Document mis en distribution le 9 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 1 Rapporteur spécial : M. Yves TAVERNIER Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
INTRODUCTION Lentrée en vigueur de la réforme de lorganisation du ministère des Affaires étrangères, annoncée au début de lannée 1998, et caractérisée principalement par lintégration de lancien secrétariat dÉtat à la Coopération, devenu entre-temps ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie, a marqué lannée 1999. Le présent projet de loi de finances traduit dans le budget, pour la deuxième année consécutive, les conséquences de cette réforme, avec près de 21 milliards de francs de crédits de paiement. LES CRÉDITS DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES La loi de finances pour 1999 avait marqué lintégration formelle des crédits de lancienne section Coopération dans la section Affaires étrangères. Le projet de loi de finances poursuit cet effort et procède à de nouveaux aménagements, destinés, soit à affiner la nomenclature par dimportants transferts internes, soit à prendre en compte de nouvelles structures, telles que le Fonds de solidarité prioritaire, issu de la réforme de lancien Fonds daide et de coopération (FAC). Après une longue période de baisses régulières et importantes subies entre 1992 et 1997, une recomposition et une stabilisation en 1998 et 1999, le budget des Affaires étrangères pour 2000 sera en légère progression, comme lindique le tableau infra.
Cette amélioration des crédits budgétaires ne doit pas masquer de nombreuses interrogations que nous soulèverons au fil du rapport. Une très légère croissance, au terme de plusieurs années marquées par une diminution drastique des crédits, signifie, à lévidence, que les Affaires étrangères ne sont pas un secteur prioritaire de laction de lÉtat. Il est vrai que laction extérieure de la France nest pas un enjeu de politique intérieure. Elle nest guère présente dans les campagnes électorales et elle a peu dinfluence sur les résultats électoraux. De ce fait, il nexiste pas de groupe de pression organisé, puissant et efficace, capable dinfluencer les arbitrages budgétaires. Il nest pas dans la tradition des agents du Quai dOrsay de manifester dans les rues de la capitale. De plus, une certaine incompréhension marque les relations entre le ministère des Affaires étrangères et celui des Finances. Ce dernier émet des doutes sur la capacité des agents des Affaires étrangères à concilier laction diplomatique et la rigueur dans la gestion des deniers publics. À une vision comptable de la diplomatie, souvent à courte vue, soppose la nécessité dinvestissements politiques à plus long terme, dont il est difficile de prévoir lefficacité et la rentabilité immédiates. Ainsi, la défense de son siège de membre permanent du Conseil de sécurité impose à la France une présence forte dans les instances des Nations Unies. Toutefois, comme la relevé votre rapporteur spécial à loccasion des travaux préparatoires de son rapport au Premier ministre (), on peut observer que le ministère des Finances se montre plus ouvert à légard des institutions financières de lOrganisation des Nations Unies, telles que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, qui sont sa coupe, quà légard des organismes spécialisés dans le développement et la solidarité internationale, qui relèvent du Quai dOrsay. De même, limportance de notre réseau diplomatique et consulaire, le deuxième au monde, continue à faire débat entre les deux ministères. Cette question ne relève manifestement plus du secteur financier de lÉtat. Elle ressort de la compétence du Président de la République et du Premier ministre, seuls habilités, sous le contrôle du Parlement, à définir les moyens de la présence française à létranger. Lexistence dune ambassade ou dun consulat dans un pays ne saurait relever des seules considérations financières, même si nous devons être attentifs à une bonne utilisation de largent public. Pour mettre un terme à ce débat, il serait opportun de mener une enquête comparative sur les moyens de toute nature dont disposent tous nos services à létranger, y compris les postes dexpansion économique, qui relèvent du ministère des Finances. Afin de pouvoir émettre un jugement fondé sur la légitimité des demandes budgétaires du ministère des Affaires étrangères, votre rapporteur spécial a décidé de conduire une étude de terrain. Il a choisi danalyser les moyens dont disposent les consulats et, plus particulièrement, létat des services des visas, autant de domaines qui ont été examinés dans le cadre dun récent rapport dinformation (), problème que la légère progression des crédits proposée dans le présent projet de loi de finances ne saurait régler. Le consulat est, à lévidence, le parent pauvre des services extérieurs de la France. Les ambassades disposent de locaux parfois prestigieux, généralement accueillants. Les services extérieurs de la direction des relations économiques extérieures ou de lAgence française de développement bénéficient, grâce à leurs relations privilégiées avec le ministère chargé de léconomie et des finances, dun confort de bon aloi. Le consulat, cest lintendance au service des particuliers. Or, lintendance est rarement valorisée. Le rapport entre, dune part, lampleur et la complexité des tâches qui lui sont confiées et, dautre part, la modicité des moyens qui lui sont accordés, est largement reconnu. Les affaires consulaires apparaissent comme un impressionnant « fourre-tout » dont chaque élément doit être traité par un spécialiste chevronné. Le consulat doit pouvoir fournir à nos ressortissants à létranger les services auxquels tout citoyen, utilisateur des services publics français, a le droit de prétendre. Ainsi, il est tour à tour maire, préfet, notaire Il doit, pour remplir sa mission, assimiler les lois, règlements, circulaires , correspondant à ses différentes fonctions. Il est « la roue de secours », le « port du salut » pour le touriste français en difficulté à létranger. Il accueille, aide, conseille les victimes de vols ou les accidentés. Il intervient dans les différends qui peuvent opposer lun de nos concitoyens aux autorités du pays. En toute circonstance, le consul doit se révéler bon juriste, bonne assistante sociale et bon psychologue ! Lactivité consulaire est à double face. Partenaire administratif des Français, le consulat est aussi linterlocuteur obligé des étrangers en relation avec la France. Son action est fondée sur les conventions internationales et plus particulièrement sur la convention de Vienne du 24 avril 1963. Elle repose également sur un grand nombre de conventions bilatérales, notamment dans les domaines de lassistance judiciaire, fiscale, de lextradition Au cur de ces missions, se trouve la délivrance des visas. Laccueil des étrangers qui souhaitent séjourner en France, lattribution ou la non-attribution des visas font du consulat la vitrine de la France. Le premier contact avec notre pays se fait dans ses locaux. Là, létudiant côtoie le commerçant, lindustriel, lintellectuel ou le simple touriste. La qualité de la réception forge limage de la France dans lesprit des étrangers. Elle renforce ou elle affaiblit le travail de nos diplomates, de nos postes de coopération et de nos services dexpansion économique. Administration considérée comme subalterne, le consulat remplit pourtant un rôle essentiel qui devrait être revalorisé dans la hiérarchie des services extérieurs du ministère des affaires étrangères. On est loin du compte. Les consulats bénéficient rarement de locaux adaptés à leur fonction (exiguïté et vétusté), même si un effort important est entrepris depuis quelques années. Mais surtout, ils disposent dun personnel peu nombreux, insuffisamment qualifié et, pour partie, mal payé. Le ministère des Affaires étrangères a conscience de cette situation et il souhaite naturellement quelle saméliore. Il se heurte au scepticisme du ministère chargé de léconomie et des finances qui juge les moyens suffisants, mais mal employés. Selon lui, les problèmes deffectifs pourraient être réglés par un redéploiement des personnels des consulats dont lutilité a disparu (au sein des pays de lUnion européenne) vers ceux qui uvrent dans les pays considérés comme sensibles. Il ne méconnaît pas les problèmes matériels, notamment immobiliers, mais il estime quune meilleure gestion permettrait de mieux régler les difficultés. Le dialogue est dautant plus délicat quil se heurte à une différence de culture et de sensibilité entre les deux ministères. Le Quai dOrsay reproche au ministère des Finances sa méconnaissance des enjeux politiques et des réalités du terrain. Ce dernier soupçonne le corps diplomatique dêtre trop « laxiste » en matière de gestion de largent public. La défense du statut international de la France, le combat pour la francophonie et la volonté dassurer à nos compatriotes une protection de qualité constituent des objectifs et des valeurs aussi essentiels que la promotion de nos intérêts économiques et commerciaux à létranger. Cest pourquoi, la progression des moyens du ministère devra être concentrée sur nos postes à létranger, et, en particulier, sur les services consulaires. LES CRÉDITS DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE Les crédits des Affaires étrangères ne représentent quune part réduite des crédits consacrés à laction extérieure de la France. Ces crédits sont eux-mêmes mis au service dune politique, dont le Premier ministre a rappelé les objectifs lors de la conférence des ambassadeurs de 1997 : · promotion des droits de l'homme et de la démocratie avec, notamment, le réexamen des instruments internationaux en matière de droits de l'homme auxquels la France n'est pas encore partie ; · défense de la paix passant par une diplomatie bilatérale qui sera « d'autant plus efficace quelle sera relayée par des mécanismes multilatéraux renforcés », ce qui passe par la défense de la légitimité et des moyens de l'Organisation des Nations unies et par le soutien à la politique internationale de désarmement et de non-prolifération ; · coopération pour le développement, en particulier avec les pays liés à l'Union européenne par la convention de Lomé, ce qui nécessite une réforme des instruments techniques et financiers consacrés aujourd'hui à cet effort ; · participation au débat sur les « défis globaux », tels que l'environnement, l'éradication des épidémies, la maîtrise du développement urbain, la lutte contre la drogue et le crime organisé ; · soutien à la francophonie. En 2000, le total des moyens mis au service de cette politique au sein du budget de l'État, y compris les comptes spéciaux du Trésor et la contribution de la France aux dépenses d'action extérieure de l'Union européenne, sélèvera à 54,44 milliards de francs, soit une réduction de 2,03 % par rapport à 1999 (55,57 milliards de francs). Hors quote-part de la France à l'action extérieure de l'Union européenne, le budget de l'action extérieure de la France est passé de 50,57 milliards de francs en 1999 à 48,32 milliards de francs en 2000. En 1992, les crédits du ministère des Affaires étrangères, section Coopération et développement comprise, représentaient 26,82 % des crédits consacrés à laction extérieure de la France (82,92 milliards de francs). En 2000, ils en représenteront 38,47 %, au lieu de 37,45 % en 1999. En termes relatifs, le ministère des Affaires étrangères occupe la première place dans l'action extérieure, conformément à sa mission de souveraineté. Parallèlement, le ministère de lÉconomie, hors comptes spéciaux du Trésor, a vu sa part se réduire de 37,3 % des crédits daction extérieure en 1992 à 20,64 % en 2000. Les crédits de la coopération atteindront, en 1999, 11,8 % des crédits concourant à l'action extérieure de la France. L'action bilatérale représentera 46 % du total des dépenses ordinaires et crédits de paiement destinés à financer l'action extérieure en 2000 au lieu de 47,6 % en 1997. La part de l'action multilatérale passe à 35,21 % des crédits de l'action extérieure en 2000, soit le même niveau quen 1997. En conséquence, les crédits consacrés à l'animation des services passeront de 17,3 % du total en 1997 à 18,79 % en 2000. Ces moyens irriguent en partie le réseau administratif français à létranger, recouvrant 18 catégories d'implantations (ambassades, postes consulaires, missions de coopération, postes d'expansion économique, agences financières du Trésor, attachés douaniers, etc.) avec plus de 750 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est lui-même relayé par d'autres réseaux institutionnels tels que celui de lAgence française de développement ou celui des établissements scolaires liés juridiquement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou encore celui des alliances françaises, centres et instituts culturels.
Pour conclure sur cette question, votre rapporteur spécial souhaiterait faire une remarque de méthodologie. Comme il la déjà souligné dans son rapport au Premier ministre (), il serait souhaitable que le « fascicule jaune » annexé au projet de loi de finances présente de manière plus homogène, plus lisible et plus cohérente, lensemble des crédits concourant à la coopération avec les États en développement. Il convient, notamment, que les dépenses des ministères soient présentées selon des règles identiques et que la place de lAgence française de développement soit clairement définie et exposée. Les dépenses des collectivités locales devraient être comptabilisées. Enfin, il serait utile que la présentation des crédits soit faite par pays, par ensemble de pays et par secteurs dintervention. De la même façon, il est primordial que le Parlement soit saisi, chaque année, hors débat budgétaire, dun document densemble sur la politique de coopération. CHAPITRE PREMIER : UNE STABILISATION CONFIRMÉE, Le budget des Affaires étrangères, stricto sensu, cest-à-dire hors crédits de la Coopération (), a enregistré dimportantes difficultés en gestion, en 1997, avec de nombreuses annulations. Nonobstant une ouverture relativement importante de crédits, la gestion 1998 a connu des tensions significatives. Ces difficultés, malgré une stabilisation des dotations dans la loi de finances initiale, se sont poursuivies en 1999. La légère augmentation des crédits inscrite dans le projet de loi de finances devrait permettre daméliorer la situation lan prochain. I. UNE GESTION 1998 SOUS TENSION Les crédits ouverts des Affaires étrangères stricto sensu, en 1998, atteignant 15.563,77 millions de francs, ont substantiellement augmenté, avec 839 millions de francs de plus quen 1997, soit une progression de 5,7 %. Cette augmentation a effacé la régression des deux années précédentes. Cette évolution est due essentiellement à une croissance forte des dépenses de rémunération (+ 321 millions de francs) et à de moindres annulations (29 millions de francs au lieu de 480 millions de francs en 1997). Cette amélioration générale ne doit pas masquer certains problèmes. Ainsi, les dépenses de rémunération ont été mal appréciées dans la loi de finances initiale, ce qui a nécessité louverture, en gestion, de plus de 150 millions de francs par répartition sur le chapitre 31-90. Cette tension a résulté de la hausse du dollar qui sétait produite en 1996-1997 et qui avait entraîné une forte majoration des indemnités de résidence (+ 120 millions de francs). Cette hausse était prévisible au moment de la loi de finances initiale ; il est donc regrettable quelle nait pas été intégrée dans un budget initial excessivement contraint, comme lavait fait remarquer votre rapporteur spécial à cette époque (). Nous rappellerons que la loi de finances initiale était fondée sur un dollar à 5,7 francs, alors que le cours de référence sest établi à un peu plus de 6 francs. La même erreur dappréciation a touché le versement de lindemnité compensant la contribution sociale généralisée prélevée sur les indemnités de résidence ; la charge non financée en loi de finances initiale était denviron 65 millions de francs. Par ailleurs, pour la deuxième année consécutive, les crédits dintervention des titres IV et VI, même sils ont augmenté, ont été inférieurs aux crédits de fonctionnement. La hausse des crédits disponibles résulte, pour une partie non négligeable, de très importantes ouvertures dans la loi de finances rectificative. En effet, ces dernières ont atteint près de 259 millions de francs, correspondant au préfinancement de projets immobiliers (Berlin et Pékin), au financement dune aide exceptionnelle décidée en faveur des pays dAmérique centrale touchés par le cyclone « Mitch », à laide au retour des populations du Kosovo, et à laugmentation des contributions volontaires au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), au programme des Nations Unies de lutte contre le sida (ONUSIDA) et à lappui à lorganisation des élections au Cambodge. Enfin, il convient dajouter, aux ouvertures de crédits « exceptionnelles », 122 millions de francs, ouverts par un arrêté pour dépenses éventuelles et destinés à financer laugmentation des besoins en matière de contributions obligatoires aux organisations internationales. Les fonds de concours ont apporté près de 204 millions de francs de crédits au budget du Quai dOrsay. Au total, les crédits nets ouverts en gestion (1.132,44 millions de francs) ont atteint 7,8 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale. Limportance de ce taux souligne à quel point le ministère des Affaires étrangères a dû faire face, en cours dannée, à des difficultés de gestion et à des tensions relativement fortes. Lutilisation des crédits est restée élevée. Les engagements, par rapport aux crédits ouverts, ont atteint 97,4 % et les paiements 93,6 %. Les crédits disponibles sur le chapitre 57-10 restent particulièrement importants et en croissance constante : 238 millions de francs en 1996, 313 millions de francs en 1997 et 438 millions de francs en 1998. Ainsi, les reports de crédits en fin dexercice ont augmenté : ils ont atteint 827 millions de francs à la fin de 1998, au lieu de 643 millions de francs fin 1996 et de 638 millions de francs fin 1997. Un nouvel infléchissement a été enregistré en matière deffectifs : les effectifs budgétaires ont ainsi été réduits de 95 emplois. Les effectifs réels ont diminué de 100 à 120 personnes par rapport à 1997. Les effectifs dadministration centrale ont diminué denviron 60 agents, de la même façon que les effectifs de personnels locaux. Contrairement à ce qui sétait passé lors des exercices précédents, les contributions volontaires de la France à des organisations internationales nont pas servi de variables dajustement et les dotations qui y ont été consacrées auront même été augmentées, ce qui a anticipé la tendance à la remontée des dotations initiales, inscrite dans la loi de finances pour 1999. II. UN BUDGET RECOMPOSÉ EN 1999 Changement de structure et changement déchelle, la loi de finances pour 1999 a regroupé dans un même fascicule les crédits des Affaires étrangères et ceux de la Coopération. A. UN CHANGEMENT CONSÉQUENT DE NOMENCLATURE Avec la disparition de la section Coopération, la réunion des crédits du Quai dOrsay et de la Rue Monsieur a, inévitablement, entraîné dimportants changements de la nomenclature. Les modifications de présentation et de nomenclature budgétaire pour 1999 ont été nombreuses, tant sur le fond que dans la forme. Elles tiennent principalement, dune part, aux conséquences de la réforme du dispositif de coopération décidée par le Gouvernement, et, dautre part, aux mesures de rationalisation dans la présentation et le libellé des articles, souhaitées par le ministère des Finances dans le cadre dune harmonisation interministérielle. Nous nous attacherons principalement aux modifications liées à la fusion du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie avec le Quai dOrsay. Elles tiennent, en premier lieu, à la nouvelle répartition des crédits daction culturelle et daide au développement avec la suppression de larticle 42-10 et léclatement des crédits correspondant aux cinq nouveaux chapitres : · le chapitre 37-95 Établissements culturels, de coopération et de recherche à létranger est destiné à recueillir les crédits qui étaient imputés sur les articles 21 et 52 du chapitre 42-10, à lexception des activités de coopération et des établissements binationaux qui demeurent sur le titre IV. Cette adaptation de la nomenclature visait à mettre en cohérence la présentation de ces crédits avec le statut de ces établissements qui disposent dune autonomie financière mais pas de personnalité juridique distincte ; · les chapitres 42-11 Coopération culturelle et scientifique et 42-12 Coopération technique au développement ont vocation à recueillir lessentiel des crédits des chapitres 42-10 et 42-23 (ex-Coopération) pour ce qui est des actions de coopération au sein ou en dehors de la zone de solidarité prioritaire. Une nouvelle classification par moyens est proposée au niveau de larticle ; · le chapitre 42-13 Appui à des initiatives privées ou décentralisées correspond aux anciens articles 64, 66 et 68 du chapitre 42-10 ; · le chapitre 42-14 Subventions aux opérateurs de laction audiovisuelle réunit les dotations de lancien article 30, à lexception des actions de coopération qui sont imputées sur le chapitre 42-11. Les principales modifications de nomenclature tiennent, en second lieu, à la création darticles distincts pour certains crédits en provenance de la Coopération. Afin de faciliter la mise en uvre de la fusion des deux ministères, et compte tenu de la diversité des structures existantes, en particulier à létranger, il est proposé de maintenir à titre transitoire des articles séparés pour les chapitres en 31 (à lexception du chapitre 31-02), en 33 (à lexception du chapitre 33-92), en 34 (à lexception du chapitre 34-04) et du chapitre 37-95. B. UN CHANGEMENT RELATIF DÉCHELLE Quand bien même il serait entendu au sens large, intégrant les crédits de lancienne section Coopération, le budget des Affaires étrangères, comme en 1998, na pas fait figure, en 1999, de priorité. Il a diminué de 0,52 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 et sétablissait à 20.812 millions de francs, soit 1,23 % des charges nettes du budget général de lÉtat. La baisse des dotations initiales a été freinée, mais elle na pas cessé. Au 31 août 1999, 23.199,43 millions de francs avaient été ouverts, soient 2.387,72 millions de francs de plus que la dotation en loi de finances initiale. Au 30 septembre 1999, les crédits disponibles avaient augmenté à 23.479,01 millions de francs, selon les états délivrés par lAgence comptable centrale du Trésor. Ces ouvertures intègrent plus de 2.599,35 millions de reports de crédits de lexercice 1998 sur lexercice 1999, dont 1.234,57 millions de francs au seul titre des concours financiers, gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD), et qui servent à financer des dons et des prêts d'ajustement structurel, ainsi que les aides budgétaires d'urgence. Par ailleurs, le 29 avril 1999, 235 millions de francs ont été transférés à partir du chapitre 37-95 Dépenses accidentelles de la section des Charges communes en direction des chapitres 42-32 et 42-37 pour subvenir, notamment, aux besoins nés des opérations dans lex-Yougoslavie. Une opération du même type a été réalisée, le 7 juin 1999, afin de compléter les crédits du chapitre 34-03 Frais de réception et de voyages exceptionnels. Aucune régulation nest intervenue cette année, mais 236,5 millions de francs étaient bloqués au titre des opérations au Kosovo : 34,5 millions de francs ont été « gelés » sur le titre III, 120 millions de francs sur le titre IV, dont 72,5 millions de francs sur le chapitre 42-12 Coopération technique au développement, et 82 millions de francs sur le titre VI, sur les crédits du Fonds daide et de coopération. Ces blocages ne se sont pas encore traduits par des annulations. En outre, 65 millions de francs ont été également dégagés par le biais de redéploiements. Au total, après les 235 millions de francs déjà ouverts, ce seront près de 300 millions de francs qui seront consacrés au financement de la participation de la France aux opérations de maintien de la paix au Kosovo. Au 31 août 1999, 17.272,34 millions de francs étaient engagés, soit 74,45 % des crédits ouverts et 82,99 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale, ce qui traduit un rythme dengagement élevé, susceptible de créer des tensions importantes. Celles-ci apparaissent notamment sur les chapitres, dune part, dindemnités et dallocations diverses des personnels en service à létranger, et dautre part, dautres rémunérations, pour lesquels le taux dengagement atteint respectivement 73,26 % et 87,34 %. Au 30 septembre 1999, le taux de consommation sur le chapitre des contributions obligatoires aux organisations internationales (42-31) atteignait, selon les états fournis par la direction de la comptabilité publique, 95,4 %, et celui des crédits du chapitre des contributions volontaires (42-32) sélevait à 86,5 %, ce qui nécessitera de nouveaux transferts en cours de gestion dici la fin de lexercice. À linverse, certains chapitres connaissaient des taux de consommation très faibles, en liaison le plus souvent avec dimportants reports : cest le cas des concours financiers avec un taux de consommation de 13,3 %. Le taux de consommation sur le chapitre 57-10 reste dramatiquement bas. Au 30 septembre 1999, il était limité à 26,4 %. Cette dernière situation résulte, en grande partie, de limportance des crédits ouverts (887,45 millions de francs) par rapport aux dotations en loi de finances initiale (278,05 millions de francs). III. UNE STABILISATION CONFIRMÉE EN 2000 A. UNE CROISSANCE GLOBALE TIMIDE Pour 2000, les crédits des Affaires étrangères progressent, pour la première fois depuis des années, avec une légère augmentation de 0,64 %. Ils atteindront ainsi 20.945,48 millions de francs, au lieu de 20.811,71 millions de francs en 1999. Cette légère hausse doit être rapprochée du budget de lÉtat, dont les dépenses, en volume, restent stables dans le projet de loi de finances. Cest pourquoi, la part des crédits des Affaires étrangères dans le budget de lÉtat, exprimé en termes de charges nettes, saccroît, pour la première fois depuis 1995, et passe de 1,23 % à 1,25 %. Cette part représentait 1,68 % du budget de lÉtat en 1992.
Telle que retracée dans le graphique infra, lévolution en francs constants, depuis 1981, du budget du ministère des Affaires étrangères, hors effet change confirme la stabilisation obtenue depuis 1997 et lamorce dun redressement en 2000. Source : documents budgétaires. Lachèvement du processus de fusion de la Coopération et des Affaires étrangères a justifié certaines modifications de nomenclature : · les crédits destinés à la rémunération des personnels en service dans ladministration centrale ont été regroupés au sein dun même article 11 dans les chapitres de rémunération. Ainsi, le chapitre 31-02 Administration centrale Indemnités et allocations diverses a été supprimé, et les crédits afférents ont été transférés sur larticle 11 du chapitre 31-12, dont le libellé a été modifié en conséquence ; · les articles correspondant aux rémunérations des personnels des services de coopération au développement et des centres médico-sociaux ont été supprimés, et les crédits correspondants regroupés sur les articles de rémunérations des personnels des services diplomatiques et consulaires (article 21 des chapitres 31-12, 31-90, 31-98, 33-90 et 33-91) ; de la même façon, larticle 32 du chapitre 37-95 relatif aux établissements culturels des pays du « champ » a été supprimé, et les crédits transférés sur un seul article. Une opération semblable a été menée sur les chapitres 42-29 de coopération militaire et de défense (missions de coopération) et 57-10 déquipement (services de coopération au développement) ; · pour répondre au mouvement de déconcentration dun certain nombre de dépenses, lensemble des moyens de fonctionnement du ministère ont été regroupés sur un seul chapitre 34-98 Matériel et fonctionnement courant. Ont ainsi été supprimés le chapitre 34-05 Dépenses dinformatique et de télématique et le chapitre 34-90 Frais de déplacement. Les crédits correspondants ont été identifiés dans des articles particuliers du chapitre 34-98. Quant aux dépenses de fonctionnement de ladministration centrale, elles ont été regroupées sur un article unique (article 11), en remplacement des articles 13, 14, 15, 16, 17 et 18, désormais supprimés. Un article 61 (nouveau) a été intégré pour accueillir les crédits de fonctionnement du service central détat civil ; · les crédits du chapitre 41-03 de promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne sont entièrement transférés sur deux articles (70 et 80) du chapitre 42-37, consacré aux interventions de politique internationale ; · enfin, la réforme du Fonds daide et de coopération et la création du Fonds de solidarité prioritaire ont conduit à modifier le libellé du chapitre 68-91 et à créer un nouveau chapitre 68-93, sur lequel ont été transférés les crédits, autrefois inscrits sur larticle 40 du chapitre 68-91, et correspondant aux dons destinés à financer les projets mis en uvre par lAgence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement. Il est probable que ce mouvement dharmonisation de la nomenclature budgétaire avec la réalité du ministère des Affaires étrangères réformé se poursuive lan prochain. La véritable nouveauté de ce budget nest pas la reprise dune tendance à la hausse, qui est encore timide, ou bien dinsignes changements de nomenclature, mais des créations demplois, après une chute ininterrompue des effectifs du ministère des Affaires étrangères depuis des années. Nominalement, les effectifs budgétaires évolueront dun emploi, passant, en 2000, de 9.474 à 9.475 postes, ce qui peut apparaître comme bien peu. Mais, dans la réalité, les mouvements internes au budget, marqués par des redéploiements et des transferts demplois vont permettre de dégager 92 « supports budgétaires » demplois, sur lesquels le ministère va pouvoir opérer de nouveaux recrutements. Ces effectifs vont venir renforcer ladministration centrale (visas, état civil, adoption internationale, informatique, gestion, etc.), mais également les postes (sections visas, réouverture du consulat dAnnaba en Algérie, remplacement des coopérants du Service national, etc.). B. DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES Les crédits de rémunération et de fonctionnement augmentent légèrement de 1,26 %, passant de 8.949,9 millions de francs à 9.062,41 millions de francs. En valeur absolue, la hausse atteint 112,51 millions de francs, dont il convient, pour mesurer la réalité des efforts à structure constante, de soustraire 23,99 millions de francs de crédits transférés à partir du titre IV. Les crédits dintervention sont réduits de 1,99 %, passant de 9.768,86 millions de francs à 9.574,07 millions de francs. Ils atteignaient 10.029,68 millions de francs en 1998. Lessentiel de cette baisse, nous le verrons infra, résulte de la réduction des concours financiers (chapitre 41-43) en liaison avec lamélioration de la situation économique en Afrique. Cependant, un effort particulier a été consenti en faveur de laide au développement et de laction humanitaire. En effet, les crédits qui y sont consacrés saccroissent de 5 %. La seule dotation du fonds durgence humanitaire augmente de 10 %. Il sagit de faire face, en particulier, aux besoins nés des conflits balkaniques. Les dépenses ordinaires évoluent, très légèrement, de 18.568,3 millions de francs à 18.682,42 millions de francs (+ 0,61 %). En revanche, les dépenses en capital connaissent une croissance plus franche, puisquelles passent, exprimées en termes dautorisations de programme, de 2.597,5 millions de francs à 2.791 millions de francs (+ 7,68 %), et, exprimées en termes de crédits de paiement, de 2.092,97 millions de francs à 2.309 millions de francs (+ 10,32%). Cette progression importante résulte, pour partie, de la réintégration dans la loi de finances initiale dopérations auparavant inscrites en « collectif » (voir infra chapitre II, IV). C. UNE MOINDRE INFLUENCE DE LEFFET CHANGE-PRIX Sil nétait pas pris en compte dans lélaboration de lancien budget de la Coopération, leffet change-prix vient traditionnellement perturber lanalyse des crédits du ministère des Affaires étrangères. Une partie conséquente de ses dépenses est, en effet, libellée dans une monnaie autre que le franc français. Une prévision erronée dune devise dans la loi de finances initiale entraîne nécessairement, en gestion, des ajustements. Ils interviennent soit à la baisse (si lévolution constatée de la devise est favorable), soit à la hausse (par exemple, si le dollar sapprécie en cours dannée). Ils sont financés soit par transfert en provenance de la section des Charges communes, soit par redéploiements au sein de la section Affaires étrangères. Si leffet des variations de change et de différentiels dinflation intervient à trois niveaux, seuls les deux premiers sont compensés en gestion : · les rémunérations : il sagit de maintenir, en cours dexécution de la loi de finances, le pouvoir dachat des agents expatriés, conformément aux dispositions du décret du 28 mars 1967. La mise à jour trimestrielle des indices de prix et des taux de change permet une correction rapide des écarts entre prévision et constatation () ; · les contributions internationales obligatoires : le besoin supplémentaire pouvant résulter dune évolution défavorable du change est comblé par le budget des Charges communes ; le chapitre 42-31 est, en effet, un chapitre provisionnel (inscrit à létat G) ; · le change-prix fonctionnement-interventions sapplique aux dépenses de fonctionnement ou dintervention qui sont réalisées à létranger et payées en devises. En théorie, les gains ou pertes de change sont compensés par une mesure dans le prochain projet de loi de finances. En réalité, les pertes de change constatées ces dernières années ne sont pas traduites par des abondements en cours de gestion. En effet, si une dotation de compensation était bien inscrite, elle était purement nominale puisque se traduisant par une mesure déconomie par ailleurs. En 1999, leffet change-prix retenu pour évaluer les dépenses de personnel et de fonctionnement à létranger, ainsi que lévaluation de nos contributions aux organisations internationales étaient fondés sur un dollar des États-Unis à 6,07 francs français, alors même que le taux de change du dollar était fixé à 5,98 francs français par le Gouvernement dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Au total, près de 312,76 millions de francs avaient été demandés dans le projet de budget pour 1999, afin de compenser cet effet change-prix. Pour 2000, au titre de la prise en compte des évolutions de change et de prix, 25,74 millions de francs ont été inscrits en négatif sur les rémunérations des personnels du ministère, de lAgence pour lenseignement français à létranger (AEFE) et des établissements culturels. Ce montant est à comparer avec les plus de 2 milliards de francs que le ministère consacrera à ces rémunérations lan prochain. De la même manière et en vertu des prévisions de variation du taux de change du dollar des États-Unis et du franc suisse, 30 millions de francs viendront diminuer la part de la dotation du chapitre 42-31 réservée aux contributions obligatoires de la France à lOrganisation des Nations unies (ONU). À linverse, sur ce même chapitre, 11,72 millions de francs viendront renforcer, au titre de leffet change-prix, la dotation consacrée aux organismes internationaux de recherche, et notamment au Centre européen de recherche nucléaire (CERN). Au total, leffet change-prix, et les prévisions de change pour les contributions obligatoires se traduisent, pour 2000, par des mesures négatives à hauteur de 44,02 millions de francs. Contrairement aux années antérieures, aucune mesure dajustement ninterviendra, sur cette base, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement et dintervention libellées en devises, qui devraient atteindre environ 1,5 milliard de francs en 2000. Le tableau présenté infra montre suffisamment combien était insatisfaisant le système antérieur, en raison des différences qui apparaissaient entre prévisions de la loi de finances initiale et constatations en gestion.
Pour résumer la situation pour 2000, la prise en compte de leffet change-prix ne perdure que pour lévaluation des rémunérations des personnels en poste à létranger. Il nest plus utilisé pour les dépenses dintervention et de fonctionnement. Quant à lévaluation des contributions internationales obligatoire, elle ne repose, grosso modo, comme les années passées, que sur une prévision de change, en dehors de toute considération liée aux niveaux relatifs des prix. Compte tenu de ces éléments, et pour éviter que tout ajustement sur les dépenses de fonctionnement ne se traduise, en contrepartie, par une mesure déconomie de même montant, il serait sans doute souhaitable de prolonger le système mis en place dans le présent projet de loi. En effet, rien ne sert dinscrire, dans la loi de finances initiale, pour les dépenses de fonctionnement, un effet change-prix, qui ne reflète que très artificiellement la réalité des besoins et leur compensation. Mieux vaut que le ministère des Affaires étrangères assume, sur ce poste de dépenses, les risques liés aux fluctuations de taux de change et aux différentiels dinflation, à condition que ces risques soient plafonnés et, au-delà, compensés intégralement par les Charges communes. IV. LA NÉCESSITÉ DE RETROUVER A. RESPONSABILISER LES SERVICES Le ministère des Affaires étrangères a réalisé dimportants efforts de rationalisation ces dernières années. La fonction de gestion nest plus ignorée, même si elle ne jouit pas du prestige nécessaire auprès de tous les chefs de poste. La réunion des services de la Rue Monsieur et du Quai dOrsay sest faite dans des délais relativement brefs et sans heurt dirimant pour le bon fonctionnement de notre appareil diplomatique et de coopération. Les recherches de productivité ont permis, dans le projet de loi de finances, de réaliser près de 35 millions de francs déconomies. Or, ces efforts ne semblent pas récompensés sous un angle budgétaire. La réforme des services a été menée sous pression. La multiplication des événements exceptionnels dont le financement est à la charge du budget des Affaires étrangères, tels que les dépenses liées au cyclone « Mitch » ou encore les opérations du Kosovo, a révélé le caractère insuffisamment élastique de ce budget, enfermé dans une enveloppe contrainte. Cest pourquoi, il apparaît particulièrement opportun à votre rapporteur spécial de donner au ministère des Affaires étrangères les moyens dexercer ses responsabilités. Il sagit, notamment, dassurer une remise à niveau des services à létranger, en particulier des consulats. Rien ne sert daccorder plus dautonomie aux postes sils nont pas les ressources nécessaires à leur bon fonctionnement et à lamélioration des services quils rendent. B. AFFECTER LES DROITS DE CHANCELLERIE AU BUDGET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES En conséquence, comme il la évoqué dans un rapport récent (), votre rapporteur spécial jugerait particulièrement utile daffecter la totalité des droits de chancellerie perçus par les services consulaires au budget des Affaires étrangères. Lenquête réalisée à la demande de votre rapporteur spécial sur lensemble des postes consulaires a révélé que le cumul des recettes liées à la délivrance des visas par les postes sest élevé à 287 millions de francs en 1998, soit environ 0,6 million de francs par agent. Selon la sous-direction de la comptabilité du ministère des Affaires étrangères, les recettes de chancellerie perçues au titre de la délivrance des visas dans les représentations consulaires sont passées de 278,2 millions de francs en 1997 à 322,2 millions de francs en 1998, soit une progression de 16 % du montant global. Ces montants ont été établis sur la base des informations fournies par la Trésorerie générale pour létranger et les différents payeurs. Une part des recettes visas affectées au budget général de lÉtat alimente un fonds de concours réparti entre les lignes budgétaires destinées aux dépenses immobilières et informatiques du ministère. La procédure de fonds de concours nécessite un décret créant ce fonds (en ce qui concerne les droits de chancellerie, il sagit du décret du 15 janvier 1992 modifié par le décret du 2 octobre 1992, puis par celui du 29 mai 1997), un arrêté du ministre du Budget portant ouverture des crédits dun montant égal aux recettes recouvrées, et un arrêté de répartition visé par le contrôleur financier du ministère des Affaires étrangères répartissant le crédit ouvert entre les chapitres et les articles. Ce fonds de concours autorise le rattachement au budget du ministère des Affaires étrangères dune fraction des droits de chancellerie. Elle représentait initialement le cinquième des recettes encaissées. Puis, elle a été portée, par le décret du 29 mai 1997, à 30 % pour une période de trois ans, à compter du 1er juin 1997. Laccord obtenu en 1997 sera donc caduc à compter du 1er juin prochain. Le fonds de concours des droits de chancellerie est rattaché à plusieurs chapitres : · 30 % sur le chapitre 34-05 Dépenses dinformatique et de télématique (ancien) ; ces crédits seront inscrits sur le chapitre 34-98 en 2000 ; · 5 % sur le chapitre 34-90 Frais de déplacement ; ces crédits seront également inscrits sur le chapitre 34-98 en 2000 ; · 15 % sur le chapitre 34-98 Matériel et fonctionnement courant ; · 15 % sur le chapitre 57-10 Équipements administratif et divers. Les crédits ouverts au titre du fonds de concours ont représenté 98,5 millions de francs en 1997 et 138,8 millions de francs en 1998. Dans le mouvement de déconcentration des crédits de lÉtat à létranger, engagé depuis janvier 1997 dans les pays du champ de lexpérimentation (15 pays concernés, 49 postes diplomatiques en 1998) de la réforme des structures et des procédures comptables, il serait particulièrement utile de permettre aux consulats dutiliser une masse plus importante de crédits et de leur donner les moyens de leur responsabilité. Il faudrait pour le moins sinspirer de la pratique des missions économiques et financières, qui relèvent de la direction des relations économiques extérieures du ministère de lÉconomie, et qui bénéficient dune « ristourne » égale à la moitié du montant des prestations quelles ont effectuées. Mais pour être pleinement efficace, votre rapporteur spécial réitère sa proposition, au pire, de rendre définitif le mécanisme défini en 1997, au mieux, de rattacher lensemble du produit des droits de chancellerie au budget du ministère des Affaires étrangères, afin de fournir aux services consulaires et aux services des visas, en particulier, les moyens dassurer limportante mission qui leur est confiée. Si les droits de visas constituent une ressource fiscale au sens de larticle 954 du code général des impôts, il convient de rappeler que la législation prévoit que certaines ressources fiscales peuvent être perçues au profit de divers organismes. Avec environ 320 millions de francs, tous nos consulats assureraient largement leur autofinancement, dépenses dinvestissement comprises, à lexemple de ce qui existe pour les représentations de la République fédérale dAllemagne. CHAPITRE II : UNE RATIONALISATION Les crédits de rémunération et de fonctionnement augmentent légèrement de 1,26 %, passant de 8.949,9 millions de francs à 9.062,41 millions de francs, après une hausse de 4,51 % lan passé. En valeur absolue, la hausse atteint 112,51 millions de francs, dont il convient de soustraire 23,99 millions de francs de crédits transférés à partir du titre IV. Les moyens des services représentent 43,27 % au lieu de 42 % dans le projet de loi de finances pour 1999. Les dépenses de personnel, charges de pensions comprises, progressent de 0,68 %, passant de 4.953,55 millions de francs en 1999 à 4.987,36 millions de francs en 2000. Lan passé, la progression avait atteint 5,28 %. Les dépenses de matériel et de fonctionnement des services (titre III, 4ème partie) baissent de 1.483,96 millions de francs à 1.455,05 millions de francs pour 2000, soit une réduction de 1,95 %, après une stabilisation en 1999. Cette régression intègre pourtant plusieurs mesures de transferts positifs en provenance dautres parties du titre III et du titre IV. Nous signalerons en particulier : · 1,62 million de francs en provenance du chapitre 31-12, correspondant au transfert des indemnités de représentation des anciens chefs de mission de coopération et daction culturelle au sein des enveloppes globalisées de fonctionnement des services à létranger ; · 11,1 millions de francs en provenance du chapitre 42-29, au titre du transfert des moyens de fonctionnement de la direction de la coopération militaire et de défense ; · 2,2 millions de francs en provenance du chapitre 42-12, transfert lié au regroupement des crédits destinés aux publications de la direction générale de la coopération internationale et du développement. Quant aux subventions de fonctionnement, principalement consacrées à lAgence pour lenseignement français à létranger, elles passent de 2.078,81 millions de francs à 2.099,72 millions de francs, soit une légère progression de 1,01 %, après une hausse de 5,49 % entre 1998 et 1999. I. UNE ÉVOLUTION IMPORTANTE DES STRUCTURES A. UNE ADMINISTRATION CENTRALE RÉORGANISÉE La réforme de la politique de développement de la France et la modernisation du ministère des Affaires étrangères reposent sur deux volets : la création dune nouvelle structure interministérielle et dune instance de concertation dune part, la mise en cohérence des administrations de la Coopération et des Affaires étrangères dautre part. Prenant la suite du comité interministériel daide au développement (CIAD), le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998, présidé par le Premier ministre, est devenu linstance de coordination de la nouvelle politique de coopération (). Ce comité est chargé de déterminer la zone de solidarité prioritaire, de fixer les objectifs et les modalités de la politique de coopération, et dévaluer la réalisation de cette politique. Dans le cadre des orientations fixées par le CICID, lessentiel des projets et des programmes daide au développement est désormais confié à un opérateur principal, lAgence française de développement, qui a remplacé la Caisse française de développement par le décret n° 98-294 du 17 avril 1998. En outre, un Haut conseil de la coopération internationale sera chargé de participer à la réflexion sur la coopération internationale et laide au développement. Il permettra aux représentants de la société civile (fondations, associations, organisations non gouvernementales, experts, enseignants, journalistes, représentants des collectivités locales) de donner un avis dans des domaines où ils interviennent. À lheure où de nombreux ministères ont renforcé leurs services tournés vers linternational (Justice, Intérieur, Éducation nationale, Économie), la volonté exprimée par le Gouvernement () de moderniser loutil diplomatique sest traduite par lintégration des services de lancien secrétariat dÉtat à la Coopération au sein du ministère des Affaires étrangères. Telle que présenté en juin 1998, le nouvel organigramme du ministère sarticule autour de six pôles : management, coopération action culturelle développement, affaires politiques sécurité, Europe, géographie, et économie (création dune cellule entreprises). Le socle de la nouvelle organisation du ministère est constitué par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Opérationnelle fin décembre, elle sest substituée à lancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du Quai dOrsay, à lancienne direction du développement (DEV) et à lancien service de la coordination géographique (FEC) de la Rue Monsieur. Cette nouvelle direction générale est divisée en direction de la stratégie, de la programmation et de lévaluation (service de la coordination géographique et service de la programmation, des moyens et de lévaluation), en direction du développement et de la coopération technique, en direction de la coopération culturelle et du français, en direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche et en direction de laudiovisuel et des techniques de communication. Sy ajoutent la mission pour la coopération non gouvernementale et celle pour la coopération multilatérale. La création du service de la coordination géographique au sein de la direction de la stratégie, de la programmation et de lévaluation permet de maintenir des liens privilégiés avec les pays dAfrique et ceux de la zone de solidarité prioritaire (bénéficiaires de crédits réservés à laide bilatérale), tout en favorisant des projets daide multilatérale. Par ailleurs, lun des deux postes de secrétaire général adjoint, celui en charge des affaires économiques européennes, est appelé à disparaître. Sagissant du pôle de management, un comité spécialisé se réunit mensuellement en présence du Ministre pour organiser la modernisation du ministère. La Mission militaire de coopération, dune part, et la sous-direction de laide militaire, dautre part, sintègrent dans une direction de coopération militaire et de défense au sein de la direction générale des affaires politiques et de sécurité. Une direction générale de ladministration générale unique est créée à partir des directions générales de ladministration du ministère des Affaires étrangères et du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie. Le champ de la direction de la coopération européenne sest élargi aux États candidats à lentrée dans lUnion européenne. La fonction de documentation, jusqualors dévolue à la direction chargée des archives, est rattachée à celle de linformation dans une sous-direction unique de la direction de la communication et de linformation. Enfin, la direction des affaires économiques et financières sera renforcée pour affirmer son rôle dans la diplomatie économique (création dune mission « entreprises » en son sein). La nouvelle organisation du ministère est entrée en vigueur le 1er octobre 1998, à lexception de la DGCID, dont la mise en place a été effective le 1er janvier 1999. B. UNE CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE EN MOUVEMENT Quant au réseau diplomatique français, situé au deuxième rang mondial (), il est appelé à évoluer de façon progressive, sans quil y ait de plan préétabli de fermeture et douverture de postes (). Lexercice dadaptation de notre carte diplomatique et consulaire se heurte à une contradiction de fond. Comment concilier notre statut de puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité, impliquant un maximum de présence de par le monde, avec les restrictions imposées dannée en année par les impératifs budgétaires ? La restructuration se justifie donc, bien souvent, par la réduction des effectifs. Le ministère a régulièrement subi une érosion de ses moyens : son budget, hors section Coopération, est passé, une nouvelle fois en 1996, au-dessous de 1 % du budget de lÉtat à 0,93 %. Dans ces conditions, lexercice de programmation pluriannuelle des effectifs (PPE) a mis le Département dans la situation suivante : si lenveloppe des rémunérations et des crédits reste constante, sans inclure le paiement des pensions, il faudra supprimer annuellement 130 emplois. Si elle inclut les pensions, ce sont plus de 180 emplois qui devront être supprimés. Le corollaire de cette pression est donc la baisse des effectifs, régulière depuis 1990. Ainsi, sur la période 1993-1997, ont été supprimés 488 emplois. Le chiffre a été porté à 610 emplois en 1998. Sur la période 1992-1996, les effectifs du Département diminuaient de 7,51 % alors que ceux de la fonction publique civile ont augmenté de 2,67 % (). En définitive, le Département nest pas prioritaire au sein de la loi de finances du point de vue des effectifs budgétaires, des moyens et des crédits. Ainsi, les priorités hexagonales nont pas de prolongements à létranger. 1. Un réseau comparable à celui de nos principaux partenaires Le niveau actuel du réseau diplomatique et consulaire est, peu ou prou, comparable à celui de nos principaux partenaires, mais les fonctions sont souvent différentes. Le réseau diplomatique et consulaire français est lun des plus importants. La France est présente presque partout dans le monde, pour des raisons politiques et pour le service de nos communautés à létranger.
Deuxième par sa taille, le réseau diplomatique français est légèrement inférieur à celui des États-Unis (166 contre 170) () ; quant au réseau consulaire, il arrive en seconde position, derrière lItalie, avec 113 postes. Enfin, le nombre dagences consulaires, dont les titulaires sont les consuls honoraires, sélève à 520. La comparaison de nos implantations diplomatiques actuelles avec celles de nos partenaires allemand et britannique montre que le nombre de nos ambassades bilatérales est légèrement supérieur à celui de lAllemagne (146) et à celui de la Grande-Bretagne (145). Si lon inclut nos représentations permanentes, nous nous plaçons également devant lAllemagne (166 contre 158) et la Grande-Bretagne (154). Les Britanniques et les Allemands sont moins présents que nous en Afrique subsaharienne et en Afrique francophone. En Europe, Afrique du Nord, Moyen-Orient, Asie, et Océanie, les cartes diffèrent peu. En ce qui concerne les réseaux consulaires, le nôtre, avec 113 postes, est nettement supérieur à celui de lAllemagne (70) et du Royaume-Uni (61). La France dispose de consulats généraux dans un certain nombre de grandes capitales à la différence de nos partenaires, en particulier lAllemagne. Sans ces postes de capitale, les réseaux seraient sensiblement les mêmes. Dans des contextes locaux spécifiques, essentiellement en Afrique, il apparaît utile de maintenir de telles structures consulaires distinctes des représentations diplomatiques car elles jouent un rôle décran protecteur, en particulier dans les domaines de la délivrance des visas et de la protection des Français. La densité du réseau consulaire est évidemment très élevée dans les pays du Maghreb et en Afrique francophone où nos partenaires sont peu implantés. En Europe, en revanche, les réseaux sont sensiblement de même importance. Le réseau consulaire de carrière () comprend 221 postes qui se répartissent en 116 sections consulaires dambassade, 87 consulats généraux, 18 consulats de plein exercice et 8 chancelleries détachées () qui sont rattachées à des postes de plein exercice et se présentent comme leurs extensions fonctionnelles (soit 113 postes consulaires « autonomes »). Deux autres catégories de postes peuvent être ajoutées à ces 221 postes : 4 antennes consulaires (), une section dintérêts français près lambassade de Roumanie à Bagdad (Iraq) et une section dintérêts français près lambassade de Suisse à Belgrade (République fédérale de Yougoslavie). Le continent européen (Union européenne, autres pays dEurope occidentale, centrale et orientale et pays de lex-Union soviétique) regroupe près dun tiers des postes consulaires (73 postes), alors que lon y compte la moitié des Français immatriculés dans le monde (461.000 sur 890.000). Rapporter ce fait nest pas innocent : en effet, cest souvent plus limportance de la communauté française expatriée qui détermine la création dun consulat que lactivité du service des visas. Votre rapporteur spécial estime quun équilibre doit être trouvé entre ces deux impératifs dans le redécoupage nécessaire de la carte consulaire. Les chiffres présentés supra sont relativement stables, compte tenu du rythme douvertures et de fermetures de postes observé ces dernières années. La Grande-Bretagne compense sa relative faiblesse (61 postes consulaires de plein exercice) par des antennes exclusivement composées de recrutés locaux (25) et un maillage de consulats honoraires (220, mais 529 pour la France). Son réseau tant consulaire que diplomatique est en expansion depuis 1990 (29 ouvertures pour 1 fermeture). Elle veut renforcer son implantation dans trois zones prioritaires : les pays candidats à lOrganisation du traité de lAtlantique Nord (OTAN) et à ladhésion à lUnion européenne, la région de la Caspienne et lAsie centrale, les pays dAmérique latine. LAllemagne a un réseau diplomatique quantitativement identique au nôtre (149) et largement superposable même sil est un peu plus étoffé en Asie, mais moins présent en Afrique. Les ouvertures dambassades ont été compensées par des fermetures de postes consulaires (Anvers, Göteborg, Douala, Bilbao, Graz, Johannesburg ). Le réseau est globalement en expansion depuis 1990 (40 ouvertures contre 20 fermetures). Notre réseau diffère sensiblement de celui de nos partenaires de par les fonctions que nos postes sont amenés à exercer. En premier lieu, la protection consulaire que nous offrons à nos compatriotes résidents ou de passage à létranger est, de loin, plus complète et plus contraignante que celle assurée par nos partenaires. En deuxième lieu, la mission culturelle et linguistique que nous menons en faveur de la francophonie crée pour nos postes des obligations et des efforts supplémentaires que ne connaissent pas la plupart de nos partenaires, surtout anglophones. En troisième lieu, notre réseau pâtit dune rigidité particulière, dans la mesure où les différents métiers diplomatiques sont traités et représentés à létranger par des ministères différents. Enfin, il est intéressant de noter que la proportion dagents en poste dans ladministration centrale par rapport à ceux affectés à létranger diffère sensiblement dun pays à lautre. Si environ 40 % des agents du ministère des Affaires étrangères sont en poste dans les services centraux (hors auxiliaires, vacataires et établissements culturels et denseignement), ce chiffre est de 60 % au Foreign Office (Royaume-Uni), mais il tombe à 30 % à lAuswärtiges Amt (République fédérale dAllemagne). 2. Lévolution récente de la carte diplomatique et consulaire La carte a connu une évolution dictée par les événements politiques et des contraintes budgétaires. Il sagit dune adaptation constante. Lexamen des différentes réponses aux questions posées par des parlementaires et relatives aux causes de fermeture de certains consulats tend à montrer que ces deux préoccupations sont souvent difficiles à concilier. Un seul exemple suffira à illustrer cet état de fait, celui de la fermeture de lantenne consulaire dOujda au Maroc, située à la frontière avec lAlgérie () : « Dans le cadre du remodelage de la carte diplomatique et consulaire, le Département a décidé de la fermeture de lantenne consulaire à Oujda à la date du 30 mai 1992. Lévolution de la colonie française constatée ces dernières années entraîne une baisse de volume des activités consulaires classiques. Le secteur dactivité susceptible de justifier notre présence à Oujda est celui de la délivrance des visas. Or, il est apparu impossible dinstaller le réseau mondial visa à Oujda alors que notre consulat à Fès, en voie de modernisation, pourra, grâce à ce réseau, traiter efficacement lensemble des demandes de visas. En outre, la sécurité de lantenne consulaire à Oujda napparaissait plus satisfaisante du fait de limpossibilité dutiliser la valise diplomatique et de la suppression de la gratuité des visas qui pose des problèmes de sécurité afférents à la collecte, à la centralisation et au transfert de fonds. » Se limiter à une perspective stricte déconomies budgétaires aurait été fâcheux pour la justification première de notre réseau diplomatique et consulaire, qui est de servir les intérêts de la France partout dans le monde. De ce fait, laménagement de la carte a conduit à des fermetures, mais aussi à des ouvertures de postes, à des redéploiements demplois rendus nécessaires par la limitation des effectifs du ministère des Affaires étrangères, au renforcement des synergies dans le cadre de la réforme de lÉtat et à lexpérimentation de formules nouvelles. Le démembrement de lURSS, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie a conduit la France à réorienter la structure de son implantation à létranger au profit du réseau diplomatique (création de 17 ambassades dont 15 dans cette seule zone, pour trois fermetures entre 1991 et 1994, par redéploiement du réseau existant et avec lapport de mesures nouvelles en loi de finances 1993) au détriment du réseau consulaire (fermeture, pour la même période, de 30 consulats pour seulement 4 ouvertures). Leffort dadaptation du réseau diplomatique et consulaire sest traduit néanmoins globalement par une diminution de 15 postes en 15 ans (62 fermetures contre 47 ouvertures entre 1981 et 1986, toutes catégories confondues non compris les ambassadeurs « en mission »). Du fait de la contrainte budgétaire, le ministère des Affaires étrangères a privilégié une formule légère et novatrice consistant à nommer des chargés daffaires ou des ambassadeurs « en mission » à partir de Paris. Cette expérience a été mise en uvre dès 1993 en Bosnie-Herzégovine, Géorgie et Macédoine, puis au Turkménistan (1994), en Moldavie (1995), enfin en Mongolie et en Erythrée (1996). Cette formule subsiste actuellement dans ces trois derniers États, ainsi quen Afghanistan (depuis 1990) au niveau du chargé daffaires. Les ambassadeurs « en mission » offrent plusieurs avantages : politique (un représentant officiel est accrédité dans un pays dans lequel lintensité de nos relations ne justifie pas la nomination dun ambassadeur résident), financier (le coût se situe dans un rapport très inférieur à celui dune ambassade « en dur »), psychologique (lambassadeur peut partager son temps entre le poste et Paris). Nous préservons ainsi notre présence diplomatique. Des mesures significatives ont aussi été décidées à lété 1996 : création dune ambassade de plein exercice au Turkménistan et réouverture de notre consulat général à Canton, au prix dun sérieux réajustement du réseau diplomatique et consulaire qui sest traduit par la fermeture de quatre ambassades (Kingston, Freetown, Monrovia et Lilongwe) et de cinq consulats (Florence, Edmonton, Honolulu, San Juan de Porto-Rico et Mons). Quelques aménagements du réseau sont intervenus ultérieurement, en 1997 : transformation du consulat général à Bâle en chancellerie et du consulat de Niamey en section consulaire, ouverture dune antenne consulaire à Gaborone, fusion des fonctions de consul et de conseiller commercial à Osaka, Houston, Vancouver, et Dubai en 1998 et fermeture du consulat général à Venise, le 31 décembre, devenu un poste mixte culturel, comme cela sera le cas en 1999 pour Cracovie. En 1998, un bureau dambassade, rattaché à Saravejo, a été créé à Banja Luka (République serbe de Bosnie). Nous avons également ouvert un nouveau consulat général en Chine à Wuhan. Enfin, Gaborone et Majunga sont devenues des chancelleries détachées. En 1999, lambassade de Kingston (Jamaïque) a réouvert, tandis quétaient fermés les consulats généraux de Leipzig et de Mayence (Allemagne), ainsi que les chancelleries détachées de Calcutta (Inde), Bâle (Suisse) et Bélem (Brésil). Dans presque tous les cas de fermeture de postes, des structures daccueil sont systématiquement maintenues ou créées (centres culturels, alliances françaises, agences consulaires, etc.). En outre, les consulats généraux dAlicante (Espagne) et de Tamatave (Madagascar) ont été transformés en chancelleries consulaires détachées. Le consulat général de Rome et le consulat de Tokyo ont été transformés en sections consulaires dambassade, tandis les consulats généraux dAlexandrie et de la Nouvelle-Orléans ont été fusionnés avec linstitut culturel. Celui de Bombay a été fusionné avec le poste dexpansion économique. En 2000, la revitalisation de nos relations avec lAlgérie pourrait conduire à réexaminer la configuration de nos implantations dans ce pays, aujourdhui limitées à Alger. Pour sa part, la direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie dispose dun réseau de 165 postes commerciaux (postes dexpansion économique PEE) établis dans 118 pays. Étalé sur quatre ans (1996-2000), le redéploiement des moyens de lexpansion économique doit permettre de créer 210 emplois dans les pays émergents (105 en 1996-1997) par diminution dans les pays de lOCDE (141 en 1996-1997), dont 105 par redéploiement et 36 par suppression. 3. Ladaptation de la carte aux nouvelles missions des postes a) Une coopération accrue avec nos partenaires De manière périodique, nos partenaires européens mènent le même type de réflexion sur la possibilité de créer une coopération diplomatique entre représentations des États membres de lUnion dans tel ou tel pays. Cest pourquoi, lanalyse de notre réseau devrait systématiquement prendre en compte une telle coopération. Le spectre de la coopération va de la simple mise en commun de locaux jusquà la création éventuelle de missions intégrées. Cest avec les Allemands que nous avons, au cours de ces dernières années, mené le dialogue le plus intense. Nous hébergeons, depuis lété 1997, sur la base dun arrangement administratif, le chargé daffaire allemand dans notre ambassade au Cap-Vert. Au départ strictement matérielle, cette coopération se prolonge utilement par un échange dinformations et la définition de certaines actions diplomatiques. Sur une base aussi concluante, nous devrions, dans le cadre dune relance de la coopération administrative franco-allemande, réfléchir avec nos partenaires aux prolongements possibles, comme la mise en place de guichets communs pour les services des visas. En outre, il sera utile de procéder à des échanges de vues sur lévolution de nos cartes diplomatique et consulaire, afin, en particulier, de dégager de nouvelles possibilités de partage de locaux. Un exercice similaire pourrait aussi être utilement mené avec nos partenaires britanniques, ainsi quil en a été décidé lors du dernier sommet bilatéral. b) Lévolution du rôle des consulats La réflexion qui a déjà été menée dans le passé sur la fonction consulaire au sein de lUnion européenne doit être approfondie. Sil est clair que le droit consulaire européen est loin dêtre harmonisé et que les communautés françaises au sein de lUnion continueront davoir besoin des services administratifs offerts par nos consulats, des économies déchelle peuvent certainement être dégagées au sein du réseau existant. Un pas a déjà été fait dans cette direction, avec le regroupement des services des visas (Espagne, Belgique, Allemagne, Portugal) et de certaines fonctions consulaires. Cette logique pourrait être poursuivie, dès lors que notre réglementation le permet. En même temps, la justification de la présence de certains consulats au sein de lUnion, notamment dans les pays à structure fédérale ou à forte autonomie régionale, se situe de plus en plus dans une optique dobservation politique et de relais dinformation, souvent utile pour lambassade de rattachement. Hors de lEurope, un rapprochement avec nos partenaires européens, en particulier allemands, est possible dans certains domaines, en application du principe de suppléance, comme cela est le cas pour la délivrance des visas dans le cadre des accords de Schengen. Cela sapplique aussi à lassistance aux ressortissants des États membres en difficulté dans un pays où ils ne sont pas représentés, en application des dispositions de larticle 8C du traité de Maastricht. Cette coopération est élaborée à Bruxelles au sein du comité pour les affaires consulaires. Cela étant, la volonté de rapprochement, voire de création de services fusionnés, au-delà de la simple mise en commun de locaux, se heurte vite aux disparités entre les statuts des services, des agents et leurs compétences. Il convient aussi de ne pas oublier que toutes les attributions exercées par nos postes consulaires ne peuvent être confiées à des non-nationaux : état civil, élections, pensions, passeports, carte nationale didentité. c) Le développement de nouvelles formes de représentations Votre rapporteur spécial souhaite insister sur lexistence dune forme de représentation quil conviendrait sans doute de développer, afin de réduire la carte consulaire de carrière. Il existe, en effet, parallèlement à ce réseau de postes consulaires de carrière et en périphérie de celui-ci un important réseau denviron 520 agences consulaires, qui nont généralement pas dattribution en matière de visas et dont les titulaires, dits « consuls honoraires », ne sont pas des agents de lÉtat. Exerçant leurs fonctions de manière bénévole, ils nont dailleurs avec lui, ni lien salarial, ni véritable subordination hiérarchique. Près de 60 % dentre eux sont de nationalité étrangère, les autres sont français ou binationaux. Ces agences exercent dans le cadre de la circonscription consulaire du poste de rattachement. Leur compétence territoriale se limite généralement à la ville où elles sont implantées ou à ses environs immédiats et, en cas dinsularité, à lensemble du territoire de lîle si aucune autre agence du pays denvoi ny exerce. Fixées par un décret de 1976, les attributions des agents consulaires se limitent pour lessentiel à une assistance administrative de base pour les Français résidents ou de passage. Ces compétences sont néanmoins variées et peuvent aller, selon lexpérience ou la nationalité des agents, de la délivrance de certificats de vie ou de résidence à la certification de traductions ou de conformité à loriginal de photocopies de documents, de la délivrance de titres de voyage au recueil des procurations de vote des Français puis à leur transmission aux consuls pour signature. Dans certains ports, les agents consulaires peuvent être dotés dattributions dans le domaine maritime. Le réseau dagences consulaires constitue ainsi, sans se substituer à eux, un utile relais de laction de nos postes de carrière. La création de postes mixtes avec le ministère de lÉconomie, tels quil en existe déjà à Altanta, Osaka, Vancouver, Miami, Houston et Dubai, doit se développer. Cest sans doute lun des meilleurs moyens de rapprocher les deux cultures, si différentes, du Quai dOrsay et de Bercy, afin de dépasser de très nombreuses incompréhensions qui nuisent à lefficacité de laction de lÉtat à lextérieur de notre territoire et à ladaptation de notre réseau diplomatique. « Il ny a plus de frontières entre léconomie et la diplomatie. » () Il conviendrait cependant que lévolution de la carte diplomatique française ne soit pas dictée par la seule volonté de réaliser des économies. II. LE PERSONNEL : LA FIN DE LHÉMORRAGIE La diminution des effectifs, permanente depuis une décennie, sétait poursuivie en 1999, alors même que le Ministre avait estimé, lors du débat budgétaire devant notre Assemblée, que les effectifs devaient être stabilisés à partir de 1999 (). Cette stabilisation annoncée ninterviendra que dans le présent projet de loi de finances. Cette inversion de tendance, tant attendue, saccompagne dune hausse des dépenses de rémunération. Par ailleurs, lintégration complète des agents de la Coopération sera achevée au cours de lannée 2000. A. LARRÊT DE LA CHUTE DES EFFECTIFS 1. La nécessité de mettre fin à la réduction des moyens en personnel Depuis deux ans, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de mettre fin à la réduction des moyens humains mis à la disposition des services à létranger. Cette décrue sensible et continue des effectifs se traduit immanquablement par des difficultés sur le terrain, notamment dans les services de visas, dont certains ne possèdent pas de personnels expatriés. Dans tous les cas, ce phénomène a dû être compensé par lemploi de personnels locaux, dont le nombre est passé de 5.069 en 1993 à 5.820 en 1999. Sagissant en particulier des services de visas, votre rapporteur spécial a pu constater la faiblesse des moyens qui leur sont alloués, ce qui leur interdit de rendre un service public pleinement satisfaisant. Vitrine de la France auprès des populations locales, les services des visas allient souvent une installation dans des locaux peu adaptés à un accueil décent du public et un manque quantitatif deffectifs, notamment dans le personnel dencadrement. Certains consulats cumulent les handicaps : risque dimmigration illégale élevé, fréquence de la fraude, nombre considérable de dossiers par agent, ce qui rend impossible tout contrôle réel et tout service de qualité, faiblesse du taux dencadrement, proportion élevée dagents de nationalité du pays de résidence et de pays tiers. Ainsi, par exemple, le nombre de dossiers traités par agent à Taipei atteint plus de 9.790. Il faut ajouter à la réduction globale des effectifs la suppression de cinq postes de coopérants du Service national (CSN). 2. Limportance de linversion de tendance en 2000 Entre 1995 et 1999, les effectifs budgétaires du ministère des Affaires étrangères, personnel de la Coopération compris, ont baissé de 5,14 % passant de 9.987 à 9.474 personnes, alors que, dans le même temps, les effectifs des ministères civils progressaient de 0,13 %. Le tableau ci-après donne le détail des évolutions des effectifs budgétaires :
En 1990, les effectifs des Affaires étrangères, stricto sensu, sélevaient à 10.775 personnes. La chute est donc brutale. La régression des effectifs en poste à létranger est patente. La fin du schéma dadaptation du réseau diplomatique 1994-1998, qui sest traduit par une réduction de 610 emplois et par une substitution progressive de certains emplois dexpatriés par des emplois de recrutés locaux, parallèlement à des mises en réserve demplois (« gels »), na pas signifié cependant la fin de la chute des effectifs des Affaires étrangères. En 1999, le ministère avait subi la suppression de 143 emplois budgétaires. Cette année, pour la première fois, le ministère des Affaires étrangères verra sarrêter la chute de ses effectifs. En effet, la véritable nouveauté de ce budget nest pas la reprise dune tendance à la hausse du montant des crédits, qui est encore timide, mais des créations demplois, après une chute ininterrompue des effectifs du ministère des Affaires étrangères depuis des années. Nominalement, les effectifs budgétaires évolueront dun emploi, passant de 9.474 à 9.475 postes, ce qui peut apparaître bien peu. Cette variation est le solde dune mesure de suppression de 4 emplois au titre de la réforme de la filière des communications et dun transfert de 5 emplois provenant dautres administrations. Le graphique infra indique ce léger redressement, qui bénéficie essentiellement à ladministration centrale. Les effectifs des postes diplomatiques et consulaires et des services culturels continuent de régresser. Mais, dans la réalité, les mouvements internes au budget, marqués par des opérations de reclassement et dharmonisation dimputation à la suite de la fusion des deux ministères vont permettre de dégager 92 « supports budgétaires » demplois sur le chapitre 31-90, libérés par transfert sur le chapitre 37-95. Les effectifs concernés, qui ne sont pas retracés dans le projet de loi de finances, correspondent au personnel des alliances françaises qui, du fait de leur statut, doivent être distinguées des services de lÉtat à létranger. Le ministère va pouvoir opérer de nouveaux recrutements. Ces effectifs vont venir renforcer ladministration centrale et les services extérieurs, selon la répartition suivante, donnée à titre indicatif : · 17 emplois pour la direction des Français de létranger et des étrangers en France : visas, état civil, adoption internationale, informatique ; · 31 emplois dans les fonctions de gestion : marchés et comptabilité, gestionnaires, ouvriers, secrétariats, centres darchives et de documentation ; · 17 emplois mis en réserve ; · 20 emplois à létranger, renforcés par 30 agents de catégorie C de ladministration centrale remplacés par les lauréats du prochain concours : 33 emplois viendront renforcer les sections visas, 10 serviront à léventuelle réouverture du consulat de France à Annaba et 3 assistantes sociales seront recrutées ; 14 emplois viendront remplacer les coopérants du Service national dans les fonctions de technicien informatique, dintendant et de cuisinier. Enfin, votre rapporteur spécial souhaiterait attirer lattention sur la situation des personnels recrutés localement, qui constituent 75 % des agents dexécution dans les postes diplomatiques et consulaires, problème qui existe également chez nos homologues européens. Il reste que ces personnels ne peuvent bénéficier de lapplication du droit du travail français et sont soumis au droit du travail local. Le rapport de M. Patrick Amiot sur les recrutés locaux a permis de faire un état des lieux, sur la base duquel plusieurs mesures ont été prises. Les rémunérations, gelées pendant deux ans, ont été réajustées à la hausse. Les inégalités restent importantes dun pays à lautre, mais également entre les différents services de lÉtat (les services extérieurs du ministère chargé de léconomie et des finances rémunèrent mieux leur personnel local que ceux du ministère des Affaires étrangères). B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS Les frais de personnel, charges de pensions comprises, sont en augmentation, en 2000, de 0,68 %, passant à 4.987,36 millions de francs. Lan passé, la progression avait atteint 5,28 %. Les principales mesures sont les suivantes : · 8,7 millions de francs au titre des transformations demplois, entraînant la suppression de 760 emplois et la création de 664 emplois et comprenant quatre volets : réforme de la filière des communications (constitution du corps des attachés des systèmes dinformation et de communication), fusion Affaires étrangères-Coopération (intégration des administrateurs civils de la coopération, prise en compte des déroulements de carrière différenciés, création demplois plénipotentiaires, transformation des emplois contractuels des services de coopération), adaptation des emplois, reclassement (harmonisation de limputation budgétaire des agents servant dans les établissements culturels et des directeurs dalliances françaises, régularisation de la situation de militaires, régularisation de limputation budgétaire de personnels de la gendarmerie nationale) ; · 63,99 millions de francs au titre de créations demplois, de la rémunération de gendarmes en renforts temporaires ; · 67,69 millions de francs dajustements, liés à lincidence en année pleine des mesures intervenues en 1999, à laménagement du régime indemnitaire des attachés dadministration centrale et à la revalorisation des rémunérations hors échelle, à lapplication de laccord salarial conclu dans la fonction publique, et à lapplication de ces mesures aux personnels de lAgence pour lenseignement français à létranger (AEFE). Les agents en poste à l'étranger sont rémunérés selon un système dont les particularités sont principalement l'indemnité de résidence et l'effet change-prix. Des avantages familiaux s'ajoutent à ces éléments de rémunération. Il s'agit du supplément familial servi aux agents dont le conjoint n'exerce pas d'activité rémunérée ou ayant au moins un enfant à charge, égal à 10 % de l'indemnité de résidence, et des majorations familiales pour enfants à charge. Après une première étape en 1994, la réforme des rémunérations a été relancée en 1998 avec la modification des modalités dattribution des majorations familiales. À partir du 1er septembre 2000, le taux des majorations familiales servies pour enfant à charge sera unifié, quels que soient le grade et la fonction de lagent expatrié pour lequel ce droit est ouvert. Cette harmonisation passe par deux étapes transitoires : la première est effective depuis le 1er septembre 1998, la seconde a débuté le 1er septembre 1999. Lobjet de la refonte est de supprimer la hiérarchie qui préside au versement, les majorations familiales les plus fortes étant accordées aux agents dont la rémunération principale est déjà la plus élevée. La réforme sera menée à coût nul : les montants servis dans un groupe unique pour lensemble des agents seront fusionnés sans majoration de la dépense en gestion. III. LES MOYENS MATÉRIELS DE FONCTIONNEMENT Le ministère des Affaires étrangères a entrepris depuis plusieurs années de réformer ses modes de gestion. Cette évolution a été renforcée par lintégration du ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie. Les crédits consacrés aux moyens matériels de fonctionnement, inscrits en quatrième partie du titre III, atteignent 1.455,05 millions de francs pour 2000, au lieu de 1.483,96 millions de francs en 1999 en légère diminution de 1,95 %. A. LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE ET DES POSTES Désormais pilotée par le comité de management réuni autour du Ministre, la modernisation de la gestion du ministère et des postes connaît depuis deux ans une accélération quil convient de saluer. 1. La globalisation des crédits de fonctionnement Ce mouvement de globalisation se situe directement dans leffort entrepris dans ce sens depuis 1991. Cest en effet à cette date que débuta une phase expérimentale qui sest achevée en 1994. Elle a concerné deux ambassades (Dakar et Bucarest), puis treize autres postes. Elle a été jugée suffisamment probante pour être généralisée, le 1er janvier 1995, à lensemble du dispositif diplomatique et consulaire. En 1995, les dépenses de fonctionnement présentant un caractère inéluctable et reconductible dun exercice sur lautre (contrats, frais de correspondance, tournées, énergie, etc.) ont été globalisées. Elles ont été regroupées sur les articles 61, 62, 63 et 64 du chapitre 34-98. Les ambassades ont été décomposées en trois sites : résidence, chancellerie, logements de fonction, tandis quune seule enveloppe était réservée pour les consulats. Le ministère sest ensuite attaché à étendre le champ de la globalisation. En 1996, une partie des crédits des services de presse, les impôts et taxes, les achats de mobilier et lentretien immobilier sont venus sajouter à une enveloppe qui comprenait déjà les contrats, les frais de correspondance, les frais de représentation des services, les tournées et les dépenses en énergie. En 1997, lenveloppe globalisée déléguée aux postes a été étendue aux travaux, aux achats de pièces détachées et de matériels dentretien. La gestion de ce type de dépenses méritait dêtre rationalisée puisquelle était auparavant scindée entre deux services qui déléguaient des crédits selon des procédures distinctes. Au cours de cette même année, les articles 61 à 64 ont été fusionnés dans un article unique 34-98-60 Dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques, consulaires et culturels. La délégation des crédits par site a été maintenue mais les ambassades peuvent désormais opérer des transferts entre chancellerie, résidence et logements de fonction sur simple autorisation du service gestionnaire et sans avoir, par conséquent, recours à la procédure de remise en fonds libres. En 1998, le champ de la globalisation a été de nouveau étendu. Ont été inclus dans lenveloppe globalisée des postes les dépenses dinformatique et de télématique, la documentation des postes, les frais de valise diplomatique, le transport de matériel, lachat de machines et de matériel, les dépenses des services de presse, lachat de véhicules, la formation linguistique, ainsi quune partie des crédits consacrés à linformation des Français de létranger. Le total de ces transferts a atteint 53,61 millions de francs. À la suite de la création détablissements à autonomie financière dans les postes, ce qui impliquait un transfert des moyens des services culturels vers les centres de coopération culturelle et vers les centres de coopération culturelle et linguistique, un transfert dun montant de 4,79 millions de francs a été réalisé dans la loi de finances pour 1999 vers le chapitre de fonctionnement des établissements à autonomie financière (chapitre 37-95 géré par la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement). Les budgets des ambassades sont délégués sous une seule autorisation de paiement, pour permettre des transferts de crédits entre sites. Les redéploiements doivent être communiqués à ladministration centrale, notamment par le biais des états trimestriels de suivi de gestion. Pour certaines dépenses jugées indispensables (prestations de service contractuelles, contrats dentretien immobilier et travaux immobiliers), les redéploiements restent soumis à laccord préalable du Département qui doit répondre dans un délai de dix jours. Dans le cadre de la réforme du dispositif de la Coopération, les crédits de fonctionnement des missions de coopération avaient été inscrits dans un article identifié dans la loi de finances pour 1999 (chapitre 33-98, article 52). Depuis la suppression des missions de coopération et daction culturelle, survenue avec le décret n° 98-1238 du 29 décembre 1998, ces crédits peuvent être regroupés avec ceux des ambassades, et donc globalisés. Par ailleurs, en 1999, une expérience de déconcentration des frais de transport a été menée dans quelques postes. Il sagit de déléguer aux ambassades et consulats concernés les crédits destinés aux voyages de service et de congé, dans une perspective de globalisation ultérieure. Cette expérience sera généralisée à tous les postes en 2000. Les modifications de la nomenclature dans le présent projet de loi de finances traduisent cette décision. Parallèlement à la constitution dune enveloppe unique globalisée sur le titre III, il conviendrait de réfléchir aux possibilités de mettre en uvre une « enveloppe dinterventions du poste » qui pourrait, par exemple, regrouper des moyens actuellement dispersés sur les chapitres de la coopération culturelle et technique, de la coopération de défense, de laction humanitaire et des Français à létranger. En 2000, les crédits de fonctionnement des services de coopération et des centres médico-sociaux seront intégrés dans les budgets des ambassades. La globalisation sera étendue aux locations immobilières (transfert de 136,79 millions de francs en provenance des articles 34-98, articles 21, 22 et 23), aux dépenses de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense (11,1 millions de francs en provenance du chapitre 42-29, article 30), ainsi quaux frais de représentation des conseillers de coopération et daction culturelle. 2. La gestion unifiée des services de lÉtat à létranger Lobjectif poursuivi dans le cadre de la modernisation de lÉtat est, notamment, dobtenir une gestion unifiée des services de lÉtat à létranger. Depuis la réunion du Comité interministériel des moyens de lÉtat à létranger (CIMEE) du 2 novembre 1995, les décisions du Premier ministre concernant l'amélioration de la gestion des moyens de fonctionnement des services à l'étranger ont été mises en uvre par la création d'un comité de gestion dans chaque poste, d'un centre de gestion unique dans vingt postes expérimentaux, et d'un comité de suivi au sein des administrations centrales. En 1997, les travaux du CIMEE ont essentiellement porté sur le bilan de l'expérience des centres de gestion unique et sur leur éventuelle généralisation. Dans le but de mieux coordonner la gestion des différents services de l'État à l'étranger, des comités de gestion, compétents pour les questions administratives et financières communes aux différents services, ont été créés dans chaque poste à partir de janvier 1996. Le comité est présidé par l'ambassadeur dans les capitales, et le consul ou le consul général hors les capitales. Il s'agit d'une instance collégiale qui fixe les orientations de gestion. Dans certains cas, des résultats importants ont été enregistrés en matière de gestion du personnel local, de rationalisation des dépenses courantes de fonctionnement, et d'amélioration de la circulation de l'information entre les services. Dans d'autres, il semble que le comité de gestion a été fondu dans l'administration traditionnelle, sans valeur ajoutée particulière. Le centre de gestion unique va plus loin que le simple comité de gestion et l'échange d'informations. Destiné à répondre à une contrainte budgétaire forte et au souci d'une meilleure organisation des moyens de fonctionnement, il agit en tant qu'organe exécutif des orientations fixées par le comité de gestion pour l'ensemble des services composant la mission française. Sa mise en place initiale dans 20 postes a favorisé une coopération entre les chefs de services et une meilleure implication des chefs de poste dans les problèmes de gestion. Il reste que le centre de gestion unique ne dispose ni d'un budget de fonctionnement commun, ni de moyens humains et administratifs propres. Le ministère des Affaires étrangères a proposé au comité permanent du CIMEE du 7 juillet 1997 une généralisation du système. Le ministère de l'Économie et des Finances a souhaité quant à lui que l'expérience se prolonge. L'harmonisation de la gestion du personnel recruté localement ainsi que la mise en place d'une politique concertée en matière d'achats locaux pourront permettre également d'améliorer sensiblement le fonctionnement des services de l'État à l'étranger. Depuis le 1er janvier 1997, une réforme de la comptabilité a été engagée. Lexpérimentation concerne quinze pays et sera étendue à une dizaine de nouveaux postes dès 2000. En 2002, elle devrait être généralisée et faire de tous les ambassadeurs les ordonnateurs des crédits, quelles que soient leurs administrations dorigine et leur nature (fonctionnement, interventions, investissements). Cette réforme a deux objectifs : la déconcentration des opérations et lunification du réseau et des procédures comptables. La réforme des structures et des procédures comptables va permettre de donner à tous les ambassadeurs la qualité dordonnateurs secondaires uniques de lensemble des dépenses publiques dans leur pays de résidence. Ils pourront déléguer leur signature aux consuls généraux et aux consuls dune part, aux chefs de service des autres administrations représentées localement dautre part. Cette réforme de la comptabilité va permettre dunifier le réseau et les procédures comptables dans la suite des expériences coordonnées par le CIMEE. Il sagit de mettre un terme à la diversité actuelle des comptables principaux (Trésorier-payeur général pour létranger, paieries ou intervenants, Agence française de développement pour les dépenses du Fonds daide et de coopération) en désignant le Trésorier-payeur général pour létranger comme comptable principal unique des opérations de lÉtat à létranger. Dans les pays où les enjeux en matière de dépenses publiques sont importants (expériences à Bonn et à Pékin), des comptables secondaires seront installés et rattachés au Trésorier-payeur général pour létranger. Ces trésoriers exerceront un contrôle financier préalable des dépenses sur crédits déconcentrés. Dans les pays ne disposant pas dun comptable secondaire, les opérations comptables seront exécutées, comme aujourdhui, par des régisseurs davances et de recettes rattachés directement au Trésorier-payeur général pour létranger. Votre rapporteur spécial souligne l'intérêt de ce type d'expérience, compte tenu de la nécessité de parvenir à une meilleure coordination des moyens dont dispose l'État à l'étranger. La représentation de la France doit être unifiée dans tous les domaines d'activité : politique, économique, et culturelle. Mais, certaines anomalies doivent être corrigées. La réforme de la comptabilité a, ainsi, interdit aux services consulaires de délivrer des timbres fiscaux. Or, avec la réforme de la délivrance des visas, intervenue avec la loi n° 98-389 du 11 mai 1998 relative à lentrée et au séjour des étrangers en France et au droit dasile, les demandeurs qui se voient refuser un visa peuvent introduire une requête devant le Conseil dÉtat. Cette requête nest recevable que si le demandeur peut payer un droit de timbre. Faute pour le requérant de pouvoir obtenir un timbre à létranger, ce progrès de lÉtat de droit na aucune portée. Cest pourquoi, votre commission des Finances a accepté un amendement de votre rapporteur spécial tendant à supprimer tout droit de timbre pour une requête portée contre une décision de refus de visa. LAssemblée nationale, lors de lexamen de la première partie du présent projet de loi de finances, dans sa troisième séance du 22 octobre dernier, la adopté à lunanimité. B. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT REGROUPÉS Désormais, les moyens de fonctionnement sont regroupés sur trois chapitres : les chapitres 34-03 et 34-04 pour les voyages présidentiels, du Premier ministre et du ministre des Affaires étrangères, et pour les frais de réception du ministère ; le chapitre 34-98 pour le matériel et le fonctionnement courant, les frais de déplacement de ladministration et linformatique. 1. Les frais de réception et de voyages exceptionnels Les frais de déplacement et de réception sont pris en charge sur les chapitres 34-03 et 34-04. Le chapitre 34-03 Frais de réception et de voyages exceptionnels est un chapitre provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il est donc inscrit à létat G annexé au projet de loi de finances. Il est doté de 123 millions de francs en 2000, montant qui na pas varié depuis 1996. Ce chapitre supporte la charge, inégale dans le temps, des réceptions, voyages officiels et sommets organisés par les services du Président de la République et du Premier ministre. Étant donné sa nature, ce chapitre a été constamment abondé en cours dexercice : 118,6 millions de francs en 1996, 54,5 millions de francs en 1997, 50,8 millions de francs en 1998, 40,4 millions de francs au 30 septembre 1999. Il convient de relever que nombre de manifestations qui font lobjet douvertures de crédit en cours de gestion sont programmées et que leur tenue est certaine, à lexemple de la présidence française du Conseil de lEurope ou du VIIème sommet de la francophonie à Hanoï en 1997, ou de la XXème conférence des chefs dÉtat dAfrique et de France en 1998. Compte tenu de cet état de fait, votre rapporteur spécial ne jugerait pas inutile daugmenter la dotation initiale, de telle manière que le Parlement adopte des crédits qui reflètent, de manière plus exacte, la réalité de lexécution. Il insiste dautant plus sur cette question que la France, en 2000, prendra la présidence de lUnion européenne et devra organiser le XXIème sommet France-Afrique. Les dotations inscrites au chapitre 34-04 Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels servent aux opérations menées par le ministère des Affaires étrangères lui-même. Elles passeront de 37,54 millions de francs en 1999 à 38,04 millions de francs en 2000. Cette progression correspond à laugmentation des dépenses pour prestations de service résultant de la suppression du Service national, qui permettait à lHôtel du ministre de disposer de huit appelés du contingent. 2. Le fonctionnement courant En 2000, les crédits de matériel et de fonctionnement courant du chapitre 34-98 passent de 899,21 millions de francs à 1.294,02 millions de francs, soit une progression de 43,91 %. Cette évolution est moins liée à une augmentation réelle des moyens quau regroupement, sur un seul chapitre, des crédits de fonctionnement, dinformatique et de déplacement, autrefois répartis entre trois chapitres : 34-05, 34-90 et 34-98. Inscrits désormais à létat H annexé au projet de loi de finances, ces crédits pourront être reportés dun exercice sur lautre, ce qui assouplira leur gestion. La promotion de la fonction de gestion au sein du ministère des Affaires étrangères porte progressivement ses fruits. Ainsi, 35,3 millions de francs déconomies ont été dégagés dans le projet de loi de finances. Cette économie nette résulte pour 15 millions de francs de labandon de la prise en charge sur ce chapitre de la rémunération des gendarmes en renfort temporaire, pour 15 autres millions de la rationalisation des moyens, permise par la fusion des anciens services de la coopération, et, pour 5 millions de francs, des économies attendues de la délégation des crédits pour frais de déplacement dans les postes. Mais, à structure constante 2000, les dépenses de fonctionnement diminuent de 2,22 %, comme le montre le tableau infra.
Il convient de relever le fait que les dépenses de fonctionnement du secrétariat du conseil de défense franco-allemand (0,21 million de francs), du Haut Conseil de la francophonie (0,75 million de francs) et de la Maison des Français de létranger (1,31 million de francs) sont rattachées à ladministration centrale, ce qui explique une partie des baisses constatées sur les articles correspondants. Les frais de déplacement des fonctionnaires du ministère, auparavant inscrits sur le chapitre 34-90, sont désormais largement déconcentrés. Ils connaîtront, en 2000, une baisse de 8,3 % à 241,5 millions de francs. Ce montant résulte : · dune économie de 5 millions de francs au titre de la généralisation de la délégation des crédits ; · dune économie de 15 millions de francs sur les indemnités de la gendarmerie, qui sont désormais imputées sur les crédits de rémunération ; · dun transfert de 1,6 million de francs sur les crédits de fonctionnement courant des postes, au titre des déplacements régionaux des ex-missions de coopération. Les crédits informatiques et de télécommunications, pour 2000, sélèveront à 160,75 millions de francs, soit un maintien de la dotation par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Une partie substantielle de cette dotation (30 millions de francs) est désormais inscrite sur le chapitre 57-10 déquipement et correspond aux crédits dinvestissement pour la mise en place de stations de communication par satellite et pour le renouvellement du parc des autocommutateurs téléphoniques. En gestion, près de 229,11 millions de francs avaient été ouverts au 1er octobre 1999, compte tenu dimportants reports et de crédits de fonds de concours, issus des droits de chancellerie. Les mesures acquises permettront le maintien de lexistant (88,2 millions de francs) et des dépenses de renouvellement (40,5 millions de francs). Dans le cadre du schéma directeur informatique 1998-2002, les mesures nouvelles assureront la mise à niveau des applications existantes et le développement des nouvelles applications (Euro, état civil, etc.), mais également laccroissement du plan bureautique et le déploiement de la nouvelle architecture EOLE (), la réalisation et la mise en uvre de nouvelles infrastructures de réseau à létranger et la sécurisation des liaisons internationales. Votre rapporteur spécial considère comme prioritaire le développement de la nouvelle version du réseau mondial visa (RMV) dans lensemble des postes les plus importants, étant donné limportance des flux de demandeurs. Votre Rapporteur, à loccasion de son rapport dinformation sur les services des visas, a pu constater, dans nombre de consulats, le manque dautonomie des postes dans le choix des matériels informatiques, au regard notamment de celle dont disposaient, sur ce point, les services extérieurs du ministère chargé de léconomie et des finances. Ce défaut de responsabilité pouvait apparaître incongru, en particulier dans des pays développés, où il est possible de se procurer des matériels informatiques performants à moindre coût. Il reste que la nécessité dassurer un niveau de sécurité important, ainsi que la mise en réseau mondial des postes et lutilité de bénéficier dun service après-vente unique sont susceptibles de justifier une politique unifiée dacquisition, même si celle-ci se fait au prix de certaines lourdeurs de gestion et dun coût de transport élevé. IV. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS A. LAUGMENTATION DES DOTATIONS DINVESTISSEMENT Le ministère dispose d'un seul véritable chapitre d'équipement, le chapitre 57-10 Équipements administratifs et divers. Ce chapitre réunit la dotation du chapitre 57-10 de lancienne section Coopération et celle du ministère des Affaires étrangères proprement dite. Il finance les opérations dinvestissement de ladministration centrale, des services diplomatiques et consulaires, des services de coopération et de développement, des établissements denseignement et des instituts et centres culturels. Les crédits de paiement augmentent de 43,14 % dans le projet de loi de finances, passant de 278,05 millions de francs à 398 millions de francs, tandis que, parallèlement, les autorisations de programme enregistrent une hausse de 70,11 % à 478 millions de francs. Ces progressions sont dautant plus significatives quelles interviennent sur un chapitre qui, traditionnellement, constitue une source importante de difficultés de consommation et, par conséquent, de reports dun exercice sur lautre. Il convient, néanmoins, de relever quune partie de cette augmentation 24 millions de francs résulte dun transfert en provenance du chapitre 34-98, correspondant à lidentification des dépenses informatiques ayant une nature dinvestissement : achat dautocommutateurs téléphoniques, construction de réseaux. Larticle 22 réservé à léquipement des services de coopération et de développement est supprimé, compte tenu de la suppression de ces services dans le cadre de la réforme de notre dispositif de coopération. Certaines opérations, autrefois inscrites dans les lois de finances rectificatives, telles que la construction des ambassades de Berlin et de Pékin, ont été incluses dans le projet de loi de finances initiale. Ainsi, 308,8 millions de francs dautorisations de programme et 253,24 millions de francs de crédits de paiement soutiendront la construction de nos ambassades à Berlin (150 millions de francs en 2000 pour un programme total de 385 millions de francs) et à Abuja (33 millions de francs en 2000 pour un programme total de 109 millions de francs), ainsi que la réhabilitation du Palais Farnèse, siège de notre représentation diplomatique à Rome (8 millions de francs). 10 millions de francs sont « budgétés » pour financer la réouverture du consulat de France à Annaba. 2,4 millions de francs sont réservés à la construction du campus diplomatique à Pékin, lenveloppe totale devant atteindre 320 millions de francs. 69,6 millions de francs dautorisations de programme et 57,88 millions de francs de crédits de paiement serviront à la construction, à la réhabilitation et à lentretien des établissements denseignement appartenant à lÉtat, et, notamment, du lycée français de Milan, pour lequel 1,5 million de francs de crédits de paiement seront ouverts pour un programme total évalué à 60 millions de francs. Les dotations réservées à ces opérations doublent en crédits de paiement et font plus que tripler en autorisations de programme. La construction dun nouveau lycée à Rome, pour un coût total de 100 millions de francs environ, fait lobjet dune première enveloppe, en 2000, de 5 millions de francs. Laménagement du lycée français de Moscou nécessite une dotation de 30 millions de francs. Par ailleurs, lInstitut français de Tunis et celui de Mexico bénéficieront dune partie de lenveloppe de 46,4 millions de francs dautorisations de programme et de 37,92 millions de francs de crédits de paiement destinée à financer les instituts et centres culturels. B. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉHABILITATION DES CONSULATS Les droits de chancellerie rattachés par voie de fonds de concours au budget des Affaires étrangères ont permis de financer un important programme de réhabilitation et damélioration des consulats. Ainsi, en 1998, le consulat dAlger a bénéficié de 12,1 millions de francs de travaux pour la création de douze guichets et dune salle daccueil comprenant des bancs et une fontaine. 3,45 millions de francs ont été affectés à la rénovation du consulat de Cotonou (Bénin), tandis que 5,8 millions de francs étaient consacrés à louverture dun consulat général de France à Beyrouth (Liban) comprenant une salle des visas avec affichage électronique, ainsi quun dispositif de contrôle des flux et des guichets daccueil. 5,3 millions de francs ont servi à aménager un espace dattente climatisé et 250 places assises avec distributeurs de boissons et à créer un bureau de relations publiques à Tunis (Tunisie). Ce programme devrait se poursuivre dans 20 postes en 1999 ou 2000. Cest notamment le cas, cette année, à Bakou (Azerbaïdjan) pour 2,5 millions de francs, Vientiane (Laos), Singapour, La Havane (Cuba), Dubai (Émirats arabes unis), Bagdad (Iraq), Rabat (Maroc), Tunis, Dakar (Sénégal) pour 3 millions de francs et Kampala (Ouganda). En 2000, des travaux seront lancés à Moscou (Russie), Bombay (Inde), Islamabad (Pakistan), Hong-Kong (Chine) pour 7 millions de francs, Atlanta (États-Unis), Djeddah (Arabie Saoudite), Abidjan (Côte-dIvoire), Bamako (Mali) pour 8 millions de francs et Bujumbura (Burundi). Par ailleurs, le consulat de San Salvador (El Salvador) devrait aménager dans une nouvelle chancellerie. De fait, on constate, sur lexercice 1998, une très forte augmentation des dépenses (37,7 millions de francs au lieu de 8,2 millions de francs en 1997) destinées à améliorer les conditions daccueil dans les services des visas. La part supplémentaire de dix points des crédits du fonds de concours qui accueille les recettes issues des droits de chancellerie a été pleinement utilisée. Compte tenu de létat dégradé de nombreux locaux consulaires, il semble nécessaire de poursuivre à un rythme élevé ces opérations de réhabilitation et de réaménagement, seules susceptibles doffrir à nos compatriotes à létranger et aux étrangers qui souhaitent venir dans notre pays, des conditions décentes daccueil. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION CHAPITRE III : DES MOYENS DINTERVENTION EN RÉDUCTION L'action du ministère des Affaires étrangères, si elle s'appuie sur ses moyens humains et matériels, se traduit par une série d'interventions politiques et culturelles dont les crédits sont inscrits au budget du Département. Parmi ces interventions, les actions de nature politique, qu'il s'agisse des contributions obligatoires ou volontaires aux organismes internationaux, de l'aide alimentaire et humanitaire, des concours financiers aux pays en situation d'ajustement structurel, ou bien de la manifestation de notre solidarité à l'égard des Français de l'étranger, retracent l'essentiel des actions extérieures de la France. Les crédits dintervention et dinvestissement soutiennent, également, les actions menées en faveur de la coopération culturelle, incluant les crédits de la francophonie et ceux de l'enseignement français à l'étranger, mais aussi de la coopération technique et des projets de développement, à travers notamment le Fonds de solidarité prioritaire et les dons destinés à financer les projets mis en uvre par lAgence française de développement. Les crédits dintervention du titre IV baissent de 1,99 %, passant de 9.686,86 millions de francs à 9.574,07 millions de francs. Parmi ceux-ci, les crédits destinés à lassistance et à la solidarité, que ce soit à légard de nos ressortissants à létranger ou des étrangers en France (), progressent de 0,4 % à 247,52 millions de francs. Quant aux subventions dinvestissement du titre VI, en grande partie orientées vers laide au développement, elles augmentent de 5,29 % à 1.911 millions de francs, exprimées en crédits de paiement, et baissent de 0,15 % à 2.313 millions de francs, exprimées en autorisations de programme. I. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS CONSACRÉS Les crédits consacrés à la politique internationale au sens strict (contributions aux organisations internationales, concours financiers aux gouvernements étrangers, aide alimentaire et humanitaire... ) connaîtront, en 2000, une réduction de 3,23 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, après une baisse, lan passé, de 6,2 %. Ils passeront de 4.003,15 millions de francs à 3.873,71 millions de francs, comme lindique le tableau infra.
A. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CONTRIBUTIONS FRANÇAISES AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES 1. Une nouvelle baisse des contributions obligatoires Pour 2000, les contributions obligatoires bénéficieront à 133 organisations internationales () et à, au moins, 15 opérations de maintien de la paix, pour un montant total de 3.138,23 millions de francs. Le respect du délai de règlement des contributions obligatoires est un élément essentiel de la politique multilatérale de la France. Il sagit bien de montrer lexemple à certains gros contributeurs qui ne respectent que très partiellement les obligations financières qui découlent du droit international et des traités quils ont signés. Les dotations inscrites au chapitre 42-31 Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) atteindront, en 2000, 3.138,23 millions de francs, soit une baisse de 0,58 %, après une réduction de 0,77 % en 1999, et de 2,57 % en 1998. Elles représenteront 14,98 % du budget des Affaires étrangères. Parmi ces contributions obligatoires, les versements à l'ONU et à ses institutions spécialisées s'élèveront à 1.381,46 millions de francs, soit une diminution de 2,12 % par rapport à 1999, après une baisse de 2,73 % en 1999 et de 2,52 % en 1998. Cette réduction de 30 millions de francs correspond à un ajustement lié à une évaluation à la baisse des taux de change du dollar et du franc suisse.
Il a existé pendant plusieurs années un écart important entre les dotations en loi de finances initiale et la consommation effective sur le chapitre 42-31, à tel point que la sincérité de la présentation budgétaire dans la loi de finances initiale pouvait être mise en cause. Depuis 1996, nous avons assisté à un rétablissement de la situation. Le chapitre 42-31 est un chapitre provisionnel au sens de larticle 10 de lordonnance organique du 2 janvier 1959, et donc inscrit à létat G annexé au projet de loi de finances. Il peut ainsi être complété en cours d'année en fonction des besoins. L'abondement du chapitre a atteint 500 millions de francs en 1992, 690 millions de francs en 1993, 142 millions de francs en 1994 et 900 millions de francs en 1995. En 1996 et 1997, les dotations initiales ont été suffisantes. Mais, en 1998, un abondement de 152 millions de francs a été nécessaire. En 1999, selon les prévisions de versement des cotisations, 396 millions de francs supplémentaires devront être ouverts en gestion. S'agissant des opérations de maintien de la paix, la France était le quatrième contributeur, avec une quote-part de 7,93 % en 1999. En 1998, elle avait versé à ce titre environ 410 millions de francs. Les appels à contribution, en 1998, ont reflété la tendance à la baisse des budgets adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies. Une partie des dépenses celle qui correspond aux dépenses engagées au titre de lenvoi de « casques bleus » fait lobjet dun remboursement de la part des Nations Unies. Ainsi entre 1996 et le premier semestre 1999, près de 160,34 millions de dollars ont été remboursés, soit environ 990 millions de francs. Les prévisions de dépenses pour 1999, qui auraient pu faire apparaître une baisse sensible des appels à contribution, en raison de la liquidation probable de quelques opérations de grande ampleur (Sahara Occidental, Angola, Slavonie... ), ont été contredites par le développement des opérations au Kosovo, qui absorberont, pour cette seule année, près de 300 millions de francs, financés, en grande partie, par des gels et des redéploiements de crédits au sein du budget du ministère. En raison de lapparition tardive des coûts associés à la Mission dadministration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), créée par la résolution 1244 du Conseil de sécurité en date du 10 juin 1999, et des coûts de la mission de lOrganisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), lestimation des dotations initiales du chapitre 42-31, en 2000, na pas pris en compte les modifications substantielles qui ne manqueront pas dintervenir dans le montant des besoins de financement liés au Kosovo. 2. La reconstitution des crédits d'intervention volontaire Les contributions volontaires à des dépenses internationales inscrites au chapitre 42-32 augmentent cette année, pour la deuxième fois, avec l'inscription de 307,34 millions de francs au lieu de 278,06 millions de francs en 1999. Cette progression succède, en effet, à une longue période de baisse. Entre 1990 et 1998, les dotations avaient chuté de 67,3 %.
Cette contraction de l'enveloppe des contributions volontaires a eu des conséquences importantes pour la défense des intérêts français. Ce phénomène a fait sentir progressivement ses effets, à mesure que les programmes que les contributions finançaient arrivent à terme et ne sont plus relayés par de nouveaux. Or, les recrutements dans les institutions spécialisées des Nations Unies sont liés aux moyens de financement. Le processus d'entrée dans les organisations s'en trouve interrompu. Les programmes voient ainsi diminuer le nombre de consultants français ou d'agents français sous contrat à durée limitée, population qui alimentait ensuite les recrutements sur le budget régulier de l'organisation et assurait la présence française à moyen terme. Certains recrutements, particulièrement pour de jeunes experts français, ne sont plus obtenus. Le français est progressivement abandonné, par insuffisance de moyens pour assurer l'interprétation et les traductions dans les programmes financés sur une base volontaire. La France perd de son influence dans des situations de crise où ses intérêts sont en jeu, faute d'allouer aux programmes humanitaires les crédits nécessaires. Plusieurs organismes, qui ont leurs bureaux à Paris ou en province, envisagent de les fermer ou de déménager vers des pays qui leur consentiraient des aides financières plus avantageuses. Enfin, nous perdons des marchés pour nos entreprises de biens et de services, alors que nous bénéficions de taux de retour ou de parts de marché proportionnellement beaucoup plus importants que le volume de nos contributions (de un pour deux à un pour quatre). Cette tendance pourrait commencer de s'inverser avec les nouveaux crédits ouverts pour 1999, qui ont été exclusivement attribués au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Elle sera accentuée, pour 2000, par une progression des crédits de 30 millions de francs, diminuée dun ajustement négatif de 0,72 million de francs sur les contributions volontaires aux organismes de recherche.
Le graphique ci-après présente une évolution comparée des participations obligatoires et volontaires de la France depuis 1987. La comparaison des évolutions relatives des dotations consacrées, depuis plus dix ans, aux participations obligatoires et volontaires de la France aux dépenses des organisations internationales met en évidence quatre types de phénomènes : · une augmentation continue jusqu'en 1996 des contributions obligatoires, avec une accélération à partir de 1992, due à la montée en charge des opérations de maintien de la paix auxquelles la France a largement participé ; · une stabilisation en 1996, puis une réduction en 1997 et 1998 des dépenses obligatoires, phénomènes justifiés par la forte réduction des opérations de maintien de la paix de l'ONU en ex-Yougoslavie ; · une progression parallèle des contributions volontaires jusqu'en 1993, date à partir de laquelle on assiste à une forte réduction des participations françaises, due à une moindre implication financière de la France dans certaines organisations (PNUD, ONUDI, etc.) ; · une inversion de tendance pour les contributions volontaires en 1999, qui se confirme pour 2000. Le tableau suivant témoigne de la position relative de la France dans le système, à une date où le niveau des contributions volontaires était particulièrement bas. Or, ce type de contributions permet dinfluencer particulièrement les orientations des programmes des institutions spécialisées des Nations Unies. En effet, les gros contributeurs volontaires ont la possibilité de choisir les programmes à la carte, et, de ce fait, de placer leurs ressortissants, leurs entreprises, et de diffuser leur savoir-faire et leurs orientations politiques. Ce choix est dautant plus important que le budget ordinaire des institutions spécialisées des Nations Unies est plafonné depuis dix ans, sous la pression des gros contributeurs qui ont imposé le dogme de la « croissance zéro ». Dans ce contexte, les organisations sont amenées à mobiliser des financements complémentaires pour les nouveaux programmes, de loin les plus valorisants, à lheure où les budgets ordinaires sont de plus en plus consacrés aux dépenses administratives.
Votre rapporteur spécial se réjouit de cette inversion de tendance, à un moment où le système des Nations Unies est entré dans une phase de réformes profondes, à laquelle notre pays se doit de participer. La France ne peut se contenter d'un siège permanent au Conseil de sécurité. Elle doit mener une action multilatérale forte. B. UNE CONTRACTION GLOBALE DES AUTRES CRÉDITS D'INTERVENTION DE POLITIQUE INTERNATIONALE Le montant de ces crédits régresse de 21,95 % pour tomber à 428,58 millions de francs en 2000, après s'être établi à 858,51 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998 et à 548,58 millions de francs dans celle pour 1999. Les concours financiers aux gouvernements des pays en développement baissent, de nouveau, de façon significative. 1. Les interventions de politique internationale : une nouvelle baisse des dotations Les dotations finançant les crédits alloués à la politique internationale, hors contributions aux organisations internationales et hors concours financiers, sont inscrites sur les chapitres 37-95 Indemnités des représentants français au Parlement européen, 42-26 Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire et 42-37 Interventions de politique internationale (). Elles connaissent globalement une baisse, passant de 283,58 millions de francs en 1999 à 268,14 millions de francs pour 2000. La part réservée, au sein de ces crédits, aux indemnités des représentants français au Parlement européen reste stable à 55,14 millions de francs. La réduction est due, cette année, à la fois aux crédits d'intervention de politique internationale entendus au sens strict, et aux crédits de l'aide alimentaire. a) La réduction des crédits de l'aide alimentaire Les crédits destinés à financer le transport et diverses opérations liées à l'aide alimentaire seront réduits en 2000, de 105 millions de francs à 95 millions de francs. Ce mouvement ramène la dotation du chapitre à ce quelle était en 1994. Cette aide alimentaire bilatérale financée sur les crédits des Affaires étrangères (ex-section Coopération) vient à l'appui de l'achat des marchandises nécessaires sur les crédits du ministère de l'Agriculture et de la Pêche (255 millions de francs sur le chapitre 44-43). La réduction de la dotation correspond aux économies qui résulteront de la mise en place dune nouvelle procédure dexécution de laide alimentaire nationale. En effet, dès lexécution du programme en 1999, de nouvelles modalités ont été mises en place, conformément aux recommandations de la Cour des comptes. Ainsi, un seul appel doffres sera lancé pour chaque opération. Ladjudicataire retenu sera responsable de lintégralité de la prestation jusquà la réception de laide dans le pays bénéficiaire. b) La baisse des crédits d'intervention internationale Ces interventions sont inscrites sur le chapitre 42-37, dont les dotations progressent dans le projet de loi de finances pour 2000 de 94,44 millions de francs à 118 millions de francs, soit une hausse de 24,95 %. Cette augmentation masque plusieurs mouvements : un transfert de 16 millions de francs résultant de la suppression de larticle 41-03 Promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne, laugmentation de 5,98 millions de francs des crédits du fonds durgence humanitaire, et une mesure nouvelle de 9 millions de francs au titre des interventions du ministre des Affaires européennes. · Le fonds d'urgence humanitaire Le décret n° 97-730 du 19 juin 1997 a confié la tâche au ministre délégué chargé de la coopération, sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères et par délégation, de préparer et de mettre en uvre l'action humanitaire internationale de la France, ainsi que son action en matière de droits de l'homme. Le fonds d'urgence humanitaire rassemble les crédits dintervention dont l'affectation est proposée par le service de l'action humanitaire de la direction générale des affaires politiques et de sécurité au ministre délégué chargé de la coopération et au ministre des Affaires étrangères. Ces crédits servent à financer : l'assistance aux États frappés de catastrophes naturelles ; le suivi des déplacements du service de l'action humanitaire d'urgence ; les actions de déminage ; l'assistance aux métropoles du tiers monde ; les opérations en faveur des droits de l'homme ; la réforme du Service national. L'aide humanitaire est mise en uvre par le fonds d'urgence humanitaire, dont les crédits pour 1997 avaient été ramenés dans la loi de finances initiale à 85,6 millions de francs au lieu de 99,5 millions de francs en 1996. Les crédits du fonds atteignaient 150 millions de francs en gestion 1993. En 1998, le fonds d'urgence a dû s'efforcer de continuer de financer, au-delà des opérations d'urgence immédiate, des actions dans des domaines définis comme prioritaires : le développement des interventions en matière des droits de l'enfant (organisation d'un séminaire à Paris au printemps 1999), le renforcement de l'appui aux projets liés au « déminage humanitaire » (déminage de proximité). En 1999 comme en 1998, alors que les crédits initiaux du fonds ont été, de nouveau, réduits à 54,81 millions de francs, soit une baisse de 8,92 %, les dotations obtenues dans la loi de finances ont été largement en dessous de la masse critique évaluée par le service de l'action humanitaire. La relative faiblesse des dotations initiales a été néanmoins palliée par des abondements en gestion. Ainsi, le fonds durgence humanitaire a été porté de 62,76 millions de francs à 104,17 millions de francs en 1998, pour répondre aux besoins nés du cyclone « Mitch », et de 54,81 millions de francs à 278,88 millions de francs en 1999, afin dassurer une aide suffisante aux réfugiés du Kosovo. En 2000, les crédits initiaux de laide humanitaire augmentent de 6 millions de francs. Cette progression semble ridicule au regard des besoins constatés ces dernières années.
Votre rapporteur spécial rappelle que le ministère de lIntérieur (sécurité civile), le ministère de la Défense (Bioforce, Élément militaire médical dintervention rapide) et les services généraux du Premier ministre (chapitre 37-06 Action en faveur des droits de lhomme), sont également susceptibles de participer à des actions humanitaires. · Les crédits de promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne Les indemnités des représentants français au Parlement européen sont stables à 55,14 millions de francs. Les crédits destinés à la promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne () ont été transférés du chapitre 41-03, qui disparaît, aux articles 70 et 80 du chapitre 42-37 Autres interventions de politique internationale. Ces crédits baissent de 29 millions de francs à 16 millions de francs. Cette réduction tient compte des résultats du dernier appel doffres pour la desserte aérienne, qui fait passer de huit à trois le nombre de liaisons compensées. Le chapitre 41-03 (ancien) est inscrit à létat H annexé au projet de loi de finances et pourra donc voir ses crédits reportés de lexercice 1999 sur lexercice 2000. Ainsi, les crédits non consommés, qui atteignent 50 millions de francs, permettront de faire face à des incertitudes en 2000. · Les autres crédits dintervention de politique internationale Dans un souci de simplification, l'article 20 Subventions à divers organismes, subventions qui étaient destinées à des associations dont l'activité s'inscrivait dans le champ d'intervention du ministère des Affaires étrangères et aux frais de fonctionnement du centre d'information sur l'Europe créé à Paris en partenariat avec la Commission des Communautés européennes, ainsi que l'article 30 Aide d'urgence à des pays étrangers, dont les crédits permettaient à la France de manifester sa solidarité à des pays touchés par une catastrophe naturelle ou d'apporter une aide médicale à des victimes de troubles, ont été supprimés et fusionnés dans l'article 10 Outre les mesures financées auparavant sur les articles 20 et 30, l'article 10 reçoit les sommes versées mensuellement à des personnalités étrangères amies de la France. Les crédits consacrés à l'ensemble de ces actions sont passés de 22,63 millions de francs en 1999 à 14,31 millions de francs en 2000, soit une réduction apparente de 33,84 %, qui traduit, notamment, une mesure de non-reconduction de 4,54 millions de francs ouverts sur initiative parlementaire, ainsi quun transfert de crédits de 4 millions de francs en direction de larticle 40, correspondant à la subvention à Sources dEurope, centre dinformation sur lEurope. L'article 40 Interventions du ministre des Affaires européennes sera doté de 24,15 millions de francs en 2000, soit une progression importante, résultant, en particulier, du transfert évoqué supra et de 5 millions de francs de moyens nouveaux. Il sert au versement de subventions à des associations à vocation européenne et à la réalisation d'études et de brochures. En outre, un article 60 nouveau Interventions en matière de presse a été créé et doté pour 1998 de 0,6 million de francs en provenance de l'article 34-98 Matériel et fonctionnement courant. Ces crédits fixés à 0,4 million de francs en 2000 permettront à la direction de la presse, de l'information et de la communication de financer certaines dépenses dintervention. 2. La poursuite de la réduction des concours financiers : le signe de l'amélioration constante de la situation économique en Afrique Les concours financiers du chapitre 41-43 sont gérés par l'Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD). Ils servent à financer des dons en faveur de l'ajustement structurel, des prêts d'ajustement structurel et l'aide budgétaire d'urgence (paiement des fonctionnaires notamment). La diminution des concours financiers pour 2000 explique la majeure partie de la baisse des crédits dintervention. Ces concours passeront, en effet, de 265 millions de francs en 1999 à 160 millions de francs en 2000, soit une diminution de 39,62 %, après une baisse de 53,51 %, lan passé. La plupart des programmes dajustement structurel ont été conclus entre 1994 et 1996, sur une période de trois ans, et ont été soutenus par une facilité dajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international. Ils se sont achevés au cours des années 1997, 1998 ou 1999. La réduction des moyens ouverts en 1999 et en 2000 se justifie donc par une diminution des besoins. Cette évolution traduit deux phénomènes : l'amélioration de la situation en Afrique et la préférence du Gouvernement pour le financement de projets au lieu des traditionnelles aides budgétaires directes aux États. Par ailleurs, nous rappellerons que près d'un milliard de francs n'ont pas été programmés au titre des budgets antérieurs. Ainsi, les états de la comptabilité publique indiquent, au 30 septembre 1999, que près de 1.499,56 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 41-43, tandis que seulement 220,9 millions de francs avaient été ordonnancés. Le chapitre 41-43 est inscrit à létat H annexé au projet de loi de finances, ce qui autorise des reports de crédits non consommés de 1999 à 2000. II. LA PROGRESSION DES INTERVENTIONS Les crédits d'assistance et de solidarité se répartissent comme suit :
A. L'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER : UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA DOTATION 924.726 français étaient immatriculés au 31 décembre 1996 dans les postes à l'étranger. Ils étaient 960.939 au 31 décembre 1997, soit une progression de 3,92 %. Au 31 décembre 1998, leur nombre avait progressé de 2,84 %, à 988.247 immatriculations. Le nombre des non-immatriculés est estimé par les postes, pour 1998, à 785.960 personnes. En conséquence, la population française totale à l'étranger s'élèverait à 1.774.207 personnes, soit une nouvelle augmentation significative (1.725.231 personnes en 1997). Une partie importante de l'augmentation des immatriculations est due aux politiques d'information déployées par les postes consulaires en faveur de cette démarche. Cinq pays dans le monde accueillent des communautés françaises supérieures à 60.000 personnes : la Suisse avec 111.327 immatriculés, la République fédérale d'Allemagne avec 93.292 immatriculés, les États-Unis dAmérique avec 81.985 immatriculés, la Belgique avec 69.610 immatriculés, et le Royaume-Uni avec 67.572 immatriculés. Plus de 50 % des ressortissants français immatriculés vivent en Europe, moins de 20 % en Amérique, et environ 15 % en Afrique. La proportion de non-immatriculés augmente considérablement dans les pays développés, et en particulier aux États-Unis et en Europe. Ainsi, en Espagne, seulement 48.656 ressortissants français sont immatriculés pour un total dexpatriés de 84.856 personnes. Aux États-Unis près de 154.800 Français ne seraient pas immatriculés. L'aide aux Français de l'étranger, entendue au sens large, recevra une dotation de 146 millions de francs en 2000, soit une progression de 0,67 % par rapport à la loi de finances pour 1999. Mais, hors crédits non reconductibles, la progression atteint 2,44 % (142,52 millions de francs en 1999). Cette progression succède à une autre. Depuis 1997, la reconstitution de ce chapitre est progressive. 1. Les crédits d'assistance et de solidarité Les crédits consacrés plus particulièrement à l'assistance et à la solidarité envers les Français de l'étranger correspondent aux : · chapitre 46-91 Frais de rapatriement ; · chapitre 46-94, article 11 Assistance à l'étranger ; · chapitre 46-94, article 12 Subventions aux organismes d'aide aux Français à l'étranger, dont le Comité d'entraide aux Français rapatriés ; · chapitre 46-94, article 13 Fonds de secours pour les Français à l'étranger ; · chapitre 46-94, article 14 Sécurité des Français à l'étranger. En 2000, les dotations initiales du chapitre 46-91, chapitre provisionnel inscrit à létat G annexé au projet de loi de finances, sont maintenues à 4,24 millions de francs, tandis que celles des articles 11, 12, 13 et 14 du chapitre 46-94 augmentent de 0,64 % à 118,46 millions de francs. Cette amélioration succède à une période de réduction des crédits d'assistance et de solidarité ouverts dans la loi de finances initiale. a) Les actions de rapatriement On distingue les rapatriements pour indigence, les rapatriements pour formation professionnelle et les rapatriements sanitaires. Les rapatriements pour indigence bénéficient aux plus démunis des Français, qui peuvent ainsi espérer trouver en France une situation meilleure qu'à l'étranger. Les rapatriements pour formation professionnelle ont lieu dans le cadre de la réinsertion professionnelle et sociale, en liaison avec le Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR). Ils s'adressent plus particulièrement aux jeunes Français dépourvus de qualifications et sans perspectives d'emploi à l'étranger. Les rapatriements sanitaires sont destinés à nos compatriotes dont l'état de santé, le manque de ressources et l'inadaptation des structures médicales lourdes justifient un retour en France. Depuis 1991, la crise du Golfe, les événements survenus en Éthiopie, au Zaïre, en Angola, au Rwanda, au Yémen, en Centrafrique, en Sierra Leone et au Congo-Brazzaville ont constamment entretenu les flux de rapatriés et ont demandé des moyens importants. Le nombre de rapatriements et d'évacuations médicales s'est élevé à 222 pour la période du 1er juin 1998 au 31 mai 1999, lessentiel concernant lAfrique francophone. Il convient dajouter à ces statistiques les opérations dévacuation de 1.803 personnes, pour un coût total de 5,14 millions de francs, liées aux événements en République démocratique du Congo. La demande de crédits pour l'exercice 2000 est identique à celle réalisée en 1998 et en 1999. Le chapitre 46-91, étant de caractère provisionnel au sens de l'article 10 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, pourra être abondé en cours d'exercice au gré des crises, par nature imprévisibles. Ainsi, le chapitre concerné a été abondé à hauteur de 5,21 millions de francs en 1998. b) Les actions de sécurité et d'assistance Les crédits pour lassistance aux Français en difficulté augmentent de 4,7 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Cette mesure nouvelle intervient dans le cadre des conclusions du rapport de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sénatrice, sur la paupérisation dans certaines communautés françaises, tandis que le nombre de binationaux, souvent en situation de plus en plus précaire, croît. Les crédits d'assistance à l'étranger (chapitre 46-94, article 11), qui constituent plus de 75 % des dotations du chapitre et qui vont connaître, en 2000, une augmentation de près de 3,39 % à 112,8 millions de francs, servent à financer des actions variées réunies dans un fonds de secours ou fonds d'action sociale : · le versement d'allocations aux nécessiteux et aux personnes âgées. Les Français âgés de plus de 60 ans dont les moyens d'existence sont insuffisants peuvent bénéficier d'allocations de solidarité qui correspondent au minimum vieillesse sur le territoire national. Leur taux varie selon les pays (entre 500 francs en Inde et 3.100 francs à Los Angeles) ; · l'aide aux handicapés à l'étranger. Des allocations sont versées aux Français à l'étranger qui présentent un taux d'incapacité d'au moins 80 % pour les adultes et de 50 % pour les enfants et adolescents de moins de 20 ans ; · les médicaments des cabinets médicaux. En vue d'apporter une aide médicale aux Français résidant à l'étranger, en particulier à ceux appartenant à d'anciennes communautés de peuplement en Afrique du Nord, à Madagascar, en Inde et au Vietnam et de répondre aux besoins spécifiques de certains de nos ressortissants de passage dans les cas durgence médicale manifeste survenant dans des pays où les infrastructures locales sont déficientes, 19 cabinets médicaux ont été créés auprès de certaines missions diplomatiques et consulaires françaises ; · l'aide aux Français de passage en difficulté. Cette aide prend la forme de transferts de provisions, d'avances remboursables, de secours exceptionnels, voire de rapatriements, qui peuvent concerner des Français non immatriculés, détenus ou de passage en difficulté ; · la Commission permanente pour la protection sociale des Français à létranger. Cette commission est chargée d'examiner chaque année le montant des allocations de solidarité servies aux nécessiteux et personnes âgées. Les subventions aux organismes d'entraide (chapitre 46 94, article 12) sont principalement versées à des organismes métropolitains, tels que le Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR), principal opérateur du ministère en matière de rapatriement (0,7 million de francs), ou les associations ayant pour objet la défense des intérêts de nos compatriotes établis hors de France. C'est le CEFR qui a été chargé depuis 1993 d'accueillir et d'héberger les Français rentrant d'Algérie (2.913 personnes accueillies depuis 1994). Près de 138,2 millions de francs ont été dégagés entre 1994 et 1997 pour financer l'aide forfaitaire attribuée aux familles françaises rentrant d'Algérie. Les crédits de l'article 12 sont réduits, pour 2000, de 3,11 millions de francs à 1,57 million de francs. Mais, cette réduction traduit un redéploiement des crédits en faveur de la sécurité des Français de létranger (0,6 million de francs), ainsi quun regroupement des subventions à lUnion des Français de létranger (UFE) et à lAssociation démocratique des Français à létranger (ADFE) sur le chapitre 42-37 (1,1 million de francs). La dotation du Fonds de secours pour les Français à l'étranger, victimes d'événements politiques (article 46-94, article 13), est réduite à 100.000 francs pour 2000, soit une baisse de 77,83 %. Cette diminution correspond à un transfert de crédits en faveur de la sécurité des Français à létranger. Enfin, la dotation pour la sécurité des Français à l'étranger connaît une mesure positive de 0,9 million de francs en 2000. Compte tenu dune mesure de non-reconduction de 2 millions de francs, la dotation baisse globalement de 20,75 %, à 4 millions de francs. 2. Les crédits facilitant la vie des Français à l'étranger Les autres dotations du chapitre 46-94 concernent, en dehors de l'assistance et de l'action sociale, les actions destinées à faciliter la vie des Français à l'étranger. Il s'agit : · des crédits du Conseil supérieur des Français à l'étranger, qui sont en légère augmentation à 9,7 millions de francs ; · des crédits d'emploi et de formation professionnelle qui sont stables à 6,76 millions de francs ; · de la dotation de la mission de l'adoption internationale, qui est stable à 3,35 millions de francs ; · des cimetières français à l'étranger qui font l'objet d'une dotation de 1,47 million de francs en 2000, comme en 1999. La mission emploi-formation, créée récemment au sein du ministère, outre le contrôle du fonctionnement des comités consulaires pour lemploi et la formation professionnelle, se verra chargée de créer un réseau public de placement international, en concertation avec lOffice des migrations internationales (OMI) et lAgence nationale pour lemploi (ANPE). Elle devra également mettre en uvre des unités de formation pour publics en difficulté au Sénégal et en Côte-dIvoire. B. LA PRISE EN CHARGE DES RÉFUGIÉS La France accueillait au 31 décembre 1998 près de 115.075 réfugiés au lieu de 132.287 en 1994, soit une réduction de 13,01 % en quatre ans. La prise en charge des réfugiés est assurée, dune part, par les crédits de lOffice français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) inscrits sur larticle 30 du chapitre 36-30 Subventions aux établissements publics et, dautre part, par les subventions du chapitre 46-94, article 52 Assistance aux réfugiés étrangers. 1. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides a) Le statut et les missions de lOffice LOFPRA est un établissement public administratif créé par la loi du 25 juillet 1952 et le décret du 2 mai 1953, en vue dappliquer la convention de Genève du 28 juillet 1951 ratifiée par la loi du 17 mars 1954 et dorganiser la protection des réfugiés en France. Il se prononce, dans un premier temps, sur les dossiers présentés par les étrangers qui demandent la reconnaissance de la qualité de réfugié et assure, dans un second temps, leur protection juridique et administrative. Il a reçu des missions identiques pour les apatrides après la ratification par la France de la convention de New-York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides. Cet établissement public est placé sous la tutelle du ministre des Affaires étrangères. Ses décisions sont rendues au nom de la République française. Il est géré par un directeur, nommé par le ministre pour une durée de trois ans. Ce directeur est assisté dun conseil présidé par un représentant du ministre des Affaires étrangères et comprenant un représentant du Garde des Sceaux, ministre de la Justice, un représentant du ministre de lEmploi et de la Solidarité, et un représentant, nommé par décret, des organisations officiellement habilitées à soccuper des réfugiés. Un délégué du Haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés assiste aux séances du conseil. Les décisions du directeur de lOFPRA sont opposables à ladministration qui ne peut donc les remettre en cause. Les décisions refusant la reconnaissance de la qualité de réfugié sont soumises au contrôle de la commission des recours des réfugiés, qui relève elle-même, pour la cassation, du Conseil dÉtat. b) Le budget et les activités de lOffice Les crédits budgétaires consacrés de lOFPRA devraient atteindre, en 2000 comme en 1999, 101,5 millions de francs. En 1999, les effectifs budgétaires sélèvent à 262 emplois, et les effectifs réels à 233, soit un taux de vacance relativement important. Les dépenses de personnel représentent près des deux tiers du budget de fonctionnement de lOffice (62,6 millions de francs en 1999).
En 1998 et au début de lannée 1999, lactivité de lOffice a été marquée par une érosion sensible de ses moyens en personnel, qui, conjuguée à une demande dasile forte et à un nombre croissant de dossiers lourds (en particulier, Kosovars et ressortissants de la République démocratique du Congo), a abouti, de fait, à une diminution du nombre des décisions prises. Le stock des dossiers augmente de nouveau, après une période de baisse. Ce stock se compose des dossiers incomplets, des dossiers en cours dinstruction (délai de trois semaines entre la convocation et laudition), et dun « fonds de roulement » incompressible correspondant à léquivalent de quatre à six semaines de demandes. Ce dernier connaît des fluctuations saisonnières liées, dune part, aux variations aléatoires de la demande et, dautre part, au taux de présence des effectifs. Au 30 juin 1999, le stock de dossiers atteint 14.275 dossiers. Il était de 9.230 en 1997. Sagissant de la répartition par nationalité, le phénomène le plus marquant est la quasi-disparition de la demande roumaine (1,5 % en 1999 au lieu de plus de 25 % en 1997), au profit des demandes yougoslaves et issues de lex-Union soviétique, en particulier moldaves. La demande turque tend également à croître. La demande chinoise explose. La demande malienne croît fortement, et les demandes émanant de ressortissants de la République démocratique du Congo, du Congo et de lAngola, se maintiennent à un niveau élevé. 2. Les subventions d'assistance aux réfugiés Les subventions dassistance aux réfugiés en 2000 sont fixées à 3,4 millions de francs, soit une stricte reconduction de la dotation inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 et dans celle de 1999, après une baisse régulière et forte les années précédentes. Ces crédits gérés par la direction des Français à létranger et des étrangers en France et par la direction dAfrique du Nord et du Moyen-Orient, sont répartis, à titre principal, entre trois associations ou organismes qui participent à des opérations dassistance aux réfugiés ou bien recueillent et diffusent des informations les concernant : · le comité médical pour les exilés (COMEDE), qui dispose dun centre de soins médico-psycho-social ouvert aux demandeurs dasile et aux réfugiés sous statut et offrant des consultations de médecine générale, de médecine spécialisée et des entretiens psychothérapeutiques en faveur des exilés ; · lInter Service Migrants (ISM), spécialisé dans le traitement des documents administratifs et juridiques et créé pour répondre aux besoins de ceux qui doivent accomplir des démarches en France ou à létranger ; · lAssociation pour les victimes de la répression en exil (AVRE), spécialisée dans laide aux victimes de tortures et qui assiste lOFPRA, tout en assurant un suivi médical des réfugiés et demandeurs dasile. Le travail effectif de ces associations étant lié, dune part, au flux des demandeurs dasile et des réfugiés, dautre part, au nombre des services demandés, il apparaît difficile de pouvoir effectuer des prévisions budgétaires à long terme. III. UNE CONSOLIDATION DES MOYENS Cet ensemble, rémunérations des personnels non comprises, représentait, en 1999, 9.909,84 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (près de 50 % de la section Affaires étrangères). Il représentera 10.077,8 millions de francs en 2000, soit une progression de 1,7 %. Les postes les plus importants de cet ensemble sont constitués par les dotations de lAgence pour lenseignement français à létranger (1.994,2 millions de francs), les crédits destinés à la coopération culturelle et scientifique (1.858,59 millions de francs), ceux destinés à la coopération technique au développement (1.711,82 millions de francs), et par les dotations du Fonds de solidarité prioritaire (972 millions de francs en crédits de paiement, 1.300 millions de francs en autorisations de programme). Coopération culturelle et scientifique et coopération économique et technique ne sont pas tout à fait séparables. Ainsi, le soutien aux opérateurs de laction audiovisuelle peut apparaître à la fois comme un moyen de diffusion de la culture francophone et comme un vecteur de la transmission des technologies audiovisuelles. Cependant, la lisibilité de notre propos impose de séparer les deux. Enfin, votre rapporteur spécial sattachera à faire quelques propositions de nature à faciliter et à améliorer la réforme de notre système de coopération. A. LA COOPÉRATION CULTURELLE La coopération culturelle, au sens large, englobe les crédits de coopération culturelle et scientifique (chapitre 41-11), les crédits destinés à financer lenseignement français à létranger (chapitre 36-30, articles 10 et 20), ainsi que les crédits de laction audiovisuelle extérieure (article 42-14). 1. La réorganisation des crédits de coopération culturelle et scientifique Ces crédits répartis principalement entre les chapitres 37-95 Établissements culturels, de coopération et de recherche à létranger, 42-11 Coopération culturelle et scientifique et 68-80, article 40 Alliances françaises constituent le noyau dur des moyens mis au service de la nouvelle politique de coopération dans le domaine culturel et scientifique. Les crédits du chapitre 37-95 sétabliront, en 2000, à 459,1 millions de francs, soit une progression de 23,28 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 (372,44 millions de francs). Cette augmentation nette recouvre des mouvements contradictoires. En effet, elle provient à titre principal : · dun transfert, pour 4,83 millions de francs, des moyens des centres culturels franco-africains dotés de lautonomie financière, en provenance du chapitre 42-12 ; · dun transfert des crédits de rémunérations du personnel des établissements concernés, en liaison avec leur réorganisation, et en provenance de la première et de la troisième partie du titre III, pour un montant total de 97,18 millions de francs ; · dune réduction de 16 millions de francs des subventions de fonctionnement allouées aux établissements culturels.
Les crédits du chapitre 42-11 augmentent, quant à eux, de 6,41 %, passant de 1.746,67 millions de francs en 1999 à 1.858,59 millions de francs en 2000. Cette évolution résulte : · dune mesure négative de non-reconduction de 5,89 millions de francs ; · dune réduction des services votés de 13,78 millions de francs ; · du développement du dispositif de bourses dexcellence (programme Eiffel) avec 35 millions de francs de mesures nouvelles ; · de laugmentation de 5 millions de francs de la subvention de fonctionnement de lAgence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques (ÉduFrance) ; · de labondement de 1 million de francs des crédits de recherche en sciences sociales ; · de lattribution de 2,72 millions de francs supplémentaires en faveur des échanges internationaux de chercheurs (programme Lavoisier) ; · dune harmonisation de limputation de crédits, autrefois inscrits sur larticle 42-12, pour un montant égal à 92,2 millions de francs ; · dune mesure négative de transfert de 4,83 millions de francs, en direction du chapitre 37-95, mesure évoquée supra. Ainsi, à structure constante 1999, le chapitre 42-11 connaît une croissance limitée à 1.770,62 millions de francs (+ 1,37 %).
Ces moyens inscrits sur le titre III et sur le titre IV vont servir à financer les personnels de coopération qui agissent, notamment, dans les bureaux de coopération linguistique et éducative (BCLE) ou dans les centres de coopération culturelle et linguistique (CCCL), mais aussi les bourses, les actions de formation, les échanges et transferts de savoir-faire, ainsi que lappui aux organismes qui concourent à la coopération culturelle et scientifique. Ils vont soutenir les activités de recherche et les échanges scientifiques et technologiques, ainsi que les projets de coopération définis de manière locale. Enfin, une partie de ces crédits sera consacrée aux actions entreprises par le service des affaires francophones (61,61 millions de francs). Rappelons que les CCCL constituent de nouveaux outils qui résultent de la fusion de deux entités distinctes, un centre culturel et un bureau de coopération linguistique et éducative. Ces nouveaux instruments disposent dun cadre administratif, budgétaire et juridique lui permettant de mener des actions de coopération dans un champ élargi. Ils proposent de multiples services : formation de boursiers, recyclage denseignants de français, cours de français de spécialité, coordination des certifications linguistiques, informations sur la France, études sur la France, missions denseignement, de formation et dexpertise. Votre rapporteur spécial souhaiterait sarrêter sur la question de la coopération universitaire et laccueil détudiants étrangers en France. En 1999, 55 millions de francs ont été spécialement consacrés au développement dun dispositif de bourses dexcellence et la promotion de loffre française de formation supérieure. Alors que les pays étrangers développés disposent de grands programmes de bourses de prestige, qui attirent de plus en plus de futurs décideurs et personnalités dinfluence étrangers, la France semble avoir quelques difficultés à asseoir une coopération culturelle et éducative forte dans les secteurs politique, administratif, économique et industriel, alors même quelle a su développer une politique cohérente dans les domaines artistique, culturel et des sciences humaines. Cest pourquoi le ministère des Affaires étrangères a mis en place, en 1998, un dispositif nouveau de bourses dexcellence, les bourses Eiffel, destiné à la formation de décideurs dans les domaines politique et administratif, mais surtout économique et industriel. 50 millions de francs ont été destinés à financer spécifiquement ce programme en 1999. Pour 2000, 35 millions de francs de mesures nouvelles ont été débloqués, tandis que lAgence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques (ÉduFrance) bénéficiera, nous lavons vu, de 5 millions de francs supplémentaires. Par ailleurs, la France qui occupait depuis des décennies la deuxième place en nombre détudiants accueillis sest vue dépassée par la Grande-Bretagne, lAustralie faisant également une progression remarquable dans ce secteur. La place de la France est encore plus modeste auprès des pays émergents dAsie, qui constituent pourtant un enjeu considérable dinfluence. Cest pourquoi votre rapporteur spécial insiste, de nouveau, sur la nécessité de développer la coopération lancée entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de lÉducation nationale, de la Recherche et des Technologies dans le cadre dune charte pour la promotion des formations supérieures et laccueil des étudiants étrangers signée en mai 1997. Attirer les étudiants étrangers en France suppose de mener une politique forte en faveur de la francophonie et de la diffusion de lenseignement du français à létranger. 2. Le développement de lenseignement français à létranger et la place de la langue française sur la scène internationale a) Les crédits de lenseignement français à létranger Les crédits du ministère des Affaires étrangères consacrés à lenseignement français à létranger, qui constitue un des moyens de cette politique, sont détaillés dans le tableau suivant :
Les crédits de l'enseignement français à l'étranger sont regroupés principalement au chapitre 36-30, qui rassemble, depuis 1991, les dotations destinées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (article 10) et à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (article 20). On doit noter que ce chapitre accueille, depuis 1998, dans un article 30, les subventions destinées à l'OFPRA, dont il a déjà été question supra. En 1998, la liste des établissements scolaires homologués par le ministère de lÉducation nationale compte 410 établissements totalisant 223.000 élèves, dont environ 160.000 dans les établissements de lAgence. Le nombre de boursiers était, au début de lannée 1999, de 17.428.
L'Europe centrale et orientale est la zone qui a connu la plus forte progression des effectifs scolarisés dans des établissements gérés ou conventionnés par l'AEFE, avec un taux d'évolution de 13,3 % depuis 1994-1995. La zone Asie-Océanie a, quant à elle, enregistré une progression de 11 %. Les effectifs dans les pays d'Afrique relevant du champ de compétence du ministre délégué chargé de la coopération ont évolué, sur la même période, de 9,1 %. Toutes les autres zones, à l'exception notable du Maghreb et, dans une moindre mesure, de l'Amérique du Nord, ont enregistré également une hausse des effectifs scolarisés dans des établissements français. De fait, la hausse générale des effectifs enregistrée ces dernières années a été répartie sur l'ensemble des continents. L'AEFE est au centre du dispositif français d'enseignement à l'étranger, même s'il convient de signaler que des organismes tels que le Centre national d'études par correspondance (CNED), dépendant du ministère de l'Éducation nationale, interviennent également. Pour 2000, les moyens de lAgence augmentent de 1,25 % à 1.994,2 millions de francs. Votre rapporteur spécial se félicite particulièrement de l'effort consenti pour 2000, qui poursuit celui entrepris en 1998 et en 1999. Cette progression résulte : · de 6,07 millions de francs de revalorisation des rémunérations (17,09 millions de francs) et de lextension en année pleine du schéma dadaptation des effectifs ( 10,22 millions de francs) ; · et de 18,56 millions de francs de moyens nouveaux, répartis entre une progression des bourses de 15 millions de francs, une amélioration de la dotation consacrée à lentretien des locaux et diverses mesures pédagogiques. Par ailleurs, 3,2 millions de francs ont été transférés à partir du chapitre 68-91 (ancien article 50 Écoles françaises de droit local). Il sagit des crédits dinvestissement en faveur des écoles conventionnées par lAgence dans les pays de lex-« champ ». À la subvention de lÉtat sajoutent les ressources propres de létablissement (produits financiers tirés des placements de la trésorerie, contribution des établissements au financement des salaires des résidents). Votre rapporteur spécial tient à souligner la relative faiblesse des crédits disponibles pour les dépenses dinvestissement, lessentiel des dotations étant consacré aux rémunérations de personnel et aux bourses scolaires. Les établissements en gestion directe bénéficient de dotations financées sur le titre V du budget des Affaires étrangères. Ces dotations, inscrites désormais sur larticle 31 du chapitre 57-10, sont en progression de plus de 100 % à 57,88 millions de francs en crédits de paiement, après une forte baisse enregistrée lan passé ( 29,2 %). Les autorisations de programme suivent la même tendance, en passant de 17,6 millions de francs à 69,6 millions de francs. La construction dun lycée à Milan captera lessentiel de la nouvelle dotation. La situation de l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (OUCFA) demeure marquée par la fermeture de ses établissements scolaires intervenue en 1994 après des événements dramatiques. Aujourdhui, lOffice est dirigé par le conseiller culturel près lambassade de France à Alger. Les perspectives de reprise de la coopération culturelle avec lAlgérie ne concernent pas la réouverture des établissements scolaires. En conséquence, le budget de lOffice baisse, dans le projet de loi de finances, de 7,72 millions de francs à 4 millions de francs, dotation suffisante pour assurer lentretien des locaux et la rémunération des 45 membres du personnel (y compris les allocataires chômage) et des 32 gardiens. b) Le statut international du français Chaque année, dans un rapport au Parlement, la délégation générale à la langue française du ministère de la Culture et de la Communication fait un bilan de lapplication de la loi du 4 août 1994 relative à lemploi de la langue française. Votre rapporteur spécial souhaite attirer lattention sur les conclusions de ce rapport concernant lusage du français dans les enceintes internationales. Dans les colloques et congrès internationaux, le bilan de lapplication de cette loi est assez positif, mais on se heurte souvent à des difficultés de financement pour la mise en place des dispositifs de traduction. Ainsi, dans ce domaine, le nombre de plaintes concernant les manquements à lapplication de la loi a progressé en 1998-1999. Le Commissariat à lénergie atomique, lInstitut national de la recherche agronomique et le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts, sont particulièrement attentifs à ces problèmes. La délégation générale à la langue française, le Centre national du livre et le ministère des Affaires étrangères soutiennent lédition douvrages et de revues scientifiques et techniques en français. De manière générale, au sein des instances internationales, de nombreuses difficultés apparaissent, malgré le statut de langue officielle et de travail du français. Il est présent dans les réunions officielles, mais langlais domine nettement dans les groupes techniques et les groupes de travail particuliers. Aux Nations Unies, et dans les organisations qui en dépendent, la langue anglaise a assis sa suprématie. Les traductions écrites en français sont souvent tardives et parfois inexactes. LUNESCO même est atteinte, surtout pour les documents écrits. Dans les institutions économiques et financières, telles que lOrganisation de coopération et de développement économiques, le Fonds monétaire international ou lOrganisation mondiale du commerce, le français est souvent limité à la sphère officielle. Dans les organisations policières et militaires, la situation est relativement plus satisfaisante au sein dInterpol et de lOrganisation du traité de lAtlantique Nord, mais lusage de langlais est majoritaire au sein de lUnion de lEurope occidentale. Dans lUnion européenne, la situation est meilleure, mais on note certaines difficultés croissantes. Ainsi, les documents de travail de la Commission et du Conseil sont très souvent adressés aux administrations françaises en anglais. Les documents en provenance du Parlement et de la Cour de justice restent cependant, de manière dominante, en français. Les documents remis par les institutions communautaires sont généralement disponibles en français, mais avec du retard dans 95 % des cas. La traduction simultanée est très peu assurée dans les réunions informelles. Les appels doffres émanant des organismes communautaires sont le plus souvent rédigés en anglais, doù des problèmes de concurrence. Au sein de la Cour européenne des droits de lhomme, lusage de langlais est de plus en plus fréquent. Sagissant de la place du français sur Internet, si les craintes de voir notre langue et notre culture absentes des réseaux numériques ne sont pas fondées, en revanche, des efforts importants restent à faire dans ce domaine, doù le lancement, en janvier 1998, du programme daction du Gouvernement pour lentrée de la France dans la société de linformation (PAGSI). Les propositions de notre collègue Patrick Bloche, dans son rapport remis, en décembre 1998, au Premier ministre, et intitulé Le désir de France, la présence internationale de la France et la francophonie dans la société de linformation, paraissent, de ce point de vue, particulièrement pertinentes. 3. Le renforcement de laction audiovisuelle extérieure L'action audiovisuelle extérieure (chapitre 42-14) prend une place de plus en plus importante au sein des crédits dintervention du ministère des Affaires étrangères. En 1999, ce secteur avait bénéficié de 130 millions de francs de mesures nouvelles. Il représentait 9,65 % de ces crédits en 1998, 10,68 % en 1999. Il en représentera plus de 11,12 % en 2000, soit 1.065 millions de francs. Cette progression est le résultat dun accroissement de la dotation attribuée à TV 5, à hauteur de 25,23 millions de francs, de façon à soutenir le développement des programmes de la chaîne, dans le sens des orientations définies dans le cadre du Conseil audiovisuel extérieur de la France (CAEF). Lobjectif de la chaîne est de fidéliser et daccroître son audience partout dans le monde. Pour ce faire, cinq signaux ont été lancés sur les zones Europe francophone, Europe, Afrique, Asie, Proche et Moyen-Orient. La nouvelle grille de TV 5 donne de bons résultats en termes daudience et de satisfaction sur les territoires où elles ont pu être mesurées, notamment en Europe. Par ailleurs, le processus dadossement de la chaîne à lensemble des chaînes publiques françaises arrive aujourdhui à son terme. La Sept-Arte et RFO sont ainsi devenues actionnaires de la chaîne et sont représentées à son conseil dadministration. Les dotations publiques à TV 5 devraient atteindre 367,5 millions de francs en 2000, y compris 4 millions de francs qui seront prélevés sur les dotations de la direction générale de la coopération internationale et du développement au titre de TV 5 Afrique. Canal France International devrait recevoir, pour sa part, 147,7 millions de francs. B. LA COOPÉRATION TECHNIQUE Également réorganisé, le pôle de la coopération technique au sens large comprend la coopération technique au développement et la coopération militaire et de défense. 1. La rationalisation de la coopération technique au développement Prise en charge par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), la coopération technique au développement est identifiée par une seule ligne budgétaire, le chapitre 42-12. Ses crédits baissent de 9,29 %, passant de 1.887,1 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 1.711,82 millions de francs dans le présent projet de loi de finances.
Lassistance technique proprement dite représente près de 60,93 % des dotations du chapitre. Elle repose principalement sur le financement de coopérants, laide aux projets étant financée sur le titre VI du budget recomposé des Affaires étrangères. De nouveau cette année, la baisse des crédits accompagne la rationalisation des structures de la coopération déjà évoquée à plusieurs reprises. Le détail des mouvements se présente comme suit : · une mesure négative de 0,9 million de francs de non-reconduction ; · une mesure négative de 85,2 millions de francs, correspondant à la suppression de 170 postes en année pleine, au titre de la poursuite de la déflation de lassistance technique directe ; · une mesure nouvelle de 6 millions de francs, afin daugmenter les contributions de la France aux fonds fiduciaires multilatéraux et au financement dexperts associés ; · un transfert négatif de 92,2 millions de francs, à lintérieur même du chapitre et en direction du chapitre 41-11, dans le but de corriger des erreurs dimputation ; · un second transfert négatif en direction du titre III, correspondant au regroupement des crédits destinés aux publications de la direction générale. La coopération technique restera largement orientée vers les pays de notre zone de solidarité prioritaire et sa diversité sera maintenue (santé, travaux publics, environnement, urbanisme, forêts, agriculture et hydraulique, mines et énergie, transports et tourisme, etc.). 2. La réorientation de la coopération militaire et de défense Avant 1999, la coopération et lassistance militaires sorganisaient autour de trois pôles distincts : la direction des affaires stratégiques au ministère des Affaires étrangères, la mission militaire de coopération à titre principal au ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie, et le ministère de la Défense. Dans le cadre de la réforme de la coopération, le principe a été retenu du transfert au sein du ministère des Affaires étrangères de la mission militaire de coopération de la Rue Monsieur, désormais intégrée à la direction de la coopération militaire et de défense. La structure unifiée soccupe donc de l'élaboration des accords bilatéraux de coopération et d'assistance, sur la base des accords de défense existants ou des intérêts communs qui ont pu être déterminés en matière de sécurité et de défense, de la mise en place des missions militaires de conseil, de formation et d'assistance placées sous l'autorité des ambassadeurs, de l'attribution, en commission interministérielle, des places de stages offertes aux militaires étrangers dans les différentes catégories d'enseignement militaire en France après étude des demandes de nos partenaires étrangers, mais également de l'envoi de coopérants pour des missions temporaires, de laide au développement des forces militaires de sécurité intérieure, de la dotation en matériels performants de certaines unités, et de laide au versement régulier des soldes. Dans le projet de loi, les crédits du chapitre 42-29 baissent de 780,53 millions de francs à 754,76 millions de francs. Cette réduction apparente masque intégralement le maintien de la dotation à structure constante, compte non tenu des transferts suivants : · 9,4 millions de francs vers le chapitre 31-90 pour la rémunération des personnels travaillant à ladministration centrale ; · 5,26 millions de francs vers le chapitre 31-98 pour le salaire des recrutés locaux ; · 11,11 millions de francs vers le chapitre 34-98 pour le fonctionnement des missions militaires de coopération et de défense, des déplacements et des frais de représentation de leurs membres. Lessentiel des dépenses concerne les rémunérations des coopérants militaires (363,4 millions de francs dans le projet de loi), ainsi que la formation des stagiaires étrangers (144,45 millions de francs) et lachat et lentretien de matériel en soutien aux armées locales (157,8 millions de francs).
Inscrits à létat H du projet de loi de finances, les crédits non consommés du chapitre 42-29 peuvent être reportés de 1999 à lexercice 2000. C. LES CRÉDITS DINVESTISSEMENT DE LA COOPÉRATION Les crédits dinvestissement de la Coopération regroupent, pour une part, les subventions dinvestissement de laction extérieure et de laide au développement (chapitre 68-80) destinées à financer laide à des projets de développement particulièrement importants, ainsi que les alliances françaises, et, pour une autre part, le Fonds de solidarité prioritaire (), ex-Fonds daide et de coopération (chapitre 68-91), et les dons-projets mis en uvre par lAgence française de développement (chapitre 68-93 nouveau). Les crédits du chapitre 68-80 baissent de 34,62 % en crédits de paiement (17 millions de francs), et augmentent de 62,5 % en autorisations de programme (13 millions de francs). La priorité sera accordée aux alliances françaises en Inde, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis (Denver) et en Bolivie. Les subventions dinvestissement de la coopération baissent légèrement de 0,15 %, à 2.313 millions de francs dautorisations de programme, au lieu de 2.316,5 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Les crédits de paiement correspondants progressent de 5,29 %, passant de 1.814,91 millions de francs à 1.911 millions de francs, dont 922 millions de francs pour lAgence française de développement.
Au 30 juin 1999, le Fonds daide et de coopération avait engagé 235,95 millions de francs au titre des opérations dintérêt général, 28 millions de francs pour les opérations inter-États, et 70 millions de francs en faveur de programmes par État (27 millions de francs pour Madagascar, 18 millions de francs pour le Sénégal, 7 millions de francs pour le Burkina-Faso et le Cameroun, 6 millions de francs pour le Bénin, et 5 millions de francs pour le Niger). D. LES VOIES DUNE AMÉLIORATION DE LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION Quelques propositions faites par votre rapporteur spécial, dans le cadre dun rapport au Premier ministre (), pourraient permettre daméliorer la mise en uvre de la réforme de notre dispositif de coopération et daide au développement. 1. Prendre en compte la dimension européenne de la coopération au développement Faute de moyens humains et matériels sur le terrain, lUnion européenne privilégie laide budgétaire aux États bénéficiaires et le recours aux organisations non gouvernementales. Elle crée, cependant, de plus en plus, des antennes locales, qui sont amenées à gérer des fonds très importants. Malgré cela, les sommes considérables, dont elle dispose, conduisent à multiplier les études, le plus souvent confiées à des cabinets anglo-saxons, et qui savèrent souvent très éloignées des réalités complexes du terrain et entraînent une gestion comptable de laide. Les décisions sont préparées par de multiples comités, dont le fonctionnement manque de transparence. Ces constats conduisent votre rapporteur spécial à faire les propositions suivantes : · LUnion européenne devrait, en relation avec la règle de subsidiarité, limiter ses interventions aux secteurs sur lesquels elle peut exercer elle-même un contrôle defficacité. · Ses efforts devraient être concentrés sur les secteurs dans lesquels elle peut apporter, par rapport à laction des États membres, une valeur ajoutée, à lexemple de lintégration régionale. · Les bénéficiaires de laide doivent sapproprier celle-ci, afin déviter le caractère artificiel de certaines actions de développement. Cela signifie quils doivent être consultés dans la définition des principes, des points dapplication et des modalités des interventions. · Enfin, lUnion européenne pourrait traiter avec la Banque mondiale des questions comme celles de lajustement structurel, à condition que soit respectée notre position au sein de cette organisation. 2. Renforcer nos positions au sein des Nations Unies La France doit rester un donateur de référence, ce qui pourra lui permettre de lier ses apports financiers à une plus grande efficacité des organisations multilatérales. Elle ne doit pas hésiter à sanctionner lincapacité de tel ou tel organisme à se réformer par un retrait définitif. Par ailleurs, au sein des plus grandes organisations, elle devrait promouvoir la notion de « contrats » entre les pays donateurs et linstitution, fixant les objectifs opérationnels et financiers à moyen terme, ainsi que les exigences en matière dorganisation. Notre pays doit lutter contre le morcellement du développement. Les Nations Unies, avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), disposent dun outil essentiel au service du développement. Le Programme doit ainsi continuer de soutenir le développement institutionnel et la bonne gouvernance politique. Ses représentants dans les pays en développement devraient pouvoir disposer de moyens concentrés, afin déviter les actions autonomes de chaque organisme spécialisé, source de dispersion et de gâchis. Ainsi, le Programme devrait se voir confier la politique daide au développement des Nations Unies. Nos contributions seraient plus efficaces et plus « visibles ». Enfin, au sein de la Banque mondiale et des banques régionales, il serait utile de faire reconnaître le modèle européen du développement économique et social. Cette orientation suppose que soit organisée une concertation formelle des pays de lUnion européenne au sein des institutions de Bretton Woods. 3. Valoriser notre action en faveur du développement Dans la mise en valeur de notre intervention en matière de coopération et daide au développement, il apparaît nécessaire que tous les acteurs puissent avoir voie au chapitre. Ainsi, la coopération décentralisée, menée par les collectivités locales, est de plus en plus importante et efficace. En 1996, 5.000 initiatives ont été prises, concernant 111 pays. Les engagements financiers dépassent, chaque année, le milliard de francs. Les organisations non gouvernementales (ONG) constituent également des acteurs de plus en plus prégnants. Pour soutenir leurs interventions, il conviendrait délaborer un statut juridique et fiscal spécifique. Elles devraient être plus largement associées à la préparation des grandes conférences et négociations internationales. Par ailleurs, il serait utile que soit nommé, comme correspondant permanent des ONG, un haut fonctionnaire, dans toutes nos représentations auprès des institutions internationales. Enfin, le projet de loi sur le volontariat civil mériterait dêtre examiné au plus tôt par le Parlement. Notre politique de soutien au développement du secteur privé, par le biais des institutions bilatérales et multilatérales, doit plus viser lenvironnement du secteur privé que lactivité privée elle-même. 4. Inscrire notre politique de coopération au cur du débat public La France ne doit pas craindre de dire la vérité sur sa politique de coopération. Elle est le pays du monde qui fait le plus pour réduire la pauvreté dans le monde, et qui contribuera encore plus dans lavenir, par lefficacité de ses interventions, à un développement équilibré des pays qui constituent la zone de solidarité prioritaire. Lopinion publique, et à travers elle les contribuables, doit être régulièrement informée de limportance de notre aide au développement. La France na pas à avoir honte de sa politique de développement ; les crédits qui y sont consacrés ne doivent plus apparaître comme « largent du repentir ». Cest pourquoi il est primordial que le Parlement soit saisi, chaque année, hors débat budgétaire, dun document densemble sur la politique de coopération support dun débat parlementaire annuel. Dans sa réunion du 28 janvier 1999, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement a, ainsi, donné son accord de principe sur lorganisation dun tel débat. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 4 novembre 1999, la Commission a examiné les crédits des Affaires étrangères. M. Yves Tavernier, rapporteur spécial a estimé que lexercice auquel il devait se livrer était quelque peu artificiel, compte tenu du fait quil avait déjà présenté les crédits des Affaires étrangères, le matin même, devant la commission des Affaires étrangères élargie, à laquelle étaient présents le ministre des Affaires étrangères et le ministre délégué à la Coopération. Si lexpérience menée devait connaître des prolongements lan prochain, il serait nécessaire que la commission des Finances puisse se réunir et se prononcer sur les crédits avant la réunion de la commission élargie, de manière à ce que le Rapporteur spécial y présente la position de la commission des Finances. M. Pierre Bourguignon, Président, a indiqué quil partageait cette remarque avant de rappeler que le caractère nouveau de la procédure nécessitait, par nature, des adaptations. Le Rapporteur spécial a indiqué que le budget des Affaires étrangères, avec 20,94 milliards de francs, soit 1,25 % des charges nettes de lÉtat, ne constituait pas un budget prioritaire, même sil marquait larrêt de la chute drastique des moyens observée ces dernières années. En 1993, les crédits des Affaires étrangères représentaient 1,68 % du budget de lÉtat et comprenaient 2 milliards de francs de plus que le présent budget. Mais laction des ministres et des rapporteurs des deux assemblées a permis darrêter lhémorragie budgétaire et autorise même une légère progression de 0,64 %. Tous les acteurs, y compris lopposition, reconnaissent que ce budget a subi, dans le passé, de graves traumatismes. En 1994, avait été décidé un plan quinquennal de réduction des effectifs. Mais le temps où le ministre des Affaires étrangères, à lexemple de M. Hervé de Charette en 1996, saluait la réduction des moyens de ses services, est révolu. Par ailleurs, lattitude du ministère des Finances à légard du Quai dOrsay mérite quelques réflexions, notamment lorsquelle conduit à remettre en cause, de manière lancinante, notre réseau diplomatique et consulaire, le deuxième au monde. Il est regrettable que cette donnée, essentielle pour notre action extérieure, soit abordée de manière comptable, et non politique. Bercy ne dispose pas de tous les éléments pour être à même de juger de la qualité de la configuration de notre réseau diplomatique. Si la France dispose du deuxième réseau consulaire, derrière lItalie, elle possède grosso modo le même que lAllemagne ou le Royaume-Uni sur tous les continents, à lexception de lAfrique, où, pour des raisons évidentes, notre réseau est relativement plus dense. La défense de relations privilégiées avec certains pays, celle de notre siège au Conseil de sécurité des Nations Unies, contesté par de nombreux États, tels que les Pays-Bas, certains pays nordiques ou le Japon, méritent que lon écarte la vision comptable, trop stricte, du ministère des Finances. Cest pourquoi, il conviendrait que les ministres soient à même de disposer des moyens suffisants pour mener à bien leurs actions et soutenir leurs choix. Il est regrettable que ladoption, dans la dernière loi de finances rectificative, de laugmentation de notre quote-part au Fonds monétaire international (FMI), à hauteur de 3,3 milliards de francs, nait pas fait lobjet de plus de débats. À la demande du Parlement, le Gouvernement a rédigé un rapport, qui a été remis à lensemble des membres de la Commission. Quelles suites le président de la commission des Finances souhaite-t-il donner à ce rapport ? Puis, le Rapporteur spécial a rappelé quil avait mené, sur le terrain, une enquête sur les services consulaires et sur les services des visas en particulier. Il a constaté à cette occasion que ces services navaient pas toujours les moyens de leurs missions. Les crédits des Affaires étrangères ne constituent quune part des moyens mis au service de notre action extérieure, moyens qui sélèveront à 54,44 milliards de francs, en baisse de 2 % par rapport à 1999. Par ailleurs, leffet change-prix, qui prend en compte le fait que de nombreuses dépenses de personnel et contributions internationales sont libellées en devises, vient, cette année encore, perturber lanalyse des crédits. Ainsi, le budget pour 2000 a été construit sur la base dun dollar américain pour 5,83 francs, alors que la direction de la prévision du ministère de lÉconomie prévoyait, pour 2000, un dollar pour 6,18 francs, ce qui se traduira, pour le Quai dOrsay, par des tensions en cours de gestion. La véritable nouveauté de ce budget est la création de 92 emplois, dégagés par des redéploiements internes. Entre 1991 et 1998, les effectifs budgétaires ont été réduits de près de 9 %. Mais, il faut craindre que cet exercice ne puisse être renouvelé lan prochain. En outre, les dépenses de fonctionnement, grâce à la fusion des sections Coopération et Affaires étrangères et à la rationalisation de la gestion, sont réduites de 2 %, tandis que dimportants investissements seront entrepris, avec, notamment, la construction dambassades à Berlin et à Pékin, la réhabilitation du Palais Farnèse à Rome, et la réouverture éventuelle de notre consulat à Annaba, en Algérie, ce qui, diplomatiquement, serait très important. Les établissements denseignement verront également leurs crédits dinvestissement augmenter. Les contributions obligatoires baissent, compte tenu du fait que les opérations au Kosovo, menées par les Nations Unies et lOrganisation pour la sécurité et la coopération en Europe, nont pas été prises en considération, lors de lélaboration du budget. Il faut se réjouir de la nouvelle augmentation des contributions volontaires et de celle des crédits en faveur des Français à létranger. Le budget est stabilisé et annonce le début dun redressement nécessaire. Enfin, le Rapporteur spécial a émis le souhait de voir le fonds de concours alimenté par 30 % des droits de chancellerie, qui sélevaient en 1998 à 322 millions de francs, élargi et prolongé au delà du 30 juin 2000, date prévue pour sa clôture, afin de renforcer les moyens du Quai dOrsay qui servent à financer la réhabilitation des consulats. Ce renforcement peut être calqué sur la pratique des missions économiques du ministère de lÉconomie, qui bénéficient dune ristourne de 50 % sur le montant des prestations quelles fournissent. La République est une et indivisible, ce qui est bon et légitime pour la rive droite de la Seine doit être tout aussi légitime pour sa rive gauche. Les règles de la comptabilité publique ne sauraient être à géométrie variable. M. Alain Rodet, rappelant les difficultés immobilières que connaissent les postes français dans les Républiques de lex-Union soviétique et de lex-Yougoslavie, a interrogé le Rapporteur spécial sur les capacités du Quai dOrsay à assurer louverture de nouveaux postes dans de bonnes conditions. Le Rapporteur spécial a précisé que le ministère des Affaires étrangères, grâce au jeu des ouvertures et des fermetures de postes, pouvait dégager des moyens par redéploiement interne. Par ailleurs, il assurera, en 2000, dimportantes opérations, telles que la construction dune ambassade à Berlin, pour un coût total de 385 millions de francs, et à Pékin, pour une somme de 320 millions de francs, ainsi que la réouverture éventuelle dun nouveau consulat en Algérie. La Commission a adopté une observation, présentée par le Rapporteur spécial, tendant à augmenter de 30 % à 50 % le montant des droits de chancellerie affectés au fonds de concours destiné à financer les dépenses dinvestissement des consulats. M. Maurice Adevah-Puf a souhaité que cette observation soit suivie deffets. La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Affaires étrangères et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. OBSERVATION ADOPTÉE EN COMMISSION La commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan demande que la moitié des droits de chancellerie perçus soit rattachée, par voie de fonds de concours, au budget des Affaires étrangères. _______________ N°1861-01. - Rapport de M. Yves Tavernier, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Affaires étrangères. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Rapport au Premier ministre, La coopération française au développement, Paris, La Documentation française, Collection des rapports officiels, 1999. () Yves Tavernier, Rapport dinformation déposé en application de larticle 146 du Règlement par la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan sur les moyens des services des visas parents pauvres des Affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, document n° 1803, 8 septembre 1999. () Pour apprécier la qualité de la gestion 1998 et 1999 des crédits de lancienne section Coopération, on pourra utilement consulter le rapport spécial de notre collègue Maurice Adevah-Poeuf sur les crédits de la Coopération. () Ainsi dans son rapport spécial sur les crédit des affaires étrangères pour 1998, Assemblée nationale, XIème législature, document n° 305, annexe n° 1, page 12, votre rapporteur spécial insistait « sur la nécessité dabonder les crédits du ministère des Affaires étrangères en cours dexercice, de manière à maintenir leur pouvoir dachat et obtenir la stabilisation réelle des moyens dont il disposera en 1998 ». () En 1998, 117 millions de francs avaient été inscrits dans le projet de loi de finances au titre de leffet change-prix rémunérations (hors personnel de lenseignement), alors que les besoins, en gestion, se sont révélés atteindre seulement 3,7 millions de francs. En 1999, lécart entre le projet de loi de finances et les ajustements en gestion serait nettement moindre : 71,32 millions étaient inscrits en prévision ; on sachemine vers des ajustements, en gestion, de 69,77 millions de francs. () Rapport dinformation déposé en application de larticle 146 du Règlement par la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan sur les moyens des services des visas parents pauvres des Affaires étrangères, Assemblée nationale, XIème législature, document n° 1803, 8 septembre 1999. () Le CICID sest réuni, pour la première fois, le 28 janvier 1999. Il a, notamment, approuvé lorganisation dun débat parlementaire, non budgétaire, relatif à la politique de coopération internationale, et à ses orientations, et défini la zone de solidarité prioritaire (ZSP), zone de concentration de laide publique au développement bilatérale de la France (61 États y figurent). () Communication en Conseil des ministres du 4 février 1998. () 149 ambassades, 3 ambassadeurs en mission, 1 chargé daffaires, 17 représentations permanentes, 4 délégations auprès dorganismes internationaux, 87 consulats généraux, 18 consulats, 8 chancelleries détachées (2) Ouverture dun bureau dambassade à Banja Luka et dun consulat à Wuhan en 1998, dune ambassade à Kingston. () Source : Séries longues sur lemploi de la direction générale de ladministration et de la fonction publique, juin 1998. () La France ne dispose pas dambassade dans les pays suivants : Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Belau, Belize, Bhoutan, Botswana, Corée du Nord, Dominique, Gambie, Grenade, Guyana, Kirghizistan, Kiribati, Lesotho, Liberia, Liechtenstein, Malawi, Maldives, îles Marshall, Micronésie, Nauru, Saint-Christophe-et-Niévès, République de Saint-Marin, Saint-Vincent-et-les Grenadines, îles Salomon, Samoa, Sao Tomé-et-Principe, Sierra-Leone, Somalie, Swaziland, Tadjikistan, Tonga, Tuvalu. Des ambassadeurs non résidents y sont accrédités sauf en Corée du Nord et en Somalie. () À distinguer du réseau consulaire honoraire, constitué par lensemble des personnes de la société civile à qui le ministère des Affaires étrangères confère une partie des pouvoirs consulaires (voir infra). () Alep (Syrie), Bâle (Suisse), Belem (Brésil), Calcutta (Inde), Gaborone (Botswana), Lausanne (Suisse), Majunga (Madagascar) et Sfax (Tunisie). () Florence et Gênes (Italie), Gibraltar (Royaume-Uni), Malaga (Espagne). () Réponse du ministère des affaires étrangères à une question écrite déposée par le sénateur Pierre Biarnes (groupe socialiste) n° 20811 publiée au Journal officiel Questions du Sénat en date du 16 avril 1992. (1) Déclaration dHubert Védrine au journal Les Échos, 4 février 1999. () Assemblée nationale, Journal officiel débats, 5 novembre 1997, page 5440. () Le projet EOLE vise à unifier larchitecture logicielle des serveurs et postes de travail et à héberger lensemble des applications de gestion, la bureautique et linterface de communication du système de communication unifié. Il sera déployé à grande échelle en 2000. () Subvention à lOffice français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), frais de rapatriement et assistance aux Français de létranger et aux réfugiés étrangers en France. () Ces contributions incluent aussi bien la contribution à lOrganisation des Nations unies (ONU) proprement dite, avec 377,16 millions de francs, à lOrganisation des Nations Unies pour léducation, la science et la culture (UNESCO), avec 124,65 millions de francs, quau Tribunal pénal international pour lex-Yougoslavie, pour 40,16 millions de francs, quà une multitude dorganisations de moindre importance, telles que lOrganisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEPP), avec 0,4 million de francs, destinés, notamment, à financer les recherches sur la lutte contre lalgue Caulerpa taxifolia tailletinensis. () Ces chapitres sont inscrits à létat H annexé au projet de loi de finances et peuvent donc voir reportés de 1999 à 2000 les crédits non consommés. () Prise en charge par lÉtat du déficit d'exploitation de la desserte aérienne et financement d'actions de promotion complémentaires. () La réforme du Fonds daide et de coopération, rebaptisé Fonds de solidarité prioritaire, a été décidée par le Premier ministre, après que les membres du comité interministériel de la coopération internationale et du développement laient préconisée. La refonte des textes est en cours de préparation. () Rapport au Premier ministre, La coopération française au développement, Paris, La Documentation française, Collection des rapports officiels, 1999. |