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le 29 octobre 1999

N° 1861

    ______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

      AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
      LE PROJET DE
      loi de finances pour 2000 (n°1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 8


ANCIENS COMBATTANTS



Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre KUCHEIDA

Député

____

    (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d’Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- LA RÉFORME DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT AUX ANCIENS COMBATTANTS 9

    A.– L’INTÉGRATION DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT AU SEIN DU MINISTÈRE
     DE LA DÉFENSE
    9

    1.– Les incidences de la réforme en termes d’organisation
     des structures
    9

      a) L’affirmation d’un socle structurel au sein du secrétariat d’État 10

      b) La réorganisation des directions au sein du ministère de la Défense 11

    2.– Les incidences en termes de nomenclature budgétaire 13

      a) Les transferts sur le budget du ministère de la Défense 13

      b) Un budget autonome du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants 14

    B.– LES MOYENS DES INSTITUTIONS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT 15

    1.– L’adaptation des emplois aux tâches 15

      a) Une perte globale d’emplois pour le secrétariat d’État 15

      b) L’Office national des anciens combattants et victimes de guerre 18

      c) L’Institution nationale des invalides 20

    2. – L’évolution des moyens de fonctionnement 23

      a) Les moyens de fonctionnement des services du secrétariat d’État 23

      b) Un renforcement des moyens des établissements publics 24

II. LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE 29

    A. - L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE 29

    1.– La diminution des parties prenantes 29

    2.– L’application du rapport constant 32

    B.– LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REVALORISATION DES PENSIONS 34

    C. – UNE AVANCÉE MAJEURE DANS L’ATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS D’AFRIQUE DU NORD 36

    1. – Le principe de la carte du combattant 36

    2. – Un assouplissement progressif des conditions d’attribution de la   carte du combattant au bénéfice des Anciens combattants d’Afrique   du Nord 37

      a) Le dispositif prévu par la loi du 9 décembre 1974 37

      b) Les aménagements successifs 38

      c) Une nouvelle approche : la prise en compte de la durée de service en Afrique du Nord 39

    3. – Le projet de budget pour 2000 prolonge cette évolution 40

    D.– D'AUTRES PISTES D'AMÉLIORATION POURRAIENT ÊTRE ENVISAGÉES 40

    1.– La difficile question de la cristallisation des demandes de pension des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française 41

      a) État des lieux 41

      b) Régime juridique de la cristallisation 41

      c) L’incidence de ces dispositions sur les tarifs 44

    2.– La situation des grands invalides 45

III. – L’EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DU MONDE COMBATTANT 47

    A. – LE DISPOSITIF D’AIDE AUX ANCIENS COMBATTANTS D’AFRIQUE DU NORD 47

    1.– La gestion du Fonds de solidarité 48

      a) Le régime des prestations 48

      b) L’évolution du nombre de bénéficiaires 50

      c) L’évolution des crédits 52

      d) Incidence sur le débat relatif à la retraite anticipée 54

    2. – Les difficultés de mise en œuvre du dispositif « ARPE – Anciens combattants » 55

      a) Un dispositif institué par l’article 121 de la loi de finances de 1999 55

      b) Les difficultés de mise en œuvre 56

    B. – LA MAJORATION DE LA RENTE MUTUALISTE DU COMBATTANT 56

    1.– La gestion de la rente mutualiste du combattant 56

      a) Le principe de la rente 56

      b) Le régime juridique de la rente mutualiste du combattant 57

    2.– La revalorisation du plafond majorable 58

      a) Les modalités d’intervention de l’État 58

      b) Une nouvelle avancée dans le projet de budget 58

    3.– Le délai de forclusion 60

    C. – LA POURSUITE DE L’EFFORT EN MATIÈRE D’ACTION SOCIALE 60

    1.– L’action sociale 61

      a) L’aide sociale de l’État 61

      b) L’action sociale de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) 63

    2.– Les soins gratuits 67

      a) Le régime de sécurité sociale des invalides de guerre 67

      b) Les soins médicaux gratuits 68

      c) L’appareillage 69

IV.– LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE 71

    A.– UNE PRIORITÉ DANS UN CADRE INSTITUTIONNEL RÉFORMÉ 72

    1.– Une mise en synergie dans le cadre de la réforme du secrétariat d’État aux Anciens combattants 72

    2.– Des moyens renforcés 73

      a) Une progression significative des moyens en 2000 73

      b) Les actions culturelles de mémoire seront privilégiées 74

    B.– UN EFFORT SIGNIFICATIF POUR LA RESTAURATION ET LA PRÉSERVATION DU PATRIMOINE 76

    1.– Une progression des crédits affectés aux travaux de rénovation et d’aménagement des lieux de mémoire 76

    2.– Les crédits d’entretien des sépultures 79

EXAMEN EN COMMISSION 81

Article 65.- Extension des conditions d’attribution de la carte du combattant 85

Article 66.- Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant 89

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INTRODUCTION

    Les crédits du secrétariat d’État aux Anciens combattants, désormais secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants, connaissent une baisse de 2 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 1999, si l’on prend en compte les transferts de crédits consécutifs à la réforme du département ministériel. En effet, le secrétariat d’État aux Anciens combattants est désormais intégré au sein du ministère de la Défense, depuis l’adoption du décret du 23 mars 1999. Cette réforme se traduit, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par le transfert de 948,8 millions de francs de crédits du fascicule Anciens combattants sur le budget du ministère de la Défense (pour l’essentiel, des crédits du titre III et l’intégralité du titre V).

    En intégrant ces mesures, la diminution des crédits s’élève, en réalité, à 501 millions de francs, contre 540 millions l’année dernière. Cette diminution accompagne celle du nombre de pensionnés, sans remettre en cause la préservation intégrale et le maintien de l’effort de solidarité en faveur des ressortissants. En outre, elle est inférieure de moitié à l’évolution du nombre des parties prenantes à la dette viagère (- 3,9 %), ce qui permet de dégager les moyens nécessaires à la mise en place de mesures nouvelles en faveur des ressortissants.

    Cet écart permet d’orienter l’effort en faveur du monde combattant, autour d’objectifs clairs : le renforcement de la solidarité, la mise en place d’une politique de la mémoire plus cohérente et un soutien accru aux actions de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en matière sociale, essentiellement.

    De fait, les crédits afférents à la dette viagère bénéficient d’une majoration de 248 millions de francs qui permettra de financer la revalorisation des pensions en application du rapport constant mais aussi la mise en place de mesures nouvelles en faveur des Anciens combattants.

    Le projet de budget pour 2000 met l’accent sur le renforcement du droit à réparation et de l’action sociale de solidarité à travers deux mesures nouvelles significatives.

    D’une part, il prévoit de ramener la durée de présence en Afrique du Nord, nécessaire à l’obtention de la carte du combattant de 15 à 12 mois. A cette fin, une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite sur le chapitre 46-21 afin d’intégrer l’incidence de cette disposition sur les dépenses de retraite du combattant.

    D’autre part, les rentes mutualistes du combattant bénéficieront d’une mesure nouvelle de relèvement de 100 à 105 points d’indice de pension militaire d’invalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure, inscrite pour un montant de 10 millions de francs dans le présent projet de loi, contribuera à une amélioration certaine des conditions de vie des anciens combattants, en faisant passer le plafond de la rente majorable de 7.993 francs à 8.553 francs, soit une augmentation significative de 7 %.

    Par ailleurs, les crédits que l’ONAC consacre à l’action sociale sont abondés de 5 millions de francs en 2000, ce qui confirme le rôle essentiel que joue l’Office dans la mise en œuvre de l’effort de solidarité envers le monde combattant. Plus généralement, l’ONAC bénéficie d’un renforcement de ses moyens, tant au niveau de son fonctionnement (les crédits correspondants augmentent de 9,4 millions de francs contre 6,9 millions dans le budget précédent) que de ses investissements pour lesquels une ouverture de 13 millions de francs en autorisations de programme et 8 millions de francs en crédits de paiement est prévue, destinée, pour l’essentiel, à des opérations de mise en sécurité et d’habitabilité des maisons de retraite. Sur ce point, votre Rapporteur estime que ces moyens sont indispensables, non seulement pour l’amélioration des conditions de vie des résidents mais aussi dans le contexte actuel marqué par des interrogations sur l’avenir de certaines maisons de retraite.

    Enfin, dans le prolongement des orientations définies l’année dernière, une priorité est accordée à la politique de la mémoire grâce à l’inscription d’une mesure nouvelle de 9 millions de francs sur le chapitre 43-02 qui finance les actions en faveur de l’information historique. Ces moyens supplémentaires permettront, d’une part, de définir et valoriser des grands territoires de mémoire des guerres et conflits contemporains dans le cadre des futurs contrats de plan État-régions et, d’autre part, de dynamiser les actions en direction des jeunes générations en s’appuyant sur les « emplois mémoire » créés par l’ONAC dans ses services départementaux.

    Cet effort est complété par l’ouverture de 12 millions de francs d’autorisations de programme et de 8 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 57-91 (article 20), pour la rénovation des sépultures de guerre.

    Au total, la politique de la mémoire bénéficie, ainsi, d’une augmentation de ses crédits de 19,6 % par rapport à 1999.

    L’ensemble de ces dispositions a semblé à la commission des Finances, de nature à préserver, en le renforçant, l’imprescriptible droit à réparation et à reconnaissance liés aux services rendus à la Nation.

    C’est pourquoi, elle a adopté le budget des Anciens combattants et des victimes de guerre.

I.- LA RÉFORME DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT
AUX ANCIENS COMBATTANTS

    Créé en 1920, sous la dénomination de ministère des pensions, l’actuel secrétariat d’État aux Anciens combattants constitue une spécificité française à laquelle le monde combattant est légitimement attaché. Son rôle est, en effet, essentiel en matière de réparation et de solidarité envers ceux qui ont tant donné pour défendre le pays. Il l’est tout autant dans sa mission de préservation du devoir de mémoire. La réforme initiée en cours d’année, qui a conduit à un adossement du secrétariat d’État au ministère de la Défense, maintient cette spécificité, en instituant un secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

      A.– L’INTÉGRATION DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

    La réforme du secrétariat d’État a été initiée par un décret du 22 mars 1999 qui définit les attributions du secrétaire d’État à la Défense, chargé des Anciens combattants comme « celles relatives aux anciens combattants et aux victimes de guerre ainsi que celles relatives au service national universel, à la réserve militaire, à la politique de mémoire et au renforcement du lien armée-Nation ». Cette définition témoigne d’une volonté de sauvegarder la spécificité française de gestion des intérêts des Anciens combattants, tout en affirmant la nécessité du devoir de mémoire et en reconnaissant la contribution du monde combattant au développement du lien armée-Nation, dans la perspective de la réforme du service national.

        1.– Les incidences de la réforme en termes     d’organisation des structures

    La réforme du secrétariat d’État a fait l’objet d’une vaste concertation afin de recueillir l’assentiment du monde combattant sur ses orientations et ses modalités. Elle s’articule autour de trois principes : en premier lieu, le maintien d’un socle structurel permettant d’assurer le traitement des droits du monde combattant ; en second lieu, une mise en synergie d’activités conduites par les deux départements ministériels dans le cadre du renforcement du lien entre l’armée et la Nation ; enfin, l’intégration du département ministériel des Anciens combattants dans celui de la Défense.

        a) L’affirmation d’un socle structurel au sein du secrétariat d’État

    Le souci d’assurer le traitement des droits des Anciens combattants, en particulier, le droit à réparation, conduit à préserver un « socle structurel » au sein du secrétariat d’État.

    Dans le cadre de cette réforme, le monde combattant continue ainsi d’avoir un interlocuteur unique tandis qu’est maintenue une structure d’administration centrale, la Direction des pensions, des statuts et de la réinsertion sociale (DPSRS).

    Un budget autonome individualisé est également maintenu, qui permet d’apprécier l’ensemble des crédits consacrés aux dépenses liées aux activités de réparation et de solidarité en faveur des Anciens combattants. À titre d’exemple, les crédits consacrés à la dette viagère (parmi lesquels ceux de la retraite du combattant) restent imputés sur un fascicule budgétaire distinct, de même que ceux du Fonds de solidarité pour les anciens d’Indochine et d’Afrique du Nord, ce qui permet de suivre clairement leur évolution. On relèvera, de même, que les subventions versées aux associations d’Anciens combattants demeurent inscrites sur ce fascicule.

    Par ailleurs, l’existence des deux établissements publics au service du monde combattant, à savoir l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et l’Institution nationale des invalides (INI), n’est pas remise en cause. Elle est même renforcée, comme l’atteste la progression de leurs moyens dans le projet de budget. Là encore, la présentation des dotations qui leur sont allouées reste inchangée.

    Enfin, les services de proximité pour le monde combattant sont maintenus. On notera, cependant, que la constitution de services déconcentrés de la Défense, au niveau régional, par agrégation de services extérieurs de la Défense, autour des 18 Directions interdépartementales aux Anciens combattants (DIAC) reste une question ouverte. En tout état de cause, le maintien d’un échelon régional de service de proximité continuera d’être assuré.

    Ces mesures témoignent d’une volonté forte de préserver une gestion spécifique des droits des Anciens combattants, qui n’est pas remise en cause par l’intégration du département ministériel au sein du ministère de la Défense.

        b) La réorganisation des directions au sein du ministère de la Défense

    Cette réforme se traduit, par ailleurs, par une refonte des administrations centrales.

    En premier lieu, la fusion des corps de fonctionnaires et ouvriers d’État des deux départements ministériels conduit à la suppression de la direction de l’administration générale (DAG) du secrétariat d’État.

    Cette mesure a entraîné un reclassement, dans les services du ministère de la Défense, du quart des agents de l’administration centrale du secrétariat d’État. Il s’est agit des agents de la DAG ainsi que d’une partie des agents employés dans des structures relevant du cabinet (soit 343 agents sur un total de 645). Parmi ces agents, 183 ont été transférés, avec leur accord, dans un emploi semblable tandis que les 160 autres ont fait l’objet d’une procédure spécifique de reclassement, sur la base des souhaits d’affectation qu’ils avaient été amenés à exprimer.

    En second lieu, la direction en charge des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), dont la structure spécifique n’a pas été modifiée, a été rattachée au secrétariat général pour l’administration du ministère de la Défense, dont elle constitue désormais une des six directions.

    Enfin, la délégation à la mémoire et à l’information historique (DMIH) du secrétariat d’État a été regroupée avec le service du patrimoine du ministère au sein d’une direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), qui reprend l’ensemble des activités de ces structures. Cette nouvelle direction constitue l’une des six autres directions du secrétariat général pour l’administration.

    On relève également la création, à partir de la sous-direction des bureaux du cabinet du ministère de la Défense et du bureau du cabinet du secrétariat d’État, d’une sous-direction des bureaux des cabinets qui comprend un bureau de synthèse des questions combattantes. Ce bureau est chargé du suivi des dossiers de décorations concernant les Anciens combattants, les associations, les questions de principe concernant le monde combattant ainsi que l’ONAC et l’INI.

    Cette nouvelle organisation vise à mettre en synergie les activités de mémoire (sauvegarde du patrimoine, commémoration, musées et expositions, archives et recherche, initiatives pédagogiques, etc.) ainsi que celles liées à la réparation et à la réinsertion sociale des anciens combattants et des militaires (pensions, écoles de rééducation professionnelles, aide sociale).

    Il en résulte l’organigramme suivant, où les structures mettant en œuvre la politique en faveur des Anciens combattants apparaissent en gris :

    Insérer organigramme situé sur l’ordinateur d’Isabelle Gonzalez. Unité C:\Dournovo\anc-grap

        2.– Les incidences en termes de nomenclature budgétaire

    Cette réforme se traduit, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par un important transfert de crédits du budget du secrétariat d’État sur le budget du ministère de la Défense.

        a) Les transferts sur le budget du ministère de la Défense

    L’adossement du secrétariat d’État aux Anciens combattants au ministère de la Défense se traduit, sur le plan budgétaire, par deux séries de transferts de crédits.

    Dans la logique de la refonte des administrations centrales et la perspective du rapprochement des services déconcentrés, les crédits du titre III – à l’exception des crédits de fonctionnement de l’ONAC et l’INI – du fascicule Anciens combattants sont transférés sur le budget du ministère de la Défense, ce qui correspond à un montant de 913,6 millions de francs et concerne 2.005 emplois budgétaires.

    Le regroupement des activités de mémoire au sein du ministère de la Défense est à l’origine du transfert de l’intégralité des crédits du titre V du budget des Anciens combattants (c’est-à-dire du chapitre 57-91 consacré à l’équipement immobilier et au patrimoine) sur le fascicule Défense, pour un montant de 20,3 millions de francs de crédits de paiement et de 30,5 millions de francs d’autorisations de programme. Rappelons que ces crédits se répartissent en trois articles pour les travaux d’investissement et de rénovation des bâtiments (article 10), la remise en état des sépultures de guerre (article 20) et les travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle, c’est-à-dire l’ONAC et l’INI (article 30).

    Le regroupement des activités de mémoire est également à l’origine du transfert des crédits du chapitre 41-91, dédié aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques (pour un montant de près de 3,1 millions de francs) et de ceux des articles 10 et 20 du chapitre 43-02 relatif aux interventions en faveur de l’information historique, à hauteur de 11,83 millions de francs.

    Au total, ce sont donc 948,8 millions de francs de crédits qui sont transférés du budget du secrétariat des Anciens combattants sur celui de la Défense, soit 3,8 % des crédits du fascicule Anciens combattants.

        b) Un budget autonome du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Malgré ce transfert non négligeable, la notion du budget autonome des Anciens combattants garde tout son sens et sa réalité, puisqu’il s’élèvera, en 2000, à un peu plus de 24 milliards de francs.

    La présentation de ce budget est cependant modifiée puisqu’il ne comprend plus de titre V et que les crédits du titre III ne regroupent plus que les subventions de fonctionnement de l’ONAC et l’INI.

    Le tableau ci-après illustre le nouveau périmètre du budget du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants, par agrégat :

    RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT ET TITRE

    (en francs)

    Agrégats

    Dépenses ordinaires

    Dépenses en capital

    Total pour 2000

     

    Titre III

    Titre IV

    Titre V

    Titre VI

     

    Administration générale

    282.304.453

         

    282.304.453

    Dette viagère

     

    19.877.010.193

       

    19.877.010.193

    Mémoire et solidarité

     

    3.900.379.070

    -

    -

    3.900.379.070

    Totaux

    282.304.453

    23.777.389.263

    -

    -

    24.059.693.716

    Source : projet de loi de finances pour 2000

    Le transfert des crédits sur le budget de la Défense a pour conséquence deux modifications de la nomenclature budgétaire du fascicule Anciens combattants.

    D’une part, les crédits des articles 10 et 50 du chapitre 46-04 sont transférés au chapitre 46-51, pour un montant de 1,05 millions de francs.

    D’autre part, le chapitre 46-04 regroupe désormais les crédits dédiés aux actions de mémoire, grâce à un transfert de 300.000 francs de crédits du chapitre 46-31 et de 5 millions de francs de crédits en provenance des articles 10 et 20 du chapitre 43-02. Cette mesure permet de conserver les crédits de subvention aux associations du monde combattant sur le fascicule budgétaire du secrétariat d’État.

      B.– LES MOYENS DES INSTITUTIONS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT

        1.– L’adaptation des emplois aux tâches

    L’insertion des services du secrétariat d’État dans le ministère de la Défense s’accompagne d’une perte globale de 173 emplois en 2000, soit une diminution de 7,9 %. Les établissements publics connaissent, quant à eux, des évolutions différenciées, l’INI bénéficiant d’un renforcement de ses moyens dans le cadre du remplacement des personnels en provenance du contingent militaire.

        a) Une perte globale d’emplois pour le secrétariat d’État

    L’intégration du secrétariat d’État au sein du ministère de la Défense s’accompagne d’une suppression de 173 emplois budgétaires, qui affecte l’administration centrale (- 82 emplois) comme les services déconcentrés (- 91 emplois) où ces suppressions seront imputées sur des postes vacants.

    On rappellera que la politique de diminution des effectifs s’est traduite, en 1998, par la suppression globale de 88 emplois (– 3,6 % des effectifs) et de 161 emplois en 1999 et a principalement porté sur les services déconcentrés.

    La suppression globale prévue en 2000 prend en compte la diminution du nombre des parties prenantes, à raison de 170 emplois, pour un montant total de 23,43 millions de francs. Elle justifie une baisse de 3 % des dépenses de personnel, hors charges de pensions.

    — Les emplois en administration centrale

    L’impact de la diminution des parties prenantes se traduit par une suppression de 79 emplois en administration centrale, répartie de la manière suivante :

          · Attachés d’administration centrale 3

          · Secrétaires administratifs de classe normale d’administration centrale 22

          · Adjoints administratifs d’administration centrale 39

          · Agents administratifs de 2ème classe d’administration centrale 2

          · Maîtres ouvriers d’administration centrale 5

          · Agents des services techniques de 2ème classe d’administration centrale 4

          · Médecin en chef 1

          · Médecin 1

          · Ergonome de 3ème catégorie A 1

          · Linguiste de 1ère catégorie B 1

    Toutefois, le projet de budget prévoit sept mesures de transformations d’emplois en administration centrale destinées à développer le secteur archives pour la mémoire et l’information historique ainsi qu’un pôle de statistiques au sein de la direction des statuts et des pensions (DSPRS), pour un montant de 87.528 francs sur les chapitres 31-02 et 31-90.

    Il convient également de souligner d’importantes mesures d’amélioration de la situation des personnels, notamment, une revalorisation des rémunérations publiques, à hauteur de 4,5 millions de francs, et le repyramidage des personnels de catégorie C (14 emplois sont concernés pour un montant de 273.416 francs) en application de l’accord salarial conclu dans la fonction publique.

    — Les emplois dans les services déconcentrés

    S’agissant de l’état des effectifs dans les services déconcentrés, on constate une diminution de 3,4 % entre le 1er juillet 1998 et le 1er juillet 1999, les effectifs physiques s’établissant, à cette date, à 1.565 agents.

    Parmi ces agents, 22 % occupent un emploi à temps partiel et 9,8 % sont en position de cessation progressive d’activité (CPA). 4/5ème des bénéficiaires de temps partiel sont des agents de catégorie C (66 % d’entre eux optent pour une quotité de temps partiel à 80 %). Cette proportion d’agents à temps partiel, relativement stable, s’établit à un niveau supérieur à celui du reste de la fonction publique : 13 % au secrétariat d’État (22 % dans les services déconcentrés) contre 9 % sur l’ensemble de la fonction publique.

    Les vacances dégagées par l’exercice des fonctions à temps partiel et en CPA sont retracées dans le tableau ci-après :

    VACANCES DÉGAGÉES PAR L’EXERCICE DES FONCTIONS À TEMPS PARTIEL ET DES CONGÉS DE FIN D’ACTIVITÉ CFA

    (Services déconcentrés « stricto sensu ») au 1er Juillet 1999

    (crédits)

    Catégories
    Grades

    Fractions de temps partiel
    et CFA

    Nombre d’agents en temps partiel et CFA

    Vacances créées

     

    CPA

    50 %

    60 %

    70 %

    80 %

    90 %

       

    Catégorie « À

                   

    - Délégué

    1

         

    3

     

    4

    0,93

    Sous-total « A »

    1

         

    3

    0

    4

    0,93

    Catégorie « B »

                   

    - SA classe exceptionnelle

       

    1

     

    7

    3

    11

    1,66

    - SA classe supérieure

    2

         

    9

    2

    13

    2,46

    - SA classe normale

     

    2

    4

    1

    24

    2

    33

    6,50

    Sous-total « B »

    2

    2

    5

    1

    40

    7

    57

    10,62

    Catégorie « C »

                   

    - Adjoint administratif principal 1ère classe

    7

     

    1

     

    5

    1

    14

    4,70

    - Adjoint administratif principal 2ème classe

    13

     

    1

    1

    56

    7

    78

    15,80

    - Adjoint administratif

    7

    17

    7

    4

    80

    8

    123

    28,11

    - Agent administratif 1ère classe

    1

         

    4

     

    5

    1,07

    - Agent administratif 2ème classe

    2

    5

    2

    2

    29

    3

    43

    9,30

    - Agtent Services techniques 1ère classe

    1

         

    3

     

    4

    0,93

    - Agent Services techniques. 2ème classe

     

    1

       

    3

     

    4

    0,93

    Sous-total « C »

    31

    23

    11

    7

    180

    19

    271

    60,84

    « Médecins »

                   

    Soins gratuits

     

    3

       

    4

     

    7

    2,07

    Centre réforme

     

    2

       

    1

     

    3

    1,14

    Centre appareillage

     

    2

       

    1

     

    3

    1,14

    Sous-total « médecins »

     

    7

       

    6

     

    13

    4,35

    Total

    34

    32

    16

    8

    229

    26

    345

    76,74

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    Le projet de budget pour 2000 prévoit la suppression de 87 emplois dans les services déconcentrés, afin de prendre en compte la diminution du nombre de ressortissants. Ces emplois se répartissent de la manière suivante :

          · Délégués des services déconcentrés des anciens combattants
          et victimes de guerre 8

          · Secrétaires administratifs de classe normale des services déconcentrés des anciens combattants et victimes de guerre 5

          · Adjoints administratifs des services déconcentrés 43

          · Maître ouvrier des services déconcentrés 1

          · Ouvriers professionnels des services déconcentrés 10

          · Agents des services techniques de 2e classe des services déconcentrés 8

          · Experts vérificateurs de classe normale de l’appareillage des services déconcentrés des anciens combattants 4

          · Conducteur d’automobile hors catégorie 1

          · Médecin en chef 1

          · Médecin principal 1

          · Médecins contrôleurs 2

          · Médecin adjoint 1

          · Médecins de centre d’appareillage 2

    On relève également des mesures catégorielles en faveur des personnels des services déconcentrés qui concernent 15 emplois, pour un montant total de 0,4 millions de francs, afin d’assurer, dans les meilleures conditions, le maintien du réseau d’accueil de proximité. Au total, la prise en compte de l’incidence des revalorisations intervenues en 1999 et du repyramidage de la catégorie C porte sur un montant de 4,6 millions de francs.

    Il faut souligner que cette politique s’accompagne d’un effort d’adaptation des emplois aux tâches. Ainsi, les équipes d’ouvriers professionnels chargés de l’entretien des nécropoles nationales ont été renforcées grâce au recrutement de 33 ouvriers en 1997 et l’organisation d’un concours pour le recrutement de 15 ouvriers supplémentaires des services déconcentrés en 1999.

        b) L’Office national des anciens combattants et victimes
        de guerre

    Les crédits de personnel de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), inscrits sur le chapitre 36-50 (article 10), enregistrent 26 suppressions d’emplois budgétaires, liées, pour l’essentiel, à la cessation d’activité de deux maisons de retraite à Villiers-le-Sec et Montpellier.

    L’évolution des suppressions d’emplois enregistrées par l’ONAC, depuis 1990, est retracée dans le tableau ci-après :

    BILAN DES SUPPRESSIONS D’EMPLOIS INTERVENUES A L’ONAC DEPUIS 1990

    ET PROGRAMMÉES POUR 2000

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    – 25

    – 15

    – 72

    – 20

    0

    + 33

    + 24

    + 17

    – 5

    0

    – 26

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    La cessation d’activité de deux maisons de retraite entraîne la suppression de 45 emplois budgétaires et représente une économie de 6,89 millions de francs sur les ressources propres de l’établissement.

    Ces suppressions s’accompagnent d’importantes mesures de transformation d’emplois, dans le cadre, notamment, du programme « Nouvel Elan » pour l’ONAC qui permet la création de 24 emplois non budgétaires dont 15 emplois d’assistantes de service social et 6 d’animateurs. Le coût total de cette mesure, qui s’élève à 4,7 millions de francs, est financé à concurrence de plus de 400.000 francs sur les ressources propres de l’établissement.

    Les moyens administratifs de l’Office sont, en outre, renforcés grâce à la transformation de six emplois budgétaires, pour un montant total de près de 120.000 francs (dont 48.924 francs sont financés par l’établissement).

    Par ailleurs, le repyramidage du corps des adjoints administratifs est poursuivi, de même que l’application du plan de résorption de l’emploi précaire qui concernera 40 emplois, pour un coût total de 904.509 francs dont plus de la moitié est pris en charge par l’Office.

    Enfin, l’ONAC bénéficie d’une augmentation de ses moyens liée à l’incidence de la revalorisation des rémunérations intervenue en 1999 (+ 1,9 million de francs), l’application de l’accord conclu dans la fonction publique dont il financera la majeure partie (+ 522.800 francs) et la mise en œuvre du dispositif relatif au congé de fin d’activité (+ 2,88 millions de francs).

    Au total, l’effectif total de l’ONAC devrait s’établir à 1.578 personnes en 2000 dont 356 personnes dans les maisons de retraite et 400 dans les écoles de rééducation professionnelle. Les personnels mobilisés pour l’action sociale seront examinés infra.

    Le montant des dépenses correspondantes de personnel s’est élevé, en 1999, à 403,1 millions de francs dont la répartition, hors interventions en matière d’action sociale, est retracée dans le tableau ci-après :

    MOYENS DE l’ONAC

    (en millions de francs)

    ONAC

    1998

    1999

    Prévisions

    2000

    Prévisions

    Effectifs

    1.604

    1.604

    1.578

    Budget primitif (budget voté)

    617,2

    636,8

    -

    Montant de la subvention (budget voté)

    221,9

    228,8

    238,2

    Pourcentage de la subvention sur budget

    35,9

    35,9

    -

    Dépenses de personnel (budget primitif)

    394,4

    403,1

    415,1

    Pourcentage des dépenses de personnel
    sur budget

    63,09

    63,3

    -

    Moyens de l’ONAC

         

    Crédits consacrés aux maisons de retraite

    125,1

    123,1

    -

    Effectifs

    401

    404

    356

    Nombre de maisons de retraite

    14

    13

    10

    Nombre de ressortissants hébergés

    1.032

    1.000

    900

    Taux moyen d’occupation (en %)

    89

    90

    91

    Crédits consacrés aux écoles de rééducation professionnelle

    125,1

    123,1

    -

    Effectifs

    399

    399

    400

    Nombre d’écoles de rééducation professionnelle

    10

    10

    10

    Nombre de stagiaires (1)

    2.157

    1.922

    -

    (1) Chiffre arrêté en avril pour 1999

    source : projet de loi de finances pour 2000

    S’agissant des situations de vacances d’emplois durables, elles se manifestent surtout au niveau des recrutements des infirmiers et des aides soignants qui subissent très fortement la concurrence du secteur privé et de la fonction publique hospitalière où les rémunérations demeurent plus intéressantes.

        c) L’Institution nationale des invalides

    Le projet de budget prévoit de renforcer les moyens en personnel médical et paramédical de l’Institution nationale des invalides (INI), à hauteur de 417.967 francs sur le chapitre 36-50 (article 20). Ces crédits permettront d’assurer la dernière phase du remplacement des personnels du contingent par le recrutement, sur deux ans, de deux conducteurs automobiles et de quatre emplois jeunes. L’évaluation du coût total lié au départ du contingent est détaillé dans le tableau ci-après :

    COUT TOTAL LIÉ AU DÉPART DU CONTINGENT

    (en francs)

     

    1998

    1999

    2000

    2001

    2002

    Création – transformation d’emploi

    1.003.067

    1.055.808

    417.967

    418.000

    2.894.842

    Contrats emplois jeunes
    (part restant à la charge de l’INI
    20 % du SMIC)

    148.276

    75.000

    75.000

    298.276

    Coût des gardes médicales

    300.000

    300.000

    Économie sur coût de fonctionnement du contingent

    – 473.865

    – 473.865

    Total

    1.151.343

    956.943

    492.967

    418.000

    3.019.253

    Source :Secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    En outre, l’encadrement administratif de l’Institution sera renforcé grâce au transfert de deux emplois (un emploi d’attaché d’administration centrale et un emploi de secrétaire administratif) en provenance du secrétariat d’État, pour un montant de près de 370.000 francs, financé à hauteur de 152.781 francs sur les ressources propres de l’établissement.

    Les dotations inscrites dans le PLF 2000 permettront également :

    - le repyramidage du corps des adjoints administratifs ;

    - l’alignement du statut des aides-soignants de l’INI sur celui des aides-soignants de la fonction publique hospitalière (12 emplois concernés) ;

    - l’ouverture d’emplois de promotion supplémentaires dans le corps des adjoints administratifs.

    Par ailleurs, un effort d’adaptation des ressources humaines est mené, dans le cadre du projet d’établissement, par transformation d’emplois existants (8 emplois concernés).

    Enfin, l’amélioration de la situation des personnels passe par des crédits supplémentaires pour tenir compte de la revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1999 (+ 364.619 francs) et de l’application de l’accord salarial conclu dans la fonction publique (+98.662 francs).

    L’évolution des effectifs de l’INI et les dépenses de personnel correspondantes est retracée dans le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’INI

    (en millions de francs)

     

    1998

    1999

    Prévisions

    2000

    Prévisions

    Effectif

    389

    393

    395

    Budget primitif (budget voté)

    141,4

    151,4

    -

    Montant de la subvention (budget voté)

    42,8

    42,8

    44

    Pourcentage de la subvention sur budget

    30,3

    28,3

    -

    Dépenses de personnel (budget primitif)

    98

    104,1

    -

    Pourcentage des dépenses de personnel sur budget

    69

    69

    -

    Source : projet de loi de finances pour 2000

    En définitive, le bilan des créations et suppressions d’emplois intervenues depuis 1990, dans l’ensemble des institutions au service du monde combattant est retracé dans le tableau ci-après :

    BILAN DES CRÉATIONS ET SUPPRESSIONS D’EMPLOIS
    INTERVENUES DEPUIS 1990 ET PROGRAMMÉES POUR 2000

     

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    PLF 2000

    Secrétariat d’État

                         

    Administration centrale

    – 17

    – 15

    – 71

    – 92

    – 19

    – 22

    – 18

    – 61

    – 2

    +15 (3)

    –82

    Institution nationale
    des Invalides

    – 7

    – 4

    – 381(2)

                   

    Services déconcentrés

    – 47

    – 41

    – 250

    – 495

    – 49

    – 22

    – 20

    – 19

    – 86

    –176

    –91

    Total secrétariat d’État

    – 71

    – 60

    – 702

    – 587

    – 68

    – 44

    – 38

    – 80

    – 88

    –161

    –173

    Établissements publics

                         

    Institution nationale
    des Invalides

       

    381
    – 8

    0

    3

    6

    2

    1

    4

    +4

    2

    Office national
    des Anciens combattants

    – 25

    – 15

    – 72(1)

    – 20

    0

    33

    24

    17

    – 5

    0

    –26

    (1) emplois INI débudgétisés suite à la transformation de l’INI en établissement public par la loi n°91-626 du 3 juillet 1991.

    (2) dont 20 emplois du service de la carte du combattant transférés au ministère des Anciens combattants.

    (3) dont transfert de 28 emplois d’ouvriers d’État des services déconcentrés vers l’administration centrale.

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

        2. – L’évolution des moyens de fonctionnement

    Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une progression des moyens de fonctionnement pour les services déconcentrés du secrétariat d’État et les établissements publics.

        a) Les moyens de fonctionnement des services du secrétariat d’État

    Les crédits de fonctionnement des services déconcentrés, imputés jusqu’à présent sur le chapitre 37-61, progressent de 7 %, grâce à l’inscription d’une mesure nouvelle d’un montant de 4,1 millions de francs  pour le développement des projets informatiques (passage à l’an 2000, extension du réseau local, etc.).

    Les crédits des services centraux diminuent, en revanche, de 1,2 %, malgré un effort similaire dans le domaine informatique (+ 3,65 millions de francs sur le chapitre 34-98).

    En matière informatique, il convient de rappeler qu’un plan d’action gouvernemental pour l’entrée dans la société de l’information (PAGSI) avait été lancé en vue de moderniser les services et utiliser les nouveaux réseaux au profit de la politique culturelle de la mémoire. La réalisation de ce plan a été interrompue du fait de la réforme du secrétariat d’État, mais trois projets ont été initiés : la refonte et la mise en ligne des formulaires administratifs utilisés par la direction chargée des pensions et des statuts (DSPRS), la création d’un réseau intranet, qui reste à l’état d’avant-projet et la migration du kiosque « 36-14 handiplus » sur Internet, toujours programmée pour l’an 2000. Le passage à l’an 2000 et à l’euro restent cependant des priorités.

    On observera, par ailleurs, que la structure informatique des directions interdépartementales a été rénovée, en particulier, les secteurs des soins médicaux gratuits, de l’appareillage et des emplois réservés. Le système d’informatisation des pensions est également en cours de refonte et viendra s’insérer dans ce dispositif.

    S’agissant des dépenses d’investissement, elles étaient, jusqu’à présent, financées par les crédits de l’article 10 du chapitre 57-91 qui s’élèveront, en 2000, à 0,8 millions de francs de crédits de paiement et 2,5 millions de francs d’autorisations de programme. Un effort de rénovation des bâtiments a été engagé à hauteur de 3,2 millions de francs pour le réaménagement et la remise aux normes de sécurité des bureaux en administration centrale et 6,2 millions de francs dans les directions interdépartementales. Le rapprochement avec le ministère de la Défense invite à un réexamen des programmes.

        b) Un renforcement des moyens des établissements publics

    — La situation de l’ONAC

    La subvention de fonctionnement de l’ONAC (chapitre 36-50, article 10) passe de 228,989 millions de francs en 1999 à 238,29 millions de francs en 2000, soit une progression de 4 %. Cette augmentation de 9,4 millions de francs correspond, pour l’essentiel, aux mesures nouvelles salariales et transformations d’emplois, évoquées supra, destinées à conforter l’Office dans ses missions de service de proximité auprès de ses ressortissants

    Il convient de noter qu’un effort important a également été effectué en matière informatique dans les maisons de retraite et écoles de rééducation professionnelle gérées par l’ONAC.

    La subvention d’investissement allouée à l’Office (désormais imputée sur le chapitre 67-10, article 70 du budget du ministère de la Défense) s’établira, quant à elle, à 13 millions de francs d’autorisations de programme dont 12,2 millions de francs destinés aux opérations de mise en sécurité et d’habitabilité des maisons de retraite et 0,8 millions de francs pour la sécurité incendie du service central. 8 millions de francs de crédits de paiement sont prévus pour l’exercice (5 millions de francs de services votés et 3 millions de francs de mesures nouvelles).

    Observons qu’un effort important a d’ores et déjà été réalisé en direction des maisons de retraite, les investissements s’élevant, en montant cumulé, à :

    (en millions de francs)

          · - Maison de retraite de Ville-Lebrun 7,3

          · - Maison de retraite de Saint-Gobain 3,3

          · - Maison de retraite de Carignan 1

          · - Maison de retraite de Le Theil-de-Bretagne 4,2

          · - Maison de retraite de Barbazan 4

          · - Maison de retraite de Montmorency 4,6

          · - Maison de retraite de Boulleville 0,1

    Toutefois, les besoins dans ce domaine restent énormes : le coût total d’une rénovation en profondeur des maisons de retraite a, en effet, été estimé à 305 millions de francs, dont 41 millions de francs pour répondre aux normes d’hygiène et de sécurité. L’essentiel de l’investissement devra être amorti par le prix de journée, chaque maison de retraite faisant l’objet d’un plan de financement spécifique.

    Afin de continuer à accueillir des personnes âgées dépendantes, les établissements de l’Office doivent aujourd’hui participer au dispositif de conventionnement tripartite, prévu par la loi du 24 janvier 1997 instituant une Prestation Spécifique Dépendance, en concluant des conventions avec les Conseils généraux et les DDASS avant le 27 avril 2001. Or, faute d’un investissement suffisant, notamment en matière de sécurité et d’habitabilité, certains établissements ne pourront conclure ces conventions. Face à cette situation, le conseil d’administration de l’ONAC s’est prononcé, le 6 mai 1999, sur le devenir des maisons de retraite, établissement par établissement. Pour des motifs de sécurité et compte tenu de l’importance des travaux, Bouleville, Ville-Lebrun et Villier-Le-Sec devraient cesser leur activité en 1999-2000, Montpellier ayant fermé en janvier 1999. Le conseil d’administration de l’Office sera amené à statuer sur le devenir d’autres établissements, tels Anse et Carignan, avant 2001.

    L’instauration de la Prestation Dépendance, en permettant un recours aux financements de droit commun, devrait, par ailleurs, faire bénéficier les ressortissants de l’Office d’un allégement de leur charge alors que leur état nécessite davantage de soins et d’accompagnement dans leur vie quotidienne. A cet égard, le financement de la médicalisation et le relèvement progressif des prix de journée devraient réduire le déficit d’exploitation des maisons de retraite et permettre de continuer d’assurer la qualité des services adaptés à l’évolution des besoins des ressortissants qui y sont accueillis.

    — La situation de l’INI

    La dotation de l’INI pour 2000 augmente de 2,6 %, pour s’établir à 44 millions de francs. Les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de finances permettront la poursuite de l’application du projet d’établissement 1998/2002 qui intègre, d’une part, une programmation pluriannuelle des effectifs sous contrainte de déflation des personnels du contingent ; d’autre part, une planification des investissements à réaliser.

    La répartition des moyens de l’INI est retracée, par type d’intervention, dans le tableau ci-après.

    ÉVOLUTION DES MOYENS DE l’INI

    (en millions de francs)

     

    1998

    1999

    Prévisions

    2000

    Prévisions

    Crédits consacrés au centre de pensionnaires

    50,791

    -

    -

    Nombre de lits

    93

    93

    -

    Taux d’occupation (en %)

    98,35

    98,92 (1)

    -

    Coût de journée (en milliers de francs)

    1,663

    -

    -

    Personnels de soins (2)

    70,2

    71,7

    73,7

    Crédits consacrés au centre médico-chirurgical

    85,886

    -

    -

    Nombre de lits

    95

    94

    -

    Taux d’occupation (en %)

    79,5

    78,37 (1)

     

    Coût de journée (en milliers de francs)

    3,118

    -

    -

    Crédits consacrés au centre médico-chirurgical

    Section soins externes

    9,595 (3)

    -

    -

    (1) sur 6 mois

    (2) surveillants des services médicaux, infirmiers, aides-soignants, techniciens para-médicaux

    (3) sans provisions pour risques et charges d’exploitation

    Source : projet de loi de finances pour 2000

    Le tableau montre que le fonctionnement de l’INI ne provient pas uniquement de la subvention allouée par l’État mais aussi de l’activité des centres de pensionnaires et médico-chirurgicaux.

    Le tableau ci-après illustre la répartition des ressources financières consacrées par l’Institution à son fonctionnement :

    RÉPARTITION DES RECETTES DE FONCTIONNEMENT DE L’INI
    PAR NATURE DE PRODUITS

    (en millions de francs)

     

    1998

    Pour mémoire 1997

     

    Montant

    %

    Montant

    %

    Concours de l’État
    Subvention d’exploitation

    42,9

    30

    41,52

    28,9

    Activités des centres de pensionnaires et médico-chirurgical

    96,21

    67,3

    94,87

    65,9

    Produits divers
    (libéralités incluses)

    3,8

    2,7

    7,45

    5

    Total

    142,9

    100

    143,84

    100

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    La subvention d’investissement s’élève à 3,5 millions de francs en crédits de paiement afin de poursuivre, dans le cadre du projet d’établissement, la restructuration du service de la restauration, les travaux de mise en sécurité et la rénovation des chambres d’hospitalisation.

    Il faut également mentionner la rénovation de l’Hôtel national des Invalides, dont le schéma directeur a été présenté le 15 juin dernier. Une phase de programmation est prévue sur la période 1999–2000, pour un coût estimé à 2,25 millions de francs.

    Enfin, certains travaux intéressants plus directement l’INI (travaux de remise aux normes électriques et de rénovation des ascenseurs), dont le coût est estimé à 1,25 millions de francs, sont en cours.

    Votre Rapporteur observe toutefois que le niveau actuel de crédits de paiement permet tout juste de résoudre les problèmes d’entretien courant. Dans ces conditions, la mise en place d’investissements nécessaires à une gestion patrimoniale (étanchéité, reprise des structures et surveillance des bâtiments en sortie décennale) est plus délicate.

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II.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE

    Le projet de loi de finances pour 2000 garantit le respect de l’imprescriptible droit à réparation lié aux services rendus à la Nation. Il prévoit, en effet, l’inscription d’une mesure nouvelle positive de 248 millions de francs aux chapitres de la dette viagère, en application du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

      A. - L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE

    L’ensemble de la dette viagère regroupe les crédits imputés sur le chapitre 46-21 qui finance la retraite du combattant et le chapitre 46-20 qui comprend les pensions d’invalidité, les allocations qui y sont rattachées et les pensions des ayants cause sur l’article 10 ainsi que les indemnités et allocations diverses sur l’article 20.

    Il convient de rappeler que les versements opérés au titre de ces chapitres ont un caractère non imposable et cumulable avec les autres pensions que les intéressés pourraient toucher par ailleurs.

    A législation constante, les crédits de la dette viagère évoluent en fonction, à la fois, de la diminution des parties prenantes et de la prise en compte des revalorisations des traitements de la fonction publique dans le cadre du rapport constant.

        1.– La diminution des parties prenantes

    Le projet de loi de finances pour 2000 repose sur l’hypothèse d’une diminution de 3,9 % du nombre des parties prenantes, mais l’impact de cette baisse doit être apprécié de manière différenciée.

    L’évaluation des crédits de la dette viagère pour 2000 repose, en effet, sur des hypothèses d’évolution différentes pour le calcul des crédits de pensions d’invalidité (chapitre 46-20), qui diminuent fortement, et celui des retraites du combattant (chapitre 46-21) qui, au contraire, progressent.

        – Évaluation des crédits du chapitre 46-21

    La diminution du nombre de titulaires de la retraite du combattant est désormais compensée par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont les premières classes d’âge atteignent, à présent, l’âge de 65 ans.

    La population des bénéficiaires de la retraite du combattant augmentera de + 5 % en 2000, comme le montre le tableau ci-après :

    Chapitre 46-21

    1997

    1998

    1999

    Prévisions

    2000

    Prévisions

    Consommations (MF)

    2.226

    2.355,9

    2.229 (BV)

    2.599 (PLF)

    Titulaires de la retraite
    du combattant

    888.342

    920.000

    938.400

    985.300

    Nombre de retraites du combattant attribuées au cours de l’année

    72.374

    80.045

    95.000

    104.238

    Evolution annuelle des parties prenantes

    - 1,43 %

    + 3,6 %

    + 2 %

    + 5 %

    Source : projet de loi de finances.

    Cette compensation se traduit par une augmentation globale des crédits de 121,66 millions de francs sur le chapitre 46-21, sans intégrer les effets de l’application du rapport constant. A cet égard, on observe que le chapitre 46-21 a connu une consommation supérieure aux prévisions au cours de l’exercice 1998 (dépassement de 170 millions de francs de la dotation initiale de 2.185,6 millions de francs) en raison, précisément, de l’arrivée à l’âge de la retraite des Anciens combattants rappelés pour les opérations en Afrique du Nord (classe d’âge 1933). Au 30 juin 1999, le taux de consommation des crédits sur ce chapitre s’élevait à 53,41 %.

        – Évaluation des crédits du chapitre 46-20

    Les pensions militaires d’invalidité diminuent sans phénomène de compensation : les effectifs pensionnés sont passés de 551.861 au 31 décembre 1997 (574.198 au 31 décembre 1996) à 525.704 au 31 décembre 1999, ce qui représente une baisse de 4,74 % contre 3,89 % l’année précédente. Cette évolution est largement imputable à la disparition progressive des classes d’âge ayant participé à la Deuxième Guerre Mondiale : l’effectif des invalides pensionnés à titre militaire de ce conflit est, en effet, passé de 147.649 au 31 décembre 1997 à 135.204 au 31 décembre 1998, soit un écart de - 8,43 %. De même, les victimes civiles de cette période, qui étaient 33.863 en 1997 ne sont plus que 31.881 en 1998, soit une diminution de - 5,85 %. Compte tenu de ces évolutions, les crédits inscrits sur le chapitre 46-20 baisseront, globalement, de 692,4 millions de francs.

    Cette évolution est retracée dans le tableau ci-après :

    Chapitre 46-20

    1997

    1998

    1999

    Prévisions
    (- 4 %)

    2000

    Prévisions
    (- 4 %)

    Consommations (MF)

    18.722,4

    18.239

    17.664,4 (BV)

    17.277,9 (PLF)

    Nombre de pensionnés

           

    Invalides pensionnés

    375.054

    357.479

    343.180

    329.453

    Pensions et veuves d’orphelins

    161.479

    154.634

    148.449

    142.511

    Pensions d’ascendants

    15.315

    13.591

    13.047

    12.525

    Total

    551.848

    525.704

    504.676

    484.489

    Nombre de concessions nouvelles
    et de révisions

           

    Invalides pensionnés

    13.623

    12.860

    12.300

    11.808

    Pensions et veuves d’orphelins

    4.796

    4.830

    4.860

    4.666

    Pensions d’ascendants

    224

    208

    188

    180

    Total

    18.643

    17.898

    17.348

    16.654

    Incidence de l’évolution annuelle des parties prenantes

    - 3,69 %

    - 3,69 %

    - 3,9 %

    - 3,9 %

    Source : projet de loi de finances.

           

    Au total, la diminution de 3,9 % des parties prenantes se traduit, en intégrant les mesures d’ajustement des crédits pour tenir compte de l’évolution des dépenses, par une diminution de 278,48 millions de francs des dotations des chapitres de la dette viagère.

    L’estimation de l’évolution des crédits de la dette viagère s’avère donc délicate, chaque année. Le tableau ci-après témoigne, toutefois, de l’effort de rigueur accompli en matière de prévision de l’évolution des charges liées à la dette viagère :

    CONSOMMATION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE

    (en francs)

    Gestion

    Crédits votés

    Évolution annuelle (en %)

    Crédits consommés

    Évolution annuelle (en %)

    Différence

    (arrondie) (millions de francs)

    Taux de consommation
    des crédits

    (en %)

    1994

    22.493.942.000

    – 3,36

    22.416.620.227

    – 1,88

    + 77

    99,66

    1995

    22.238.788.000

    – 1,13

    22.212.078.000

    – 0,91

    + 27

    99,88

    1996

    21.892.310.000

    – 1,56

    21.675.237.456

    – 2,42

    + 217

    99

    1997

    21.260.000.000

    – 2,87

    20.948.498.796

    – 3,35

    + 316

    98,51

    1998

    20.650.000.000

    – 2,87

    20.590.000.000

    – 1,72

    + 59

    99,71

    Source : secrétariat d’État à la Défense, chargé des Anciens combattants

    On constate que le taux de consommation des crédits a été proche de 100 % en 1994 et 1995 ainsi qu’en 1998, permettant de parvenir à un équilibre presque parfait entre crédits votés et crédits consommés. Malgré la complexité des paramètres pris en compte, les prévisions d’évolution de la dette viagère se sont donc révélées assez proches de la réalité, depuis 1994.

    On observe notamment un taux de consommation des crédits satisfaisant pour l’exercice 1998, la différence entre crédits votés et crédits consommés ne s’élevant qu’à 59 millions de francs.

    Les premiers résultats de l’exercice 1999 (au 30 juin) font état d’un rythme élevé de consommation des crédits pour le chapitre 46-21, comme le montre le tableau ci-après :

    EXÉCUTION DU BUDGET AU 30 JUIN 1999

    Crédits de la dette viagère

    (en francs)

    Chapitres

    Libellés

    Situation nette

    Dépenses nettes

    Disponible

    Ratio de dépenses

    (en %)

    46-20

    Pensions d’invalidité, allocations et indemnités diverses

    17.664.400.000

    8.741.151.780,89

    8.923.248.219,11

    49,48

    46-24

    Retraite du combattant

    2.229.040.193

    1.190.633.758,23

    1.038.406.434,77

    53,41

    Source : rapport du contrôleur financier

    Cette évolution laisse augurer un dépassement en fin d’année en raison de l’arrivée de l’âge de la retraite des Anciens combattants d’Afrique du Nord, titulaires de la carte du combattant (classe d’âge 1934) et des nouvelles conditions d’attribution de ladite carte (examinées infra). Dans cette hypothèse, le chapitre devra être abondé en loi de finances rectificative.

        2.– L’application du rapport constant

    Votre Rapporteur rappelle que le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions militaires d’invalidité (PMI) versées aux anciens combattants de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique.

    Mis en œuvre par l’article L.8 bis du code des PMI, ce mécanisme intègre, depuis 1990, les mesures catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires de l’État et non plus seulement les revalorisations générales du point fonction publique.

    Les montants correspondants à son application en loi de finances initiale ont été estimés sur les bases détaillées ci-après. Les calculs sont effectués à partir de la loi de finances initiale pour 1999, en appliquant aux chapitres de la dette viagère une majoration correspondant aux revalorisations des traitements de la fonction publique décidées en 1999 et une « provision », au même titre, pour 2000.

    Ainsi, les crédits de la dette viagère sont majorés, pour 2000, de 218 millions de francs, qui intègrent :

        · l’effet-report des revalorisations constatées en 1999 (204,19 millions de francs) ;

        · une provision pour les revalorisations prévues en 2000 (13,82 millions de francs).

    S’ajoute la majoration effectuée, au même titre, sur les crédits afférents à la retraite du combattant qui s’élève à 27,98 millions de francs pour 1999 et qui est provisionnée à hauteur de 2 millions de francs pour 2000.

    Au total, l’application du rapport constant à la dette viagère entraîne une majoration de 248 millions de francs.

    Le montant total des crédits de la dette viagère est constitué par le solde de ces mesures nouvelles positives et d’une mesure nouvelle négative de 278,48 millions résultant de la diminution des parties prenantes, soit 16,43 millions de francs en 2000.

    Toutefois, il convient d’ajouter à ce calcul l’inscription d’une mesure nouvelle de 15 millions de francs sur le chapitre 46-21, liée aux modifications apportées aux conditions d’attribution de la carte du combattant, prévues à l’article 65 du projet de loi de finances, examinées infra. De même, une dotation allouée à titre non reconductible sur le budget de l’année dernière (à hauteur d’un million de francs) doit être prise en compte.

    En définitive, le solde de ces différentes mesures s’établit à - 16,43 millions de francs, ce qui représente un montant très inférieur à ceux constatés au cours des années précédentes.

    Par conséquent, les crédits de la dette viagère s’établiront, en 2000, à 19.877 millions de francs.

    Alors que ce montant enregistrait une diminution de 3,67 % l’année dernière, il sera, en revanche, relativement stable en 2000, comme le montre le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES DOTATIONS DES CHAPITRES DE LA DETTE VIAGÈRE

    (en millions de francs)

     

    Loi de finances initiale 1998

    Loi de finances initiale 1999

    Projet de loi de finances 2000

    Évolution LFI 1998 et LFI 1999

    (en %)

    Évolution LFI 1999 et PLF 2000

    (en %)

    Chapitre 46-20 – Pensions d’invalidité, allocations et indemnités

    18.466,16

    17.664,40

    17.277,97

    – 4,34

    – 2,2

    Chapitre 46-21 – Retraite du combattant

    2.185,64

    2.229,04

    2.599,04

    + 1,98

    + 16,6

    Total dépenses indexées

    20.651,80

    19.893,44

    19.877,01

    – 3,67

    – 0,08

    Source : secrétariat d’État à la Défense, chargé des Anciens combattants

      B.– LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REVALORISATION
       DES PENSIONS

    Comme cela a été évoqué, le mécanisme du rapport constant a été modifié en 1990, afin de prendre en compte, dans la revalorisation des pensions, non seulement les mesures générales de revalorisation des traitements dans la fonction publique mais également les mesures catégorielles qui ne concernent que certains corps de fonctionnaires.

    La mise en œuvre de ce dispositif se fait en deux temps.

    Le point de pension militaire d’invalidité est, tout d’abord revalorisé, de la même manière que le point d’indice des traitements de la fonction publique, c’est-à-dire, au même taux et à compter de la même date.

    Ensuite, une fois par an, une comparaison est effectuée entre l’évolution des traitements des fonctionnaires (mesurée par l’indice INSEE) et celle des pensions militaires d’invalidité de l’année précédente, ce qui permet d’intégrer l’impact des mesures catégorielles. Une mise à niveau d’évolution de la valeur du point de pension est alors réalisée au 1er janvier de l’année en cours (recalage en niveau) puis un versement de supplément de pension compensant le manque à gagner de l’année précédente (rattrapage en masse) est effectué.

    Une commission tripartite, composée de représentants des parlementaires, des associations et de l’administration, créée par la loi, est chargée de donner son avis sur la revalorisation des pensions.

    L’incidence budgétaire du système actuel d’indexation des pensions militaires d’invalidité est la suivante :

      · pour 1997, la base de recalage de la valeur du point de pension militaire d’invalidité retenue au 1er janvier 1997 est de + 0,1 % ;

    · pour 1998, aucune modification de la valeur du point n’est intervenue au 1er janvier. En effet, la politique salariale pour 1997 a privilégié, au travers de l’augmentation de la valeur du point Fonction publique, les mesures générales sur les mesures catégorielles ;

      · pour 1999, le recalage reflétera uniquement l’attribution au 1er juillet 1998, en vertu de l’accord salarial du 10 février 1998, de points différenciés aux fonctionnaires, qui est répercutée dans l’indice INSEE . La base de recalage de la valeur du point de pension militaire d’invalidité retenue au 1er janvier 1999 est de + 0,09 %, soit une valeur du point d’indice de 80,02 francs au 1er janvier 1999. La valeur du point d’indice peut être évaluée au 1er décembre 1999 à 81,46 francs, compte tenu de l’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique de l’État.

    Cette méthode d’indexation, bien que peu lisible, reste plus favorable tant en masse qu’en niveau, que le dispositif en vigueur avant 1990, comme le montre le tableau ci-après :

    COMPARAISON ENTRE L’ARTICLE L. 8 BIS DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE AVANT ET APRÈS 1990, POUR UNE PENSION D’INVALIDITÉ CORRESPONDANT AU TAUX DE 100 % AVEC ALLOCATION DE GRAND MUTILÉ (INDICE 1000)

    (en francs)

     

    Ancien article L. 8 bis

    Article 123
    Loi de finances
    pour 1990

    Ecart

    1990

    Rappel opéré au titre de 1989

    Valeur du point moyenne sur l’année

    5.662,78

    515

    5.689,24

    515

    26,46

    1991

    Rappel opéré au titre de 1990

    Valeur du point moyenne sur l’année

    5.788,34

    5.764,37

    – 23,96

    1992

    Rappel opéré au titre de 1991

    valeur du point moyenne sur l’année

    5.970,84

    330

    5.963,13

    330

    – 7,71

    1993

    Rappel opéré au titre de 1992

    valeur du point moyenne sur l’année

    6.133,86

    230

    6.144,65

    230

    10,79

    1994

    Rappel opéré au titre de 1993

    valeur du point moyenne sur l’année

    6.204,07

    190

    6.231,11

    190

    27,04

    1995

    Rappel opéré au titre de 1994

    valeur du point moyenne sur l’année

    6.362,43

    240

    6.411,53

    240

    49,10

    1996

    Rappel opéré au titre de 1995

    valeur du point moyenne sur l’année

    6.449,20

    50

    6.503,33

    50

    54,13

    1997

    Rappel opéré au titre de 1996

    valeur du point moyenne sur l’année

    6.484,10

    80

    6.545,21

    80

    61,11

    1998

    Rappel opéré au titre de 1997

    Valeur du point moyenne sur l’année

    6.528,45

    6.619,93

    91,48

    1999

    Rappel opéré au titre de 1998

    92,18

    92,18

    Écart total sur la période

    4.182,16 F

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Ce tableau montre que, sur la période 1990-1998, un pensionné à 100 % avec allocation de grand mutilé (indice 100) aura perçu 4.182,16 francs de plus par rapport au montant qui lui aurait été versé au titre de l’ancien article L. 8 bis.

    En définitive, ce dispositif s’avère avantageux comme en témoigne d’ailleurs l’absence de revendication motivée par un éventuel décrochage monétaire de pensions, comme ce fut le cas dans les années 80. Il n’en reste pas moins que le système actuel d’indexation nécessite absolument une simplification de son mode de calcul, dont les modalités sont en cours d’études.

      C.– UNE AVANCÉE MAJEURE DANS L’ATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS D’AFRIQUE DU NORD

    L’amélioration des conditions d’attribution de la carte du combattant aux anciens d’Afrique du Nord est une préoccupation motivée par la recherche, légitime, d’une égalité de traitement entre les générations de feu. L’article 65 du projet de budget pour 2000 prend en compte cette préoccupation grâce à l’inscription d’une mesure nouvelle correspondant à l’abaissement de la condition de durée de service en Afrique du Nord de 15 à 12 mois.

        1. – Le principe de la carte du combattant

    La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à l’article L. 253 du code de pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi qu’à ceux ayant participé aux opérations d’Indochine et de Corée et, depuis 1974, d’Afrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des PMI.

    L’attribution de cette carte ouvre un certain nombre de droits, dont celui aux rentes mutualistes « Anciens combattants » ainsi qu’au bénéfice des allocations versées par le Fonds de solidarité pour les Anciens combattants d’Afrique du Nord. Cette carte donne, en outre, droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans.

    Les bénéficiaires de la carte du combattant se répartissent de la manière suivante :

    NOMBRE DE CARTES ATTRIBUÉES

    (Situation à la fin de 1997)

     

    Mobilisés

    Nombre de cartes attribuées

    Taux par rapport
    aux mobilisés

    (en %)

    Guerre 14-18

    8.000.000

    4.426.000

    55,5

    Guerre 39-45

    5.000.000

    2.689.000

    53,8

    Afrique du Nord

    1.750.000

    1.116.000

    63,7

    Source : Secrétariat d’État à la Défense, chargé des Anciens combattants

    Ce tableau ne fait pas apparaître les Anciens combattants d’Indochine, dont la proportion au sein des bénéficiaires n’est pas significative, dans la mesure où n’ont participé à ce conflit que des militaires de carrière et engagés, à l’exclusion du contingent.

        2.– Un assouplissement progressif des conditions  d’attribution de la carte du combattant au bénéfice  des Anciens combattants d’Afrique du Nord

    L’attribution de la carte du combattant au titre du conflit d’Afrique du Nord résulte de la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Les conditions d’attribution actuelles, qui résultent d’une série de modifications destinées à améliorer le dispositif initialement prévu, sont fixées par l’article L.253 bis du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ainsi que par les textes réglementaires pris pour son application.

    Les conditions d’attribution de la carte du combattant aux Anciens d’AFN ont été progressivement assouplies, ce qui a eu pour effet d’accroître le nombre de ses bénéficiaires. Les principales étapes de cette évolution ont été les suivantes.

        a) Le dispositif prévu par la loi du 9 décembre 1974

    La loi du 9 décembre 1974 donne droit à la carte du combattant aux militaires des armées françaises ainsi qu’aux membres de forces supplétives françaises possédant la nationalité française à la date de présentation de leur demande ou domiciliés en France à la même date, qui ont pris part à des actions de feu ou de combat au cours de ces opérations.

    Elle institue, par ailleurs, une procédure exceptionnelle qui permet aux personnes ayant participé aux actions de feu ou de combat et dont l’unité a connu, pendant leur temps de présence, 9 actions de feu ou de combat.

    Malgré cette avancée, aucune des ces deux procédures n’a permis de reconnaître la qualité de combattant à la majorité des anciens combattants d’Afrique du Nord. C’est pourquoi, une série d’aménagement a été apportée à ce dispositif afin d’élargir le champ de ses bénéficiaires.

        b) Les aménagements successifs

    La loi n° 82-843 du 4 octobre 1982 a modifié ce dispositif en abaissant à six actions de feu ou de combat le seuil nécessaire à l’obtention de la carte. Elle confirme la règle dite des  « 36 points » (qui correspondent à 6 actions de combat personnelles ou 9 actions de feu ou de combat).

    La circulaire ministérielle du 10 décembre 1987 a, en outre, étendu la vocation à la carte du combattant aux titulaires d’une citation individuelle homologuée, cette disposition s’appliquant aussi bien aux civils qu’aux militaires.

    La circulaire du 3 décembre 1988 a ensuite abaissé de 36 à 30 points, le nombre de points nécessaires à l’obtention de la carte du combattant à titre individuel.

    Cette évolution a été poursuivie par la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 qui réduit de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) le nombre d’actions de feu ou de combats exigé dans le cadre du décompte « en point » de la durée de présence en unité combattante en Afrique du Nord.

    On constate que ces modifications, malgré leur caractère favorable aux Anciens d’AFN, ont consisté en variations sur le principe traditionnel de 90 jours de présence en unité combattante.

    Une amélioration significative est intervenue grâce à l’arrêté du 30 mars 1994, qui accorde à tous les anciens combattants ayant participé aux opérations d’Afrique du Nord, une bonification de 4 points par trimestre de présence en Afrique du Nord, dans la limite d’un total de 20 points. Il faut souligner qu’il s’agit d’une majoration de points en fonction du temps de service accompli qui ne peut, à elle seule, entraîner l’attribution de la carte.

    Cette mesure met ainsi en place un système qui tient compte à la fois du temps de service accompli en Afrique du Nord et de la nécessité de conserver à la carte du combattant toute sa valeur et sa signification profonde.

    Enfin, l’arrêté du 14 mai 1997 attribue un quota de 12 points pour la possession du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de pouvoir justifier d’une participation effective à des combats, reconnue par l’attribution d’au moins une action de feu ou de combat collective. Ces points sont cumulables avec ceux acquis en application de l’arrêté du 30 mars 1994, dans la limite de deux trimestres (8 points).

        c) Une nouvelle approche : la prise en compte de la durée de service en Afrique du Nord

    - L’article 108 de la loi de finances pour 1998 rompt avec la logique antérieure en modifiant le critère traditionnel de 90 jours en unité combattante, valable pour les guerres classiques, pour tenir compte des conflits de nature différente du fait des méthodes de combat utilisées.

    Sans rien enlever des adaptations antérieures de ce critère, il est apparu nécessaire d’assimiler à la participation personnelle à une action de feu ou de combat, une durée de présence sur le sol algérien supérieure à la durée normale du service national, soit 18 mois.

    Cette modification a permis la délivrance de 36.455 cartes du combattant.

    Votre Rapporteur rappelle cette assimilation se justifie par l’exposition prolongée au risque diffus qui régnait sur l’ensemble du territoire algérien, à cette époque, mais qu’elle ne s’est pas imposée pour les conflits de Tunisie et du Maroc. Les militaires ayant servi dans ces deux pays restaient donc tributaires, jusqu’à une date récente, des dispositions antérieurement en vigueur pour l’attribution de la carte du combattant.

    Toutefois, la circulaire n° 741 du 25 janvier 1998 a précisé que les Anciens combattants d’Afrique du Nord ne remplissant pas la condition de 18 mois de présence en Algérie, mais pouvant se prévaloir d’une continuité de 18 mois entre le Maroc ou la Tunisie et l’Algérie, où ils auraient été transférés en unité constituée, verront leur dossier soumis à l’examen de la commission nationale de la carte du combattant.

    En outre, une circulaire du 2 février 1999 a précisé que les dates du 3 juin 1955 en Tunisie et 5 novembre au Maroc – dates ultimes pour l’examen de l’octroi de la carte du combattant – sont remplacées par les dates d’indépendance de ces pays (respectivement 20 mars et 2 mars 1956).

    - L’article 123 de la loi de finances pour 1999 a aménagé le critère de durée d’exposition au risque en le ramenant à 15 mois de présence en Afrique du Nord. Cet aménagement a permis la délivrance de 17.633 cartes au 30 juin 1999.

    Ces améliorations témoignent de la prise en considération des risques encourus du fait de l’insécurité générale qui régnait en Afrique du Nord et, plus particulièrement, en Algérie.

    A cet égard, votre Rapporteur rappelle que l’Assemblée nationale a adopté le 10 juin 1999, à l’unanimité, une proposition de loi reconnaissant l’état de guerre en Algérie. Cette reconnaissance officielle est clairement affirmée dans le premier article de cette proposition qui modifie l’article L. 1 bis du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre en disposant que « la République française reconnaît, dans des conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs, les services rendus par les personnes qui ont participé, sous son autorité, à la guerre d’Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Elle leur accorde vocation à la qualité de combattants et au bénéfice des dispositions du présent code ». Elle figure désormais dans le code des pensions militaires d’invalidité grâce à l’adoption définitive de la loi n°98-882 du 18 octobre 1999.

    L’ensemble de ces mesures s’inscrit ainsi dans une démarche cohérente visant, d’une part, à reconnaître la spécificité de ce conflit sans front ; d’autre part, à le qualifier expressément de guerre sans plus avoir recours aux notions d’« événements » ou d’ « opérations de maintien de l’ordre », c’est-à-dire, finalement, à donner le nom de guerre à une guerre « sans nom ».

        3.– Le projet de budget pour 2000 prolonge cette  évolution

    L’article 65 du projet de loi de finances prolonge cette évolution en réduisant la durée nécessaire de présence nécessaire en Afrique du Nord de 15 à 12 mois.

    Une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite, à cet effet, sur le chapitre 46-21 afin de prendre en compte l’incidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant.

      D.– D’AUTRES PISTES D’AMÉLIORATION POURRAIENT ÊTRE ENVISAGÉES

    Plusieurs revendications du monde combattant demeurent à ce jour non satisfaites. Certaines d’entre elles mériteraient pourtant des avancées afin de donner au droit à réparation sa plus complète expression. A cet égard, votre Rapporteur est tout particulièrement sensible à la question de la cristallisation des pensions des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française ainsi qu’à la situation des grands invalides de guerre.

        1.– La difficile question de la cristallisation des demandes de pension des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française

        a) État des lieux

    Rappelons qu’aux termes de l’article 71 de la loi n° 59–1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 :

    « A compter du 1er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l’État ou d’établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l’Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ».

    Dès 1962, ces dispositions de « cristallation » s’appliquaient à la quasi-totalité des États d’Afrique Noire (exceptés le Sénégal, le Gabon, le Tchad et la République Centrafricaine) et aux trois États du Maghreb. L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 1979 a étendu ces dispositions aux quatre États susvisés, avec une date d’entrée en vigueur fixée au 1er janvier 1975.

    En ce qui concerne les États d’Indochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de l’article 170 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

        b) Régime juridique de la cristallisation

    Rentrent dans le champ d’application de la cristallisation tous les avantages servis au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite et du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, ainsi que les traitements de la Légion d’Honneur et de la médaille militaire.

    Les modalités de cristallisation sont différentes suivant que l’on se place dans le cadre de l’article 71 de la loi de finances pour 1960, qui constitue le « droit commun » de la cristallisation, ou dans celui de l’article 170 de la loi de finances pour 1959.

        ù Régime juridique de l’article 71 de la loi de finances pour 1960.

    En vertu du paragraphe I de cet article 71, les pensions en cours de jouissance à la date d’effet dudit article sont remplacées, jusqu’à l’expiration normale de leur validité, par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base du tarif en vigueur à cette date.

    Aucun droit nouveau fondé sur l’invalidité, la situation de famille ou le décès (ou sur l’intervention de « mesures nouvelles ») n’est plus ouvert à compter de cette date d’effet.

    En outre, pour les décès survenus antérieurement à la date d’application de l’article 71, le droit aux avantages soumis à des conditions spéciales (pensions d’ascendant, supplément exceptionnel de pension de veuve) n’est ouvert que si ces conditions étaient remplies à cette date.

    Toutefois, le paragraphe III de l’article 71 a prévu que des dérogations aux dispositions de principe énoncées au paragraphe I pouvaient être accordées, par décret, pour une durée d’un an reconductible.

        ù Effets des dérogations au paragraphe I de l’article 71

    En vertu des dispositions de ce paragraphe, les paiements continuent à être assurés trimestriellement et les tributaires de l’article 71 résidant en France sans interruption depuis le 1er janvier 1963 conservent à tous égards les mêmes droits que les pensionnés français.

    En ce qui concerne les autres tributaires de l’article 71, les invalides continuent à bénéficier des droits accessoires à la pension (appareillage, soins gratuits) et gardent la possibilité de faire valoir de nouveaux droits à pension, qu’il s’agisse d’une aggravation, d’une infirmité nouvelle, d’un renouvellement ou même d’une première demande.

    Les ayants cause peuvent faire valoir leur droit à pension et obtenir le paiement des arrérages restant éventuellement dus au décès de l’invalide (sous réserve, en ce qui concerne le droit à pension d’ascendant et au supplément exceptionnel de pension de veuve, que toutes les conditions requises soient remplies à la date du décès).

    Toutefois, les intéressés ne bénéficient pas des « mesures nouvelles », c’est-à-dire des modifications de la législation des pensions, intervenues après la date d’effet de l’article 71 ; la situation de famille est appréciée à cette date, tant en ce qui concerne le droit à suppléments pour enfants que le droit à pension d’ayant cause ; enfin et surtout, les tarifs restent cristallisés à la date d’effet de l’article 71, sous réserve des majorations en pourcentage accordées aux nationaux de certains États.

    De telles majorations ont été appliquées de façon ponctuelle aux États d’Afrique subsaharienne à partir de 1971 et aux États du Maghreb à partir de 1981. Les dernières majorations générales remontent au 1er septembre 1994 pour les pensions (+ 4,75 %) et au 1er janvier 1995 pour la retraite du combattant (+ 30 %).

    Les dérogations pour la reconnaissance de droits nouveaux ont été accordées de façon systématique de 1961 à 1991 (à l’exception des ayants cause, pour lesquels elles avaient été refusées à compter du 1er janvier 1979 avant d’être consenties en mai 1982 avec effet rétroactif suite à l’engagement pris par le Président de la République à Saint-Louis-du-
    Sénégal). Depuis 1992, elles n’ont été reconduites que pour la retraite du combattant (jusqu’en 1996) et les pensions servies aux résidents en France avant le 1er janvier 1963 (jusqu’en 1996).

        ù Régime juridique de l’article 170 de la loi de finances pour 1959

    Plus draconiennes sont les conditions dans lesquelles les pensions des ressortissants indochinois ont été cristallisées. En effet, toute possibilité de déroger par décret à la cristallisation des droits et des tarifs a été d’emblée écartée.

    Les indemnités annuelles et viagères substituées aux pensions sont calculées sur la base du tarif des pensions en vigueur au 31 décembre 1956, soit 3,14 francs, qui n’a jamais été revalorisé depuis 40 ans.

    Pour les invalides, aucune possibilité de révision pour aggravation n’a été admise. Les infirmités ayant ouvert droit à pension temporaire venue à expiration après le 1er janvier 1959 n’ont été retenues qu’en tant qu’elles comportaient un élément considéré médicalement comme incurable.

    Lesdites indemnités ayant un caractère strictement personnel et viager, les « ayants droits », qui n’ont désormais aucun droit, ne peuvent prétendre au règlement des arrérages restant dus au décès des bénéficiaires.

    Une faculté d’option a été ouverte par l’alinéa III de l’article 170 pour la substitution à cette indemnité annuelle d’une indemnité globale unique et forfaitaire égale au quintuple de l’indemnité annuelle.

    L’article 3 du décret du 7 septembre 1959 donnait un délai de six mois à compter du 11 septembre 1959, pour exercer cette option définitive et irrévocable.

    Dans ces conditions, les pensions d’invalidité, dont étaient bénéficiaires les Indochinois ont été définitivement, soit transformées en indemnités viagères immuables dans leur quotité, soit rachetées par le versement de l’indemnité forfaitaire égale à cinq annuités d’arrérages.

    Toutefois, l’article 100 de la loi de finances pour 1996 a permis l’ouverture de droits nouveaux au titre de l’année 1996. Cette mesure a été reconduite pour un an par l’article 126 de la loi de finances pour 1997. Les demandes de pension des invalides et de leurs ayants cause ainsi que les demandes de retraite du combattant ont donc été recevables jusqu’au 31 décembre 1997.

        ù Régime juridique de l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 1981

    Ce texte cristallise les pensions des nationaux algériens à compter du 3 juillet 1962 en lieu et place de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 1960.

        c) L’incidence de ces dispositions sur les tarifs

    La cristallisation des tarifs se traduit par une très grande dispersion des valeurs du point de pension : 45,05 francs à Djibouti, 27,97 francs au Sénégal, mais 12,88 francs en Guinée, 7,77 francs au Maroc et en Tunisie et 3,14 francs au Vietnam (pour mémoire, le tarif métropolitain est de 79,63 francs au 1er avril 1998).

    Ces disparités résultent des facteurs suivants :

    – l’existence de dates d’effet de l’article 71 différentes d’un État (ou groupe d’États) à l’autre ;

    – pour une même date de cristallisation, la valeur du point bloqué a pu être différente, en fonction du niveau auquel l’indemnité temporaire a été incorporée dans la valeur du point ;

    – des majorations ont été appliquées de façon ponctuelle à certains États d’Afrique subsaharienne depuis 1971, alors que les États du Maghreb n’ont pu en bénéficier qu’à partir de 1981. Il est rappelé que ces majorations s’appliquent au total des émoluments cristallisés (pension + indemnité temporaire, résiduelle ou à taux plein) pour tous les pensionnés qui résidaient, à la date de la majoration initiale, sur un territoire où était payable ladite indemnité temporaire ;

    – jusqu’en 1981, le taux des majorations faisait l’objet d’une modulation par État ou groupe d’États.

    Il faut noter que la valeur du point de retraite du combattant est distincte de la valeur du point de pension dans les États où était payable l’indemnité temporaire. En effet, cette indemnité ne s’appliquait pas à la retraite du combattant.

    Il convient toutefois souligner que l’hétérogénéité des tarifs s’atténue si l’on considère la situation par grandes zones géographiques.

    Ajoutons que la situation particulière des bénéficiaires de l’allocation de grand mutilé, placés du fait de leur invalidité dans l’impossibilité d’exercer une activité manuelle, a justifié un relèvement spécifique de la valeur du point de leur pension (+ 20 % au 1er janvier 1995) conduisant à détacher celle-ci de la grille générale. Cette approche pragmatique a semblé plus équitable et réaliste qu’une mesure générale de décristallisation intégrale dont le coût, pour les seules pensions militaires d’invalidité, serait de l’ordre d’un milliard de francs (3,5 milliards de francs en englobant les pensions de retraite).

    Malgré ce coût, votre Rapporteur juge indispensable que des mesures d’harmonisation puissent au moins être adoptées pour les ressortissants des pays les plus défavorisés en termes de pouvoir d’achat des pensions versées, à savoir la Tunisie et le Maroc. Une telle avancée est absolument nécessaire en faveur de ces anciens combattants qui ont connu toutes les batailles sanglantes de la Deuxième guerre mondiale et de la décolonisation.

        2.– La situation des grands invalides

    Votre Rapporteur considère, par ailleurs, qu’une attention particulière doit être portée à la situation des grands invalides, au regard notamment de la mesure de «gel» du point d’indice des pensions équivalentes ou supérieures à 360.000 francs, adoptée en loi de finances pour 1991.

    Rappelons que dans le souci de corriger certains effets excessifs du mécanisme de calcul des pensions, l’article 120 de la loi de finances pour 1991 a bloqué, au premier franc, la valeur du point d’indice des pensions d’invalidité dont le montant annuel dépassait 360.000 francs.

    La loi de finances pour 1995 a modifié le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre en vue d’appliquer à ces pensions les revalorisations du point d’indice effectuées au titre des périodes postérieures au 1er janvier 1995.

    Une revendication du monde combattant vise, aujourd’hui, à obtenir une remise à niveau des valeurs du point des pensions militaires, supérieures à 360.000 francs, qui ont été « gelées » entre 1991 et 1994.

    Le coût de cette mesure, estimé entre 70 et 80 millions de francs, est, certes, élevé. Toutefois, un rattrapage programmé sur plusieurs années apparaît souhaitable afin de mettre fin aux disparités importantes constatées entre le niveau des pensions gelées et celui de l’ensemble des pensions des grands invalides.

        III. – L’EXERCICE DE LA SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DU MONDE COMBATTANT

    Le rôle du secrétariat d’État ne se limite pas à la seule réparation du préjudice physique ou psychologique des anciens combattants et victimes de guerre. Il consiste également à assurer la réparation de certains préjudices matériels et moraux. L’exercice de cette mission de solidarité vis-à-vis de ses ressortissants traduit le devoir de reconnaissance de la Nation face aux sacrifices consentis. Cette mission essentielle ne relève pas du seul département ministériel : elle s’accomplit en complémentarité avec l’Office national des Anciens combattants et victimes de guerre (ONAC).

    Elle comprend des interventions diverses telles que l’offre de soins gratuits aux pensionnés de guerre, le soutien à la constitution de la rente mutualiste du combattant et l’aide apportée aux anciens combattants d’Afrique du nord et d’Indochine, en situation de chômage de longue durée.

    Depuis plusieurs années, on constate que le montant absolu de ces actions augmente régulièrement comme l’atteste le tableau ci-joint :

    DÉPENSES SOCIALES ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE

    (en millions de francs)

    Année

    ONAC :
    Action sociale

    Ministère anciens combattants :
    Fonds de solidarité
    (chapitre 46–10)

    Total

     

    Dépenses

    Bénéficiaires

    Dépenses

    Bénéficiaires

    Dépenses

    Bénéficiaires

    1988

    50,96

    34.065

       

    50,96

    34.065

    1989

    53,29

    34.632

       

    53,29

    34.362

    1990

    54,84

    34.555

       

    54,84

    34.555

    1991

    66,54

    38.556

       

    66,54

    38.556

    1992

    57,76

    34.079

    27

    5.888

    84,76

    39.967

    1993

    47,60

    29.751

    231

    21.208

    278,60

    50.959

    1994

    54,18

    30.547

    372

    24.359

    526,18

    54.906

    1995

    56,57

    30.418

    794

    39.170

    850,57

    69.588

    1996

    51,76

    27.151

    1.181

    42.628

    1.232,76

    69.779

    1997

    51,23

    26.692

    1.456

    39.364

    1.507,23

    66.056

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

      A. – LE DISPOSITIF D’AIDE AUX ANCIENS COMBATTANTS D’AFRIQUE DU NORD

    Le Fonds de solidarité a été créé par l’article 125 de la loi de finances pour 1992, initialement au bénéfice des seuls anciens combattants d’Afrique du Nord chômeurs de longue durée, puis a été étendu en 1997 aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (sous la forme d’un capital-décès) et aux anciens combattants d’Indochine. Compte tenu de ces évolutions, le Fonds se compose, désormais, de deux allocations non cumulables : l’allocation différentielle (AD), d’une part, et l’allocation de préparation à la retraite (APR), d’autre part, pour lesquelles aucune condition d’âge n’est plus requise.

    Ce Fonds est aujourd’hui parvenu à maturité puisqu’il voit le nombre de ses bénéficiaires diminuer en raison de l’arrivée massive à l’âge de la retraite de la classe d’âge la plus importante de ses allocataires.

    Les crédits qui lui sont affectés, inscrits sur le chapitre 46-10, s’élèveront à 1.226,65 millions de francs en 2000. Ce montant comprend la reconduction d’une dotation de 20 millions de francs pour la mise en œuvre du dispositif « ARPE – Anciens combattants », institué par l’article 121 de la loi de finances pour 1999.

        1.– La gestion du Fonds de solidarité

        a) Le régime des prestations

    Le dispositif initial du Fonds repose sur l’allocation différentielle (AD), accordée aux personnes seules. Il s’agit d’un complément de ressources spécifique qui assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.647 francs au 1er janvier 1999.

    En application de l’article 109 de la loi de finances pour 1998, ce revenu peut être porté à 5.640 francs, dans les conditions définies ci-après.

    Cette allocation ne supportant aucune cotisation, elle n’est constitutive ni de droits propres, ni de droits supplémentaires à ceux de l’avantage principal qu’elle complète, le cas échéant.

    Au dispositif initial s’est ajoutée, en 1995 (article 79 de la loi de finances initiale pour 1995), une allocation de préparation à la retraite (APR), destinée à répondre, en partie, à la demande d’octroi de la retraite anticipée, formulée par les associations du monde combattant.

    Cette allocation n’est accessible qu’aux personnes ayant bénéficié pendant six mois consécutifs de l’AD à la date de leur demande, si elles totalisent moins de 160 trimestres de cotisations à l’assurance maladie et sans délai, si elles en totalisent au moins 160. Il s’agit d’un revenu complet servi à titre principal.

    L’APR est constitutive de droits en matière d’assurances maladie-maternité-invalidité et décès ainsi qu’en matière d’assurance vieillesse. A cet égard, les périodes de versement de l’APR sont validées comme périodes assimilées à des périodes de cotisation pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les régimes de base.

    Le montant de l’APR est égal à 65 % d’un revenu de référence. Ce revenu est déterminé :

      · en ce qui concerne les salariés, par rapport aux bases de cotisations à l’assurance vieillesse, telles qu’elles résultent du relevé de carrière. Jusqu’à l’annulation de cette disposition par le Conseil d’État () la meilleure des six dernières années sur la période précédant la demande d’allocation différentielle était prise en compte ;

      · en ce qui concerne les non salariés, par rapport aux revenus professionnels bruts retenus pour le calcul de l’impôt sur le revenu au titre de la dernière année civile complète d’activité professionnelle.

    Le montant de l’allocation est plafonné à 7.228 francs net au 1er janvier 1999 et ne peut être inférieur au revenu minimum assuré par l’AD (4.647 francs).

    Les deux allocations sont indexées, ainsi que le plancher et le plafond de l’APR, sur la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF), à compter du 1er janvier 1996.

    Ces deux allocations cessent d’être versées dès lors que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse à taux plein ou atteint son 65ème anniversaire.

    Votre Rapporteur rappelle que les procédures d’instruction de l’APR, particulièrement longues, ont été réformées par un arrêté du 13 mars 1997, à effet du 1er janvier 1997. L’objectif de cette réforme était à la fois de réduire les délais d’instruction, d’harmoniser les prises de décisions et d’alléger le nombre de pièces justificatives demandées aux intéressés.

    Désormais, les préfets de département sont les ordonnateurs secondaires de l’AD, alors que celle-ci était précédemment ordonnancée par les directions interdépartementales des anciens combattants. Ces dernières retrouvent, pour leur part, une compétence non partagée en matière d’instruction des dossiers d’APR. Cette réforme a permis de simplifier les circuits de travail, de réduire les coûts de fonctionnement et de clarifier les responsabilités.

        b) L’évolution du nombre de bénéficiaires

        ù L’allocation différentielle

    Depuis sa création, les conditions d’attribution de l’allocation différentielle (AD) ont fait l’objet de modifications, dans le sens d’un élargissement afin d’en faire bénéficier le plus grand nombre. La Cour des comptes observait que « l’ensemble de ces aménagements a permis de faire passer de 1992 à 1997, le nombre de bénéficiaires de 5.888 à 28.417 allocataires et l’avantage moyen mensuel de 1.150 francs à 1.973 francs ».

    Cependant, un mouvement significatif de décrue a été amorcé en 1997, sous l’effet conjugué des départs à la retraite et de la montée en charge de l’APR. Le nombre des allocataires, qui a augmenté de 10.000 en 1996, a ainsi diminué de 10.000 en 1997 et de 6.800 en 1998. Cette évolution s’est poursuivie en 1999, ramenant le nombre de bénéficiaires à 11.700, fin juin. Elle pourrait conduire à un nombre de bénéficiaires s’établissant à 10.500 en fin d’exercice.

    Le montant moyen de l’aide versée s’élève à 1.963 francs.

    Les conditions d’attribution de l’AD ont été modifiées dans la loi de finances pour 1998, en vue d’améliorer la situation des anciens combattants d’Afrique du Nord chômeurs en fin de droits justifiant d’une durée d’assurance vieillesse d’au moins 160 trimestres. En application de cette disposition (article 109 de la loi de finances), les bénéficiaires de l’allocation différentielle qui remplissaient cette condition de durée d’assurance ont vu, à effet du 1er janvier 1998, le montant de ressources qui leur est garanti à travers l’AD porté à 5.600 francs, puis à 5.640 francs en 1999. 6.244 personnes ont bénéficié de cette mesure, en année pleine, pour un coût supplémentaire de 74,93 millions de francs en 1998 : on compte 5.067 allocataires au 30 juin 1999.

    Par ailleurs, votre Rapporteur rappelle que deux mesures doivent, en principe, être soumises au Parlement afin de permettre à certains Anciens combattants ayant dû subir une longue rééducation suite à de graves infirmité contractées en Afrique du Nord de remplir, dès l’âge de 60 ans, la condition d’assurance requise pour bénéficier du taux plein de pension vieillesse.

    Il s’agit, d’une part, de reconnaître la possibilité de valider, pour la retraite, des périodes de stage effectuées dans les écoles de rééducation professionnelle de l’ONAC, avant 1969, les cotisations y afférentes pouvant être rachetées et, d’autre part, d’attribuer un trimestre de réduction de durée d’assurance pour deux années de stage dans ces écoles.

    Ces mesures avaient été annoncées par le précédent gouvernement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, mais n’ont pas jusqu’ici, pour des raisons techniques, pu recevoir de traduction législative. Au total, même si elles ne pèsent pas directement sur le budget des Anciens combattants, le coût de ces deux mesures avait été évalué, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, d’après le rapport de M. Claude Gatignol, au nom de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, sur le budget des Anciens combattants (n° 3080, annexe 8), respectivement à 134 et 88 millions de francs.

        ù L’allocation de préparation à la retraite

    A sa création, l’allocation de préparation à la retraite (APR) n’a pas suscité un grand nombre de demandes d’attribution pour plusieurs raisons.

    En premier lieu, l’absence de plancher d’allocation dissuadait les bénéficiaires de l’AD dont le salaire d’activité était peu élevé d’opter en faveur d’une allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins équivalent. En second lieu, les revenus d’activité servant de base au calcul de l’allocation n’étaient pas actualisés. Enfin, de nombreux ressortissants craignaient que les caisses de retraite complémentaires ne leur appliquent un coefficient d’abattement, dès lors de la liquidation de la retraite s’effectuait avant 65 ans.

    C’est pourquoi, des mesures ont été prises en 1995 et 1996, afin de lever ces blocages, notamment la création, en 1996 d’un plancher d’APR de 4.500 francs brut, proche de la garantie de ressources assurée par l’allocation différentielle, puis aligné sur celle-ci par l’article 127 de la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, l’arrêté interministériel du 26 avril 1996 a créé une revalorisation de la rémunération d’activité sur la base des coefficients utilisés par le régime général de la sécurité sociale pour le calcul de la retraite de base. Enfin, le problème de la menace d’abattement en matière de retraite complémentaire a été réglé grâce à l’accord des partenaires sociaux du 23 décembre 1996, qui a supprimé tout coefficient d’abattement sur la future retraite complémentaire relevant de l’AGIRC et de l’ARRCO liquidée entre 60 et 65 ans.

    Ces mesures ont permis un rattrapage du rythme de progression du nombre de bénéficiaires, renforcé par l’effet des dispositions arrêtées en loi de finances pour 1997. Dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes observait qu’« entre 1995 et 1997, le nombre de titulaires de l’APR est ainsi passé de 1.593 à 10.998 et le montant mensuel moyen de l’allocation de 5.791 francs à 6.159 francs. Les dépenses d’APR en 1997 ont atteint 682 millions de francs ».

    La croissance du nombre d’APR s’est ralentie et la tendance s’est inversée en 1998, après un maximum de 12.361 allocataires. En mai 1998, il n’était plus que de 11.842.

    Le montant moyen de la prestation s’établissait, fin décembre 1998, à 5.674 francs net.

    On remarquera que le plancher de l’APR étant aligné sur le montant garanti par l’allocation différentielle, il en résultait que les bénéficiaires d’une APR inférieure à 5.600 francs devaient voir leur allocation portée à ce montant, dès lors qu’ils avaient validé 160 trimestres. Si cette disposition découlait logiquement de l’article 109 de la loi de finances pour 1998, sa mise en œuvre nécessitait l’intervention d’un arrêté interministériel, qui a été publié au Journal officiel du 14 mai 1998.

    La prestation capital décès, créée en 1997, a concerné, au cours de l’exercice 1998, 111 bénéficiaires pour un montant moyen de 24.901 francs.

    En définitive, le nombre de bénéficiaires du Fonds de solidarité a évolué de la manière suivante :

    EVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU FONDS DE SOLIDARITÉ

     

    1992

    (1er semestre)

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    (1er semestre)

    Allocation différentielle (AD)

    Nombre d’allocataires

    5.888

    21.206

    24.359

    35.577

    38.919

    28.257

    21.392

    17.955

    Montant moyen mensuel (en francs)

    1.150

    1.325

    1.437

    1.865

    1.826

    1.973

    2.124

    1.981

    Allocation de préparation à la retraite (APR)

    Nombre d’allocataires

    -

    -

    -

    1.593

    3.077 (1)

    10.940

    12.287

    11.773

    Montant moyen mensuel (en francs)

    -

    -

    -

    5.790,5

    6.081

    6.159

    5.928

    5.978

    Nombre total de bénéficiaires du Fonds de solidarité

    5.888

    21.206

    24.359

    37.170

    41.996

    39.197

    33.679

    29.728

    Source : Secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

        c) L’évolution des crédits

    L’évolution des crédits imputés sur le chapitre 46-10 – Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine a été, depuis 1995, la suivante :

    ÉVOLUTION DES DOTATIONS INSCRITES EN LOI DE FINANCES INITIALE AU TITRE DU FONDS DE SOLIDARITÉ

    (en millions de francs)

    Loi de finances initiale pour 1995

    2.241

    Loi de finances initiale pour 1996

    2.000

    Loi de finances initiale pour 1997

    1.535,4

    Loi de finances initiale pour 1998

    1.573,8

    Loi de finances initiale pour 1999

    1.556,8

    Projet de loi de finances pour 2000

    1.126,65

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Votre Rapporteur rappelle que les crédits inscrits sur le chapitre 46-10 sont des crédits limitatifs, c’est-à-dire qu’en principe, l’administration ne peut ni modifier l’objet de la dépense, ni dépasser le montant du crédit fixé par la loi de finances.

    En 1998, la dotation initiale du chapitre 46-10, qui s’élevait à 1.573,8 millions de francs, a été portée à 1.626,3 millions de francs par les reports de crédits de 52 millions de francs provenant des sommes engagées mais n’ayant pu être mandatées avant la fin de gestion comptable par les services déconcentrés gestionnaires. Cette dotation a été consommée à hauteur de 94,31 %.

    Les premiers résultats de l’exercice 1999 montrent que 359,4 millions de francs ont été consommés sur le chapitre 46-10, soit 41,82 % de la dotation initiale. Les crédits disponibles, d’un montant de 917,4 millions de francs ne paraissent pas justifier un abondement en cours d’exercice.

    ÉVOLUTION DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ANCIENS COMBATTANTS D’AFRIQUE DU NORD

    Consommation des crédits du Fonds de solidarité (chapitre 46-10)

    (en millions de francs)

    Année

    1992

    (un semestre)

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    (1er sem.)

    Crédits ouverts loi de finances initiale

    100

    287

    383

    2.241

    2.000

    1.535

    1.573

    1.556

    Disponible après ajustements

    91,40

    223,80 (*)

    383

    2.241

    1.930

    1.535

    1.573

    1.556

    Dépenses

    27,70

    231,70

    365,85

    732,31

    1.180,83

    1.554

    1.534

    658

    (*) augmentation de 10 millions de francs en loi de finances rectificative

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    On rappellera qu’une mesure d’économie a été prise en loi de finances pour 1998, qui écarte du bénéfice du Fonds, les Anciens combattants dont le foyer fiscal perçoit un revenu imposable supérieur à quatre fois le seuil d’entrée (4.563,90 francs), soit 18.255 francs par mois. Si cette mesure repose sur le principe de la prise en compte des revenus du foyer fiscal, elle ne remet pas en cause le régime du 30 juin 1992 et a concerné moins de 1 % des effectifs actuels, soit 310 personnes environ. Elle a permis une économie de 9 millions de francs sur le chapitre 46-10, augmentée de 2,6 millions de francs grâce à une rationalisation des procédures d’attribution des allocations.

    Aucune nouvelle mesure d’économie n’est prévue dans le projet de budget pour 2000.

        d) Incidence sur le débat relatif à la retraite anticipée

    L’évolution qui vient d’être décrite résulte de ce que la classe d’âge la plus importante des allocataires du Fonds de solidarité aura 60 ans en 2000. Plus des deux tiers d’entre eux réuniront les conditions pour bénéficier de leur retraite de base à taux plein : ils quitteront donc le Fonds au cours de cette année. Les prévisions établissent le nombre d’allocataires, en 2000, à 21.000, se répartissant en 10.500 bénéficiaires de l’allocation différentielle (AD) et 10.500 bénéficiaires de l’allocation de préparation à la retraite (APR), ce qui justifie les dotations inscrites dans le projet de budget, à hauteur de 264,6 millions de francs pour l’AD et 788,6 millions de francs pour l’APR.

    Dans ces conditions, la question de l’instauration d’une retraite anticipée pour tous, avant l’âge de 60 ans, en fonction du temps de service sous les drapeaux, qui a suscité de nombreuses controverses sur le chiffrage de son incidence budgétaire, perd une grande partie de son fondement.

    Il faut ajouter que les systèmes de préretraite accessibles à la plupart des salariés du secteur privé comme public permettent de répondre avantageusement aux aspirations de la plupart des intéressés lorsqu’ils sont en activité. S’agissant des Anciens combattants se trouvant dans une situation précaire, le Fonds de solidarité permet aux chômeurs de longue durée de disposer d’un niveau de ressources égal au double du RMI grâce à l’allocation différentielle ainsi qu’à l’allocation de préparation à la retraite, proportionnelle au salaire d’activité et plafonnée à 7.228 francs.

    Votre Rapporteur considère, toutefois, qu’il est toujours aussi nécessaire de continuer à manifester une solidarité forte avec les Anciens combattants en situation particulièrement précaire. Dans cette perspective, il lui paraît notamment indispensable de trouver une solution au problème de la mise en place du dispositif « ARPE – Anciens combattants », évoqué ci-après.

        2. – Les difficultés de mise en œuvre du dispositif « ARPE – Anciens combattants »

        a) Un dispositif institué par l’article 121 de la loi de finances de 1999

    Le Fonds de solidarité en faveur des anciens d’Afrique du Nord a permis d’assurer la dignité matérielle des plus démunis grâce à une série d’améliorations successives.

    La loi de finances de 1999 a conforté cette évolution en permettant l’ouverture du Fonds de solidarité aux anciens d’Afrique du Nord, salariés de l’industrie et du commerce. Le dispositif prévu repose sur le versement de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) - allocation de préretraite contre embauche mise en place par les partenaires sociaux en 1995 - aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord, se trouvant à 18 mois au moins de l’âge de la retraite et réunissant la condition d’assurance requise, à savoir 160 trimestres.

    Dans son principe, ce dispositif est avantageux dans la mesure où les bénéficiaires de l’allocation perçoivent, jusqu’à l’âge de 60 ans, l’équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur (l’allocation mensuelle moyenne s’élève à 8.897 francs). Il présente, en outre, l’intérêt de contribuer à l’effort en faveur de l’emploi des jeunes en instituant une obligation d’embauche compensatrice.

    L’aménagement prévu par l’article 121 de la loi de finances maintient les conditions requises pour accéder à l’ARPE de « droit commun », en termes d’ancienneté, à la fois dans l’entreprise (un an) et dans l’affiliation à l’UNEDIC (au moins douze années) mais modifie la condition relative à l’acceptation de la cessation d’activité par l’employeur en précisant que l’ARPE peut être versée aux salariés anciens combattants, même en cas de refus. Il importe, cependant, qu’à la suite de ce refus, les salariés concernés aient démissionné, pour ce motif, de leur emploi.

    L’article 121 précise, par ailleurs, que les salariés anciens combattants d’Afrique du Nord pourront bénéficier de l’ARPE jusqu’au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l’accord du 6 septembre 1995, qui a institué cette allocation.

    Enfin, il est prévu que la prise en charge de cette mesure est effectuée par le Fonds d’intervention en faveur de l’emploi, auquel l’État s’est engagé à verser, à ce titre, une subvention de 20 millions de francs en 1999 (imputée sur le chapitre 46-10 - article 20 - du budget du secrétariat aux Anciens combattants).

        b) Les difficultés de mise en œuvre

    La mise en place du dispositif prévu par l’article 121 de la loi de finances pour 1999 est subordonnée à la signature d’un avenant à l’accord du 6 septembre 1995 instituant l’ARPE. A ce jour, cet avenant n’a pas été signé. Le projet en discussion pose, en effet, un certain nombre de difficultés dans la mesure où il ne reprend pas l’obligation d’embauche compensatrice et n’est prévu que pour une durée d’un an. En outre, le mécanisme de l’ARPE a été modifié en décembre 1998, après l’adoption de la loi de finances pour 1999 : il repose désormais le principe d’une contribution de l’employeur à son financement (à hauteur de 20 % du salaire brut des salariés concernés) qui en modifie l’équilibre.

    La dotation budgétaire de 20 millions de francs sur l’article 20 du chapitre 46-10 n’a donc pas été utilisée à ce jour. Le projet de budget reconduit cette dotation : 40 millions de francs seront ainsi disponibles en 2000 pour sa mise en œuvre, que votre Rapporteur appelle de ses vœux le plus rapidement possible.

      B. – LA MAJORATION DE LA RENTE MUTUALISTE DU COMBATTANT

    Poursuivant l’effort engagé l’année dernière, l’article 66 du projet de budget pour 2000 prévoit une mesure nouvelle de relèvement de 100 à 105 points d’indice de PMI de la référence servant au calcul du plafond majorable.

        1.– La gestion de la rente mutualiste du combattant

        a) Le principe de la rente

    La retraite mutualiste des Anciens combattants, majorée par l’État, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle constitue le type même du fruit du travail et de l’épargne et ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu’il s’agit d’une souscription individuelle effectuée à titre volontaire, et entraînant une rémunération.

    L’État encourage cette forme de placement individuel par le versement d’une majoration spécifique ce qui permet de créer un lien de solidarité entre l’effort personnel d’épargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation.

    Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d’un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d’une rente donnant lieu à majoration de l’État. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d’impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l’assurance-vie.

    Le régime des retraites mutualistes des Anciens combattants constitue un avantage particulièrement apprécié, comme en témoigne la situation favorable des sociétés mutualistes qui gèrent cette forme d’épargne.

    Cet effort, qui profite actuellement essentiellement aux anciens d’Afrique du Nord, s’ajoute aux autres dispositions dont ils bénéficient, à savoir la demi-part du quotient familial à l’impôt sur le revenu à 75 ans, et l’action sociale de l’Office national des Anciens combattants, notamment.

    Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000, pour une rente d’un montant moyen de 5.700 francs.

        b) Le régime juridique de la rente mutualiste du combattant

    La loi de finances pour 1998 avait prévu d’aligner le remboursement par l’État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents sur le régime de droit commun (majoration légale des rentes mutualistes instaurée par la loi de 1948). Cet alignement consistait à ne faire intervenir le remboursement qu’à la clôture des comptes des mutuelles pour l’année, c’est-à-dire au cours du premier trimestre de l’année suivante. Cette mesure a connu une traduction budgétaire spectaculaire en ce qu’elle a conduit, pour la seule année 1998, à la disparition des crédits prévus au chapitre 47-22 (soit 390 millions de francs).

    La loi de finances pour 1999 a rétabli la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l’État des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants, en l’abondant de 390 millions de francs correspondants au remboursement des caisses autonomes mutualistes.

    Le rapport du contrôleur financier fait apparaître que les majorations des rentes, payées sur le chapitre 47-22, et restant dues au titre de 1997, ont été apurées en 1998. Désormais, les organismes mutualistes sont remboursés par l’État à terme échu (en 1999, pour les dépenses de 1998) ce qui explique que 100 % des crédits votés ont été consommés au 30 juin 1999. Les états des dépenses réelles adressées par les différentes caisses laissent prévoir un dépassement de l’ordre de 52 millions de francs (report des charges de l’année 1998).

    Le projet de budget pour 2000 prévoit une dotation de 79,6 millions de francs, sur le chapitre 47-22, pour tenir compte de l’évolution du nombre de crédirentiers.

        2.– La revalorisation du plafond majorable

        a) Les modalités d’intervention de l’État

    En application de l’article L 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d’anciens combattants, désireux de se constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d’une majoration spéciale de l’État égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l’intéressé.

    On rappellera que la majoration légale est financée à partir du budget des charges communes (chapitre 46-94) et servie à tout crédirentier afin de préserver les rentes de l’érosion monétaire tandis que la majoration spécifique dont il est question est financée par le budget des Anciens combattants (chapitre 47-22).

    Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l’État est limité à un plafond fixé en valeur absolue. L’augmentation du plafond majorable, sur les dix dernières années, a été supérieure à 42 % alors que les prix n’ont augmenté que de 30 % sur la même période, ce qui représente un effort considérable dans la conjoncture économique actuelle.

        b) Une nouvelle avancée dans le projet de budget

        - Les implications de l’indexation sur le point d’indice des pensions militaires d’invalidité

    Rappelons que pour garantir le pouvoir d’achat de la rente mutualiste, la loi de finances pour 1996 avait prévu que le plafond majorable serait indexé sur l’indice des prix hors tabac (article 101 de la loi de finances pour 1996).

    Toutefois, une transformation du plafond majorable en points de pension a été jugée préférable. C’est pourquoi, la loi de finances pour 1998 a modifié le calcul du plafond donnant lieu à majoration par l’État des rentes mutualistes souscrites par les Anciens combattants, par référence à 95 points d’indice des pensions militaires d’invalidité.

    Le tableau ci-après permet de mesurer l’importance de cet effort, compte tenu de l’évolution du montant du plafond majorable depuis 10 ans.

    ÉVOLUTION DU PLAFOND MAJORABLE DEPUIS 1990

    (en francs)

    Année

    Plafond majorable en vigueur

    1990

    5.900

    1991

    5.900

    1992

    6.200

    1993

    6.400

    1994

    6.600

    1995

    6.750

    1996

    7.000

    1997

    7.091

    1998

    7.496

    1999

    7.993

    2000 (estimation)

    8.553

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des anciens combattants

    Ce tableau montre que le plafond majorable a été relevé de près de 45% sur les dix dernières années.

    A compter de 1998, l’indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année en fonction de la valeur du point des pensions militaires d’invalidité.

    - Le relèvement du plafond majorable de la rente

    La loi de finances pour 1999 a prévu un relèvement de 95 à 100 points d’indice de pension militaire d’invalidité (PMI) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure a permis une augmentation significative du montant du plafond de 7.496 francs à 7.993 francs au 1er janvier 1999, sur la base de la valeur du point estimée au 31 décembre 1999 (79,93 francs).

    Le projet de budget pour 2000 porte cet indice de 100 à 105, ce qui devrait relever le plafond à 8.553 francs au 1er janvier 2000, sur la base de la valeur du point estimée, au 31 décembre 1999, à 81,46 francs. Une mesure nouvelle de 10 millions de francs est inscrite à cet effet sur le chapitre 47-22 pour 2000.

    Cet effort est de nature à améliorer, de manière significative, les conditions de vie des anciens combattants, membres de sociétés mutualistes au moment de leur retraite. Toutefois, on rappellera que la Caisse autonome de l’Union des mutuelles de retraite des Anciens combattants revendique un rattrapage pour parvenir à 130 points en 5 ans.

    Au total, les crédits de la rente mutualiste du combattant, imputés sur le chapitre 47-22, s’élèveront à 492,5 millions de francs en 2000 qui intègrent 79,6 millions de crédits supplémentaires pour tenir compte de l’évolution des crédirentiers et 10 millions de francs au titre du relèvement de 100 à 105 point d’indice de pension militaire d’invalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente.

        3.– Le délai de forclusion

    L’article 66 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d’ordre social permet désormais aux souscripteurs de bénéficier de la majoration accordée par l’État à la rente constituée auprès d’une société mutualiste, à la condition que l’adhésion ait eu lieu dans un délai de dix ans à compter de l’obtention de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation, et non plus dans un délai de dix ans après l’ouverture du droit à majoration pour la catégorie à laquelle appartenait le sociétaire (Anciens combattants de 1939-1945, d’Indochine, d’Afrique du Nord, etc.). Cette disposition est applicable à toutes les générations du feu. Votre Rapporteur rappellera qu’au-delà de ce délai la majoration d’État n’est pas supprimée mais qu’elle est réduite de moitié.

    En ce qui concerne plus particulièrement les anciens combattants d’Afrique du Nord, ce délai a été ouvert aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (article 77 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967) et aux titulaires de la carte du combattant (loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 et décret d’application n° 77-333 du 28 mars 1977), ainsi que l’indique l’article L. 321-9 du code de la mutualité, auquel renvoie l’article L. 343 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre.

    Toutefois, par décret n° 94-1045 du 5 décembre 1994, le délai de forclusion a été repoussé au 1er janvier 1997. Ainsi, les anciens combattants d’Afrique du Nord auront, au total, disposé de 19 ans au lieu de 10 ans pour leurs aînés, afin de se constituer une rente mutualiste majorée de 25 %.

      C. – LA POURSUITE DE L’EFFORT EN MATIÈRE D’ACTION SOCIALE

    Les actions d’assistance et de solidarité au profit du monde combattant regroupent des interventions diverses qui vont du versement de subventions aux associations du monde combattant, au soutien aux actions de l’ONAC dans ce domaine et, bien entendu, à la participation au Fonds de solidarité évoquée supra.

    Les crédits affectés à ces actions font, chaque année, l’objet d’ajustements mécaniques aux besoins; mais un effort important est prévu, comme l’année dernière, au bénéfice des interventions de l’ONAC.

        1.– L’action sociale

    Comme le relevait la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances pour 1998, les crédits d’action sociale ont augmenté de 5,1 % sur la période 1994-1997, cette progression étant « exclusivement à l’évolution des dépenses sociales de l’ONAC (+ 10,2%) alors que les autres chapitres connaissent une décroissance parallèle à celle des bénéficiaires des pensions militaires d’invalidité (- 15,5%) ».

    En 2000, l’effort particulier, engagé l’année dernière, en faveur des interventions de l’ONAC est poursuivi comme le montre le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À L’ACTION SOCIALE

    (en millions de francs)

    Chapitres

    Loi
    de finances initiale
    1999

    Projet de loi de finances 2000

    Différence entre LFI 1999 et PLF 2000

    Évolution
    (en %)

    Chapitre 46-03 – Remboursements à diverses compagnies de transport

    59,63

    42,43

    - 17,2

    - 28,8

    Chapitre 46-04 – Subventions, secours
    et allocations (nouveau) (1)

    2,33

    6,94

    4,61

    197,8

    Chapitre 46-31 – Indemnités et pécules (ancien)(2)

    0,30

    0

    - 0,30

    -100

    Chapitre 46-10 – Fonds de solidarité
    pour les anciens d’AFN

    1.576,8

    1.126,65

    - 450,15

    - 28,5

    Chapitre 46-51 – Dépenses sociales de l’ONAC

    51,71

    56,76

    5,05

    + 9,8

    Chapitre 47-22 – Rentes mutualises

    402,9

    492,5

    89,6

    22,2

    Total

    2.093,67

    1.725,28

    -368,39

    -17,8

    (1) Les crédits de subvention en faveur de la mémoire sont inscrits, à compter du budget 2000, sur le chapitre 46-04 ainsi que les indemnités et pécules (ex chapitre 46-31).

    (2) Les crédits de subvention aux États africains et malgache et les secours sont transférés du chapitre 46-04 au chapitre 46-51

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

        a) L’aide sociale de l’État

    - La prise en charge des frais de transports (chapitre 46-03)

    Le chapitre 46-03 assure le financement, d’une part, des dépenses obligatoires de prise en charge des frais de voyage engagés par les familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l’État et, d’autre part, du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs. Ces dotations font l’objet d’un ajustement négatif à hauteur de 1,2 millions de francs, lié à l’évolution des dépenses constatées. En 1998, les crédits imputés sur ce chapitre ont, en effet, été consommés à 90,6 % et les premiers résultats de l’exercice 1999 font apparaître un taux de consommation de 43,55 %. Cette diminution est accentuée en raison de la rationalisation de la procédure de délivrance des cartes d’invalidité qui permet une économie de 16 millions de francs. Au total, le montant des crédits du chapitre 46-03 s’élèveront, en 2000, à 42,4 millions de francs, soit une baisse de 28,8 % par rapport à 1999.

    - Les actions de soutien (chapitre 46-04 modifié)

    Le chapitre 46-04 était, jusqu’à présent, divisé en deux articles :

    · l’article 10 « Associations, œuvres diverses et secours » qui finance des subventions de fonctionnement accordées à des associations d’anciens combattants et ou à des œuvres ayant un lien étroit avec le monde combattant. Les crédits de cet article sont également utilisés pour financer des secours, permanents ou occasionnels, attribués à des personnes démunies justifiant de liens étroits avec le monde combattant ou, bien à des victimes de guerre qui ne remplissent pas les conditions requises pour prétendre à un titre de ressortissant du ministère. Ces secours sont instruits par les directions interdépartementales des Anciens combattants (DIAC) qui reçoivent, à cet effet, une délégation de crédits pour procéder aux paiements.

    · l’article 50 « Anciens combattants et victimes de guerre ressortissants des États africains et malgache » qui permet de verser à seize États africains et malgache relevant du champ de Coopération, une subvention destinée à couvrir leurs dépenses d’action sociale en faveur de leurs ressortissants nationaux relevant du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

    La réforme du secrétariat d’État conduit à un changement de nomenclature budgétaire : le chapitre 46-04 (dont l’intitulé devient « Subventions, indemnités et pécules ») regroupe, désormais, les subventions et secours (article 10 inchangé) ainsi que les subventions en faveur de la mémoire (nouvel article 20) et les indemnités et pécules (nouvel article 30) tandis que les crédits de l’article 50 sont transférés sur le chapitre 46-51.

    L’évolution des crédits de ce chapitre peut être retracée de la manière suivante :

        · l’article 10 est affecté par une mesure de non-reconduction (- 10.000 francs) et un transfert d’une partie de ses crédits sur le chapitre 46-51. Le montant de ses crédits s’établira ainsi à 1,27 millions de francs en 2000 contre 1,48 en 1999 ;

        · l’article 20 (nouveau) bénéficie d’un transfert de 5 millions de francs de crédits en provenance du chapitre 43-20 (article 10 et 20) et d’une mesure nouvelle de 300.000 francs pour l’organisation du Congrès mondial de la Fédération mondiale des Anciens combattants qui se tiendra à Lille, en 2000 ;

        · l’article 30 (nouveau) retrace les crédits antérieurement affectés sur le chapitre 46-31 (commenté ci-après) à hauteur de 300.000 francs ;

        · l’article 50 voit ses crédits transférés sur le chapitre 46-51.

    En définitive, les crédits du chapitre 46-04 s’élèveront à 6,94 millions de francs en 2000.

    Le chapitre 46-31 (dont les crédits sont transférés sur le chapitre 46-04, article 20) maintient sa dotation à un montant de 300.000 francs en 2000. Rappelons que ce chapitre se décomposait en deux articles dont le premier (article 10) sert à régler les indemnités pour pertes de biens et les pécules liés à l’attribution d’un titre de victime de la Seconde Guerre Mondiale. Malgré un faible taux de consommation de ses crédits (8 % en 1998 et 11,6 % au 30 juin 1999), sa dotation est maintenue en raison de la réouverture du dossier de la spoliation de la communauté juive durant l’Occupation.

        b) L’action sociale de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC)

    L’ONAC joue un rôle essentiel dans l’exercice du devoir de solidarité de la Nation à l’égard des Anciens combattants, qui justifie entièrement la progression de ses crédits d’action sociale, prévue par le projet de budget.

    - Les modalités de financement des interventions sociales de l’ONAC

    Rappelons qu’en 1998, la subvention du chapitre 46-51 ( « ONAC – Dépenses sociales ») inscrite en loi de finances s’élevait à 41,71 millions de francs et en 1999, à 51,71 millions.

    Au cours de l’exercice 1998, la subvention de l’État a été utilisée à hauteur de 36,9 millions de francs pour des interventions sociales, se répartissant de la manière suivante :

    INTERVENTIONS SOCIALES DE L’ONAC FINANCÉES SUR CRÉDITS D’ÉTAT

    (en francs)

    Comptes

    Libellé des comptes

    Dépenses 1998

    657-10

    Subventions aux associations

    1.190.000

    657-20

    Aides en espèces et en nature :

    - aux anciens combattants

    - aux maisons de retraite et ERP (*)

    31.164.684

    22.586.297

    8.578.387

    657-30

    Frais de rééducation professionnelle (hors ERP)

    1.891.237

    657-40

    Hébergement des ressortissants en foyers conventionnés

    1.140.931

    657-60

    Animation établissements ONAC

    760.946

    657-70

    Subvention aux offices des TOM

    630.000

    657-80

    Dépenses sociales

    141.593

    Total des comptes 657

    36.919.391

    (*) Écoles de rééducation professionnelle

Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    En complément de la subvention de l’État, l’Office a consacré 10,2 millions de francs en ressources affectées et 6,65 millions de francs sur le fonds des prêts (prêts individuels) à l’action sociale, dont le budget s’est élevé, au total, à 53,76 millions de francs.

    Cette enveloppe a été répartie entre les interventions suivantes :

    RÉPARTITION DES CRÉDITS D’ACTION SOCIALE PAR TYPE D’ACTION

    (en francs)

    Types d’intervention

    Montant

    Part du total

    (en %)

    Action sociale individuelle

    32.735.749

    60,9

    Action sociale collective

    12.513.094

    23,3

    Prêts

    6.650.800

    12,4

    Subventions aux offices TOM et associations

    1.860.466

    3,4

    Total

    53.760.109

    100

Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    A ces interventions, il convient d’ajouter les dépenses correspondant aux prises en charge destinées à compléter le prix de journée des ressortissants impécunieux dans les maisons de retraite de l’Office et les prises en charge du prix de journée des pensionnés militaires d’invalidité accueillis dans les écoles de rééducation professionnelle (ERP) de l’ONAC, pour lesquels l’Office se substitue à la Sécurité sociale. En 1998, ces participations se sont élevées à 8,6 millions de francs.

    Sur un plan qualitatif, on notera, enfin, l’implication de l’ensemble des services départementaux de l’Office dans le développement de l’action sociale en faveur des ressortissants âgés et/ou dépendants, qui s’est traduite, en 1998, par une augmentation des interventions au titre des frais d’aide ménagère et de maintien à domicile qui ont occulté la mise en place de la prestation spécifique dépendance. Sous diverses formes, 5,2 millions de francs ont ainsi été utilisés pour favoriser le maintien à domicile de 3.124 Anciens combattants et victimes de guerre âgés ou en perte d’autonomie.

    - L’évolution des subventions de l’État versées à l’ONAC

    En 1997, la dotation du chapitre 46-51, inscrite en loi de finances initiale à hauteur de 46,71 millions, a été affectée par un arrêté d’annulation qui a ramené cette dotation à un montant de 44,21 millions, soit au niveau de 1987 (44,85 millions de francs). Cette dotation a été fortement diminuée, en 1998, pour atteindre un montant de 41,71 millions de francs.

    Il faut, par ailleurs, mentionner l’existence de variations importantes des crédits du chapitre 46-51 sur les cinq dernières années en raison de l’évolution erratique des fonds de concours dont bénéficie l’ONAC (notamment, contributions du Fonds social européen aux frais de stages et de rééducation dans les écoles - ERP - de l’établissement public).

    La loi de finances initiale de 1999 a inversé cette tendance, en inscrivant 5 millions de francs supplémentaires sur le chapitre 46-51. Un amendement a complété cet effort, portant la dotation d’action sociale de l’ONAC à 51,71 millions de francs.

    L’évolution des moyens financiers consacrés par l’ONAC à l’action sociale, tous financements confondus, est retracée dans le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’ACTION SOCIALE DE L’ONAC

    (en milliers de francs)

       

    1996

    1997

    1998

    1999
    inscrits

    2000
    prévus

    Action sociale individuelle

    État

    34.161

    35.608

    22.586

    36.697

    36.697

     

    Fonds propres

    10.96

    8.837

    10.149

       
     

    Total

    44.258

    44.445

    32.735

       

    Action sociale collective

    État

    8.236

    5.252

         
     

    Fonds propres

    13.706

    10.437

         
     

    Total

    21.943

    15.689

    12.513

    12.113

    12.113


    Prêts

    État

             
     

    Fonds propres

    7.503

    7.287

    6.650

    8.600

    8.600

     

    Total

    7.503

    7.287

    6.650

    8.600

    8.600

    Subventions office TOM et associations

    État

    2.804

    2.935

    1.820

    2.900

    2.900

     

    Fonds propres

       

    0.040

       
     

    Total

    2.804

    2.935

    1.860

    2.900

    2.900

     

    Total

    76.509

    70.358

    53.760

       

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    L’augmentation de la dotation de l’Office en 1999 lui a permis de développer une partie de ses interventions en faveur des veuves d’Anciens combattants (assistance administrative, interventions financières sous diverses formes …). Grâce à ces moyens, à la fin du premier semestre 1999, 2.991 veuves ont bénéficié d’une intervention financière de l’ONAC, pour une dépense d’un montant global de 7 millions de francs. Les services départementaux ont, en outre, poursuivi une action sociale adaptée aux besoins concrets des ressortissants : développement des chèques services qui offrent des prestations en nature aux plus démunis, augmentation des interventions financières au titre du maintien à domicile des personnes âgées et de l’aide ménagère, augmentation du nombre de conventions, notamment avec les centres communaux d’action sociale, développement des financements des frais d’interventions de prestataires de service proposant le télé-assistance ou le portage de repas à domicile, par exemple.

    L’évolution des moyens humains et des interventions de l’ONAC en matière sociale est retracée dans le tableau ci-après :

    MOYENS DE l’ONAC DANS LE DOMAINE DE L’ACTION SOCIALE

    (en millions de francs)

    ONAC

    1998

    1999

    Prévisions

    2000

    Prévisions

    Part des crédits consacrés à l’action sociale individuelle

    36,9

    51,7

    -

    Effectif

    227

    227

    242

    Nombre de secours attribués

    14.893

    19.500

    -

    Source : projet de loi de finances

    - Les perspectives pour 2000

    Le projet de budget pour 2000 poursuit l’effort engagé en augmentant de 5 millions de francs les crédits imputés sur le chapitre 46-51, qui atteindront un total de 56,76 millions de francs. Ce montant intègre :

    - la non-reconduction de la mesure abondant, par amendement, le chapitre 46-51 de 5 millions de francs ;

    - une mesure nouvelle de 9 millions de francs ;

    - le transfert de 1,05 millions de francs de crédits en provenance des articles 10 et 50 du chapitre 46-04.

    Dans le prolongement des actions engagées en matière d’action sociale, l’ONAC développera, en 2000, toutes formes d’interventions concourant à la résolution des problèmes liés au vieillissement de la population : la dépendance, le maintien à domicile et le placement en établissement. A cette fin, l’ONAC s’efforcera de mettre en place des outils de gestion permettant d’appréhender plus précisément les besoins des ressortissants par catégorie et par tranche d’âge, d’augmenter les actions de maintien ou de soutien à domicile en accroissant ses participations financières ainsi que les partenariats existants (CCAS, prestataires de service …) et de proposer et d’accompagner des formes d’hébergement qui garantissent une véritable qualité de vie et de soins.

        2.– Les soins gratuits

    Les crédits budgétaires consacrés à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre diminuent de 110,5 millions de francs (– 4,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

    Les principales évolutions sont retracées dans le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX SOINS

    (en millions de francs)

     

    Loi de finances
    initiale
    1999

    Projet
    de loi de finances 2000

    Différence entre LFI 1999 et PLF 2000

    Évolution
    en %

    Chapitre 46-24 – Prestations assurées par l’État au titre du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre

    1.318,6

    1.335

    + 16,4

    + 1,24

    Chapitre 46-27 – Soins médicaux gratuits

    906

    779

    – 127

    – 14

    Chapitre 46-28 – Appareillage des mutilés

    61

    61,1

    + 0,1

    + 0,16

    Total Santé

    2.285,6

    2.175,1

    – 110,5

    – 4,8

    Source : projet de loi de finances

        a) Le régime de sécurité sociale des invalides de guerre

    La section « invalides de guerre » du régime général de l’assurance maladie a été créée par une loi du 29 juillet 1950, codifiée aux articles L. 381-19 et suivants du code de la sécurité sociale, en faveur des invalides pensionnés à 85 % et plus et des ayants -causes pensionnés (quel que soit le taux de pension du défunt). Ceux-ci y sont obligatoirement affiliés s’ils n’ont pas déjà la qualité d’assuré social (articles L. 381-20 et R 381-85 dudit code). Il s’agit donc d’une couverture subsidiaire.

    Comme tous les invalides militaires relevant du régime général, ceux affiliés à la section « invalides de guerre » du régime général sont dispensés du ticket modérateur (mais non leurs ayants cause).

    Le financement de la section comptable est assuré par les crédits du chapitre 46-24 du budget des Anciens combattants. Le Trésor prélevait, jusqu’à présent, une « cotisation » (d’un taux de 2,80 % ) sur la pension servie aux intéressés, qui a été supprimée à compter du 1er janvier 1998, en raison de la suppression de cette cotisation pour les retraités de l’État, sur la situation desquels les pensionnés de guerre sont traditionnellement alignés. 

    La consommation des crédits du chapitre 46-24 résultant de l’application de dispositions légales obligatoires, ce chapitre est porté sur le tableau des crédits provisionnels. En 1998, ces crédits ont été consommés à hauteur de 99,97 % (25,78 % au 30 juin 1999).

    Les crédits proposés, pour 2000, pour le chapitre 46-24 s’élèvent à 1.335 millions de francs, soit une progression de 1,24 % grâce à une mesure d’ajustement aux dépenses constatées.

        b) Les soins médicaux gratuits

    En application de l’article L. 115 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (loi du 31 mars 1919), l’État doit gratuitement aux titulaires d’une pension militaire d’invalidité les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessitées exclusivement par les infirmités qui ouvrent droit à pension.

    En outre, certains frais annexes, tels que les frais de transports exposés par les pensionnés pour les hospitalisations en rapport avec les infirmités pensionnées, sont, sous certaines conditions, à la charge de l’État.

    Le nombre total de bénéficiaires, correspondant au nombre d’invalides pensionnés (militaires ou victimes civiles) était de 357.480 au 31 décembre 1998. En ce qui concerne les bénéficiaires « actifs » (ceux qui se soignent une fois au cours de l’année considérée), leur nombre s’élevait, pour la seule métropole à 149.355 en 1996, 139.781 en 1997 et 130.174 en 1998.

    L’évolution des montants consommés sur le chapitre 46-27 dont les crédits financent la prise en charge de ces prestations est retracée dans le tableau ci-après :

    ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU CHAPITRE 46–27

    (en millions de francs)

    Chapitre 46–27

    1996

    1997

    1998

    Budget voté

    1.133,15

    996,39

    945

    Dotation finale

    1.075,04

    996,39

    945

    Évolution dotation utilisable (%)

    – 6,2

    – 7,3

    – 5,1

    Crédits consommés (arrondis)

         

    Article 10 Soins médicaux et frais accessoires

    864,87

    783,6

    740,98

    Évolution par rapport à l’année précédente

    + 6,7

    – 9,4

    – 5,4

    Article 20 Thermalisme

    64,23

    77,23

    73,2

    Évolution par rapport à l’année précédente

    – 47,4

    + 20,2

    – 5,2

    Article 30 Maladies mentales

    38,67

    32,7

    30,57

    Évolution par rapport à l’année précédente

    – 3,8

    – 15,4

    – 6,5

    Article 40 Centres de réforme

    9,47

    8,09

    7,85

    Évolution par rapport à l’année précédente

    + 2,9

    – 14,6

    – 2,9

    Total du chapitre

    977,24

    901,61

    852,61

    Évolution par rapport à l’année précédente

    – 0,51

    – 7,74

    – 5,4

    Indice

    100

    92,3

    87,2

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    En 1996, ces crédits ont fait l’objet d’une mesure d’annulation de 58,1 millions de francs. Une mesure de virement de crédits a porté sur 80 millions de francs sur l’exercice 98 au profit des chapitres 31-95, 33-91 et 46-21 (décret du 18 novembre 1998). Les dotations demandées dans le cadre du présent projet de loi de finances se montent à 779 millions de francs, soit une diminution de 14 % (– 127 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

    Cette diminution est justifiée, à hauteur de 59 millions de francs, par la baisse du nombre des bénéficiaires et, à hauteur de 68 millions de francs, par des économies résultant de la mise en œuvre de mesures de rationalisation des procédures de gestion des soins médicaux gratuits.

        c) L’appareillage

    En application de l’article L 128 du code des pensions militaires d’invalidité, les pensionnés bénéficient de la fourniture, de l’entretien et du remplacement gratuits, aux frais de l’État, des appareils et accessoires requis par leur infirmité.

    Le chapitre 46-28 regroupe les crédits destinés à l’appareillage des ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité et ceux versés au centre d’études et de recherche sur l’appareillage des handicapés (CERAH) ou à la cellule médico-technique de l’appareillage des handicapés.

    Pour 2000, les prévisions budgétaires s’élèvent à 58,19 millions de francs pour l’article 10 du chapitre 46-28, alimenté par fonds de concours. Au total, la dotation prévue pour ce chapitre s’élèvera à 61,1 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 100.000 francs pour permettre au CERAH d’obtenir une extension d’accréditation par le comité français d’accréditation, afin de pouvoir procéder à de nouveaux tests.

    Outre les conséquences de la diminution des parties prenantes, ce montant se justifie par les économies résultant du réaménagement du fonctionnement du service de l’appareillage, et en particulier par une informatisation de la gestion des stocks et une réforme des circuits de visite.

    A plus long terme, une réflexion a été entreprise, à la demande du secrétaire d’État, sur les adaptations à apporter à l’appareillage, compte tenu de la perte du monopole qui a entraîné une mise en concurrence avec le secteur privé, afin d’assurer la pérennité d’un service public qui doit rester ancré au sein du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

        IV.– LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE

    Le projet de budget pour 2000 est marqué par une volonté de promouvoir une politique de la mémoire dynamique, s’adressant notamment aux jeunes générations, et dont les moyens sont renforcés.

    Soucieux que le souvenir demeure, votre Rapporteur estime qu’une telle priorité est indispensable et, surtout, que des moyens significatifs doivent lui être affectés, de manière régulière au cours des prochaines années, contrairement aux orientations qui ont pu être prises dans le passé.

    Les crédits consacrés à la mémoire et à l’information historique enregistrent une augmentation de 5,55 millions de francs (+ 19,6 %) et passent ainsi de 28,36 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 à 33,91 millions de francs dans le cadre du présent projet de loi de finances.

    Les progressions les plus significatives portent sur le chapitre 57-91 – Remise en état des nécropoles nationales, le chapitre 41-91 – Fêtes nationales et cérémonies publiques – et le chapitre 43-02 – Interventions en faveur de l’information historique.

    Ces évolutions sont retracées dans le tableau suivant :

    ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA MÉMOIRE

    (en millions de francs)

     

    LFI 1999

    PLF 2000

    Différence entre LFI 1999 et PLF 2000

    Évolution
    (en %)

    Chapitre 34-98 (art. 30) 

    Délégation à la mémoire et à l’information historique

    0,28

    0,28

    0

    0

    Chapitre 31-96 (art. 30) Personnels recrutés à l’étranger pour l’entretien des sépultures françaises

    3,7

    3,7

    0

    0

    Chapitre 37-61 (art. 10) (pro parte)

    Entretien des nécropoles nationales

    7

    7

    0

    0

    Chapitre 41-91

    Fêtes nationales et cérémonies publiques

    2,5

    3,1

    0,6

    24

    Chapitre 43-02

    Interventions en faveur de l’information historique

    11,63

    11,83

    0,2

    1,72

    Chapitre 57-91 (art. 20)

    Remise en état des nécropoles nationales (crédits de paiement)

    3,25

    8

    4,75

    146,15

    Total

    28,36

    33,91

    5,55

    19 ,57

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    Il convient toutefois d’insister sur le fait que la politique de la mémoire relève, désormais, de deux départements ministériels, depuis la réforme du secrétariat d’État aux Anciens combattants.

      A.– UNE PRIORITÉ DANS UN CADRE INSTITUTIONNEL RÉFORMÉ

    Parce que notre mémoire collective nationale joue un rôle essentiel dans la vie quotidienne, elle doit être sauvegardée et ses enjeux clairement explicités auprès des jeunes, notamment. L’information historique participe de cet effort, en favorisant, par son action de sensibilisation, le rassemblement, l’intégration, la construction européenne et la vigilance face aux manifestations d’intolérance.

    Chaque famille française a eu un ou plusieurs de ses membres qui ont participé aux batailles de 1914-1918, à la campagne de France de 1940, ont été prisonniers de guerre, ont participé à la Résistance ou ont subi l’épreuve des camps de concentration. En outre, beaucoup de Français ont vécu les drames indochinois et algériens.

    L’action du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants apparaît, dans cette perspective, d’autant plus importante qu’il s’agissait, jusqu’à présent, de la seule administration de mission dont la vocation explicite est de cultiver le devoir de mémoire à des fins pédagogiques et de pratiquer l’information historique. Cette action s’inscrit aujourd’hui dans un cadre institutionnel élargi, du fait de l’adossement du secrétariat d’État au ministère de la Défense.

        1.– Une mise en synergie dans le cadre de la réforme du secrétariat d’État aux Anciens combattants

    Comme cela a été évoqué précédemment, la réforme du secrétariat d’État s’accompagne de l’insertion de la délégation à la mémoire et à l’information historique (DMIH) dans la future direction de la mémoire et du patrimoine au sein du ministère de la Défense. Cette insertion ne remet pas en cause la mission confiée à la délégation, comme en témoignent les orientations définies dans ce domaine pour 2000, examinées infra.

    L’insertion de la délégation se concrétise, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par le transfert des crédits dédiés à la mémoire sur les titres III et V de la section 70 du budget du ministère de la Défense, à hauteur de 14,93 millions de francs.

    Demeurent sur le budget des Anciens combattants, les subventions versées aux associations dans le cadre des actions de mémoire sur un article nouveau (article 20 « subventions en faveur de la mémoire ») du chapitre 46-04. Le secrétariat d’État précise que ces crédits représentent 30 % des dotations de fonctionnement consacrées à la politique de la mémoire.

    L’objectif poursuivi est, là encore, de favoriser une mise en synergie entre les deux départements ministériels pour la mise en œuvre des activités de mémoire (sauvegarde du patrimoine, commémorations, présentation d’expositions, initiatives pédagogiques, archives et recherche, etc.).

        2.– Des moyens renforcés

    La politique de la mémoire constitue désormais une priorité forte comme en témoigne l’effort engagé l’année dernière, poursuivi dans le projet de budget pour 2000.

        a) Une progression significative des moyens en 2000

    Les crédits consacrés aux actions de mémoire ont connu une évolution erratique, au cours de ces dernières années, comme l’atteste le tableau ci-après qui retrace leur évolution depuis le début de la décennie :

    CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE MÉMOIRE DEPUIS LE DÉBUT DE LA DÉCENNIE

    (en francs)

    Années

    Actions culturelles, mémoire

    Actions de restauration
    du patrimoine

    Opérations exceptionnelles

    Total

    1993

    8.364.076

    55.602.570

    63.966.646

    1994

    10.582.183

    43.053.632

    100.000.000

    153.635.815

    1995

    10.689.340

    42.789.336

    50.000.000

    103.478.676

    1996

    11.771.940

    46.285.569

    2.638.000

    60.695.509

    1997

    11.465.715

    49.897.086

    61.362.801

    1998

    8.532.000

    46.138.500

    3.800.000

    58.470.500

    1999 (estimation)

    13.500.000

    49.500.000

    63.000.000

    2000 (prévision)

    20.000.000

    54.100.000

    74.100.000

Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Le caractère erratique de ces crédits s’explique, pour l’essentiel, par l’ouverture de crédits à titre non reconductible, pour la commémoration d’événements historiques, comme le cinquantenaire des débarquements et de la Libération (1993-1995) ou le 80ème anniversaire de la bataille de Verdun.

    La loi de finances de 1999 a renforcé la politique de la mémoire en augmentant, de manière significative, ses crédits, en faveur notamment de l’information historique et des interventions dans le domaine des monuments et musées commémoratifs (chapitre 43-02) grâce à une mesure nouvelle d’un montant de 4 millions de francs supplémentaires. Surtout, 100 emplois-jeunes ont été créés, dédiés à la politique de la mémoire, afin de permettre à l’ONAC de remplir au mieux sa mission de relais essentiel de transmission de la mémoire. Cet effort a également été marqué en matière d’entretien du patrimoine, comme cela sera examiné infra.

    Le projet de loi de finances pour 2000 conforte cette priorité en prévoyant une augmentation de ces crédits de 19,6 %.

    Au delà des crédits consacrés à la rénovation des sépultures, examinés infra, une mesure nouvelle de 9 millions de francs est inscrite sur le chapitre 43-02 qui permettra, d’une part, de définir et valoriser des grands territoires de mémoire des guerres et conflits contemporains dans le cadre des futurs contrats de plan État-régions, à hauteur de 5 millions de francs ; d’autre part, de dynamiser les actions en direction des jeunes générations en s’appuyant sur les « emplois mémoire » créés par l’ONAC dans ses services départementaux, à hauteur de 4 millions de francs.

        b) Les actions culturelles de mémoire seront privilégiées

    La politique du secrétariat d’État dans le domaine de l’information historique et de la valorisation de la mémoire collective vise à mener des actions de sensibilisation à la mémoire, notamment en direction de la jeunesse, et de contribuer ainsi à un éveil de la conscience citoyenne.

    La progression des moyens consacrés à la politique de la mémoire privilégieront les actions culturelles de mémoire, selon la répartition suivante :

    LES ACTIONS CULTURELLES DE MÉMOIRE

    (en francs)

    Libellé des actions

    Coût
    estimation 1999

    Coût prévision
    2000

    Cérémonies (nationales et autres)

    3.845.000

    4.445.000

    Publications écrites et numérisées

    2.900.000

    3.255.000

    Opérations audio-visuelles et cinématographiques

    555.000

    1.300.000

    Valorisation touristique des lieux de mémoire

    700.000

    1.500.000

    Manifestations (colloques, expositions…)

    1.800.000

    2.500.000

    Information historique pédagogique

    3.700.000

    7.000.000

    Total

    13.500.000

    20.000.000

Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Les priorités pour 2000 peuvent se décliner en trois axes principaux.

    - Promouvoir les actions locales à l’échelle départementale

    Cette orientation repose sur les commissions départementales à l’information historique pour la paix (CDIHP), instituées par un décret du 30 décembre 1985. Ces commissions sont présentes dans chaque département. Organe de concertation entre l’administration du secrétariat d’État, l’ONAC (il s’agit, dans la pratique, d’une structure commune), les autres administrations – parties prenantes à la politique de la mémoire et à la vie culturelle – et les différentes associations d’anciens combattants, elles sont chargées de mettre en place des cérémonies patriotiques et commémoratives au sein de chaque département ainsi que des actions de sensibilisation en direction de la jeunesse. Concrètement, les CDIHP organisent des expositions, participent à l’édition ou à la réédition de nombreux ouvrages au caractère historique certain, parrainent des manifestations à caractère sportif, placées sous la bannière de la Mémoire, etc.

    Rappelons que la loi de finances pour 1999 a inscrit une mesure nouvelle de 3 millions de francs en faveur de l’ONAC afin de permettre le recrutement d’un emploi-jeune affecté spécifiquement à la politique de préservation et de valorisation de la mémoire dans chacun de ses services départementaux. L’achèvement du recrutement d’un emploi dans chaque service (ils sont actuellement au nombre de 65) devrait permettre de mener une politique encore plus cohérente d’information historique et de travail de mémoire en poursuivant notamment le travail qui leur est confié de recensement des monuments, plaques et stèles.

    Dans le même temps, les CDIHP mettront l’accent sur les thèmes suivants : rétrospective sur un siècle de conflit, soixantième anniversaire de l’année 1940 (les combats de mai-juin, l’appel du 18 juin, l’exode, la Bataille d’Angleterre, l’occupation, les débuts de la Résistance et le statut des juifs), le cinquantième anniversaire de la guerre de Corée et la guerre d’Algérie en 1955.

    Une première estimation fait apparaître un coût global des travaux demandés de 4 millions de francs, soit une moyenne de 40.000 francs par an et par département, pour permettre aux CDIHP d’entreprendre des actions efficaces et de qualité. Le projet de budget conforte cette action en prévoyant une majoration de 4 millions de francs des crédits destinés aux actions locales à l’échelle départementale.

    - Développer une politique de valorisation touristique du patrimoine de mémoire

    L’année 2000 doit marquer une première étape de concrétisation des réflexions et des propositions initiées par les CDIHP, pour le développement d’une filière du « tourisme de mémoire ».

    Cette action se traduira par une politique de promotion, à travers la réalisation de dépliants en divers langues, d’affiches, de cartes thématiques régionales, de guides historico-touristiques et la participation à des salons professionnels. Elle consistera également en la réalisation de « produits touristiques historiques » locaux et la recherche de partenariats, notamment avec les services du secrétariat d’État au tourisme.

    Une première estimation, en matière de budget d’intervention dans ce domaine s’élève à 1,3 million de francs. Il faut ajouter que cette politique de valorisation touristique du patrimoine de mémoire sera mise en œuvre dans le cadre de la future génération des contrats de plan État-régions.

    - Poursuivre les travaux du centre de documentation et de recherches

    Dans la continuité de ses travaux de l’année précédente, le centre de documentation et de recherche poursuivra, en 2000, l’effort de réalisation de publications pédagogiques, en s’attachant à diversifier les cibles, du public scolaire ou grand public, en utilisant les moyens les plus modernes de fabrication et de diffusion, sur trois thèmes privilégiés : la mémoire, l’information historique et la citoyenneté.

    Un projet de numérisation et d’élaboration d’un catalogue informatisé de la photothèque et de toutes les archives photographiques qu’il détient devrait également se concrétiser.

    S’agissant, enfin des affaires historiques et culturelles, l’activité du secrétariat d’État sera sans doute redéfinie du fait de l’insertion de la délégation à la mémoire et à l’information historique (DMIH) au sein d’une nouvelle entité regroupant d’autres services du ministère de la Défense. Dans l’immédiat, les structures administratives permettant l’attribution des aides et subventions à ses différents partenaires institutionnels restent en place.

      B.– UN EFFORT SIGNIFICATIF POUR LA RESTAURATION ET LA PRÉSERVATION DU PATRIMOINE

        1.– Une progression des crédits affectés aux travaux de rénovation et d’aménagement des lieux de mémoire

    Entre 1987 et 1990, un programme de rénovation des sépultures de la guerre 1914-1918 a été mis en œuvre pour un montant total de 27,82 millions de francs. Malgré l’interruption qu’il a subie en 1991, ce plan, quinquennal à l’origine, a permis la rénovation de 204.472 tombes.

    Toutefois, beaucoup restait à faire, notamment au niveau des ossuaires, des carrés communaux, des cimetières à l’étranger et de l’environnement des lieux de sépultures (entrées, clôtures, aménagements paysagers, monuments en nécropoles nationales).

    A partir de 1994, un nouveau programme de travaux a été décidé pour un montant global de 50 millions de francs, à répartir sur les exercices jusqu’en 2000, les crédits étant inscrits sur l’article 20 du chapitre 57-91, spécialement créé à cet effet.

    Ce nouveau plan de rénovation concerne, pour l’essentiel, la restauration de nécropoles et de carrés de la guerre 1914-1918 qui, crées dans les années 1920, ont considérablement souffert du temps.

    L’évolution des opérations de travaux de 1994 à 1999 est retracée par le tableau ci-après :

    FINANCEMENT DES TRAVAUX DE RÉNOVATION DES NÉCROPOLES

    (en francs)

    Nomenclature

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999
    prévisions

    1.– Travaux en France

               

    Crédits exercice

    958.706

    2.959.608

    3.811.429

    2.411.433

    2.057.629

    3.640.000

    Autres ressources (1)

    648.600

    924.215

    1.450.697

    1.035.129

    1.360.000

    Sous-total

    958.706

    3.608.208

    4.735.644

    3.862.130

    3.092.758

    5.000.000

    2.– Travaux à l’étranger

               

    Crédits exercice

    622.878

    1.564.925

    921.154

    944.961

    521.370

    954.000

    Autres ressources (1)

    Sous-total

    622.878

    1.564.925

    921.154

    944.961

    521.370

    954.000

    3.– Travaux hauts-lieux

               

    Crédits exercice

    203.750

    158.000

    Autres ressources (1)

    168.560

     

    203.750

    168.560

    158.000

    4.– Frais divers

    5.– Emblèmes et plaques

    88.872

    1.191.402

    1.134.417

    1.519.480

    1.316.334

    1.200.000

    Totaux

    1.874.206

    6.533.095

    6.949.215

    6.326.571(2)

    4.930.462

    7.154.000

    (1) ressources extrabudgétaires rattachées au chapitre essentiellement des fonds de concours du Souvenir français, des indemnités versées par la Belgique et par la RFA.

    (2) le bilan des actions réalisées en 1997 est nettement inférieur au niveau prévu et à celui des années 1995 et 1996, en raison de l’annulation de 1,625 million de francs en crédits de paiement (arrêté d’annulation du 9 juillet 1997).

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Les deux premières tranches, en 1994 et 1995, respectivement dotées de 6 millions de francs d’autorisations de programme et 3 millions de francs de crédits de paiement et de 10 millions de francs d’autorisations de programme et 6 millions de francs de crédits de paiement, ont été menées à bien. En revanche, en 1996, seulement 7 millions de francs d’autorisations de programme et 7,5 millions de francs de crédits de paiement avaient été ouverts, alors que l’échéancier prévisionnel prévoyait 8 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. En outre, ces dotations ont contribué à hauteur de 2,75 millions de francs pour les autorisations de programme et de 1,35 million de francs pour les crédits de paiement, à l’effort de régulation budgétaire. Contrairement aux attentes du secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants, la diminution des crédits de paiement n’a été que partiellement compensée par l’importance des fonds de concours affectés à l’exercice 1996.

    Pour 1997, les crédits inscrits en loi de finances initiale se montaient à 3,25 millions de francs d’autorisations de programme et 8,125 millions de francs de crédits de paiement, alors que l’échéancier prévisionnel prévoyait 6 millions de francs d’autorisations de programme et 8 millions de francs de crédits de paiement. L’arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 6 millions de francs d’autorisations de programme et 6,5 millions de francs de crédits de paiement.

    Pour 1998, une ouverture de 3,25 millions de francs d’autorisations de programme (contre 6 millions de francs programmés par l’échéancier) et de 3,25 millions de francs de crédits de paiement (contre 8 millions de francs programmés par l’échéancier) était prévue.

    En 1999, une dotation de 5 millions de francs en autorisations de programme et 3,25 millions de francs en crédits de paiement a été allouée afin de permettre un rééchelonnement des crédits votés, sur trois ans.

    Compte tenu de cette baisse du montant des crédits, le programme initial (sur la période 1994-2000) n’a été réalisé qu’à 60 %.

    Le tableau ci-après retrace les retards accumulés par rapport à l’échéancier des travaux :

    MISE EN ŒUVRE DE L’ÉCHÉANCIER DU PLAN DE RÉNOVATION DES SÉPULTURES

    (en millions de francs)

     

    Autorisations de programme

    Crédits de paiement

    Exercice

    Échéancier prévisionnel

    Loi de finances initiale

    Crédit après régulation

    Écart prévision/ Crédits disponibles

    Échéancier prévisionnel

    Loi de finances initiale

    Crédit après régulation

    Écart prévision/ Crédits disponibles

    1994

    6

    6

    6

    0

    3

    3

    3

    0

    1995

    10

    10

    10

    0

    6

    6

    6

    0

    1996

    8

    7

    5,25

    – 2,75

    8

    7,5

    6,65

    – 1,35

    1997

    6

    3,25

    0

    – 2,75

    8

    8,125

    6,5

    – 1,5

    1998

    6

    3,25

    0

    – 2,75

    8

    3,25

    0

    – 4,75

    1999

    8

    5

    5

    – 3

    9

    3,25

    3,25

    – 5,75

    2000

    6

    12

    (nc)

    (nc)

    8

    8

    (nc)

    (nc)

    Totaux

    50

    46,5

    26,35

    - 17,5

    50

    39,12

    25,4

    – 19,1

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants.

    Cette situation nécessite le lancement d’un nouveau programme de réparation et de construction de sépultures de guerre, d’un montant global de 24 millions de francs, sur les exercices 2000, 2001 et 2002.

    Cette priorité se traduit, dans le projet de loi de finances, par l’inscription de 12 millions de francs d’autorisations de programme et de 8 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 57-91 (article 20). Rappelons que ces crédits figureront désormais sur le chapitre 54-41 (article 98) du fascicule Défense.

    Cette progression apparaît dans le tableau ci-après, qui intègre également les crédits d’entretien des sépultures, examinés infra.

    ACTIONS DE RESTAURATION ET DE PRÉSERVATION DU PATRIMOINE

    (en francs)

     

    Coût
    estimation 1999

    Coût
    prévision 2000

    Entretien des sépultures

    9.200.000

    7.000.000

    Travaux de restauration et d’aménagement

    7.600.000

    13.900.000

    Rémunération des agents à l’étranger

    3.700.000

    3.700.000

    Rémunération des agents en France

    29.000.000

    29.500.000

    Total

    49.500.000

    54.100.000

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

        2.– Les crédits d’entretien des sépultures

    L’État assume la charge de l’entretien des sépultures perpétuelles des soldats « Morts pour la France » dans les conditions prévues par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Ces 900.000 tombes individuelles ou collectives sont réparties dans divers lieux de sépultures désignés sous le vocable de « nécropoles » : nécropoles nationales proprement dites, carrés en cimetières communaux, cimetières militaires français à l’étranger. En outre, le département ministériel assure en métropole l’entretien de sépultures étrangères en application de conventions : allemandes, belges, néerlandaises, roumaines, etc.

    Cet entretien est assuré soit par l’intervention directe du département ministériel (nécropoles nationales), soit par l’attribution de concessions à des prestataires tels que communes, associations ou entreprises privées (cas habituel des carrés communaux), soit enfin, à l’étranger, par le recours à un personnel autochtone sous la direction des consulats.

    Pour les nécropoles nationales, la mise en place d’équipes mobiles en remplacement du système d’agents affectés dans les cimetières s’achève. Cette réforme permet de faire face, dans une certaine mesure, à la réduction des effectifs et d’obtenir une meilleure efficacité par la rationalisation des méthodes de travail dans les zones à forte concentration de nécropoles (Somme, Marne, Meuse, Alsace).

    La réforme du dispositif d’entretien ne peut faire l’objet que d’une mise en œuvre progressive. Elle suppose en outre un financement par des crédits spécifiques. Si un réel effort a été réalisé en 1991 et 1992 couvrant le matériel d’équipement (véhicules, matériels de motoculture), il reste à maintenir le niveau des crédits nécessaire à la logistique et aux moyens en fonction des besoins nouveaux apparus du fait de cette réorganisation (frais de mission, carburants ainsi que la dotation en matériel plus adapté à ces techniques nouvelles).

    S’agissant des cimetières à l’étranger, une action est menée pour réduire les coûts d’entretien grâce à un meilleur contrôle des contrats et, le cas échéant, à des opérations de regroupement des tombes (le regroupement du cimetière d’Alep à Dmeir en Syrie est achevé et les projets concernant les cimetières de Venise, Tarente et Livourne sont en cours de réalisation).

    Il convient toutefois de signaler certaines difficultés rencontrées par la politique d’entretien des nécropoles, telles que les menaces qui pèsent sur l’entretien, voire la pérennité, de certains lieux de sépultures : c’est le cas notamment des cimetières d’Algérie (Petit Lac à Oran et Sidi Ferruch, près d’Alger).

    L’entretien des sépultures de guerre (en dehors des salaires des personnels en Francs et des frais de mission) est financé par les crédits imputés sur les chapitres 37-61 (article 10) et 31-96 (article 30), transférés sur le budget du ministère de la Défense.

    L’évolution des coûts d’entretiens des nécropoles depuis 1992 est retracée dans le tableau suivant :

    COÛT D’ENTRETIEN DES NÉCROPOLES (DÉPENSES CONSTATÉES)

    (en millions de francs)

    Postes budgétaires

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    Entretien en France
    Chapitres 37-61- 10

    4,42

    3,98

    3,95

    5,62

    5,37

    5,89

    5

    5,2

    5,2

    Entretien à l’étranger
    Chapitre 37-16 article 10

    1,81

    1,84

    1,83

    1,77

    1,85

    1,8

    1,8

    2

    2

    Salaire étranger
    Chapitre 31-96 article 30

    4,11

    3,50

    3,45

    3,52

    3,60

    3,6

    3,6

    3,7

    3,7

    Total

    10,34

    9,32

    9,23

    9,41

    9,6

    9,78

    10,2

    10,9

    10,9

    Source : secrétariat d’État à la Défense chargé des Anciens combattants

    Le projet de budget pour 2000 maintient la dotation des chapitres 31-96 (article 30) et 37-61 (article 10) à hauteur de, respectivement, 3,7 millions de francs pour le premier, qui sert à rémunérer les personnels recrutés à l’étranger pour l’entretien des sépultures et de 7 millions pour les deuxième dont les crédits financent les dépenses d’entretien des sépultures de guerre.

EXAMEN EN COMMISSION

    Au cours de sa séance du 19 octobre, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan, a examiné les crédits des Anciens combattants.

    Après l’exposé de votre Rapporteur, M. Alain Rodet, satisfait des moyens prévus en faveur de l’ONAC, ainsi que de la politique de la mémoire, s’est néanmoins déclaré inquiet sur la mise en place de la réforme du secrétariat d’État aux Anciens combattants dans la mesure où elle s’accompagne de suppression de postes, quand bien même ces mesures portent sur des emplois vacants. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de valoriser une politique dynamique de la mémoire, en illustrant les réalisations accomplies en ce domaine, qu’il a jugées intéressantes, telles que l’implantation d’un centre dédié à la mémoire combattante en Haute-Vienne.

    M. Louis Mexandeau a souligné que le budget permet de répondre à deux exigences essentielles, la première de dignité envers ceux qui ont tant donné pour leur pays, et la seconde correspondant à un devoir de mémoire, indispensable auprès de la jeunesse et de l’ensemble de la Nation. Il a par ailleurs exprimé la même inquiétude que le Rapporteur concernant l’avenir des maisons de retraite en indiquant que si une solution avait été trouvée à la fermeture de la Maison de Villiers-le-Sec, au sein de l’hôpital de Bagneux, l’avenir des maisons de retraite devait néanmoins retenir toute l’attention. Évoquant la réforme du secrétariat d’État, il a ensuite insisté sur le fait qu’elle se réalisait dans de bonnes conditions, grâce à un effort d’explication et une mise en œuvre progressive, mais que la spécificité d’un département ministériel exclusivement consacré aux questions du monde combattant est indispensable. A cet égard, six pays seulement se distinguent par l’existence d’un département ministériel spécifique, laquelle permet de ne pas opposer aux anciens combattants un sentiment d’indifférence, voire d’ignorance ou de mépris, et certains pays comme la Russie, par exemple, se sont montrés intéressés par cette spécificité. Puis, il a abordé la diminution des crédits du Fonds de solidarité des Anciens combattants d’Afrique du Nord, en rappelant qu’il a été à l’origine de la création de ce fonds. Il a indiqué que si son évolution est liée à l’arrivée à l’âge de la retraite de la classe d’âge la plus importante de ses bénéficiaires, le Fonds n’en reste pas moins indispensable pour de nombreux anciens combattants se trouvant dans des situations difficiles. Sur la politique de la mémoire enfin, il a rappelé le titre d’un ouvrage sur la Première guerre mondiale, intitulé « Les derniers survivants vont mourir », et insisté sur l’urgence d’agir vite dans ce domaine, par l’implantation de lieux de mémoire et le soutien aux associations du monde combattant qui permet des initiatives très intéressantes. A cet égard, il a considéré que les crédits d’État étaient indispensables pour ces actions qui, bien souvent, se heurtent à l’indifférence des collectivités locales, comme il a pu le constater en tant que membre du Groupe des anciens déportés de l’Assemblée nationale, présidé par M. Jean Mattéoli.

    M. Jean-Louis Dumont a approuvé la position du Rapporteur sur l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) et insisté sur la nécessité d’une politique de la mémoire orientée sur le renforcement du lien entre l’armée et la Nation, à l’heure de la professionnalisation de l’armée. Il importe en effet d’éviter tout risque d’enfermement sur une mémoire « régimentaire », auquel peut précisément contribuer le monde combattant. A titre d’exemple, la tenue des Journées du Citoyen à Verdun regroupe les associations du monde combattant dans cette perspective. Il a ensuite souligné l’acte essentiel que constitue la reconnaissance officielle de la guerre d’Algérie en précisant que l’importance des anciens combattants ayant participé à cette guerre se manifeste au niveau des attributions de la carte du combattant (63 % d’entre eux en bénéficient contre 55 % pour les anciens combattants de la Deuxième guerre mondiale). Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur la nécropole de Fréjus et les crédits destinés à l’appareillage.

Usant de la faculté que l’article 38 du Règlement de l’Assemblée nationale confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres et, indiquant que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale a émis un avis favorable à l’adoption du budget des Anciens combattants pour 2000, M. Alain Néri a insisté sur la cohérence de l’action engagée par le Gouvernement depuis deux ans, en particulier la reconnaissance officielle de la guerre d’Algérie, mais aussi la réforme du Secrétariat d’État aux Anciens combattants, qui permet le maintien d’un interlocuteur unique, ainsi que d’un budget autonome. Il a évoqué les amendements discutés par la commission des Affaires sociales qui, bien qu’irrecevables, devraient aboutir grâce aux négociations qui se poursuivent dans les prochains jours. Puis, il a rappelé que l’ARPE est une excellente mesure qui permet d’établir un lien entre l’effort de solidarité en faveur du monde combattant et les jeunes générations, grâce à l’obligation d’embauche compensatrice. C’est pourquoi il est indispensable de trouver une solution pour la mise en place rapide de ce dispositif.

    M. Louis Mexandeau s’est déclaré préoccupé par la situation des Anciens combattants des États anciennement sous souveraineté française, notamment du Sénégal et de la Tunisie, et a formulé le vœu que la diminution des crédits du Fonds de solidarité des anciens combattants d’Afrique du Nord puisse être utilisée pour le financement de la « décristallisation » des pensions de ces personnes, afin de régler une situation qui n’honore pas la France, certains d’entre eux s’entassent à Bordeaux pour percevoir une très faible pension.

    Approuvant cette proposition, le Président Yves Tavernier a rejoint la préoccupation du Rapporteur sur l’avenir des maisons de retraites gérées par l’ONAC, en citant la fermeture de celle de Ville-Lebrun. Puis il a rappelé au Rapporteur que les amendements présentés à la commission des Finances sur le budget des anciens combattants ont été déclarés irrecevables par le Président Augustin Bonrepaux, puisqu’ils majorent des charges.

    Votre Rapporteur a néanmoins présenté le contenu de ces amendements, qui ont également été défendus devant la commission des Affaires sociales :

    – le premier amendement vise à étendre le bénéfice des dispositions prévues pour l’indemnisation des invalidités résultant des infirmités et maladies contractées par les militaires au cours de leur captivité dans les camps à régime sévère, aux militaires capturés et détenus par l’adversaire durant la guerre d’Algérie et les combats au Maroc et en Tunisie, ainsi qu’aux incorporés de force dans la Wehrmacht détenus par les autorités soviétiques durant plus de trois mois, avant le 8 mai 1945, son coût serait de 4,6 millions de francs ;

    – il est également proposé d’augmenter de 3 millions de francs les moyens affectés à la politique de la mémoire afin d’encourager les initiatives à vocation pédagogique et éducative ;

    – il est en outre envisagé de diminuer l’écart entre les pensions gelées sur la période 1991–1994 et l’ensemble des pensions des grands invalides, en prévoyant une revalorisation à hauteur de 15 millions de francs ;

    – un quatrième amendement aurait visé à permettre aux veuves des Patriotes Résistants à l’Occupation (PRO) des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle de bénéficier de l’indemnisation, qui aurait du être versée à leur conjoint au titre de la loi de finances pour 1993, mais qui n’a pu l’être en raison de leur décès ;

    – une cinquième proposition a pour objet prolonger le droit au Titre de Reconnaissance de la Nation (TRN) jusqu’au 1er mars 1963, date à laquelle le dernier soldat est tombé en Algérie dans le cadre de sa mission ;

    – enfin, il est proposé d’abonder la subvention d’action sociale de l’ONAC de 5 millions de francs pour le financement d’actions prioritaires de solidarité en faveur des veuves d’anciens combattants.

    Le Rapporteur a estimé que ces mesures, bien qu’irrecevables, permettraient de nettes améliorations de la situation des anciens combattants et de leurs ayant-droits pour des montants, en définitive, assez faibles au regard de la diminution des crédits. Il a ensuite répondu aux différents intervenants en précisant que :

    – une solution doit effectivement être trouvée pour une mise en place rapide du dispositif « ARPE », ce qui nécessite la mobilisation d’une volonté collective forte ;

    – les crédits consacrés à l’appareillage restent stables ;

    – la politique de valorisation de la mémoire collective n’est, selon lui, pas menacée par un risque d’enfermement. A cet égard, l’intégration du secrétariat d’État aux Anciens combattants au sein du ministère de la Défense, qui s’est effectivement réalisée dans de bonnes conditions, constitue une garantie importante ;

    – la question de la « décristallisation » des pensions a fait l’objet d’un rapport du secrétariat d’État, document qui souligne que la situation est extrêmement variable selon les pays, dans la mesure où elle dépend de leurs niveaux de vie respectifs. A cet égard, il est indéniable qu’un problème se pose pour la Tunisie et le Maroc, il conviendrait que soit trouvée rapidement une solution ;

    – enfin, en tant que rapporteur spécial des crédits des Anciens combattants, il portera une attention particulière à la situation des maisons de retraite de l’ONAC.

La Commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants ainsi que les articles 65 et 66 du projet de loi de finances rattachés à ce budget et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 65

Extension des conditions d’attribution de la carte du combattant

Texte du projet de loi :

    Dans le dernier alinéa de l’article L. 253 bis du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, les mots « quinze mois » sont remplacés par les mots « douze mois ».

Exposé des motifs du projet de loi :

    L’article l. 253 bis prévoit les conditions d’attribution du combattant. Depuis la loi de finances pour 1998 (article 108), les critères habituels de participation personnelle à des actions de feu et de combat ont été remplacés, pour le conflit en Algérie, par une durée minimale de service en Algérie : 18 mois en l’occurrence, portés à 15 mois par la loi de finances initiale pour 1999 (article 123).

    La carte du combattant donne droit aux rentes mutualistes anciens combattants et au Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine, auxquels donne également droit le Titre de Reconnaissance de la Nation qu’ont déjà les intéressés. La carte du combattant ouvre en outre un droit nouveau, qui est le droit à la retraite du combattant, servie à tous les titulaires de la carte du combattant à partir de 65 ans.

    Le coût pour 2000 est de 15 millions de francs sur le budget des Anciens combattants.

Observations et décision de la Commission :

    Le présent article a pour objet d’étendre les conditions d’attribution de la carte du combattant, au bénéfice des Anciens combattants d’Afrique du Nord.

    La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à l’article L. 253 du code de pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi qu’à ceux ayant participé aux opérations d’Indochine et de Corée et, depuis 1974, d’Afrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre (PMI).

    Depuis la loi n°74-1044 du 9 décembre donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962, les conditions d’attribution de la carte du combattant ont été progressivement assouplies afin d’élargir le nombre de ses bénéficiaires, au sein de la catégorie des Anciens combattants d’Afrique du Nord.

    Il s’agit d’un titre important dans la mesure où il donne droit aux rentes mutualistes anciens combattants et au Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine. En outre, cette carte ouvre un droit nouveau : le droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans (article L. 255 du code des PMI).

    La présente mesure s’inscrit dans cette perspective, en prolongeant la portée de la réforme adoptée en loi de finances initiale de 1998.

        a) Un assouplissement progressif des conditions d’attribution de la carte du combattant au bénéfice des Anciens d’AFN

    La loi du 9 décembre 1974 prend acte du « caractère spécifique  des opérations effectuées en Afrique du Nord » et pose, en faveur des anciens d’AFN, le principe d’égalité avec les générations du feu précédentes.

    Ce texte s’applique aux militaires et membres des forces supplétives ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Parmi les critères d’attribution de la carte du combattant, on retiendra celui d’appartenance pendant trois mois, consécutifs ou non, à une unité combattante. Cette loi prévoit, par ailleurs, une procédure exceptionnelle permettant aux personnes ayant participé aux actions de feu ou de combat et dont l’unité a connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat, de demander individuellement la qualité de combattant.

    Jusqu’à l’arrêté du 15 mai 1997, les modifications apportées aux critères d’attribution de la carte du combattant ont consisté en variations sur le principe traditionnel de 90 jours de présence en unité combattante.

    Ainsi, la loi n°82-843 du 4 octobre 1982 reconnaît la qualité de combattant aux « personnes ayant participé à six actions de combat au moins ou dont l’unité aura connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat ».

    Cette condition est réduite de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) actions de feu ou de combat exigées dans le cadre du décompte en « points » de la durée de présence en unité combattante par la loi n°93-7 du 4 janvier 1993.

    Relevons, enfin, deux arrêtés du 30 mars et du 14 mai 1997 qui poursuivent l’assouplissement des conditions d’attribution de la carte du combattant.

    Le premier arrêté attribue ainsi à tous les anciens combattants qui ont participé aux opérations d’Afrique du Nord, une majoration de points en fonction du temps de services accompli tandis que le second accorde un quota de 12 points pour la possession du TRN et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de justifier préalablement une action de feu ou de combat collective.

    Le tableau() ci-après présente, en fin d’année 1997, la répartition des cartes attribuées en fonction des différents conflits :

    NOMBRE DE CARTES ATTRIBUÉES

    (Situation à la fin de 1997)

     

    Mobilisés

    Nombre de cartes attribuées

    Taux par rapport
    aux mobilisés
    (en %)

    Guerre 14-18

    8.000.000

    4.426.000

    55,5

    Guerre 39-45

    5.000.000

    2.689.000

    53,8

    Afrique du Nord

    1.750.000

    1.116.000

    63,7

    Source : Secrétariat d’État à la Défense, chargé des Anciens combattants

    Cette évolution, favorable aux anciens combattants d’Afrique du Nord, ne prenait cependant pas en considération la spécificité de la guerre d’Algérie, qui tient moins à la nature des opérations militaires qu’à une situation d’insécurité générale et permanente. Dans le but de mieux appréhender cette réalité, une nouvelle approche a été introduite dans la loi de finances initiale de 1998.

        b) Une nouvelle approche : la prise en compte de la durée de service en Afrique du Nord

    L’article 108 de la loi de finances de 1998 rompt avec la logique antérieure en reconnaissant l’équivalence entre l’action de feu et une durée de service en Algérie. Il définit un critère d’exposition prolongée au risque diffus de l’insécurité, d’une durée de 18 mois de présence en Algérie, quelle que soit la qualification de l’unité d’affectation.

    Cette modification a permis la délivrance de 36.455 cartes du combattant.

    Elle a été complétée par une circulaire du 15 janvier 1998 de manière à prendre en compte le cas de nombreux militaires qui ont effectué une partie de leurs services en Tunisie ou au Maroc et ont été exposés à une situation similaire d’insécurité. Par conséquent, sont désormais comptés les services dans les trois pays (et non plus seulement en Algérie), accomplis avant les dates d’indépendance ().

    Par ailleurs, l’article 123 de la loi de finances de 1999 a aménagé le critère de durée d’exposition au risque en le ramenant à 15 mois de présence en Afrique du Nord.

    Au 30 juin 1999, 17.633 cartes ont été attribuées au titre de l’article 123 de la loi de finances pour 1999.

        c) L’article 65 du projet de loi de finances s’inscrit dans cette logique

    Le présent article poursuit cette évolution en réduisant la durée de séjour nécessaire en Afrique du Nord de 15 à 12 mois.

    Une mesure nouvelle de 15 millions de francs  est inscrite, à cet effet, sur le chapitre 46-21 afin de prendre en compte l’incidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant.

*

* *

    Au cours de sa séance du 19 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification et vous demande d’émettre un vote favorable à son adoption.

Article 66

Relèvement du plafond donnant lieu à majoration
de la retraite mutualiste du combattant

Texte du projet de loi :

    Au dernier alinéa de l’article L. 321-9 du code de la mutualité, l’indice « 100 » est remplacé par l’indice « 105 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

    Les rentes constituées par les anciens combattants après constitution d’un capital en vertu de l’article L. 321-9 du code de la mutualité donnent droit, en sus de la majoration légale, à une majoration spécifique de la part de l’État, dans la limite d’un plafond, constitué de la rente, de la majoration légale et de la majoration spécifique, sur le point de pension militaire d’invalidité. L article 107 de la loi de finances pour 1998 a indexé ce plafond, en l’exprimant par référence à l’indice 95. La loi de finances pour 1999 a ensuite porté cet indice à 100 points.

    Il s’agit d’augmenter une nouvelle fois le plafond permettant l’attribution de la majoration spécifique plus rapidement que n’augmente le point de pension militaire d’invalidité, lui-même indexé sur l’évolution des traitements bruts de la fonction publique. Cette majoration représente un coût de 10 millions de francs sur le budget Anciens combattants.

    En trois ans, depuis 1997, compte de ces différentes mesures et de l’évolution du point de pension militaire d’invalidité, le plafond aura ainsi évolué de + 21 %.

Observations et décision de la Commission :

    Le présent article a pour objet de relever le plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, de l’indice 100 à l’indice 105 des pensions militaires d’invalidité.

        a) Le principe de la retraite mutualiste des anciens combattants

    Créée par la loi du 4 août 1923, la retraite mutualiste des anciens combattants est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. La rente mutualiste constitue une forme de placement de l’épargne individuelle que l’État encourage par le versement d’une majoration spécifique : il ne s’agit donc pas à proprement parler d’un titre de réparation, dans la mesure où elle provient d’une souscription individuelle à titre volontaire et donne lieu à rémunération.

    Il convient de rappeler que la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. En outre, tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d’un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d’une rente donnant lieu à majoration.

    On notera également que la souscription d’une rente mutualiste est soumise à un délai de forclusion, qui est, depuis 1996, de 10 ans à compter de l’obtention de la carte du combattant ou du titre de la reconnaissance de la Nation. Cette disposition est applicable à toutes les générations de feu.

    En application de l’article L.321-19 du Code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d’anciens combattants et souhaitant constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d’une majoration spéciale de l’État égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l’intéressé. Une majoration supplémentaire est accordée en fonction de l’âge du demandeur.

    Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l’État est limité à un plafond fixé en valeur absolue : il s’agit du « plafond majorable » visé par le présent article.

        b) La revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste

    Au cours de ces dernières années, le mode de revalorisation du plafond majorable a connu des évolutions importantes, portant à la fois sur les mécanismes d’évolution et le montant des revalorisations.

    Depuis 1996, les crédits prévus pour financer le paiement de la majoration due par l’État, auparavant inscrits au chapitre 47-22 du budget des Affaires sociales, ont été transférés sur le chapitre 47-22, article 10, crée à cet effet, du budget des Anciens combattants.

    En outre, la revalorisation du plafond majorable de la rente a été fixée au 1er janvier de chaque année, en fonction de l’indice des prix à la consommation, hors tabac. Ce mode d’indexation présentait, en effet, l’avantage d’introduire un certain automatisme dans le mécanisme d’évolution du plafond tout en garantissant le pouvoir d’achat de la rente mutualiste.

    L’article 107 de la loi de finances pour 1998 a modifié ce dispositif en indexant le plafond majorable de la retraite mutualiste sur l’indice de pension militaire d’invalidité 95, étant précisé que cet indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année, en fonction de la valeur du point des pensions militaires d’invalidité. Ce nouveau mode d’indexation permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit une progression plus favorable que celle liée à l’évolution des prix hors tabac. Le plafond de la rente a ainsi été substantiellement majoré, passant de 7.091 francs à 7.496 francs.

    L’article 122 de la loi de finances pour 1999 a porté l’indice de 95 à 100, ce qui correspond, pour l’année 1999, à un plafond majorable de 7.993 francs, soit une augmentation de 6,63 %.

    Le présent article poursuit cet effort en proposant un relèvement de l’indice de référence du plafond majorable de 100 à 105 points. Ce relèvement permettra une nouvelle augmentation du plafond, qui s’élèvera à 8.553 francs au 1er janvier 2000, sur la base de la valeur du point estimée à 81,46 francs au 31 décembre 1999.

    Le coût de cette mesure, estimé à 10 millions de francs, sera imputé sur le chapitre 47-22 du budget des Anciens combattants.

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    Au cours de sa séance du 19 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification et vous demande d’émettre un vote favorable à son adoption.

N°1861-08. - Rapport de M. Jean-Pierre Kuchedia, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Anciens combattants

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© Assemblée nationale

() Décision du 8 février 1999

() Ce tableau ne fait pas apparaître une rubrique « Indochine » qui ne serait pas significative dans la mesure où n’ont participé à ce conflit que des militaires de carrière et engagés, à l’exclusion du contingent.

() 20 juin 1956 pour la Tunisie, 2 mars 1956 pour le Maroc et 2 juillet 1962 pour l’Algérie.