Document mis en distribution le 29 octobre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 8
Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre KUCHEIDA Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François dAubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
Laisser cette page sans numérotation INTRODUCTION Les crédits du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants, désormais secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants, connaissent une baisse de 2 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 1999, si lon prend en compte les transferts de crédits consécutifs à la réforme du département ministériel. En effet, le secrétariat dÉtat aux Anciens combattants est désormais intégré au sein du ministère de la Défense, depuis ladoption du décret du 23 mars 1999. Cette réforme se traduit, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par le transfert de 948,8 millions de francs de crédits du fascicule Anciens combattants sur le budget du ministère de la Défense (pour lessentiel, des crédits du titre III et lintégralité du titre V). En intégrant ces mesures, la diminution des crédits sélève, en réalité, à 501 millions de francs, contre 540 millions lannée dernière. Cette diminution accompagne celle du nombre de pensionnés, sans remettre en cause la préservation intégrale et le maintien de leffort de solidarité en faveur des ressortissants. En outre, elle est inférieure de moitié à lévolution du nombre des parties prenantes à la dette viagère (- 3,9 %), ce qui permet de dégager les moyens nécessaires à la mise en place de mesures nouvelles en faveur des ressortissants. Cet écart permet dorienter leffort en faveur du monde combattant, autour dobjectifs clairs : le renforcement de la solidarité, la mise en place dune politique de la mémoire plus cohérente et un soutien accru aux actions de lOffice national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en matière sociale, essentiellement. De fait, les crédits afférents à la dette viagère bénéficient dune majoration de 248 millions de francs qui permettra de financer la revalorisation des pensions en application du rapport constant mais aussi la mise en place de mesures nouvelles en faveur des Anciens combattants. Le projet de budget pour 2000 met laccent sur le renforcement du droit à réparation et de laction sociale de solidarité à travers deux mesures nouvelles significatives. Dune part, il prévoit de ramener la durée de présence en Afrique du Nord, nécessaire à lobtention de la carte du combattant de 15 à 12 mois. A cette fin, une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite sur le chapitre 46-21 afin dintégrer lincidence de cette disposition sur les dépenses de retraite du combattant. Dautre part, les rentes mutualistes du combattant bénéficieront dune mesure nouvelle de relèvement de 100 à 105 points dindice de pension militaire dinvalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure, inscrite pour un montant de 10 millions de francs dans le présent projet de loi, contribuera à une amélioration certaine des conditions de vie des anciens combattants, en faisant passer le plafond de la rente majorable de 7.993 francs à 8.553 francs, soit une augmentation significative de 7 %. Par ailleurs, les crédits que lONAC consacre à laction sociale sont abondés de 5 millions de francs en 2000, ce qui confirme le rôle essentiel que joue lOffice dans la mise en uvre de leffort de solidarité envers le monde combattant. Plus généralement, lONAC bénéficie dun renforcement de ses moyens, tant au niveau de son fonctionnement (les crédits correspondants augmentent de 9,4 millions de francs contre 6,9 millions dans le budget précédent) que de ses investissements pour lesquels une ouverture de 13 millions de francs en autorisations de programme et 8 millions de francs en crédits de paiement est prévue, destinée, pour lessentiel, à des opérations de mise en sécurité et dhabitabilité des maisons de retraite. Sur ce point, votre Rapporteur estime que ces moyens sont indispensables, non seulement pour lamélioration des conditions de vie des résidents mais aussi dans le contexte actuel marqué par des interrogations sur lavenir de certaines maisons de retraite. Enfin, dans le prolongement des orientations définies lannée dernière, une priorité est accordée à la politique de la mémoire grâce à linscription dune mesure nouvelle de 9 millions de francs sur le chapitre 43-02 qui finance les actions en faveur de linformation historique. Ces moyens supplémentaires permettront, dune part, de définir et valoriser des grands territoires de mémoire des guerres et conflits contemporains dans le cadre des futurs contrats de plan État-régions et, dautre part, de dynamiser les actions en direction des jeunes générations en sappuyant sur les « emplois mémoire » créés par lONAC dans ses services départementaux. Cet effort est complété par louverture de 12 millions de francs dautorisations de programme et de 8 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 57-91 (article 20), pour la rénovation des sépultures de guerre. Au total, la politique de la mémoire bénéficie, ainsi, dune augmentation de ses crédits de 19,6 % par rapport à 1999. Lensemble de ces dispositions a semblé à la commission des Finances, de nature à préserver, en le renforçant, limprescriptible droit à réparation et à reconnaissance liés aux services rendus à la Nation. Cest pourquoi, elle a adopté le budget des Anciens combattants et des victimes de guerre. I.- LA RÉFORME DU SECRÉTARIAT DÉTAT Créé en 1920, sous la dénomination de ministère des pensions, lactuel secrétariat dÉtat aux Anciens combattants constitue une spécificité française à laquelle le monde combattant est légitimement attaché. Son rôle est, en effet, essentiel en matière de réparation et de solidarité envers ceux qui ont tant donné pour défendre le pays. Il lest tout autant dans sa mission de préservation du devoir de mémoire. La réforme initiée en cours dannée, qui a conduit à un adossement du secrétariat dÉtat au ministère de la Défense, maintient cette spécificité, en instituant un secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants. A. LINTÉGRATION DU SECRÉTARIAT DÉTAT AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE La réforme du secrétariat dÉtat a été initiée par un décret du 22 mars 1999 qui définit les attributions du secrétaire dÉtat à la Défense, chargé des Anciens combattants comme « celles relatives aux anciens combattants et aux victimes de guerre ainsi que celles relatives au service national universel, à la réserve militaire, à la politique de mémoire et au renforcement du lien armée-Nation ». Cette définition témoigne dune volonté de sauvegarder la spécificité française de gestion des intérêts des Anciens combattants, tout en affirmant la nécessité du devoir de mémoire et en reconnaissant la contribution du monde combattant au développement du lien armée-Nation, dans la perspective de la réforme du service national. 1. Les incidences de la réforme en termes dorganisation des structures La réforme du secrétariat dÉtat a fait lobjet dune vaste concertation afin de recueillir lassentiment du monde combattant sur ses orientations et ses modalités. Elle sarticule autour de trois principes : en premier lieu, le maintien dun socle structurel permettant dassurer le traitement des droits du monde combattant ; en second lieu, une mise en synergie dactivités conduites par les deux départements ministériels dans le cadre du renforcement du lien entre larmée et la Nation ; enfin, lintégration du département ministériel des Anciens combattants dans celui de la Défense. a) Laffirmation dun socle structurel au sein du secrétariat dÉtat Le souci dassurer le traitement des droits des Anciens combattants, en particulier, le droit à réparation, conduit à préserver un « socle structurel » au sein du secrétariat dÉtat. Dans le cadre de cette réforme, le monde combattant continue ainsi davoir un interlocuteur unique tandis quest maintenue une structure dadministration centrale, la Direction des pensions, des statuts et de la réinsertion sociale (DPSRS). Un budget autonome individualisé est également maintenu, qui permet dapprécier lensemble des crédits consacrés aux dépenses liées aux activités de réparation et de solidarité en faveur des Anciens combattants. À titre dexemple, les crédits consacrés à la dette viagère (parmi lesquels ceux de la retraite du combattant) restent imputés sur un fascicule budgétaire distinct, de même que ceux du Fonds de solidarité pour les anciens dIndochine et dAfrique du Nord, ce qui permet de suivre clairement leur évolution. On relèvera, de même, que les subventions versées aux associations dAnciens combattants demeurent inscrites sur ce fascicule. Par ailleurs, lexistence des deux établissements publics au service du monde combattant, à savoir lOffice national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et lInstitution nationale des invalides (INI), nest pas remise en cause. Elle est même renforcée, comme latteste la progression de leurs moyens dans le projet de budget. Là encore, la présentation des dotations qui leur sont allouées reste inchangée. Enfin, les services de proximité pour le monde combattant sont maintenus. On notera, cependant, que la constitution de services déconcentrés de la Défense, au niveau régional, par agrégation de services extérieurs de la Défense, autour des 18 Directions interdépartementales aux Anciens combattants (DIAC) reste une question ouverte. En tout état de cause, le maintien dun échelon régional de service de proximité continuera dêtre assuré. Ces mesures témoignent dune volonté forte de préserver une gestion spécifique des droits des Anciens combattants, qui nest pas remise en cause par lintégration du département ministériel au sein du ministère de la Défense. b) La réorganisation des directions au sein du ministère de la Défense Cette réforme se traduit, par ailleurs, par une refonte des administrations centrales. En premier lieu, la fusion des corps de fonctionnaires et ouvriers dÉtat des deux départements ministériels conduit à la suppression de la direction de ladministration générale (DAG) du secrétariat dÉtat. Cette mesure a entraîné un reclassement, dans les services du ministère de la Défense, du quart des agents de ladministration centrale du secrétariat dÉtat. Il sest agit des agents de la DAG ainsi que dune partie des agents employés dans des structures relevant du cabinet (soit 343 agents sur un total de 645). Parmi ces agents, 183 ont été transférés, avec leur accord, dans un emploi semblable tandis que les 160 autres ont fait lobjet dune procédure spécifique de reclassement, sur la base des souhaits daffectation quils avaient été amenés à exprimer. En second lieu, la direction en charge des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), dont la structure spécifique na pas été modifiée, a été rattachée au secrétariat général pour ladministration du ministère de la Défense, dont elle constitue désormais une des six directions. Enfin, la délégation à la mémoire et à linformation historique (DMIH) du secrétariat dÉtat a été regroupée avec le service du patrimoine du ministère au sein dune direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), qui reprend lensemble des activités de ces structures. Cette nouvelle direction constitue lune des six autres directions du secrétariat général pour ladministration. On relève également la création, à partir de la sous-direction des bureaux du cabinet du ministère de la Défense et du bureau du cabinet du secrétariat dÉtat, dune sous-direction des bureaux des cabinets qui comprend un bureau de synthèse des questions combattantes. Ce bureau est chargé du suivi des dossiers de décorations concernant les Anciens combattants, les associations, les questions de principe concernant le monde combattant ainsi que lONAC et lINI. Cette nouvelle organisation vise à mettre en synergie les activités de mémoire (sauvegarde du patrimoine, commémoration, musées et expositions, archives et recherche, initiatives pédagogiques, etc.) ainsi que celles liées à la réparation et à la réinsertion sociale des anciens combattants et des militaires (pensions, écoles de rééducation professionnelles, aide sociale). Il en résulte lorganigramme suivant, où les structures mettant en uvre la politique en faveur des Anciens combattants apparaissent en gris : Insérer organigramme situé sur lordinateur dIsabelle Gonzalez. Unité C:\Dournovo\anc-grap 2. Les incidences en termes de nomenclature budgétaire Cette réforme se traduit, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par un important transfert de crédits du budget du secrétariat dÉtat sur le budget du ministère de la Défense. a) Les transferts sur le budget du ministère de la Défense Ladossement du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants au ministère de la Défense se traduit, sur le plan budgétaire, par deux séries de transferts de crédits. Dans la logique de la refonte des administrations centrales et la perspective du rapprochement des services déconcentrés, les crédits du titre III à lexception des crédits de fonctionnement de lONAC et lINI du fascicule Anciens combattants sont transférés sur le budget du ministère de la Défense, ce qui correspond à un montant de 913,6 millions de francs et concerne 2.005 emplois budgétaires. Le regroupement des activités de mémoire au sein du ministère de la Défense est à lorigine du transfert de lintégralité des crédits du titre V du budget des Anciens combattants (cest-à-dire du chapitre 57-91 consacré à léquipement immobilier et au patrimoine) sur le fascicule Défense, pour un montant de 20,3 millions de francs de crédits de paiement et de 30,5 millions de francs dautorisations de programme. Rappelons que ces crédits se répartissent en trois articles pour les travaux dinvestissement et de rénovation des bâtiments (article 10), la remise en état des sépultures de guerre (article 20) et les travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle, cest-à-dire lONAC et lINI (article 30). Le regroupement des activités de mémoire est également à lorigine du transfert des crédits du chapitre 41-91, dédié aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques (pour un montant de près de 3,1 millions de francs) et de ceux des articles 10 et 20 du chapitre 43-02 relatif aux interventions en faveur de linformation historique, à hauteur de 11,83 millions de francs. Au total, ce sont donc 948,8 millions de francs de crédits qui sont transférés du budget du secrétariat des Anciens combattants sur celui de la Défense, soit 3,8 % des crédits du fascicule Anciens combattants. b) Un budget autonome du secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants Malgré ce transfert non négligeable, la notion du budget autonome des Anciens combattants garde tout son sens et sa réalité, puisquil sélèvera, en 2000, à un peu plus de 24 milliards de francs. La présentation de ce budget est cependant modifiée puisquil ne comprend plus de titre V et que les crédits du titre III ne regroupent plus que les subventions de fonctionnement de lONAC et lINI. Le tableau ci-après illustre le nouveau périmètre du budget du secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants, par agrégat :
Le transfert des crédits sur le budget de la Défense a pour conséquence deux modifications de la nomenclature budgétaire du fascicule Anciens combattants. Dune part, les crédits des articles 10 et 50 du chapitre 46-04 sont transférés au chapitre 46-51, pour un montant de 1,05 millions de francs. Dautre part, le chapitre 46-04 regroupe désormais les crédits dédiés aux actions de mémoire, grâce à un transfert de 300.000 francs de crédits du chapitre 46-31 et de 5 millions de francs de crédits en provenance des articles 10 et 20 du chapitre 43-02. Cette mesure permet de conserver les crédits de subvention aux associations du monde combattant sur le fascicule budgétaire du secrétariat dÉtat. B. LES MOYENS DES INSTITUTIONS AU SERVICE DU MONDE COMBATTANT 1. Ladaptation des emplois aux tâches Linsertion des services du secrétariat dÉtat dans le ministère de la Défense saccompagne dune perte globale de 173 emplois en 2000, soit une diminution de 7,9 %. Les établissements publics connaissent, quant à eux, des évolutions différenciées, lINI bénéficiant dun renforcement de ses moyens dans le cadre du remplacement des personnels en provenance du contingent militaire. a) Une perte globale demplois pour le secrétariat dÉtat Lintégration du secrétariat dÉtat au sein du ministère de la Défense saccompagne dune suppression de 173 emplois budgétaires, qui affecte ladministration centrale (- 82 emplois) comme les services déconcentrés (- 91 emplois) où ces suppressions seront imputées sur des postes vacants. On rappellera que la politique de diminution des effectifs sest traduite, en 1998, par la suppression globale de 88 emplois ( 3,6 % des effectifs) et de 161 emplois en 1999 et a principalement porté sur les services déconcentrés. La suppression globale prévue en 2000 prend en compte la diminution du nombre des parties prenantes, à raison de 170 emplois, pour un montant total de 23,43 millions de francs. Elle justifie une baisse de 3 % des dépenses de personnel, hors charges de pensions. Les emplois en administration centrale Limpact de la diminution des parties prenantes se traduit par une suppression de 79 emplois en administration centrale, répartie de la manière suivante :
Toutefois, le projet de budget prévoit sept mesures de transformations demplois en administration centrale destinées à développer le secteur archives pour la mémoire et linformation historique ainsi quun pôle de statistiques au sein de la direction des statuts et des pensions (DSPRS), pour un montant de 87.528 francs sur les chapitres 31-02 et 31-90. Il convient également de souligner dimportantes mesures damélioration de la situation des personnels, notamment, une revalorisation des rémunérations publiques, à hauteur de 4,5 millions de francs, et le repyramidage des personnels de catégorie C (14 emplois sont concernés pour un montant de 273.416 francs) en application de laccord salarial conclu dans la fonction publique. Les emplois dans les services déconcentrés Sagissant de létat des effectifs dans les services déconcentrés, on constate une diminution de 3,4 % entre le 1er juillet 1998 et le 1er juillet 1999, les effectifs physiques sétablissant, à cette date, à 1.565 agents. Parmi ces agents, 22 % occupent un emploi à temps partiel et 9,8 % sont en position de cessation progressive dactivité (CPA). 4/5ème des bénéficiaires de temps partiel sont des agents de catégorie C (66 % dentre eux optent pour une quotité de temps partiel à 80 %). Cette proportion dagents à temps partiel, relativement stable, sétablit à un niveau supérieur à celui du reste de la fonction publique : 13 % au secrétariat dÉtat (22 % dans les services déconcentrés) contre 9 % sur lensemble de la fonction publique. Les vacances dégagées par lexercice des fonctions à temps partiel et en CPA sont retracées dans le tableau ci-après :
Le projet de budget pour 2000 prévoit la suppression de 87 emplois dans les services déconcentrés, afin de prendre en compte la diminution du nombre de ressortissants. Ces emplois se répartissent de la manière suivante :
On relève également des mesures catégorielles en faveur des personnels des services déconcentrés qui concernent 15 emplois, pour un montant total de 0,4 millions de francs, afin dassurer, dans les meilleures conditions, le maintien du réseau daccueil de proximité. Au total, la prise en compte de lincidence des revalorisations intervenues en 1999 et du repyramidage de la catégorie C porte sur un montant de 4,6 millions de francs. Il faut souligner que cette politique saccompagne dun effort dadaptation des emplois aux tâches. Ainsi, les équipes douvriers professionnels chargés de lentretien des nécropoles nationales ont été renforcées grâce au recrutement de 33 ouvriers en 1997 et lorganisation dun concours pour le recrutement de 15 ouvriers supplémentaires des services déconcentrés en 1999. b) LOffice national des anciens combattants et victimes Les crédits de personnel de lOffice national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), inscrits sur le chapitre 36-50 (article 10), enregistrent 26 suppressions demplois budgétaires, liées, pour lessentiel, à la cessation dactivité de deux maisons de retraite à Villiers-le-Sec et Montpellier. Lévolution des suppressions demplois enregistrées par lONAC, depuis 1990, est retracée dans le tableau ci-après :
La cessation dactivité de deux maisons de retraite entraîne la suppression de 45 emplois budgétaires et représente une économie de 6,89 millions de francs sur les ressources propres de létablissement. Ces suppressions saccompagnent dimportantes mesures de transformation demplois, dans le cadre, notamment, du programme « Nouvel Elan » pour lONAC qui permet la création de 24 emplois non budgétaires dont 15 emplois dassistantes de service social et 6 danimateurs. Le coût total de cette mesure, qui sélève à 4,7 millions de francs, est financé à concurrence de plus de 400.000 francs sur les ressources propres de létablissement. Les moyens administratifs de lOffice sont, en outre, renforcés grâce à la transformation de six emplois budgétaires, pour un montant total de près de 120.000 francs (dont 48.924 francs sont financés par létablissement). Par ailleurs, le repyramidage du corps des adjoints administratifs est poursuivi, de même que lapplication du plan de résorption de lemploi précaire qui concernera 40 emplois, pour un coût total de 904.509 francs dont plus de la moitié est pris en charge par lOffice. Enfin, lONAC bénéficie dune augmentation de ses moyens liée à lincidence de la revalorisation des rémunérations intervenue en 1999 (+ 1,9 million de francs), lapplication de laccord conclu dans la fonction publique dont il financera la majeure partie (+ 522.800 francs) et la mise en uvre du dispositif relatif au congé de fin dactivité (+ 2,88 millions de francs). Au total, leffectif total de lONAC devrait sétablir à 1.578 personnes en 2000 dont 356 personnes dans les maisons de retraite et 400 dans les écoles de rééducation professionnelle. Les personnels mobilisés pour laction sociale seront examinés infra. Le montant des dépenses correspondantes de personnel sest élevé, en 1999, à 403,1 millions de francs dont la répartition, hors interventions en matière daction sociale, est retracée dans le tableau ci-après :
Sagissant des situations de vacances demplois durables, elles se manifestent surtout au niveau des recrutements des infirmiers et des aides soignants qui subissent très fortement la concurrence du secteur privé et de la fonction publique hospitalière où les rémunérations demeurent plus intéressantes. c) LInstitution nationale des invalides Le projet de budget prévoit de renforcer les moyens en personnel médical et paramédical de lInstitution nationale des invalides (INI), à hauteur de 417.967 francs sur le chapitre 36-50 (article 20). Ces crédits permettront dassurer la dernière phase du remplacement des personnels du contingent par le recrutement, sur deux ans, de deux conducteurs automobiles et de quatre emplois jeunes. Lévaluation du coût total lié au départ du contingent est détaillé dans le tableau ci-après :
En outre, lencadrement administratif de lInstitution sera renforcé grâce au transfert de deux emplois (un emploi dattaché dadministration centrale et un emploi de secrétaire administratif) en provenance du secrétariat dÉtat, pour un montant de près de 370.000 francs, financé à hauteur de 152.781 francs sur les ressources propres de létablissement. Les dotations inscrites dans le PLF 2000 permettront également : - le repyramidage du corps des adjoints administratifs ; - lalignement du statut des aides-soignants de lINI sur celui des aides-soignants de la fonction publique hospitalière (12 emplois concernés) ; - louverture demplois de promotion supplémentaires dans le corps des adjoints administratifs. Par ailleurs, un effort dadaptation des ressources humaines est mené, dans le cadre du projet détablissement, par transformation demplois existants (8 emplois concernés). Enfin, lamélioration de la situation des personnels passe par des crédits supplémentaires pour tenir compte de la revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1999 (+ 364.619 francs) et de lapplication de laccord salarial conclu dans la fonction publique (+98.662 francs). Lévolution des effectifs de lINI et les dépenses de personnel correspondantes est retracée dans le tableau ci-après :
En définitive, le bilan des créations et suppressions demplois intervenues depuis 1990, dans lensemble des institutions au service du monde combattant est retracé dans le tableau ci-après :
2. Lévolution des moyens de fonctionnement Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une progression des moyens de fonctionnement pour les services déconcentrés du secrétariat dÉtat et les établissements publics. a) Les moyens de fonctionnement des services du secrétariat dÉtat Les crédits de fonctionnement des services déconcentrés, imputés jusquà présent sur le chapitre 37-61, progressent de 7 %, grâce à linscription dune mesure nouvelle dun montant de 4,1 millions de francs pour le développement des projets informatiques (passage à lan 2000, extension du réseau local, etc.). Les crédits des services centraux diminuent, en revanche, de 1,2 %, malgré un effort similaire dans le domaine informatique (+ 3,65 millions de francs sur le chapitre 34-98). En matière informatique, il convient de rappeler quun plan daction gouvernemental pour lentrée dans la société de linformation (PAGSI) avait été lancé en vue de moderniser les services et utiliser les nouveaux réseaux au profit de la politique culturelle de la mémoire. La réalisation de ce plan a été interrompue du fait de la réforme du secrétariat dÉtat, mais trois projets ont été initiés : la refonte et la mise en ligne des formulaires administratifs utilisés par la direction chargée des pensions et des statuts (DSPRS), la création dun réseau intranet, qui reste à létat davant-projet et la migration du kiosque « 36-14 handiplus » sur Internet, toujours programmée pour lan 2000. Le passage à lan 2000 et à leuro restent cependant des priorités. On observera, par ailleurs, que la structure informatique des directions interdépartementales a été rénovée, en particulier, les secteurs des soins médicaux gratuits, de lappareillage et des emplois réservés. Le système dinformatisation des pensions est également en cours de refonte et viendra sinsérer dans ce dispositif. Sagissant des dépenses dinvestissement, elles étaient, jusquà présent, financées par les crédits de larticle 10 du chapitre 57-91 qui sélèveront, en 2000, à 0,8 millions de francs de crédits de paiement et 2,5 millions de francs dautorisations de programme. Un effort de rénovation des bâtiments a été engagé à hauteur de 3,2 millions de francs pour le réaménagement et la remise aux normes de sécurité des bureaux en administration centrale et 6,2 millions de francs dans les directions interdépartementales. Le rapprochement avec le ministère de la Défense invite à un réexamen des programmes. b) Un renforcement des moyens des établissements publics La situation de lONAC La subvention de fonctionnement de lONAC (chapitre 36-50, article 10) passe de 228,989 millions de francs en 1999 à 238,29 millions de francs en 2000, soit une progression de 4 %. Cette augmentation de 9,4 millions de francs correspond, pour lessentiel, aux mesures nouvelles salariales et transformations demplois, évoquées supra, destinées à conforter lOffice dans ses missions de service de proximité auprès de ses ressortissants Il convient de noter quun effort important a également été effectué en matière informatique dans les maisons de retraite et écoles de rééducation professionnelle gérées par lONAC. La subvention dinvestissement allouée à lOffice (désormais imputée sur le chapitre 67-10, article 70 du budget du ministère de la Défense) sétablira, quant à elle, à 13 millions de francs dautorisations de programme dont 12,2 millions de francs destinés aux opérations de mise en sécurité et dhabitabilité des maisons de retraite et 0,8 millions de francs pour la sécurité incendie du service central. 8 millions de francs de crédits de paiement sont prévus pour lexercice (5 millions de francs de services votés et 3 millions de francs de mesures nouvelles). Observons quun effort important a dores et déjà été réalisé en direction des maisons de retraite, les investissements sélevant, en montant cumulé, à : (en millions de francs)
Toutefois, les besoins dans ce domaine restent énormes : le coût total dune rénovation en profondeur des maisons de retraite a, en effet, été estimé à 305 millions de francs, dont 41 millions de francs pour répondre aux normes dhygiène et de sécurité. Lessentiel de linvestissement devra être amorti par le prix de journée, chaque maison de retraite faisant lobjet dun plan de financement spécifique. Afin de continuer à accueillir des personnes âgées dépendantes, les établissements de lOffice doivent aujourdhui participer au dispositif de conventionnement tripartite, prévu par la loi du 24 janvier 1997 instituant une Prestation Spécifique Dépendance, en concluant des conventions avec les Conseils généraux et les DDASS avant le 27 avril 2001. Or, faute dun investissement suffisant, notamment en matière de sécurité et dhabitabilité, certains établissements ne pourront conclure ces conventions. Face à cette situation, le conseil dadministration de lONAC sest prononcé, le 6 mai 1999, sur le devenir des maisons de retraite, établissement par établissement. Pour des motifs de sécurité et compte tenu de limportance des travaux, Bouleville, Ville-Lebrun et Villier-Le-Sec devraient cesser leur activité en 1999-2000, Montpellier ayant fermé en janvier 1999. Le conseil dadministration de lOffice sera amené à statuer sur le devenir dautres établissements, tels Anse et Carignan, avant 2001. Linstauration de la Prestation Dépendance, en permettant un recours aux financements de droit commun, devrait, par ailleurs, faire bénéficier les ressortissants de lOffice dun allégement de leur charge alors que leur état nécessite davantage de soins et daccompagnement dans leur vie quotidienne. A cet égard, le financement de la médicalisation et le relèvement progressif des prix de journée devraient réduire le déficit dexploitation des maisons de retraite et permettre de continuer dassurer la qualité des services adaptés à lévolution des besoins des ressortissants qui y sont accueillis. La situation de lINI La dotation de lINI pour 2000 augmente de 2,6 %, pour sétablir à 44 millions de francs. Les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi de finances permettront la poursuite de lapplication du projet détablissement 1998/2002 qui intègre, dune part, une programmation pluriannuelle des effectifs sous contrainte de déflation des personnels du contingent ; dautre part, une planification des investissements à réaliser. La répartition des moyens de lINI est retracée, par type dintervention, dans le tableau ci-après.
(1) sur 6 mois (2) surveillants des services médicaux, infirmiers, aides-soignants, techniciens para-médicaux (3) sans provisions pour risques et charges dexploitation Source : projet de loi de finances pour 2000 Le tableau montre que le fonctionnement de lINI ne provient pas uniquement de la subvention allouée par lÉtat mais aussi de lactivité des centres de pensionnaires et médico-chirurgicaux. Le tableau ci-après illustre la répartition des ressources financières consacrées par lInstitution à son fonctionnement :
La subvention dinvestissement sélève à 3,5 millions de francs en crédits de paiement afin de poursuivre, dans le cadre du projet détablissement, la restructuration du service de la restauration, les travaux de mise en sécurité et la rénovation des chambres dhospitalisation. Il faut également mentionner la rénovation de lHôtel national des Invalides, dont le schéma directeur a été présenté le 15 juin dernier. Une phase de programmation est prévue sur la période 19992000, pour un coût estimé à 2,25 millions de francs. Enfin, certains travaux intéressants plus directement lINI (travaux de remise aux normes électriques et de rénovation des ascenseurs), dont le coût est estimé à 1,25 millions de francs, sont en cours. Votre Rapporteur observe toutefois que le niveau actuel de crédits de paiement permet tout juste de résoudre les problèmes dentretien courant. Dans ces conditions, la mise en place dinvestissements nécessaires à une gestion patrimoniale (étanchéité, reprise des structures et surveillance des bâtiments en sortie décennale) est plus délicate. Laisser cette page blanche sans numérotation. II.- LA RÉPARATION ET LA RECONNAISSANCE Le projet de loi de finances pour 2000 garantit le respect de limprescriptible droit à réparation lié aux services rendus à la Nation. Il prévoit, en effet, linscription dune mesure nouvelle positive de 248 millions de francs aux chapitres de la dette viagère, en application du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre. A. - LÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DETTE VIAGÈRE Lensemble de la dette viagère regroupe les crédits imputés sur le chapitre 46-21 qui finance la retraite du combattant et le chapitre 46-20 qui comprend les pensions dinvalidité, les allocations qui y sont rattachées et les pensions des ayants cause sur larticle 10 ainsi que les indemnités et allocations diverses sur larticle 20. Il convient de rappeler que les versements opérés au titre de ces chapitres ont un caractère non imposable et cumulable avec les autres pensions que les intéressés pourraient toucher par ailleurs. A législation constante, les crédits de la dette viagère évoluent en fonction, à la fois, de la diminution des parties prenantes et de la prise en compte des revalorisations des traitements de la fonction publique dans le cadre du rapport constant. 1. La diminution des parties prenantes Le projet de loi de finances pour 2000 repose sur lhypothèse dune diminution de 3,9 % du nombre des parties prenantes, mais limpact de cette baisse doit être apprécié de manière différenciée. Lévaluation des crédits de la dette viagère pour 2000 repose, en effet, sur des hypothèses dévolution différentes pour le calcul des crédits de pensions dinvalidité (chapitre 46-20), qui diminuent fortement, et celui des retraites du combattant (chapitre 46-21) qui, au contraire, progressent. Évaluation des crédits du chapitre 46-21 La diminution du nombre de titulaires de la retraite du combattant est désormais compensée par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont les premières classes dâge atteignent, à présent, lâge de 65 ans. La population des bénéficiaires de la retraite du combattant augmentera de + 5 % en 2000, comme le montre le tableau ci-après :
Cette compensation se traduit par une augmentation globale des crédits de 121,66 millions de francs sur le chapitre 46-21, sans intégrer les effets de lapplication du rapport constant. A cet égard, on observe que le chapitre 46-21 a connu une consommation supérieure aux prévisions au cours de lexercice 1998 (dépassement de 170 millions de francs de la dotation initiale de 2.185,6 millions de francs) en raison, précisément, de larrivée à lâge de la retraite des Anciens combattants rappelés pour les opérations en Afrique du Nord (classe dâge 1933). Au 30 juin 1999, le taux de consommation des crédits sur ce chapitre sélevait à 53,41 %. Évaluation des crédits du chapitre 46-20 Les pensions militaires dinvalidité diminuent sans phénomène de compensation : les effectifs pensionnés sont passés de 551.861 au 31 décembre 1997 (574.198 au 31 décembre 1996) à 525.704 au 31 décembre 1999, ce qui représente une baisse de 4,74 % contre 3,89 % lannée précédente. Cette évolution est largement imputable à la disparition progressive des classes dâge ayant participé à la Deuxième Guerre Mondiale : leffectif des invalides pensionnés à titre militaire de ce conflit est, en effet, passé de 147.649 au 31 décembre 1997 à 135.204 au 31 décembre 1998, soit un écart de - 8,43 %. De même, les victimes civiles de cette période, qui étaient 33.863 en 1997 ne sont plus que 31.881 en 1998, soit une diminution de - 5,85 %. Compte tenu de ces évolutions, les crédits inscrits sur le chapitre 46-20 baisseront, globalement, de 692,4 millions de francs. Cette évolution est retracée dans le tableau ci-après :
Au total, la diminution de 3,9 % des parties prenantes se traduit, en intégrant les mesures dajustement des crédits pour tenir compte de lévolution des dépenses, par une diminution de 278,48 millions de francs des dotations des chapitres de la dette viagère. Lestimation de lévolution des crédits de la dette viagère savère donc délicate, chaque année. Le tableau ci-après témoigne, toutefois, de leffort de rigueur accompli en matière de prévision de lévolution des charges liées à la dette viagère :
On constate que le taux de consommation des crédits a été proche de 100 % en 1994 et 1995 ainsi quen 1998, permettant de parvenir à un équilibre presque parfait entre crédits votés et crédits consommés. Malgré la complexité des paramètres pris en compte, les prévisions dévolution de la dette viagère se sont donc révélées assez proches de la réalité, depuis 1994. On observe notamment un taux de consommation des crédits satisfaisant pour lexercice 1998, la différence entre crédits votés et crédits consommés ne sélevant quà 59 millions de francs. Les premiers résultats de lexercice 1999 (au 30 juin) font état dun rythme élevé de consommation des crédits pour le chapitre 46-21, comme le montre le tableau ci-après :
Cette évolution laisse augurer un dépassement en fin dannée en raison de larrivée de lâge de la retraite des Anciens combattants dAfrique du Nord, titulaires de la carte du combattant (classe dâge 1934) et des nouvelles conditions dattribution de ladite carte (examinées infra). Dans cette hypothèse, le chapitre devra être abondé en loi de finances rectificative. 2. Lapplication du rapport constant Votre Rapporteur rappelle que le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions militaires dinvalidité (PMI) versées aux anciens combattants de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique. Mis en uvre par larticle L.8 bis du code des PMI, ce mécanisme intègre, depuis 1990, les mesures catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires de lÉtat et non plus seulement les revalorisations générales du point fonction publique. Les montants correspondants à son application en loi de finances initiale ont été estimés sur les bases détaillées ci-après. Les calculs sont effectués à partir de la loi de finances initiale pour 1999, en appliquant aux chapitres de la dette viagère une majoration correspondant aux revalorisations des traitements de la fonction publique décidées en 1999 et une « provision », au même titre, pour 2000. Ainsi, les crédits de la dette viagère sont majorés, pour 2000, de 218 millions de francs, qui intègrent : · leffet-report des revalorisations constatées en 1999 (204,19 millions de francs) ; · une provision pour les revalorisations prévues en 2000 (13,82 millions de francs). Sajoute la majoration effectuée, au même titre, sur les crédits afférents à la retraite du combattant qui sélève à 27,98 millions de francs pour 1999 et qui est provisionnée à hauteur de 2 millions de francs pour 2000. Au total, lapplication du rapport constant à la dette viagère entraîne une majoration de 248 millions de francs. Le montant total des crédits de la dette viagère est constitué par le solde de ces mesures nouvelles positives et dune mesure nouvelle négative de 278,48 millions résultant de la diminution des parties prenantes, soit 16,43 millions de francs en 2000. Toutefois, il convient dajouter à ce calcul linscription dune mesure nouvelle de 15 millions de francs sur le chapitre 46-21, liée aux modifications apportées aux conditions dattribution de la carte du combattant, prévues à larticle 65 du projet de loi de finances, examinées infra. De même, une dotation allouée à titre non reconductible sur le budget de lannée dernière (à hauteur dun million de francs) doit être prise en compte. En définitive, le solde de ces différentes mesures sétablit à - 16,43 millions de francs, ce qui représente un montant très inférieur à ceux constatés au cours des années précédentes. Par conséquent, les crédits de la dette viagère sétabliront, en 2000, à 19.877 millions de francs. Alors que ce montant enregistrait une diminution de 3,67 % lannée dernière, il sera, en revanche, relativement stable en 2000, comme le montre le tableau ci-après :
B. LA SIMPLIFICATION DU MÉCANISME DE REVALORISATION Comme cela a été évoqué, le mécanisme du rapport constant a été modifié en 1990, afin de prendre en compte, dans la revalorisation des pensions, non seulement les mesures générales de revalorisation des traitements dans la fonction publique mais également les mesures catégorielles qui ne concernent que certains corps de fonctionnaires. La mise en uvre de ce dispositif se fait en deux temps. Le point de pension militaire dinvalidité est, tout dabord revalorisé, de la même manière que le point dindice des traitements de la fonction publique, cest-à-dire, au même taux et à compter de la même date. Ensuite, une fois par an, une comparaison est effectuée entre lévolution des traitements des fonctionnaires (mesurée par lindice INSEE) et celle des pensions militaires dinvalidité de lannée précédente, ce qui permet dintégrer limpact des mesures catégorielles. Une mise à niveau dévolution de la valeur du point de pension est alors réalisée au 1er janvier de lannée en cours (recalage en niveau) puis un versement de supplément de pension compensant le manque à gagner de lannée précédente (rattrapage en masse) est effectué. Une commission tripartite, composée de représentants des parlementaires, des associations et de ladministration, créée par la loi, est chargée de donner son avis sur la revalorisation des pensions. Lincidence budgétaire du système actuel dindexation des pensions militaires dinvalidité est la suivante : · pour 1997, la base de recalage de la valeur du point de pension militaire dinvalidité retenue au 1er janvier 1997 est de + 0,1 % ; · pour 1998, aucune modification de la valeur du point nest intervenue au 1er janvier. En effet, la politique salariale pour 1997 a privilégié, au travers de laugmentation de la valeur du point Fonction publique, les mesures générales sur les mesures catégorielles ; · pour 1999, le recalage reflétera uniquement lattribution au 1er juillet 1998, en vertu de laccord salarial du 10 février 1998, de points différenciés aux fonctionnaires, qui est répercutée dans lindice INSEE . La base de recalage de la valeur du point de pension militaire dinvalidité retenue au 1er janvier 1999 est de + 0,09 %, soit une valeur du point dindice de 80,02 francs au 1er janvier 1999. La valeur du point dindice peut être évaluée au 1er décembre 1999 à 81,46 francs, compte tenu de laugmentation de la valeur du point dindice de la fonction publique de lÉtat. Cette méthode dindexation, bien que peu lisible, reste plus favorable tant en masse quen niveau, que le dispositif en vigueur avant 1990, comme le montre le tableau ci-après :
Ce tableau montre que, sur la période 1990-1998, un pensionné à 100 % avec allocation de grand mutilé (indice 100) aura perçu 4.182,16 francs de plus par rapport au montant qui lui aurait été versé au titre de lancien article L. 8 bis. En définitive, ce dispositif savère avantageux comme en témoigne dailleurs labsence de revendication motivée par un éventuel décrochage monétaire de pensions, comme ce fut le cas dans les années 80. Il nen reste pas moins que le système actuel dindexation nécessite absolument une simplification de son mode de calcul, dont les modalités sont en cours détudes. C. UNE AVANCÉE MAJEURE DANS LATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX ANCIENS DAFRIQUE DU NORD Lamélioration des conditions dattribution de la carte du combattant aux anciens dAfrique du Nord est une préoccupation motivée par la recherche, légitime, dune égalité de traitement entre les générations de feu. Larticle 65 du projet de budget pour 2000 prend en compte cette préoccupation grâce à linscription dune mesure nouvelle correspondant à labaissement de la condition de durée de service en Afrique du Nord de 15 à 12 mois. 1. Le principe de la carte du combattant La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à larticle L. 253 du code de pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi quà ceux ayant participé aux opérations dIndochine et de Corée et, depuis 1974, dAfrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des PMI. Lattribution de cette carte ouvre un certain nombre de droits, dont celui aux rentes mutualistes « Anciens combattants » ainsi quau bénéfice des allocations versées par le Fonds de solidarité pour les Anciens combattants dAfrique du Nord. Cette carte donne, en outre, droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans. Les bénéficiaires de la carte du combattant se répartissent de la manière suivante :
Ce tableau ne fait pas apparaître les Anciens combattants dIndochine, dont la proportion au sein des bénéficiaires nest pas significative, dans la mesure où nont participé à ce conflit que des militaires de carrière et engagés, à lexclusion du contingent. 2. Un assouplissement progressif des conditions dattribution de la carte du combattant au bénéfice des Anciens combattants dAfrique du Nord Lattribution de la carte du combattant au titre du conflit dAfrique du Nord résulte de la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Les conditions dattribution actuelles, qui résultent dune série de modifications destinées à améliorer le dispositif initialement prévu, sont fixées par larticle L.253 bis du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre ainsi que par les textes réglementaires pris pour son application. Les conditions dattribution de la carte du combattant aux Anciens dAFN ont été progressivement assouplies, ce qui a eu pour effet daccroître le nombre de ses bénéficiaires. Les principales étapes de cette évolution ont été les suivantes. a) Le dispositif prévu par la loi du 9 décembre 1974 La loi du 9 décembre 1974 donne droit à la carte du combattant aux militaires des armées françaises ainsi quaux membres de forces supplétives françaises possédant la nationalité française à la date de présentation de leur demande ou domiciliés en France à la même date, qui ont pris part à des actions de feu ou de combat au cours de ces opérations. Elle institue, par ailleurs, une procédure exceptionnelle qui permet aux personnes ayant participé aux actions de feu ou de combat et dont lunité a connu, pendant leur temps de présence, 9 actions de feu ou de combat. Malgré cette avancée, aucune des ces deux procédures na permis de reconnaître la qualité de combattant à la majorité des anciens combattants dAfrique du Nord. Cest pourquoi, une série daménagement a été apportée à ce dispositif afin délargir le champ de ses bénéficiaires. b) Les aménagements successifs La loi n° 82-843 du 4 octobre 1982 a modifié ce dispositif en abaissant à six actions de feu ou de combat le seuil nécessaire à lobtention de la carte. Elle confirme la règle dite des « 36 points » (qui correspondent à 6 actions de combat personnelles ou 9 actions de feu ou de combat). La circulaire ministérielle du 10 décembre 1987 a, en outre, étendu la vocation à la carte du combattant aux titulaires dune citation individuelle homologuée, cette disposition sappliquant aussi bien aux civils quaux militaires. La circulaire du 3 décembre 1988 a ensuite abaissé de 36 à 30 points, le nombre de points nécessaires à lobtention de la carte du combattant à titre individuel. Cette évolution a été poursuivie par la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 qui réduit de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) le nombre dactions de feu ou de combats exigé dans le cadre du décompte « en point » de la durée de présence en unité combattante en Afrique du Nord. On constate que ces modifications, malgré leur caractère favorable aux Anciens dAFN, ont consisté en variations sur le principe traditionnel de 90 jours de présence en unité combattante. Une amélioration significative est intervenue grâce à larrêté du 30 mars 1994, qui accorde à tous les anciens combattants ayant participé aux opérations dAfrique du Nord, une bonification de 4 points par trimestre de présence en Afrique du Nord, dans la limite dun total de 20 points. Il faut souligner quil sagit dune majoration de points en fonction du temps de service accompli qui ne peut, à elle seule, entraîner lattribution de la carte. Cette mesure met ainsi en place un système qui tient compte à la fois du temps de service accompli en Afrique du Nord et de la nécessité de conserver à la carte du combattant toute sa valeur et sa signification profonde. Enfin, larrêté du 14 mai 1997 attribue un quota de 12 points pour la possession du titre de reconnaissance de la Nation (TRN) et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de pouvoir justifier dune participation effective à des combats, reconnue par lattribution dau moins une action de feu ou de combat collective. Ces points sont cumulables avec ceux acquis en application de larrêté du 30 mars 1994, dans la limite de deux trimestres (8 points). c) Une nouvelle approche : la prise en compte de la durée de service en Afrique du Nord - Larticle 108 de la loi de finances pour 1998 rompt avec la logique antérieure en modifiant le critère traditionnel de 90 jours en unité combattante, valable pour les guerres classiques, pour tenir compte des conflits de nature différente du fait des méthodes de combat utilisées. Sans rien enlever des adaptations antérieures de ce critère, il est apparu nécessaire dassimiler à la participation personnelle à une action de feu ou de combat, une durée de présence sur le sol algérien supérieure à la durée normale du service national, soit 18 mois. Cette modification a permis la délivrance de 36.455 cartes du combattant. Votre Rapporteur rappelle cette assimilation se justifie par lexposition prolongée au risque diffus qui régnait sur lensemble du territoire algérien, à cette époque, mais quelle ne sest pas imposée pour les conflits de Tunisie et du Maroc. Les militaires ayant servi dans ces deux pays restaient donc tributaires, jusquà une date récente, des dispositions antérieurement en vigueur pour lattribution de la carte du combattant. Toutefois, la circulaire n° 741 du 25 janvier 1998 a précisé que les Anciens combattants dAfrique du Nord ne remplissant pas la condition de 18 mois de présence en Algérie, mais pouvant se prévaloir dune continuité de 18 mois entre le Maroc ou la Tunisie et lAlgérie, où ils auraient été transférés en unité constituée, verront leur dossier soumis à lexamen de la commission nationale de la carte du combattant. En outre, une circulaire du 2 février 1999 a précisé que les dates du 3 juin 1955 en Tunisie et 5 novembre au Maroc dates ultimes pour lexamen de loctroi de la carte du combattant sont remplacées par les dates dindépendance de ces pays (respectivement 20 mars et 2 mars 1956). - Larticle 123 de la loi de finances pour 1999 a aménagé le critère de durée dexposition au risque en le ramenant à 15 mois de présence en Afrique du Nord. Cet aménagement a permis la délivrance de 17.633 cartes au 30 juin 1999. Ces améliorations témoignent de la prise en considération des risques encourus du fait de linsécurité générale qui régnait en Afrique du Nord et, plus particulièrement, en Algérie. A cet égard, votre Rapporteur rappelle que lAssemblée nationale a adopté le 10 juin 1999, à lunanimité, une proposition de loi reconnaissant létat de guerre en Algérie. Cette reconnaissance officielle est clairement affirmée dans le premier article de cette proposition qui modifie larticle L. 1 bis du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre en disposant que « la République française reconnaît, dans des conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs, les services rendus par les personnes qui ont participé, sous son autorité, à la guerre dAlgérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Elle leur accorde vocation à la qualité de combattants et au bénéfice des dispositions du présent code ». Elle figure désormais dans le code des pensions militaires dinvalidité grâce à ladoption définitive de la loi n°98-882 du 18 octobre 1999. Lensemble de ces mesures sinscrit ainsi dans une démarche cohérente visant, dune part, à reconnaître la spécificité de ce conflit sans front ; dautre part, à le qualifier expressément de guerre sans plus avoir recours aux notions d« événements » ou d « opérations de maintien de lordre », cest-à-dire, finalement, à donner le nom de guerre à une guerre « sans nom ». 3. Le projet de budget pour 2000 prolonge cette évolution Larticle 65 du projet de loi de finances prolonge cette évolution en réduisant la durée nécessaire de présence nécessaire en Afrique du Nord de 15 à 12 mois. Une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite, à cet effet, sur le chapitre 46-21 afin de prendre en compte lincidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant. D. DAUTRES PISTES DAMÉLIORATION POURRAIENT ÊTRE ENVISAGÉES Plusieurs revendications du monde combattant demeurent à ce jour non satisfaites. Certaines dentre elles mériteraient pourtant des avancées afin de donner au droit à réparation sa plus complète expression. A cet égard, votre Rapporteur est tout particulièrement sensible à la question de la cristallisation des pensions des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française ainsi quà la situation des grands invalides de guerre. 1. La difficile question de la cristallisation des demandes de pension des ressortissants des États antérieurement placés sous souveraineté française a) État des lieux Rappelons quaux termes de larticle 71 de la loi n° 591454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 : « A compter du 1er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de lÉtat ou détablissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à lUnion française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ». Dès 1962, ces dispositions de « cristallation » sappliquaient à la quasi-totalité des États dAfrique Noire (exceptés le Sénégal, le Gabon, le Tchad et la République Centrafricaine) et aux trois États du Maghreb. Larticle 14 de la loi de finances rectificative pour 1979 a étendu ces dispositions aux quatre États susvisés, avec une date dentrée en vigueur fixée au 1er janvier 1975. En ce qui concerne les États dIndochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de larticle 170 de lordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. b) Régime juridique de la cristallisation Rentrent dans le champ dapplication de la cristallisation tous les avantages servis au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite et du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de la guerre, ainsi que les traitements de la Légion dHonneur et de la médaille militaire. Les modalités de cristallisation sont différentes suivant que lon se place dans le cadre de larticle 71 de la loi de finances pour 1960, qui constitue le « droit commun » de la cristallisation, ou dans celui de larticle 170 de la loi de finances pour 1959. ù Régime juridique de larticle 71 de la loi de finances pour 1960. En vertu du paragraphe I de cet article 71, les pensions en cours de jouissance à la date deffet dudit article sont remplacées, jusquà lexpiration normale de leur validité, par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base du tarif en vigueur à cette date. Aucun droit nouveau fondé sur linvalidité, la situation de famille ou le décès (ou sur lintervention de « mesures nouvelles ») nest plus ouvert à compter de cette date deffet. En outre, pour les décès survenus antérieurement à la date dapplication de larticle 71, le droit aux avantages soumis à des conditions spéciales (pensions dascendant, supplément exceptionnel de pension de veuve) nest ouvert que si ces conditions étaient remplies à cette date. Toutefois, le paragraphe III de larticle 71 a prévu que des dérogations aux dispositions de principe énoncées au paragraphe I pouvaient être accordées, par décret, pour une durée dun an reconductible. ù Effets des dérogations au paragraphe I de larticle 71 En vertu des dispositions de ce paragraphe, les paiements continuent à être assurés trimestriellement et les tributaires de larticle 71 résidant en France sans interruption depuis le 1er janvier 1963 conservent à tous égards les mêmes droits que les pensionnés français. En ce qui concerne les autres tributaires de larticle 71, les invalides continuent à bénéficier des droits accessoires à la pension (appareillage, soins gratuits) et gardent la possibilité de faire valoir de nouveaux droits à pension, quil sagisse dune aggravation, dune infirmité nouvelle, dun renouvellement ou même dune première demande. Les ayants cause peuvent faire valoir leur droit à pension et obtenir le paiement des arrérages restant éventuellement dus au décès de linvalide (sous réserve, en ce qui concerne le droit à pension dascendant et au supplément exceptionnel de pension de veuve, que toutes les conditions requises soient remplies à la date du décès). Toutefois, les intéressés ne bénéficient pas des « mesures nouvelles », cest-à-dire des modifications de la législation des pensions, intervenues après la date deffet de larticle 71 ; la situation de famille est appréciée à cette date, tant en ce qui concerne le droit à suppléments pour enfants que le droit à pension dayant cause ; enfin et surtout, les tarifs restent cristallisés à la date deffet de larticle 71, sous réserve des majorations en pourcentage accordées aux nationaux de certains États. De telles majorations ont été appliquées de façon ponctuelle aux États dAfrique subsaharienne à partir de 1971 et aux États du Maghreb à partir de 1981. Les dernières majorations générales remontent au 1er septembre 1994 pour les pensions (+ 4,75 %) et au 1er janvier 1995 pour la retraite du combattant (+ 30 %). Les dérogations pour la reconnaissance de droits nouveaux ont été accordées de façon systématique de 1961 à 1991 (à lexception des ayants cause, pour lesquels elles avaient été refusées à compter du 1er janvier 1979 avant dêtre consenties en mai 1982 avec effet rétroactif suite à lengagement pris par le Président de la République à Saint-Louis-du- ù Régime juridique de larticle 170 de la loi de finances pour 1959 Plus draconiennes sont les conditions dans lesquelles les pensions des ressortissants indochinois ont été cristallisées. En effet, toute possibilité de déroger par décret à la cristallisation des droits et des tarifs a été demblée écartée. Les indemnités annuelles et viagères substituées aux pensions sont calculées sur la base du tarif des pensions en vigueur au 31 décembre 1956, soit 3,14 francs, qui na jamais été revalorisé depuis 40 ans. Pour les invalides, aucune possibilité de révision pour aggravation na été admise. Les infirmités ayant ouvert droit à pension temporaire venue à expiration après le 1er janvier 1959 nont été retenues quen tant quelles comportaient un élément considéré médicalement comme incurable. Lesdites indemnités ayant un caractère strictement personnel et viager, les « ayants droits », qui nont désormais aucun droit, ne peuvent prétendre au règlement des arrérages restant dus au décès des bénéficiaires. Une faculté doption a été ouverte par lalinéa III de larticle 170 pour la substitution à cette indemnité annuelle dune indemnité globale unique et forfaitaire égale au quintuple de lindemnité annuelle. Larticle 3 du décret du 7 septembre 1959 donnait un délai de six mois à compter du 11 septembre 1959, pour exercer cette option définitive et irrévocable. Dans ces conditions, les pensions dinvalidité, dont étaient bénéficiaires les Indochinois ont été définitivement, soit transformées en indemnités viagères immuables dans leur quotité, soit rachetées par le versement de lindemnité forfaitaire égale à cinq annuités darrérages. Toutefois, larticle 100 de la loi de finances pour 1996 a permis louverture de droits nouveaux au titre de lannée 1996. Cette mesure a été reconduite pour un an par larticle 126 de la loi de finances pour 1997. Les demandes de pension des invalides et de leurs ayants cause ainsi que les demandes de retraite du combattant ont donc été recevables jusquau 31 décembre 1997. ù Régime juridique de larticle 26 de la loi de finances rectificative pour 1981 Ce texte cristallise les pensions des nationaux algériens à compter du 3 juillet 1962 en lieu et place de larticle 71 de la loi de finances rectificative pour 1960. c) Lincidence de ces dispositions sur les tarifs La cristallisation des tarifs se traduit par une très grande dispersion des valeurs du point de pension : 45,05 francs à Djibouti, 27,97 francs au Sénégal, mais 12,88 francs en Guinée, 7,77 francs au Maroc et en Tunisie et 3,14 francs au Vietnam (pour mémoire, le tarif métropolitain est de 79,63 francs au 1er avril 1998). Ces disparités résultent des facteurs suivants : lexistence de dates deffet de larticle 71 différentes dun État (ou groupe dÉtats) à lautre ; pour une même date de cristallisation, la valeur du point bloqué a pu être différente, en fonction du niveau auquel lindemnité temporaire a été incorporée dans la valeur du point ; des majorations ont été appliquées de façon ponctuelle à certains États dAfrique subsaharienne depuis 1971, alors que les États du Maghreb nont pu en bénéficier quà partir de 1981. Il est rappelé que ces majorations sappliquent au total des émoluments cristallisés (pension + indemnité temporaire, résiduelle ou à taux plein) pour tous les pensionnés qui résidaient, à la date de la majoration initiale, sur un territoire où était payable ladite indemnité temporaire ; jusquen 1981, le taux des majorations faisait lobjet dune modulation par État ou groupe dÉtats. Il faut noter que la valeur du point de retraite du combattant est distincte de la valeur du point de pension dans les États où était payable lindemnité temporaire. En effet, cette indemnité ne sappliquait pas à la retraite du combattant. Il convient toutefois souligner que lhétérogénéité des tarifs satténue si lon considère la situation par grandes zones géographiques. Ajoutons que la situation particulière des bénéficiaires de lallocation de grand mutilé, placés du fait de leur invalidité dans limpossibilité dexercer une activité manuelle, a justifié un relèvement spécifique de la valeur du point de leur pension (+ 20 % au 1er janvier 1995) conduisant à détacher celle-ci de la grille générale. Cette approche pragmatique a semblé plus équitable et réaliste quune mesure générale de décristallisation intégrale dont le coût, pour les seules pensions militaires dinvalidité, serait de lordre dun milliard de francs (3,5 milliards de francs en englobant les pensions de retraite). Malgré ce coût, votre Rapporteur juge indispensable que des mesures dharmonisation puissent au moins être adoptées pour les ressortissants des pays les plus défavorisés en termes de pouvoir dachat des pensions versées, à savoir la Tunisie et le Maroc. Une telle avancée est absolument nécessaire en faveur de ces anciens combattants qui ont connu toutes les batailles sanglantes de la Deuxième guerre mondiale et de la décolonisation. 2. La situation des grands invalides Votre Rapporteur considère, par ailleurs, quune attention particulière doit être portée à la situation des grands invalides, au regard notamment de la mesure de «gel» du point dindice des pensions équivalentes ou supérieures à 360.000 francs, adoptée en loi de finances pour 1991. Rappelons que dans le souci de corriger certains effets excessifs du mécanisme de calcul des pensions, larticle 120 de la loi de finances pour 1991 a bloqué, au premier franc, la valeur du point dindice des pensions dinvalidité dont le montant annuel dépassait 360.000 francs. La loi de finances pour 1995 a modifié le code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre en vue dappliquer à ces pensions les revalorisations du point dindice effectuées au titre des périodes postérieures au 1er janvier 1995. Une revendication du monde combattant vise, aujourdhui, à obtenir une remise à niveau des valeurs du point des pensions militaires, supérieures à 360.000 francs, qui ont été « gelées » entre 1991 et 1994. Le coût de cette mesure, estimé entre 70 et 80 millions de francs, est, certes, élevé. Toutefois, un rattrapage programmé sur plusieurs années apparaît souhaitable afin de mettre fin aux disparités importantes constatées entre le niveau des pensions gelées et celui de lensemble des pensions des grands invalides. III. LEXERCICE DE LA SOLIDARITÉ À LÉGARD DU MONDE COMBATTANT Le rôle du secrétariat dÉtat ne se limite pas à la seule réparation du préjudice physique ou psychologique des anciens combattants et victimes de guerre. Il consiste également à assurer la réparation de certains préjudices matériels et moraux. Lexercice de cette mission de solidarité vis-à-vis de ses ressortissants traduit le devoir de reconnaissance de la Nation face aux sacrifices consentis. Cette mission essentielle ne relève pas du seul département ministériel : elle saccomplit en complémentarité avec lOffice national des Anciens combattants et victimes de guerre (ONAC). Elle comprend des interventions diverses telles que loffre de soins gratuits aux pensionnés de guerre, le soutien à la constitution de la rente mutualiste du combattant et laide apportée aux anciens combattants dAfrique du nord et dIndochine, en situation de chômage de longue durée. Depuis plusieurs années, on constate que le montant absolu de ces actions augmente régulièrement comme latteste le tableau ci-joint :
A. LE DISPOSITIF DAIDE AUX ANCIENS COMBATTANTS DAFRIQUE DU NORD Le Fonds de solidarité a été créé par larticle 125 de la loi de finances pour 1992, initialement au bénéfice des seuls anciens combattants dAfrique du Nord chômeurs de longue durée, puis a été étendu en 1997 aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (sous la forme dun capital-décès) et aux anciens combattants dIndochine. Compte tenu de ces évolutions, le Fonds se compose, désormais, de deux allocations non cumulables : lallocation différentielle (AD), dune part, et lallocation de préparation à la retraite (APR), dautre part, pour lesquelles aucune condition dâge nest plus requise. Ce Fonds est aujourdhui parvenu à maturité puisquil voit le nombre de ses bénéficiaires diminuer en raison de larrivée massive à lâge de la retraite de la classe dâge la plus importante de ses allocataires. Les crédits qui lui sont affectés, inscrits sur le chapitre 46-10, sélèveront à 1.226,65 millions de francs en 2000. Ce montant comprend la reconduction dune dotation de 20 millions de francs pour la mise en uvre du dispositif « ARPE Anciens combattants », institué par larticle 121 de la loi de finances pour 1999. 1. La gestion du Fonds de solidarité a) Le régime des prestations Le dispositif initial du Fonds repose sur lallocation différentielle (AD), accordée aux personnes seules. Il sagit dun complément de ressources spécifique qui assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.647 francs au 1er janvier 1999. En application de larticle 109 de la loi de finances pour 1998, ce revenu peut être porté à 5.640 francs, dans les conditions définies ci-après. Cette allocation ne supportant aucune cotisation, elle nest constitutive ni de droits propres, ni de droits supplémentaires à ceux de lavantage principal quelle complète, le cas échéant. Au dispositif initial sest ajoutée, en 1995 (article 79 de la loi de finances initiale pour 1995), une allocation de préparation à la retraite (APR), destinée à répondre, en partie, à la demande doctroi de la retraite anticipée, formulée par les associations du monde combattant. Cette allocation nest accessible quaux personnes ayant bénéficié pendant six mois consécutifs de lAD à la date de leur demande, si elles totalisent moins de 160 trimestres de cotisations à lassurance maladie et sans délai, si elles en totalisent au moins 160. Il sagit dun revenu complet servi à titre principal. LAPR est constitutive de droits en matière dassurances maladie-maternité-invalidité et décès ainsi quen matière dassurance vieillesse. A cet égard, les périodes de versement de lAPR sont validées comme périodes assimilées à des périodes de cotisation pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les régimes de base. Le montant de lAPR est égal à 65 % dun revenu de référence. Ce revenu est déterminé : · en ce qui concerne les salariés, par rapport aux bases de cotisations à lassurance vieillesse, telles quelles résultent du relevé de carrière. Jusquà lannulation de cette disposition par le Conseil dÉtat () la meilleure des six dernières années sur la période précédant la demande dallocation différentielle était prise en compte ; · en ce qui concerne les non salariés, par rapport aux revenus professionnels bruts retenus pour le calcul de limpôt sur le revenu au titre de la dernière année civile complète dactivité professionnelle. Le montant de lallocation est plafonné à 7.228 francs net au 1er janvier 1999 et ne peut être inférieur au revenu minimum assuré par lAD (4.647 francs). Les deux allocations sont indexées, ainsi que le plancher et le plafond de lAPR, sur la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF), à compter du 1er janvier 1996. Ces deux allocations cessent dêtre versées dès lors que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse à taux plein ou atteint son 65ème anniversaire. Votre Rapporteur rappelle que les procédures dinstruction de lAPR, particulièrement longues, ont été réformées par un arrêté du 13 mars 1997, à effet du 1er janvier 1997. Lobjectif de cette réforme était à la fois de réduire les délais dinstruction, dharmoniser les prises de décisions et dalléger le nombre de pièces justificatives demandées aux intéressés. Désormais, les préfets de département sont les ordonnateurs secondaires de lAD, alors que celle-ci était précédemment ordonnancée par les directions interdépartementales des anciens combattants. Ces dernières retrouvent, pour leur part, une compétence non partagée en matière dinstruction des dossiers dAPR. Cette réforme a permis de simplifier les circuits de travail, de réduire les coûts de fonctionnement et de clarifier les responsabilités. b) Lévolution du nombre de bénéficiaires ù Lallocation différentielle Depuis sa création, les conditions dattribution de lallocation différentielle (AD) ont fait lobjet de modifications, dans le sens dun élargissement afin den faire bénéficier le plus grand nombre. La Cour des comptes observait que « lensemble de ces aménagements a permis de faire passer de 1992 à 1997, le nombre de bénéficiaires de 5.888 à 28.417 allocataires et lavantage moyen mensuel de 1.150 francs à 1.973 francs ». Cependant, un mouvement significatif de décrue a été amorcé en 1997, sous leffet conjugué des départs à la retraite et de la montée en charge de lAPR. Le nombre des allocataires, qui a augmenté de 10.000 en 1996, a ainsi diminué de 10.000 en 1997 et de 6.800 en 1998. Cette évolution sest poursuivie en 1999, ramenant le nombre de bénéficiaires à 11.700, fin juin. Elle pourrait conduire à un nombre de bénéficiaires sétablissant à 10.500 en fin dexercice. Le montant moyen de laide versée sélève à 1.963 francs. Les conditions dattribution de lAD ont été modifiées dans la loi de finances pour 1998, en vue daméliorer la situation des anciens combattants dAfrique du Nord chômeurs en fin de droits justifiant dune durée dassurance vieillesse dau moins 160 trimestres. En application de cette disposition (article 109 de la loi de finances), les bénéficiaires de lallocation différentielle qui remplissaient cette condition de durée dassurance ont vu, à effet du 1er janvier 1998, le montant de ressources qui leur est garanti à travers lAD porté à 5.600 francs, puis à 5.640 francs en 1999. 6.244 personnes ont bénéficié de cette mesure, en année pleine, pour un coût supplémentaire de 74,93 millions de francs en 1998 : on compte 5.067 allocataires au 30 juin 1999. Par ailleurs, votre Rapporteur rappelle que deux mesures doivent, en principe, être soumises au Parlement afin de permettre à certains Anciens combattants ayant dû subir une longue rééducation suite à de graves infirmité contractées en Afrique du Nord de remplir, dès lâge de 60 ans, la condition dassurance requise pour bénéficier du taux plein de pension vieillesse. Il sagit, dune part, de reconnaître la possibilité de valider, pour la retraite, des périodes de stage effectuées dans les écoles de rééducation professionnelle de lONAC, avant 1969, les cotisations y afférentes pouvant être rachetées et, dautre part, dattribuer un trimestre de réduction de durée dassurance pour deux années de stage dans ces écoles. Ces mesures avaient été annoncées par le précédent gouvernement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, mais nont pas jusquici, pour des raisons techniques, pu recevoir de traduction législative. Au total, même si elles ne pèsent pas directement sur le budget des Anciens combattants, le coût de ces deux mesures avait été évalué, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, daprès le rapport de M. Claude Gatignol, au nom de la commission des Finances de lAssemblée nationale, sur le budget des Anciens combattants (n° 3080, annexe 8), respectivement à 134 et 88 millions de francs. ù Lallocation de préparation à la retraite A sa création, lallocation de préparation à la retraite (APR) na pas suscité un grand nombre de demandes dattribution pour plusieurs raisons. En premier lieu, labsence de plancher dallocation dissuadait les bénéficiaires de lAD dont le salaire dactivité était peu élevé dopter en faveur dune allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins équivalent. En second lieu, les revenus dactivité servant de base au calcul de lallocation nétaient pas actualisés. Enfin, de nombreux ressortissants craignaient que les caisses de retraite complémentaires ne leur appliquent un coefficient dabattement, dès lors de la liquidation de la retraite seffectuait avant 65 ans. Cest pourquoi, des mesures ont été prises en 1995 et 1996, afin de lever ces blocages, notamment la création, en 1996 dun plancher dAPR de 4.500 francs brut, proche de la garantie de ressources assurée par lallocation différentielle, puis aligné sur celle-ci par larticle 127 de la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, larrêté interministériel du 26 avril 1996 a créé une revalorisation de la rémunération dactivité sur la base des coefficients utilisés par le régime général de la sécurité sociale pour le calcul de la retraite de base. Enfin, le problème de la menace dabattement en matière de retraite complémentaire a été réglé grâce à laccord des partenaires sociaux du 23 décembre 1996, qui a supprimé tout coefficient dabattement sur la future retraite complémentaire relevant de lAGIRC et de lARRCO liquidée entre 60 et 65 ans. Ces mesures ont permis un rattrapage du rythme de progression du nombre de bénéficiaires, renforcé par leffet des dispositions arrêtées en loi de finances pour 1997. Dans son rapport sur lexécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes observait qu« entre 1995 et 1997, le nombre de titulaires de lAPR est ainsi passé de 1.593 à 10.998 et le montant mensuel moyen de lallocation de 5.791 francs à 6.159 francs. Les dépenses dAPR en 1997 ont atteint 682 millions de francs ». La croissance du nombre dAPR sest ralentie et la tendance sest inversée en 1998, après un maximum de 12.361 allocataires. En mai 1998, il nétait plus que de 11.842. Le montant moyen de la prestation sétablissait, fin décembre 1998, à 5.674 francs net. On remarquera que le plancher de lAPR étant aligné sur le montant garanti par lallocation différentielle, il en résultait que les bénéficiaires dune APR inférieure à 5.600 francs devaient voir leur allocation portée à ce montant, dès lors quils avaient validé 160 trimestres. Si cette disposition découlait logiquement de larticle 109 de la loi de finances pour 1998, sa mise en uvre nécessitait lintervention dun arrêté interministériel, qui a été publié au Journal officiel du 14 mai 1998. La prestation capital décès, créée en 1997, a concerné, au cours de lexercice 1998, 111 bénéficiaires pour un montant moyen de 24.901 francs. En définitive, le nombre de bénéficiaires du Fonds de solidarité a évolué de la manière suivante :
c) Lévolution des crédits Lévolution des crédits imputés sur le chapitre 46-10 Fonds de solidarité pour les anciens combattants dAfrique du Nord et dIndochine a été, depuis 1995, la suivante :
Votre Rapporteur rappelle que les crédits inscrits sur le chapitre 46-10 sont des crédits limitatifs, cest-à-dire quen principe, ladministration ne peut ni modifier lobjet de la dépense, ni dépasser le montant du crédit fixé par la loi de finances. En 1998, la dotation initiale du chapitre 46-10, qui sélevait à 1.573,8 millions de francs, a été portée à 1.626,3 millions de francs par les reports de crédits de 52 millions de francs provenant des sommes engagées mais nayant pu être mandatées avant la fin de gestion comptable par les services déconcentrés gestionnaires. Cette dotation a été consommée à hauteur de 94,31 %. Les premiers résultats de lexercice 1999 montrent que 359,4 millions de francs ont été consommés sur le chapitre 46-10, soit 41,82 % de la dotation initiale. Les crédits disponibles, dun montant de 917,4 millions de francs ne paraissent pas justifier un abondement en cours dexercice.
On rappellera quune mesure déconomie a été prise en loi de finances pour 1998, qui écarte du bénéfice du Fonds, les Anciens combattants dont le foyer fiscal perçoit un revenu imposable supérieur à quatre fois le seuil dentrée (4.563,90 francs), soit 18.255 francs par mois. Si cette mesure repose sur le principe de la prise en compte des revenus du foyer fiscal, elle ne remet pas en cause le régime du 30 juin 1992 et a concerné moins de 1 % des effectifs actuels, soit 310 personnes environ. Elle a permis une économie de 9 millions de francs sur le chapitre 46-10, augmentée de 2,6 millions de francs grâce à une rationalisation des procédures dattribution des allocations. Aucune nouvelle mesure déconomie nest prévue dans le projet de budget pour 2000. d) Incidence sur le débat relatif à la retraite anticipée Lévolution qui vient dêtre décrite résulte de ce que la classe dâge la plus importante des allocataires du Fonds de solidarité aura 60 ans en 2000. Plus des deux tiers dentre eux réuniront les conditions pour bénéficier de leur retraite de base à taux plein : ils quitteront donc le Fonds au cours de cette année. Les prévisions établissent le nombre dallocataires, en 2000, à 21.000, se répartissant en 10.500 bénéficiaires de lallocation différentielle (AD) et 10.500 bénéficiaires de lallocation de préparation à la retraite (APR), ce qui justifie les dotations inscrites dans le projet de budget, à hauteur de 264,6 millions de francs pour lAD et 788,6 millions de francs pour lAPR. Dans ces conditions, la question de linstauration dune retraite anticipée pour tous, avant lâge de 60 ans, en fonction du temps de service sous les drapeaux, qui a suscité de nombreuses controverses sur le chiffrage de son incidence budgétaire, perd une grande partie de son fondement. Il faut ajouter que les systèmes de préretraite accessibles à la plupart des salariés du secteur privé comme public permettent de répondre avantageusement aux aspirations de la plupart des intéressés lorsquils sont en activité. Sagissant des Anciens combattants se trouvant dans une situation précaire, le Fonds de solidarité permet aux chômeurs de longue durée de disposer dun niveau de ressources égal au double du RMI grâce à lallocation différentielle ainsi quà lallocation de préparation à la retraite, proportionnelle au salaire dactivité et plafonnée à 7.228 francs. Votre Rapporteur considère, toutefois, quil est toujours aussi nécessaire de continuer à manifester une solidarité forte avec les Anciens combattants en situation particulièrement précaire. Dans cette perspective, il lui paraît notamment indispensable de trouver une solution au problème de la mise en place du dispositif « ARPE Anciens combattants », évoqué ci-après. 2. Les difficultés de mise en uvre du dispositif « ARPE Anciens combattants » a) Un dispositif institué par larticle 121 de la loi de finances de 1999 Le Fonds de solidarité en faveur des anciens dAfrique du Nord a permis dassurer la dignité matérielle des plus démunis grâce à une série daméliorations successives. La loi de finances de 1999 a conforté cette évolution en permettant louverture du Fonds de solidarité aux anciens dAfrique du Nord, salariés de lindustrie et du commerce. Le dispositif prévu repose sur le versement de lallocation de remplacement pour lemploi (ARPE) - allocation de préretraite contre embauche mise en place par les partenaires sociaux en 1995 - aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord, se trouvant à 18 mois au moins de lâge de la retraite et réunissant la condition dassurance requise, à savoir 160 trimestres. Dans son principe, ce dispositif est avantageux dans la mesure où les bénéficiaires de lallocation perçoivent, jusquà lâge de 60 ans, léquivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur (lallocation mensuelle moyenne sélève à 8.897 francs). Il présente, en outre, lintérêt de contribuer à leffort en faveur de lemploi des jeunes en instituant une obligation dembauche compensatrice. Laménagement prévu par larticle 121 de la loi de finances maintient les conditions requises pour accéder à lARPE de « droit commun », en termes dancienneté, à la fois dans lentreprise (un an) et dans laffiliation à lUNEDIC (au moins douze années) mais modifie la condition relative à lacceptation de la cessation dactivité par lemployeur en précisant que lARPE peut être versée aux salariés anciens combattants, même en cas de refus. Il importe, cependant, quà la suite de ce refus, les salariés concernés aient démissionné, pour ce motif, de leur emploi. Larticle 121 précise, par ailleurs, que les salariés anciens combattants dAfrique du Nord pourront bénéficier de lARPE jusquau 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à laccord du 6 septembre 1995, qui a institué cette allocation. Enfin, il est prévu que la prise en charge de cette mesure est effectuée par le Fonds dintervention en faveur de lemploi, auquel lÉtat sest engagé à verser, à ce titre, une subvention de 20 millions de francs en 1999 (imputée sur le chapitre 46-10 - article 20 - du budget du secrétariat aux Anciens combattants). b) Les difficultés de mise en uvre La mise en place du dispositif prévu par larticle 121 de la loi de finances pour 1999 est subordonnée à la signature dun avenant à laccord du 6 septembre 1995 instituant lARPE. A ce jour, cet avenant na pas été signé. Le projet en discussion pose, en effet, un certain nombre de difficultés dans la mesure où il ne reprend pas lobligation dembauche compensatrice et nest prévu que pour une durée dun an. En outre, le mécanisme de lARPE a été modifié en décembre 1998, après ladoption de la loi de finances pour 1999 : il repose désormais le principe dune contribution de lemployeur à son financement (à hauteur de 20 % du salaire brut des salariés concernés) qui en modifie léquilibre. La dotation budgétaire de 20 millions de francs sur larticle 20 du chapitre 46-10 na donc pas été utilisée à ce jour. Le projet de budget reconduit cette dotation : 40 millions de francs seront ainsi disponibles en 2000 pour sa mise en uvre, que votre Rapporteur appelle de ses vux le plus rapidement possible. B. LA MAJORATION DE LA RENTE MUTUALISTE DU COMBATTANT Poursuivant leffort engagé lannée dernière, larticle 66 du projet de budget pour 2000 prévoit une mesure nouvelle de relèvement de 100 à 105 points dindice de PMI de la référence servant au calcul du plafond majorable. 1. La gestion de la rente mutualiste du combattant a) Le principe de la rente La retraite mutualiste des Anciens combattants, majorée par lÉtat, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle constitue le type même du fruit du travail et de lépargne et ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisquil sagit dune souscription individuelle effectuée à titre volontaire, et entraînant une rémunération. LÉtat encourage cette forme de placement individuel par le versement dune majoration spécifique ce qui permet de créer un lien de solidarité entre leffort personnel dépargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation. Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite dun plafond, les versements effectués en vue de la constitution dune rente donnant lieu à majoration de lÉtat. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée dimpôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de lassurance-vie. Le régime des retraites mutualistes des Anciens combattants constitue un avantage particulièrement apprécié, comme en témoigne la situation favorable des sociétés mutualistes qui gèrent cette forme dépargne. Cet effort, qui profite actuellement essentiellement aux anciens dAfrique du Nord, sajoute aux autres dispositions dont ils bénéficient, à savoir la demi-part du quotient familial à limpôt sur le revenu à 75 ans, et laction sociale de lOffice national des Anciens combattants, notamment. Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000, pour une rente dun montant moyen de 5.700 francs. b) Le régime juridique de la rente mutualiste du combattant La loi de finances pour 1998 avait prévu daligner le remboursement par lÉtat de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents sur le régime de droit commun (majoration légale des rentes mutualistes instaurée par la loi de 1948). Cet alignement consistait à ne faire intervenir le remboursement quà la clôture des comptes des mutuelles pour lannée, cest-à-dire au cours du premier trimestre de lannée suivante. Cette mesure a connu une traduction budgétaire spectaculaire en ce quelle a conduit, pour la seule année 1998, à la disparition des crédits prévus au chapitre 47-22 (soit 390 millions de francs). La loi de finances pour 1999 a rétabli la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par lÉtat des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants, en labondant de 390 millions de francs correspondants au remboursement des caisses autonomes mutualistes. Le rapport du contrôleur financier fait apparaître que les majorations des rentes, payées sur le chapitre 47-22, et restant dues au titre de 1997, ont été apurées en 1998. Désormais, les organismes mutualistes sont remboursés par lÉtat à terme échu (en 1999, pour les dépenses de 1998) ce qui explique que 100 % des crédits votés ont été consommés au 30 juin 1999. Les états des dépenses réelles adressées par les différentes caisses laissent prévoir un dépassement de lordre de 52 millions de francs (report des charges de lannée 1998). Le projet de budget pour 2000 prévoit une dotation de 79,6 millions de francs, sur le chapitre 47-22, pour tenir compte de lévolution du nombre de crédirentiers. 2. La revalorisation du plafond majorable a) Les modalités dintervention de lÉtat En application de larticle L 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité danciens combattants, désireux de se constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, dune majoration spéciale de lÉtat égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de lintéressé. On rappellera que la majoration légale est financée à partir du budget des charges communes (chapitre 46-94) et servie à tout crédirentier afin de préserver les rentes de lérosion monétaire tandis que la majoration spécifique dont il est question est financée par le budget des Anciens combattants (chapitre 47-22). Le total formé par la rente et la majoration spéciale de lÉtat est limité à un plafond fixé en valeur absolue. Laugmentation du plafond majorable, sur les dix dernières années, a été supérieure à 42 % alors que les prix nont augmenté que de 30 % sur la même période, ce qui représente un effort considérable dans la conjoncture économique actuelle. b) Une nouvelle avancée dans le projet de budget - Les implications de lindexation sur le point dindice des pensions militaires dinvalidité Rappelons que pour garantir le pouvoir dachat de la rente mutualiste, la loi de finances pour 1996 avait prévu que le plafond majorable serait indexé sur lindice des prix hors tabac (article 101 de la loi de finances pour 1996). Toutefois, une transformation du plafond majorable en points de pension a été jugée préférable. Cest pourquoi, la loi de finances pour 1998 a modifié le calcul du plafond donnant lieu à majoration par lÉtat des rentes mutualistes souscrites par les Anciens combattants, par référence à 95 points dindice des pensions militaires dinvalidité. Le tableau ci-après permet de mesurer limportance de cet effort, compte tenu de lévolution du montant du plafond majorable depuis 10 ans.
Ce tableau montre que le plafond majorable a été relevé de près de 45% sur les dix dernières années. A compter de 1998, lindice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année en fonction de la valeur du point des pensions militaires dinvalidité. - Le relèvement du plafond majorable de la rente La loi de finances pour 1999 a prévu un relèvement de 95 à 100 points dindice de pension militaire dinvalidité (PMI) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable. Cette mesure a permis une augmentation significative du montant du plafond de 7.496 francs à 7.993 francs au 1er janvier 1999, sur la base de la valeur du point estimée au 31 décembre 1999 (79,93 francs). Le projet de budget pour 2000 porte cet indice de 100 à 105, ce qui devrait relever le plafond à 8.553 francs au 1er janvier 2000, sur la base de la valeur du point estimée, au 31 décembre 1999, à 81,46 francs. Une mesure nouvelle de 10 millions de francs est inscrite à cet effet sur le chapitre 47-22 pour 2000. Cet effort est de nature à améliorer, de manière significative, les conditions de vie des anciens combattants, membres de sociétés mutualistes au moment de leur retraite. Toutefois, on rappellera que la Caisse autonome de lUnion des mutuelles de retraite des Anciens combattants revendique un rattrapage pour parvenir à 130 points en 5 ans. Au total, les crédits de la rente mutualiste du combattant, imputés sur le chapitre 47-22, sélèveront à 492,5 millions de francs en 2000 qui intègrent 79,6 millions de crédits supplémentaires pour tenir compte de lévolution des crédirentiers et 10 millions de francs au titre du relèvement de 100 à 105 point dindice de pension militaire dinvalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente. 3. Le délai de forclusion Larticle 66 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions dordre social permet désormais aux souscripteurs de bénéficier de la majoration accordée par lÉtat à la rente constituée auprès dune société mutualiste, à la condition que ladhésion ait eu lieu dans un délai de dix ans à compter de lobtention de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation, et non plus dans un délai de dix ans après louverture du droit à majoration pour la catégorie à laquelle appartenait le sociétaire (Anciens combattants de 1939-1945, dIndochine, dAfrique du Nord, etc.). Cette disposition est applicable à toutes les générations du feu. Votre Rapporteur rappellera quau-delà de ce délai la majoration dÉtat nest pas supprimée mais quelle est réduite de moitié. En ce qui concerne plus particulièrement les anciens combattants dAfrique du Nord, ce délai a été ouvert aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (article 77 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967) et aux titulaires de la carte du combattant (loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 et décret dapplication n° 77-333 du 28 mars 1977), ainsi que lindique larticle L. 321-9 du code de la mutualité, auquel renvoie larticle L. 343 du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de la guerre. Toutefois, par décret n° 94-1045 du 5 décembre 1994, le délai de forclusion a été repoussé au 1er janvier 1997. Ainsi, les anciens combattants dAfrique du Nord auront, au total, disposé de 19 ans au lieu de 10 ans pour leurs aînés, afin de se constituer une rente mutualiste majorée de 25 %. C. LA POURSUITE DE LEFFORT EN MATIÈRE DACTION SOCIALE Les actions dassistance et de solidarité au profit du monde combattant regroupent des interventions diverses qui vont du versement de subventions aux associations du monde combattant, au soutien aux actions de lONAC dans ce domaine et, bien entendu, à la participation au Fonds de solidarité évoquée supra. Les crédits affectés à ces actions font, chaque année, lobjet dajustements mécaniques aux besoins; mais un effort important est prévu, comme lannée dernière, au bénéfice des interventions de lONAC. 1. Laction sociale Comme le relevait la Cour des comptes dans son rapport sur lexécution de la loi de finances pour 1998, les crédits daction sociale ont augmenté de 5,1 % sur la période 1994-1997, cette progression étant « exclusivement à lévolution des dépenses sociales de lONAC (+ 10,2%) alors que les autres chapitres connaissent une décroissance parallèle à celle des bénéficiaires des pensions militaires dinvalidité (- 15,5%) ». En 2000, leffort particulier, engagé lannée dernière, en faveur des interventions de lONAC est poursuivi comme le montre le tableau ci-après :
a) Laide sociale de lÉtat - La prise en charge des frais de transports (chapitre 46-03) Le chapitre 46-03 assure le financement, dune part, des dépenses obligatoires de prise en charge des frais de voyage engagés par les familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de lÉtat et, dautre part, du remboursement à la SNCF des réductions de tarifs. Ces dotations font lobjet dun ajustement négatif à hauteur de 1,2 millions de francs, lié à lévolution des dépenses constatées. En 1998, les crédits imputés sur ce chapitre ont, en effet, été consommés à 90,6 % et les premiers résultats de lexercice 1999 font apparaître un taux de consommation de 43,55 %. Cette diminution est accentuée en raison de la rationalisation de la procédure de délivrance des cartes dinvalidité qui permet une économie de 16 millions de francs. Au total, le montant des crédits du chapitre 46-03 sélèveront, en 2000, à 42,4 millions de francs, soit une baisse de 28,8 % par rapport à 1999. - Les actions de soutien (chapitre 46-04 modifié) Le chapitre 46-04 était, jusquà présent, divisé en deux articles : · larticle 10 « Associations, uvres diverses et secours » qui finance des subventions de fonctionnement accordées à des associations danciens combattants et ou à des uvres ayant un lien étroit avec le monde combattant. Les crédits de cet article sont également utilisés pour financer des secours, permanents ou occasionnels, attribués à des personnes démunies justifiant de liens étroits avec le monde combattant ou, bien à des victimes de guerre qui ne remplissent pas les conditions requises pour prétendre à un titre de ressortissant du ministère. Ces secours sont instruits par les directions interdépartementales des Anciens combattants (DIAC) qui reçoivent, à cet effet, une délégation de crédits pour procéder aux paiements. · larticle 50 « Anciens combattants et victimes de guerre ressortissants des États africains et malgache » qui permet de verser à seize États africains et malgache relevant du champ de Coopération, une subvention destinée à couvrir leurs dépenses daction sociale en faveur de leurs ressortissants nationaux relevant du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre. La réforme du secrétariat dÉtat conduit à un changement de nomenclature budgétaire : le chapitre 46-04 (dont lintitulé devient « Subventions, indemnités et pécules ») regroupe, désormais, les subventions et secours (article 10 inchangé) ainsi que les subventions en faveur de la mémoire (nouvel article 20) et les indemnités et pécules (nouvel article 30) tandis que les crédits de larticle 50 sont transférés sur le chapitre 46-51. Lévolution des crédits de ce chapitre peut être retracée de la manière suivante : · larticle 10 est affecté par une mesure de non-reconduction (- 10.000 francs) et un transfert dune partie de ses crédits sur le chapitre 46-51. Le montant de ses crédits sétablira ainsi à 1,27 millions de francs en 2000 contre 1,48 en 1999 ; · larticle 20 (nouveau) bénéficie dun transfert de 5 millions de francs de crédits en provenance du chapitre 43-20 (article 10 et 20) et dune mesure nouvelle de 300.000 francs pour lorganisation du Congrès mondial de la Fédération mondiale des Anciens combattants qui se tiendra à Lille, en 2000 ; · larticle 30 (nouveau) retrace les crédits antérieurement affectés sur le chapitre 46-31 (commenté ci-après) à hauteur de 300.000 francs ; · larticle 50 voit ses crédits transférés sur le chapitre 46-51. En définitive, les crédits du chapitre 46-04 sélèveront à 6,94 millions de francs en 2000. Le chapitre 46-31 (dont les crédits sont transférés sur le chapitre 46-04, article 20) maintient sa dotation à un montant de 300.000 francs en 2000. Rappelons que ce chapitre se décomposait en deux articles dont le premier (article 10) sert à régler les indemnités pour pertes de biens et les pécules liés à lattribution dun titre de victime de la Seconde Guerre Mondiale. Malgré un faible taux de consommation de ses crédits (8 % en 1998 et 11,6 % au 30 juin 1999), sa dotation est maintenue en raison de la réouverture du dossier de la spoliation de la communauté juive durant lOccupation. b) Laction sociale de lOffice national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) LONAC joue un rôle essentiel dans lexercice du devoir de solidarité de la Nation à légard des Anciens combattants, qui justifie entièrement la progression de ses crédits daction sociale, prévue par le projet de budget. - Les modalités de financement des interventions sociales de lONAC Rappelons quen 1998, la subvention du chapitre 46-51 ( « ONAC Dépenses sociales ») inscrite en loi de finances sélevait à 41,71 millions de francs et en 1999, à 51,71 millions. Au cours de lexercice 1998, la subvention de lÉtat a été utilisée à hauteur de 36,9 millions de francs pour des interventions sociales, se répartissant de la manière suivante :
(*) Écoles de rééducation professionnelle Source : secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants En complément de la subvention de lÉtat, lOffice a consacré 10,2 millions de francs en ressources affectées et 6,65 millions de francs sur le fonds des prêts (prêts individuels) à laction sociale, dont le budget sest élevé, au total, à 53,76 millions de francs. Cette enveloppe a été répartie entre les interventions suivantes :
Source : secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants. A ces interventions, il convient dajouter les dépenses correspondant aux prises en charge destinées à compléter le prix de journée des ressortissants impécunieux dans les maisons de retraite de lOffice et les prises en charge du prix de journée des pensionnés militaires dinvalidité accueillis dans les écoles de rééducation professionnelle (ERP) de lONAC, pour lesquels lOffice se substitue à la Sécurité sociale. En 1998, ces participations se sont élevées à 8,6 millions de francs. Sur un plan qualitatif, on notera, enfin, limplication de lensemble des services départementaux de lOffice dans le développement de laction sociale en faveur des ressortissants âgés et/ou dépendants, qui sest traduite, en 1998, par une augmentation des interventions au titre des frais daide ménagère et de maintien à domicile qui ont occulté la mise en place de la prestation spécifique dépendance. Sous diverses formes, 5,2 millions de francs ont ainsi été utilisés pour favoriser le maintien à domicile de 3.124 Anciens combattants et victimes de guerre âgés ou en perte dautonomie. - Lévolution des subventions de lÉtat versées à lONAC En 1997, la dotation du chapitre 46-51, inscrite en loi de finances initiale à hauteur de 46,71 millions, a été affectée par un arrêté dannulation qui a ramené cette dotation à un montant de 44,21 millions, soit au niveau de 1987 (44,85 millions de francs). Cette dotation a été fortement diminuée, en 1998, pour atteindre un montant de 41,71 millions de francs. Il faut, par ailleurs, mentionner lexistence de variations importantes des crédits du chapitre 46-51 sur les cinq dernières années en raison de lévolution erratique des fonds de concours dont bénéficie lONAC (notamment, contributions du Fonds social européen aux frais de stages et de rééducation dans les écoles - ERP - de létablissement public). La loi de finances initiale de 1999 a inversé cette tendance, en inscrivant 5 millions de francs supplémentaires sur le chapitre 46-51. Un amendement a complété cet effort, portant la dotation daction sociale de lONAC à 51,71 millions de francs. Lévolution des moyens financiers consacrés par lONAC à laction sociale, tous financements confondus, est retracée dans le tableau ci-après :
Laugmentation de la dotation de lOffice en 1999 lui a permis de développer une partie de ses interventions en faveur des veuves dAnciens combattants (assistance administrative, interventions financières sous diverses formes ). Grâce à ces moyens, à la fin du premier semestre 1999, 2.991 veuves ont bénéficié dune intervention financière de lONAC, pour une dépense dun montant global de 7 millions de francs. Les services départementaux ont, en outre, poursuivi une action sociale adaptée aux besoins concrets des ressortissants : développement des chèques services qui offrent des prestations en nature aux plus démunis, augmentation des interventions financières au titre du maintien à domicile des personnes âgées et de laide ménagère, augmentation du nombre de conventions, notamment avec les centres communaux daction sociale, développement des financements des frais dinterventions de prestataires de service proposant le télé-assistance ou le portage de repas à domicile, par exemple. Lévolution des moyens humains et des interventions de lONAC en matière sociale est retracée dans le tableau ci-après :
- Les perspectives pour 2000 Le projet de budget pour 2000 poursuit leffort engagé en augmentant de 5 millions de francs les crédits imputés sur le chapitre 46-51, qui atteindront un total de 56,76 millions de francs. Ce montant intègre : - la non-reconduction de la mesure abondant, par amendement, le chapitre 46-51 de 5 millions de francs ; - une mesure nouvelle de 9 millions de francs ; - le transfert de 1,05 millions de francs de crédits en provenance des articles 10 et 50 du chapitre 46-04. Dans le prolongement des actions engagées en matière daction sociale, lONAC développera, en 2000, toutes formes dinterventions concourant à la résolution des problèmes liés au vieillissement de la population : la dépendance, le maintien à domicile et le placement en établissement. A cette fin, lONAC sefforcera de mettre en place des outils de gestion permettant dappréhender plus précisément les besoins des ressortissants par catégorie et par tranche dâge, daugmenter les actions de maintien ou de soutien à domicile en accroissant ses participations financières ainsi que les partenariats existants (CCAS, prestataires de service ) et de proposer et daccompagner des formes dhébergement qui garantissent une véritable qualité de vie et de soins. 2. Les soins gratuits Les crédits budgétaires consacrés à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre diminuent de 110,5 millions de francs ( 4,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Les principales évolutions sont retracées dans le tableau ci-après :
a) Le régime de sécurité sociale des invalides de guerre La section « invalides de guerre » du régime général de lassurance maladie a été créée par une loi du 29 juillet 1950, codifiée aux articles L. 381-19 et suivants du code de la sécurité sociale, en faveur des invalides pensionnés à 85 % et plus et des ayants -causes pensionnés (quel que soit le taux de pension du défunt). Ceux-ci y sont obligatoirement affiliés sils nont pas déjà la qualité dassuré social (articles L. 381-20 et R 381-85 dudit code). Il sagit donc dune couverture subsidiaire. Comme tous les invalides militaires relevant du régime général, ceux affiliés à la section « invalides de guerre » du régime général sont dispensés du ticket modérateur (mais non leurs ayants cause). Le financement de la section comptable est assuré par les crédits du chapitre 46-24 du budget des Anciens combattants. Le Trésor prélevait, jusquà présent, une « cotisation » (dun taux de 2,80 % ) sur la pension servie aux intéressés, qui a été supprimée à compter du 1er janvier 1998, en raison de la suppression de cette cotisation pour les retraités de lÉtat, sur la situation desquels les pensionnés de guerre sont traditionnellement alignés. La consommation des crédits du chapitre 46-24 résultant de lapplication de dispositions légales obligatoires, ce chapitre est porté sur le tableau des crédits provisionnels. En 1998, ces crédits ont été consommés à hauteur de 99,97 % (25,78 % au 30 juin 1999). Les crédits proposés, pour 2000, pour le chapitre 46-24 sélèvent à 1.335 millions de francs, soit une progression de 1,24 % grâce à une mesure dajustement aux dépenses constatées. b) Les soins médicaux gratuits En application de larticle L. 115 du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre (loi du 31 mars 1919), lÉtat doit gratuitement aux titulaires dune pension militaire dinvalidité les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessitées exclusivement par les infirmités qui ouvrent droit à pension. En outre, certains frais annexes, tels que les frais de transports exposés par les pensionnés pour les hospitalisations en rapport avec les infirmités pensionnées, sont, sous certaines conditions, à la charge de lÉtat. Le nombre total de bénéficiaires, correspondant au nombre dinvalides pensionnés (militaires ou victimes civiles) était de 357.480 au 31 décembre 1998. En ce qui concerne les bénéficiaires « actifs » (ceux qui se soignent une fois au cours de lannée considérée), leur nombre sélevait, pour la seule métropole à 149.355 en 1996, 139.781 en 1997 et 130.174 en 1998. Lévolution des montants consommés sur le chapitre 46-27 dont les crédits financent la prise en charge de ces prestations est retracée dans le tableau ci-après :
En 1996, ces crédits ont fait lobjet dune mesure dannulation de 58,1 millions de francs. Une mesure de virement de crédits a porté sur 80 millions de francs sur lexercice 98 au profit des chapitres 31-95, 33-91 et 46-21 (décret du 18 novembre 1998). Les dotations demandées dans le cadre du présent projet de loi de finances se montent à 779 millions de francs, soit une diminution de 14 % ( 127 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette diminution est justifiée, à hauteur de 59 millions de francs, par la baisse du nombre des bénéficiaires et, à hauteur de 68 millions de francs, par des économies résultant de la mise en uvre de mesures de rationalisation des procédures de gestion des soins médicaux gratuits. c) Lappareillage En application de larticle L 128 du code des pensions militaires dinvalidité, les pensionnés bénéficient de la fourniture, de lentretien et du remplacement gratuits, aux frais de lÉtat, des appareils et accessoires requis par leur infirmité. Le chapitre 46-28 regroupe les crédits destinés à lappareillage des ressortissants du code des pensions militaires dinvalidité et ceux versés au centre détudes et de recherche sur lappareillage des handicapés (CERAH) ou à la cellule médico-technique de lappareillage des handicapés. Pour 2000, les prévisions budgétaires sélèvent à 58,19 millions de francs pour larticle 10 du chapitre 46-28, alimenté par fonds de concours. Au total, la dotation prévue pour ce chapitre sélèvera à 61,1 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 100.000 francs pour permettre au CERAH dobtenir une extension daccréditation par le comité français daccréditation, afin de pouvoir procéder à de nouveaux tests. Outre les conséquences de la diminution des parties prenantes, ce montant se justifie par les économies résultant du réaménagement du fonctionnement du service de lappareillage, et en particulier par une informatisation de la gestion des stocks et une réforme des circuits de visite. A plus long terme, une réflexion a été entreprise, à la demande du secrétaire dÉtat, sur les adaptations à apporter à lappareillage, compte tenu de la perte du monopole qui a entraîné une mise en concurrence avec le secteur privé, afin dassurer la pérennité dun service public qui doit rester ancré au sein du secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants. IV. LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE Le projet de budget pour 2000 est marqué par une volonté de promouvoir une politique de la mémoire dynamique, sadressant notamment aux jeunes générations, et dont les moyens sont renforcés. Soucieux que le souvenir demeure, votre Rapporteur estime quune telle priorité est indispensable et, surtout, que des moyens significatifs doivent lui être affectés, de manière régulière au cours des prochaines années, contrairement aux orientations qui ont pu être prises dans le passé. Les crédits consacrés à la mémoire et à linformation historique enregistrent une augmentation de 5,55 millions de francs (+ 19,6 %) et passent ainsi de 28,36 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 à 33,91 millions de francs dans le cadre du présent projet de loi de finances. Les progressions les plus significatives portent sur le chapitre 57-91 Remise en état des nécropoles nationales, le chapitre 41-91 Fêtes nationales et cérémonies publiques et le chapitre 43-02 Interventions en faveur de linformation historique. Ces évolutions sont retracées dans le tableau suivant :
Il convient toutefois dinsister sur le fait que la politique de la mémoire relève, désormais, de deux départements ministériels, depuis la réforme du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants. A. UNE PRIORITÉ DANS UN CADRE INSTITUTIONNEL RÉFORMÉ Parce que notre mémoire collective nationale joue un rôle essentiel dans la vie quotidienne, elle doit être sauvegardée et ses enjeux clairement explicités auprès des jeunes, notamment. Linformation historique participe de cet effort, en favorisant, par son action de sensibilisation, le rassemblement, lintégration, la construction européenne et la vigilance face aux manifestations dintolérance. Chaque famille française a eu un ou plusieurs de ses membres qui ont participé aux batailles de 1914-1918, à la campagne de France de 1940, ont été prisonniers de guerre, ont participé à la Résistance ou ont subi lépreuve des camps de concentration. En outre, beaucoup de Français ont vécu les drames indochinois et algériens. Laction du secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants apparaît, dans cette perspective, dautant plus importante quil sagissait, jusquà présent, de la seule administration de mission dont la vocation explicite est de cultiver le devoir de mémoire à des fins pédagogiques et de pratiquer linformation historique. Cette action sinscrit aujourdhui dans un cadre institutionnel élargi, du fait de ladossement du secrétariat dÉtat au ministère de la Défense. 1. Une mise en synergie dans le cadre de la réforme du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants Comme cela a été évoqué précédemment, la réforme du secrétariat dÉtat saccompagne de linsertion de la délégation à la mémoire et à linformation historique (DMIH) dans la future direction de la mémoire et du patrimoine au sein du ministère de la Défense. Cette insertion ne remet pas en cause la mission confiée à la délégation, comme en témoignent les orientations définies dans ce domaine pour 2000, examinées infra. Linsertion de la délégation se concrétise, sur le plan de la nomenclature budgétaire, par le transfert des crédits dédiés à la mémoire sur les titres III et V de la section 70 du budget du ministère de la Défense, à hauteur de 14,93 millions de francs. Demeurent sur le budget des Anciens combattants, les subventions versées aux associations dans le cadre des actions de mémoire sur un article nouveau (article 20 « subventions en faveur de la mémoire ») du chapitre 46-04. Le secrétariat dÉtat précise que ces crédits représentent 30 % des dotations de fonctionnement consacrées à la politique de la mémoire. Lobjectif poursuivi est, là encore, de favoriser une mise en synergie entre les deux départements ministériels pour la mise en uvre des activités de mémoire (sauvegarde du patrimoine, commémorations, présentation dexpositions, initiatives pédagogiques, archives et recherche, etc.). 2. Des moyens renforcés La politique de la mémoire constitue désormais une priorité forte comme en témoigne leffort engagé lannée dernière, poursuivi dans le projet de budget pour 2000. a) Une progression significative des moyens en 2000 Les crédits consacrés aux actions de mémoire ont connu une évolution erratique, au cours de ces dernières années, comme latteste le tableau ci-après qui retrace leur évolution depuis le début de la décennie :
Source : secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants Le caractère erratique de ces crédits sexplique, pour lessentiel, par louverture de crédits à titre non reconductible, pour la commémoration dévénements historiques, comme le cinquantenaire des débarquements et de la Libération (1993-1995) ou le 80ème anniversaire de la bataille de Verdun. La loi de finances de 1999 a renforcé la politique de la mémoire en augmentant, de manière significative, ses crédits, en faveur notamment de linformation historique et des interventions dans le domaine des monuments et musées commémoratifs (chapitre 43-02) grâce à une mesure nouvelle dun montant de 4 millions de francs supplémentaires. Surtout, 100 emplois-jeunes ont été créés, dédiés à la politique de la mémoire, afin de permettre à lONAC de remplir au mieux sa mission de relais essentiel de transmission de la mémoire. Cet effort a également été marqué en matière dentretien du patrimoine, comme cela sera examiné infra. Le projet de loi de finances pour 2000 conforte cette priorité en prévoyant une augmentation de ces crédits de 19,6 %. Au delà des crédits consacrés à la rénovation des sépultures, examinés infra, une mesure nouvelle de 9 millions de francs est inscrite sur le chapitre 43-02 qui permettra, dune part, de définir et valoriser des grands territoires de mémoire des guerres et conflits contemporains dans le cadre des futurs contrats de plan État-régions, à hauteur de 5 millions de francs ; dautre part, de dynamiser les actions en direction des jeunes générations en sappuyant sur les « emplois mémoire » créés par lONAC dans ses services départementaux, à hauteur de 4 millions de francs. b) Les actions culturelles de mémoire seront privilégiées La politique du secrétariat dÉtat dans le domaine de linformation historique et de la valorisation de la mémoire collective vise à mener des actions de sensibilisation à la mémoire, notamment en direction de la jeunesse, et de contribuer ainsi à un éveil de la conscience citoyenne. La progression des moyens consacrés à la politique de la mémoire privilégieront les actions culturelles de mémoire, selon la répartition suivante :
Source : secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants Les priorités pour 2000 peuvent se décliner en trois axes principaux. - Promouvoir les actions locales à léchelle départementale Cette orientation repose sur les commissions départementales à linformation historique pour la paix (CDIHP), instituées par un décret du 30 décembre 1985. Ces commissions sont présentes dans chaque département. Organe de concertation entre ladministration du secrétariat dÉtat, lONAC (il sagit, dans la pratique, dune structure commune), les autres administrations parties prenantes à la politique de la mémoire et à la vie culturelle et les différentes associations danciens combattants, elles sont chargées de mettre en place des cérémonies patriotiques et commémoratives au sein de chaque département ainsi que des actions de sensibilisation en direction de la jeunesse. Concrètement, les CDIHP organisent des expositions, participent à lédition ou à la réédition de nombreux ouvrages au caractère historique certain, parrainent des manifestations à caractère sportif, placées sous la bannière de la Mémoire, etc. Rappelons que la loi de finances pour 1999 a inscrit une mesure nouvelle de 3 millions de francs en faveur de lONAC afin de permettre le recrutement dun emploi-jeune affecté spécifiquement à la politique de préservation et de valorisation de la mémoire dans chacun de ses services départementaux. Lachèvement du recrutement dun emploi dans chaque service (ils sont actuellement au nombre de 65) devrait permettre de mener une politique encore plus cohérente dinformation historique et de travail de mémoire en poursuivant notamment le travail qui leur est confié de recensement des monuments, plaques et stèles. Dans le même temps, les CDIHP mettront laccent sur les thèmes suivants : rétrospective sur un siècle de conflit, soixantième anniversaire de lannée 1940 (les combats de mai-juin, lappel du 18 juin, lexode, la Bataille dAngleterre, loccupation, les débuts de la Résistance et le statut des juifs), le cinquantième anniversaire de la guerre de Corée et la guerre dAlgérie en 1955. Une première estimation fait apparaître un coût global des travaux demandés de 4 millions de francs, soit une moyenne de 40.000 francs par an et par département, pour permettre aux CDIHP dentreprendre des actions efficaces et de qualité. Le projet de budget conforte cette action en prévoyant une majoration de 4 millions de francs des crédits destinés aux actions locales à léchelle départementale. - Développer une politique de valorisation touristique du patrimoine de mémoire Lannée 2000 doit marquer une première étape de concrétisation des réflexions et des propositions initiées par les CDIHP, pour le développement dune filière du « tourisme de mémoire ». Cette action se traduira par une politique de promotion, à travers la réalisation de dépliants en divers langues, daffiches, de cartes thématiques régionales, de guides historico-touristiques et la participation à des salons professionnels. Elle consistera également en la réalisation de « produits touristiques historiques » locaux et la recherche de partenariats, notamment avec les services du secrétariat dÉtat au tourisme. Une première estimation, en matière de budget dintervention dans ce domaine sélève à 1,3 million de francs. Il faut ajouter que cette politique de valorisation touristique du patrimoine de mémoire sera mise en uvre dans le cadre de la future génération des contrats de plan État-régions. - Poursuivre les travaux du centre de documentation et de recherches Dans la continuité de ses travaux de lannée précédente, le centre de documentation et de recherche poursuivra, en 2000, leffort de réalisation de publications pédagogiques, en sattachant à diversifier les cibles, du public scolaire ou grand public, en utilisant les moyens les plus modernes de fabrication et de diffusion, sur trois thèmes privilégiés : la mémoire, linformation historique et la citoyenneté. Un projet de numérisation et délaboration dun catalogue informatisé de la photothèque et de toutes les archives photographiques quil détient devrait également se concrétiser. Sagissant, enfin des affaires historiques et culturelles, lactivité du secrétariat dÉtat sera sans doute redéfinie du fait de linsertion de la délégation à la mémoire et à linformation historique (DMIH) au sein dune nouvelle entité regroupant dautres services du ministère de la Défense. Dans limmédiat, les structures administratives permettant lattribution des aides et subventions à ses différents partenaires institutionnels restent en place. B. UN EFFORT SIGNIFICATIF POUR LA RESTAURATION ET LA PRÉSERVATION DU PATRIMOINE 1. Une progression des crédits affectés aux travaux de rénovation et daménagement des lieux de mémoire Entre 1987 et 1990, un programme de rénovation des sépultures de la guerre 1914-1918 a été mis en uvre pour un montant total de 27,82 millions de francs. Malgré linterruption quil a subie en 1991, ce plan, quinquennal à lorigine, a permis la rénovation de 204.472 tombes. Toutefois, beaucoup restait à faire, notamment au niveau des ossuaires, des carrés communaux, des cimetières à létranger et de lenvironnement des lieux de sépultures (entrées, clôtures, aménagements paysagers, monuments en nécropoles nationales). A partir de 1994, un nouveau programme de travaux a été décidé pour un montant global de 50 millions de francs, à répartir sur les exercices jusquen 2000, les crédits étant inscrits sur larticle 20 du chapitre 57-91, spécialement créé à cet effet. Ce nouveau plan de rénovation concerne, pour lessentiel, la restauration de nécropoles et de carrés de la guerre 1914-1918 qui, crées dans les années 1920, ont considérablement souffert du temps. Lévolution des opérations de travaux de 1994 à 1999 est retracée par le tableau ci-après :
Les deux premières tranches, en 1994 et 1995, respectivement dotées de 6 millions de francs dautorisations de programme et 3 millions de francs de crédits de paiement et de 10 millions de francs dautorisations de programme et 6 millions de francs de crédits de paiement, ont été menées à bien. En revanche, en 1996, seulement 7 millions de francs dautorisations de programme et 7,5 millions de francs de crédits de paiement avaient été ouverts, alors que léchéancier prévisionnel prévoyait 8 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. En outre, ces dotations ont contribué à hauteur de 2,75 millions de francs pour les autorisations de programme et de 1,35 million de francs pour les crédits de paiement, à leffort de régulation budgétaire. Contrairement aux attentes du secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants, la diminution des crédits de paiement na été que partiellement compensée par limportance des fonds de concours affectés à lexercice 1996. Pour 1997, les crédits inscrits en loi de finances initiale se montaient à 3,25 millions de francs dautorisations de programme et 8,125 millions de francs de crédits de paiement, alors que léchéancier prévisionnel prévoyait 6 millions de francs dautorisations de programme et 8 millions de francs de crédits de paiement. Larrêté du 9 juillet 1997 a annulé 6 millions de francs dautorisations de programme et 6,5 millions de francs de crédits de paiement. Pour 1998, une ouverture de 3,25 millions de francs dautorisations de programme (contre 6 millions de francs programmés par léchéancier) et de 3,25 millions de francs de crédits de paiement (contre 8 millions de francs programmés par léchéancier) était prévue. En 1999, une dotation de 5 millions de francs en autorisations de programme et 3,25 millions de francs en crédits de paiement a été allouée afin de permettre un rééchelonnement des crédits votés, sur trois ans. Compte tenu de cette baisse du montant des crédits, le programme initial (sur la période 1994-2000) na été réalisé quà 60 %. Le tableau ci-après retrace les retards accumulés par rapport à léchéancier des travaux :
Cette situation nécessite le lancement dun nouveau programme de réparation et de construction de sépultures de guerre, dun montant global de 24 millions de francs, sur les exercices 2000, 2001 et 2002. Cette priorité se traduit, dans le projet de loi de finances, par linscription de 12 millions de francs dautorisations de programme et de 8 millions de francs de crédits de paiement sur le chapitre 57-91 (article 20). Rappelons que ces crédits figureront désormais sur le chapitre 54-41 (article 98) du fascicule Défense. Cette progression apparaît dans le tableau ci-après, qui intègre également les crédits dentretien des sépultures, examinés infra.
Source : secrétariat dÉtat à la Défense chargé des Anciens combattants 2. Les crédits dentretien des sépultures LÉtat assume la charge de lentretien des sépultures perpétuelles des soldats « Morts pour la France » dans les conditions prévues par le code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre. Ces 900.000 tombes individuelles ou collectives sont réparties dans divers lieux de sépultures désignés sous le vocable de « nécropoles » : nécropoles nationales proprement dites, carrés en cimetières communaux, cimetières militaires français à létranger. En outre, le département ministériel assure en métropole lentretien de sépultures étrangères en application de conventions : allemandes, belges, néerlandaises, roumaines, etc. Cet entretien est assuré soit par lintervention directe du département ministériel (nécropoles nationales), soit par lattribution de concessions à des prestataires tels que communes, associations ou entreprises privées (cas habituel des carrés communaux), soit enfin, à létranger, par le recours à un personnel autochtone sous la direction des consulats. Pour les nécropoles nationales, la mise en place déquipes mobiles en remplacement du système dagents affectés dans les cimetières sachève. Cette réforme permet de faire face, dans une certaine mesure, à la réduction des effectifs et dobtenir une meilleure efficacité par la rationalisation des méthodes de travail dans les zones à forte concentration de nécropoles (Somme, Marne, Meuse, Alsace). La réforme du dispositif dentretien ne peut faire lobjet que dune mise en uvre progressive. Elle suppose en outre un financement par des crédits spécifiques. Si un réel effort a été réalisé en 1991 et 1992 couvrant le matériel déquipement (véhicules, matériels de motoculture), il reste à maintenir le niveau des crédits nécessaire à la logistique et aux moyens en fonction des besoins nouveaux apparus du fait de cette réorganisation (frais de mission, carburants ainsi que la dotation en matériel plus adapté à ces techniques nouvelles). Sagissant des cimetières à létranger, une action est menée pour réduire les coûts dentretien grâce à un meilleur contrôle des contrats et, le cas échéant, à des opérations de regroupement des tombes (le regroupement du cimetière dAlep à Dmeir en Syrie est achevé et les projets concernant les cimetières de Venise, Tarente et Livourne sont en cours de réalisation). Il convient toutefois de signaler certaines difficultés rencontrées par la politique dentretien des nécropoles, telles que les menaces qui pèsent sur lentretien, voire la pérennité, de certains lieux de sépultures : cest le cas notamment des cimetières dAlgérie (Petit Lac à Oran et Sidi Ferruch, près dAlger). Lentretien des sépultures de guerre (en dehors des salaires des personnels en Francs et des frais de mission) est financé par les crédits imputés sur les chapitres 37-61 (article 10) et 31-96 (article 30), transférés sur le budget du ministère de la Défense. Lévolution des coûts dentretiens des nécropoles depuis 1992 est retracée dans le tableau suivant :
Le projet de budget pour 2000 maintient la dotation des chapitres 31-96 (article 30) et 37-61 (article 10) à hauteur de, respectivement, 3,7 millions de francs pour le premier, qui sert à rémunérer les personnels recrutés à létranger pour lentretien des sépultures et de 7 millions pour les deuxième dont les crédits financent les dépenses dentretien des sépultures de guerre. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 19 octobre, la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan, a examiné les crédits des Anciens combattants. Après lexposé de votre Rapporteur, M. Alain Rodet, satisfait des moyens prévus en faveur de lONAC, ainsi que de la politique de la mémoire, sest néanmoins déclaré inquiet sur la mise en place de la réforme du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants dans la mesure où elle saccompagne de suppression de postes, quand bien même ces mesures portent sur des emplois vacants. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de valoriser une politique dynamique de la mémoire, en illustrant les réalisations accomplies en ce domaine, quil a jugées intéressantes, telles que limplantation dun centre dédié à la mémoire combattante en Haute-Vienne. M. Louis Mexandeau a souligné que le budget permet de répondre à deux exigences essentielles, la première de dignité envers ceux qui ont tant donné pour leur pays, et la seconde correspondant à un devoir de mémoire, indispensable auprès de la jeunesse et de lensemble de la Nation. Il a par ailleurs exprimé la même inquiétude que le Rapporteur concernant lavenir des maisons de retraite en indiquant que si une solution avait été trouvée à la fermeture de la Maison de Villiers-le-Sec, au sein de lhôpital de Bagneux, lavenir des maisons de retraite devait néanmoins retenir toute lattention. Évoquant la réforme du secrétariat dÉtat, il a ensuite insisté sur le fait quelle se réalisait dans de bonnes conditions, grâce à un effort dexplication et une mise en uvre progressive, mais que la spécificité dun département ministériel exclusivement consacré aux questions du monde combattant est indispensable. A cet égard, six pays seulement se distinguent par lexistence dun département ministériel spécifique, laquelle permet de ne pas opposer aux anciens combattants un sentiment dindifférence, voire dignorance ou de mépris, et certains pays comme la Russie, par exemple, se sont montrés intéressés par cette spécificité. Puis, il a abordé la diminution des crédits du Fonds de solidarité des Anciens combattants dAfrique du Nord, en rappelant quil a été à lorigine de la création de ce fonds. Il a indiqué que si son évolution est liée à larrivée à lâge de la retraite de la classe dâge la plus importante de ses bénéficiaires, le Fonds nen reste pas moins indispensable pour de nombreux anciens combattants se trouvant dans des situations difficiles. Sur la politique de la mémoire enfin, il a rappelé le titre dun ouvrage sur la Première guerre mondiale, intitulé « Les derniers survivants vont mourir », et insisté sur lurgence dagir vite dans ce domaine, par limplantation de lieux de mémoire et le soutien aux associations du monde combattant qui permet des initiatives très intéressantes. A cet égard, il a considéré que les crédits dÉtat étaient indispensables pour ces actions qui, bien souvent, se heurtent à lindifférence des collectivités locales, comme il a pu le constater en tant que membre du Groupe des anciens déportés de lAssemblée nationale, présidé par M. Jean Mattéoli. M. Jean-Louis Dumont a approuvé la position du Rapporteur sur lallocation de remplacement pour lemploi (ARPE) et insisté sur la nécessité dune politique de la mémoire orientée sur le renforcement du lien entre larmée et la Nation, à lheure de la professionnalisation de larmée. Il importe en effet déviter tout risque denfermement sur une mémoire « régimentaire », auquel peut précisément contribuer le monde combattant. A titre dexemple, la tenue des Journées du Citoyen à Verdun regroupe les associations du monde combattant dans cette perspective. Il a ensuite souligné lacte essentiel que constitue la reconnaissance officielle de la guerre dAlgérie en précisant que limportance des anciens combattants ayant participé à cette guerre se manifeste au niveau des attributions de la carte du combattant (63 % dentre eux en bénéficient contre 55 % pour les anciens combattants de la Deuxième guerre mondiale). Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur la nécropole de Fréjus et les crédits destinés à lappareillage. Usant de la faculté que larticle 38 du Règlement de lAssemblée nationale confère aux députés dassister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres et, indiquant que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale a émis un avis favorable à ladoption du budget des Anciens combattants pour 2000, M. Alain Néri a insisté sur la cohérence de laction engagée par le Gouvernement depuis deux ans, en particulier la reconnaissance officielle de la guerre dAlgérie, mais aussi la réforme du Secrétariat dÉtat aux Anciens combattants, qui permet le maintien dun interlocuteur unique, ainsi que dun budget autonome. Il a évoqué les amendements discutés par la commission des Affaires sociales qui, bien quirrecevables, devraient aboutir grâce aux négociations qui se poursuivent dans les prochains jours. Puis, il a rappelé que lARPE est une excellente mesure qui permet détablir un lien entre leffort de solidarité en faveur du monde combattant et les jeunes générations, grâce à lobligation dembauche compensatrice. Cest pourquoi il est indispensable de trouver une solution pour la mise en place rapide de ce dispositif. M. Louis Mexandeau sest déclaré préoccupé par la situation des Anciens combattants des États anciennement sous souveraineté française, notamment du Sénégal et de la Tunisie, et a formulé le vu que la diminution des crédits du Fonds de solidarité des anciens combattants dAfrique du Nord puisse être utilisée pour le financement de la « décristallisation » des pensions de ces personnes, afin de régler une situation qui nhonore pas la France, certains dentre eux sentassent à Bordeaux pour percevoir une très faible pension. Approuvant cette proposition, le Président Yves Tavernier a rejoint la préoccupation du Rapporteur sur lavenir des maisons de retraites gérées par lONAC, en citant la fermeture de celle de Ville-Lebrun. Puis il a rappelé au Rapporteur que les amendements présentés à la commission des Finances sur le budget des anciens combattants ont été déclarés irrecevables par le Président Augustin Bonrepaux, puisquils majorent des charges. Votre Rapporteur a néanmoins présenté le contenu de ces amendements, qui ont également été défendus devant la commission des Affaires sociales : le premier amendement vise à étendre le bénéfice des dispositions prévues pour lindemnisation des invalidités résultant des infirmités et maladies contractées par les militaires au cours de leur captivité dans les camps à régime sévère, aux militaires capturés et détenus par ladversaire durant la guerre dAlgérie et les combats au Maroc et en Tunisie, ainsi quaux incorporés de force dans la Wehrmacht détenus par les autorités soviétiques durant plus de trois mois, avant le 8 mai 1945, son coût serait de 4,6 millions de francs ; il est également proposé daugmenter de 3 millions de francs les moyens affectés à la politique de la mémoire afin dencourager les initiatives à vocation pédagogique et éducative ; il est en outre envisagé de diminuer lécart entre les pensions gelées sur la période 19911994 et lensemble des pensions des grands invalides, en prévoyant une revalorisation à hauteur de 15 millions de francs ; un quatrième amendement aurait visé à permettre aux veuves des Patriotes Résistants à lOccupation (PRO) des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle de bénéficier de lindemnisation, qui aurait du être versée à leur conjoint au titre de la loi de finances pour 1993, mais qui na pu lêtre en raison de leur décès ; une cinquième proposition a pour objet prolonger le droit au Titre de Reconnaissance de la Nation (TRN) jusquau 1er mars 1963, date à laquelle le dernier soldat est tombé en Algérie dans le cadre de sa mission ; enfin, il est proposé dabonder la subvention daction sociale de lONAC de 5 millions de francs pour le financement dactions prioritaires de solidarité en faveur des veuves danciens combattants. Le Rapporteur a estimé que ces mesures, bien quirrecevables, permettraient de nettes améliorations de la situation des anciens combattants et de leurs ayant-droits pour des montants, en définitive, assez faibles au regard de la diminution des crédits. Il a ensuite répondu aux différents intervenants en précisant que : une solution doit effectivement être trouvée pour une mise en place rapide du dispositif « ARPE », ce qui nécessite la mobilisation dune volonté collective forte ; les crédits consacrés à lappareillage restent stables ; la politique de valorisation de la mémoire collective nest, selon lui, pas menacée par un risque denfermement. A cet égard, lintégration du secrétariat dÉtat aux Anciens combattants au sein du ministère de la Défense, qui sest effectivement réalisée dans de bonnes conditions, constitue une garantie importante ; la question de la « décristallisation » des pensions a fait lobjet dun rapport du secrétariat dÉtat, document qui souligne que la situation est extrêmement variable selon les pays, dans la mesure où elle dépend de leurs niveaux de vie respectifs. A cet égard, il est indéniable quun problème se pose pour la Tunisie et le Maroc, il conviendrait que soit trouvée rapidement une solution ; enfin, en tant que rapporteur spécial des crédits des Anciens combattants, il portera une attention particulière à la situation des maisons de retraite de lONAC. La Commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants ainsi que les articles 65 et 66 du projet de loi de finances rattachés à ce budget et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. Article 65 Extension des conditions dattribution de la carte du combattant Texte du projet de loi : Dans le dernier alinéa de larticle L. 253 bis du code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de la guerre, les mots « quinze mois » sont remplacés par les mots « douze mois ». Exposé des motifs du projet de loi : Larticle l. 253 bis prévoit les conditions dattribution du combattant. Depuis la loi de finances pour 1998 (article 108), les critères habituels de participation personnelle à des actions de feu et de combat ont été remplacés, pour le conflit en Algérie, par une durée minimale de service en Algérie : 18 mois en loccurrence, portés à 15 mois par la loi de finances initiale pour 1999 (article 123). La carte du combattant donne droit aux rentes mutualistes anciens combattants et au Fonds de solidarité pour les anciens combattants dAfrique du Nord et dIndochine, auxquels donne également droit le Titre de Reconnaissance de la Nation quont déjà les intéressés. La carte du combattant ouvre en outre un droit nouveau, qui est le droit à la retraite du combattant, servie à tous les titulaires de la carte du combattant à partir de 65 ans. Le coût pour 2000 est de 15 millions de francs sur le budget des Anciens combattants. Observations et décision de la Commission : Le présent article a pour objet détendre les conditions dattribution de la carte du combattant, au bénéfice des Anciens combattants dAfrique du Nord. La carte du combattant a été créée par la loi du 19 décembre 1926, codifiée à larticle L. 253 du code de pensions militaires dinvalidité et des victimes de guerre. Elle bénéficie aux Anciens combattants des conflits de 1914-1918 et 1939-1945 ainsi quà ceux ayant participé aux opérations dIndochine et de Corée et, depuis 1974, dAfrique du Nord, dans les conditions fixées dans le code des pensions militaires dinvalidité et des victimes de la guerre (PMI). Depuis la loi n°74-1044 du 9 décembre donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962, les conditions dattribution de la carte du combattant ont été progressivement assouplies afin délargir le nombre de ses bénéficiaires, au sein de la catégorie des Anciens combattants dAfrique du Nord. Il sagit dun titre important dans la mesure où il donne droit aux rentes mutualistes anciens combattants et au Fonds de solidarité pour les anciens combattants dAfrique du Nord et dIndochine. En outre, cette carte ouvre un droit nouveau : le droit à la retraite du combattant, servie à tous ses titulaires à partir de 65 ans (article L. 255 du code des PMI). La présente mesure sinscrit dans cette perspective, en prolongeant la portée de la réforme adoptée en loi de finances initiale de 1998. a) Un assouplissement progressif des conditions dattribution de la carte du combattant au bénéfice des Anciens dAFN La loi du 9 décembre 1974 prend acte du « caractère spécifique des opérations effectuées en Afrique du Nord » et pose, en faveur des anciens dAFN, le principe dégalité avec les générations du feu précédentes. Ce texte sapplique aux militaires et membres des forces supplétives ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Parmi les critères dattribution de la carte du combattant, on retiendra celui dappartenance pendant trois mois, consécutifs ou non, à une unité combattante. Cette loi prévoit, par ailleurs, une procédure exceptionnelle permettant aux personnes ayant participé aux actions de feu ou de combat et dont lunité a connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat, de demander individuellement la qualité de combattant. Jusquà larrêté du 15 mai 1997, les modifications apportées aux critères dattribution de la carte du combattant ont consisté en variations sur le principe traditionnel de 90 jours de présence en unité combattante. Ainsi, la loi n°82-843 du 4 octobre 1982 reconnaît la qualité de combattant aux « personnes ayant participé à six actions de combat au moins ou dont lunité aura connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat ». Cette condition est réduite de six (soit 36 points) à cinq (soit 30 points) actions de feu ou de combat exigées dans le cadre du décompte en « points » de la durée de présence en unité combattante par la loi n°93-7 du 4 janvier 1993. Relevons, enfin, deux arrêtés du 30 mars et du 14 mai 1997 qui poursuivent lassouplissement des conditions dattribution de la carte du combattant. Le premier arrêté attribue ainsi à tous les anciens combattants qui ont participé aux opérations dAfrique du Nord, une majoration de points en fonction du temps de services accompli tandis que le second accorde un quota de 12 points pour la possession du TRN et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en Afrique du Nord, sous réserve de justifier préalablement une action de feu ou de combat collective. Le tableau() ci-après présente, en fin dannée 1997, la répartition des cartes attribuées en fonction des différents conflits :
Cette évolution, favorable aux anciens combattants dAfrique du Nord, ne prenait cependant pas en considération la spécificité de la guerre dAlgérie, qui tient moins à la nature des opérations militaires quà une situation dinsécurité générale et permanente. Dans le but de mieux appréhender cette réalité, une nouvelle approche a été introduite dans la loi de finances initiale de 1998. b) Une nouvelle approche : la prise en compte de la durée de service en Afrique du Nord Larticle 108 de la loi de finances de 1998 rompt avec la logique antérieure en reconnaissant léquivalence entre laction de feu et une durée de service en Algérie. Il définit un critère dexposition prolongée au risque diffus de linsécurité, dune durée de 18 mois de présence en Algérie, quelle que soit la qualification de lunité daffectation. Cette modification a permis la délivrance de 36.455 cartes du combattant. Elle a été complétée par une circulaire du 15 janvier 1998 de manière à prendre en compte le cas de nombreux militaires qui ont effectué une partie de leurs services en Tunisie ou au Maroc et ont été exposés à une situation similaire dinsécurité. Par conséquent, sont désormais comptés les services dans les trois pays (et non plus seulement en Algérie), accomplis avant les dates dindépendance (). Par ailleurs, larticle 123 de la loi de finances de 1999 a aménagé le critère de durée dexposition au risque en le ramenant à 15 mois de présence en Afrique du Nord. Au 30 juin 1999, 17.633 cartes ont été attribuées au titre de larticle 123 de la loi de finances pour 1999. c) Larticle 65 du projet de loi de finances sinscrit dans cette logique Le présent article poursuit cette évolution en réduisant la durée de séjour nécessaire en Afrique du Nord de 15 à 12 mois. Une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite, à cet effet, sur le chapitre 46-21 afin de prendre en compte lincidence de cette disposition sur les dépenses de la retraite du combattant. * * * Au cours de sa séance du 19 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification et vous demande démettre un vote favorable à son adoption. Article 66 Relèvement du plafond donnant lieu à majoration Texte du projet de loi : Au dernier alinéa de larticle L. 321-9 du code de la mutualité, lindice « 100 » est remplacé par lindice « 105 ». Exposé des motifs du projet de loi : Les rentes constituées par les anciens combattants après constitution dun capital en vertu de larticle L. 321-9 du code de la mutualité donnent droit, en sus de la majoration légale, à une majoration spécifique de la part de lÉtat, dans la limite dun plafond, constitué de la rente, de la majoration légale et de la majoration spécifique, sur le point de pension militaire dinvalidité. L article 107 de la loi de finances pour 1998 a indexé ce plafond, en lexprimant par référence à lindice 95. La loi de finances pour 1999 a ensuite porté cet indice à 100 points. Il sagit daugmenter une nouvelle fois le plafond permettant lattribution de la majoration spécifique plus rapidement que naugmente le point de pension militaire dinvalidité, lui-même indexé sur lévolution des traitements bruts de la fonction publique. Cette majoration représente un coût de 10 millions de francs sur le budget Anciens combattants. En trois ans, depuis 1997, compte de ces différentes mesures et de lévolution du point de pension militaire dinvalidité, le plafond aura ainsi évolué de + 21 %. Observations et décision de la Commission : Le présent article a pour objet de relever le plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, de lindice 100 à lindice 105 des pensions militaires dinvalidité. a) Le principe de la retraite mutualiste des anciens combattants Créée par la loi du 4 août 1923, la retraite mutualiste des anciens combattants est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. La rente mutualiste constitue une forme de placement de lépargne individuelle que lÉtat encourage par le versement dune majoration spécifique : il ne sagit donc pas à proprement parler dun titre de réparation, dans la mesure où elle provient dune souscription individuelle à titre volontaire et donne lieu à rémunération. Il convient de rappeler que la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. En outre, tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite dun plafond, les versements effectués en vue de la constitution dune rente donnant lieu à majoration. On notera également que la souscription dune rente mutualiste est soumise à un délai de forclusion, qui est, depuis 1996, de 10 ans à compter de lobtention de la carte du combattant ou du titre de la reconnaissance de la Nation. Cette disposition est applicable à toutes les générations de feu. En application de larticle L.321-19 du Code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité danciens combattants et souhaitant constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, dune majoration spéciale de lÉtat égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de lintéressé. Une majoration supplémentaire est accordée en fonction de lâge du demandeur. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de lÉtat est limité à un plafond fixé en valeur absolue : il sagit du « plafond majorable » visé par le présent article. b) La revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste Au cours de ces dernières années, le mode de revalorisation du plafond majorable a connu des évolutions importantes, portant à la fois sur les mécanismes dévolution et le montant des revalorisations. Depuis 1996, les crédits prévus pour financer le paiement de la majoration due par lÉtat, auparavant inscrits au chapitre 47-22 du budget des Affaires sociales, ont été transférés sur le chapitre 47-22, article 10, crée à cet effet, du budget des Anciens combattants. En outre, la revalorisation du plafond majorable de la rente a été fixée au 1er janvier de chaque année, en fonction de lindice des prix à la consommation, hors tabac. Ce mode dindexation présentait, en effet, lavantage dintroduire un certain automatisme dans le mécanisme dévolution du plafond tout en garantissant le pouvoir dachat de la rente mutualiste. Larticle 107 de la loi de finances pour 1998 a modifié ce dispositif en indexant le plafond majorable de la retraite mutualiste sur lindice de pension militaire dinvalidité 95, étant précisé que cet indice est revalorisé automatiquement au 1er janvier de chaque année, en fonction de la valeur du point des pensions militaires dinvalidité. Ce nouveau mode dindexation permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit une progression plus favorable que celle liée à lévolution des prix hors tabac. Le plafond de la rente a ainsi été substantiellement majoré, passant de 7.091 francs à 7.496 francs. Larticle 122 de la loi de finances pour 1999 a porté lindice de 95 à 100, ce qui correspond, pour lannée 1999, à un plafond majorable de 7.993 francs, soit une augmentation de 6,63 %. Le présent article poursuit cet effort en proposant un relèvement de lindice de référence du plafond majorable de 100 à 105 points. Ce relèvement permettra une nouvelle augmentation du plafond, qui sélèvera à 8.553 francs au 1er janvier 2000, sur la base de la valeur du point estimée à 81,46 francs au 31 décembre 1999. Le coût de cette mesure, estimé à 10 millions de francs, sera imputé sur le chapitre 47-22 du budget des Anciens combattants. * * * Au cours de sa séance du 19 octobre, votre commission des Finances a adopté cet article sans modification et vous demande démettre un vote favorable à son adoption. N°1861-08. - Rapport de M. Jean-Pierre Kuchedia, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Anciens combattants - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Ce tableau ne fait pas apparaître une rubrique « Indochine » qui ne serait pas significative dans la mesure où nont participé à ce conflit que des militaires de carrière et engagés, à lexclusion du contingent. () 20 juin 1956 pour la Tunisie, 2 mars 1956 pour le Maroc et 2 juillet 1962 pour lAlgérie. |