du ministère de l’équipement, des transports et du logement. Il n’est pas inintéressant d’observer, à ce sujet, que le montant de la subvention du titre III (investissement) versée à l’ANAH par les pouvoirs publics est restée systématiquement inférieure aux recettes tirées de la TADB depuis 1991.

RECETTES TADB ET SUBVENTION D’INVESTISSEMENT
VERSÉE À L’ANAH

        Les interventions de l’ANAH ne concernent en principe que les locaux assujettis à la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail (locaux privés situés dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans) et loués à usage principal d’habitation. Destinées à aider financièrement leur propriétaire, elles ne peuvent bénéficier qu’aux catégories de travaux limitativement énumérées par l’annexe 1 modifiée de l’instruction n° 94-03 du 17 mars 1994 (sécurité, salubrité, isolation acoustique ou énergétique, accessibilité ou adaptation aux personnes handicapées physiques etc.) : leur montant est obtenu par application directe d’un taux de subventionnement (25 % en secteur diffus) au montant de la dépense subventionnable plafonnée.

        L’article 32 de la loi de finances initiale pour 1999 a ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l’ensemble des travaux subventionnables effectués dans des logements améliorés avec une subvention de l’ANAH et faisant l’objet d’un conventionnement au titre de l’article L. 351-2 4° du code de la construction et de l'habitation. Cette mesure a été appliquée aux décisions d’attribution de l’aide intervenues à compter du 1er janvier 1999.

        Le projet de loi de finances pour 2000 propose d’y mettre fin en raison de la réduction générale du taux de TVA à 5,5 % sur les travaux de réhabilitation.

        Une relance de la réhabilitation concernant le parc privé a été décidée et mise en œuvre par le Gouvernement dès l’été 1997. Elle s’est concrétisée par l’abondement de 200 millions de francs de la dotation budgétaire en juillet 1997. En définitive, 2 338 millions de francs de subventions ont été engagés en 1997 grâce à la dotation initialement fixée à 2 015 millions de francs, à la mobilisation des 200 millions de francs au titre du programme supplémentaire de réhabilitation et de 123 millions de francs au titre de la réutilisation de subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Ces engagements ont généré un montant de travaux subventionnables de 8 752 millions de francs hors honoraires et permis de subventionner 107 600 logements.

BILAN DE L’ACTIVITÉ DE L’ANAH (1994-1998)

        En 1998, le montant total des subventions attribuées s’est élevé à 2 308 millions de francs correspondant aux autorisations d’engagement fixées par la loi de finances à 2 200 millions de francs et à la réutilisation de subventions à hauteur de 108 millions de francs. L’attribution des subventions de l’ANAH a généré l’année dernière 10 817 millions de francs de travaux et permis l’amélioration de 111 200 logements – dont 9 100 ont fait l’objet d’un conventionnement à l’APL. Il faut ajouter que 15 200 logements ont bénéficié d’une subvention majorée en contrepartie d’un engagement de modération de loyer, abondée pour 2 119 d’entre eux par la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants.

        Après la progression significative des subventions accordées à l’ANAH dans la loi de finances pour 1998 (+ 9,2 % en autorisations de programme et + 11,2 % en crédits de paiement par rapport à l’année précédente), le projet de loi de finances pour 2000 reconduit les moyens accordés en 1999, à hauteur de 2,2 milliards de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement (chapitre 65-48, art. 90).

        Réformes de l’ANAH et de la PAH. – Le projet de loi « Urbanisme, habitat et déplacements » annoncé pour le printemps 2000 devrait constituer le cadre d’une réforme tendant à l’unification des interventions financières dans le parc privé.

        Cette réforme d’ensemble se justifie non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l’ANAH et de la PAH au regard des observations de la Cour des comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et coordonnée sur l’ensemble du parc privé. Elle devrait permettre de regrouper auprès d’un seul organisme public, dont la vocation serait élargie à l’ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants. En d’autres termes, l’Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat a vocation à devenir compétente pour délivrer la prime à l'amélioration de l'habitat en lieu et place du représentant de l’État dans le département.

        Parallèlement, l’ANAH envisage des mesures visant concomitamment à approfondir l’instruction et le contrôle des dossiers sensibles par leur montant et à simplifier l’instruction des dossiers plus modestes (40 % des demandes pour moins de 10 % du total des subventions en 1998). Les demandes portant sur un montant inférieur à 70 000 francs pourraient ainsi bénéficier d’une instruction simplifiée au regard de l’application des plafonds et d’une autorisation anticipée de commencement des travaux. Le propriétaire concerné souscrirait un engagement locatif réduit à six ans au lieu de dix.

            b) Les procédures de réhabilitation : les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)

        L’opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) est une procédure contractuelle associant les collectivités locales, l'Etat et l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui vise à requalifier des quartiers anciens ou récents ou des bourgs ruraux et à inciter les propriétaires à réhabiliter les logements grâce à des aides financières (PAH et subventions de l’ANAH). Ces opérations bénéficient également d’actions d'accompagnement de la collectivité territoriale intéressée et de la présence d'une équipe chargée d'assurer l'information, l'animation et le suivi de l'opération pendant les trois années de la phase opérationnelle de l’OPAH.

        Bilan des OPAH. – Le bilan de la procédure apparaît favorable sur le plan quantitatif, puisque plus de 3 300 opérations ont été engagées depuis 1977 et que 644 OPAH étaient en vigueur au 31 décembre 1997.

        Les 745 millions de francs de subventions engagés par l’Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en 1997 dans le cadre des OPAH, ont permis l’amélioration de 26 800 logements. Le montant des crédits engagés au titre de la prime à l'amélioration de l'habitat dans les OPAH en 1997 s'est élevé à 320 millions de francs pour 28 161 logements améliorés, soit une relative stabilité par rapport à 1997.

BILAN STATISTIQUE DES OPAH (1994–1998)

         

        1994

        1995

        1996

        1997

        1998

        Nombre d'OPAH en vigueur

        587

        623

        649

        644

        691

        dont OPAH nouvelles

        186

        187

        187

        197

        198

        Engagements de l'ANAH

                 

        Subventions engagées (millions de francs)

        716

        786

        865

        745

        716

        Nombre de logements subventionnés

        28 300

        28 400

        27 500

        26 800

        28 300

        Montant des travaux (millions de francs)

        3 191

        3 518

        3 422

        3 374

        3 451

        Engagements en prime à l'amélioration de l'habitat

                 

        Subventions engagées (millions de francs)

        277

        262

        322

        320

        nc

        Nombre de logements subventionnés

        24 480

        23 270

        29 205

        28 161

        nc

        Source : secrétariat d’État au logement

                 

        L’OPAH joue un rôle fondamental en milieu rural, où elle constitue l'instrument privilégié de mise en œuvre des politiques locales de l'habitat : elle permet de remettre sur le marché locatif des logements auparavant vacants et d’exercer un impact économique positif sur l'artisanat du bâtiment.

        Le nombre moyen de logements locatifs subventionnés dans le cadre d’une opération est de 146 logements par convention, avec une moyenne de 93 logements réhabilités par convention dans les OPAH rurales (communes de moins de dix mille habitants) et 217 logements pour les OPAH urbaines (communes de plus de dix mille habitants).

        Perspectives. – Les opérations d’amélioration de l’habitat ont pu soulever quelques critiques. Vingt ans après leur création, les OPAH interviennent en effet dans des situations de plus en plus complexes, en milieu tant urbain que rural, qui imposent de faire appel à des dispositifs et des stratégies plus élaborés que la seule mise en œuvre d'une réserve de financement sous forme de prime à l'amélioration de l'habitat et de subventions de l’ANAH.

        L’évaluation nationale effectuée en 1996 ne conduit pas à une remise en cause globale de cet outil, mais insiste sur la nécessité de repenser les finalités globales de la procédure, sa gestion (pilotage, suivi) et sa mise en œuvre pratique (étude, conventionnement). Il apparaît ainsi indispensable d’inscrire l’OPAH dans le cadre d’un projet global d'aménagement ou de développement, qui permette de la constituer en volet « habitat » de ce projet et de l'articuler avec d'autres actions et outils (aménagement urbain, dispositifs de lutte contre l'insalubrité etc.). Cette modernisation pourrait s’inscrire dans le cadre du futur projet de loi « Urbanisme, habitat et déplacements » annoncé par le Gouvernement pour le printemps 2000.

            2. La réhabilitation dans le parc locatif social

        La subvention à l’amélioration des logements locatifs sociaux, qui s’est substituée à l’ancienne prime pour l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS), est actuellement régie par les articles R. 323-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

        Destinée à financer les travaux d’amélioration de l’habitabilité, d’économie d’énergie ou de sécurité énumérés par l’arrêté du 30 décembre 1987 et entrepris par certains opérateurs dans les logements à usage locatif dont ils sont propriétaires ou gestionnaires (HLM, centres communaux d’action sociale ou sociétés d’économie mixte ayant pour objectif la réalisation ou la gestion de logements, organismes agréés par le représentant de l’Etat dont le rôle est de contribuer au logement des personnes défavorisées), la subvention ne peut excéder plus de 10 % – voire 25 % ou 40 % – du coût prévisionnel des travaux subventionnables, dans la limite d’un plafond de 85 000 francs par logement auquel il peut être éventuellement dérogé par décision préfectorale.

        Les crédits budgétaires réservés au financement des PALULOS sont fusionnés avec les crédits destinés aux prêts locatifs aidés à l’article 10 du chapitre 65-48, au sein d’une ligne fongible qui laisse aux services déconcentrés le soin de répartir les moyens disponibles entre construction et réhabilitation en fonction des circonstances locales. Les autorisations de programme consommées en PALULOS au sein de cette ligne fongible, qui se montaient à 2 704,8 millions de francs en 1993 et ont enregistré un repli de 47,7 % durant les deux suivantes (1 423,3 millions de francs en 1995) ont représenté 2 109,7 millions de francs en 1997 (+ 48,2 % par rapport à 1995).

        L’article 14 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998 avait par ailleurs décidé, à compter du 1er janvier 1998, d’étendre aux travaux de réhabilitation, transformation et rénovation des logements locatifs sociaux le bénéfice du taux de TVA réduit à 5,5 % déjà applicable à la construction sociale : les opérations éligibles à la PALULOS, dont le volume n’est pas contingenté, cumulent donc l’avantage d’une subvention et celui d’un allégement du prélèvement fiscal indirect, ce qui représente une aide globale d’environ 22 % de leur montant unitaire.

        La convention signée le 17 janvier 1995 entre les pouvoirs publics et l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM avait estimé que les besoins à satisfaire en matière de réhabilitation du parc locatif social se montaient à six cent mille logements sur cinq ans (1995-1999) et donc prévu la réalisation d’un programme de mise à niveau au rythme de cent vingt mille logements par an.

        L’actuelle majorité a voulu marquer dès son installation l’importance qu’elle accorde à un tel programme. Le Premier ministre a ainsi annoncé au mois de juin 1997 la réhabilitation de cinquante mille logements supplémentaires et s’est donné pour objectif la réhabilitation d’un million de logements publics et privés au terme de la législature.

          C.— LA SITUATION DES PARTENAIRES DU LOGEMENT SOCIAL

            1. Le 1 % logement et le financement de l’investissement immobilier

        Aux termes de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi n° 95-116 du 4 février 1995, « les employeurs occupant au minimum dix salariés, à l’exception de l’Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires prévue à l’article 231 du code général des impôts, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale pour lesquelles des règles spéciales ont été édictées en application du 3 (a) dudit article 231, doivent consacrer au financement d’acquisition et d’aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux, de construction de logements, d’acquisition, d’aménagement ou de remise en état de logements anciens des sommes représentant (…) à compter du 1er janvier 1992, 0,45 p. 100 au moins du montant, entendu au sens des règles prévues aux chapitres Ier et II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, des salaires payés par eux au cours de l’exercice écoulé. »

            a) La mise en place de la convention du 3 août 1998

        Au terme d’une réflexion jalonnée par la Note de réflexion sur le 1 % logement de l’an 2000 publiée par l’Union d'économie sociale du logement (UESL) en décembre 1997 et le rapport du Conseil économique et social du 25 mars dernier, l’Etat a conclu le 3 août 1998 une convention avec l’Union d'économie sociale du logement dont le préambule expose les objectifs principaux : clarifier les relations entre les partenaires, en remplaçant progressivement la contribution financière de l’Union d'économie sociale à la politique nationale du logement par le développement d’actions complémentaires à celles de l’État ; poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une amélioration de la productivité.

        Renforcement de l’efficacité de l’emploi des ressources du 1 % logement. – Il s’agit, d’une part, de maintenir les investissements du 1 % logement dans le secteur locatif social à un haut niveau et, d’autre part, de moderniser ses interventions, à travers de nouveaux emplois qui ont vocation à se placer en complément des actions de l’État. Leur mise en œuvre a nécessité au préalable l’adoption de la loi n° 98-1164 du 18 décembre 1998 relative à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction.

        Sécurisation des accédants à la propriété. – La sécurisation des accédants comprend deux volets.

        Le premier volet est ouvert à tous les accédants modestes ayant souscrit un prêt à l’accession sociale (PAS). Un fonds de soutien est doté par l’UESL sur le modèle du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS) pour permettre aux ménages de bénéficier, en cas de chômage, d’un report de 50 % de leurs mensualités PAS et du prêt à 0 % pendant une période maximale de 12 mois (remboursement en fin de prêt). Ce dispositif, qui rend le PAS plus attractif, permet à la plupart des accédants ayant des revenus inférieurs à son plafond de surmonter les difficultés d’un chômage de durée limitée et, en toute hypothèse, de disposer d’un délai de réflexion avant d’examiner d’autres modalités de refinancement.

        Les modalités de mise en œuvre ont fait l’objet de trois conventions d’application signées le 4 février 1999 : convention relative à la sécurisation des accédants PAS, conclue entre l’Etat et l’UESL ; convention entre l’UESL et la Société de gestion du FGAS (SGFGAS), homologuée par un arrêté du 5 février 1999 ; convention conclue entre l’Etat et la SGFGAS relative à la commission de gestion. Les règles de dotation, de fonctionnement administratif et financier et les normes de gestion du fonds de soutien de l’Union ont été fixées par le décret n° 99-125 du 22 février 1999 ; le décret n° 99-126 du même jour fixe au 15 février 1999 la date à partir de laquelle l’UESL assure le financement de la sécurisation.

        Le second volet de sécurisation est réservé aux accédants salariés d’entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources du prêt à 0 %. Un fonds « prévention 1 % » alimenté par l’UESL permet de leur apporter une aide, éventuellement complémentaire à celle du premier volet, en cas de forte réduction de ressources due au chômage ou à l’éclatement de la cellule familiale. Les modalités d’application ont été précisées dans la convention relative à la sécurisation des accédants à la propriété salariés des entreprises assujetties à la PEEC conclue entre l’Etat et l’UESL le 4 février 1999.

        Aides à l’emménagement. – Ces aides répondent à la mobilité croissante des salariés. Réservées aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC, elles prennent la forme de prêts pour travaux aux propriétaires et aux locataires pour environ 4 à 5 milliards de francs par an. Les modalités d’application ont été précisées dans la convention relative aux prêts pour travaux à l’emménagement conclue entre l’Etat et l’UESL le 4 février 1999.

        Dispositions diverses. – L’encouragement à l’accès au logement locatif accompagne le nouveau statut du bailleur privé. D’une part, le 1 % logement finance le dépôt de garantie des salariés d’entreprises assujetties entrant dans le parc locatif social ou le parc conventionné au titre du statut du bailleur, ainsi que des jeunes de moins de 30 ans. D’autre part, une garantie contre les impayés de loyer est financée au bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location à un salarié d’entreprise assujettie dans le nouveau parc locatif privé conventionné ainsi qu’aux jeunes de moins de 30 ans et aux salariés en situation de mobilité professionnelle. Par ailleurs, en cas de réservation du logement par le 1 %, ce dernier peut accorder des prêts à taux préférentiel au bailleur privé. Les modalités d’application ont été précisées par une convention entre l'Etat et l'UESL signée le 1er septembre 1999.

        Les associés collecteurs de l’UESL peuvent également accorder des aides pour travaux ou construction aux propriétaires du nouveau parc conventionné privé, en contrepartie de réservations pour les salariés. Les modalités d’application ont été précisées dans la convention relative au financement des opérations dans le parc locatif privé conventionné conclue le 1er septembre 1999.

            b) Perspectives financières du 1 % logement

        La convention quinquennale du 3 août 1998, qui a fait l’objet d’une large concertation entre tous les partenaires, définit les nouveaux équilibres à moyen terme du 1 % logement dans ses ressources, ses missions et son fonctionnement. En ce qui concerne les emplois du 1 % logement pour les cinq années à venir, la convention prévoit que sa contribution à la politique du logement, qui s’est élevée à 7 550 millions de francs en 1998, s’éteindra progressivement. Elle est de 6,4 milliards de francs en 1999, auxquels s’ajoutent 200 millions de francs de la part des autres collecteurs, et s’effectue sous forme de versement au compte d’affectation spéciale n° 902-30.

        Pour 2000, le versement de l’UESL sera de 5 milliards de francs. La contribution continuera de baisser ensuite jusqu’en 2002, pour disparaître au cours de la dernière année d’application de la convention (2003).

        L’Etat a pris l’engagement de maintenir le taux de la participation à 0,45 % des salaires. Parallèlement, le financement des nouveaux prêts à taux zéro est réintégré au sein du budget général, créant ainsi les conditions d’une accession à la propriété pérenne et sécurisée.

        Equilibre emplois-ressources.  Les ressources disponibles comprennent la collecte au titre de l’année antérieure, les remboursements de prêts et les résultats de gestion incorporés aux fonds réglementés.

        Les emplois à long terme se composent des prêts aux personnes physiques, des versements à long terme aux organismes constructeurs, de la transformation d’une partie des préfinancements en investissements à long terme, des investissements des organismes constructeurs dans leurs propres programmes, du versement au Fonds pour l’accession à la propriété et des prélèvements autorisés. En 1997, 671 millions de francs résultent de la consolidation de prêts à court terme transformés pour 94 % en prêts à long terme et pour 6 % en subventions.

        La faible croissance de la masse salariale des entreprises assujetties a été compensée par l’augmentation des remboursements de prêts antérieurs. Les investissements à long terme ont continué à croître, notamment en 1994 en raison de la mise en œuvre exceptionnelle de la convention pour la relance de l’accession à la propriété, malgré un net recul en 1995 où les emplois à long terme ont retrouvé un niveau comparable à celui de 1993.

        L’équilibre entre emplois et ressources à long terme s’est détérioré, mais a été partiellement compensé par la diminution des préfinancements. En particulier, les versements de préfinancements ont baissé de 44 % entre 1996 et 1997 – soit - 1 211 millions de francs. La contraction des préfinancements accordés permet ainsi d’affecter en 1997 et 1998 respectivement 1 244 millions de francs et 1 040 millions de francs de ressources à court terme au financement d’emplois à long terme. Mais l’équilibre général fait néanmoins apparaître un excédent durable des emplois sur les ressources – sauf en 1995, année au cours de laquelle les ressources ont été supérieures aux emplois de 735 millions de francs.

        Ce sont en définitive des prélèvements sur la trésorerie qui ont permis de réaliser l’équilibre des comptes, ainsi que le recours à un refinancement extérieur à moyen terme d’un montant de 1,2 et 6,3 milliards de francs en 1997 et 1998, respectivement.

        L’évolution de la structure des emplois au cours des dernières années reflète la relance de l’accession à la propriété conduite par les pouvoirs publics à partir de 1993. En 1994, les prêts aux salariés ont atteint le niveau exceptionnel de 10 016 millions de francs à la suite de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de l’accession sociale à la propriété. L’année 1995 marque une diminution des investissements des organismes collecteurs, dans le cadre d’une politique de reconstitution de la trésorerie et de soutien à l’accession à la propriété. En 1997, alors que le versement à l’Etat s’élève à 7,3 milliards de francs, le niveau des emplois immobiliers reste important. L’arbitrage entre les types d’emplois s’est fait en faveur des versements aux organismes constructeurs qui voient leur part augmenter de 33 à 37 %.

        En 1998, les crédits 1 % distribués aux ménages ont progressé, au profit notamment de la construction neuve et des acquisitions sans travaux, alors que les financements accordés aux seules opérations de travaux sont en forte baisse (- 12 %).

        Les concours à long terme aux personnes morales s’établissent à 3,9 milliards de francs (- 0,8 milliard de francs par rapport à 1997). La répartition des concours par nature d’opérations financées est cependant très différente de celle observée en 1997 : les opérations de construction neuve ou d’acquisition de terrains prennent une part croissante au détriment des opérations de réhabilitation. Alors que le repli des financements 1 % à long terme consacrés à la construction neuve apparaît modéré (- 4 %), près des trois quarts de la baisse d’ensemble s’expliquent par la diminution de 660 millions de francs des apports aux opérations de réhabilitation.

            2. La situation des constructeurs sociaux

        La première moitié des années quatre-vingt dix (1991-1995) a constitué une période difficile pour la plupart des constructeurs sociaux. L’autofinancement net corrigé des remboursements anticipés progresse en effet de plus en plus faiblement, et diminue même en valeur absolue en 1995 pour les sociétés anonymes (SA) d’HLM et l’année suivante pour les offices ; le rapport de cet autofinancement au chiffre d’affaires connaît une dégradation sensible. Cette situation a pu s’expliquer tant par l’importante augmentation des charges financières et la moindre rémunération de la trésorerie que par les effets de la fin de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

        Les années 1996 et 1997 marquent une inflexion de tendance, puisque l’autofinancement net corrigé des remboursements anticipés se redresse : par rapport à 1995, il augmente en 1996 en valeur absolue de plus de 4 %, passant de 4,5 à 4,7 milliards de francs courants. Il atteint 5,5 milliards de francs en 1997, soit 1 559 francs par logement géré contre 1 343 francs en 1996. Cet autofinancement augmentant plus fortement que les loyers entre 1996 et 1997, le rapport de cet autofinancement au chiffre d’affaires évolue aussi à la hausse. De fait, les mesures prises en 1996 ont permis d'améliorer des indicateurs d’exploitation dégradés par un effet de ciseaux : pour de nombreux organismes, le poids croissant de certaines charges (charges financières et TFPB) n’était plus compensé par les augmentations de loyers puisque celles-ci restaient fréquemment assujetties à la faible évolution de l’indice du coût de la construction.

        Les organismes ont pu maîtriser leurs coûts de gestion hors TFPB, en raison notamment de la modération de l’inflation et de la masse salariale. Quant aux dépenses de maintenance, principale variable d’ajustement des organismes d’HLM, elles ont eu tendance à stagner au cours des dernières années. Du point de vue des produits, les organismes ont procédé soit à un rattrapage des loyers, soit à des augmentations consécutives à des travaux de réhabilitation. C’est ainsi que les produits locatifs ont progressé annuellement de 4,8 % en moyenne entre 1993 et 1997 pour les offices et de 4,5 % pour les SA, compensant l’évolution modérée de l’indice du coût de la construction.

II.— UN BUDGET À VOCATION SOCIALE

          A.— LA CONSOLIDATION DE L’OFFRE LOCATIVE PRIVÉE, RÉPONSE À UNE DEMANDE SOCIALE

            1. Le bilan en demi-teinte de l’offre locative intermédiaire

        Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de logements situés dans des zones géographiques souffrant d’une tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui qui s’observe sur le marché libre. Il est donc destiné à une frange de ménages à revenus moyens exclue du parc social mais rencontrant des difficultés d’accès au logement locatif privé.

        Couvrant un large ensemble d’opérations éligibles, ce financement se caractérise par son inscription dans une géographie d’intervention prioritaire : Île-de-France, grandes métropoles régionales (agglomérations de Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Nantes, Toulouse), façade méditerranéenne, côte basque, certaines zones frontalières et villes moyennes du grand bassin parisien.

        Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire s’engagent à affecter les logements financés à la location pendant une période minimale (durée du prêt lui-même pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et de loyers.

PLAFONDS DE RESSOURCES DU PLI AU 1ER JANVIER 1999

        Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la Caisse des dépôts et consignations (organismes HLM et sociétés d’économie mixte), le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs.

        Depuis mai 1997, le prêt locatif intermédiaire se présente comme un prêt à taux fixe rémunéré à 5,5 %, d’une durée qui n’excède pas 25 ans et dont les annuités ne sont pas susceptibles de progresser de plus de 1 % par an. Il n’existe plus de quotité maximale de financement, l’ancien plafond de 70 % du coût de l’opération dans la limite de 85 % du prix plafond des prêts conventionnés ayant été supprimé pour les prêts octroyés à compter du 1er mars 1996.

        Le tableau ci-dessous retrace le volume de prêts locatifs intermédiaires distribués depuis 1993.

ÉVOLUTION DE LA DISTRIBUTION DU PRÊT LOCATIF INTERMÉDIAIRE

        En dépit des aménagements successifs dont il a fait l’objet, force est de constater que l’audience du prêt locatif intermédiaire est restée modeste et apparaît déclinante depuis 1994 (- 39,8 % depuis cette date).

        L’explication se trouve dans le parallélisme d’évolution de la courbe des montants versés et de la courbe d’écart entre le taux des PLI et celui des prêts à long terme (obligations assimilables du Trésor) : dans un contexte de réduction des taux d’intérêt liée à la maîtrise des déficits publics et à l’apparition d’une capacité de financement nette des entreprises, les caractéristiques du prêt apparaissent peu compétitives par rapport aux offres concurrentes des institutions financières spécialisées et des établissements de crédit.

        Ce constat est confirmé par les évolutions les plus récentes décrites par le graphique suivant.

            2. Le financement de la construction locative sociale
            Une modernisation attendue, mais encore incomplète

            a) Les subventions et prêts pour les logements locatifs aidés

        Le financement des logements locatifs sociaux a fait l’objet depuis 1996 de réformes successives.

        En ce qui concerne les opérations d’acquisition-amélioration, la réforme dite « de la surface utile » a, depuis le 1er juillet 1996, remplacé le plafonnement à 90 p. 100 du prix de référence de l’opération, par le calcul de l’assiette de subvention effectué en fonction de la surface utile de l’opération. De plus depuis le 1er janvier 1998, les travaux de ces opérations peuvent bénéficier de la TVA à 5,5 %. Pour les opérations de construction neuve, la subvention de l’Etat a été remplacée depuis le 1er octobre 1996 par l’application d’un taux de TVA à 5,5 p.100 au prix de revient des opérations. En outre, le financement de la construction de logements très sociaux, de logements à caractère expérimental et des opérations de construction à la suite de démolitions bénéficie dans les mêmes conditions de l’application du taux de TVA à 5,5 %, mais également d’une subvention.

        Système de financement des prêts locatifs aidés dans le circuit de la Caisse des dépôts et consignations. – Il convient de distinguer les opérations d’acquisition-amélioration des opérations de construction neuve.

        Opérations d’acquisition-amélioration. – Les opérations d’acquisi-tion-amélioration réalisées à l’aide de PLA du circuit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) bénéficient à compter du 1er janvier 1998 d’une subvention dont le taux est fixé à 5 % ; ce taux peut être porté à 13 % lorsqu’il s’agit de PLA à loyer minoré (18 % si dérogation préfectorale) ou à 20 % lorsqu’il s’agit de PLA d’intégration (25 % si dérogation préfectorale).

        Par ailleurs, ces opérations bénéficient du taux de TVA réduit à 5,5 % pour la réalisation des travaux, dès lors que ces travaux sont éligibles aux catégories de travaux retenus par le décret n° 98-331 du 30 avril 1998 relatif à la nature des travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement de logements locatifs sociaux soumis au taux réduit de TVA, pris pour l’application de l’article 14 de la loi de finances pour 1998.

        Le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin a été supprimé le 1er juillet 1996. Il a été remplacé par une réglementation plus simple basée sur la notion de surface utile, laquelle est définie comme la somme de la surface habitable des logements et de la moitié des surfaces annexes à usage privatif qui leur sont rattachées (cave, balcon, loggia). La principale conséquence concerne le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un PLA de la CDC : le taux de droit commun est de 5 % (contre 12,7 % sous le régime du prix de référence), et l’assiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90 % du prix de référence).

        Cette subvention peut être complétée par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3 % et d’une durée de 32 ans, assorti d’un préfinancement qui peut financer le prix de revient de l’opération, déduction faite de la ou des subventions obtenues.

        Opérations de construction neuve. – Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux ne bénéficient plus de subventions de l’Etat, depuis le 4 octobre 1996. En effet, ces opérations bénéficient désormais du taux réduit de TVA à 5,5 % sous réserve de respecter les quatre conditions suivantes :

        – une convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) doit être conclue en application du 3° de l’article L.351-2 du code de la construction et de l’habitation ;

        – l’opération doit avoir fait l’objet d’une décision favorable d’agrément prise par le représentant de l’Etat au nom du ministre chargé du logement, dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de l’habitation ;

        – l’opération doit être financée par l’un des prêts prévus par l’article R.331-1 du code de la construction et de l’habitation et délivré par la Caisse des dépôts et consignations ;

        – l’ouverture de chantier doit être postérieure au 1er octobre 1996.

        Certaines opérations de construction peuvent néanmoins faire l’objet de subventions de l’Etat. Il s’agit d’opérations de construction de PLA à caractère très social (PLA-LM et PLA-I), d’opérations à caractère expérimental et d’opérations de construction-démolition (PLA-CD). Elles font l’objet de deux décisions administratives distinctes : une décision favorable du préfet portant agrément de l’opération pour bénéficier du taux de la TVA à 5,5 % et une décision de subvention.

        Opérations
        de construction neuve

        Taux appliqués
        jusqu’au 31 déc. 1997

        Taux applicables
        depuis le 1er janv. 1998

        PLA

        pas de subvention

        pas de subvention

        PLA-LM

        8 % (dérogation préfet : 13 %)

        8 %
        (dérogation préfet : 13 %)

        PLA d’intégration (PLA-I)

        sans objet (produit n’existant pas)

        20 %

        PLA expérimental (PLA-E)

        3 %

        3 %

        PLA construction-démolition

        sans objet (produit n’existant pas)

        12 %

        Système de financement des PLA accordés par le Crédit foncier de France. – Comme pour le circuit de la Caisse des dépôts et consignations, la réglementation applicable est aujourd’hui fondée sur la surface utile.

        Opérations d’acquisition-amélioration. – La principale consé-quence concerne le calcul du montant du prêt accordé par le Crédit foncier de France qui est limité à une quotité de 70 % de l’assiette de subvention définie ci-dessus. Si le prêt est à taux révisable, la durée est de 30 ans et le taux actuariel de 6,68 % révisable en fonction de l’évolution générale des taux d’intérêt ; s’il est à taux fixe, la durée est de 25 ans et le taux actuariel de 6,5 %.

        Opérations de construction neuve. – Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux bénéficient désormais du taux réduit de TVA à 5,5 % sous réserve de respecter les quatre conditions suivantes :

        – une convention ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) d’une durée de 24 ans doit être conclue en application du 3° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation ;

        – l’opération doit avoir fait l’objet d’une décision favorable d’agrément prise à compter du 4 octobre 1996 par le représentant de l’Etat au nom du ministre chargé du logement, dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du code de la construction et de l’habitation. Cette décision permet au maître d’ouvrage de bénéficier du prêt du Crédit foncier de France ;

        – l’opération doit être financée par l’un des prêts prévus à l’article R. 331-1 du code de la construction et de l’habitation et délivré par le Crédit foncier de France ;

        – l’ouverture de chantier doit être postérieure au 1er octobre 1996.

        Les conditions financières du prêt sont celles du prêt conventionné et la quotité maximale du prêt est limitée à 90 % du prix de revient de l’opération. Ce dernier ne peut dépasser le prix de revient maximal au mètre carré défini par l’arrêté du 7 mars 1978 modifié, relatif aux conditions d’octroi et montants des prêts conventionnés.

        Prêts locatifs aidés à loyer minoré (PLA-LM) et les PLA d’intégration (PLA-I). – Le régime de ces PLA a pour objectif d’aider les organismes HLM, les SEM, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) et les organismes agréés par le préfet œuvrant dans le domaine de l’insertion par le logement à réaliser les opérations à finalité très sociale suivantes : acquisition de droits de construire ou de terrains destinés à la construction de logements locatifs et la construction de ces logements ; construction de logements locatifs neufs ; acquisition de logements locatifs anciens avec ou sans travaux ; acquisition et transformation de locaux en logements locatif ; travaux d’amélioration exécutés sur des immeubles ou des logements cédés à bail emphytéotique par l’Etat, des collectivités locales ou leurs groupements et travaux de transformation ou d’aménagement de locaux ou d’immeubles non affectés à cet usage.

        Pour des opérations d’acquisition-amélioration, les PLA-LM bénéficient d’une subvention de l'Etat à taux majoré dans la limite de 13 % – 18 % par dérogation préfectorale – au titre des opérations d'habitat adapté aux besoins de populations rencontrant des difficultés particulières (ménages qui rencontrent des difficultés économiques liées à des ressources insuffisantes et/ou irrégulières mais ne nécessitent pas d’accompagnement social particulier). Les PLA-I peuvent bénéficier d’une subvention de l’Etat au taux majoré dans la limite de 20 % (25 % par dérogation préfectorale) au titre de la réalisation de logements destinés à des ménages qui rencontrent à la fois des difficultés financières et des difficultés d’ordre social (problèmes comportementaux, compositions familiales particulières, difficultés sanitaires, etc.).

        Pour des opérations de construction, le taux de la subvention est au plus égal à 8 % – voire 13 % – de l’assiette de référence dans le cas des PLA-LM et 20 % pour les PLA-I.

            b) Du PLA au prêt locatif à usage social

        Modalités de bouclage d’un prêt PLA. – Adossé à la ressource du livret A, le PLA est un prêt offert au taux privilégié de 3,55 % sur une durée de 32 ans. La baisse de ce taux, qui était depuis juin 1998 de 4,3 %, constitue un élément devant favoriser l’amélioration de l’équilibre financier des opérations.

        En complément de la subvention d'Etat et du prêt de la CDC, d'autres types de financement sont mobilisés :

        – la participation des employeurs à l'effort de construction : plus de 80 % des opérations PLA neuf et acquisition-amélioration bénéficient des aides du 1 % logement, dans des proportions variables selon la localisation des opérations ;

        – les subventions des collectivités locales sont de plus en plus sollicitées pour faire face notamment aux surcharges foncières ;

        – les fonds propres des organismes.

        Le graphique ci-après compare les plans de financement moyen des opérations neuves avant et après la réforme du PLA fiscal.

PLAN DE FINANCEMENT D’UNE OPÉRATION PLA

        La réforme intervenue en octobre 1996 pour les constructions neuves qui a pour effet de substituer à la subvention directe de l’Etat un avantage de TVA à taux réduit étant neutre globalement, il en résulte que si le prêt de la Caisse des Dépôts et Consignations a augmenté en valeur relative (donc en quotité dans le plan de financement) il est en fait resté stable en valeur absolue (sans quoi l’équilibre des opérations serait compromis).

        Sous-consommation des crédits PLA. – La sous-consommation des crédits observée en 1998 et 1999 constitue un élément de préoccupation. Elle ne correspond pas à l’évolution des besoins, toutes les analyses faisant au contraire apparaître un réel besoin en logements sociaux.

PLA BUDGÉTÉS, FINANCÉS ET MIS EN CHANTIER (1994-1998)

        Les différences constatées entre le programme physique prévu en loi de finances initiale et le nombre de logements effectivement financés apparaissent dues à trois causes principales.

        Un mécanisme financier ne permettant plus l’équilibre financier des opérations pour les organismes constructeurs. – La quasi-disparition de l’inflation, l’évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A, sont autant de facteurs qui, s’ils correspondent à des réalités bénéfiques d’un point de vue social, ont également eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile, structurellement, l’équilibre financier d’opérations nouvelles de PLA.

        Le comportement de certains maîtres d’ouvrage. – Face à l’apparition de phénomènes de vacances correspondant à un décalage entre l’offre et la demande, ou de crainte de l’apparition de telles vacances, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d’augmentation de capacité. Ce comportement a été parfois encouragé par un troisième facteur.

        La réticence des collectivités locales à accueillir du logement social. – Un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses d’accueillir du logement social alors même qu’il existe des besoins reconnus dans leur bassin d’habitat d’appartenance, et qu’elles n’ont pas déjà sur leur territoire un stock de tels logements qui pourrait être considéré comme excessif.

        Mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS). – Le Gouvernement a donc décidé de mettre en place au cours de l’été 1999 le « prêt locatif à usage social » (PLUS), produit financier nouveau réservé aux bailleurs sociaux à la fois plus solvabilisateur, et plus créateur en lui-même de mixité sociale. Concomitamment, le PLA ordinaire et le PLA-LM disparaissent.

        Ce nouveau prêt – d’un taux de 3,45 %, systématiquement accompagné d’une subvention de 5 % dans le neuf et de 10 % dans l’ancien et dont la durée pourra être portée à 50 ans pour la partie foncière ou la charge immobilière – sera assorti d’un niveau de loyer correspondant à 90 % du loyer PLA actuel, c'est-à-dire un niveau analogue au plafond de l’aide personnalisée au logement.

        Les logements ainsi créés devront accueillir au moins 30 % de locataires ayant un niveau de revenus inférieur à 60 % des plafonds prêt locatif aidé. Ils pourront accueillir 10 % de locataires ayant un revenu supérieur au plafond PLA (dans la limite de 120 % de celui-ci), avec des loyers portés dans ce cas à 120 % des plafonds de loyers PLA.

        Pour les produits dont le régime reste inchangé (PLA d’intégration et PLA Construction-démolition), le taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations est réduit à 3,05 %, soit un niveau particulièrement bas.

        Enfin, les mesures de réaménagement de la dette des organismes HLM et la baisse de la TVA ont considérablement réduit leurs charges financières, ce qui peut conduire à dégager des moyens financiers propres à améliorer le financement de nouvelles opérations.

          B.— LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

        L’expression « aides personnelles au logement » recouvre en pratique trois dispositifs différents, distincts par leur finalité comme par leurs conditions d’octroi et leurs modalités de calcul.

            1. Données générales relatives aux trois aides personnelles au logement

        L’allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale qui a été créée à l’occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux isolés et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu’aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans. Elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le Fonds national des prestations familiales (FNPF) qui est lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 % de la CSG.

        L’allocation de logement à caractère social (ALS), qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Financée par le Fonds national d’aide au logement (FNAL) – lui-même alimenté par l’Etat et par une cotisation des employeurs –, elle a progressivement été étendue à d’autres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources qui n’entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.

        Créée par la loi du 3 janvier 1977, l’aide personnalisée au logement (APL) relève du code de la construction et de l'habitation et s’applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Son champ d’application comprend :

        – en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l’État ;

        – en secteur locatif : les logements conventionnés financés avec des PLA ou des prêts conventionnés locatifs ; les logements conventionnés avec des subventions à l’amélioration (PALULOS ou ANAH) ; les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d’habitation à loyer modéré, des sociétés d’économie mixte ou d’autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l’Etat.

        Son financement est assuré par le Fonds national de l’habitation (FNH) dont les recettes sont constituées par des contributions du FNPF, du FNAL et du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles) et par une contribution de l’Etat inscrite au budget du ministère chargé du logement.

        Conditions générales d’attribution et de versement des aides personnelles au logement. – Les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous condition de ressources aux personnes qui s’acquittent d’un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c’est-à-dire qu’il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge.

        Les barèmes, selon lesquels sont calculées les trois aides, tiennent compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer (de la redevance dans les foyers ou des mensualités de prêts) dans la limite d’un plafond, et de ses ressources, ainsi que, s’il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer. Ces barèmes sont au nombre de cinq : un barème unique en AL et, en APL, un barème APL locative applicable aux logements ordinaires depuis le 1er avril 1997, un barème APL accession, un barème APL1 foyer qui concerne la plupart des logements foyers et un barème APL2 foyer pour les foyers de jeunes travailleurs et les résidences sociales conventionnés sans travaux.

        Données générales sur les aides personnelles au logement. – Les prestations versées en 1998 – 77,2 milliards de prestations au bénéfice de 6,3 millions de ménages – se décomposent ainsi :

PRESTATIONS VERSÉES
AU TITRE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN 1998

        (en milliards de francs)

         

        APL

        ALS

        ALF

        Total

        Locatif

        30,6

        21,2

        13,5

        65,4

        Accession

        8,0

        0,5

        3,3

        11,8

        Total

        38,6

        21,7

        16,8

        77,2

        Source : balances comptables 1998 CNAF et CCMSA (chiffres provisoires)

        Les 77,2 milliards de francs d’aides versées se partagent à parts égales entre APL et allocations de logement (ALF et ALS). Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 84,7 % des prestations.

        BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN 1998

        (en milliers)

         

        APL

        ALS

        ALF

        Ensemble

        Locatif hors foyer

        2 085

        1 799

        901

        4 785

          Foyers

        207

        368

        NS

        575

          Total locatif

        2 292

        2 167

        901

        5 360

        Accession

        575

        68

        300

        943

        Total

        2 867

        2 235

        1 201

        6 303

        Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA au 31 décembre 1998

        Les locataires (y compris les résidents de foyers) représentent 85 % des bénéficiaires. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient de l’AL, sont majoritaires (57,2 %). Près de six cent mille ménages hébergés dans des foyers – foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de jeunes travailleurs, de personnes handicapées, résidences sociales en APL, résidences universitaires, maisons de retraite et foyers de jeunes travailleurs en ALS – bénéficient d’une aide au logement ; ils représentent 11 % des locataires. Avec 690 000 bénéfi-ciaires, les étudiants représentaient en décembre 1998 12,9 % des locataires percevant une aide au logement.

        La répartition des bénéficiaires (hors étudiants) selon leur revenu est décrite dans les graphiques ci-après (source : échantillon FNH, 1996).

        94 % des locataires ont un revenu inférieur à 2 SMIC et 59 % moins du SMIC. Le profil des accédants est sensiblement différent de celui des locataires : si très peu d’entre eux ont des revenus inférieurs au SMIC, il s’agit bien néanmoins de familles de salariés modestes puisque 66 % ont des ressources n’excédant pas 2 SMIC.

LE « BOUCLAGE » DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

        En 1985, dans le secteur locatif, pouvaient bénéficier d'une aide personnelle au logement :

          · les ménages qui occupaient des logements conventionnés ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) ;

          · les familles et les jeunes ménages sans enfant mariés depuis moins de 5 ans, éligibles à l'allocation de logement familiale (ALF) ;

          · les personnes qui faisaient partie des catégories de population éligibles à l'allocation de logement sociale (ALS), c'est-à-dire : les personnes âgées de plus de 65 ans ou de 60 ans en cas d'inaptitude au travail, les personnes infirmes et les travailleurs salariés âgés de moins de 25 ans.

        Depuis 1986, a été poursuivi régulièrement l'objectif du « bouclage » de l'ensemble des ménages par l'extension de l'ALS à de nouvelles catégories de bénéficiaires et de l'APL à de nouveaux parcs de logement :

          · depuis 1986, les chômeurs de longue durée qui ne sont plus indemnisés au titre de l'allocation de base peuvent bénéficier de l'ALS (estimation des prestations versées en 1998 : 843 millions de francs) ;

          · depuis le 1er janvier 1988, le bouclage est mis en œuvre dans le parc locatif social par la possibilité ouverte de conventionner le parc existant à l'APL 2 ;

          · depuis le 1er janvier 1989, le droit à l'ALS est ouvert à l'ensemble des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) (prestations versées en 1998 : 2 555 millions de francs) ;

          · depuis le 1er octobre 1990, l'ALS est étendue aux bénéficiaires de l'allocation d'insertion ;

          · depuis 1990 également, tous les foyers de jeunes travailleurs peuvent être conventionnés, ouvrant droit à l'APL pour leurs résidents ;

          · à partir du 1er janvier 1991, a été entreprise l'extension de l'ALS aux catégories qui restaient encore juridiquement exclues d'une aide personnelle. Cette extension s'est achevée le 1er janvier 1993.

        Ainsi, toute personne disposant d’un logement autonome non bénéficiaire potentielle de l'APL ou de l'ALF, peut percevoir l’ALS sous seule condition de ressource.

        Conséquences du bouclage. – Le « bouclage » des aides personnelles a eu comme première et fondamentale conséquence de rendre possible le droit au logement en solvabilisant les ménages grâce à l’attribution d’aides sous seule conditions de ressources.

        Ainsi le « bouclage » du parc locatif social décidé en 1988 a permis à des ménages de ce parc qui étaient exclus de l’ALF et de l’ALS d’avoir droit à l’APL. A cette occasion, le conventionnement des logements a entraîné évidemment un transfert des bénéficiaires de l’AL sur ceux de l’APL. Ce transfert existe encore aujourd’hui puisque des logements appartenant au parc social continuent d’être conventionnés chaque année.

        Le « bouclage » généralisé à l’ALS a permis d’ouvrir des droits à des personnes isolées ou à des ménages sans enfants qui ne rentraient pas dans les catégories de ménages ouvrant droit à l’ALS dans la réglementation antérieure. Parmi ces personnes figurent les étudiants qui avant ce « bouclage » n’avaient droit qu’à l’APL.

        Ces différents « bouclages » ont entraîné une augmentation très importante des dépenses de prestations, notamment d’ALS puisqu’il a été réalisé en 1992, 1993 et 1994, pendant des années où la situation économique était difficile. Les aides personnelles ont alors joué un rôle social fondamental en permettant le maintien ou l’accès au logement de personnes modestes et défavorisées. Aujourd’hui on peut estimer que le coût du bouclage à l’ALS tous régimes, c’est-à-dire le montant des prestations versées à des catégories de personnes qui n’y avaient pas droit avant, s’établit au 31 décembre 1998 dans une fourchette située entre 4,4 milliards de francs (chiffres résultant des balances comptables de la CNAF) et 5 milliards de francs (chiffrage établi à partir de l’échantillon des bénéficiaires) hors étudiants.

        Le nombre des bénéficiaires des aides personnelles au logement s’est ainsi accru de 34 % entre 1991 (première année du bouclage à l’ALS) et 1998, passant de 4,7 à 6,3 millions de bénéficiaires. Cet accroissement a été particulièrement important dans les années 1992 (+ 8,8 %), 1993 (+ 8,2 %) et 1994 (+ 5,4 %), concomitantes à la mise en œuvre effective de l’extension de l’ALS à l’ensemble du territoire ; pendant ces années le nombre des bénéficiaires de l’ALS locative augmentait en effet respectivement de 36,3 % en 1992, de 22 % en 1993 et de 9 % en 1994 tandis que l’augmentation entre 1997 et 1998 a été limitée à 3,7%.

        Parallèlement à cette évolution, le nombre de bénéficiaires de l’APL-accession était ramené de 852 000 à 575 000 (- 33 %).

        Aujourd’hui le « bouclage » est terminé : le nombre des bénéficiaires n’a augmenté que de 2,2 % entre 97 et 98. L’évolution d’une année sur l’autre n’est plus liée qu’à l’augmentation générale du nombre des ménages, aux comportements de « décohabitation », aux modifications de la réglementation (par exemple l’augmentation des loyers plafonds supérieure à celle des loyers réels conduit à élargir le champ des bénéficiaires) et à la situation économique générale qui conduit les ménages à « rentrer ou sortir » du système des aides personnelles.

            2. Le financement des aides à la personne

        Le Fonds national de l'aide au logement, créé par l’article 7 de la loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l’allocation de logement, finance l’allocation de logement sociale et l’aide aux associations qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées.

        Il est alimenté par une contribution de l’État inscrite à l’article 30 du chapitre 46-40, dont la progression au cours des dernières années est spectaculaire (+ 157,7 % en sept ans) : alors qu’en 1991, la dotation se montait à 6,8 milliards de francs et représentait 53 % du total des ressources du Fonds, elle atteint en 1997 17,6 milliards de francs et 67,2 % du total des ressources.

        Il bénéficie, en second lieu, du produit d’une contribution à la charge des employeurs, au taux de 0,10 % du montant des salaires plafonnés (art. R. 834-7 du code de la sécurité sociale).

        Ces ressources sont abondées par le produit d’une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés, à l’exception de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs et des employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale. Le taux de ce prélèvement, assis sur la totalité des salaires déplafonnés, s’est élevé à 0,10 % jusqu’au 31 décembre 1986 avant d’être successivement porté à 0,13 % par la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 portant loi de finances pour 1987, 0,20 % par la loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 portant loi de finances pour 1989 et 0,40 % par la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

        Le Fonds national de l'habitation, institué par l’article 11 de la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, finance l’aide personnalisée au logement.

        Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du Fonds national d'aide au logement, représentant les allocations de logement qui auraient été financées par ces régimes en l’absence d’aide personnalisée au logement.

        Ces ressources sont complétées par une subvention d’équilibre inscrite à l’article 10 du chapitre 46-40 du budget du ministère du logement. La part de cette subvention dans l’ensemble des ressources du Fonds se réduit continûment depuis le début des années quatre-vingt-dix, puisqu’elle passe de 41,5 % en 1991 à 37,4 % en 1997 – c'est-à-dire une diminution de 4,1 points en 7 ans.

        Le Fonds national des prestations familiales, qui finance l’allocation de logement familiale, est alimenté à titre exclusif par des cotisations des employeurs : son équilibre n’a donc pas d’incidence sur le budget du ministère du logement.

          C.— LE LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES, IMPÉRATIF DE SOLIDARITÉ NATIONALE

            1. Le bilan des actions en faveur des plus démunis

            a) Les fonds de solidarité logement et les programmes sociaux thématiques

        La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement a introduit une série de dispositions en faveur du logement des personnes défavorisées, comme les plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, les protocoles d’occupation du patrimoine social ou les schémas départementaux d’accueil des gens du voyage.

        Fonds de solidarité pour le logement. – Le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) est le seul élément rendu obligatoire par la loi, qui impose en outre une participation financière des conseils généraux au moins égale à celle de l’Etat. En 1998, les dépenses estimées des fonds de solidarité pour le logement se sont élevées à 1 148,8 millions de francs (contre 1 099,7 millions de francs en 1996), dont 90,3 % correspondent à des aides financières aux ménages et 9,7 % à des frais de gestion.

        Le tableau ci-dessous met en évidence l’évolution de structure qui affecte les dépenses des fonds de solidarité pour le logement : alors que la part des aides au maintien décline au cours des trois dernières années (395 millions de francs en 1998), d’autres dispositifs prennent plus d’importance comme le paiement de garanties, l’accompagnement social lié au logement (242 millions de francs) ou les subventions aux associations. Par ailleurs, alors que les aides à l’accès se situaient au second rang par leur montant en 1993 après les aides au maintien (196 millions de francs contre 296,5 millions de francs), cette hiérarchie s’est inversée à la fin des années 80 puisque les aides à l’accès représentent désormais 112,8 % du montant des aides au maintien.

        La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a unifié les aides des FSL : tout FSL doit dorénavant accorder des prêts, des subventions et des garanties, le parc est élargi à la sous-location, les aides à l'accès doivent être accordées sans condition de résidence préalable. Ces dispositions vont entraîner une augmentation des dépenses des FSL et notamment celles concernant les aides au maintien, compte tenu des mesures relatives à la prévention des expulsions. L’effet de ces mesures a déjà été anticipé puisque pour 1999, la dotation de l’Etat est de 490 millions de francs, soit une augmentation de + 44% par rapport à 1998 et un quasi doublement en deux ans.

        Le principe de programmation des crédits a été celui de l'équité territoriale, contenu dans la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Le décret d'application définit les modalités d'harmonisation des règles des FSL. Le respect de ce principe impose que les moyens financiers attribués à chaque FSL leur permettent d'appliquer ces dispositions ; la programmation des crédits a donc été faite selon des critères objectifs s'appliquant à chaque département. Les critères choisis sont représentatifs de la situation départementale réelle et non plus des dépenses antérieures ou prévues des FSL (les dépenses étant fortement tributaires des règlements intérieurs et des politiques variées qui sont localement menées). Les critères retenus sont non seulement significatifs, mais aussi lisibles, simples et combinés de façon également simple et lisible.

        Il a toutefois été décidé que la dotation 1999 ne pouvait pas être inférieure à 105 % de la dotation initiale pour 1998 ni supérieure à 200 % de celle-ci. Hormis ces deux contraintes, la programmation repose sur des données économiques et sociales objectives – nombre de logements locatifs à vocation sociale (logements locatifs sociaux et logements locatifs du parc privé couverts par l'allocation-logement), nombre de décisions judiciaires pour impayés et nombre de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion.

        Plans sociaux thématiques. – La plupart des plans départemen-taux comprend également des programmes sociaux thématiques.

        Les plans sociaux thématiques (PST) ont été créés pour aider les propriétaires bailleurs à réhabiliter leur logement afin de loger des personnes défavorisées au sens de l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

        Le plan social thématique se traduit par une convention signée entre l'Etat, l'ANAH et une collectivité locale. Il est fondé sur une négociation avec les propriétaires privés : en contrepartie d'une subvention majorée de l'ANAH pour les travaux et d'un certain nombre de services (assistance technique aux bailleurs, garantie de loyer, accompagnement social des locataires etc.), le propriétaire s'engage à respecter un loyer conventionné pendant 9 ans et à loger les personnes en difficulté qui lui sont proposées par une commission ou un organisme désigné dans la convention de PST et chargé de l'attribution des logements dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

        Ces règles peuvent s'étendre aux logements d’insertion privés (LIP). Des subventions de l’ANAH majorées, calculées selon les règles prévues pour les PST, peuvent être accordées aux propriétaires bailleurs privés dont les logements sont situés en dehors des périmètres couverts par une convention PST, à condition de signer une convention de 9 ans avec l'Etat fixant le loyer plafonné et qu'ils accueillent des personnes défavorisées au sens de la loi du 31 mai 1990 précitée.

PROGRAMMES SOCIAUX THÉMATIQUES

        C'est ainsi que de 1990 à 1998, 2 770 millions de francs ont été engagés en PST/LIP et ont permis de subventionner 29 150 logements. Après une forte progression du nombre de logements produits, on a assisté en 1993-1994 à une stabilisation autour de 3 600 à 3 900 logements produits en PST par an, puis à une nouvelle croissance en 1995 et 1996, principalement due à la mise en place de la majoration de 20 000 francs de la subvention en faveur de la remise sur le marché de logements vacants. Cette majoration a été instituée à compter de juillet 1995 dans le cadre du plan d'urgence pour activer la réutilisation de ce parc et s'appliquait si le logement était inoccupé depuis au moins le 1er juin 1995. Cette action a été prorogée par le conseil d'administration de l'ANAH pour les années 1996 à 1998, et la date d'inoccupation a été réactualisée : de juillet 1995 à avril 1999, plus de 9 700 logements PST ou LIP ont bénéficié de cette majoration.

        Les PST représentent 15,6 % des engagements de l'ANAH en 1998 contre 16 % en 1997, 18,5 % en 1996 et 15,6 % en 1995. Ces logements sont dans leur majorité vacants et très dégradés, et nécessitent un montant élevé de travaux. Le montant moyen des travaux subventionnables par logement s'établit en 1998 à 219 000 francs comme en 1997, le montant moyen de la subvention étant de 118 000 francs (contre 116 000 francs l'année précédente) par logement.

        L’action publique en faveur des plus démunis a reçu une nouvelle impulsion avec la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

            b) Les procédures de résorption de l’habitat insalubre

        Les caractéristiques des procédures de résorption de l’habitat insalubre (RHI). – La lutte contre l'habitat insalubre au nom d'un impératif de santé publique est une préoccupation ancienne des pouvoirs publics, qui a entraîné les premières grandes opérations d'urbanisme au XIXème siècle et constitué un des fondements des premières législations en la matière. Elle a permis et justifié les opérations lourdes de rénovation urbaine intervenues au cours de l'après-guerre, ainsi que la destruction de l'habitat ancien dégradé et des bidonvilles.

        La lutte contre l'insalubrité est essentiellement organisée par le code de la santé publique et des dispositifs particuliers issus de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 – dite « loi Vivien ». La protection sanitaire justifie la mise en œuvre de procédures spécifiques, qui ont pour objet :

        – de qualifier l’insalubrité des immeubles (remédiable ou irrémédiable) ;

        – de faciliter la sortie d'insalubrité des immeubles déclarés insalubres, soit en engageant des travaux de sortie d'insalubrité, soit en les détruisant (insalubrité irrémédiable). Pour la réalisation d’opérations de cette nature, la loi Vivien a introduit des moyens juridiques (expropriation) et financiers (dossier RHI financé sur la ligne budgétaire 65-48/70 gérée au niveau central, et, qui permet le financement du déficit de ces opérations sur la base d'un taux de 100 % pour la résorption des bidonvilles, et de 70 % à 80 % pour les autres types d'habitat insalubre irrémédiable) ;

        – d'interdire l'occupation des logements insalubres ;

        – de veiller au relogement des occupants.

        Parallèlement, une politique de réhabilitation des quartiers anciens s’est mise en place, en rupture avec les pratiques antérieures d'extension en périphérie et de rénovation urbaine. Les réflexions nationales sur la réhabilitation du parc ancien et la mise en œuvre de procédures spécifiques (OPAH), ont ainsi permis aux communes d'engager une politique d'intervention globale dans les quartiers anciens et le parc privé (avec des financements spécifiques PAH et ANAH).

        L'utilisation et la juxtaposition de ces interventions ont contribué à une forte diminution du nombre de logements insalubres, même s'il demeure encore de nombreuses habitations inconfortables et insalubres tant en milieu urbain que rural : habitat des centres anciens du midi de la France, habitat industriel constitué au siècle dernier et au début du siècle dans des régions à fort passé industriel (Nord, Loire), habitat de l'entre-deux guerres en région parisienne, etc.

        Même si les critères d'évaluation de l'insalubrité n'ont pas été modifiés, la notion d'insalubrité a évolué depuis 1971, à la suite de réflexions critiques effectuées sur la base des résultats des opérations lourdes de démolition-reconstruction engagées via la RHI. Il est en effet apparu que celles-ci ont trop souvent provoqué, outre une déstructuration urbaine, l'éviction de populations pauvres – mal logées, mais insérées dans un réseau social et urbain – vers des zones plus périphériques.

        Le coût social et urbain de ces opérations et la présence d'une insalubrité plus diffuse que dans les années précédentes – où l'on notait la concentration de poches d'insalubrité – ont ainsi conduit les responsables locaux, les services de la santé et de l'équipement, les services municipaux et les aménageurs à utiliser sélectivement les dispositifs relatifs à l'insalubrité irrémédiable (immeubles identifiés ou périmètres restreints) et à faire au contraire un usage élargi de l'insalubrité remédiable (favorisant la réhabilitation et donc le maintien sur place des occupants et la limitation de l'expropriation).

        Il est par ailleurs apparu que la politique de traitement de l'insalubrité a vocation à être associée à d'autres outils opérationnels de réhabilitation ou d'aménagement. Les opérations financées au cours des années récentes au titre de la procédure RHI, ont ainsi fait l'objet d'une réflexion préalable sur l'ensemble du quartier ou de la ville dans le cadre d’un projet global de requalification. La résorption des espaces insalubres s’insère fréquemment dans un contrat de ville, en association avec une OPAH dont elle peut être soit l'élément déclencheur, soit le complément. La procédure RHI évolue vers la notion de « RHI multisites », visant à réduire les petits îlots insalubres d'un quartier dans le sein d’une politique plus globale de réhabilitation du quartier.

        La complexité de ces opérations, qui doivent intégrer des réflexions sur l'urbanisme, le bâti et les problématiques sociales, font émerger la nécessité d'un véritable partenariat à constituer autour des collectivités locales et des services de l'État afin d'élaborer cette stratégie d'intervention, et celle d'un coordonnateur « chef de projet » ayant une vue d'ensemble des différentes procédures utilisées et apte à traiter immédiatement les problèmes liés à la protection des occupants.

        Orientations nouvelles. – Le Comité interministériel des villes du 16 octobre 1997, qui a décidé la création d'une commission interministérielle chargée d'instruire les dossiers de RHI, a également exprimé le souhait de voir réexaminées les modalités d'instruction du processus de résorption de l'habitat insalubre.

        En raison de la complexité des missions précédemment énoncées, le ministère de l'équipement, des transports et du logement a confié à Mme Bouché, inspecteur général de l'équipement, une mission d’évaluation et de proposition sur les dispositifs métropolitains relatifs aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles et îlots déclarés insalubres.

        Le rapport de Mme Bouché, remis en octobre 1998 fait apparaître la nécessité d’une intervention urgente. Ses propositions, d’ordre législatif et réglementaire autant que financier, tendent à sortir ces dispositifs de lutte contre l'insalubrité de la seule sphère de la police administrative et à les rendre plus opérationnels :

        – affiner le repérage des situations ;

        – améliorer le fonctionnement des procédures : renforcer leur sécurité juridique (notification des arrêtés aux caisses d’allocations familiales et aux fonds de solidarité pour le logement, inscription des arrêtés au fichier des hypothèques), lutte contre les marchands de sommeil ;

        – parfaire le traitement opérationnel : faciliter les travaux de sortie d'insalubrité (rendre plus aisé le recouvrement de la créance des collectivités locales à l'issue de l'engagement de travaux d'office), recycler les immeubles au sein du parc social etc. ;

        – rendre effectif le droit des occupants au relogement.

        Ces orientations devraient constituer, dans leur aspect législatif, l’essentiel des mesures de lutte contre l'insalubrité proposées dans le cadre du futur projet de loi « Habitat, urbanisme et déplacements ».

        Moyens mis en œuvre. – Des moyens spécifiques sont mis au service de cette politique, sur la ligne budgétaire 65-48/70 du ministère du logement (financement des dossiers de RHI et dossiers d'aménagement des aires de nomades).

        Un recensement des besoins a été effectué en 1996 pour la période 1996-1998. Ceux-ci ont été évalués à 270 millions de francs en métropole et 580 millions de francs dans les DOM-TOM, soit un besoin annuel total d'environ 280 millions de francs.

        Les moyens budgétaires disponibles en 1997 n'ont pu permettre l'engagement de tous les dossiers répertoriés : 33 millions de francs de subventions n'ont pu être ainsi engagés en métropole et 16 millions de francs pour l'outre-mer.

        L'année 1998 a permis de résorber le stock de dossiers en souffrance : 16 dossiers ont été financés, pour un montant d'environ 45 millions de francs. Depuis cette date, la part des crédits RHI affectés à l'outre-mer est inscrite au budget du secrétariat d’État à l'outre-mer : 177 millions de francs sont prévus en 1999, répartis entre 96 millions de francs en loi de finances initiale et 81 millions de francs au titre de la créance de proratisation de la RHI dans les DOM, qui permet de financer des opérations RHI supplémentaires.

        En 2000, l'enveloppe proposée au projet de loi de finances sur le budget du logement pour la métropole est de 65 millions de francs.

        Il faut par ailleurs rattacher à la lutte contre l’insalubrité le projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement et relatif à l’accueil des gens du voyage.

PROJET DE LOI RELATIF À L’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE

Incidences budgétaires

        L’objectif prioritaire du projet de loi relatif à l’accueil des gens du voyage, voté le 24 juin 1999 en première lecture à l’Assemblée nationale, est le développement des capacités d’accueil et la réalisation rapide d’aires de stationnement adaptées. Des schémas départementaux définiront les différents types d’aires et préciseront les obligations de toutes les communes inscrites au schéma. Un pouvoir de substitution de l’État est prévu en cas de carence de l’action des collectivités territoriales.

        En contrepartie, l’Etat engage un effort de soutien important en investissement et en fonctionnement. Les opérations d’aménagement d’aires de stationnement (investissement) seront subventionnées à hauteur de 70 %. Il sera par ailleurs créé une aide forfaitaire aux terrains gérés et gardiennés, qui couvrira environ la moitié du coût de fonctionnement prévisible.

        Les incidences budgétaires de ce projet de loi portent sur la création des terrains d’accueil et leur gestion.

        Investissement. – La population itinérante est aujourd’hui évaluée à cent mille personnes, soit environ trente mille familles. Le besoin total en capacités d’accueil se monte donc à trente mille places. Dix mille places existent d’ores et déjà : cinq mille sont aménagées conformément aux objectifs du projet de loi ; cinq mille sont équipées de manière plus sommaire et devront être transformées en vraies places d’accueil ou laissées à disposition en l’état pour des passages de courte durée - sans qu’elles puissent alors compter comme aires aménagées.

        En fonction de ces données, on estime ainsi à 25 000 le nombre de places à créer ou à réhabiliter. Sur la base d’un coût de réalisation unitaire de l’ordre de 100 000 F et d’une subvention de l’État à hauteur de 70 %, le coût total à prévoir est de 1 750 millions de francs en 4 ans (soit 435 millions de francs par an) à partager entre le ministère du logement et celui de l’emploi et de la solidarité.

        Actuellement, le ministère de l’équipement est sollicité sur les crédits de l’article 65-48/70 pour le financement d’études sur la création d’aires (à hauteur de 35 % de la dépense totale hors taxe dans la limite d’un plafond de subvention par place) et la mise en place des schémas départementaux.

        Il faut y ajouter les financements du FAS, à hauteur de 14 000 F par emplacement pour les actions socio-éducatives.

        Les moyens demandés par le ministère de l’équipement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, figurent au chapitre 65-48/60 du budget du logement. Une somme de 55 millions de francs a d’ores et déjà été provisionnée pour cette année.

        Fonctionnement. – Il s’agit d’une aide aux gestionnaires des terrains d’accueil en fonction de la capacité de l’aire.

        Il est prévu une aide, comparable à l’allocation de logement temporaire, d’un montant de 10 000 F par place et par an — soit, à terme, pour 30 000 places (5 000 existantes + 25 000 supplémentaires prévues) un coût de : 10 000 F x 30 000 places = 300 millions de francs par an. 5 000 places répondent actuellement aux critères et seront concernées dès l’application de la loi (soit 50 millions de francs par an).

        Le financement de ces sommes n’est cependant à la charge de l’Etat que pour moitié (soit 150 millions de francs par an à terme et 25 millions de francs dès l’application de la loi). L’autre moitié est financée par la CNAF (48 %, soit 144 millions de francs par an à terme) et la MSA (2 %).

        La demande de crédits du ministère de l’équipement au titre du projet de loi de finances pour 2000, est inscrite à l’article 20, chapitre 46-50 du budget du logement. 20 millions de francs sont prévus à cet effet.

            2. La mise en place des dispositions de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions

        L’adoption de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions marque la volonté de la majorité actuelle de se doter des moyens d’une politique volontariste et diversifiée en faveur de ceux que la multiplicité des handicaps repousse aux marges de notre société.

        Ses principales dispositions doivent être ici rappelées.

        Reconnaissance du droit au logement. – Le droit au logement, que la décision du Conseil constitutionnel n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 avait érigé en objectif de valeur constitutionnelle, fait l’objet de trois avancées substantielles.

        La loi d’orientation révise et améliore les mécanismes d’aide au logement des personnes défavorisées issus de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement – dite « loi Besson ». L’efficacité des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et des fonds de solidarité pour le logement est renforcée à travers un recentrage des actions au profit des personnes confrontées à un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale, tout en garantissant une meilleure égalité entre les systèmes d’aide mis en place dans les différents départements.

        Elle comporte ensuite une série de mesures destinées à aider au maintien dans le logement. Outre un important dispositif de prévention des expulsions (art. 117 à 121 de la loi, modifiant notamment l’article 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution), il convient de mentionner les articles visant à protéger les occupants de logements meublés, à contrôler les « marchands de sommeil » (art. 124 instituant une peine de confiscation du fonds de commerce et organisant la possibilité de placement sous administration provisoire), à renforcer la situation des sous-locataires ou encore à lutter contre le saturnisme.

        La troisième série de mesures vise à développer une offre de logements adaptés aux besoins des personnes défavorisées. Un nouveau régime de réquisition avec attributaire est ainsi créé (art. 52 introduisant un chapitre II nouveau au titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation), qui vient s’ajouter au régime général des réquisitions prévu par l’ordonnance du 21 octobre 1945 : les locaux vacants depuis plus de dix-huit mois appartenant à des personnes morales titulaires d’un droit réel conférant l’usage de ces locaux et situés dans des communes où existe un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements, pourront être réquisitionnés par le représentant de l’État pour une durée comprise entre un et six ans en règle générale, au profit d’un attributaire (État, collectivité territoriale, HLM, société d’économie mixte ou organisme dont l’objet est de contribuer au logement des personnes défavorisées) qui le rénove à ses frais, le cas échéant, et le loue à des personnes à revenu modeste.

        Une taxe sur les logements vacants est instituée à compter du 1er janvier 1999, frappant les logements habitables vacants par la seule volonté de leur détenteur, ainsi que diverses mesures visant à favoriser la médiation locative ou à conforter le parc de logements d’insertion (rapprochement du statut fiscal de celui du parc HLM).

        Enfin, la loi comporte une réforme importante des modalités d’attribution des logements locatifs sociaux (articles 54 à 65), destinée à garantir l’accueil des personnes défavorisées dans les HLM et reposant sur les principes de contractualisation, d’intercommunalité et de transparence.

        Engagement en faveur de la mixité géographique et sociale au sein du parc locatif. – Cet engagement constitue le second axe majeur qui inspire les dispositions de la loi d’orientation.

        En matière de définition du logement social et d’application du dispositif contraignant prévu par la loi d’orientation pour la ville n° 91-662 du 13 juillet 1991, la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions revient à l’esprit initial d’un texte que la précédente majorité avait vidé de son sens. La mise en place de dispositifs de solidarité au niveau des bassins d’habitat doit permettre de dépasser les intérêts particuliers et de mieux répartir la charge du logement social entre les différentes communes.

        S’agissant de mixité sociale, la paupérisation croissance des occupants du parc social doit être combattue par un accès facilité des classes moyennes à ces catégories de logements. A cette fin, l’actualisation annuelle des plafonds de ressources applicables sera établie en fonction de l’évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance, alors que les effets pervers du mécanisme de supplément de loyer de solidarité sont tempérés par le relèvement du seuil à partir duquel peut se mettre en place un tel surloyer, qui passe de 10 à 20 % de dépassement des plafonds de ressources. Le cumul des mesures de relèvement du plafond de ressources et de correction du seuil de déclenchement du surloyer doit permettre d’exclure de ce mécanisme environ 40 % des ménages qui y sont actuellement soumis.

            a) La lutte contre le saturnisme

        L'article 123 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 prévoit l'intervention de l’État lors du signalement de cas de saturnisme sur enfants mineurs : il appartient en effet à son représentant de faire alors établir un diagnostic de l'immeuble concerné et, le cas échéant, de faire exécuter les travaux aux frais du propriétaire du logement mis en cause. La loi renvoie à deux décrets le soin d'organiser ce dispositif, qui ont été publiés le 9 juin 1999 (décrets n° 99-483 et 99-484 du 9 juin 1999).

        Ce mécanisme trouve sa contrepartie budgétaire à travers la création d’un article 50 nouveau « Lutte contre le saturnisme », au chapitre 34-30 (titre III) du budget du logement. A l'origine, les actions de lutte contre le saturnisme devaient être financées à l’article 65-48/60, au titre VI de ce budget ; mais les actions considérées – établissement de diagnostics, réalisation imposée de travaux d'urgence aux propriétaires et contrôle de leur bonne exécution – sont apparues, en définitive, comme relevant plutôt des dépenses de fonctionnement. L’article 34-30/50 a été doté de 15 millions de francs par décret pour dépenses accidentelles (décret n° 99-722 du 3 août 1999), en contrepartie de l'annulation de 30 millions de francs en autorisations de programme et 15 millions de francs en crédits de paiement au titre VI (art. 65-48/60). Le décret n° 99-753 du 2 septembre 1999 portant ouverture de crédits à titre d'avance, a prévu un abondement supplémentaire de 15 millions de francs de ce nouvel article.

        Au 1er septembre 1999, la dotation globale de l'article 34-30/50 est donc de 30 millions de francs, qui correspondent au montant des besoins estimés sur la base de dix mille diagnostics.

        Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit la création d'un article 10 « Lutte contre le saturnisme » au chapitre 37-40, doté de 75 millions de francs. A titre de comparaison, le programme pluriannuel de prévention et de lutte contre les exclusions ne prévoyait à l’origine qu’une enveloppe annuelle de 50 millions de francs (1999-2000), au bénéfice de la résorption du saturnisme : la dotation demandée marque donc un effort budgétaire particulier, qu’il convient de saluer. Cet effort doit permettre, selon le Gouvernement, de réaliser treize mille diagnostics et de faire réaliser des travaux par l’État en substitution du propriétaire dans près de mille deux cents logements.

            b) Bilan de l’aide à la médiation de gestion locative (articles 40, 42 et 43 de la loi)

        L’article 40 de la loi d’orientation a instauré une aide forfaitaire par logement d’un montant annuel de 3 200 francs en Ile-de-France et de 2 900 francs sur le reste du territoire pour les associations, centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, autres organismes à but non lucratif et unions d’économie sociale qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés à des personnes défavorisées, agréés à ce titre par le représentant de l’Etat dans le département et qui ont conclu avec l’Etat une convention.

        A ce titre, une dotation d’un montant de 10 millions de francs a été mise à disposition en 1998 sur les crédits du titre IV (chapitre 46-50, art. 10). Toutefois, ces crédits n’ont pu être délégués qu’à la fin du mois d'octobre 1998 aux 22 départements les plus urbanisés. En raison de cette délégation tardive et des modalités réglementaires liées à l’octroi de l’aide, seuls deux départements ont pu engager des conventions au titre de cette année 1998 : le Rhône – qui a signé quatre conventions regroupant 600 logements, pour un total de 1,7 million de francs – et le Var – qui a signé une convention pour 180 logements et un montant de 522 000 francs.

        Une enveloppe budgétaire de 60 millions de francs pour l’aide à la médiation locative a été inscrite en loi de finances initiale pour 1999.

        En janvier 1999, une enquête a été menée auprès des départements afin de connaître leurs besoins en la matière. Ceux-ci ont été chiffrés à 58,8 millions de francs, qui représentent une aide potentielle pour 20 025 logements gérés par environ six cents associations.

        Une première délégation de crédits d’un montant de 29,4 millions de francs est intervenue en mai 1999, permettant aux premières conventions annuelles de démarrer à partir du 1er juillet 1999. Une seconde délégation d’un montant identique a été déléguée au mois d’août. Sur les 60 millions de francs inscrits dans la loi de finances initiale, 97,9 % auront donc été délégués aux départements et doivent couvrir l’intégralité des besoins exprimés en début d’année.

III.— ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE

          A.— L’ÉVOLUTION RÉCENTE DE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE

            1. L'acquisition et la production d'un logement

            a) La TVA immobilière

        Il convient de rappeler que les mutations de propriété portant sur certains biens immobiliers entrent dans le champ d'application de la TVA. On distingue d'une part les terrains à bâtir et assimilés, d'autre part les immeubles achevés depuis moins de cinq ans.

        Jusqu’au mois de juillet 1991, un taux particulier de TVA de 13 % était applicable aux terrains à bâtir tandis que les immeubles neufs étaient assujettis au taux de 18,6 %.

        L'article 10 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a supprimé le taux de 13 % pour le remplacer soit par le taux de 5,5 % en cas de financement aidé par l'Etat, soit par le taux de 18,6 % dans tous les autres cas (20,6 % à compter du 1er août 1995).

        L'article 40 de la loi de finances pour 1999 substitue les droits de mutation à titre onéreux à la TVA immobilière pour les acquisitions de terrains à bâtir par des personnes physiques en vue de la construction d'immeubles d'habitation. Lorsque le vendeur est une collectivité territoriale, il peut cependant soumettre la vente à la TVA sans option.

            b) Les droits de mutation à titre onéreux

        Dès lors que les mutations de propriété n'entrent pas dans le champ d'application de la TVA, elles sont soumises aux droits départementaux d'enregistrement ou à la taxe départementale de publicité foncière.

        Lors du transfert aux départements du produit des droits de mutation, les taux votés par les conseils généraux ne pouvaient être supérieurs à 10 %. Toutefois, dans cette limite, les taux d'origine ont été progressivement relevés dans de nombreux départements.

        Au cours du débat devant le Parlement sur le projet de loi de finances pour 1991, le Gouvernement a proposé un plafonnement des taux maximaux qui a été adopté. Ainsi, depuis le 1er juin 1991, le taux ne peut être supérieur à 7 %.

        L'article 102 de la loi de finances pour 1992 ramène progressivement de 6,5 % à 5 % ce taux selon le calendrier suivant : 6,5 % à compter du 1er juin 1992, 6 % à compter du 1er juin 1993, 5,5 % à compter du 1er juin 1994 et 5 % à compter du 1er juin 1995. Ce calendrier a été modifié par l'article 36 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 : le taux de 5,5 % a été maintenu à compter du 1er juin 1995 et le taux de 5 % n’a pris effet qu'à partir du 1er juin 1996.

        L’article 11 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a réduit de 35 % les droits de mutation à titre onéreux perçus au profit des départements et des régions, pour les ventes de logements signées entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996. L’article 23 de la loi de finances pour 1997 a prorogé la mesure qui s’applique aux mutations constatées par un acte authentique passé au plus tard le 1er février 1997 lorsqu’un avant-contrat a acquis date certaine avant le 1er janvier 1997.

        Cette baisse des droits a été accompagnée d’une mesure de compensation financière auprès des collectivités locales concernées.

        L'article 39 de la loi de finances pour 1999 supprime la taxe de 1,6 % perçue au profit des régions, avec compensation de l'Etat.

        Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une nouvelle baisse des droits de mutation à titre onéreux, consistant à ramener uniformément le taux de la part départementale à 3,6 %, avec compensation automatique de l’Etat de la perte budgétaire subie par les départements. Cette mesure stimulerait le marché immobilier et favoriserait la mobilité professionnelle.

        Taxes diverses. – On mentionne, pour mémoire, qu’à ces prélèvements s'ajoutent des taxes locales liées aux opérations de construction : taxe locale d'équipement, taxe pour dépassement du plafond légal de densité, taxe pour construction en surdensité, taxe départementale d'espace vert et taxe pour non-réalisation d'aires de stationnement.

            c) Plus-values de cession d’OPCVM - Mesure de portée générale

        Une mesure temporaire de portée générale a été adoptée à l'article 8 de la loi de finances pour 1994. Afin de réorienter l'épargne des particuliers vers l'immobilier, le gain net réalisé lors de la cession des titres d'OPCVM de capitalisation est exonéré d'impôt sur le revenu lorsque le produit de la cession est réinvesti dans le logement. Cette mesure, qui concernait les cessions réalisées entre le 1er octobre 1993 et le 30 septembre 1994, a été prolongée une première fois jusqu'au 31 décembre 1994 par la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier adoptée le 30 juin 1994, puis une seconde fois jusqu’au 30 juin 1995 par la loi de finances pour 1995 (art. 65).

        L’article 27 de la loi n° 96-314 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier du 12 avril 1996 a instauré une exonération d’impôt sur le revenu pour les plus-values d’OPCVM de capitalisation monétaires ou obligataires, réalisées entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1996, lorsque le produit de la cession est réinvesti dans un délai de deux mois dans l’achat, la construction ou les grosses réparations d’un logement (sans limite de montant de cession). Cette mesure s’applique également aux cessions de titres lorsque le produit de la cession est destiné, au plus tard le 31 octobre 1996, à la réalisation de travaux d’entretien et d’amélioration. Elle s’inscrit toutefois dans la limite d’un montant de cession de 100 000 francs par contribuable pour la période du 1er janvier au 30 septembre 1996.

            2. La détention du logement

            a) La réalisation de travaux sur un logement. Dispositifs de réductions, crédit d’impôt et de baisses de TVA

        L’article 89 de la loi de finances pour 1997 (article 199 sexies du code général des impôts) supprime la réduction d’impôts liée aux intérêts des emprunts souscrits pour la construction, l’acquisition ou les grosses réparations de l’habitation principale. Cette suppression concerne les prêts contractés à compter du 1er janvier 1997 pour la construction ou l’acquisition de logements neufs et les prêts contractés à compter du 1er janvier 1998 pour les autres logements.

        L’article 85 de la loi de finances pour 1997 (article 199 sexies-D du code général des impôts) a maintenu une mesure forte et incitative en faveur des travaux réalisés sur l’habitation principale, mais en simplifiant et en agrégeant les dispositifs existants pour une meilleure lisibilité.

        Cette nouvelle réduction d’impôts concerne les travaux réalisés par des entreprises et afférents à l’habitation principale des propriétaires, dès lors que celle-ci a été achevée depuis plus de dix ans. Les dépenses de grosses réparations, d’amélioration et de ravalement du logement payées entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2001 sont désormais éligibles à la réduction d’impôt. Celle-ci est calculée au taux de 20 % dans la limite d’un plafond de dépenses revalorisé à 20 000 francs pour une personne seule et 40 000 francs pour un couple marié (majoré de 2 000 francs par personne à charge, 2 500 francs pour le deuxième enfant et 3 000 francs à compter du troisième). La réduction est accordée l’année de paiement des travaux.

        La loi de finances pour 1998 (article 200 ter du code général des impôts) institue un crédit d’impôt pour les dépenses d’entretien et de revêtement des surfaces réalisées par une entreprise dans l’habitation principale. Le crédit d’impôt est égal à 15 % du montant de ces dépenses, retenues dans la limite annuelle de 5 000 francs pour une personne seule et de 10 000 francs pour un couple marié, plafonds auxquels s’ajoutent des majorations pour enfants à charge (500 francs par personne à charge, 750 francs pour le second enfant et 1 000 francs par enfant à partir du troisième). Afin que cette incitation bénéficie également aux contribuables non imposables, le crédit d’impôt est restitué pour sa fraction qui excède l’impôt dû.

        L’article 33 de la loi de finances pour 1999 a doublé les plafonds de ce crédit d’impôt et porté son taux à 20 %, pour les dépenses payées à compter du 15 octobre 1998.

        L’ensemble de ces dispositifs fiscaux relatifs à l’habitation principale serait très fortement bouleversé par les mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 2000.

        Une proposition de nouvelle directive communautaire sur la TVA est actuellement en cours d’examen. Elle autoriserait les Etats membres à appliquer, de manière expérimentale et temporaire (entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002), des taux réduits de TVA à des services à haute intensité de main d’œuvre. Les services devront en outre être fournis directement aux consommateurs finaux, à prédominance locale et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence. Enfin, l’application du taux réduit de TVA ne devra pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur.

        En ce qui concerne l’application nationale de cette directive, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit deux cas d’application du taux réduit : les services rendus à domicile à la personne et les travaux réalisés sur les logements.

        S’agissant plus particulièrement des travaux, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien portant sur des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans, à l’exception de la part correspondant à la fourniture des gros équipements ou à la fourniture d’équipements ménagers et mobiliers, bénéficieraient de cette fiscalité allégée. Les gros équipements ainsi exclus ouvriraient en revanche droit à un crédit d’impôt sur le revenu de 15 %, dans la limite d’un plafond pluriannuel de 20 000 francs pour une personne seule, 40 000 francs pour un couple marié, plafonds auxquels s’ajouteraient des majorations pour enfants à charge. Ce crédit d’impôt serait ouvert aux propriétaires, locataires et occupants à titre gratuit de leur habitation principale.

        Enfin, pour tous les occupants de leur habitation principale, les dépenses d’entretien couvertes par le taux réduit de TVA ouvriraient droit à un crédit d’impôt sur le revenu de 5 % au lieu de 20 % précédemment (art. 200 ter du code général des impôts).

        Cette mesure serait créatrice d’emploi dans les secteur du bâtiment et contribuerait à la lutte contre le travail clandestin. Elle permettrait un meilleur entretien du parc immobilier bâti.

            b) La taxe foncière sur les propriétés bâties

        La taxe foncière sur les propriétés bâties est due par les propriétaires d'immeuble, qu'ils aient ou non le statut d'occupant.

        Cette taxe est perçue depuis 1948 au profit des collectivités locales. Depuis les transferts de compétence aux collectivités locales, le produit de cette taxe s'est considérablement accru par le jeu simultané de l'augmentation des bases et de celle des taux. Le montant des sommes recouvrées par la direction générale des impôts au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et concernant les logements est ainsi égal à 52,9 milliards de francs.

        Des exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une durée variable en fonction de la nature de l'immeuble, sont actuellement en vigueur :

        Nature des constructions

        Durée d'exonération

        Habitations principales achevées avant le 1er janvier 1973

         

        à usage locatif appartenant à des organismes d'HLM ou à certaines sociétés d'économie mixte.

        25 ans

        Habitations principales financées à l'aide des prêts aidés par l'Etat achevées après le 1er janvier 1973

         

        à l'aide de prêts selon le régime propre aux HLM

        15 ans

        à l'aide de prêts aidés par l'Etat

         

          à usage locatif (1)

        15 ans

          en accession à la propriété

         

          demande de prêt antérieure au 31 décembre 1983

        15 ans

          demande de prêt postérieure au 31 décembre 1983

        10 ans

        Constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction (autre cas).

        2 ans (2)

        Source : secrétariat d’Etat au logement

         

        (1) La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a complété le champ des exonérations de TFPB pour les logements locatifs sociaux en transformant l’exonération facultative des logements faisant l’objet d’un PLA acquisition-amélioration en exonération de plein droit.

        (2) sauf suppression de l'exonération de la part communale.

         

        Les logements construits par des accédants bénéficiant du prêt à taux zéro ne bénéficient pas de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 10 ans.

            c) Les revenus fonciers

        Le mode de détermination du revenu foncier a subi quelques modifications. D'une part, le taux de la déduction forfaitaire est passé de 30 % avant 1970 à 8 % en 1991. Il a été porté à 10 % à compter des revenus de 1993 par la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, à 13 % par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 et à 14 % à compter des revenus de 1997 par l’article 86 de la loi de finances pour 1997.

        D'autre part, le taux majoré de la déduction forfaitaire en cas d'investissement locatif neuf est passé de 35 % à 25 % pour les logements acquis ou construits à compter du 20 septembre 1989. En cas d’option pour le dispositif d’amortissement des logements neufs mis en place en avril 1996, le taux est ramené à 6 %.

        L’article 10 de la loi de finances pour 1995 a permis de déduire des revenus fonciers le montant réel des primes d’assurances pour risque d’impayés de loyer dès lors que les contrats avaient pour objet exclusif cette garantie. Cette condition d’exclusivité a été supprimée par l’article 22 de la loi de finances pour 1997 applicable dès les revenus perçus en 1996.

        Par ailleurs, l'imputation du déficit foncier sur le revenu global, qui était initialement prévue dans trois cas (les nues-propriétés, la restauration immobilière et les monuments historiques), a été étendue par l'article 23 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 dans les conditions suivantes :

        – à compter de 1993, l'imputation sur le revenu global des déficits fonciers autres que les intérêts des emprunts est autorisée dans la limite de 50 000 francs. Ce plafond d’imputation a été porté à 70 000 francs à compter des revenus de 1995 par l’article 64 de la loi de finances pour 1995 ;

        – en revanche, restent imputables sur le revenu global sans limitation les déficits provenant, d'une part de travaux dits « loi Malraux » (profondément remaniée par la loi de finances rectificative pour 1994) ou des revenus tirés de monuments historiques, d'autre part de dépenses de grosses réparations payées par les nus-propriétaires dont le droit de propriété est démembré suite à une succession ou une donation entre vifs consentie aux parents jusqu'au quatrième degré (art. 10 de la loi de finances pour 1994) ;

        – l’article 10 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 permet aux propriétaires bailleurs de logements situés en zone franche urbaine qui engagent des travaux en vue de la réhabilitation des immeubles concernés, de bénéficier d’un régime de faveur tant en ce qui concerne les charges déductibles des revenus fonciers que les déficits imputables sur le revenu global pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 1997 (mesure appelée « Malraux des banlieues »).

        Le bénéfice de ces dispositions est accordé sous réserve du respect de certaines conditions, notamment quant à la durée de location.

        La dernière évolution notable de la législation relative aux revenus fonciers porte sur la possibilité de les déterminer forfaitairement. Les bailleurs qui perçoivent moins de 30 000 francs de recettes locatives par an peuvent opter pour un mode forfaitaire de détermination de leurs revenus fonciers : ils sont alors dispensés de déposer une déclaration de revenus fonciers et leurs charges sont forfaitairement évaluées au tiers de leurs loyers. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de doubler la limite annuelle de recettes et de porter le taux de charges d’un tiers à 40 %.

            3. La transmission du patrimoine

            a) Plus-values immobilières des particuliers

        La plus-value retirée de la cession d'un logement est soumise à l’impôt sur le revenu si elle ne bénéficie pas d'une des nombreuses exonérations –dont celle relative à l'habitation principale du contribuable. La détermination de la plus-value taxable avait été modifiée par l'article 91 de la loi de finances pour 1991. Ainsi, le coefficient de l'abattement pour durée de détention avait été ramené de 5 % à 3,3 % ; ce coefficient a été à nouveau fixé à 5 % par la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, ce qui conduit de fait à exonérer les plus-values réalisées après plus de 22 ans de détention du bien.

        Par ailleurs, l'article 9 de la loi de finances pour 1994 a institué une exonération temporaire des plus-values immobilières des particuliers en cas de cession d'un logement taxable et de réinvestissement du produit de cette cession dans l'acquisition de l'habitation principale du contribuable; cette disposition a expiré le 31 décembre 1994.

        L’article 89 de la loi de finances pour 1997 prévoit qu’il n’est plus possible de prendre en compte pour le calcul des plus-values les intérêts des emprunts contractés à compter du 1er janvier 1997 pour l’acquisition de résidences secondaires neuves et à compter du 1er janvier 1998 pour l’acquisition d’une résidence secondaire ancienne ou la réalisation de grosses réparations.

            b) Les droits de mutation à titre gratuit

        Afin de faciliter la liquidation du stock de logements neufs invendus, l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993 a institué une exonération partielle de droits de mutation lors de la première transmission à titre gratuit ou onéreux des logements acquis neufs entre le 1er juin 1993 et le 1er septembre 1994. Ce dispositif a été prolongé jusqu'au 31 décembre 1994 par l'article 74 de la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier adoptée par le Parlement le 30 juin 1994. Cette mesure a été rétablie pour les logements neufs achevés avant le 31 décembre 1994 et acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1995.

        En cas de mutation à titre gratuit, l'exonération est limitée à hauteur de 300 000 francs par part et par personne qui transmet. En cas de mutation à titre onéreux, il est créé un abattement de 600 000 francs sur l'assiette des droits de mutation (à l’exception des logements acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1995).

        Afin de favoriser la fluidité du marché de l’immobilier et d’encourager l’investissement locatif, l’article 23 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a instauré une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les logements anciens acquis entre le 1er août 1995 et le 31 décembre 1996. Cette exonération est subordonnée à la mise en location du logement pendant une durée de 9 ans à des conditions intermédiaires.

        Dans son dernier rapport, le Conseil des impôts a recommandé de ne plus recourir à ce type d’exonération temporaire des droits de mutation à titre gratuit relatifs au logement.

          B.— LES INCITATIONS FISCALES À L'INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

            1. Les dispositions « Quilès-Méhaignerie »

        La réduction d'impôt pour investissement immobilier locatif a été instituée par l’article 82 de la loi de finances pour 1985.

        Les contribuables qui, entre le 12 septembre 1984 et le 31 décembre 1989, acquièrent ou font construire un logement neuf destiné à être loué nu à usage d’habitation principale du locataire pendant neuf ans ou souscrivent, entre le 1er janvier 1985 et le 31 décembre 1989, à la constitution ou à l’augmentation du capital de sociétés immobilières d’investissement (SII) et de société civiles de placement immobilier (SCPI) lorsque le produit de cette souscription est exclusivement destiné à financer l'acquisition ou la construction d’immeubles locatifs neufs et affectés pour les trois quarts au moins de leur superficie à usage d'habitation, bénéficient d'une réduction d’impôt égale à 5 % du montant de l'investissement dans la limite de 200 000 francs pour une personne seule et 400 000 francs pour un couple marié. Pour les souscripteurs de titre de SCPI ou de SII, la réduction d'impôt est calculée sur les trois quarts du montant de la souscription. Un même foyer fiscal ne peut bénéficier qu'une fois de la réduction sur la période qui court du 12 septembre 1984 au 31 décembre 1989 (code général des impôts, art. 199 nonies-I et 199 decies-I).

        Pour les investissements réalisés à compter du 1er juin 1986, l’article 23-II de la loi de finances pour 1987 double le taux de la réduction, réduit de neuf ans à six ans la durée de l’engagement locatif, permet de bénéficier chaque année de la réduction en cas d'investissements successifs et, enfin institue un taux majoré de déduction forfaitaire pour les dix premières années de location d'un logement ayant ouvert droit à la réduction d'impôt (code général des impôts, art. 199 nonies-II et 199 decies-II).

        L’article 89 de la loi de finances pour 1988 met en place un mécanisme de « sortie en sifflet » : les immeubles non achevés au 31 décembre 1989 mais remplissant certaines conditions quant à la date d'ouverture de chantier et celle d'achèvement des fondations peuvent ouvrir droit à la réduction d'impôt au titre de la période 1985-1989 .

        La loi de finances pour 1990 (art. 13-II et 113) reconduit le dispositif jusqu'au 31 décembre 1992 (art. 199 decies-A). Les plafonds sont portés à 300 000 francs pour une personne seule et 600 000 francs pour un couple marié. La réduction d'impôt est calculée sur deux ans. Elle ne peut être obtenue qu'une seule fois au cours de la période 1990-1992 et ne peut se cumuler avec celle que prévoient les I et II des articles 199 nonies et decies du code précité. Par ailleurs, le taux majoré de la déduction forfaitaire est ramené à 25 %.

        L’article 44 de la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 proroge le dispositif jusqu'au 31 décembre 1997, sans le modifier.

        L’article 7 de la loi de finances pour 1992 aménage cette prorogation en distinguant deux périodes 1990-1992 et 1993-1997 ouvrant droit chacune à une réduction d'impôt, en supprimant, sous certaines conditions, la réfaction de 25 % pour les souscriptions de titres de SCPI ou de SII réalisées à compter du 18 septembre 1991 et en portant à 90 % la superficie devant être affectée par ces derniers à usage d'habitation. Les contribuables ne peuvent bénéficier, au titre d'une même année, de plusieurs réductions d'impôt, même en cas d’investissements successifs au cours des deux périodes.

        Pour favoriser les investissements immobiliers dans le secteur intermédiaire, l'article 5 de la loi de finances pour 1993 porte les plafonds de la réduction de 300 000 francs et 600 000 francs à 400 000 francs et 800 000 francs et son taux de 10 % à 13 % lorsque le loyer et les ressources du locataire n’excèdent pas certains plafonds fixés par décret (code général des impôts, art. 199 decies-B). Par ailleurs, cet article exclut du droit à réduction les locations conclues à compter du 1er janvier 1993 avec les membres du foyer fiscal du contribuable, ses ascendants et ses descendants.

        La première loi de finances rectificative pour 1993 (art. 26) étend le champ d'application de l'avantage fiscal à certains travaux réalisés en vue de la transformation en logements de locaux vacants depuis le 1er juin 1992 (code général des impôts, art. 199 decies-C).

        L'article 66 de la loi du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier assouplit les obligations des contribuables : l'obligation d'engagement à la location est satisfaite par la production d'un bail écrit remplissant les mêmes conditions de durée.

        L’article 97 de la loi de finances pour 1994 supprime, pour les locations consenties à compter du 1er janvier 1994, l'exclusion instituée par l'article 5 de la loi de finances pour 1993.

        La loi de finances pour 1995 (art. 9) vient renforcer l'incitation spécifique à la transformation en logements de locaux antérieurement affectés à un usage autre que l’habitation en allongeant la liste de travaux ouvrant droit à réduction et en supprimant la condition de vacance (code général des impôts, art. 199 decies-D).

        Par ailleurs, l’article 24 de la loi de finances rectificative pour 1995 assouplit la condition de location à une personne physique : la location nue du logement à un organisme public ou privé pour le logement à usage d’habitation principale de son personnel, à l’exclusion du propriétaire du logement, de son conjoint, de membres de son foyer fiscal ou de ses descendants ou ascendants ne fait pas obstacle au bénéfice de la réduction d'impôt.

        Enfin, l'article 11 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville assouplit sur deux points le dispositif prévu à l'article 199 decies-B (investissement locatif dans le secteur intermédiaire) pour les logements situés dans une zone franche urbaine (ZFU) : la condition de ressources du locataire n’est plus exigée pour l'application de la réduction d'impôt au taux de 15 % et les contribuables qui ont déjà effectué avant le 1er janvier 1997 un investissement ouvrant droit à la réduction d'impôt peuvent à nouveau bénéficier d'une réduction d’impôt pour un investissement locatif intermédiaire réalisé dans une ZFU entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1997.

        Le régime de la réduction d'impôt pour investissement locatif a pris fin le 31 décembre 1997.

            2. L’investissement locatif neuf, l’amortissement accéléré dit « amortissement Périssol »

        Afin de soutenir le renouvellement du parc immobilier locatif, l’article 29 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses disposition d'ordre économique et financier a mis en place un dispositif expérimental et temporaire, de caractère optionnel, destiné à se substituer à la réduction d'impôt. Ce régime, dit « amortissement Périssol », permet aux propriétaires de logements, acquis neufs ou en l'état futur d’achèvement entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1998, de demander à bénéficier d'une déduction au titre de l’amortissement égale à 10 % du prix d’acquisition pour les quatre premières années et 2 % les vingt années suivantes.

        En plus de cet amortissement initial, l’option pour ce régime entraîne les conséquences suivantes :

        – le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers est ramené à 6 % ;

        – le plafond d’imputation des déficits fonciers sur le revenu global est porté de 70 000 francs à 100 000 francs ;

        – les dépenses de reconstruction, d’agrandissement et d’amélioration sont également amortissables.

        Cette mesure est exclusive pour un même bien du bénéfice des réductions d’impôt en faveur de l’investissement locatif neuf « Méhaignerie » et de l’investissement dans les départements et territoires d’outre-mer.

        Ce dispositif est commenté dans une instruction du 20 août 1996 (BOI 5 D-5-96).

        Le législateur a prorogé la date limite d’acquisition des logements pour bénéficier du régime d’amortissement « Périssol » du 31 décembre 1998 au 31 août 1999, à condition que le permis de construire soit délivré avant le 1er janvier 1999 et que l’achèvement du logement intervienne avant le 1er janvier 2001 – il est d’ailleurs proposé que cette dernière date soit repoussée au 1er juillet 2001 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000.

        Cette disposition a contribué à redresser les ventes de logements neufs et à orienter l’épargne des particuliers vers l’investissement locatif.

        Le nombre de contribuables ayant opté pour la déduction au titre de l’amortissement n’a pas encore été recensé. Les professionnels évaluent le nombre de mises en chantier depuis la mise en place du dispositif entre quarante mille et cinquante mille par an.

            3. L’amortissement « Besson »

        La mise en place du dispositif Perissol a incontestablement contribué à redresser l’activité du secteur de la construction et à orienter l’épargne vers les investissements locatifs. Les mises en vente de logements neufs individuels, qui s’établissaient à 8,2 millions d’unités sur l’ensemble de l’année 1995, progressent ainsi à 9,1 millions d’unités en 1996 et 10,2 millions en 1997, c’est-à-dire une croissance soutenue de 11,7 % par an en moyenne (+ 24,8 % sur l’ensemble de la période).

        L’absence de contrepartie sociale ou financière aux avantages fiscaux accordés, portant par exemple sur le niveau des loyers ou la situation sociale du locataire, révèle toutefois des choix politiques plus attentifs à la situation des investisseurs qu’à celle des ménages, dont les dépenses relatives au logement (hors investissement) représentaient pourtant le premier poste de consommation en 1997.

        Il est également paradoxal qu’une majorité qui posait l’équilibre des finances publiques en référence d’action essentielle se soit engagée dans un octroi d’avantages fiscaux « à guichet ouvert » : la loi ne prévoit en effet aucun contingentement par période ou par année des investissements ouvrant droit à l’avantage fiscal et le fait de pratiquer la déduction au titre de l’amortissement est, en outre, sans incidence sur l’application du régime d’imposition des plus-values immobilières. Il est vrai que le précédent gouvernement, qui évaluait le coût de la mesure à 1 milliard de francs pour 1998, avait réussi à repousser les conséquences financières de ce dispositif de soutien, dont la pression sur les recettes fiscales se serait fait sentir à partir de 1999.

        Au contraire, l’amortissement « Besson » prévoit que les logements situés en France, acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement à compter du 1er janvier 1999, ouvrent droit à une déduction du revenu net au titre de l’amortissement égale à 8 % du prix d’acquisition du logement pour les cinq premières années et à 2,5 % de ce prix pour les quatre années suivantes – ce qui représente un total de déductions de 50 % de la valeur du logement.

        La déduction au titre de l’amortissement est applicable, dans les mêmes conditions, aux logements que le contribuable fait construire et qui ont fait l’objet, à compter du 1er janvier 1999, de la déclaration d’ouverture de chantier prévue à l’article R. 421-40 du code de l’urbanisme. Il en est de même des locaux affectés à un usage autre que l’habitation acquis à compter du 1er janvier 1999 et que le contribuable transforme en logements (dans ce cas, la déduction au titre de l’amortissement est calculée sur le prix d’acquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation).

        Le bénéfice de la déduction est subordonné à une option qui doit être exercée lors du dépôt de la déclaration des revenus de l’année d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cette option, irrévocable pour le logement considéré, comporte l’engagement du propriétaire de louer le logement nu pendant au moins neuf ans à usage d’habitation principale à une personne autre qu’un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant.

        Cet engagement prévoit en outre que le loyer et les ressources du locataire appréciées à la date de conclusion du bail n’excèdent pas un plafond fixé par l’autorité réglementaire.

        A l’instar du dispositif « Périssol », l’exercice du droit d’option est incompatible avec le bénéfice des déductions prévues au 1° (b) du § I de l’article 31 du code général des impôts. Il ouvre droit, en revanche, à une déduction au titre de l’amortissement des dépenses de reconstruction et d’agrandissement égale à 8 % du montant des dépenses pour les cinq premières années et 2,5 % de ce montant les quatre années suivantes, sous réserve d’un engagement du propriétaire de remettre le logement en location pour une nouvelle durée de neuf ans. Enfin, les dépenses d’amélioration permettront pendant dix ans une déduction au titre de l’amortissement égale à 10 % du montant de la dépense.

        L’intérêt du dispositif proposé réside aussi dans la faculté ouverte aux propriétaires de conventionner des logements existants à l’occasion de la conclusion de nouveaux baux. Il est en effet prévu que le taux de déduction forfaitaire sur les revenus fonciers, fixé à 14 % des revenus bruts au 1° (c) du § I de l’article 31 précité du code général des impôts, est majoré à 25 % pour les revenus des six premières années de location d’un logement qui, répondant à des normes d’habitabilité fixées par décret, est loué en vertu d’un bail conclu à compter du 1er janvier 1999.

        En contrepartie, le contribuable ou la société propriétaire doit s’engager à louer le logement nu pendant une durée de six ans au moins à des personnes qui en font leur habitation principale, dans le respect de plafonds de loyer et de ressources du locataire fixés par décret.

        L’ensemble de ces mesures ne peut que susciter l’approbation de votre rapporteur dès lors que l’équité fiscale qui les inspire marque une rupture avec le dispositif mis en place en 1996, dispositif d’incitation de nature conjoncturelle privé de contrepartie sociale en dépit de son coût élevé pour les finances publiques. Leur ouverture aux logements anciens comme aux logements neufs ne peut que contribuer à accroître et diversifier l’offre locative sociale privée.

          B.— COMPARAISON ENTRE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE ET LA FISCALITÉ MOBILIÈRE

        Le tableau suivant, émanant du Gouvernement, actualise le rapport de la commission « Financement du logement » présidée par M. Daniel Lebègue.

            MODE DE DÉTERMINATION DU REVENU IMPOSABLE ET DES PLUS-VALUES

          CATEGORIE DE REVENUS

        CHARGES

        Revenus Fonciers

        Bénéfices industriels
        et commerciaux

        Revenus des capitaux Mobiliers

        Amortissement de l'immeuble

        L'amortissement est compris dans la déduction forfaitaire – sauf option possible pour les logements acquis ou construits entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1998.

        Le taux d’amortissement est fixé à 10 % pendant les quatre premières années et 2 % pour les vingt suivantes.

        Le propriétaire doit s’engager à louer le logement pendant une durée de 9 ans.

        Amortissement au taux de 1 % à 2 % par an (selon les usages de la profession) du prix de revient de l'immeuble à l'exception du terrain.

        Pas de dépréciation des titres, donc pas d’amortissement.

        Travaux

        Déduction en totalité de l'année du paiement à l'exception des travaux de reconstruction et d'agrandissement pour lesquels l'amortissement est pris en compte par la déduction forfaitaire.

        En cas d’option pour le régime de l’amortissement, les travaux d’amélioration et de reconstruction réalisés seront amortis.

        Amortissement à un taux variable selon la nature des travaux.

        Déduction des travaux d’entretien.

         

        Intérêts des emprunts pour acquisition et travaux

        Déduction en totalité

        Déduction en totalité.

        Non-déductibilité des charges d'emprunts.

        Charges d'exploitation

        Déduction en totalité sauf les charges prises en compte par la déduction forfaitaire (frais de gestion, primes d'assurances hors impayés, amortissement des logements anciens).

        Déduction en totalité.

        Les seules charges d'exploitation déductibles sont les frais de garde.

        Déduction forfaitaire

        Déduction calculée au taux de 14 % sur le montant des revenus bruts. En cas d’option pour le régime de l’amortissement, le taux de la déduction forfaitaire est ramené à 6 %.

           

        Report du déficit

        Les déficits nets à l'exception de ceux provenant d'intérêts d'emprunts sont imputables sur le revenu global dans la limite de 70 000 francs. Les déficits non imputables sont reportables sur les revenus fonciers des cinq années suivantes. En cas d’option pour le régime de l’amortissement, le plafond d’imputation des déficits fonciers sur le revenu global est porté de 70 000 francs à 100 000 francs.

        Le déficit d'exploitation est imputable sur le revenu global jusqu'à la cinquième année. L’activité doit être exercée à titre professionnel.

         

        Détermination des plus-values imposables

        Nombreuses exonérations.

        Le montant de la plus-value imposable est minoré par la prise en compte d'un coefficient pour érosion monétaire ainsi que d'un abattement par année de détention.

        L'imposition est calculée au taux progressif de l'impôt sur le revenu.

        Afin d'atténuer les effets de la progressivité, le total net des plus-values imposables de l'année est divisé par 5 et ce cinquième est ajouté au revenu net.

        L'impôt correspondant à la PV sera égal à cinq fois le supplément d'impôt ainsi obtenu.

        Ce régime est réservé aux plus-value à long terme.

        Le montant de la plus-value imposable résulte de la différence entre la valeur nette d'inscription au bilan et le produit de la cession .

        La plus-value est considérée à court terme à hauteur du montant des amortissements pratiqués et à long terme au-delà.

        La plus-value à court terme est ajoutée au résultat de l'exploitation tandis que la plus-value à long terme est imposable à un taux proportionnel.

        Les PV ne sont imposables que lorsque le montant annuel des cessions excède 50 000 F en 1998. Mais les plus-values retirées de la cession de titres d'OPCVM de capitalisation sont imposables au premier franc. (Le PLF 2000 prévoit cependant de fusionner les 2 types de produits et de les soumettre tous deux au seuil de 50 000 F). Le taux est de 16 % + 7,5 % de CSG, 2 % de prélèvement social, 0,5 % de CRDS.

TRAITEMENT FISCAL COMPARATIF DES REVENUS TIRÉS DE LA LOCATION, PAR DES PERSONNES PHYSIQUES DANS LE CADRE DE LA GESTION PRIVÉE DE LEUR PATRIMOINE, ET PAR DES ENTREPRISES SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS ET QUI PROCÈDENT
À DES DISTRIBUTIONS.

        CATÉGORIES DE REVENUS

        DÉTERMINATION DE L'IMPOT

        Revenus fonciers

        Impôt sur les sociétés
        Revenus de capitaux mobiliers

        Détermination du revenu imposable

        Le revenu net catégoriel est déterminé de façon très simplifiée par la prise en compte des dépenses pour partie selon le mode forfaitaire et pour partie selon le mode réel.

        Les résultats sont déterminés selon les règles propres aux bénéfices industriels et commerciaux.

        Report du déficit

        Le déficit provenant des dépenses autres que les intérêts d'emprunts est imputable sur le revenu global dans la limite de 70 000 F (ou 100 000 F en cas d’option pour le régime de l’amortissement). Le solde et la fraction correspondant à des intérêts d'emprunts sont imputables sur les revenus fonciers des 10 années suivantes.

        Les déficits sont reportables sur les bénéfices des 5 années suivantes. Fait exception à cette règle des 5 ans, la fraction du déficit correspondant à des amortissements régulièrement différés en période déficitaire. Toutefois les sociétés peuvent opter pour le report en arrière des déficits au cours des 3 exercices précédant l'exercice déficitaire.

        Modalités de calcul de l'impôt

        Application du barème progressif de l'impôt sur le revenu.

        En cas de déficit global, ce dernier peut s'imputer sur le revenu global des 5 années suivantes.

        Société qui procède à la distribution :

        Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1993, c'est le taux de 33,33 % qui est applicable (versement du précompte mobilier pour les sommes qui n'ont pas été soumises à l'IS au taux normal). Depuis le 1er janvier 1995, l’impôt est majoré d’une contribution égale à 10 % de son montant.

        Personne physique bénéficiaire de la distribution :

        Afin d'éviter la double imposition des bénéfices, la distribution est accompagnée d'un avoir fiscal égal à la moitié de la somme distribuée. Cet avoir fiscal a pour conséquence de supprimer totalement l'imposition à l'IS au taux de 33,33 %.

        L'imposition est calculée sur le montant cumulé des dividendes et de l'avoir fiscal selon le barème progressif de l'impôt sur le revenu après abattement le cas échéant de 8 000 F ou de 16 000 F.

          C.— FISCALITÉ ET ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ

        La principale aide fiscale à l’accession à la propriété a consisté en une réduction d’impôt sur le revenu, pendant cinq ans, au titre des intérêts d’emprunt souscrits pour l’acquisition, la construction ou les grosses réparations de l’habitation principale (article 199 sexies du code général des impôts,).

        Cette réduction est arrivée à expiration pour les emprunts conclus jusqu’au 31 décembre 1996 pour le neuf (elle était égale à 25 % des intérêts retenus dans une limite annuelle de 20 000 F pour une personne seule et de 40 000 F pour un couple marié, limite à laquelle s’ajoutent des majorations progressives pour personnes à charge) et pour les emprunts conclus jusqu’au 31 décembre 1997 pour l’ancien (réduction de 25 % des intérêts retenus dans une limite de 15 000 F majorés de 1 500 F par personne à charge).

        Il est en effet apparu qu’une réduction d’impôt d’un montant assez limité et aux effets étalés dans le temps ne pouvait pas avoir une influence déterminante sur une décision aussi importante que celle consistant à accéder à son habitation principale. Une telle décision est avant tout motivée par le niveau des taux d’intérêt, les perspectives professionnelles, les projets familiaux et, bien entendu, les capacités d’endettement du ménage. A cet égard, le prêt à 0 %, qui solvabilise le projet immobilier, apparaît plus efficace. Soumis à des conditions de ressources, il s’adresse aux ménages qui ont réellement besoin d’une aide alors que la réduction d’impôt ne bénéficiait, par définition, qu’aux contribuables imposables, avec un effet d’aubaine important.

        Dans le secteur social, l’article 1384 A du code général des impôts exonère pendant 10 ans (15 ans avant 1984) de TFPB les constructions neuves affectées à l’habitation principale et financés en accession à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l’Etat. Le bénéfice de cette exonération, dont l’incidence est difficile à mesurer, ne se cumule pas avec celui du prêt à 0 %.

        Pour les raisons évoquées ci-dessus, le Gouvernement ne souhaite pas, à l’heure actuelle, développer de nouvelles aides fiscales spécifiques en faveur de l’accession. Mais la baisse des droits de mutation à titre onéreux intervenue en 1999 et dont la poursuite est proposée en 2000, qui n’est pas circonscrite à la seule accession, diminuera son coût. Par ailleurs, peut également être considérée comme une aide à l’accession dans l’ancien avec travaux la mesure prévue dans le projet de loi de finances pour 2000 et qui consiste en la baisse à 5,5 % du taux de TVA portant sur les travaux réalisés sur le parc de logements privés. La mesure de baisse de TVA, évaluée à 19 milliards de francs , porterait sur la main d’œuvre et sur les matières premières et menues fournitures indispensables à la réalisation des travaux.

EXAMEN EN COMMISSION

        Avant d’émettre un avis sur les crédits, la commission a procédé à l’audition de M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement ().

        M. André Lajoinie, président de la commission de la production et des échanges – Notre réunion de ce matin obéira, vous le savez, à la procédure expérimentale d’examen des fascicules budgétaires qu’a préconisée le groupe de travail présidé par le Président de l’Assemblée nationale. Cette nouvelle répartition entre débat en commission et débat en séance publique vise à rendre la discussion budgétaire plus vivante et plus spontanée. La présente réunion sera, en outre, retransmise par la chaîne de l’Assemblée et son compte rendu sera publié au Journal officiel. Je compte donc sur vous pour qu’elle soit aussi vivante que possible.

        Après la présentation faite par M. le secrétaire d’État, nous entendrons les deux rapporteurs, qui disposeront chacun d’un maximum de quinze minutes. Viendront ensuite les porte-parole des groupes, qui ne devront pas dépasser dix minutes chacun. M. Besson répondra alors, puis les parlementaires présents, qu’ils appartiennent ou non à la commission de la production, pourront poser des questions, dont je souhaite qu’elles ne prennent pas plus de deux ou trois minutes. Je rappelle que les questions écrites recevront leurs réponses le mardi 16 novembre 1999, lors de l’examen de ce budget en séance publique.

        Le temps de parole du Gouvernement n’est pas limité mais, comme le secrétaire d’Etat va s’exprimer à trois reprises, j’imagine qu’il fera un effort de concision pour son propos liminaire…

        M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Je le ferai volontiers, pour assurer le succès de cette procédure expérimentale. J’indique aussi que mes services ont déjà transmis mes réponses à la vingtaine de questions budgétaires écrites qui m’ont été posées. Je me bornerai ici à présenter les grandes lignes du budget du logement pour 2000, mais il me semble indispensable de commencer par brosser le contexte, celui-ci ayant beaucoup changé.

        En premier lieu, l’environnement fiscal s’est considérablement transformé, notamment grâce aux dispositions que l’Assemblée nationale a déjà adoptées en première lecture, souvent en les améliorant et en en élargissant la portée. Il s’agit d’abord des nouveaux mécanismes de financement du logement social, avec le prêt locatif à usage social (PLUS) annoncé en juillet, en même temps qu’un important allégement de la dette des organismes HLM. Il s’agit, ensuite, des nouvelles interventions du 1 % logement que vous avez autorisées à l’automne dernier et qui ont déjà donné lieu à des conventions. Grâce à ces mesures et au présent budget, le logement et l’urbanisme continueront d’être au cœur de l’action gouvernementale et feront l'objet de réformes durables. Nous voulons, en effet, ne plus nous contenter de dispositifs « à durée déterminée ».

        Pour 2000, l’ensemble des dépenses budgétaires se montent à 47,9 milliards de francs, soit une progression de 5,3 % compte tenu de la rebudgétisation de la dotation des prêts à taux zéro. En revanche, si on intègre la suppression de divers comptes d’affectation spéciale, on constate une très légère baisse, dont j’indiquerai les causes au fil de mon propos.

        S’agissant du droit au logement et de la lutte contre les exclusions, les mesures contenues dans la loi du 29 juillet 1998, qui avaient déjà trouvé leur traduction budgétaire dans la loi de finances pour 1999, bénéficieront d’un effort accru en 2000. C’est le cas notamment des fonds de solidarité pour le logement (FSL), cofinancés par l’État et les conseils régionaux. L’effort de l’État, qui s’est monté à 270 millions de francs en 1997, à 340 en 1998, à 490 en 1999, s’élèvera à 507 millions de francs en 2000, soit un doublement sur trois exercices. C’est le cas aussi de la lutte contre le saturnisme : 75 millions de francs serviront à financer la détection des immeubles susceptibles de provoquer cette maladie ainsi que, éventuellement, les travaux d’urgence que le préfet pourra ordonner en se substituant aux propriétaires défaillants. C’est le cas, enfin, de la nouvelle aide à la médiation locative, qui se met en place par voie de convention.

        Les aides personnelles au logement continuent d’être un poste important dans ce budget. Participant à la prévention des exclusions, elles bénéficient à 6 millions de ménages très modestes. Ces prestations sont bien évidemment directement liées à la situation économique générale. Or celle-ci se caractérise par une consommation des crédits moindre que prévu, en raison de la baisse du nombre de chômeurs et de l’amélioration d’un certain nombre de revenus modestes. Cette conjoncture nous autorise pour 2000 à abaisser les crédits de 0,8 %. Je précise que, pour cette décision, nous avons pris en compte l’effet de l’actualisation des barèmes, qui a été de 1,4 % au 1er juillet dernier et qui se reproduira le 1er juillet 2000. J’ajoute également que le montant des dépenses réelles en 2000 sera supérieur à celui des crédits consommés cette année, compte tenu de l’excédent disponible.

        En juin, vous avez adopté un projet de loi sur l’accueil des gens du voyage que le Sénat n’a pas jugé bon d’examiner avant la fin de cette année. Le Gouvernement a cependant tenu à honorer les engagements qu’il avait pris envers l’Assemblée nationale ; ce budget comporte donc un crédit de 50 millions de francs pour la création d’aires d’accueil, sans compter 25 millions de francs inscrits au budget de l’emploi et de la solidarité et destinés à améliorer le fonctionnement des aires existantes. Nous avons donc anticipé sur le vote de cette loi et pris les moyens de faire passer le taux de subvention de l’État de 35 à 70 %.

        Pour le parc HLM, la dotation consacrée à la construction et à la réhabilitation s’établira à 2 930 millions. Cette stabilité des crédits se justifie par la réduction importante des charges d’emprunt dont ont bénéficié les organismes HLM. Cette mesure annoncée le 21 juillet 1999 se traduit par un allégement global de 45 milliards de francs, les annuités devant diminuer de quelque 2 milliards dès le 1er janvier prochain. Nous avons également tenu compte des effets de la baisse du taux de TVA sur les travaux d’entretien courant, qui représentent un allégement de 1,4 milliard de francs, dont une partie bénéficiera aux locataires. Enfin, le lancement des prêts locatifs à usage social (PLUS) devrait améliorer les conditions de financement des opérations et conforter la mixité au sein de chaque programme.

        Ce contexte nous a conduits à souhaiter, en accord avec l’Union des fédérations d’organismes HLM, un gel des loyers sur les deux prochaines années. Il est en effet légitime que le gros effort consenti par la collectivité bénéficie aussi aux ménages. Grosso modo, ceux-ci bénéficieront pour un tiers des allégements de charges, ce qui devrait laisser assez aux organismes pour relancer la construction de logements sociaux.

        Pour le parc privé, la dotation de l’ANAH et de la PAH sera apparemment stabilisée à 3 milliards de francs, mais je souligne que le taux des subventions ne sera pas remis en cause malgré la réduction du taux de TVA.

        La dotation consacrée à l’accession sociale à la propriété permettra de financer quelque 110 000 prêts à taux zéro, comme les années précédentes. Cependant, le coût pour le budget de l’Etat sera légèrement réduit dans la mesure où les crédits de 1999 avaient en réalité été calculés sur la base du taux de 1998. Tenir compte des taux de cette année conduit automatiquement à réduire d’environ 7 % le coût du financement de ces avances sans intérêt que sont les prêts à taux zéro. Ce sont ainsi quelque 400 millions d’économies qui seront réalisées, sans aucune retouche au barème. Il s’agit donc de la deuxième cause mécanique de la baisse des crédits pour 2000 et il faut ajouter que la réalisation effective en 1999 sera, grâce à la baisse des taux, inférieure à ce que vous aviez voté en loi de finances initiale.

        N’oublions pas, par ailleurs, dans le secteur de l’accession à la propriété, l’effort fiscal que représente la nouvelle réduction des droits de mutation.

        Quelques mots sur les interventions en matière d’urbanisme. Les grandes opérations comme Euroméditerranée à Marseille, mais aussi les nouveaux projets de la Plaine de France et de Nanterre, sur l’axe Grande Arche-Seine, sont nettement soutenus. Nous accompagnons aussi le retour progressif au droit commun pour les villes nouvelles. Nous maintenons l’aide aux agences d’urbanisme, dotées cette année de 58 millions de francs, ainsi qu’aux professionnels intervenant dans ce secteur. Mais dans ce domaine, décentralisé depuis 1983, les crédits d’État jouent sans doute moins que le cadre juridique et réglementaire. Cet aspect constituera bien sûr un volet de la loi « urbanisme, habitat et déplacements » à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot et que nous devrions pouvoir vous présenter au tout début de l’an prochain.

        Mais l’an 2000 sera surtout l’année où auront été apportés de considérables allégements à la fiscalité du logement. Vous-mêmes, comme les professionnels du secteur, vous plaigniez depuis longtemps de l’excès des prélèvements sur le logement qui est, ne l’oublions pas, le premier poste de dépense des ménages. C’était sans doute par facilité qu’il avait été si lourdement taxé. Il s’agit en effet d’un secteur où les dissimulations sont malaisées, toutes les étapes – achat, mise en location, travaux de transformation, vente – faisant l’objet de contrôles. L’an 2000 marquera donc une forte inflexion.

        L’amendement que vous avez adopté à la première partie du projet de loi de finances supprimera le droit au bail pour 90 % des locataires en 2000 et pour tous les autres en 2001. C’est une petite révolution car ce droit, dont plus personne ne savait ce qui le légitimait, datait d’une loi du 22 frimaire an VII. Cette mesure se traduira par une baisse directe de 2,5 % sur les quittances des locataires du parc HLM comme du parc privé. J’insiste sur le fait qu’il s’agit de 2,5 % des loyers bruts et que l’effet sera donc bien supérieur sur les charges résiduelles des bénéficiaires de l’APL, puisque le droit au bail est le même, que l’on paie son loyer en totalité ou partiellement. Cette disposition représente une moins-value fiscale de 7 milliards de francs sur deux ans.

        Autre mesure très importante, la baisse du taux de TVA sur les travaux d’amélioration, d’aménagement et d’entretien des logements. La commission des finances en a élargi l’assiette en y incluant les travaux aux abords des immeubles HLM. Nous attendons comme vous que cette mesure aide à la lutte contre le travail clandestin et à la relance de l’emploi dans le secteur du bâtiment dont la bonne santé actuelle, fortement soutenue par les constructions neuves, doit être prolongée. Ces mesures ont donc bien vocation à être pérennisées. J’étais hier au salon professionnel Batimat, et je peux vous assurer que l’ambiance y était bonne. On y compte 3 600 exposants, soit bien plus que les années précédentes, et les entrées du public, probablement 100 000 hier, atteignaient le rythme d’un jour de pointe alors que nous n’étions que mardi. La satisfaction se sentait non seulement chez les entreprises qui assurent la construction et l’aménagement des bâtiments, mais aussi chez toutes les entreprises de production. On considère en effet qu’autant d’emplois seront créés dans les industries de production de matériaux que dans les corps de métiers du bâtiment. On mesure ainsi l’effet de levier de cette mesure.

        Ce budget prévoit également dans son article 61, que vous n’avez pas encore examiné, un report de six mois de la date limite d’achèvement des travaux engagés sous l’ancien régime d’amortissement, dit « Périssol ». On avait en effet observé, à l’approche de la fin du dispositif, un emballement qui se traduisait par un échauffement des prix du gros-œuvre. Le report, qui n’ouvre pas droit à de nouvelles opérations après le 31 août, évitera que cette surchauffe ne joue au détriment des constructions sociales qui auraient risqué d’être retardées car moins rentables.

        Le régime simplifié d’imposition des revenus fonciers, dit « micro-foncier », institué en 1999 et très apprécié des petits propriétaires, sera renforcé. En effet, alors que l'an dernier, un abattement forfaitaire de 30 % avait été accordé pour des revenus fonciers plafonnés à 30 000 francs, l'abattement sera cette année de 40 % sous un plafond de 60 000 francs.

        La baisse des droits de mutation que l’on appelle à tort « frais de notaire », engagée l’an dernier, est poursuivie avec une nouvelle diminution de 20 %. Ainsi, les droits de mutation seront-ils limités à 4,8 % dans tous les départements, ce qui ramène la France dans la moyenne européenne. Cette mesure favorise la mobilité géographique et la fluidité du marché immobilier. Elle se traduit très concrètement par le fait que l’on dépassera cette année les 550 000 transactions, et que l’on pourrait atteindre les 600 000 l’an prochain, soit un niveau jamais atteint.

        Ce budget s’inscrit bien dans la refondation globale de la politique du logement à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot depuis deux ans et demi et que nous entendons poursuivre, avec l’aide de votre Assemblée, dans le cadre des chantiers que nous avons ouverts.

        M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances - Le secteur du logement a besoin de stabilité d'autant que les réformes sont longues à produire les effets escomptés, car il faut que les intervenants et l’appareil administratif s’approprient les nouveaux outils. L’impatience dans ce domaine risque de conduire à des aberrations. De ce point de vue, depuis 1997, la politique du Gouvernement a le grand mérite de la cohérence, de la continuité et de la lisibilité. Les mesures très favorables prises depuis plus de deux ans sont véritablement structurelles et se distinguent ainsi des « mesurettes » conjoncturelles auxquelles nous avions été habitués, qui posaient en outre de sérieux problèmes de sortie des dispositifs.

        En 2000, interviendra une nouvelle baisse des droits de mutation, pour un coût de 4,6 milliards de francs. La suppression en deux ans de la contribution représentative du droit de bail, représentera un allégement de charges de plus de 7 milliards de francs au bénéfice des locataires. La réduction du taux de TVA pour les travaux d’entretien permettra plus de 20 milliards de francs d’économies. Notons également la montée en régime du nouveau statut de bailleur privé, la pérennisation du prêt à taux zéro, pour laquelle 6 milliards de francs sont inscrits, la création d’un nouveau financement à destination des organismes de logement social, les PLA se transformant en PLUS.

        Il est vrai toutefois que l’on note quelques signes inquiétants, que vous avez évoqués en parlant de surchauffe.

        Exprimés en moyens d’engagement, afin de retracer plus exactement les actions nouvelles en faveur du seul logement, les crédits atteindront 48 078 millions, soit une diminution de 1,26 % par rapport à 1999. Cette baisse ne traduit pas un affaiblissement de l’effort du Gouvernement, mais les effets d’une meilleure conjoncture. Les aides au logement, qui ont été régulièrement actualisées depuis 1997, comme s’y était engagé le Premier ministre, enregistrent une baisse de 0,82 %. Les crédits destinés au Fonds de solidarité logement progressent eux de 5,11 %, mais la faible consommation de ces crédits en 1999 me conduit à vous interroger sur la mise en œuvre effective de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

        Ce budget confirme la place que le Gouvernement accorde aux organismes du logement social et son souci de favoriser la relance de la construction sociale. Il est certain qu’un nombre insuffisant de logements locatifs sociaux sont construits depuis plusieurs années. Notons par ailleurs que si les PLA sociaux diminuent, les PLA très sociaux augmentent, ce qui provoque un effet de ciseaux.

        Le Gouvernement a réformé cet été le financement du logement social en substituant le PLUS au PLA. Cette mesure s’accompagne d’une baisse du taux du Livret A, donc du taux des prêts aux HLM, d’un allongement à 50 ans des prêts pour l’acquisition du foncier, ainsi que du réaménagement de la dette HLM. Parallèlement les crédits PALULOS sont maintenus à un haut niveau, avec un objectif de 120 000 logements réhabilités.

        Le PLUS répond au souhait des organismes du logement social : retour d’une part de subvention, prêt à taux concurrentiel, possibilité d’une mixité sociale.

        En contrepartie de toutes ces mesures, le mouvement HLM s’est engagé à geler les loyers pour 2000 et 2001. Cet engagement s’accompagne de contrats locaux de relance dont nous verrons dans les mois qui viennent s’ils dynamisent effectivement la construction sociale.

        Le PLUS permettra de réduire sensiblement le déséquilibre des opérations, mais il ne remédiera ni aux vacances de longue durée, ni à la hausse des prix de la construction.

        Depuis le début de l’année, de plus en plus d’appels d’offre des organismes sociaux restent infructueux. Dans certaines régions, les prix du bâtiment ont augmenté de 30 %. Certes, il s’agit en partie d’une remise à niveau. Mais les entreprises du bâtiment ont également des difficultés à recruter de la main-d’œuvre qualifiée.

        Je m’inquiète aussi, comme les opérateurs sociaux, d’une certaine dérive du 1 % logement qui subventionne plus les produits du secteur privé que le logement social. C’est contraire à l’esprit qui a présidé à sa création et, si je voulais être légèrement provocateur, je dirais que pourrait se poser le problème de sa fiscalisation.

        Il est prévu au budget 2000 de financer environ 70 000 logements locatifs sociaux. L’objectif sera-t-il atteint ? Permettez-moi de suggérer quelques pistes pour consommer ces crédits. Peut-on continuer à gérer localement les autorisations et les subventions avec le dispositif administratif des années de pénurie ? Ne serait-il pas temps d’instituer un droit de tirage accompagné d’un contrôle a posteriori ? En second lieu, il faudrait encourager l’acquisition-amélioration car il y a une forte demande des organismes HLM et des collectivités locales, notamment pour les centres urbains. Enfin ce n’est qu’en donnant aux collectivités locales des outils appropriés pour mener une politique foncière – par exemple des établissements publics fonciers – que l’on favorisera la construction sociale là où la mixité est difficile et où le foncier est cher et rare, parfois volontairement d’ailleurs.

        Le Gouvernement a beaucoup fait pour le logement HLM. Aux organismes d’HLM d’être maintenant à la hauteur des missions qui leur sont confiées.

        Des mesures importantes ont également été prises pour le parc privé. Le redressement des dotations opéré dès l’été 1997 se poursuit. Les crédits de paiement de l’ANAH atteignent 2,2 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 2,8 %. Ils ont permis de subventionner plus de 110 000 logements, dont 15 200 ont bénéficié d’une subvention majorée en contrepartie d’un engagement de modération de loyer. Les crédits de paiement de la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) ont augmenté de 4,5 % : en 1998, 69 419 PAH ont été attribuées. Pour conforter cet élan, il faut simplifier les procédures comme vous l’avez, je crois, envisagé par la création d’un « guichet unique » de l’ANAH.

        La budgétisation complète du prêt à taux zéro confirme votre attachement à l’accession sociale à la propriété. Je m’en félicite. Les 5,81 milliards de francs d’autorisations de programme inscrits au budget 2000 permettront de financer 110 000 à 120 000 prêts, soit le niveau de consommation actuelle. Je souligne cependant que le solde de la contribution des collecteurs du 1 % au compte d’affectation spéciale 902-30, soit environ 3,5 milliards, doit demeurer à la disposition de votre ministère. Elle pourrait financer l’extension du prêt à taux zéro à l’acquisition dans l’ancien avec une part de travaux minorée à 20 %.

        Il serait bon également de permettre aux organismes de logement social de construire et de gérer des logements avec le statut de bailleurs privés. Ils en ont la capacité et cela favoriserait la mixité sociale qui est un objectif de la politique de la ville.

        S’agissant de la sécurisation, j’ai deux regrets. D’abord, le financement par l’Etat des agences départementales pour l’information sur le logement – les ADIL – stagne depuis trois ans, ce qui empêche d’étendre ce réseau à l’ensemble des départements. Ensuite, vos services semblent ne pas connaître les dispositifs de sécurisation imaginés par les fédérations de HLM. Je les ai interrogés sur ce point, ils m’ont répondu que cela n’existait pas…

        Ce budget, je le répète, est un bon budget. C’est avec plaisir que j’inviterai la commission des finances à l’adopter.

        M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis de la commission de la production pour les crédits du logement Pour m’en tenir à l’esprit de cette procédure renouvelée, je ne reviendrai que sur l’essentiel des mesures budgétaires avant de vous poser quelques questions. On ne saurait examiner les dépenses du logement sans rappeler brièvement les mesures fiscales concernant les recettes. Avec le passage au taux réduit, on applique enfin la TVA à taux réduit au logement qui, nous l’avons assez répété, constitue un bien de première nécessité. La suppression du droit de bail partielle au 1er janvier 2000, puis totale au 1er janvier 2001, pour un coût de plus de 7 milliards de francs, aura des effets sensibles pour les locataires les plus modestes. Enfin, la nouvelle baisse des droits de mutation nous ramène dans la moyenne européenne. L’ensemble de ces mesures fiscales est significatif d’une nouvelle volonté politique en faveur du logement.

        Les crédits du budget s’inscrivent dans la continuité. J’y relève trois axes majeurs. D’abord, ce budget confirme la priorité donnée au logement social, après le plan annoncé le 21 juillet : la création du PLUS favorisera le financement de la construction et la renégociation de la dette des organismes HLM leur rendra des marges de manœuvre financières. Cette priorité au logement social s’était déjà traduite par la baisse de la TVA sur les PALULOS, par le relèvement systématique des barèmes d’APL chaque 1er juillet et par leur revalorisation au 1er juillet 1997. Dans le même esprit, la mesure relative au droit de bail se traduira par la suppression presque totale de ce droit dans les logements sociaux. Ainsi 99,4 % des locataires de l’organisme HLM que je préside en bénéficieront dès le 1er janvier 2000.

        En second lieu, ce budget conforte le soutien au parc privé. Le maintien des 2,2 milliards de crédits pour l’ANAH et de 800 millions pour la PAH constitue en réalité une augmentation, puisque les travaux ainsi subventionnés bénéficient aussi de la baisse de la TVA. Ce budget comporte aussi les moyens de maintenir à un haut niveau de 110 000 logements l’accession sociale à la propriété.

        Enfin, il renforce les moyens de lutter contre les exclusions grâce aux crédits affectés aux opérations très sociales et en consolidant ceux qui sont consacrés aux fonds de solidarité pour le logement, à la médiation locative et à la location aux associations.

        C’est donc un excellent budget et la commission ne saurait contester ce diagnostic porté par le secteur lui-même : 1999 sera de très loin la meilleure année de la décennie pour le bâtiment, avec une croissance d’au moins 5 %. Après avoir beaucoup souffert au début de la décennie et perdu des centaines de milliers d’emplois, le secteur en créé de nouveaux.

        Cependant, c’est la règle du jeu, je voudrais exprimer une préoccupation et vous poser deux questions.

        Il me semble d’abord que le secteur locatif social reste très fragile. Vous avez créé les conditions d’une relance de la construction locative, mais il faut la consolider. Si les crédits PLA étaient insuffisamment consommés, c’est que les organismes HLM manquaient d’appétence et privilégiaient la gestion de leur parc plutôt que la construction. C’est aussi que les élus n’étaient guère enthousiastes : ceux qui avaient déjà beaucoup de logements sociaux dans leur commune ne tenaient pas à en augmenter le nombre ; ceux qui en avaient beaucoup moins, voire très peu, ne tenaient pas à prendre leur part des difficultés. Mais si les crédits étaient peu consommés, c’est également qu’ils étaient peu consommables. De ce point de vue, le PLUS constitue un progrès par rapport aux PLA. Il s’accompagne d’une baisse du taux du livret A qui diminuera le coût des prêts. C’est un retour à l’aide à la pierre, abandonnée en 1996. Cependant, le fait de retenir pour les loyers 90 % des loyers plafonds antérieurs rendra plus difficile d’équilibrer ces opérations. Même si le PLUS constitue une avancée, il faudra le consolider. En outre, comme on l’a indiqué, on constate un certain dérapage dans les appels d’offre. Dans de nombreux cas, les entreprises n’y répondent même plus, dans d’autres elles proposent des coûts très supérieurs à ceux qui permettraient d’assurer les financements.

        Cette fragilité du secteur locatif social ne menace pas seulement la relance que vous souhaitez, et qui demandera beaucoup de volontarisme, mais aussi l’équilibre de peuplement. Le processus de paupérisation constaté dans le logement social, qui s’est accéléré sensiblement de 1995 à 1997, a été fortement ralenti par vos mesures mais pas interrompu, moins encore inversé. Il faut y penser si nous voulons que les résidences du logement social soient des lieux de diversité sociale. Troisième élément de fragilité : la situation financière. Une grande partie du parc social est située dans les quartiers difficiles, où se multiplient les problèmes de vacance : il faut y rester attentif.

        Pour finir, deux interrogations. La première concerne les aides à la personne. Vous avez noté les effets d’une stagnation, voire d’une légère diminution, des crédits d’aide à la personne. Sur ce point le budget se contente de constater des décisions prises par ailleurs. L’essentiel de ces décisions est l’actualisation au 1er juillet 2000 des barèmes de l’APL. Mais ne pourrait-on profiter de l’embellie économique pour réparer certaines erreurs du passé ? Il en est ainsi de la décision de non-paiement de l’APL pour le premier et le dernier mois de la location, mesure que nous avions vertement critiquée. Je comprends que pour le premier mois l’on veuille s’harmoniser avec d’autres prestations. Mais je me demande si des avancées ne seraient pas possibles sur le dernier mois, peut-être sous la forme d’une actualisation au 1er juillet un peu supérieure à l’inflation. Autre exemple : les sections départementales de l’APL suspendent les aides aux locataires qui ont certes cessé de payer leur loyer, mais qui sont souvent en difficulté, et que la suspension de ces aides peut suffire à plonger dans l’exclusion. Je souhaite donc que nous réexaminions le fonctionnement des SDAPL et que l’application trop mécanique des règles ne conduise pas à augmenter le nombre des personnes en grande difficulté.

        Ma seconde interrogation porte sur la mise en œuvre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Je ne conteste pas qu’à son égard le Gouvernement a fait son travail, et les textes sont sortis rapidement. Mais on a le sentiment sur le terrain d’une certaine inertie, qui d’ailleurs n’est pas seulement le fait de l’administration. Il faut une relance vigoureuse auprès de tous les partenaires, pour que le volet logement de la lutte contre l’exclusion connaisse une traduction plus concrète dans les mois qui viennent.

        M. Gilbert Meyer – Il y a un an, si j’avais salué certaines avancées, je m’étais inquiété de certaines orientations ; mes craintes se sont malheureusement confirmées. Pour ce qui est du logement social, et plus particulièrement du secteur HLM, je n’aurai pas l’impudeur de me référer à l’hiver 1953 comme l’ont fait quelques collègues de la majorité en commentant le bilan de 1995 et 1996. Mais les chiffres de 1997, 1998 et 1999, sont terribles. Tous les records sont battus : sur 80 000 logements HLM prévus, à peine 40 000 seront construits en 1999, après 44 000 en 1998 et 45 000 en 1997.

        Les crédits du logement connaissent pourtant une augmentation systématique, y compris ceux destinés à la construction de logements sociaux. Il y a donc un vrai problème d’utilisation des crédits. Il est facile d’afficher des crédits pour faire apparaître une volonté politique, si en fin d’année ils sont en partie récupérés par le budget général et affectés à autre chose…

        Nous devons rechercher la cause de cet échec et les raisons pour lesquelles la plupart des communes déclinent le logement social. A cet égard, on peut s’interroger sur la solidité de la Caisse de garantie du logement social. Elle a subi fin 1997 un prélèvement de 2 milliards de francs, opération imprudente, car elle risque de mettre en péril la situation financière des organismes HLM. Je sais, Monsieur le ministre, que le logement des plus démunis est un sujet qui vous tient à cœur, et c’est à votre honneur. Vous avez d’ailleurs repris et défendu, dans la loi contre les exclusions, des dispositions préparées par votre prédécesseur. Mais fallait-il, pour marquer votre différence, y ajouter une taxation des logements vacants ? Chacun attend avec curiosité de voir comment elle sera appliquée. Mais il apparaît d’après le fascicule budgétaire, que cette taxe rapportera 1 million de francs par an. Or, 720 fonctionnaires sont recrutés pour la gérer, ce qui entraîne une dépense supplémentaire estimée à plus de 100 millions de francs. Ainsi, cette taxe coûterait cent fois plus que ce qu’elle rapportera ! Parallèlement, la production de logements très sociaux est aujourd’hui enrayée.

        Avec lucidité, vous n’avez pas remis en cause dans l’immédiat le prêt à taux zéro. Il a permis chaque année à quelque 120 000 ménages d’accéder à la propriété. Mais l’incitation qu’il a créée semble avoir été un peu écrêtée. Vous avez également compris que la réduction à 5,5 % de la TVA sur les travaux pouvait dynamiser le secteur du logement. Mais sa mise en pratique soulève de nombreuses difficultés ; son effet bénéfique risque d’être balayé par l’anxiété des artisans, obligés de se faire les banquiers du différentiel de TVA pendant 5 ou 14 mois, selon la périodicité de leur déclaration fiscale. Il est dommage que les arbitrages rendus et la volonté de ne pas sortir d’une certaine routine aient écrêté votre tentative de stimulation.

        Le budget 2000 sera à l’exécution ce qu’est le budget 1999, c’est-à-dire qu’il ne sera pas réalisable à la hauteur de vos espérances. Dans son état actuel le groupe RPR ne peut le voter.

        M. Philippe Decaudin - Pour la troisième fois, je suis chargé d’exprimer la position du groupe socialiste sur ce budget. Déjà en 1998 et 1999, nous avions noté des changements très positifs par rapport à la précédente majorité. Aujourd’hui nous ne pouvons que nous féliciter de vos propositions. Vous avez su éviter les pièges que constituaient la gestion du 1 % logement et l’amortissement Périssol. Une convention avec les organismes collecteurs a conforté le financement de l’accession à la propriété grâce au prêt à taux zéro, cependant que l’amortissement dit « Besson » conservait les aspects positifs de l’amortissement Périssol.

        Aujourd’hui, nous assistons à une nouvelle avancée, non seulement grâce à ce budget de consolidation, mais aussi aux mesures d’accompagnement. Avec la réduction de la TVA de 20,6 à 5,5 %, le Gouvernement donne un signe très fort de son intérêt pour le logement, que traduit aussi la suppression en deux ans du droit au bail ainsi que la baisse des frais de notaire. L’ensemble de ces allégements représente plus de 25 milliards de francs. En réduisant les charges annexes pour les locataires ou les acquéreurs de logements, vos dispositions réduisent le poids du logement dans le budget des ménages et présentent un intérêt évident pour les entreprises du bâtiment. Enfin, nous entrons dans une logique vertueuse en diminuant l’intérêt du travail au noir.

        Pour le logement social, la renégociation des emprunts consentis par la Caisse des dépôts et consignations permettra de remettre à niveau les comptes de la plupart des bailleurs sociaux, organismes HLM ou sociétés d’économie mixte. Si cette mesure a pour contrepartie un gel des loyers pendant deux ans, ce gel ne fait l’objet d’aucune recommandation, la décision appartenant aux conseils d’administration des bailleurs. Je souhaite donc que le préfet exerce son droit de regard sur les augmentations de loyer et demande une nouvelle délibération si elles lui apparaissent abusives.

        La création du PLUS facilitera la reprise de la construction de HLM et favorisera la mixité sociale. Elle devrait permettre l’accueil d’une population plus diversifiée, puisque les organismes pourront consacrer 10 % des logements à des loyers pouvant atteindre 120 % du plafond, pour des ménages dont les revenus dépassent le plafond de ressources retenu pour l’accès au logement social. Un meilleur équilibre peut d’autre part être obtenu entre l’aide à la pierre et l’aide à la personne ; cela dépend notamment du maintien des apports des collectivités locales qui accompagnaient les PLA. De même, il faut être attentif au dérapage des appels d’offre, qui risque de mettre à mal cet outil de relance.

        Un autre élément très positif est le déblocage de crédits spécifiques pour financer les démolitions-reconstructions, indispensables pour requalifier certains quartiers.

        Au-delà de la lutte contre l’exclusion, ce budget du logement s’efforce de donner un contenu concret au droit au logement : le groupe socialiste le soutiendra sans réserve.

        M. Jean-Marie Morisset - L’année 1999 a connu une évolution positive de l’activité du bâtiment, dont le volume s’est accru de 4,5 %. Les facteurs en sont multiples : un environnement économique favorable, mais aussi l’environnement bancaire avec la baisse des taux, et l’environnement institutionnel avec l’amortissement Périssol. Celui-ci a permis un retour à l’investissement privé dans le logement et accru l’accession à la propriété des familles moyennes et modestes. Les Français ont plébiscité ce dispositif, avec 100 000 constructions par an.

        Il n’est pas seulement conjoncturel, il est opérationnel et d’application très simple. Vous en avez d’ailleurs conservé les finalités mais il est dommage que vous y ayez ajouté certaines contraintes réglementaires qui risquent d'en compromettre l'efficacité. Je regrette particulièrement que le Gouvernement n’ait pas retenu mon amendement étendant le bénéfice du dispositif aux propriétaires louant à un ascendant ou un descendant, comme c’était le cas auparavant.

        Votre budget pour 2000 présente une progression de 5,3 %, ce qui marque une poursuite de l’effort des gouvernements précédents. Nous en sommes satisfaits, même s’il faut relativiser cet effort en raison de la rebudgétisation effectuée l’année dernière du prêt à taux zéro, financé par prélèvement sur le 1 % logement. Ce sont 16 milliards qui seront ainsi prélevés par l’Etat de 1999 à 2002, s’ajoutant aux 14 milliards déjà prélevés en 1997-1998, soit un total de 30 milliards prélevés sur les ressources du 1 % logement. Donc si l’effort de l’Etat est incontestable, celui des entreprises doit être souligné. Par ailleurs, il faut tenir compte de l’écart important entre les prévisions budgétaires et le taux réel de consommation des crédits.

        L’an dernier, le rapporteur avait souligné que la priorité budgétaire était le logement des personnes défavorisées. Les chiffres montrent malheureusement que cet objectif n’a pas été réalisé. Vous avez rappelé vous-même les mauvais résultats de la construction sociale. Sur 10 000 logements PLA d’insertion (PLA-I) prévus en 1998, 3 500 seulement ont été lancés et en Ile-de-France, un tiers seulement des crédits consacrés aux logements d’insertion était consommé au 30 septembre dernier, ce qui vous a d’ailleurs amené à entamer en juillet dernier un plan de rattrapage pour la construction en cinq ans de 8 000 studios en résidence sociale.

        Pour les PLA traditionnels, on observe le même décalage que les années précédentes entre les crédits et les réalisations. L’an dernier, nous avions souligné l’urgence d’une réflexion sur l’investissement locatif social. Vous avez entendu le message et mettez en place un dispositif basé sur un nouveau produit financier : nous approuvons cette orientation. Une mesure importante pour les HLM a été la fixation à 2,5 % du taux du livret A, ce qui devrait avoir des répercussions très positives sur le financement de ces logements et la renégociation de la dette des HLM. Alliées à la baisse de la TVA sur les travaux, ces mesures devraient redynamiser la construction de logements sociaux.

        Toutefois, des incertitudes subsistent. Le gel des loyers pendant deux ans peut avoir des effets négatifs sur la gestion des organismes HLM. Pour 1999 également, il semble que les crédits de paiement ne suivent pas les autorisations de programme, faute de transferts suffisants entre chapitres budgétaires. La mise en place de la TVA à 5,5 % pour les travaux d’entretien est une bonne mesure mais elle risque d’être d’application très complexe pour les HLM. Il est regrettable que cette réduction de TVA ne soit pas appliquée aux travaux réalisés par les communes.

        Je voudrais revenir sur l’application de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Vous avez dit que certaines de ses dispositions étaient opérationnelles, en particulier celles relatives aux fonds de solidarité pour le logement, la procédure de médiation et le soutien aux associations logeant temporairement des personnes démunies. Mais qu’en est-il de l’amélioration de la transparence dans l'attribution des logements sociaux ? Un fichier et un numéro d’enregistrement unique devaient être mis en place. Quel est le bilan des plans départementaux d’action pour le logement des plus défavorisés ? Je ne vais pas reprendre la discussion sur la fameuse taxe sur les logements vacants – nous avions déjà exprimé nos réticences à l’époque –, mais puisque les premiers avis d’imposition arrivent maintenant dans les boîtes aux lettres, il serait bon de faire prochainement un premier bilan du nombre de propriétaires concernés et du produit de cette taxe.

        En ce qui concerne les opérations de réhabilitation des logements, les crédits pour la prime à l’amélioration de l’habitat stagnent au niveau de 1997, soit 800 millions de francs. Il serait nécessaire de relever le montant des aides, inchangé depuis 1975, et d’actualiser les plafonds de ressources. On nous dit que les propriétaires vont bénéficier d’avantages fiscaux supplémentaires : justement, cela risque de provoquer des demandes nouvelles qui justifieraient une augmentation de cette ligne budgétaire. Je souhaiterais également des éclaircissements sur le suivi des enveloppes : nous avons appris que les dotations départementales allaient être réduites. C’est d’autant plus incompréhensible que les propriétaires ont souvent effectué les travaux d’urgence.

        Les aides de l’ANAH ne répondent pas entièrement aux besoins du parc locatif privé, qui joue pourtant un rôle économique et social incontestable, car il loge nombre de jeunes et de familles modestes. La dotation budgétaire de l’ANAH reste au même niveau qu’en 1999, soit 2,2 milliards de francs ; c’est insuffisant. Vous allez me répondre que les propriétaires vont bénéficier d’aides fiscales, financières et sociales, du statut du bailleur privé et de la réduction du taux de la TVA sur les travaux, mais les crédits de l’ANAH sont indispensables pour accompagner les opérations de réhabilitation dans les zones rurales.

        Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, les OPAH, sont un outil de programmation très efficace. Leur pérennité dépend cependant de l’appui financier de l’Etat. Or la stagnation des crédits de l’ANAH et les délais excessifs de procédure – il s’écoule parfois neuf mois entre la demande du propriétaire et la signature de la première convention de travaux – retardent ces opérations. Cet outil est aussi un moyen de mobiliser des crédits complémentaires des collectivités locales. On sait que les pays vont prochainement signer des contrats avec l’Etat et les régions : le logement étant souvent une des priorités retenues sur le terrain, il serait nécessaire de renforcer le rôle des OPAH.

        En conclusion, Monsieur le ministre, un certain nombre des orientations que vous nous proposez nous paraissent valables, mais compte tenu des incertitudes qui subsistent, le groupe UDF s’abstiendra.

        Mme Janine Jambu - Ce budget se situe dans un contexte positif. Nous apprécions particulièrement la création du PLUS : cette disposition prend en compte notre demande ancienne d’un PLA unique.

        Deuxième aspect positif, le rétablissement de l’aide à la pierre, ce qui inverse la tendance initiée par la droite.

        Cependant, je voudrais vous poser quelques questions concrètes.

        L’objectif de 70 000 logements aidés sera-t-il tenu ? L’Union des fédérations d’organismes HLM en prévoit 60 000 pour 2000. Quelles mesures seront prises en faveur des organismes HLM les plus en difficulté, souvent parce qu’ils ont mené la politique la plus sociale et appliqué les loyers les plus bas ? Comment pourront-ils tenir leurs engagements financiers compte tenu du gel des loyers pendant deux ans ? Ne pourrait-on envisager des dispositions compensatrices ? La baisse des taux d’intérêt et l’allongement des prêts sont appréciables, mais reste le problème de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) qui pèse lourdement sur ces organismes.

        Le gel des loyers HLM, la suppression du droit de bail acquitté par le locataire et la baisse de la TVA sur les travaux d’entretien sont de bonnes mesures. Mais quel en sera l’impact réel sur les locataires ? Ne risque-t-on pas de voir les propriétaires ayant effectué des travaux les répercuter sur le montant des loyers ?

        Subsiste également la question des surloyers, même si une avancée très importante a été réalisée sur ce point dans la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Nous sommes d’avis qu’il faudrait aller plus loin et éliminer totalement la pratique des surloyers, d’autant qu’avec le PLUS il est question de loyers majorés, qui formeraient une nouvelle catégorie de surloyers. Cela repose la question de la mixité sociale, de la revalorisation des plafonds de ressources, de la part respective des aides à la pierre et à la personne.

        L’argumentation entendue sur l’APL ne nous paraît pas très convaincante, d’autant que 6,2 millions de familles bénéficiaires seront touchées aussi par la non revalorisation des prestations familiales. Malgré la relance, le nombre des bénéficiaires du RMI augmente et la pauvreté persiste. Il faudrait que les aides au logement suivent au moins le taux d’inflation, que celles attribuées pour les quatre premiers mois soient revalorisées et qu’on mette fin à la pratique de ne pas payer l’APL quand elle est inférieure à 100 francs.

        Dans le secteur privé le statut du bailleur privé comporte un engagement important, assorti de contreparties fiscales financières. Ne peut-on envisager de le compléter par certaines obligations, par exemple le droit de réservation préfectorale sur les logements détenus par des propriétaires institutionnels ?

        Vous avez donné des précisions satisfaisantes concernant la future loi « Urbanisme, habitat et déplacements ». Qu’en est-il de la consultation prévue ? La question de la diversité sociale et géographique est fondamentale et devra être débattue.

        Un mot sur la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Avec d’autres collègues, je constate sur le terrain une certaine inertie dans l’application de ce texte. En particulier en ce qui concerne les expulsions de logements, je n’ai pas l’impression que les choses aient beaucoup bougé dans mon département et ma commune.

        En conclusion, nous portons une appréciation positive sur ces crédits et sur les mesures que vous proposez, notamment celles qui sont en faveur des locataires : baisse du taux de TVA, suppression du droit au bail, gel des loyers… Cependant, peut-être y a-t-il divergence entre nous sur le rôle et la place qui doit revenir au logement social. Pour notre part, nous constatons la persistance d’un déséquilibre au bénéfice du secteur privé alors que nous aurions besoin de 100 000 logements locatifs sociaux par an. Cela étant, en dépit des contraintes européennes et du pacte de stabilité, les choses avancent dans le bon sens et le débat n’est pas clos. L’approbation du groupe communiste vous est par conséquent acquise.

        M. Jean Proriol - Ce budget est pour le moins contrasté. Nous y trouvons de bonnes dispositions, en particulier en matière fiscale : baisse des droits de mutation et de la TVA sur les travaux d’amélioration et d’entretien courants, extension aux petits bailleurs du dispositif du micro-foncier… En revanche, les orientations relatives au parc locatif privé et à l’accession à la propriété nous apparaissent plus contestables. En outre, comme beaucoup ici, nous doutons que ce budget permette une réelle relance du logement social. Nous admettons certes le choix d’accroître les crédits destinés à ce secteur mais, avec M. Alain Cacheux, nous redoutons une certaine inappétence des collectivités, peu désireuses de voir encore croître leurs charges foncières, financières et sociales. Le mal risque également d’atteindre les organismes HLM, traumatisés par des opérations financièrement déséquilibrées.

        Vous créez un produit, le PLUS, pour lequel les taux d’intérêt se situeront sans doute entre ceux du PLA normal (3,8 %) et ceux du PLA très social (3,05 %). L’initiative est bonne et les moyens que vous y consacrez devraient permettre de construire 70 000 logements par an, dites-vous. Pour notre part, nous redoutons une sous-consommation de ces crédits : en 1998, seulement 51 500 logements PLA ont pu être construits sur les 80 ou 90 000 prévus et en 1999 le bilan ne sera pas meilleur. En effet, le PLUS ne couvrira que 90 % du coût du neuf, 5 autres pour-cent étant couverts par la subvention : où les organismes HLM trouveront-ils ces 5 % restants ? Je rappelle que les anciens PLA couvraient 100 % de la dépense.

        Le PLUS aura cependant un avantage : il permettra d’attribuer 10 % de logements à des locataires dépassant de 20 % au plus le plafond de ressources exigé pour l’attribution d’un logement HLM. Cette mesure favorisera une plus grande mixité sociale et permettra aux organismes de trouver plus facilement leur équilibre financier.

        Nous approuvons le relèvement des aides personnelles au logement, qui bénéficient à 6,3 millions de ménages, soit à 1 sur 4. Cependant, peut-on aller plus loin sans porter préjudice au parc privé, compte tenu des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions ? Je reconnais que les arbitrages sont délicats pour vous, sur ce point. Vous avez certes annoncé le 28 octobre la création de 10 000 logements en résidence sociale pour les personnes en grande difficulté, mais la mesure ne concerne que l’Ile-de-France et il restera à trouver les terrains. En outre, les organismes ont déjà bien du mal à remplir leurs missions traditionnelles : si on leur demande de construire des logements d’insertion, je crains là encore une certaine inappétence de leur part.

        S’agissant du parc locatif privé, l’amortissement Périssol a été remplacé par un dispositif qui est moins avantageux et plus contraignant. Par parenthèse, je note que le dispositif Périssol avait déclenché une relance dont tout le monde profitait, y compris les entreprises de maçonnerie, mais que celles-ci ont eu beaucoup de difficultés pour recruter du personnel : ainsi, en Auvergne, elles ont dû faire appel à des Portugais après les tentatives vaines dans la région lyonnaise et en Ile-de-France.

        A cette substitution s’en ajoute une autre : vous remplacez la taxe additionnelle au droit de bail par une contribution annuelle sur le revenu locatif. Les bailleurs y trouveront leur compte, mais non les investisseurs. Or ceux-ci ne sont pas tous de riches privilégiés : beaucoup sont de bons pères de famille qui cherchent à se constituer un capital stable en vue de leur retraite – et on les comprend ! D’autre part, on sait que c’est la construction privée qui a le plus contribué à la relance du bâtiment. Déjà, on constate que les directions départementales de l’équipement ont le plus grand mal pour placer les PLA. Je me demande si on ne peut pas, sans forcer le trait, parler de l’échec de la gauche plurielle en matière de logement social.

        Malgré tous vos effets d’annonce, le logement n’est peut-être pas la priorité de ce gouvernement. Votre bonne volonté et votre connaissance des dossiers n’est pas en cause, Monsieur le secrétaire d’Etat, mais il s’imposerait de prendre d’autres mesures et le groupe Démocratie libérale ne votera donc pas votre budget.

        M. Jean-Michel Marchand - Ce budget témoigne de la continuité de l’effort, avec une hausse des crédits de 5,3 %. Il confirme la volonté qui s’est exprimée au travers de la loi contre les exclusions, même si celle-ci rencontre des difficultés incontestables dans sa mise en œuvre. Nous approuvons notamment tout ce qui est fait en faveur de la construction et de la réhabilitation des logements, de la mixité sociale, et nous nous félicitons que la dotation aux fonds de solidarité pour le logement augmente. Nous enregistrons également avec satisfaction les mesures que vous prenez par anticipation pour améliorer l’accueil des gens du voyage. Toutefois, s’agissant de la mixité sociale et géographique, ne conviendrait-il pas de réfléchir à une nouvelle catégorisation pour venir en aide aux ménages qui ne peuvent prétendre à un logement social en raison de leurs revenus, et qui ne peuvent non plus envisager l'achat d'un logement ? On pourrait par exemple envisager un mécanisme de minoration des aides pour les propriétaires et de plafonnement des loyers à un niveau intermédiaire pour les locataires – en reprenant par exemple le seuil de 2 500 F retenu dans le projet de loi de finances initiale pour l’exonération du droit de bail.

        Vous venez en aide aux offices d’HLM, vous créez le PLUS, vous prévoyez un gel de deux ans des loyers HLM, vous préparez un statut des bailleurs et vous améliorez le financement de l’accession à la propriété. Nous nous en réjouissons, de même que de la suppression du droit de bail en deux ans et de la réduction des droits de mutation. Je m’interroge toutefois, s’agissant des organismes HLM qui seraient transformés en OPAC : continueront-ils à bénéficier des mêmes dispositions ?

        Quant à la réduction du taux de TVA applicable aux travaux d’amélioration, de transformation et à l’entretien, elle accélérera sans nul doute la rénovation du parc et créera des emplois – même s’il est vrai qu’il est parfois difficile aux entreprises du bâtiment de trouver du personnel formé – ; elle dissuadera en outre de recourir au travail clandestin. J’ajoute qu’elle figurait au programme que nous avons défendu lors des élections législatives. Elle a donc bien des vertus, mais a elle aussi deux faiblesses : d’une part, l’amélioration des logements anciens se traduit bien souvent par l’installation d’un chauffage électrique coûteux ; d’autre part, les gens n’ont pas toujours les moyens d’avancer les premiers frais de travaux d’entretien et ils ne peuvent guère compter sur les banques. Que proposez-vous pour remédier à ces difficultés ?

        Enfin, selon le secrétariat d’Etat à la santé et à l’action sociale, on compte dans ce pays près de 3 millions de handicapés. Beaucoup sont demandeurs de logements mais ceux-ci doivent être adaptés : comment les aiderez-vous à supporter le surcoût de ces équipements indispensables ?

        Les Verts voteront votre budget, Monsieur le secrétaire d’Etat, et je crois pouvoir avancer que tous les députés du groupe RCV feront de même.

        M. le Secrétaire d'Etat – Je remercie les rapporteurs pour leur travail de fond et les porte-parole des groupes pour l’attention qu’il ont portée à ce budget.

        Vous avez été plusieurs à redouter un dérapage des prix. Nous ne connaissons l’indice du coût à la construction qu’avec un certain décalage. Celui de 1998 faisait apparaître une grande stabilité mais il semble qu’il n’en ait pas été de même pour les six premiers mois de 1999 puisqu’on constate une hausse de 1,8 % entre juillet 1998 et juillet 1999.

        On peut donc en conclure que la hausse porte surtout sur les premiers mois de cette année. Il y a eu aussi un moment de tension au cours de l’été en raison d’une compétition entre les dernières opérations Périssol et les programmes locatifs. Certaines entreprises ont considéré alors qu’il valait mieux s’assurer les marchés privés, qui ne se représenteraient pas, alors que les opérations de logement social seraient seulement différées en cas d’appels d’offres infructueux.

        Les grandes organisations professionnelles, Fédération française du bâtiment et Confédération des petites entreprises du bâtiment, sont conscientes que la réduction du taux de TVA n’a été autorisée par Bruxelles, pour les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre, qu’à titre d’essai pour trois ans et que ce n’est qu’en fonction de l’impact constaté sur l’emploi qu’elle sera ou non reconduite. Elles mettent en garde leurs adhérents sur les risques qu’il y aurait à ce que cette opération se traduise surtout par une hausse des prix. Cela ne veut pas dire que les entreprises ne peuvent légitimement reconstituer une petite marge car, pendant le passage à vide de 1992 à 1997, elles ont cessé d’investir.

        Le fait que les entreprises productrices de matériel de construction et d’équipement du bâtiment connaissent une reprise intense montre que la confiance retrouvée de ce secteur se traduit bien par des investissements. Vous devez recommander aux organismes de déclarer quand il le faut les appels d’offre infructueux afin de remettre les entreprises appelées à soumettre face à leurs responsabilités.

        Le rapporteur spécial a relevé que l’évolution du 1 % logement pouvait poser problème et il a repris l’idée de son éventuelle fiscalisation. Le 1 % s’inscrit bien dans le sens que vous avez souhaité en lui demandant de s’adapter à l’évolution de la société, notamment en prenant en compte les aléas dans les parcours d’insertion des jeunes, dans les parcours professionnels et familiaux des accédants à la propriété et en mesurant les nécessités de la mobilité. Après le texte adopté à la fin de 1998, trois conventions ont été signées entre l’Etat et l’Union d’économie sociale pour le logement. Elles ont permis la mise en place d’un produit du 1 % baptisé SECURIPAS et d’un PAS-travaux. Des garanties locatives sont également prévues ainsi que des possibilités de réservation par les entreprises chez les investisseurs privés. Le produit LOCAPAS permettra au 1 % de prêter aux investisseurs dans le locatif à loyer et à ressources plafonnés jusqu’à 40 % du coût de l’investissement, comme pour le parc locatif social, avec des taux entre 1 et 2 % et une durée égale à la durée de réservation locative. Nous attendons également la signature imminente de la convention entre l’UESL et l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM. Grâce à ces nouveaux produits, le 1 % aura un public plus individualisé et jouera un rôle de service gratuit pour ceux qui le solliciteront : les jeunes jusqu’à 30 ans et tant qu’ils ne sont pas sous contrat de travail à durée indéterminée pour la garantie locative, les salariés confrontés à la mobilité, les accédants. Ces derniers bénéficieront de deux systèmes de garantie, l’un en cas de baisse de ressources liée à une perte d’emploi pour tous les bénéficiaires de PAS, l’autre en cas de perte de ressources d’origine familiale pour les salariés des entreprises cotisantes, qui conservent ainsi un petit avantage dans la mesure où elles considèrent le 1 % comme un salaire différé. Le 1 % connaîtra ainsi une nouvelle vie, mais il faudra faire un bilan à l’issue de la convention de cinq ans. La question reste posée d’une véritable traduction des innovations dans les pratiques de terrain de chaque collectivité. Peut-être la convention du 3 août 1998 mériterait-elle quelques tests d’application de plus.

        Le rapporteur spécial a également évoqué la possibilité de développer des contrôles a posteriori afin d’alléger les formalités. Notons toutefois que la distinction entre grosses réparations et entretien courant obligeait à un grand nombre d’agréments que supprime la généralisation du taux de 5,5 %.

        Il a par ailleurs noté la nécessité d’une politique foncière des collectivités locales. Je suis sûr que les propositions naîtront du débat entre le Parlement et le Gouvernement à ce propos.

        M. Jean-Louis Dumont a envisagé aussi la possibilité d’un guichet unique de l’ANAH pour l’habitat privé. Sans doute la création d’une véritable agence de l’habitat privé permettrait-elle de traiter plus facilement les cas de copropriétés dégradées où coexistent bailleurs privés et propriétaires occupants.

        Je lui donne acte par ailleurs qu’il n’y a pas d’ADIL dans chaque département. Je suis ouvert à une généralisation.

        En ce qui concerne les compétences des organismes HLM, la discussion se poursuit entre l’Union et le secrétariat d’Etat, les parlementaires peuvent bien sûr y être associés.

        Votre rapporteur pour avis a noté, comme plusieurs intervenants, la fragilité du secteur locatif social et je reprends volontiers son constat du « manque d’appétence ». M. Jean Proriol a parlé pour sa part d’effondrement. De fait, le nombre de logements financés par des PLA est tombé de 89 000 en 1994 à 66 000 en 1995, 59 000 en 1996 et 51 500 en 1998. Je reconnais que cette tendance ne s’est pas inversée. Vous savez que je me suis rendu dans tous les chefs-lieux de région pour y rencontrer les représentants de 700 à 800 organismes HLM sur les 900 qui existent. J’ai pris note de leurs suggestions et de leurs préoccupations. Leur prudence s’explique par leur crainte d’une insuffisante garantie de la solvabilité des locataires qui pourrait compromettre leur équilibre financier si les impayés étaient trop nombreux. Il est vrai qu’après quatre années sans actualisation du barème de l’APL, le pouvoir d’achat de ces aides a chuté de 8 %. La moitié des bénéficiaires ayant des revenus compris entre le RMI et le SMIC, il est clair qu’ils ne peuvent compenser cette diminution en se serrant davantage la ceinture… Mais la revalorisation de 1997 et les actualisations régulières intervenues depuis devraient permettre de rétablir au plus vite la solvabilité des locataires.

        Les organismes HLM ont aussi le sentiment que le 1 % est désormais prioritairement affecté au financement de l’accession à la propriété. Il est vrai que le prélèvement de 7 milliards deux années de suite a pu faire croire que l’équilibre des opérations locatives serait de plus en plus difficile. Cette crainte n’a plus lieu d’être puisque l’accord du 3 août 1998 prévoit que, dès 1999, 4,5 milliards seront destinés à l’équilibre des constructions neuves et à des réhabilitations dans le secteur HLM. Les signataires sont certains que cet objectif sera tenu et l’on pourrait même atteindre les 5 milliards, soit un niveau sans précédent du soutien au secteur locatif social depuis bien longtemps.

        Mes interlocuteurs ont aussi exprimé leur inquiétude quant à une généralisation des surloyers et à leur taxation, qui confinerait ces organismes dans le logement de plus en plus social. Ils craignent une ghettoïsation qui pourrait entraîner une augmentation de la vacance. Nous avons en la matière apporté des corrections sensibles puisque le produit de la taxe sur les surloyers a été réduit pratiquement de 60 %. Nous avons aussi réaffirmé que les organismes HLM ont vocation à satisfaire les besoins d’une large gamme de demandeurs.

        Mme Janine Jambu a rappelé l’attachement de son groupe à l’aide à la pierre. En décidant de revenir à cette formule en juillet dernier nous avons levé les dernières craintes qui justifiaient le gel de certains projets, les organismes pensant jusque là que le PLA fiscal aidait moins les projets que le PLA avec subvention.

        Telles sont donc les réponses que nous apportons pour remédier à la fragilité des montages financiers. Un meilleur financement de l’Etat devra conduire à un loyer ne dépassant pas 90 % du loyer plafond antérieur.

        Pendant des années, on a produit des logements PLA dont le loyer était supérieur au plafond retenu pour le calcul de l’APL. Les ménages les plus modestes renonçaient à ces logements dont les loyers étaient pour eux prohibitifs. Les plus pauvres des résidents se trouvaient en quelque sorte captifs dans le parc HLM ancien et ne demandaient plus de logements neufs, tandis que les plus pauvres des nouveaux demandeurs attendaient que des logements se libèrent dans l’ancien. On aboutissait à une sorte de ségrégation sociale entre la partie neuve et la partie ancienne du parc HLM. En revenant à des logements PLA dont le loyer n’est pas supérieur au plafond retenu pour l’APL, nous résolvons cette difficulté. C’était une nécessité de la politique sociale mais aussi de la politique de la ville.

        Les organismes HLM ont aujourd’hui de grandes perspectives. L’État est prêt à les aider à remplir leur mission sociale, ce qui doit les remotiver. En outre, ils savent désormais produire des logements de bonne qualité, de petits programmes mieux intégrés dans la ville qui trouvent facilement preneur. Il faut poursuivre dans cette direction, qui contribue à changer leur image, notamment dans le cadre de la requalification et de la restructuration urbaine. Grâce au renforcement des moyens du ministère de la ville, M Claude Bartolone nous y aidera. Lorsqu’il y a à la fois des vacances et de nombreuses demandes, il faut mener une politique hardie qui passe par l’adaptation du stock existant. Il est souhaitable qu’à l’occasion de la négociation des contrats de plan Etat-régions, les organismes HLM obtiennent également l’appui des conseils régionaux et des conseils généraux qui ont tout à gagner à une requalification du patrimoine immobilier. Ces organismes doivent aussi faire des efforts pour offrir une gestion de proximité mieux personnalisée, qu’attendent désormais les jeunes ménages. Un changement d’image, un renforcement des aides publiques, une gestion renouvelée, sont autant de facteurs qui permettront de sortir de cette situation de fragilité du secteur locatif social.

        Plusieurs d’entre vous ont considéré que, puisque les contraintes étaient moindres, on pouvait envisager d’améliorer les aides à la personne. On a rappelé la suppression il y a quelques années du premier mois de versement de l’APL ; cela avait été fait pour l’allocation-logement (AL) en 1983, il s’agissait donc de rendre homogènes les conditions de versement des prestations gérées par les caisses d’allocations familiales. En réalité, la suppression ne concerne pas le premier mois. L’APL est versée au 1er du mois suivant la signature du contrat de location. Le décalage peut donc n’être que de quelques jours. La Conférence de la famille a consacré une partie de ses travaux aux disparités de barème des aides au logement. Ce sera l’un des chantiers de préparation de la prochaine conférence. Nous devrions aller vers un rapprochement des barèmes pour éviter les distorsions entre l’APL et l’AL ou entre secteur social et secteur privé.

        M. Alain Cacheux et d’autres ont ressenti une sorte d’inertie dans l’application de la loi contre les exclusions. A notre connaissance, les résultats sont inégaux et les dispositifs de suivi ne sont pas assez performants. Nous y travaillons avec la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction. Les FSL fonctionnent bien, leur rôle a été élargi, leurs moyens accrus et ils sont consommés. Le problème ne se pose donc pas pour l’action préventive. La production de logements d’intégration progresse. Sur les neuf premiers mois de 1999, la consommation des PLA-I a progressé de 58 %, c’est un petit signe. Il faut dire qu’aucun produit HLM n’avait jamais été aussi bien financé. Pour favoriser l’acquisition-amélioration, nous avons porté l’amortissement à 50 ans, accordé une subvention de 85 000 francs par logement, et une exonération de 15 ans de la taxe sur le foncier bâti.

        En ce qui concerne le numéro unique départemental, nous nous efforçons de prendre l’ensemble des textes d’application du volet logement de la loi contre les exclusions avant d’envisager d’y recourir et nous ne le ferons qu’au vu d’expérimentations. Pour l’instant nous avons pris 17 décrets, 5 arrêtés et 9 circulaires d’application. Le numéro unique n’est pas généralisé. A l’expérience, certaines difficultés informatiques nous invitent à la prudence. Nous avons retenu le premier trimestre 2000 comme date butoir pour faire aboutir les textes d’application.

        La taxe sur la vacance est entrée en application. Certains le regrettent et M. Gilbert Meyer s’est fait l’écho d’un article dans un journal satirique selon lequel le coût de perception serait supérieur aux recettes. Je vois mal comment on peut faire ce genre de calcul puisque les fonctionnaires qui perçoivent la taxe recouvrent l’ensemble des impôts locaux. Dès 1999, 200 000 mises en recouvrement ont été lancées dont 30 000 à Paris. C’est un ordre de grandeur, car – nous l’avons dit lors du débat parlementaire, et le Conseil constitutionnel l’a confirmé – les propriétaires sont en droit de faire valoir des arguments pour justifier la vacance et s’exonérer de la taxe. L’objectif de celle-ci n’est pas d’augmenter les recettes de l’Etat : son produit ira à l’ANAH. Nous souhaitons même que ce produit soit le moins élevé possible puisque l’objectif est de remettre en location les logements vacants. Récemment, M. Xavier Emmanuelli, président du Haut comité du logement des personnes défavorisées, a remis son rapport au Président de la République. A cette occasion, celui-ci s’est félicité de la création d’une taxe sur la vacance, en précisant qu’il voulait la faire lui-même mais n’y avait pas réussi (Rires).

        M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis – Il y a maintenant une meilleure majorité… Grâce à lui !

        M. le Secrétaire d’État – M. Xavier Emmanuelli et le Président de la République partagent une autre de nos préoccupations. Il arrive souvent que des organismes HLM veuillent réaliser des programmes de logements sociaux, mais ne trouvent pas bon accueil dans une commune. L’explication du Président de la République – que je m’efforce de vous rapporter fidèlement – est que lui-même a eu tellement d’ennuis avec les quelques logements sociaux qu’il avait voulu faire, qu’il faut vraiment trouver des élus suicidaires pour en faire beaucoup ! Il a ajouté que si sa philosophie n’était pas de tout régler par la loi, dans ce cas il fallait que la loi oblige à la construction de logements sociaux dans toutes les communes.

        M. Jean-Pierre Brard – Le Président serait-il gauchiste !

        M. le Secrétaire d’État – Cela rejoint nos travaux de préparation de la future loi « Urbanisme, habitat et déplacements ». J’espère que cette disposition ne donnera pas lieu à des querelles politiques mais traduira un choix de société partagé.

        M. Gilbert Meyer a regretté que les modalités de baisse de TVA sur les travaux d’entretien fassent jouer aux artisans un rôle de banquier. Il est vrai qu’ils acquittent une TVA de 20,6 % en achetant les fournitures et qu’ils les facturent ensuite à 5,5 % aux clients. Mais il est prévu dans les textes d’application que le délai de remboursement ne devrait normalement pas dépasser trois mois. Si la diminution de TVA s’appliquait à l’achat des matériaux, elle profiterait autant au travail au noir qu’au travail légal. Nous n’avons pas trouvé d’autre solution que le remboursement sur facture pour éviter cette situation.

        Sur la CGLS, une mission a été confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de l’équipement. Nous attendons leurs conclusions, mais une réforme est certainement nécessaire. Nous en reparlerons bientôt.

        M. Jean-Marie Morisset a demandé si les communes pourraient avoir accès au PLUS. Auparavant, elles pouvaient effectivement construire avec des PLA-I ou des PLA à loyer minoré. Si ce dernier a été absorbé dans le PLUS, les communes peuvent encore faire des PLA-I. Nous envisageons, si le ministère des finances en est d’accord, d’autoriser par décret les collectivités locales à recourir au PLUS pour les acquisitions-améliorations. De petites communes qui veulent convertir quelques bâtiments disponibles, opération qui n’intéresse pas forcément un organisme HLM, accéderaient ainsi à un prêt à 50 ans pour la partie acquisition.

        Je n’oublie pas la PAH. Son montant est passé de 600 à 800 millions en 1997. Il est vrai qu’il a été reconduit depuis lors, mais il s’agit quand même d’une augmentation de 33 % par rapport à la situation antérieure. La référence au PAP ne se justifie plus puisque ce prêt a disparu. Les services en trouveront une plus actuelle.

        Les aides de l’ANAH ont été majorées de 10 %, soit 200 millions. L’ANAH consommant difficilement ses crédits, sa dotation a longtemps stagné. Les 10 % de majoration et le fait qu’elle mobilise davantage sa trésorerie ont permis en 1999 22 % d’engagements supplémentaires en OPAH, et ces opérations, dont nous avons fêté l’an dernier le vingtième anniversaire, semblent bien fonctionner. Notre souci est de les stimuler plutôt que de les freiner.

        Mme Janine Jambu s’interroge sur l’objectif des 70 000 logements aidés. Nous avons en effet réduit la voilure, puisque l’objectif initial était de 80 000. Mais mieux vaut un objectif qu’il sera possible de financer. Les conditions nouvelles du PLUS y contribueront. Je précise à M. Jean Proriol que le taux est de 3,45 % sur la partie foncier et acquisition. L’amortissement du foncier sur cinquante ans sera très intéressant pour ces opérations à la campagne, mais aussi dans les zones urbaines tendues, où le foncier est plus cher.

        Mme Janine Jambu a posé le problème des organismes en difficulté, qui pourraient avoir du mal à appliquer le gel des loyers. Il y aura bien sûr des négociations, si le bas niveau des loyers est à l’origine de leurs difficultés. L’essentiel pour eux est de trouver le niveau des loyers qui pourra être le mieux solvabilisé : c’est alors l’Etat, avec l’APL, qui fera l’effort. Mais les préfets doivent être vigilants sur ces budgets : le gel est la règle, l’exception étant la prise en compte des difficultés de certains organismes.

        Mme Janine Jambu a évoqué l’évolution préoccupante de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle a fait état d’un taux de 6 %, et je ne la démens pas : en moins de dix ans, le poids du foncier bâti sur les coûts des HLM a presque quadruplé. Le phénomène a plusieurs causes, et votre commission des finances conduira avec le ministère des finances le nécessaire débat sur la révision des valeurs locatives. Celles-ci ont été surévaluées pour les HLM, parce que la dernière évaluation, dans les années 70, les a considérés comme neufs et placés dans une catégorie assez élevée. On s’en est peu préoccupé à l’époque, parce qu’il existait des régimes d’exonération assez avantageux avec des compensations par l’Etat ; c’est quand on en est sorti que sont apparues les difficultés. Nous explorons la piste d’un correctif pour la taxe sur le foncier bâti, comme il en existe un pour la taxe professionnelle. Le foncier bâti est aujourd’hui la seule taxe locale qui n’ait pas de correctif. Le foncier non bâti a vu la suppression de ses parts régionale et départementale ; la taxe d’habitation a fait l’objet de mesures au cours de deux législatures, 1981-1986 et 1988-1993, avec une exonération pour les bénéficiaires du RMI et un plafonnement pour les personnes assujetties à l’impôt sur le revenu jusqu’à un certain seuil. Il n’y a plus que le foncier bâti qui soit payé « plein pot » par tout le monde, et sur des bases injustes. Nous étudions donc la possibilité d’un correctif, que nous négocierons avec le ministère de l’intérieur et le ministère des finances. Il serait d’autant plus justifié que les communes qui ont beaucoup de logements sociaux sont souvent celles où le foncier bâti est le plus élevé.

        Mme Janine Jambu a posé le problème des expulsions, en rapport avec la loi relative à la lutte contre les exclusions. Sur ce point, nous devons améliorer nos systèmes de suivi, pour pouvoir distinguer les dossiers d’avant la loi et les nouveaux dossiers. Certaines décisions d’expulsion qui s’appliquent aujourd’hui datent des années 1996, 1997 et même début 1998, car la loi contre l’exclusion ne pouvait revenir sur des décisions judiciaires antérieures. Ces anciennes affaires expliquent que la ligne budgétaire du ministère de l’intérieur qui sert à payer les loyers en substitution des locataires défaillants qui ne sont pas expulsés a explosé, passant de 200 millions à plus de 400 millions. On est arrivé à cette situation absurde où la ligne du ministère de l’intérieur qui sert à traiter les échecs est plus abondée que la ligne du ministère du logement qui sert à les prévenir. C’est cette situation que nous essayons d’inverser.

        Plusieurs intervenants ont affirmé leur attachement à la mixité sociale. Dans la nouvelle législation à laquelle nous travaillerons en 2000, nous devrons trouver les mécanismes qui rendront à toutes les villes, sans qu’aucune ne puisse s’en excepter, les capacités d’intégration sociale caractéristiques de la ville européenne. Cela exige que les programmes locatifs soient intégrés dans l’ensemble du tissu urbain, et qu’on rompe avec cette logique des quartiers spécifiques d’habitat social, sur lesquels pèse très vite une image de relégation.

        Un vaste chantier de recomposition urbaine s’ouvre devant nous pour dix ou vingt ans au moins. Il exigera qu’aucune commune ne puisse s’affranchir de sa part, ce qui appellera des décisions courageuses.

        M. Jean Proriol a évoqué le programme de 10 000 logements en résidence sociale, et regretté qu’il ne concerne que l’Ile-de-France. Mais la situation de cette région nous préoccupe beaucoup. Avant-hier au Sénat, interrogé sur les problèmes d’hébergement d’urgence à Paris, j’ai dit que les efforts conjugués des secrétariats d’Etat chargés de l’action sociale et du logement ont permis de rétablir la capacité d’accueil pour l’hiver prochain. Mais j’ai souligné que, dans ma lointaine province, je ne connais pas de ville qui attende que l’Etat mobilise des capacités pour des hébergements spécifiques. Les collectivités territoriales sont à pied d’œuvre, elles connaissent leur marché foncier et immobilier. Ce n’est qu’à Paris que l’Etat doit demander aux associations de lui communiquer leurs projets, cependant que mes collaborateurs doivent inciter eux-mêmes les grandes sociétés offreuses de logements à donner la priorité aux organismes HLM… Ce n’est pas au niveau de l’Etat, mais des communes, que cela devrait se faire. La ville-capitale persiste dans un état d’assistance tout à fait rétrograde.

        Cela peut avoir des conséquences très lourdes. Au printemps, dans une ville de Seine-Saint-Denis, l’incendie d’un hôtel meublé a tué 4 personnes. Renseignements pris, il est apparu qu’un arrêté de fermeture avait été pris depuis longtemps, sans pouvoir être appliqué parce qu’on ne savait pas où reloger les gens. Nous avons demandé une enquête au préfet de région : elle a montré que 63 hôtels meublés étaient dans la même situation. Le drame peut donc se reproduire à tout moment. C’est pourquoi nous avons décidé de réaliser 100 résidences sociales dans un bref délai, et si possible une par commune ou par arrondissement au lieu de toujours les concentrer dans les mêmes communes. Pour éviter en effet d’en faire de nouveaux foyers ghettos, nous souhaitons qu’elles soient intégrées dans le travail social de secteur et que leur peuplement ne soit pas trop homogène. Telle est la signification de ce programme. Toutes les régions bénéficieront des mêmes financements ; s’il existe un programme spécifique à l’Ile-de-France, c’est en raison de ce problème des hôtels meublés dangereux.

        M. Jean-Michel Marchand a parlé du logement des handicapés. Une évaluation de la loi de juillet 1991 est en cours. Nous entendons souligner la nécessaire adaptabilité des logements construits, et notamment l’obligation de prévoir un espace permettant ultérieurement l’installation d’un ascenseur ; ainsi non seulement le handicap, mais le vieillissement, seront pris en compte dans la construction.

        M. Jean Proriol estime que la suppression du droit au bail, qui n’aidera que les locataires, est un signe négatif envers les propriétaires. Mais ces derniers profiteront de la baisse de la TVA plus que les locataires, qui ne bénéficieront pas beaucoup non plus de la baisse des droits de mutation : la disparition du droit au bail vient plutôt rééquilibrer les choses. Ce budget se caractérise en effet par un souci d’équilibre, et la conviction que la politique du logement, pour être efficace, doit être globale : tous les segments de l’offre doivent être soutenus, et, en conjuguant leurs capacités respectives, la production globale devrait pouvoir franchir le cap des 300 000.

        M. le Président de la commission – Je souhaite reprendre une question de M. Jean-Michel Marchand sur l’installation abusive d’équipements électriques dans des logements qui ne sont pas isolés. Dans nos discussions avec EDF sur la suppression des coupures de courant, nos interlocuteurs nous indiquent que de telles installations, réalisées par les propriétaires, font monter en flèche les factures d’électricité, de sorte qu’EDF n’est pas en état de garantir la fin des coupures. Je connais des cas dans ma circonscription, et il s’agit souvent des plus pauvres. Peut-être faudrait-il prévoir dans la loi « Urbanisme, habitat et déplacements » une disposition pour éviter cela. Souvent les propriétaires font ces installations en supprimant un chauffage collectif qui existait, pour se décharger de leurs responsabilités.

        M. le Secrétaire d'Etat – La loi relative à la lutte contre les exclusions a prévu des mécanismes de prévention pour les impayés. Pour le téléphone, le décret du 8 mars a créé un fonds pour les impayés, et l’affaire a été arrangée avec les grands opérateurs. La charte de solidarité eau, qui expire fin 1999, est en cours de renégociation entre les grands distributeurs et le ministère des affaires sociales. La charte de solidarité énergie est déjà opérationnelle : elle a représenté en 1998 200 millions de francs de dotations et aidé 200 000 foyers. Il est vrai que le recours au chauffage électrique, quand il ne s’accompagne pas de l’isolation nécessaire, aboutit à des situations absurdes. Nous recommandons au parc social d’affecter en priorité les PALULOS à des opérations propres à réduire les charges, et celles de chauffage sont parmi les plus importantes.

        M. le Président – Ce débat est très intéressant, mais compte tenu de l’heure tardive, je vous prierai de limiter vos interventions à deux ou trois minutes.

        M. Pierre Ducout - Dans ce budget vous inscrivez la réalité du droit au logement pour tous et je m’en félicite. Je voudrais, pour ma part, faire quelques observations sur les communes périurbaines. On y observe une forte augmentation de l’accession sociale à la propriété, due à la baisse des taux d’intérêt, au prêt à taux zéro et à la réduction des droits de mutation. Pour préserver l’équilibre de l’habitat, il est essentiel que les documents d’urbanisme soient les plus clairs et les plus complets possibles. Les crédits prévus pour les agences d’urbanisme sont-ils suffisants pour que l’Etat accompagne l’élaboration ou la révision des schémas directeurs ?

        Vous avez mentionné l’augmentation des crédits aux FSL, notamment pour aider les accédants en difficulté qui passent devant les commissions de surendettement. Continuez-vous à encourager le maintien dans les lieux des accédants ? L’expérience montre que c’est souvent un vrai parcours du combattant.

        Dans les communes périurbaines, on constate souvent un déficit en logements locatifs sociaux, les crédits PLA allant en priorité aux centres-villes. Allez-vous donner des instructions pour que ces communes bénéficient davantage des PLA ? Il faut savoir qu’on ne compte plus comme logements sociaux les accessions anciennes à la propriété. Or nous avons beaucoup de logements dits « Chalandon » dans nos communes.

        En ce qui concerne l’accueil des gens du voyage, il est effectivement important de porter à 70 % la contribution de l’Etat au financement des aires de stationnement. Pourriez-vous donner des instructions aux préfectures pour que ce taux soit applicable aux aires dont la construction va être engagée avant même l’adoption de la loi ? Sinon, cela va entraîner des retards dans les travaux prévus.

        On a évoqué le problème des bases locatives servant au calcul de la taxe d’habitation et de la taxe sur le foncier bâti. Je rappelle que les commissions communales des impôts ont le pouvoir de réviser leur évaluation et d’y introduire un peu plus de justice. Avant de penser à une nouvelle loi, peut-être faudrait-il les inciter à user de cette capacité. Dans beaucoup de communes, ces commissions ne fonctionnent pas car les maires ne veulent pas prendre de risques dans ce domaine.

        M. Léonce Deprez - Nous avons bien compris et apprécié vos efforts pour rendre votre politique plus lisible. Toutefois sa dimension transversale apparaît beaucoup moins clairement. Quelle est sa cohérence avec la politique d’aménagement du territoire, avec la création des pays et des agglomérations, dont nous venons de débattre pendant des mois ? Vous avez annoncé une loi « Urbanisme, habitat et déplacements » : n’aurait-elle pas dû être intégrée dans la politique d’aménagement du territoire ? Le logement et les déplacements en sont en effet deux aspects fondamentaux.

        Mme Odile Saugues - Je me félicite de la création du PLUS. C’est une bonne mesure mais on observe en pratique que les directions départementales de l’équipement obligent les offices HLM à déposer des dossiers beaucoup plus tôt qu’auparavant et ce peut être un obstacle à la consommation des PLUS.

        Compte tenu de l’extension à tous les travaux de la baisse du taux de la TVA , qu’advient-il de l’accord tripartite de décembre 1998 ?

        Enfin, il serait important que les représentants des locataires participent plus activement aux conseils d’administration des offices HLM. Quelles mesures envisagez-vous pour les y inciter ?

        M. Etienne Pinte - Je voudrais vous faire part des grandes difficultés que rencontrent certaines communes pour appliquer la loi sur la ville en ce qui concerne l’habitat social. Cette loi prévoit que les agglomérations de plus de 100 000 habitants doivent avoir au moins 20 % de logements sociaux et 10 % de bénéficiaires des aides au logement.

        Le principe est bon, mais la loi du 26 mars 1996 a modifié la définition des logements sociaux ; depuis, ma ville, Versailles, n’atteint plus le taux de 20 % malgré ses 6 000 logements sociaux : il en manque 400. Malgré la signature d’un programme d’aide à l’habitat, la modification du POS pour favoriser la construction des logements sociaux et l’engagement de trois OPAH, je n’arriverai pas à réaliser ces 400 logements dans un délai raisonnable.

        En effet, j’ai une commune très atypique : 17 % du territoire appartiennent au ministère de la défense, 31 % au ministère de la culture et 13 % au ministère de l’agriculture et des forêts. Il ne me reste donc que 37 % du territoire, déjà urbanisé à 99 %. De surcroît nous avons 250 hectares de sites sauvegardés, 160 hectares de sites inscrits et 11 hectares de sites classés, c’est à dire 420 hectares quasiment gelés.

        A l’impossible nul n’est tenu. Je fais tous les efforts nécessaires pour retrouver le taux de 20 % mais je ne me vois pas obtenir de vos collègues Richard, Trautmann et Glavany le droit de construire des logements sociaux dans le camp de Satory, dans le domaine du château de Versailles ou dans les forêts domaniales ! (Rires)

        Je vous demande donc, Monsieur le ministre, de prévoir dans la prochaine loi « Urbanisme, habitat et déplacements » une disposition me permettant d’obtenir au moins des délais supplémentaires et de ne pas avoir à reverser 15 millions de francs qui ne profiteraient pas à ma ville.

        M. Roger Meï – Vous avez, Monsieur le ministre, répondu en partie à mes interrogations. Je voudrais cependant souligner que quand nous acceptons de construire des HLM dans nos communes, nous prenons le risque de garantir les emprunts contractés par les offices HLM. Ceci devrait être pris en compte.

        Je voudrais évoquer le problème des séismes. Nous avons déjà eu dans la région de Marseille de petits tremblements de terre d’une intensité de 3 ou 4 sur l’échelle de Richter et il existe un risque de tremblements plus importants pouvant provoquer des dégâts considérables dans une région non préparée. Imaginez la catastrophe et la panique que cela provoquerait dans une grande ville comme Marseille.

        Je souhaiterais donc que soit instituée une commission d’étude de ce problème pour aboutir à une réglementation qui pourrait être vérifiée par les services déconcentrés de l’Etat. Actuellement, ils ne s’occupent pas de cet aspect.

        Autre question, la législation prend maintenant en compte les problèmes dus à l’amiante et au plomb, mais pas les radiations électriques dues à la présence de lignes à haute tension. Il y a des dizaines de lignes de 100 000 à 300 000 volts dans ma commune et je souhaite qu’on réfléchisse à une réglementation sur les nuisances qu’elles peuvent induire.

        M. Jean-Luc Warsmann - Je suis heureux, Monsieur le secrétaire d’Etat, que vous ayez annoncé votre intention de stimuler les opérations d’amélioration de l’habitat. Je vais d’ailleurs tout de suite vous en donner une occasion dans le département des Ardennes. Je vous ai alerté dès le mois d’août à ce propos, mais la situation ne fait que s’aggraver. Entre 1998 et 1999, la dotation départementale destinée aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat est tombée de 20,5 à 18,8 millions de francs, ce qui représente un déficit de financement de l’ordre de 8 millions. D’autre part, pour la prime d’amélioration à l’habitat, cette dotation départementale n’est que de 7,5 millions alors que les dossiers soumis exigeraient 10 millions et demi.

        Derrière tous ces chiffres, il y a bien entendu des problèmes individuels innombrables car ces aides sont indispensables pour les personnes à revenus modestes, en particulier les personnes âgées. Je souhaite donc vivement que vous proposiez une solution. Peut-être pourrait-on transférer des crédits PLA restés inutilisés. En tout cas, il est urgent de réagir, si possible avant l’hiver, car nombre de projets touchaient à l’isolation ou au chauffage du logement.

        M. Jean-Pierre Brard - Le patrimoine locatif social joue un rôle essentiel dans l’équilibre de l’habitat et dans la préservation du tissu social. Compte tenu de l’enjeu et des priorités définies par le Gouvernement, on pouvait espérer que les bailleurs institutionnels tiendraient à assumer leurs responsabilités en matière de logement social. Or, j’ai pu constater dans la bonne ville de Montreuil que la SCIC, au lieu de se montrer exemplaire, s’exonérait totalement de cette exigence sociale – elle fait preuve de la même arrogance à Bagneux par exemple. Malgré l’opposition des élus et des représentants des locataires, elle a décidé de mettre en vente un groupe d’immeubles proches du métro, où vivait depuis longtemps une population socialement équilibrée. Pour ce faire elle a déconventionné son patrimoine de logements sociaux, estimant que ceux-ci, en raison de leur situation, trouveraient facilement acquéreurs – comme si les gens modestes pouvaient parfaitement se déplacer à pied !

        Pour sortir de l’impasse, nous avons rencontré le directeur départemental de la SCIC qui ne nous a tenu que des propos lénifiants. Dès que nous avons franchi sa porte, il s’est hâté de ne pas bouger et même, des pressions ont été exercées sur les locataires âgés pour les pousser à signer de nouveaux baux consacrant la sortie de leur logement du patrimoine social. Le premier résultat de ce comportement odieux a été de détruire le liant social au sein de cette population stable : on a opposé ceux qui ont fini par se plier de guerre lasse aux demandes de la SCIC et ceux qui continuent de résister. Ces méthodes portent atteinte à l’honorabilité de la prestigieuse maison dont cette société est la filiale. Elles vont également contre la politique du Gouvernement et des élus, auxquels les responsables de la SCIC témoignent ouvertement leur mépris. Compte tenu de l’humanité que vous faites prévaloir dans l’exercice de vos responsabilités, ne pensez-vous pas qu’il est temps d’interdire un tel cynisme et de garantir effectivement l’affectation sociale des logements partout où il n’y a pas consensus en faveur d’autres choix ?

        M. Patrick Rimbert - Comme vous l’avez rappelé, le logement est le plus gros poste de dépenses des ménages et, en fonction du revenu, c’est donc aussi le principal facteur d’inégalité. Vous avez aussi souligné qu’en raison de sa « traçabilité », le même logement était source de ponctions fiscales : en la matière, on prélève beaucoup plus qu’on ne rend ! Depuis deux ans et demi vous avez entrepris de redonner confiance aux bailleurs et aux locataires du secteur social privé et le verre commence à se remplir. Mais, aujourd’hui, les perspectives changent : le Parlement a voté une loi sur l’aménagement du territoire et une loi sur l’intercommunalité qui font que les projets ne sont plus des projets individuels, mais des projets territoriaux. C’est sur l’étendue de tout un territoire qu’il faut désormais appliquer les objectifs définis par le Gouvernement. Or l’exemple que vient de donner M. Jean-Pierre Brard montre que certains vont contre cette logique d’aménagement du territoire : ne faudrait-il pas en tenir compte dans la politique du logement, quitte à discriminer le cas échéant ?

        La politique de renouvellement urbain pose, d’autre part, le problème des outils à utiliser pour mener la politique foncière et pour restructurer les villes en y assurant la mixité sociale. Cela s’impose d’autant plus que, s’il est facile de trouver un opérateur pour le bâti, il n’en va pas de même pour les autres secteurs d’intervention. L’unité d’un projet se trouve ainsi remise en cause.

        On ne peut plus concevoir des programmes locaux de l’habitat au seul niveau de la commune : ils doivent concerner l’ensemble d’une aire urbaine si l’on veut obtenir un résultat cohérent. Est-ce que les contrats de ville, désormais territorialisés, permettront de disposer des moyens nécessaires à cette politique, sachant que je suis sceptique quant à la deuxième enveloppe ?

        La mobilité accrue pose aussi un problème de gestion des aides au logement. On peut très rapidement perdre le bénéfice de l’APL quand son revenu augmente mais, lorsqu’il diminue il peut se passer longtemps avant qu’on la perçoive ou qu’on recommence à la percevoir. En outre, les critères appliqués par les organismes gestionnaires sont très mal connus. Enfin, il conviendrait que les 100 000 apprentis dont on va avoir besoin dans le secteur du logement bénéficient de cette APL aussi facilement que les étudiants.

        M. Daniel Vachez - Je ne reviendrai pas sur la situation préoccupante qui est celle de Ile-de-France, où nous n’avions pas en 1998 la moitié des crédits prévus et où 1999 risque d’être pire encore, non plus que sur le faible nombre de CES engagés par les organismes HLM. Mon propos sera tout entier consacré à l’accueil des gens du voyage.

        J’ai noté avec satisfaction que, malgré le retard pris dans l’examen de la loi, ce budget y consacre des crédits importants. Les 50 millions destinés à l’aménagement de nouvelles aires d’accueil permettront d’offrir 715 emplacements, ce qui est peu mais réaliste au vu du nombre de projets présentés.

        Quant aux 25 millions inscrits au budget des affaires sociales, ils représentent environ 5 000 allocations logement temporaires, ce qui est conforme au nombre d’emplacements déjà créés. Je souhaiterais simplement savoir si des conventions pourront être passées entre l’Etat et des organismes gestionnaires avant le vote définitif de la loi. D’autre part, quelles mesures avez-vous prises pour l’établissement des schémas départementaux : comment seront financées les études ? Enfin, que fera-t-on pour les grands rassemblements de 100 à 150 caravanes : avez-vous demandé à vos services de rechercher des terrains ?

        M. le Secrétaire d'Etat – S’agissant de la réalisation des documents d’urbanisme, M. Ducout, elle fait pour l’essentiel l’objet d’une globalisation au sein de la DGD. Peut-être les services de l’Etat ne sont-ils pas assez nombreux pour rendre les prestations que vous souhaiteriez, mais il existe aussi un corps de professionnels apte à aider les collectivités.

        S’agissant du développement urbain, le texte auquel nous travaillons proposera une rénovation des documents existants, afin de sortir de la logique d’extension des emprises qui marque encore trop le code de l’urbanisme et, naturellement, la loi foncière de 1967. Cependant, depuis les années 60, diverses lois ont ajouté aux procédures existantes de nouveaux instruments et de nouvelles règles : la loi d’orientation sur la ville a institué les PLH, la loi sur l’air a généralisé les plans de déplacement à toutes les villes de plus de 100 000 habitants. Les schémas d’urbanisme commercial sont également apparus. Nous sommes maintenant devant tout un ensemble qu’il s’agit de rendre cohérent car ces dispositions contraignantes aboutissent souvent à de lourds contentieux, les collectivités y manquant parfois involontairement. Nous ne pouvons laisser ainsi ruiner nos efforts.

        Nous allons essayer de revenir à un urbanisme de contenu, ce qui conduira à alléger les procédures. Ce sera notre tâche à tous.

        Les instructions sur la programmation des constructions de logements sociaux sont destinées aux agglomérations principales et visent à favoriser le plus possible l’adaptation aux besoins. Dans les zones rurales, il faut veiller à ce que la création de logements neufs ne déséquilibre pas l’offre locative existante, ce qui pourrait favoriser la vacance.

        En ce qui concerne les gens du voyage, comme M. Vachez l’a relevé lui-même, les dispositions ont déjà été prises pour anticiper l’application des 70 %, à la date où le Comité interministériel des villes l’a décidé, soit le 2 septembre dernier. Les opérations ne devraient donc pas être différées en raison du retard de l’adoption de la loi. Cela vaut pour les aides aux investissements ; en revanche pour le fonctionnement, nous sommes bien tributaires du vote de la loi.

        M. Ducout considère que les commissions communales des impôts pourraient être plus actives. Il est vrai qu’elles semblent d’autant plus performantes que la commune est petite et que leurs membres connaissent donc mieux la situation personnelle des intéressés.

        Il s’est également préoccupé du maintien dans les lieux des accédants en difficulté. Les nouveaux dispositifs profiteront à tous les accédants, y compris pour les HLM, et cette sécurité nouvelle permettra d’alléger le coût des dispositifs complémentaires prévus par certains constructeurs. Nous n’excluons toutefois pas que certains accédants soient sinistrés, par exemple à la suite d’un deuil ou d’un grave problème de santé. C’est pourquoi, dans la loi relative à la lutte contre les exclusions, nous avons, avec l’accord du ministre de la justice, proposé de donner aux communes un droit de préemption sur les ventes à la barre, ce qui leur permettra d’acquérir sans surenchérir au bénéfice des organismes HLM pour lesquels l’État assurera le financement de l’intervention. Cela évitera peut-être que la vie des accédants en situation désespérée soit entièrement bouleversée. Il faut faire connaître cette disposition car certains professionnels abusifs profitent de ces ventes aux enchères en se disant qu’ils parviendront bien à faire vider les lieux.

        M. Deprez m'a demandé de préciser les aspects transversaux de la politique du logement. La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, adoptée à l’initiative du ministre de l’aménagement du territoire, donne une perspective et la loi sur l’intercommunalité du ministre de l’intérieur donne un cadre. Il appartient au ministre en charge du logement et de l’urbanisme de les compléter par de nouveaux outils opérationnels. Tel sera l’objectif de la loi « Urbanisme, habitat et déplacements » – sans doute faudra-t-il lui trouver un titre plus poétique –. C’est dans ce cadre, M. Rimbert, que nous devrons armer mieux les collectivités locales confrontées aux missions complexes d’un développement urbain moins éclaté, mieux maîtrisé et plus diversifié. Cela vaut, bien sûr, pour les agglomérations, mais aussi pour les pays. A ce propos, mon ministère n’a jamais été réticent quand un conseil général lui a demandé de négocier une convention particulière intégrant les préoccupations du milieu rural.

        Mme Saugues a fait état de rigidités dans les calendriers de production des dossiers par les DDE. En fait, nous leur recommandons d’aider le plus possible à l’étalement des financements sur toute l’année car c’est au quatrième trimestre qu’arrivent tous les dossiers. Toutes les suggestions pour favoriser cet étalement seront les bienvenues.

        Par ailleurs, l’accord de 1998 demeure pleinement valable, son application sera même facilitée par des dispositions fiscales prises depuis lors.

        En ce qui concerne les élections des représentants de locataires, pour lesquelles 3,8 millions de ménages sont électeurs, les dates ont été fixées entre le 15 novembre et le 15 décembre par les 600 organismes concernés. Pour mobiliser les électeurs, un spot télévisé a été réalisé en partenariat avec l’Union des organismes HLM. Il sera diffusé 300 fois entre le 14 novembre et le 1er décembre sur France 3 Régions et dans les DOM. Il a été présenté hier à la presse et je serais heureux qu’elle donne un large écho à ces élections, rendant ainsi un grand service à la citoyenneté active. On doit en effet souhaiter que la participation soit bien meilleure qu’en 1996, car moins de 28 %, ce n’était guère glorieux.

        M. Pinte a évoqué la situation particulière de Versailles. Peut-être ne faut-il pas exclure, sans mettre à mal ni le parc du château, ni le camp de Satory, ni les forêts, de trouver encore quelque espace disponible pour le logement social. S’il faut que nous appuyions vos démarches auprès des ministères concernés, nous le ferons volontiers. Il y a aussi, dans la ville que je n’administre plus mais que je connais toujours très bien, un secteur sauvegardé, ce qui ne nous a pas empêchés de promouvoir le secteur locatif social. L’exercice d’un droit de préemption urbain nous a notamment permis de prendre connaissance de toutes les déclarations d’aliéner et, chaque fois que nous repérons un logement, nous exerçons ce droit.

        M. Meï a soulevé le problème des garanties. J’y suis particulièrement sensible, d’autant que la commune dont je viens de parler a accordé en moyenne plus de 60 millions de garanties chaque année depuis 10 ans. Il est clair qu’il faut assurer une très bonne gestion des organismes HLM car, à défaut, notre responsabilité peut très vite être engagée.

        Il existe bien sûr une réglementation relative aux risques sismiques, qui concerne quelques zones en métropole et les DOM. Des travaux sont en cours pour renforcer le dispositif, autour notamment de l’idée d’une intervention obligatoire d’un contrôleur technique avant la délivrance des permis de construire.

        En ce qui concerne les nuisances électromagnétiques des lignes à haute tension, qui ont fait l’objet de débats récents, le dossier relève plutôt des ministères de l’industrie, de l’environnement et de la santé. Il est dit souvent que la réalité du risque n’est pas établie, mais, dès lors que la population s’inquiète, nous devons lui apporter des réponses.

        M. Marcovitch a traité de la clause résolutoire. Il est vrai que les tribunaux tiennent souvent compte de l’engagement premier du locataire à payer son loyer pour appliquer cette clause d’office. Dans le cadre de la loi relative à la lutte contre les exclusions nous avons instauré un délai de deux mois avant l’examen de l’assignation, pendant lequel les services sociaux se mobilisent pour adresser un rapport au juge qui peut accorder un délai lorsque la solvabilité est rétablie ou qu’un plan de redressement permet de l’envisager. Nous manquons encore de recul pour apprécier l’efficacité de cette disposition mais je suis persuadé qu’elle modifiera la perception des magistrats. Elle est, avec la démarche préventive que nous avons voulu faire prévaloir, la clé de voûte de la réforme.

        M. Warsmann, les retards de financement dont vous avez parlé seront réglés avant la fin de l’année. Je vous assure qu’en l’an 2000 il n’y aura plus de files d’attente dans les Ardennes.

        Je suis sensible au problème que vous avez soulevé, M. Brard, et j’ai indiqué au Président de la SCIC que les projets de déconventionnement devaient rester exceptionnels et qu’il convenait de tenir compte de la situation des locataires, de l’état de la demande et de l’offre de logement. Un tel projet implique, de toute façon, une concertation approfondie avec l’ensemble des partenaires, dont les locataires eux-mêmes et les collectivités territoriales. Je resterai extrêmement attentif au problème. La SCIC étant une filiale de la Caisse des dépôts et consignations, les représentants de l’Assemblée nationale au conseil de surveillance pourraient envisager une démarche afin d’obtenir le soutien de la maison-mère.

        M. Rimbert, j’ai déjà répondu en partie sur l’APL et j’ai précisé qu’il y aurait cohérence entre les lois en préparation notamment dans le traitement des pays et des agglomérations. Quant aux pertes de revenus, elles sont mieux prises en compte pour le calcul de l’APL que ne le sont les hausses. Les hausses donnent lieu à une révision annuelle tandis que les baisses sont prises en compte immédiatement pour les chômeurs et le seront dans un délai de quatre mois pour les jeunes à brève échéance. Sans doute faut-il encore améliorer cette situation. Je vous ferai transmettre les éléments de réponse concernant l’allocation logement des apprentis mais ils font évidemment partie de ces jeunes dont nous voulons faciliter l’insertion. Je rappelle que pour construire des résidences sociales qui leur sont destinées, on peut utiliser le PLA-I qui est le mode de financement le plus favorable. Une de ces résidences est d’ailleurs en construction dans ma commune.

        J’en viens aux problèmes des gens du voyage. J’ai déjà également répondu, M. Vachez, en ce qui concerne l’anticipation de l’application des 70 %. La lecture du projet qui aurait dû avoir lieu au Sénat le 23 novembre serait reportée au 25 ou 26 janvier 2000. D’ici là nous attirerons peut-être l’attention des préfets sur la possibilité de faire établir des schémas ou des compléments aux schémas qui existeraient afin de prendre en compte les problèmes des grands groupes de voyageurs, de plus en plus nombreux. A ce propos, je me suis entretenu avec le Président de la Fédération protestante de France car beaucoup de gens du voyage sont de confession évangélique et ces grands déplacements ont souvent pour objet des rassemblements religieux. Il est en relation avec les responsables nationaux des églises évangéliques. Nous espérons que les pasteurs pourraient jouer un rôle de médiation dans les communes d’accueil. Peut-être pourrons-nous amener ceux qui conduisent ces groupes à prévenir de leur parcours plutôt qu’à faire confiance aux rapports de force. Il faut sortir d’une logique où le rejet de la part des sédentaires s’accompagne de voies de fait de la part des itinérants. L’Etat cherchera à faciliter l’apaisement, y compris lors de déplacements des grands groupes.

        Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission de la production et des échanges a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du logement et de l’urbanisme pour 2000.

_____________

        N°1866-XI. - Avis de M. Alain Cacheux, au nom de la commission de la production, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Equipement, transports et logement : logement et urbanisme.

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© Assemblée nationale

() Le droit au prêt à 0 %-ministère du logement est ouvert pour trois catégories d’opérations : construction ou acquisition d’un logement neuf, acquisition dans l’ancien avec travaux (aux termes des arrêtés du 2 octobre 1995, les logements doivent avoir été construits depuis vingt ans au moins à la date de l’émission de l’offre de prêt et le montant des travaux d’amélioration être au moins égal à 35 % du coût de l’opération) et location-accession.

() Le coût de l’absence d’intérêt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités de l’avance et les mensualités qui seraient perçues par un emprunt de même montant et de maturité identique à un taux T : ce coût représente la subvention due, dont la proportion par rapport au montant du prêt varie selon le revenu imposable du ménage et a été fixée par un arrêté du 2 octobre 1995.

          Par convention en date du 5 décembre 1995, l’État a donné mandat à la Société de gestion du Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), déjà chargée depuis 1993 de la gestion de la garantie des prêts à l’accession sociale, de recueillir les déclarations de prêt à 0 % auprès des banques, de gérer l’octroi de la subvention, d’en effectuer le versement aux établissements de crédit et de diligenter d’éventuels contrôles.

          Les banques déclarent à la SGFGAS les prêts au fur et à mesure de leur « mise en force » par déblocage des fonds en faveur des emprunteurs. Les subventions dues aux établissements de crédit sont versées en fin de mois par la SGFGAS en fonction de ces déclarations.

() L’un des éléments de confort essentiel suivants fait défaut : eau, toilettes et installations sanitaires.

() Par dérogation aux dispositions des alinéas 1er et 2 de l’art. 2 de l’arrêté du 20 novembre 1979 modifiés, le plafond de travaux subventionnables est porté à 85 000 francs lorsque le logement est situé dans un territoire rural de développement prioritaire (TRDP) caractérisé par son faible niveau de développement économique ou s’insère dans une OPAH visant à la requalification de copropriétés dégradées. Des dispositions particulières sont également prévues pour les travaux concourant à l’amélioration de la situation des personnes à mobilité réduite (50 % du coût réel des travaux dans la limite d’un montant de 40 000 francs) ou à des travailleurs soumis à des contraintes particulières.

() Les données et résultats de l'année 1998 ne sont pas à ce jour encore disponibles auprès de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

() Cette tendance s’est amplifiée depuis 1991, bien que l’année 1995 marque une hausse conjoncturelle des produits financiers.

() Aux termes de la circulaire n° 96-44 du 3 juillet 1996, sont susceptibles d’être financés par un prêt locatif intermédiaire : la construction de logements locatifs (y compris, le cas échéant, l’acquisition de terrains), l’acquisition de logements neufs en vue de leur location, l’acquisition de logements suivie de leur amélioration (à condition que les travaux d’amélioration représentent au moins 15 % du prix d’acquisition), l’acquisition de locaux ou d’immeubles non affectés à l’habitation et leur transformation ou aménagement en logements et les travaux de transformation en logements de locaux ou d’immeubles non affectés à cet usage.

() Avant PLA fiscal : il s ‘agit d’une étude a été conduite à l’époque où le taux des prêts PLA était de 5,8% et on de 4,3% ou 3,55% ; il s’agit de plus de plans de financement définitifs Après PLA fiscal : il s ‘agit d’une exploitation de plans de financement prévisionnels sur des opérations agréées en 1997 tels qu’ils figurent dans la base de données SIGAL de la DGUHC

() Cette quotité ne fait d’ailleurs plus l’objet de plafonnement.

() L’article 126 permet désormais à toute personne qui loue un logement meublé à un bailleur louant habituellement plus de quatre logements meublés — et que la location s’accompagne ou non de prestations secondaires — de demander l’établissement d’un contrat écrit d’une durée au moins égale à un an, dès lors que logement loué constitue la résidence principale de l’intéressé.

() La décision du Conseil constitutionnel n°98-403 DC du 29 juillet 1998 a précisé que cette mesure, conforme à la Constitution, ne saurait toutefois être comprise comme conférant au bénéficiaire un titre d’occupation à l’expiration de la durée de réquisition au cas où le représentant de l’État dans le département ne lui aurait pas proposé un logement correspondant à ses besoins et disponibilités.

() Le compte rendu intégral de cette audition, qui était ouverte au public, sera annexé au Journal Officiel (Débats parlementaires) du 16 novembre 1999.