N°1861-11. - Rapport de M. Thierry Carcenac, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - économie, finances et industrie : charges communes

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Document

mis en distribution

le 19 novembre 1999

N^°1861

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n°1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 11

CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. THIERRY CARCENAC

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

—

Pages

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : LA CHARGE DE LA DETTE PUBLIQUE, UN RYTHME DE CROISSANCE SENSIBLEMENT RÉDUIT 19

I.– LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2000 : BAISSE DU DÉFICIT, AUGMENTATION DES AMORTISSEMENTS 24

A.– LES INTERACTIONS ENTRE LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET L’ACCROISSEMENT DE LA DETTE DE L’ÉTAT 24

B.– UNE FORTE AUGMENTATION DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2000 30

1.– Le financement définitif du Trésor en 1998 33

2.– Les prévisions de financement du Trésor en 1999 35

3.– Une aggravation du besoin de financement en 2000 36

C.– L’ÉCHÉANCIER DE LA DETTE REFLÈTE MAL LES CONTRAINTES DE TRÉSORERIE ISSUES DE LA POLITIQUE D’ASSIMILATION ET DE DÉMEMBREMENT DES OAT 39

II.– LES FINANCES DE L’ÉTAT BÉNÉFICIERONT ENCORE D’UN EFFET TAUX FAVORABLE EN 2000 41

A.– 1999 : POINT DE RETOURNEMENT POUR LES TAUX D’INTÉRÊT ? 41

1.– Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2000 41

2.– Les perspectives d’évolution des taux d’intérêt 44

B.– LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DEVRAIT PROGRESSER LÉGÈREMENT PLUS VITE EN 2000 47

1.– Le service de la dette négociable 48

2.– Le service de la dette non négociable 50

3.– Une augmentation modeste des recettes d’ordre 57

C.– LE RATIO D’ENDETTEMENT PUBLIC DEVRAIT DIMINUER EN 2000 59

CHAPITRE II : LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES 63

I.– LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS POLITIQUES 63

A.– LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS 63

B.– LE TRANSFERT VERS LE BUDGET DE L’INTÉRIEUR DE LA DOTATION POUR FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES 65

II.– LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES 70

A.– LES CRÉDITS POUR RÉMUNÉRATIONS D’ACTIVITÉ 70

B.– DES CRÉDITS INITIAUX POUR CHARGES DE PENSION DÉSORMAIS EXHAUSTIFS 72

1.– La suppression du dernier fonds de concours recueillant des contributions extérieures pour charges de pension : l’achèvement d’un lent processus de clarification 72

2.– Le « rapport Charpin » a éclairé les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires de l’État 78

3.– Le régime de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État 84

C.-– LES CHARGES SOCIALES DE L’ÉTAT 86

1.– Les cotisations sociales à la charge de l’État employeur 86

2.– Les charges relevant de la participation de l’État aux mécanismes de compensation 89

III.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 91

A.– UNE RÉDUCTION DRASTIQUE DU PÉRIMÈTRE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES 91

1.– Six chapitres supprimés dans le projet de loi de finances pour 2000 92

2.– Un recentrage inachevé des dépenses ordinaires pour « charges communes » de fonctionnement ? 100

B.– LA SUPPRESSION DES CHAPITRES DE CRÉDITS POUR DÉPENSES EN CAPITAL 104

CHAPITRE III : LES DÉPENSES D’INTERVENTION DU TRÉSOR 109

I.– DES CRÉDITS D’INTERVENTION ÉCONOMIQUE RECENTRÉS SUR L’IMMOBILIER ET LES GARANTIES 109

A.– L’ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE 110

1.– Les transferts venant du budget du Logement : un palliatif incomplet de traditionnelles insuffisances de crédits 110

2.– La gestion des crédits en 1998 et 1999 et les demandes budgétaires pour 2000 112

3.– Vers une normalisation de l’épargne-logement ? 115

B.– LES INTERVENTIONS EN DIRECTION DES ENTREPRISES 119

1.– Une nouvelle réduction des crédits consacrés aux garanties 119

2.– Le transfert de la dotation aux fonds de garantie de la Sofaris 126

3.– Le transfert des crédits pour bonification d’intérêts 127

4.– La suppression des autres crédits d’intervention économique 131

II.– LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL, NOUVEAU POINT FORT DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES 133

A.– LES DOTATIONS À DIVERS ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE : UN CHASSÉ-CROISÉ DE TRANSFERTS 133

1.– Le transfert vers le budget de la Santé des crédits du fonds spécial d’invalidité 133

2.– L’intégration au budget des Charges communes de dotations précédemment inscrites sur d’autres sections 134

3.– La lente dérive de la subvention d’équilibre au régime spécial de la SEITA 137

B.– LES ACTIONS À DESTINATION DES PUBLICS SCOLAIRES 137

1.– Le plan d’urgence en faveur des lycées 138

2.– L’absence de dotation initiale pour une majoration désormais certaine, mais aussi temporaire, de l’allocation de rentrée scolaire à la charge de l'État 139

C.– LES AUTRES CRÉDITS D’INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL 141

1.– Le regroupement des crédits destinés aux rapatriés 141

2.– Les majorations légales de rentes viagères 142

III.– LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES DU TRÉSOR : UNE LISIBILITÉ PLUS FAIBLE 143

A.– LE BASCULEMENT INTÉGRAL DES CRÉDITS DE GESTION SUR LE BUDGET ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE 146

B.– L’AIDE MULTILATÉRALE RÉDUITE À LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT 147

C.– L’AIDE BILATÉRALE RECENTRÉE SUR LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA BFCE / NATEXIS 149

1.– Le poids déclinant des annulations de dette 149

2.– La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers 151

IV.– LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES 153

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX : UN RALENTISSEMENT PROBABLE 153

1.– Les dégrèvements de taxe professionnelle 155

2.– Les dégrèvements de taxe d’habitation 159

3.– Les dégrèvements de taxes foncières 161

B.– LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 162

1.– Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d’enregistrement au profit des jeunes agriculteurs 162

2.– Le fonds national de péréquation 163

3.– L’achèvement prochain du plan en faveur de la sécurité dans les écoles 164

4.– L’aide aux villes nouvelles sera désormais inscrite sur le budget de l’Urbanisme et du logement 167

EXAMEN EN COMMISSION 171

ARTICLE 67 : Modalités de prise en charge de l'indexation des OATi 172

INTRODUCTION

En 2000, le budget des Charges communes devrait être recentré sur sa vocation première, la couverture des « charges communes » de l’État, c’est-à-dire les dépenses qui ne peuvent être rattachées à une politique sectorielle et un département ministériel, ou qui, au contraire, concernent plusieurs d’entre eux. L’inflexion engagée en 1999 est ainsi approfondie, et le budget des Charges communes abandonne le caractère « interministériel » qui faisait de lui un reflet fidèle des différents domaines d’intervention de l’État. Plusieurs catégories de « charges communes » peuvent être distinguées :

– les charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget : les dépenses budgétaires relatives à la dette publique, les remboursements et dégrèvements d’impôts, les dépenses en atténuation de recettes, les dépenses relatives au fonctionnement des pouvoirs publics, etc. font partie du domaine naturel des « charges communes » ;

– les charges qui possèdent un caractère interministériel : le budget des Charges communes porte par exemple des crédits globaux destinés à être répartis en cours d’exercice, notamment pour des dépenses accidentelles (secours aux victimes de calamités) ou éventuelles (abondement des chapitres du budget général dotés de crédits provisionnels).

– certaines charges qui relèvent des compétences propres de l’administration des finances : celle-ci, à travers ses différentes directions, assure au nom de l’État les relations avec les organismes de sécurité sociale, les établissements bancaires et financiers ou les organismes financiers internationaux.

Concrètement, les charges communes sont gérées et liquidées par le « ministère chargé des finances ». Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie ainsi que le secrétaire d’État au budget, le cas échéant, sont normalement les ordonnateurs principaux des crédits inscrits sur ce budget.

Traditionnellement, le budget des Charges communes constitue la section budgétaire la plus largement dotée. Avec 701,1 milliards de francs de crédits bruts demandés pour 2000, il représente près de 35% des crédits bruts du budget général (2.008,5 milliards de francs).

Les crédits bruts incluent les remboursements et dégrèvements, dépenses en atténuation de recettes, qui sont portés, au sein du budget général, par le seul budget des Charges communes. Les crédits nets de remboursements et dégrèvements, qui apparaissent plus représentatifs des dépenses réelles de l’État, atteindraient 370,4 milliards de francs, soit 22,1% des crédits nets du budget général en 2000.

Une approche en termes de dette nette – plus pertinente lorsque l’analyse porte sur l’impact économique des dépenses budgétaires – impose de déduire des crédits nets les recettes d’ordre découlant de la gestion de la dette publique, qui viennent en atténuation de la charge de la dette.

Pour 2000, les recettes d’ordre sont estimées à 17,2 milliards de francs. Les crédits des Charges communes, nets de remboursements, de dégrèvements et de recettes d’ordre s’élèveraient ainsi à 353,2 milliards de francs, soit 21,3% du total des crédits nets hors dépenses d’ordre inscrits sur le budget général.

En exécution, les dépenses nettes du budget des Charges communes représentent près du tiers des dépenses nettes du budget général. En effet, les crédits pour charges de pension, répartis entre les différents fascicules budgétaires dans la loi de finances initiale, sont transférés en cours de gestion sur le budget des Charges communes, qui inclut les chapitres d’imputation de la dépense.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES
(charges nettes de remboursements et dégrèvements)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
I.- Budget des Charges communes ^(a) (en milliards de francs)
1) Crédits initiaux	287,51	331,22	344,21	381,09	401,67	396,63	373,98	370,39
2) Crédits ouverts^(b)	467,86	496,61	536,28	582,31	545,38	559,68	–	–
3) Dépense nette	471,78	493,30	540,22	546,25	549,26	553,68	–	–
II.- Part des Charges communes dans le budget général (en pourcentage)
1) Crédits initiaux	21,0%	22,8%	23,1%	24,5%	25,4%	24,8%	22,2%	22,1%
2) Crédits ouverts	30,2%	31,5%	32,6%	37,0%	34,6%	32,1%	–	–
3) Dépense nette	31,4%	31,8%	33,8%	33,3%	33,2%	33,1%	–	–

(a) Hors remboursements et dégrèvements d’impôts (chapitres 15-01, 15-02 et 15-07) qui s’élevaient à 306,67 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999, et atteindraient 330,73 milliards de francs en 2000.

(b) Dont le transfert en gestion sur le budget des Charges communes des crédits de pension inscrits en loi de finances initiale sur les différents budgets.

CHARGES COMMUNES :
RÉPARTITION DES CRÉDITS BRUTS PAR TITRE ET PAR PARTIE

(en millions de francs)


Part dans les crédits bruts 2000 (en %)	NATURE DE LA DÉPENSE		LFI 1999		PLF 2000		Écart
		TITRE I - Dette publique et dépenses en atténuation de recettes
34,7		Partie 1 : Dette négociable à long, moyen ou court terme		243.559		243.155		– 0,2%
1,2		Partie 2 : Dette non négociable, dette à vue		9.381		8.403		– 10,4%
0,0		Partie 3 : Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie		310		310		0%
0,2		Partie 4 : Garanties		1.482		1.240		– 16,3%
47,5		Partie 5 : Dépenses en atténuation de recettes		308.670		332.980		+ 7,9%
83,6		Total pour le titre I		563.403		586.088		+ 4,0%
		TITRE II - Pouvoirs publics
0,7		Total pour le titre II		4.502		4.598		+ 2,1%
		TITRE III - Moyens des services
0,0		Partie 1 : Personnel. Rémunérations d'activité		0		230		n.s.
5,1		Partie 2 : Personnel. Pensions et allocations		29.503		35.849		+ 21,5%
7,6		Partie 3 : Personnel en activité et en retraite. Charges sociales		54.512		53.184		– 2,4%
–		Partie 4 : Matériel et fonctionnement des services		638		0		– 100,0%
0,0		Partie 6 : Subventions de fonctionnement		5		5		+ 0,7%
0,3		Partie 7 : Dépenses diverses		2.287		1.940		– 15,2%
13,0		Total pour le titre III		86.945		91.208		+ 4,9%
		TITRE IV - Interventions publiques
0,1		Partie 1 : Interventions politiques et administratives		842		840		– 0,3%
–		Partie 2 : Action internationale		543		0		– 100,0%
1,1		Partie 4 : Action économique. Encouragements et interventions		14.467		7.834		– 45,8%
1,3		Partie 6 : Action sociale. Assistance et solidarité		4.713		8.804		+ 86,8%
–		Partie 7 : Action sociale. Prévoyance		326		0		– 100,0%
2,5		Total pour le titre IV		20.891		17.478		– 16,3%
99,8		Total pour les dépenses ordinaires		675.741		699.372		+ 3,5%
		TITRE V - Investissements exécutés par l'État
–		Partie 4 : Entreprises industrielles et commerciales		0		0		n.s.
–		Partie 7 : Équipements administratifs et divers		0		0		n.s.
–		Partie 8 : Investissements hors de la métropole		349		0		– 100,0%
–		Total pour le titre V		349		0		– 100,0%
		TITRE VI - Subventions d'investissement accordées par l'État
–		Partie 4 : Entreprises industrielles et commerciales		57		0		– 100,0%
–		Partie 5 : Logement et urbanisme		108		0		– 100,0%
–		Partie 6 : Équipement culturel et social		0		0		n.s.
0,04		Partie 7 : Équipement administratif et divers		215		300		+ 39,5%
0,21		Partie 8 : Investissements hors de la métropole		4.182		1.450		– 65,3%
0,25		Total pour le titre VI		4.562		1.750		– 61,6%
0,25		Total pour les dépenses en capital		4.911		1.750		– 64,4%
100		Total pour les Charges communes		680.652		701.122		+ 3,0%
52,8		Pour mémoire : crédits nets de remboursements et dégrèvements		373.982		370.392		– 1,0%

A.– LE RECENTRAGE DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES SUR SA VOCATION PREMIÈRE : LA COUVERTURE DES « CHARGES COMMUNES »

Comme dans la loi de finances initiale pour 1999, le budget des Charges communes subit, dans le projet de loi de finances pour 2000, des changements de structure importants. Les masses déplacées en 2000 seraient cependant inférieures à celles déplacées en 1999 : 24,2 milliards de francs au lieu de 59,5 milliards de francs. Elles se répartiraient en 13,6 milliards de francs de minorations de dotations et 10,6 milliards de francs de majorations de dotations.

Parallèlement, le nombre de chapitres composant le budget des Charges communes serait ramené de 81 en loi de finances initiale pour 1999 à 37 dans le présent projet de loi de finances.

· Douze chapitres non utilisés depuis plusieurs gestions sont supprimés de la nomenclature budgétaire. Parmi eux, les chapitres 33-92 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires. Crédits globaux » et 44-02 « Réaménagement des charges d’endettement » étaient dotés respectivement de 100 millions de francs et 15 millions de francs en 1999. A cette occasion, les crédits en compte sur les chapitres supprimés portant des crédits pour dépenses en capital sont transférés les chapitres idoines d’autres sections budgétaires.

· Quatre chapitres de rémunérations pour services rendus sont transférés vers le budget Économie, finances et industrie, minorant à hauteur de 1.344 millions de francs les crédits du budget des Charges communes :

– le chapitre 34-91 « Services rendus par La Poste à l’administration » : 320 millions de francs ;

– le chapitre 37-01 « Remboursements des frais de gestion au titre de concours aux États étrangers » : 203 millions de francs ;

– le chapitre 37-06 « Rémunération des prestations de la Banque de France et des instituts d’émission d’outre-mer » : 816 millions de francs ;

– le chapitre 37-07 « Dépenses de télécommunications de diverses administrations » : 5 millions de francs.

Douze autres chapitres, dont l’unique gestionnaire étaient les services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, sont également transférés vers le budget Économie, finances et industrie. Ces transferts minorent de 8.804 millions de francs les dotations du budget des Charges communes :

– le chapitre 34-95 « Dépenses d’informatique et de télécommunication » : 21 millions de francs ;

– le chapitre 37-03 « Études » : 39 millions de francs ;

– le chapitre 37-93 « Actions de modernisation budgétaire et comptable » : 184 millions de francs ;

– le chapitre 42-07 « Application de conventions fiscales passées entre la France et des États étrangers » : 515 millions de francs ;

– le chapitre 44-95 « Participation à divers fonds de garantie » : 750 millions de francs ;

– le chapitre 44-97 « Bonifications d’intérêts à verser par l’État au Fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme » : 5 millions de francs ;

– le chapitre 44-98 « Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique » : 4.314 millions de francs ;

– le chapitre 54-90 « Apports au fonds de dotations ou au capital des entreprises publiques ou d’économie mixte ». Depuis plusieurs exercices, ce chapitre était doté pour mémoire dans les lois de finances initiales. L’utilité de son maintien au budget général, compte tenu de l’existence du compte d’affectation spéciale n° 902-24, réside dans la possibilité d’ouvrir en urgence des crédits, éventuellement, par voie de décret d’avances ou en collectif ;

– les chapitres 58-00 « Participation de la France au capital d’organismes internationaux (349 millions de francs) et 68-04 « Participation de la France à divers fonds » (2.270 millions de francs) ;

– le chapitre 64-00 « Interventions en faveur des petites et moyennes entreprises : 57 millions de francs ;

– le chapitre 68-00 « Aide extérieure » : 300 millions de francs.

Trois chapitres seraient transférés vers d’autres sections budgétaires plus directement concernées par leur gestion. Ces transferts minorent de 2.226,4 millions de francs les crédits du budget des Charges communes :

– le chapitre 37-04, portant les dépenses de financement des partis politiques, est transféré vers le budget de l’Intérieur (526,5 millions de francs) ;

– le chapitre 46-92 « Fonds spécial d’invalidité » est transféré vers le budget de la Santé et de la solidarité (1.592 millions de francs) ;

– le chapitre 65-01 « Aide aux villes nouvelles » est transféré vers le budget de l’Urbanisme et du logement (107,9 millions de francs).

· En sens inverse, seraient transférées vers le chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale », du budget des Charges communes, les dotations correspondant :

– à la subvention d’équilibre au BAPSA : 3.536 millions de francs ;

– à la subvention d’équilibre au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines : 1.587 millions de francs ;

– au financement de l’allocation d’adultes handicapés du régime des non-salariés agricoles : 422 millions de francs ;

– à la subvention d’équilibre destinée à la caisse des retraites de l’Imprimerie nationale : 2,3 millions de francs.

Les crédits sont majorés, au total, de 5.547,3 millions de francs.

· Deux autres changements de structure affectent le budget des Charges communes :

– l’inscription, dès la loi de finances initiale, des crédits afférents aux charges de pension des fonctionnaires employés dans divers organismes publics et semi-publics majore de 5.026 millions de francs les crédits du chapitre 32-97 « Pensions » ;

– les expériences de modernisation de la gestion administrative amènent à créer, sur le budget de l’Intérieur et sur le budget Économie, finances et industrie, des chapitres globalisés portant les crédits pour dépenses de personnel et de fonctionnement relatifs, pour le premier, à quatre préfectures, et pour le second, aux moyens affectés à la direction générale des impôts. Ces opérations conduisent à transférer vers ces chapitres globaux les crédits correspondant, pour les services concernés, aux cotisations patronales de sécurité sociale, au titre du régime d’assurance maladie des personnels civils titulaires de l’État. En miroir, les crédits du chapitre 33-91 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires » du budget des Charges communes sont minorés de 1.089,1 millions de francs.

· Enfin, le regroupement de crédits relatifs à un même objet réduirait de douze unités le nombre de chapitres inscrits au budget des Charges communes, sans que ces transferts internes ne conduisent à modifier les masses des dotations concernées, de ce seul fait.

B.– L’ÉVOLUTION DES GRANDS BLOCS DE CRÉDITS

Trois grands blocs de crédits représentent au total près de 96% du budget des Charges communes : les remboursements et dégrèvements (47,2% du total des crédits bruts), la charge de la dette publique (35,9% des crédits), les charges de personnel (12,7%). Le budget des Charges communes apparaît comme un budget de comptabilisation des engagements de l’État : l’espace où peuvent s’affirmer de véritables choix politiques y est assez restreint.

1.– Une légère accélération des remboursements et dégrèvements

Les remboursements et dégrèvements atteignent 330,7 milliards de francs. L’évaluation prévisionnelle des charges de l’État pour ce poste de dépenses est difficile : les années précédentes ont vu des décalages sensibles entre les crédits inscrits dans la loi de finances initiale et les dépenses effectives. Par exemple, la loi de finances initiale pour 1998 avait fixé à 279,2 milliards de francs le montant attendu des remboursements et dégrèvements. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1999, cette évaluation avait été révisée à 306,4 milliards de francs. En définitive, ce sont 317,2 milliards de francs de dépenses qui ont été enregistrées en exécution. Dans ces conditions, la prévision de dépenses pour 1999, fixée à 306,7 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999, est révisée à 319,7 milliards de francs dans le présent projet. Le Gouvernement maintient, en effet, sa prévision de quasi-stabilité des remboursements et dégrèvements entre les exercices 1998 et 1999 (+ 0,8%), sur la base du ralentissement de la croissance économique en 1999.

Les crédits de remboursements et dégrèvements pour l’exercice 2000 apparaissent ainsi en augmentation de 11 milliards de francs par rapport à l’évaluation révisée pour 1999 (soit + 3,4%). Ceci correspond à une légère accélération par rapport au taux de croissance attendu pour l’exercice 1999.

Les remboursements de TVA, dont l’évolution reste toujours difficile à expliquer, s’élèvent à 177 milliards de francs (+ 7,9%). Les dégrèvements d’impôts locaux diminuent de 500 millions de francs et s’établissent à 60 milliards de francs. Les restitutions d’impôt sur les sociétés se stabilisent aux environs de 38 milliards de francs.

Les remboursements et dégrèvements représenteraient, en 2000, 17,6% des ressources fiscales brutes, après 17,2% en 1999 (sur la base de l’évaluation révisée). La proportion atteinte en 1998 (17,9% des ressources fiscales brutes) ne devrait pas être retrouvée, mais les remboursements et dégrèvements se situent toujours en valeur relative, dans le projet de loi de finances pour 2000, à un niveau très nettement supérieur au niveau moyen observé depuis 1990.

2.– Une évolution apparemment atypique de la charge de la dette

L’exercice 2000 serait marqué par une évolution atypique de la charge de la dette. Pour la première fois depuis plus de vingt ans, le montant des crédits affectés au paiement des intérêts de la dette de l’État serait en diminution par rapport à la loi de finances initiale de l’exercice précédent. Ainsi, la charge brute de la dette atteindrait 251,9 milliards de francs, en diminution de 1,4 milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. De même, la charge nette de la dette diminuerait de 2,5 milliards de francs.

Cependant, en prenant pour référence les évaluations révisées de 1999, la charge nette de la dette s’accroîtrait de 4,6 milliards de francs en 2000 et atteindrait 234,7 milliards de francs. Cette progression est légèrement plus élevée que celle enregistrée en 1999 (évaluation révisée) par rapport à l’exécution 1998 : + 2,1 milliards de francs.

L’année 2000 confirme la rupture de tendance avec la première moitié des années 1990. La progression annuelle de la charge nette de la dette est inférieure à 5,5 milliards de francs depuis 1997, alors qu’elle a pu atteindre, auparavant, près de 20 milliards de francs à plusieurs reprises.

La détermination du niveau de la charge brute de la dette dépend de deux ensembles de paramètres : le besoin de financement de l’État en 2000, qui devrait connaître une forte remontée, sous l’effet d’une augmentation des amortissements d’OAT ⁽⁾ (101 milliards de francs) et de BTAN ⁽⁾ (295 milliards de francs) ; le niveau des taux d’intérêt en 1999 et 2000, orienté à la hausse depuis quelques mois à cause de la résurgence plus ou moins fondée de craintes inflationnistes.

La charge brute de la dette négociable s’élèverait ainsi à 243,2 milliards de francs. Pour sa part, la charge de la dette non négociable s’établirait à 8,4 milliards de francs. Les charges diverses liées à la gestion de la dette sont stables, à 310 millions de francs, mais cette évaluation en loi de finances initiale n’a, traditionnellement, qu’une faible valeur explicative des dépenses effectivement constatées en exécution.

3.– Un nouveau remodelage des dépenses de personnel imputées sur le budget des Charges communes

Une dotation provisionnelle de 230 millions de francs est demandée sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public », afin de « couvrir les ajustements complémentaires de rémunérations publiques pouvant intervenir en 2000 ».

Les crédits pour charges de pension (chapitre 32-97) passent de 29,4 milliards de francs en 1999 à 35,7 milliards de francs en 2000, en partie sous l’effet de l’inscription, dès la loi de finances initiale, des crédits afférents aux charges de pension des fonctionnaires employés dans divers organismes publics et semi-publics (5 milliards de francs), en partie sous l’effet des autres mécanismes de revalorisation des pensions (augmentation du point de la fonction publique, augmentation des effectifs de pensionnés, etc.), pour un montant de 1,3 milliard de francs. Le chapitre est abondé en gestion par le transfert des crédits inscrits sur chaque section ministérielle.

Les crédits pour cotisations sociales de l’État diminuent de 323 millions de francs et atteignent 33,8 milliards de francs en 2000. Les crédits destinés au versement de l’État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale diminuent de 1 milliard de francs et s’établissent à 19,4 milliards de francs.

1999 – 2000 : RÉCAPITULATION DES PRINCIPAUX ÉCARTS DE CRÉDITS

(en millions de francs)

Imputation	Mesures	PLF 2000	Écarts sur LFI 1999
	A.- Charges de la dette publique
11-05	Service des obligations et emprunts d’État à moyen et long terme	180.505	+ 9.001
11-06, art. 10	Intérêts des bons du Trésor à court terme (BTF)	11.402	– 2.998
11-06, art. 20	Intérêts des bons du Trésor à moyen terme (BTAN)	51.247	– 6.408
12-01, art. 10	Intérêts des comptes de dépôt au Trésor	510	– 217
12-01, art. 20	Rémunération de La Poste au titre du dépôt au Trésor des avoirs créditeurs privés des CCP	6.004	– 580
Titre I, 2^ème partie	Autres charges de la dette non négociable et de la dette à vue	1.889	– 181
Titre I, 3^ème partie	Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie	310	0
	B.- Garanties
14-01, art. 70	Garanties afférentes à l’exportation	590	– 75
14-01 (autres)	Autres dépenses de garantie	650	– 167
	C.- Dépenses en atténuation de recettes
15-01 §16, 17, 18	Dégrèvements de contributions directes locales	60.000	– 1.100
15-01 (autres)	Autres dégrèvements et remboursements sur contributions directes	90.080	+ 5.080
15-02	Remboursements sur produits indirects et divers	180.650	+ 20.550
15-07	Remboursement forfaitaire aux agriculteurs non assujettis à la TVA	suppr.	(– 470)
15-03 et 15-06	Frais de poursuites et de contentieux, décharges de responsabilité et remises de débets	2.250	+ 250
Titre II	D.- Pouvoirs publics	4.598	+ 96
	E.- Charges de personnel
31-94	Provision au titre des rémunérations d’activité des agents publics	230	+ 230
32-92	Fonds spécial de retraite des ouvriers de l’État	99	– 26
32-97	Ajustement du crédit global de pensions civiles et militaires	35.750	+ 6.371
33-91, art. 10	Versement à la Caisse nationale d’allocations familiales (apurement)	10.219	+ 279
33-91, art. 20	Cotisations patronales d’assurance-maladie de l’État	23.309	– 508
33-91, art. 30	Cotisations de l’État au Fonds national d’aide au logement	266	+ 6
33-91, art. 40	Versement de l’État au titre de la compensation et de la surcompensation	19.390	– 1.005
33-92	Crédits globaux de prestations sociales obligatoires	suppr.	(– 100)
	F.- Moyens de fonctionnement des administrations
34-91, art. 20	Remboursement à La Poste des frais de gestion des CCP ouverts par les comptables publics	suppr.	(– 617)
37-01	Remboursement des frais de gestion au titre de concours aux États étrangers	suppr.	(– 205)
37-03	Études (relatives notamment au financement des entreprises publiques)	suppr.	(– 36)
37-04	Financement des partis politiques	suppr.	(– 526)
37-06	Rémunérations des prestations de la Banque de France	suppr.	(– 730)
37-93	Actions de modernisation budgétaire et comptable	suppr.	(– 34)
37-94	Ajustement du crédit global pour dépenses éventuelles	300	0
37-95	Ajustement du crédit global pour dépenses accidentelles	1.640	+ 1.190

Note : pour les chapitres supprimés, l’écart porté dans la dernière colonne du présent tableau peut être différent de l’impact évoqué dans les développements ci-avant qui exposent les changements de structure dans le budget des Charges communes pour 2000. L’évaluation de l’impact des changements de structure implique de prendre en compte, avant recensement au titre d’un transfert, les ajustements effectués sur la dotation de l’exercice précédent. Au contraire, le présent tableau compare directement les crédits du PLF 2000 à ceux de la LFI 1999.

Imputation	Mesures	PLF 2000	Écarts sur LFI 1999
	G.- Interventions
41-23, art. 20	Fonds national de péréquation	825	– 2
42-07	Application de conventions fiscales passées entre la France et des États étrangers	suppr.	(– 543)
44-91, art. 10 à 40	Crédits d’encouragement à la construction immobilière	7.771	– 679
44-91, art. 80	Prêts aidés pour l’accession à la propriété	63	– 232
44-95	Participation à divers fonds de garantie	suppr.	(– 747)
44-98	Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique	suppr.	(– 4.950)
46-90	Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale	6.059	+ 5.563
46-91	Diverses aides en faveur des rapatriés.	216	+ 136
46-92	Fonds spécial d’invalidité	suppr.	(– 1.592)
46-93, art. 10	Majoration des rentes allouées en réparation d’un accident de la route	80	0
46-93, art. 20	Participation de l’État aux majorations de rentes viagères	2.464	+ 115
46-98	Subvention au fonds d’indemnisation des transfusés contaminés par le sida	50	– 50
47-92	Contribution de l’État à l’amélioration des retraites des rapatriés	suppr.	– 274
	H.- Dépenses en capital (crédits de paiement)
58-00	Participation de la France au capital d’organismes internationaux	suppr.	(– 349)
64-00	Interventions en faveur des petites et moyennes entreprises	suppr.	(– 57)
65-01	Aide aux villes nouvelles	suppr.	(– 108)
67-04	Soutien à l’activité économique : travaux de sécurité dans les écoles	300	+ 85
68-00	Aide extérieure	suppr.	(– 300)
68-02	Fonds européen de développement	1.450	– 162
68-04	Participation de la France à divers fonds internationaux	suppr.	(– 2.270)

CHAPITRE PREMIER :
LA CHARGE DE LA DETTE PUBLIQUE,
UN RYTHME DE CROISSANCE SENSIBLEMENT RÉDUIT

(en milliards de francs)

LA CHARGE DE LA DETTE DE l’ÉTAT EN 2000

I.- HYPOTHÈSES RETENUES

- Déficit à financer (en exercice) : 215,4 (236,6 en 1999)

- Amortissements de titres à moyen et long terme : 396 (273,3 en 1999)

- Émissions à moyen et long terme : 625 (525 en 1999)

- Émissions nettes à court terme (BTF) : + 26 (+ 31 en 1999)

- Taux d’intérêt moyens : – court terme (BTF) en 2000 : 2,9% (LFI 1999 : 4,0%)

– moyen terme (BTAN) en 1999 : 3,8% (LFI 1999 : 4,3%)

– long terme (OAT) en 1999 : 4,7% (LFI 1999 : 5,0%)

II.- ÉVOLUTION ATTENDUE

- Encours de dette constaté fin 1998 : 4.021,2 = 47,0% du PIB

dont dette négociable : 3.675,0 (91,4% du total)

- Projections : – 4.260 fin 1999 : 48,3% du PIB

– 4.475 fin 2000 : 48,8% du PIB

- Dette publique totale au sens de Maastricht : 59,9% du PIB en 2000

(critère de convergence : 60%)

- Charge nette : – constatée en 1998 : 228,0

– prévue en 1999 : 230,1

– prévue en 2000 : 234,7

- Charge nette de la dette négociable à moyen et long terme en 2000 = 100,6% du déficit.

- Excédent primaire : 19,3 en 2000.

NOTIONS FONDAMENTALES SUR LES « VALEURS DU TRÉSOR »

Au milieu des années quatre-vingts, il est apparu que les besoins de financement de l’État devaient s’accroître très fortement et que le Trésor ne pourrait plus recourir à ses moyens traditionnels de financement, à savoir principalement l’accès à des ressources non négociables, à bon marché.

Le Trésor s’est fait alors l’instigateur et l’acteur principal d’une réforme visant à modifier profondément la nature des titres émis par l’État, ainsi que les conditions de leur mise sur le marché et de leur négociation sur le marché secondaire. Par là même, il a impulsé des mutations essentielles pour le financement de l’économie française. Trois principes structurent la politique d’émission.

1/ La simplicité. La dette négociable de l’État a été réorientée autour de trois composantes standardisées, les « valeurs du Trésor ». Elles se distinguent par leurs échéances, qui couvrent tous les domaines de la courbe des taux :

– les BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés) couvrent les besoins de trésorerie à court terme : leur durée de vie à l’émission est inférieure à un an. Ils financent les décalages temporaires de trésorerie entre les encaissements et les décaissements. Cependant le Trésor utilise aussi les BTF comme variable d’ajustement dans son programme de financement ; ainsi, l’encours des BTF peut varier d’une année sur l’autre ;

– les BTAN (bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), dont la durée de vie à l’émission est de 2 ou 5 ans, assurent un financement à moyen terme ;

– les OAT (obligations assimilables du Trésor) sont l’instrument du financement à long terme du Trésor : leur durée de vie à l’émission peut aller jusqu’à 30 ans. Une ligne d’OAT à 10 ans est émise chaque année, et sert d’emprunt de référence au marché obligataire français.

Le Trésor n’a plus recours que de façon exceptionnelle à des emprunts spécifiques. Depuis 1990, seul l’emprunt 6% 1997 émis en juillet 1993 échappe aux trois catégories définies plus haut.

2/ La transparence. Pour assurer le placement de ses titres, le Trésor a fait le choix d’une procédure assurant l’égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence : l’adjudication « à prix demandé ». Les offres des investisseurs soumissionnaires sont compilées par la Banque de France et présentées, de façon anonyme, au Trésor. Celui-ci décide du montant des soumissions qu’il retient, pour chacune des propositions qui lui sont faites, dans la limite de la fourchette annoncée auparavant pour le volume total de titres qu’il souhaite émettre.

Par ailleurs, le Trésor publie en début d’année un calendrier prévisionnel d’émission et s’attache à respecter la régularité des appels au marché. Ainsi, une adjudication d’OAT a lieu le premier jeudi de chaque mois, tandis que les BTAN sont adjugés le troisième jeudi de chaque mois. Les BTF sont adjugés chaque lundi.

La procédure de syndication, qui consiste à préplacer le montant de l’emprunt auprès d‘un syndicat d’établissements financiers chargé d’assurer ensuite son véritable placement auprès des investisseurs, n’est plus utilisée que de façon exceptionnelle. L’État y a essentiellement recours pour le premier placement de titres aux caractéristiques innovantes.

3/ La liquidité. Attirer les investisseurs vers la dette de l’État supposait que fût rénové par ailleurs, pour le dynamiser, le marché secondaire. Le dynamisme du marché repose en partie sur la liquidité des titres qui peuvent s’y négocier. C’est pourquoi le Trésor a fait le choix d’émettre des titres dits « assimilables », qui peuvent être rattachés à des lignes déjà existantes présentant les mêmes caractéristiques. Les titres nouvellement émis deviennent, après le versement de leur premier coupon, totalement indiscernables des titres anciens composant la ligne.

Le gisement total de la ligne peut ainsi devenir important, favorisant la liquidité des échanges. Une dizaine de lignes ont un encours dépassant 100 milliards de francs, constitué à la suite de plusieurs émissions parfois séparées de plusieurs mois.

Avec 251,9 milliards de francs de crédits bruts et 17,2 milliards de francs de recettes d’ordre, la charge nette de la dette s’établirait en 2000 à 234,7 milliards de francs. Elle serait donc :

– en diminution de 2,5 milliards de francs (soit – 1,1%) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 (qui s’inscrit en augmentation de 9,3 milliards de francs sur le résultat définitif constaté pour 1998) ;

– en augmentation de 4,6 milliards de francs (+ 2,0%) par rapport à l’évaluation révisée pour 1999, qui prévoit 230,1 milliards de francs de dépenses (soit seulement 2,1 milliards de francs de plus qu’en 1998).

En effet, la révision des recettes de l’exercice 1999, effectuée dans le cadre du présent projet de loi, ramène à 14,4 milliards de francs le montant des recettes venant en atténuation des charges de la dette, au lieu de 16 milliards de francs dans l’évaluation associée à la loi de finances pour 1999. Par ailleurs, la charge brute de la dette serait inférieure de 8,8 milliards de francs à son évaluation initiale. Au total, la charge nette de la dette en 1999 serait révisée en baisse à hauteur de 7,2 milliards de francs, ce qui affecte à due concurrence la mesure de l’évolution prévue en 2000.

Le projet de loi de finances pour 2000 confirme la rupture qui est apparue, depuis 1997, dans le rythme de progression de la charge de la dette de l’État. Alors que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la charge de la dette augmentait chaque année d’environ 20 milliards de francs ⁽⁾, un ralentissement est apparu dès 1996, avec une augmentation limitée à 13,7 milliards de francs.

En 1998, la charge nette de la dette a progressé de 5,5 milliards de francs seulement. Cette évolution modérée est la résultante de deux mouvements quasi parallèles, qui se compensent partiellement : une augmentation de 10,2 milliards de francs de la charge brute de la dette ; une augmentation de 4,8 milliards de francs des recettes d’ordre.

CHARGE DE LA DETTE

(en millions de francs)

	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
1^ère PARTIE - DETTE NÉGOCIABLE :
11-05 Emprunts d’État et OAT	122.203	137.572	152.471,1	161.854,4	165.419,6	171.504,4	180.505,2
11-06 Bons du Trésor à court et moyen terme	68.169	80.254	72.327,9	66.273,8	72.732,1	72.055,0	62.649,7
- art. 10 : BTF	14.478	22.081	12.772,4	9.858,9	11.801,4	14.400,0	11.402,2
- art. 20 : BTAN	53.691	58.173	59.555,6	56.414,9	60.930,8	57.655,0	51.247,5
- art. 30 : Autres bons négociables	–	–	–	–	–	–	–
Total Première partie	190.372	217.826	224.799,0	228.128,2	238.151,7	243.559,4	243.154,9
2^ème PARTIE - DETTE NON NÉGOCIABLE, DETTE À VUE :
12-01 Intérêts des comptes de dépôt au Trésor	8.630	9.357	8.115,5	7.844,2	7.845,6	7.311,2	6.514,0
(dont art. 20 : rémunération des avoirs CCP)	(7.841)	(8.694)	(7.393,0)	(7.350,2)	(7.518,6)	(6.584,2)	(6.004,0)
12-02 Bons du Trésor non négociables	1.706	1.766	1.214,6	810,0	586,3	561,4	741,0
12-03 Rémunération des dépôts de divers instituts d’émission et banques centrales	1.836	1.938	2.176,4	1.464,5	1.777,5	1.350,0	1.070,0
12-05 Prise en charge par l’État de la dette de divers organismes	2.104	1.385	1.077,9	533,6	269,9	116,0	78,1
12-06 et 12-07 Remboursement de créances afférentes à la distribution d’actions ; service d’emprunts, d’annuités et d’intérêts divers ^(a)	1.016	481	70,4	49,9	42,4	42,8	suppr.
Total Deuxième partie	15.292	14.927	12.654,8	10.702,2	10.521,7	9.381,5	8.403,1
3^ème PARTIE - CHARGES DIVERSES RÉSULTANT DE LA GESTION DE LA DETTE ET FRAIS DE TRÉSORERIE :
13-01 Charges diverses résultant de la gestion de la dette	2.257	1.143	745,7	459,1	370,3	–	–
(dont charges FSR) ^(b)	(2.230)	(1.143)	(745,7)	(459,1)	(347,7)	–	–
13-03 Frais divers de trésorerie (hors FSC) ^(b)	350	550	886,4	617,6	1.126,2	310,0	310,0
(pour mémoire : charges FSC)	(813)	(1.001)	(932,2)	(1.011,5)	(1.299,7)	–	–
Total Troisième partie (hors FSC) ^(b)	2.607	1.693	1.632,4	1.076,7	1.496,5	310,0	310,0
Charge brute de la dette (hors FSC) ^(b)	208.272	234.446	239.086,0	239.907,1	250.169,9	253.250,9	251.868,0
Pour mémoire : charge brute y compris FSC ^(b)	209.085	235.447	240.018,2	240.918,6	251.469,7	–	–
A déduire : Recettes d’ordre (hors FSC) ^(b)	22.629	28.613	19.596,1	17.377,1	22.180,1	16.004,0	17.168,0
(pour mémoire : recettes FSC)	(815)	(1.000)	(932,3)	(1.013,8)	(1.301,8)	–	–
ligne 806 ^(c)	21.496	25.902	19.383,6	17.107,8	21.858,0	16.004,0	17.168,0
- intérêts du compte du Trésor à la Banque de France et intérêts sur pensions de titres Banque de France ; pensions de titres	1.813	2.457	2.742,9	3.027,9	3.358,7	1.997,0	2.033,0
- recettes sur coupon couru	16.414	21.500	14.579,5	13.249,6	17.403,8	14.007,0	15.135,0
- recettes FSR	2.732	1.325	911,9	501,9	399,5	–	–
- divers	537	620	1.149,3	328,3	696,0	–	–
intérêts d’avances ^(d)	1.132	2.711	212,5	269,3	322,1	–	–
- sur avances à l’ACOSS	160	2.420	0,0	0,0	0,0	–	–
- sur avances au FSR	972	291	212,5	269,3	322,1	–	–
Charge nette de la dette (hors FSC) ^(b)	185.643	205.833	219.489,9	222.530,0	227.989,9	237.246,9	234.700,0
Écart sur l’année précédente (en milliards de F)	+ 26,1	+ 20,2	+ 13,7	+ 3,0	+ 5,5	+ 9,3	– 2,5

(a) Dont rémunération des créances de TVA. Le chapitre 12-06 est supprimé depuis la loi de finances pour 1998.

(b) FSC : Fonds de stabilisation des changes ; FSR : Fonds de soutien des rentes.
Leur activité donne lieu à des ressources et des charges budgétaires, qui ne font pas l’objet de prévision en loi de finances.

(c) Ligne de recettes non fiscales retraçant les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie.
Montant hors FSC (sous-ligne 806-72 jusqu’à 1996 ; ligne 817-02 à partir de 1997).

(d) Sous-lignes 499-05 et 499-03 de la ligne 499 des recettes non fiscales jusqu’à 1996 ; ligne 411-02 à partir de 1997.

Ces deux mouvements ne sont pas totalement indépendants. En effet, l’année 1988 a connu une importante opération d’échanges de titres, portant sur 10,5 milliards d’écus. Or, la reprise des titres apportés à un échange donne lieu au remboursement anticipé par le Trésor des intérêts dus jusqu’à la prochaine date de détachement de coupon, ce qui gonfle les dépenses budgétaires. En contrepartie, l’émission de titres nouveaux conduit à encaisser par anticipation les coupons courus entre la date anniversaire de détachement du coupon (un an auparavant) et la date de l’opération, ce qui gonfle les recettes d’ordre. Enfin, le Trésor paye des frais de gestion, ce qui majore les dépenses budgétaires de la troisième partie du titre premier.

Indépendamment de ce phénomène ponctuel propre à l’année 1998, il apparaît que les charges d’intérêt enregistrent pleinement, depuis 1997, les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Pour autant, il convient de ne pas se faire d’illusions. Avec une charge d’intérêts de 234,7 milliards de francs prévue en 2000, pour un encours de dette d’environ 4.260 milliards de francs estimé pour la fin de l’année 1999, le taux moyen de la dette de l’État ressort à 5,5%. Le budget de l’État devrait donc bénéficier, pour quelques années encore, d’un « effet taux » favorable : le renouvellement de la dette amène à remplacer progressivement des titres anciens, émis à taux élevés, par des titres nouveaux, émis à taux plus faible. Cet effet taux ne dure que lorsqu’il subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché.

Abstraction faite de cet effet taux, la charge de la dette est gouvernée par l’« effet volume », qui résulte de l’accroissement de l’encours de dette découlant du déficit budgétaire et des flux nets de dettes. Un déficit de 200 milliards de francs par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d’intérêt supplémentaire de 10 milliards de francs. Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l’unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.

Depuis 1997, la part des marges de manœuvre de la politique budgétaire « préemptée » par l’alourdissement du service de la dette est de plus en plus limitée. Les interventions de l’État peuvent être redéployées au profit de dépenses plus « actives ». Votre Rapporteur spécial se félicite de cette évolution bénéfique, qui permet de mieux répondre aux aspirations de nos concitoyens. Il faut cependant garder présent à l’esprit le fait que la singulière modération des années 1997 à 2000 ne constitue qu’un phénomène transitoire dû pour moitié, environ, à l’impact très favorable de la baisse des taux.

I.– LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2000 : BAISSE DU DÉFICIT, AUGMENTATION DES AMORTISSEMENTS

A.– LES INTERACTIONS ENTRE LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET L’ACCROISSEMENT DE LA DETTE DE L’ÉTAT

Intuitivement, le lien entre le déficit budgétaire et l’accroissement de la dette de l’État est évident. Le déficit ne représente rien d’autre que l’excédent des charges supportées par l’État sur les ressources qu’il perçoit. L’article d’équilibre du projet de loi de finances vise précisément à autoriser le ministre chargé du budget à procéder à des emprunts « pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie », en particulier celles qui ne peuvent être couvertes par des ressources permanentes.

Pour autant, le déficit budgétaire tel qu’il est déterminé par la loi de finances ne peut expliquer en totalité les variations annuelles de l’encours de dette. D’une part, le déficit « en exercice », relatif à l’exercice budgétaire, n’est pas égal au déficit « en gestion », qui porte sur l’année calendaire ; seul celui-ci peut permettre de déterminer la contribution annuelle du déficit à la dette. D’autre part, l’État enregistre des flux nets de dette qui concourent à la variation totale de son encours, sans avoir de traduction budgétaire.

Un exercice budgétaire se déroule sur trois années calendaires : certaines dépenses sont payées par anticipation l’année précédente ; l’essentiel du budget s’exécute au cours de l’année éponyme ; certaines dépenses et recettes sont enregistrées l’année suivante, au cours de la « période complémentaire ». Réciproquement, une année calendaire voit s’exécuter trois exercices budgétaires distincts : l’exercice précédent (pour sa période complémentaire), l’exercice principal et l’exercice suivant (pour les dépenses payées par anticipation).

L’évaluation des flux nets de dette est délicate. Elle ne peut reposer sur la présentation traditionnelle de l’encours de la dette de l’État, telle qu’elle figure, par exemple, dans le tableau de la page 26 du présent rapport spécial. En effet, la dette y est considérée sous l’angle de ses instruments de financement : titres de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) et postes de la dette non négociable (dépôts des correspondants du Trésor, engagements de l’État, etc.). Au contraire, la notion de « flux net de dette » se réfère au fait générateur de l’endettement, indépendamment de son mode de financement. A ce titre, la prise en charge par l’État, certaines années, d’engagements divers – créances de TVA, emprunts repris à divers organismes, etc. – participe clairement des flux nets de dette enregistrés ces mêmes années.

EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1998 (y compris FMI et FSC)

(en millions de francs)

	Année 1997	Année 1998	Année 1999	Solde d’exécution des lois de finances pour 1998 (exercice)
Exercice 1997		– 55.098
Exercice 1998	– 24.207 ^(a)	– 146.680	– 72.556 ^(b)	– 243.443
Exercice 1999		– 16.051
Comptes d’attente		– 2.247
Solde d’exécution des lois de finances en 1998 (gestion)		– 220.076

(a) Dépenses payées par anticipation en 1997.

(b) Solde de la période complémentaire en 1999.

Source : Situation résumée des opérations du Trésor (SROT) au 31 décembre 1998

La détermination des flux annuels nets de dette et leur interprétation nécessitent d’une part, de définir précisément le périmètre retenu pour la mesure de la dette, d’autre part d’analyser dans le détail la nature des opérations de trésorerie effectuées au cours de l’année calendaire.

Dans l’ensemble du présent rapport, la dette de l’État est définie comme la somme des agrégats suivants, inscrits au tableau I. « Éléments d’actif et de passif » de la Situation résumée des opérations du Trésor (SROT), qui est publiée chaque mois au Journal officiel :

– les titres de la dette négociable, hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (qui n’ont pas vocation à être vendus sur le marché et qui ne portent pas intérêt) ; ces titres sont détaillés dans les tableaux F, G et H du document de développement n° 1 de la SROT ;

– plusieurs agrégats de dette non négociable, dont certains sont détaillés dans les tableaux du document de développement n° 1 de la SROT :

w les engagements divers de l’État (tableau I) ;

w les bons du Trésor sur formule (tableau J) ;

w les bons du Trésor souscrits par des organismes internationaux (tableau K) ;

– –

ENCOURS DE LA DETTE DE L’ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE ^(a)

(en milliards de francs)

	1980	1985	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1.- Dette négociable	196,88	702,91	1.367,53	1.466,38	1.771,97	2.133,59	2.480,36	2.829,33	3.112,14	3.377,60	3.674,97
Part dans la dette publique totale (en %)	47,1%	65,8%	76,8%	78,7%	84,1%	86,7%	85,4%	86,9%	87,9%	89,1%	91,4%
A.- Dette à long terme	113,90	365,91	817,63	909,32	1.057,26	1.352,56	1.559,96	1.774,27	2.022,23	2.170,37	2.384,59
dont OAT		72	678,46	789,25	1.005,55	1.216,06	1.429,95	1.652,44	1.900,28	2.160,99	2.375,26
(pour mémoire : OAT émises au profit du FSR)				–	(4,66)	(11,62)	(10,82)	(12,24)	(19,69)	(2,65)	(4,61)
B.- Bons du Trésor à court et moyen terme	82,98	337	549,91	557,06	714,71	781,04	920,40	1.055,06	1.089,91	1.207,23	1.290,38
BTF				139,36	258,49	188,88	238,73	294,63	270,66	270,48	309,57
(pour mémoire : BTF émis au profit du FSR)				–	–	–	(1,00)	–	–	–	–
BTAN				417,71	456,22	592,16	681,67	760,42	819,25	936,75	980,81
(pour mémoire : BTAN émis au profit du FSR)				–	–	(0,99)	(4,92)	(5,96)	(1,30)	(1,65)	(1,31)
II.- Dette non négociable	221,45	364,60	414,01	397,82	334,70	328,16	424,15	425,01	430,12	412,68	346,28
A.- Engagements de l’État et dette d’organismes supprimés prise en charge par l’État	6,00	44,50	79,64	71,49	50,16	77,60	74,89	68,45	54,70	37,24	28,21
B.- Bons du Trésor sur formules	48,62	36,20	30,27	24,57	19,07	15,19	12,61	10,19	9,64	14,03	15,15
C.- Bons souscrits par des organismes internationaux	13,81	36,89	38,24	37,78	55,38	57,87	62,62	58,95	57,08	56,36	49,83
D.- Dépôts des correspondants du Trésor et des particuliers	163,03	274,40	323,33	314,24	304,43	324,84	362,66	382,59	395,31	414,37	451,24
E.- Dette nette du Trésor envers la Banque de France ^(b)	– 18,06	– 55,10	– 73,98	– 63,11	– 108,05	– 161,73	– 101,48	– 44,48	– 4,32	– 26,69	– 75,16
F.- Créances nettes (–) des opérations de pension ^(c)								– 64,01	– 96,00	– 96,86	– 137,64
G.- Divers ^(d)	8,05	27,71	16,52	12,86	13,71	14,38	12,86	13,31	13,73	14,23	14,65
Dette totale de l’état	418,33	1.067,51	1.781,54	1.864,20	2.106,67	2.461,75	2.904,52	3.254,34	3.542,26	3.790,27	4.021,25
En % du PIB	14,9%	22,7%	27,4 %	27,6%	30,1%	34,8%	39,3%	42,4%	45,1%	46,6%	47,0%

(a) Hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR).

(b) Concours de la Banque de France au Trésor (= dette du Trésor) – compte courant du Trésor à la Banque de France (= créance du Trésor).

(c) Valeur des titres pris en pension – valeur des titres mis en pension. Ces créances nettes, venant en atténuation de la dette de l’État, sont affectées d’un signe (–).

(d) Depuis 1990, est prise en compte uniquement la dette résultant de l’émission des monnaies métalliques.

Source pour les années 1990 à 1998 : SROT au 31 décembre. Source pour les années antérieures : Compte de la dette publique.

w les dépôts des correspondants et des particuliers (tableau L) ;

w les concours de la Banque de France au Trésor ;

w la dette résultant de l’émission des monnaies métalliques.

Par ailleurs, pour tenir compte des modalités de gestion de la dette par le Trésor, il est effectué une « consolidation » entre le concours de la Banque de France au Trésor et le compte courant du Trésor à la Banque de France, afin de raisonner en termes de dette nette de la position créditrice du Trésor auprès de la Banque de France. Dans le même esprit, le montant des créances résultant des prises en pension de titres publics par le Trésor est défalqué du montant brut de la dette.

Le tableau présenté page 29 décrit, depuis 1990, les facteurs de l’endettement de l’État. Il permet, dans un premier temps, d’isoler l’accroissement de dette résultant du déficit en gestion de l’accroissement résultant d’un flux net de dettes. Leurs contributions respectives peuvent connaître de fortes variations d’une année sur l’autre.

Ainsi, alors que le déficit en gestion est quasiment identique entre 1990 et 1991, un flux d’endettement net négatif permet de limiter à 83 milliards de francs l’accroissement de la dette de l’État. Réciproquement, la diminution sensible du déficit en gestion de l’année 1994 (à hauteur de 30 milliards de francs) est plus que compensée par un flux d’endettement net positif de 155 milliards de francs, qui porte l’accroissement annuel de la dette à la valeur record de + 443 milliards de francs cette année là.

Par ailleurs, le tableau permet d’identifier précisément les facteurs élémentaires d’endettement. Certaines années, les « opérations diverses relatives à la dette », ensemble de facteurs d’endettement difficilement identifiables, peuvent porter sur des montants conséquents : + 19,9 milliards de francs en 1990, – 16,8 milliards de francs en 1991, – 10,7 milliards de francs en 1995. Il n’en reste pas moins que l’on discerne l’impact des événements suivants :

– la prise en charge des premières créances de TVA en 1993, pour 57,4 milliards de francs (ligne 1.b) ; l’amortissement d’une partie de ces créances dès l’année 1993, pour 23,5 milliards de francs (ligne 1.c) ;

– la prise en charge des créances de TVA en 1994, pour 24,2 milliards de francs (ligne 1.b) ; l’amortissement d’une partie de ces créances en 1994, pour 18,9 milliards de francs (ligne 1.c) ;

ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L’ÉTAT :
PRÉSENTATION DU TABLEAU

w La ligne « Dette » reprend l’avant-dernière ligne du tableau général de l’encours de la dette de l’État au 31 décembre, présenté page 26.

w Les facteurs concourant à l’accroissement de la dette sont affectés d’un signe (+), ceux concourant à sa diminution son affectés d’un signe (–).

w La ligne A. « Dette Monnaies métalliques » est nécessaire pour éviter un défaut de comptabilisation dû à la nature de la ligne « Déficit ». En effet, la variation de dette résultant de l’émission des monnaies métalliques a une traduction budgétaire dans les écritures du compte d’opérations monétaires n° 906-04 « Compte d’émission des monnaies métalliques ». Du fait des règles d’imputation en recettes et en dépenses applicables au compte n° 906-04, une augmentation de la dette Monnaies métalliques se traduit par un excédent du compte spécial, donc par une diminution du déficit. La contribution apparente du déficit à l’accroissement de dette en est ainsi minorée, d’où la nécessité de réintroduire explicitement le poste « Dette Monnaies métalliques » dans le tableau des facteurs d’endettement.

w Cependant, la ligne « Dette Monnaies métalliques » n’est pas égale au solde du compte spécial n° 906-04. Ce compte retrace des dépenses diverses afférentes à la circulation des pièces, qui ne ressortissent pas d’un flux net de dette : frais de fabrication et de commercialisation des nouvelles pièces, frais de dénaturation des pièces retirées de la circulation, etc. Seules doivent être retenues pour leur solde, au titre du calcul de la variation de la dette Monnaies métalliques :

– la ligne de dépenses n° 30 « Charges liées à la diminution de la circulation de pièces ayant cours légal » (débit du compte 17 du CGAF) ;

– les lignes de recettes n° 11, 12 et 13 « Recettes liées à l’augmentation de la circulation des monnaies métalliques » en métropole, dans les DOM et à Mayotte (crédit du compte 17 du CGAF).

w La ligne 3. « Opérations diverses sur la dette » regroupe des provisions sur emprunts, des opérations sur emprunts gérés par l’État, des opérations avec des tiers, des régularisations diverses et des liaisons internes.

w La ligne C. « Opérations bancaires » concerne les règlements bancaires en cours d’exécution.

w La ligne D. « Variations de liquidité » est relative aux variations des effets et encaisses diverses détenus par le Trésor, à l’exception du compte courant du Trésor à la Banque de France et des créances résultant de la prise en pension de titres d’État, qui sont « consolidés » dans le calcul du montant total de la dette de l’État.

w Les primes d’émission (ligne 1.a) sont amorties progressivement, les dotations aux amortissements constituant une partie des « autres pertes et profits » constatés sur emprunts les années suivantes (ligne 2.b).

w Les amortissements d’engagements (ligne 1.c) viennent, chaque année, diminuer l’encours des engagements de l’État antérieurement constatés. Ces amortissements relèvent, soit d’une opération de trésorerie : ils sont alors imputés sur la ligne 2.a « Amortissements non budgétaires », soit d’une opération budgétaire : ils sont alors intégrés au déficit en gestion de l’année considérée, ce qui était le cas de l’amortissement des engagements constitués pour l’indemnisation des rapatriés, achevé en 1997.

w Certains engagements amortis l’année même de leur prise en charge sont imputés directement sur la ligne 2.b, sans transiter par les comptes retraçant les engagements de l’État étalés sur plusieurs années. Il en est ainsi de la dette reprise à l’ACOSS en 1994, pour 110 milliards de francs.

– –

ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L’ÉTAT ^{(a) (b)}

(en milliards de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Dette	1.864,20	2.106,67	2.461,75	2.904,52	3.254,34	3.542,26	3.790,27	4.021,25
Écart sur l’année précédente	+ 82,66	+ 242,47	+ 355,08	+ 442,76	+ 349,82	+ 287,92	+ 248,01	+ 230,98
*Déficit (en gestion)*	*+ 112,86*	*+ 241,11*	*+ 318,86*	*+ 287,61*	*+ 344,52*	*+ 301,00*	*+ 263,95*	*+ 220,08*
A. Dette Monnaies métalliques	– 3,67	+ 0,85	+ 0,68	– 1,53	+ 0,46	+ 0,42	+ 0,50	+ 0,42
B. Opérations relatives à la dette
1. Frais amortissables	– 3,35	– 10,82	+ 25,84	– 4,61	– 14,12	– 13,56	– 13,06	– 9,09
a. primes d'émission	(+ 3,88)	(+ 2,85)	(+ 0,16)	(– 1,78)	(– 0,62)	(– 1,19)	(– 2,37)	(– 2,60)
b. prise en charge d’engagements	(+ 0,35)	(+ 0,84)	(+ 57,47)	(+ 24,28) ^(c)	(+ 0,75)	(+ 0,50)	(+ 0,12)	(+ 0,02)
c. à déduire : amortissement d’engagements (–)	(– 7,58)	(– 14,50)	(– 31,80)	(– 27,11)	(– 14,25)	(– 12,87)	(– 10,81)	(– 6,52)
2. Pertes (+) et profits (–)	+ 3,29	+ 15,12	+ 18,04	+ 144,52	+ 15,22	+ 1,99	+ 2,53	+ 21,58
a. amortissements non budgétaires	(+ 3,87)	(+ 11,08)	(+ 28,87)	(+ 24,00)	(+ 10,63)	(+ 9,25)	(+ 7,95)	(+ 6,50)
b. autres pertes et profits	(– 0,58)	(+ 4,04)	(– 10,83)	(+ 120,52) ^(c)	(+ 4,58)	(– 7,26)	(– 5,42)	(+ 15,09)
3. Opérations diverses sur la dette	– 16,84	– 1,88	+ 1,37	– 1,62	– 10,65	+ 8,29	– 4,14	+ 0,22
Sous-total Opérations relatives à la dette	– 16,90	+ 2,43	+ 45,24	+ 138,29	– 9,55	– 3,28	– 14,67	+ 12,72
C. Opérations bancaires	– 10,88	– 0,23	– 3,87	+ 12,53	+ 9,14	– 7,72	– 3,43	+ 6,78
D. Variations de liquidité	+ 1,25	– 1,71	– 5,83	+ 5,86	+ 5,24	– 2,54	+ 1,66	– 8,99
*Flux net de dettes (A+B+C+D)*	*– 30,20*	*+ 1,35*	*+ 36,22*	*+ 155,15*	*+ 5,30*	*– 13,12*	*– 15,94*	*+ 10,92*

(a) Dans le tableau, les nombres sont affectés d’un signe (+) lorsqu’ils accroissent la dette, d’un signe (–) lorsqu’ils la font décroître.

(b) Les lignes A, B, C, D, 1, 2 et 3 sont calculées à partir de la SROT, Document de développement n° 2, tableau D « Opérations diverses » ;
les lignes a, b et c sont calculées à partir du Compte général de l’administration des finances (CGAF).

(c) En 1994, la reprise par l’État de la dette de l’ACOSS (110 milliards de francs), amortie l’année même, a donné lieu directement à la constatation d’une perte sur engagement (ligne 2b du tableau), par débit du compte 667.8 « Pertes diverses sur emprunts et engagements », sans transiter par le compte 482.7 « Engagements à répartir sur plusieurs exercices » (lignes 1.b et 1.c du tableau).

Sources : SROT au 31 décembre, Compte général de l’administration des finances

– l’amortissement décroissant, sur l’ensemble de la période 1990-1997, de divers engagements repris par l’État en 1988 et 1989 : Fonds spécial de grands travaux (15,8 milliards de francs d’encours à l’origine), Caisse d’amortissement pour l’acier (9,2 milliards de francs), Caisse nationale de l’industrie (11,9 milliards de francs), Caisse nationale des banques (12,5 milliards de francs), Fonds d’intervention sidérurgique (16,4 milliards de francs) ;

– l’apurement, dès 1998, de l’écart d’intégration des dépôts CCP de l’ex-budget annexe des PTT (18,2 milliards de francs, imputés sur la ligne 2.b), décidé par l’article 15 de la loi n° 99-2 du 5 janvier 1999 portant règlement définitif du budget de 1995, bien que celle-ci n’ait été promulguée que le 5 janvier 1999.

Enfin, le tableau permet de constater que le rythme de traitement des règlements bancaires et la fluctuation des encaisses peuvent avoir une influence de plusieurs milliards de francs sur l’encours de dette.

B.– UNE FORTE AUGMENTATION DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2000

L’analyse des facteurs d’endettement ne suffit pas à décrire les opérations que doit effectuer le Trésor pour couvrir, chaque année, l’ensemble des charges de trésorerie supportées par l’État. Aux besoins découlant de l’exécution des lois de finances, il faut en effet ajouter les charges résultant de l’amortissement des dettes et engagements échus.

Votre Rapporteur spécial se réjouit que, comme les années précédentes, puisse être publié dans le présent rapport un tableau de financement du Trésor portant à la fois sur les résultats définitifs de l’année écoulée, sur les prévisions initiales de l’année en cours et, surtout, sur le financement prévisionnel de l’année à venir. C’est, en effet, en fonction de sa configuration que sont bâties certaines des hypothèses relatives à la détermination de la charge de la dette en 2000.

Pour autant, le tableau de financement du Trésor pour 2000 qui est ici présenté ne saurait préjuger ni des besoins qui seront effectivement constatés durant l’exécution des lois de finances en 2000, ni des modalités de couverture de ces besoins. Celles-ci seront arrêtées par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie à la fin de l’année 1999.

A la date d’élaboration du présent rapport, le tableau de financement de l’État pour 2000 ne peut donc prétendre correspondre qu’à des hypothèses purement conventionnelles.

CONSTRUCTION DU TABLEAU DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

w Le tableau de financement de l’État est construit sur la base des entrées et sorties de trésorerie. Cependant, à titre d’information, sont également portés dans le tableau, en caractère de corps inférieur, les émissions et remboursements en valeur nominale ainsi que les pertes et profits à l’émission et au remboursement. De même, il est distingué entre les remboursements de titres échus et les rachats sur le marché avant échéance.

w Par souci de cohérence avec le tableau analysant les facteurs de variation de la dette de l’État, le tableau de financement du Trésor se réfère au besoin de financement y compris les opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) et le Fonds de stabilisation des changes (FSC). De même, les émissions et rachats de titres effectués au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR) ne sont pas pris en compte.

w Toutes les prévisions relatives à l’année en cours (1999) ou à venir (2000) sont fournies par la direction du Trésor.

w La valeur nominale des remboursements de titres échus, des rachats avant échéance, du paiement par remise de titres de l’emprunt 6% 1997, des émissions d’OAT et de BTAN est extraite du Compte de la dette publique pour chaque année considérée.

w Les résultats de pertes et profits sont calculés à partir du tableau « Analyse de la variation de la dette » inclus dans la Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

w Le poste « Amortissement des engagements repris par l’État » reprend le total des mouvements de débit enregistrés chaque année sur le compte 16 du Compte général de l’administration des finances, duquel sont défalqués l’amortissement des engagements vis-à-vis des rapatriés (qui donne lieu à des dépenses budgétaires déjà incluses dans le déficit en gestion) et, pour les années antérieures à 1996, le montant des dépenses budgétaires correspondant au provisionnement des primes des PEP, portées en crédit du compte 167. Cette dernière opération résulte de ce que le provisionnement budgétaire, constituant une écriture d’ordre dans les comptes de l’État, ne pèse pas sur le besoin de financement de l’année. En revanche, le décaissement des primes abonde le besoin de financement, même si, actuellement, aucune dépense budgétaire n’est à enregistrer tant que la totalité de la provision constituée de 1991 à 1996 n’aura pas été épuisée.

w Le solde net des émissions de BTF, la variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor et la diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France (avant effet des opérations de prise et de mise en pension) sont déterminés à partir de la SROT au 31 décembre.

Après le sommet constaté en 1997 (644,6 milliards de francs), le besoin de financement à moyen et long terme de l’État est revenu à 575,9 milliards de francs en 1998, soit 32,1 milliards de francs de moins que ce qui était prévu à l’occasion de la loi de finances initiale pour 1998 (608 milliards de francs).

– –

TABLEAU DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (y compris FMI et FSC)

(en milliards de francs)


		1994		1995		1996		1997		1998		1999 (initial)		2000 (conventionnel)
Pour mémoire : Déficit en exercice	302,99		318,86		292,94		267,50		243,44		236,6		215,4
Déficit en gestion	287,61		344,52		301,00		263,95		220,08		236,6		215,4
Remboursement des OAT et titres longs émis par l’État	66,21		49,68		50,11		188,17		78,04		78,8		101,0
Amortissement des OAT et titres échus	(57,29)		(47,64)		(33,38)		(185,68)		(71,31)
Rachats de titres avant échéance et paiement par remise du 6% 1997	(9,56)		(2,03)		(16,35)		(2,41)		(6,50) ^(b)
Pertes (+) et profits (–) sur remboursements	(– 0,65)		(0,01)		(0,38)		(0,07)		(0,24)
Remboursement des BTAN	155,74		159,28		202,04		176,96		268,81		194,5		295,0
Amortissement des titres échus	(155,22)		(159,28)		(194,87)		(167,54)		(264,28)
Rachats de titres avant échéance	(0,52)		(0,00)		(7,00)		(9,33)		(4,50) ^(b)
Pertes (+) et profits (–) sur remboursements	(0,00)		(0,00)		(0,17)		(0,09)		(0,03)
Amortissement des engagements repris par l’État	133,61		3,88		10,61		15,47		8,99		10,1		8,6
Affectation de recettes de privatisation au désendettement de l’État			– 6,50
Besoin de financement à moyen et long terme	643,18		550,87		563,76		644,55		575,92		520,0		620,0
Recettes en trésorerie des émissions obligataires	261,09		262,97		300,77		335,72		342,78		295,0		360,0
Émission d’OAT (valeur nominale)	(274,52)		(267,96)		(293,78)		(333,92)		(331,72) ^(b)
Pertes (–) et profits (+) sur émissions	(– 13,43)		(– 4,99)		(6,99)		(1,80)		(11,06)
Recettes en trésorerie des émissions de BTAN	239,68		240,41		261,12		295,10		269,47		230,0		265,0
Émission de BTAN (valeur nominale)	(245,37)		(239,44)		(259,05)		(293,61)		(267,62) ^(b)
Pertes (–) et profits (+) sur émissions	(– 5,69)		(0,97)		(2,07)		(1,49)		(1,85)
*Financement à moyen et long terme*	*500,77*		*503,38*		*561,89*		*630,83*		*612,25*		*525,0*		*625,0*
Solde net des émissions de BTF	49,85		55,90		– 23,97		– 0,18		39,09		31,4		26,0
Variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor	37,82		19,93		12,68		19,06		36,90		– 36,4		– 31,0
Diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France ^(a)	60,25		– 7,01		8,16		– 23,22		– 89,26
Divers	– 5,52		– 21,33		4,99		18,06		– 23,06
Capacité de financement	643,18		550,87		563,76		644,55		575,92		520,0		620,0

(a) Avant opérations de pensions. Une contribution positive des avoirs nets du Trésor à la couverture du besoin de financement se traduit par la diminution de ces avoirs, ce qui explique l’intitulé de la ligne correspondante dans le tableau. Ainsi, un signe (+) indique que les avoirs nets du Trésor ont diminué, ce qui équivaut à une apport de ressources ; réciproquement, un signe (–), qui traduit une augmentation des avoirs du Trésor, signifie qu’une partie des ressources disponibles a été utilisée à cette fin et n’a donc pu servir à couvrir le besoin de financement.

(b) Ne sont pas pris en compte les mouvements résultant de l’opération d’échange de titres effectuée en avril-mai 1998.

Sources : SROT, Compte de la dette publique, Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

1.– Le financement définitif du Trésor en 1998

· La diminution du besoin de financement de l’État entre les évaluations associées à la loi de finances initiale pour 1998 et les résultats d’exécution résulte de deux phénomènes :

– l’amélioration du déficit en exercice (– 243,4 milliards de francs) par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale (– 257,8 milliards de francs) ;

– le fait que le déficit en gestion (– 220,1 milliards de francs) est inférieur au déficit en exercice (– 243,4 milliards de francs).

Le tableau retraçant l’exécution des lois de finances en 1998 (page 25) suggère que ceci est dû, en partie, au report sur la période complémentaire d’une partie du déficit de l’exercice 1998 (– 72,6 milliards de francs) alors que 55,1 milliards de francs seulement avaient été enregistré au cours de la période complémentaire de 1997. Il est possible d’y voir la marque des « opérations de fin d’exercice » évoquées par la Cour des comptes dans son rapport sur L’exécution des lois de finances pour l’année 1998, notamment aux pages 341 et suivantes.

LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 1998 : DE LA PRÉVISION À L’EXÉCUTION

(en milliards de francs)

Besoin de financement prévu en LFI 1998	608,0
Amélioration du solde de gestion ^(a)	– 37,7
1. Déficit en exercice (LFI 1998)	(257,8)
2. Déficit en exercice (résultat 1998)	(243,4)
3. Déficit en gestion 1998	(220,1)
Écart (3. – 1.)	(– 37,7)
Rachats d’OAT avant échéance	+ 6,5
Rachats de BTAN avant échéance	+ 4,5
Amortissement d’engagements de l’État	– 6,4
Autres	+ 1,1
Besoin de financement constaté en 1998	575,9

(a) L’amélioration du solde de gestion est affectée du signe (–) puisqu’elle réduit le besoin de financement.

En sens inverse, les rachats de titres avant échéance (OAT et BTAN) ont grevé à due concurrence le besoin de financement de l’État, tandis que l’amortissement des engagements repris par l’État enregistre une différence de 6,4 milliards de francs. Ce dernier écart est dû, pour l’essentiel, à la différence des méthodes de comptabilisation entre les prévisions fournies par la direction du Trésor et les calculs effectués ex post par votre Rapporteur spécial, à partir des documents établis par la direction de la comptabilité publique.

· Les amortissements des titres obligataires arrivés à échéance se sont élevés à 71,31 milliards de francs en valeur nominale. Trois lignes ont été ainsi amorties : emprunt TRA septembre 1998 (0,45 milliard de francs), OAT 9,50% juin 1998 (53,2 milliards de francs) et OAT TME janvier 1998 (17,7 milliards de francs). Par ailleurs, la rente 4,5% 1952 à capital garanti a donné lieu à 18,9 millions de francs de remboursements et les comptes retraçant les échéances à court terme ont été débités (pour leur solde net) de 4 millions de francs.

Les amortissements de BTAN se sont élevés à 264,28 milliards de francs en valeur nominale. Cinq lignes ont été amorties : le BTAN 5,75% mars 1998 (68,2 milliards de francs), le BTAN en écus 7,25% mars 1998 (17,5 milliards de francs), le BTAN 8% mai 1998 (65,4 milliards de francs), le BTAN 4,50% octobre 1998 (63,3 milliards de francs) et le BTAN 5,75% novembre 1998 (49,8 milliards de francs).

Les engagements divers de l’État ont donné lieu à 8,99 milliards de francs d’amortissements, dont 4,27 milliards de francs au titre des créances de TVA et 2,47 milliards de francs au titre des primes de plans d’épargne populaire (PEP). Des engagements résiduels vis-à-vis des rapatriés ont été constatés en 1998 et amortis la même année par voie de dépense budgétaire, à hauteur de 8 millions de francs.

Au total, les charges de trésorerie ont représenté 220,08 milliards de francs au titre du déficit en gestion et 355,84 milliards de francs au titre des remboursements et amortissements.

· Pour couvrir ces charges de trésorerie, l’État a eu recours à des émissions d’OAT, à hauteur de 331,7 milliards de francs en valeur nominale et à des émissions de BTAN, à hauteur de 267,6 milliards de francs en valeur nominale :

– quatre nouvelles lignes d’OAT ont été créées, recueillant un montant total de 274,98 milliards de francs ;

– quatre lignes d’OAT préexistantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 56,75 milliards de francs ;

– quatre nouvelles lignes de BTAN ont été créées, recueillant un montant total de 223,84 milliards de francs ;

– deux lignes de BTAN existantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 43,78 milliards de francs.

Les montants émis représentent respectivement 11,7 milliards de francs de plus et 2,4 milliards de francs de moins que ce qui était prévu, en début d’année, par le programme prévisionnel de financement du Trésor. Cet « excédent » de ressources à moyen et long terme n’a pas eu de répercussions visibles sur le financement à court terme de l’État. En effet, l’encours des BTF s’est accru de 39 milliards de francs (18 milliards de francs dans le programme prévisionnel). De même, les avoirs nets du Trésor à la Banque de France (avant opérations de pensions) ont pu être accrus de près de 90 milliards de francs. Par ailleurs, les dépôts des correspondants du Trésor se sont accrus de 37 milliards de francs, en partie sous l’effet purement comptable de l’apurement de l’écart d’intégration des dépôts CCP de l’ex-budget annexe des PTT (18,2 milliards de francs). Selon la direction du Trésor, « en plus des traditionnelles recettes fiscales du mois de décembre, le Trésor a encaissé entre le 1^er et le 7 décembre [1998] le produit de la deuxième tranche d’ouverture du capital de France Télécom, soit 32 milliards de francs. En revanche, une partie importante des dépenses correspondantes a été payée au mois de janvier 1999 ».

2.– Les prévisions de financement du Trésor en 1999

En 1999, le besoin de financement serait réduit de 56 milliards de francs par rapport à 1998, principalement sous l’effet de la diminution des amortissements de BTAN. Ceux-ci reviendraient, en effet, de 268,8 milliards de francs en 1998 à 194,5 milliards de francs en 1999. En revanche, les amortissements d’OAT seraient équivalents entre les deux années : 78,8 milliards de francs en 1999 après 78 milliards de francs en 1998. De même, les charges dues à l’amortissement des engagements repris par l’État seraient quasiment stables, à 10 milliards de francs environ.

A l’opposé, le déficit budgétaire s’inscrirait en augmentation apparente de 16,6 milliards de francs. Cette évolution très surprenante n’est, en réalité, qu’une illusion d’optique. En effet, par convention, les déficits en gestion pris en compte dans le tableau de financement pour les exercices en cours (1999) et à venir (2000) sont pris égaux aux déficits en exercice des années éponymes, prévus dans les lois de finances initiales. Il est impossible de connaître actuellement le montant des dépenses et recettes effectuées en 2000 au titre de la période complémentaire de l’exercice 1999, le montant des dépenses et recettes effectuées en 2001 au titre de la période complémentaire de l’exercice 2000, et le montant des dépenses de l’exercice 2000 payées par anticipation en 1999. Le déficit de l’exercice 1999 en prévision est inférieur de 7 milliards de francs environ au déficit de l’exercice 1998 constaté en exécution.

Ces considérations suggèrent que toute comparaison directe entre les besoins de financement de l’année écoulée et de l’année en cours ou à venir, notamment au regard de la contribution du déficit budgétaire, est délicate et entachée de nombreux facteurs de décalage.

Au total, le besoin de financement de l’État en 1999, tel que déterminé à la fin de l’année 1998, s’élèverait à 520 milliards de francs. Le programme indicatif de financement pour 1999 indique que ces charges de trésorerie devraient être couvertes par l’émission de 295 milliards de francs d’OAT et 230 milliards de francs de BTAN – ces montants s’entendant des recettes en trésorerie, nettes des éventuels rachats effectués sur le marché – et par un solde net positif des émissions de BTF de 31,4 milliards de francs, destiné à compenser la diminution des dépôts des correspondants.

3.– Une aggravation du besoin de financement en 2000

· Eu égard aux observations méthodologiques présentées ci-avant, le déficit retenu pour construire le tableau de financement du Trésor passerait de 236,6 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 1999) à 215,4 milliards de francs (prévision de la loi de finances initiale pour 2000), soit une diminution de 21,2 milliards de francs.

En 2000, l’amortissement des emprunts arrivés à échéance devrait représenter une charge de trésorerie de 396 milliards de francs, au lieu de 273,3 milliards de francs en 1999. Comme les deux années précédentes, les amortissements resteraient en 2000 très supérieurs au déficit :

– les amortissements de titres longs s’élèveraient à 101 milliards de francs, au lieu de 78,8 milliards de francs en 1999. Seraient ainsi amorties cinq lignes d’OAT, dont trois lignes portant des taux faciaux élevés (OAT 8,5% mars 2000, OAT 9,5% avril 2000 et OAT 10% mai 2000) ;

– les amortissements de BTAN augmenteraient de 100 milliards de francs par rapport à 1999 et s’établiraient à 295 milliards de francs. Quatre lignes seraient amorties, dont une ligne portant un taux d’intérêt de 7,75% et une ligne portant un taux d’intérêt de 7%.

Enfin l’amortissement des engagements repris par l’État diminuerait légèrement, à 8,6 milliards de francs. En l’absence de reprise par l’État de nouveaux engagements, ces charges de trésorerie tendent à décroître régulièrement, sauf événement exceptionnel. A cet égard, l’année 1997 avait enregistré l’effet du décaissement anticipé des primes d’épargne populaire pour les plans ouverts en 1990, à hauteur de 5,8 milliards de francs environ.

· Le programme prévisionnel de financement pour 2000 estime que les ressources de trésorerie seront constituées par 360 milliards de francs d’OAT et 265 milliards de francs de BTAN, ces évaluations portant sur les entrées nettes en trésorerie, après prise en compte des pertes et profits à l’émission, qui découlent des choix techniques retenus pour chaque ligne émise.

Votre Rapporteur spécial rappelle que l’encaissement des coupons courus à l’émission vient abonder les recettes budgétaires de l’exercice et de la gestion en cours. Dans le tableau de financement, les coupons courus ne figurent donc pas aux lignes relatives aux ressources procurées par les OAT et les BTAN : ils sont inclus dans l’évaluation du déficit, dont ils atténuent le montant.

Les principales hypothèses de ressources de trésorerie et de recettes budgétaires établies par la direction du Trésor sont récapitulées dans le tableau ci-après. Il convient de rappeler, là encore, que les chiffres présentés doivent être interprétés avec la plus grande prudence, compte tenu du caractère très conventionnel des hypothèses effectuées à ce stade de l’année.

ÉMISSION DE TITRES, RESSOURCES EN TRÉSORERIE ET RECETTES BUDGÉTAIRES EN 2000

(en milliards de francs)

	OAT	BTAN
Accroissement de la dette
Émission en valeur nominale	358,12	264,59
Ressources du tableau de financement
Gain ou perte en trésorerie	+ 1,88	+ 0,41
Entrée en trésorerie hors coupons courus	360,00	265,00
Recettes et dépenses budgétaires
Coupons courus	+ 9,61	+ 5,52
Entrée en trésorerie	369,61	270,52

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Par ailleurs, la dette financière à court terme devrait subir une transformation de structure importante. L’article 126 de la loi de finances initiale pour 1999 dispose que La Poste pourra désormais assurer elle-même la conservation et la gestion des avoirs créditeurs des comptes courants postaux (CCP), actuellement déposés auprès du Trésor en vertu de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications.

La mise à disposition de La Poste des fonds privés des CCP se traduirait, pour le Trésor, par une diminution des dépôts des correspondants, qui devrait être compensée à due concurrence par l’obtention de ressources nouvelles, principalement un solde positif des émissions nettes de BTF.

Il était envisagé de procéder, à compter de l’année 1999, au transfert de 30 milliards de francs environ chaque année, montant modulable selon le contexte de marché. Ces projets ont été reportés d’un an et le transfert des fonds ne devrait commencer, désormais, qu’en 2000. La direction du Trésor a fourni, à cet égard, les informations suivantes.

« Compte tenu des travaux nécessaires à la réalisation des opérations de décentralisation des fonds de CCP de La Poste vers l’État, aucun versement n’a été jusqu’à présent effectué par le Trésor au profit de La Poste. Il a été décidé de créer une filiale de La Poste qui assurera la gestion financière de la contrepartie des fonds des CCP déposés par les clients de La Poste. Les conditions suivantes ont été fixées :

« – la filiale sera dotée d’un statut d’entreprise d’investissement et, à ce titre, sera soumise aux obligations, règles prudentielles et comptables découlant de ce statut, dans le respect du contrat de plan et sous le contrôle de la Commission bancaire ;

« – la filiale sera détenue à 100% par La Poste ;

« – La Poste continuera d’assurer la tenue des comptes des titulaires de CCP ;

« – son personnel sera essentiellement composé de spécialistes de gestion financière, et cela à partir des compétences internes au siège de La Poste.

« Ces décisions font actuellement l’objet de travaux complémentaires portant sur les relations comptables et financières entre La Poste et sa filiale, les règles d’investissement applicables et la préparation des agréments nécessaires. »

C.– L’ÉCHÉANCIER DE LA DETTE REFLÈTE MAL LES CONTRAINTES DE TRÉSORERIE ISSUES DE LA POLITIQUE D’ASSIMILATION ET DE DÉMEMBREMENT DES OAT

L’échéancier de la dette négociable à moyen et long terme, tel qu’il est déterminé à la dernière date connue (30 septembre 1999), montre une concentration des échéances de remboursement sur une période de dix ans, de 2000 à 2009. Les échéances postérieures sont toutes largement inférieures à 100 milliards de francs. Pour autant, pendant ces dix ans, les charges de trésorerie dues au remboursement des titres échus peuvent varier dans de larges proportions, de 225 milliards de francs (en 2005) à 400 milliards de francs (en 2000).

L’échéancier présenté ci-après (tableau et graphique) donne une vue tronquée de ce que seront réellement, dans le futur, les charges de remboursement d’emprunts. En effet, il ne peut retracer que l’encours et la structure de la dette tels qu’ils sont définis aujourd’hui. L’ampleur des déficits des années à venir ainsi que les modalités de leur financement sont, par nature, éludés. Ainsi, le volume des BTAN et des OAT a vocation d’une part, à « glisser » progressivement sur l’axe du temps au fil du refinancement de la dette, d’autre part à s’accroître à due proportion des déficits futurs.

Surtout, l’analyse des remboursements en termes d’échéances annuelles masque la concentration de ceux-ci sur un nombre de jours de plus en plus limité dans l’année, notamment le 25 avril et le 25 octobre pour la plupart des OAT d’échéance postérieure à 2001. Ceci est la conséquence de la politique d’assimilation des titres d’une part, de la volonté de développer le secteur des titres démembrés d’autre part ⁽⁾.

Cette forte contrainte justifie pleinement les orientations de la modernisation engagée en 1985 en matière d’émission et de gestion de la dette de l’État. Le volume 1 du tome I du Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000 consacre des développements approfondis à la gestion de la dette de l’État dans le contexte nouveau de l’Union économique et monétaire. Votre Rapporteur spécial ne peut qu’y renvoyer le lecteur désireux d’obtenir des informations complémentaires sur la politique d’émission et de gestion de la dette de l’État.

ÉCHÉANCIER DE LA DETTE NÉGOCIABLE À LONG ET MOYEN TERME ^(a)
(selon l’encours au 30 septembre 1999, hors réserve du FSR)


Année	OAT et emprunts à moyen et long terme		BTAN		Total
	Valeur (en milliards d’euros)	Contrevaleur en milliards de francs	Valeur (en milliards d’euros)	Contrevaleur en milliards de francs	(en milliards de francs)
1999	–	–	8,95	58,70	58,70
2000	15,40	101,01	45,77	300,24	401,24
2001	16,40	107,60	36,56	239,82	347,41
2002	17,43	114,33	30,22	198,22	312,54
2003	31,11	204,08	21,31	139,81	343,89
2004	37,59	246,58	16,61	108,93	355,51
2005	34,32	225,13			225,13
2006	45,02	295,28			295,28
2007	37,10	243,35			243,35
2008	41,54	272,47			272,47
2009	51,46	337,58			337,58
2011	9,95	65,24			65,24
2012	5,49	35,98			35,98
2019	9,53	62,53			62,53
2022	1,50	9,84			9,84
2023	13,41	87,95			87,95
2025	9,42	61,77			61,77
2028	0,05	0,30			0,30
2029	8,00	52,46			52,46
Total	384,70	*2.523,48*	159,42	*1.045,71*	*3.569,19*

(a) 1 euro = 6,55957 francs, sur la base du taux irrévocable de conversion.

Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 113, octobre 1999.

II.– LES FINANCES DE L’ÉTAT BÉNÉFICIERONT ENCORE D’UN EFFET TAUX FAVORABLE EN 2000

Le budget des Charges communes proposé pour 2000 confirme que la charge nette de la dette semble désormais placée sur un sentier de croissance modérée, après avoir connu des augmentations supérieures à 10 milliards de francs par an au début des années quatre-vingt-dix. Cette modération devra, bien entendu, être confirmée dans les années à venir.

Il faudra, notamment, qu’une action constante sur le niveau du déficit budgétaire prenne le relais d’un effet taux favorable, qui devrait s’épuiser progressivement au fur et à mesure qu’aura été refinancée la dette émise il y a quelques années, à des taux supérieurs à ceux constatés aujourd’hui sur les marchés.

Cet impératif est d’autant plus pressant que l’année 1999 pourrait marquer un tournant en matière de taux : la récente phase cyclique de baisse pourrait être achevée et les perspectives paraissent beaucoup plus ouvertes pour l’année 2000.

A.– 1999 : POINT DE RETOURNEMENT POUR LES TAUX D’INTÉRÊT ?

1.– Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2000

Comme dans le projet de loi de finances pour 1999, le Gouvernement a choisi de retenir pour référence de taux le « consensus de marché » constaté en juillet 1999, moyenne des prévisions des principaux intervenants sur le marché obligataire. Cette méthode a l’avantage de fonder les hypothèses de taux sur des évaluations en phase avec le sentiment des opérateurs.

Elle peut contribuer à éviter les erreurs d’appréciation qui entachaient inévitablement les évaluations à caractère normatif affichées avant 1996. Dans le projet de loi de finances pour 1996, le choix avait été fait, pour la première fois, de s’éloigner de cette approche normative, pour retenir le niveau des taux constaté en septembre 1995. Le recours au « consensus de marché », s’il ne peut bien sûr prétendre à l’infaillibilité, donne cependant plus de garantie.

Le tableau ci-après récapitule les hypothèses de taux d’intérêt moyens pondérés associées au présent projet.

HYPOTHÈSES DE TAUX D’INTÉRÊT MOYENS PONDÉRÉS DANS LE PLF 2000

	Court terme (BTF 3 mois)	Moyen terme (BTAN)	Long terme (OAT 10 ans)
1999	–	3,80%	4,70%
2000	2,9%	–	–

Source : direction du Trésor.

Ces hypothèses ne constituent pas une prévision des choix à venir en matière de politique monétaire, et ne sauraient être interprétées comme une anticipation officielle de l’évolution des taux.

L’intérêt des bons du Trésor à court terme étant précompté, le taux le plus approprié pour déterminer la charge de la dette y afférente en 2000 est le taux à court terme de l’année 2000.

Graphique établi d’après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

En revanche, pour les titres émis à moyen et long terme, la technique d’assimilation impose de percevoir, à l’émission, le montant du coupon couru depuis la date de versement du coupon précédent. Ainsi, les émissions de référence changeant tous les six mois, la charge brute des émissions d’une année est compensée à hauteur des trois quarts, environ, par les recettes de coupons courus encaissées cette même année.

Dans ces conditions, la charge nette de la dette à moyen et long terme dépend, pour l’essentiel, du niveau des taux d’intérêt servis sur l’encours à moyen et long terme de l’année précédente.

Graphiques établis d’après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

2.– Les perspectives d’évolution des taux d’intérêt

Le graphique ci-avant montre le décalage observé a posteriori entre les hypothèses de taux présentées dans les lois de finances pour 1997, 1998 et 1999 et les taux effectivement servis sur les BTF émis ces années-là. Les prévisions se sont révélées pessimistes en 1997, ce qui a d’ailleurs conduit à des économies constatées en exécution. En 1998, les prévisions de la loi de finances étaient plus finement ajustées sur les conditions effectives du marché.

Pour les taux à moyen et long terme, le meilleur accord entre prévision et réalisation découle, évidemment, du fait que la prévision est formulée pendant l’été de l’année concernée et bénéficie donc d’un acquis portant sur un semestre environ.

L’hypothèse de taux à court terme pour 1999 (4%) est très nettement plus élevée que le niveau réel observé depuis quelques mois. On peut en attendre, indépendamment de tout effet dû à une variation du volume moyen des BTF sur l’année, une économie de 3 milliards de francs au moins sur la charge effective de ces bons.

Pour l’année 2000, les choix effectués par la direction du Trésor pour établir ses prévisions semblent laisser des marges plus faibles que les années précédentes. En effet, on observe depuis la fin du mois de septembre une remontée sensible des taux d’intérêt à court terme, qui repose sur deux facteurs principaux :

– un renchérissement de la liquidité à échéance janvier 2000, due aux éventuelles difficultés provoquées dans le secteur bancaire et financier par le passage à l’an 2000. Il convient de noter, à cet égard, que la plupart des banques centrales ont assuré formellement qu’elles garantiraient la liquidité du système bancaire lors du changement d’année ;

– une anticipation, puis une consolidation, du relèvement du taux directeur principal de la Banque centrale européenne, intervenu le 4 novembre dernier. Suite à la réunion du conseil des gouverneurs, la BCE a annoncé que le taux d'intérêt des opérations principales de refinancement de l'Eurosystème serait relevé de 0,5 point de pourcentage, à 3%, à partir de l'opération devant être réglée le 10 novembre 1999.

La BCE a motivé le relèvement de son taux directeur par la disparition du risque déflationniste pesant auparavant, selon elle, sur l’économie européenne. Votre Rapporteur spécial rappelle que ce risque avait justifié, le 8 avril 1999, l’abaissement de 3% à 2,5% du même taux directeur.

Selon la BCE, les derniers développements monétaires au sein de la zone euro montrent que la croissance de l’agrégat M3 s’élève peu à peu. La croissance des composantes les plus liquides de M3 est particulièrement notable, suggérant que le niveau très bas des taux d’intérêt a favorisé le gonflement des agrégats monétaires. Les crédits aux agents non financiers ont continué de s’accroître en septembre 1999, à un taux excédant 10%. La BCE estime ainsi que les conditions monétaires prévalant dans la zone euro procurent une situation de « liquidité généreuse ».

Par ailleurs, les indicateurs économiques confortent les appréciations positives que l’on peut porter, selon la BCE, sur la croissance européenne. L’économie américaine reste sur des perspectives très favorables, tandis que le redressement de l’Asie du sud-est et du Japon paraît plus proche. La croissance dans la zone eurosemble accélérer dans le second semestre de 1999.

En définitive, même si l’évolution du niveau des prix, mesurée par l’indice harmonisé des prix à la consommation, reste modérée, la banque centrale européenne a conclu que l’équilibre des risques pesant sur la stabilité des prix s’était déplacé « vers le haut ».

La BCE estime que le relèvement de 50 points de base permettra déviter toute incertitude, à court terme, sur l’orientation de la politique monétaire et contribuera ainsi à réduire la volatilité du marché monétaire. Elle juge également que le relèvement ne met pas en danger la reprise économique qui s’est désormais fermement engagée sur le continent européen.

Votre Rapporteur spécial considère que le relèvement des taux européens a été facilité, sinon permis, par les deux relèvements décidés, le 30 juin et le 24 août, par la Réserve fédérale américaine, qui a ainsi « repris » les deux tiers de l’assouplissement consenti à l’automne 1998, au plus fort de la tempête financière qui avait alors menacé l’équilibre des marchés mondiaux et américains.

Le niveau des taux courts pourrait-il à nouveau augmenter en 2000 ? Plusieurs institutions financières, commentant le relèvement décidé le 4 novembre, estiment que la BCE devrait encore relever de 75 ou 100 points de base son principal taux directeur, d’ici à la fin de l’année 1999. Selon JP Morgan, les conditions de croissance au sein de la zone euro font que le niveau de 3% reste « accommodant » ; le taux directeur donnant un positionnement « neutre » à la politique monétaire serait plutôt de 4%, selon les mêmes analystes ⁽⁾. Pour la Deutsche Bank, une augmentation supplémentaire de 75 points de base d’ici à la fin de l’an 2000 – et débutant dès le mois de mars 2000 – montrerait que la BCE est vigilante et exerce une action préventive, dans un environnement de forte croissance et de taux d’intérêt encore modérés ⁽⁾.

Les économistes de Morgan Stanley partagent cette opinion, mais pensent que l’augmentation des taux en 2000 ne devrait pas dépasser 50 points de base. Aucun mouvement ne serait à attendre d’ici le second trimestre de l’an 2000 ⁽⁾. Les analystes de Goldman Sachs sont encore plus modérés puisqu’ils n’envisagent qu’un relèvement, minime, de 25 points de base après l’été 2000 ⁽⁾.

Votre Rapporteur spécial note que la décision de la BCE a été bien accueillie par les marchés. En particulier, l’affirmation d’une politique monétaire déterminée semble avoir rassuré les opérateurs sur les persecptives d’inflation à moyen terme, ce qui s’est traduit, dans les quelques jours qui ont suivi le relèvement des taux directeurs de la BCE, par un sensible relâchement des taux sur le compartiment long du marché.

La légère diminution des taux sur le segment long pourrait se poursuivre et contribuer à un certain aplatissement de la courbe des taux. En effet, les marchés ont intégré, au cours des derniers mois, un scénario d’amélioration de la conjoncture dans la zone euro et de relèvement du taux de refinancement de la BCE. Ces deux aspects du scénario sont en train de se réaliser, alors que les anticipations de hausse de prix à long terme devraient se stabiliser, en l’absence d’inflation salariale et une fois absorbée la hausse du prix du pétrole. De plus, les taux d’intérêt américains pourraient se détendre en 2000, suite au ralentissement annoncé de l’économie d’outre-Atlantique. Or, selon la majorité des analyses, l’économie europénne est plus sensible au niveau des taux longs qu’à celui des taux courts. La croissance pourrait s’en trouver favorisée, sans qu’apparaissent pour autant des signes de tensions inflationnaistes, ce qui devrait éviter des relèvements ultérieurs plus importants des taux d’intérêt.

Il apparaît, en définitive, que les préoccupations relatives à la croissance ne restent pas étrangères au processus de décision de la BCE en matière de politique monétaire, même si le soutien à la croissance et la lutte contre le chômage ne font partie qu’à titre accessoire des objectifs que doit poursuivre la banque centrale européenne, aux termes du traité instituant l’Union européenne. Votre Rapporteur spécial se réjouit de cet état de fait, les autorités politiques de France et d’Allemagne, notamment, ayant plusieurs fois affirmé leur souhait que la politique monétaire ne soit pas uniquement gouvernée par des considérations purement monétaires.

Par ailleurs, il est clair, désormais, que les perspectives en matière de taux doivent plutôt s’exprimer en termes de date et ampleur du prochain relèvement que de poursuite de la baisse antérieure. L’année 1999 doit apparaître, à cet égard, comme un année charnière, qui voit s’achever un puissant mouvement de baisse lié à la fois à la réduction des déficits publics, aux conséquences monétaires de l’alanguissement de la croissnce en Europe et à la convergence entre les économies des États retenus pour participer à la troisième phase de l’union économique et monétaire. Les considérations qui précèdent font abstraction, à l’évidence, de tout événement exceptionnel tel que la crise financière de l’année 1997-98, qui a provoqué un mouvement de « fuite vers la qualité », notamment les titres publics obligataires européens.

B.– LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DEVRAIT PROGRESSER LÉGÈREMENT PLUS VITE EN 2000

Les crédits demandés au titre de la charge brute de la dette publique sont retracés dans la première partie du titre I du budget des Charges communes. Une fois effectuée la compensation avec les recettes d’ordre (17,2 milliards de francs), le montant de la charge nette de la dette s’établirait en 2000 à 234,7 milliards de francs.

Elle serait en légère diminution par rapport à l’évaluation initiale pour 1999 (237,2 milliards de francs). En revanche, on devrait constater une légère augmentation par rapport à l’évaluation révisée pour 1999, qui devrait s’établir aux alentours de 230,1 milliards de francs.

Par ailleurs, indépendamment des inévitables fluctuations qui font dévier les résultats annuels de leur tendance de moyen terme, les finances de l’État profitent largement de la baisse des taux, qui permet de refinancer la dette échue à moindre coût. La charge de la dette se place ainsi sur un sentier de croissance plus modéré qu’il y a quelques années.

1.– Le service de la dette négociable

Avec un montant de crédits demandés égal à 243,2 milliards de francs, le service de la dette négociable représente plus de 96,5% de la charge brute totale de la dette.

La technique de l’assimilation utilisée pour les émissions de titres à moyen et long terme suggère de considérer de préférence la charge de la dette, nette des recettes de coupons courus.

Celle-ci s’élèverait en 2000 à 228 milliards de francs, en légère diminution par rapport à l’évaluation initiale pour 1999 (229,6 milliards de francs). Cette évaluation initiale devrait cependant être révisée à la baisse, de façon assez sensible, dans le projet de loi de finances rectificative qui sera bientôt déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE (titre I, première partie)

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
Charge brute de la dette négociable	224.799,0	228.128,2	238.151,7	243.559,4	243.154,9
à déduire : recettes sur coupon couru	– 14.579,5	– 13.249,6	17.403,8	14.007,0	15.135,0
Charge nette de la dette négociable	210.219,5	214.878,6	220.747,9	229.552,4	228.019,9

Conformément à ce que suggère la diminution du taux d’intérêt servi sur les BTF, la dette à court terme engendrerait en 2000 une charge d’intérêt moins importante qu’en 1999 : la dotation proposée sur l’article 10 du chapitre 11-06 se monte à 11,4 milliards de francs, soit 3 milliards de francs de moins que dans la loi de finances initiale pour 1999.

La relative modicité de cette diminution a de quoi surprendre. Appliquée au volume moyen de BTF retenu dans le cadre des hypothèses associées à la loi de finances initiale pour 1999 (360 milliards de francs), la diminution du taux d’intérêt sur les BTF conduirait à un abattement de près de 3,96 milliards de francs entre 1999 et 2000. En fait, selon les informations recueillies auprès de la direction du budget, l’encours moyen des BTF sur l’année serait proche de 275 milliards de francs, du fait de la bonne tenue des recettes de l’État, d’une part, du report d’un an de la décentralisation des fonds privés des CCP d’autre part.

Dans ces conditions, le rebasage de l’encours moyen des BTF en 1999 conduirait à calculer une charge brute de 11 milliards de francs en 1999, un effet taux « rebasé » de – 3,03 milliards de francs, un effet volume « rebasé » de + 3,43 milliards de francs et une variation totale de la charge brute des BTF de + 402 millions de francs, soit une charge totale de 11,4 milliards de francs ⁽⁾. Si l’on tient compte, de surcroît, du niveau des taux courts effectivement constaté en moyenne en 1999 (2,8% environ), la charge réelle des BTF en 1999 serait égale à 7,7 milliards de francs (soit une économie de 6,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale), l’effet taux « rebasé-réel » serait égal à – 1,03 milliard de francs, l’effet volume « rebasé-réel » serait égal à + 4,73 milliards de francs et la variation totale de la charge de la dette des BTF entre 1999 et 2000 serait égale à + 3,7 milliards de francs, soit une charge totale de 11,4 milliards de francs.

Il est possible de justifier de façon similaire l’économie ou l’aggravation de la charge budgétaire découlant de l’évolution simultanée des encours et des taux servis sur les BTAN et les OAT. L’année 2000 devrait, à cet égard, enregistrer de nouveaux gains dus au refinancement de titres échus en 1999, qui portent des taux faciaux supérieurs aux conditions actuelles du marché. Cet effet-prix favorable est compensé par un effet volume important, dû aux émissions d’OAT et de BTAN une fois tenu compte des amortissements de titres échus.

ÉVALUATION DE L’ÉVOLUTION DE LA CHARGE À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards de francs)

	Montant	Charge
A.- Évaluation de l’effet taux
1. Titres échus en 1999
OAT (taux moyen constaté = 6,93%)	78,8	5,47
BTAN (taux moyen constaté = 5,45%)	194,3	10,59
Sous-total titres échus	273,1	16,05
2. Titres émis en contrepartie
OAT (hypothèse de taux = 4,70%)	78,8	3,70
BTAN (hypothèse de taux = 3,80%)	194,3	7,38
Sous-total titres émis	273,1	11,09
3. Effet taux (2 – 1)		– 4,97
B.- Évaluation de l’effet volume
1. OAT émises hors amortissement (taux = 4,70%)	216,2	10,16
2. BTAN émis hors amortissements (taux = 3,80%)	35,7	1,36
3. Effet volume (1 + 2)		+ 11,52

Le refinancement de 78,8 milliards de francs d’OAT et de 194,3 milliards de francs de BTAN devrait permettre de constater en 2000 une économie nette de près de 5 milliards de francs. En revanche l’augmentation de l’encours des OAT et BTAN devrait générer une charge supplémentaire de 11,5 milliards de francs.

Avec un montant total de 216,6 milliards de francs, la charge nette de la dette négociable à moyen et long terme augmenterait de 1,5 milliard de francs seulement par rapport à l’évaluation faite dans la loi de finances pour 1999. Les intérêts d’OAT s’alourdiraient de 7,1 milliards de francs mais les intérêts de BTAN diminueraient de près de 5,7 milliards de francs.

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards de francs)

	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
A.- Service des emprunts d’État et des obligations assimilables du Trésor (OAT) (chapitre 11-05)	152,47	161,85	165,42	171,50	180,51
B.- Recettes de coupon couru sur OAT	– 8,96	– 9,27	– 10,30	– 7,75	– 9,61
C.- Charge nette des emprunts et OAT (A-B)	*143,51*	*152,59*	*155,12*	*163,75*	*170,89*
D.- Intérêts des bons du Trésor à taux fixes et intérêts annuels (BTAN) (chapitre 11-06, article 20)	59,56	56,41	60,93	57,66	51,25
E.- Recettes de coupon couru sur BTAN	– 5,62	– 3,98	– 7,10	– 6,26	– 5,52
F.- Charge nette des BTAN (D-E)	*53,94*	*52,43*	*53,83*	*51,40*	*45,72*
Total des charges brutes (A+D)	212,03	218,27	226,35	229,16	231,75
Total des recettes de coupon couru (B+E)	– 14,58	– 13,25	– – 17,40	– 14,01	– 15,14
Total des charges nettes (C+F)	197,45	205,02	208,95	215,15	216,62

Source : direction du Trésor.

2.– Le service de la dette non négociable

Avec moins de 3,5% des dépenses enregistrées au titre de la charge de la dette, le service de la dette non négociable représente cependant, en valeur absolue, 8,4 milliards de francs. La rémunération versée à La Poste pour le dépôt au Trésor des encours collectés sur les CCP y contribue pour un peu plus de 70%.

· La dotation demandée au titre des comptes de dépôt au Trésor diminue de 217 millions de francs et s’élève à 510 millions de francs (chapitre 12-01, article 10). La plupart des comptes de dépôt ne sont pas rémunérés.

· La rémunération des avoirs des particuliers et des entreprises aux comptes chèques postaux (chapitre 12-01, article 20) s’établirait en 2000 à 6 milliards de francs soit une diminution de 580 millions de francs par rapport à la loi de finances pour 1999. Cette diminution résulte, notamment, de la mise progressive à la disposition de La Poste des fonds privés des CCP, auparavant déposés au Trésor. Soixante milliards de francs seraient transférés en 2000, dont une partie importante dans la première moitié de l’année. Votre Rapporteur spécial estime que la diminution de l’encours des fonds CCP déposés au Trésor pourrait être de 40 milliards de francs en équivalent année pleine. Ceux-ci étant rémunérés au taux de 4,75%, la dépense ainsi économisée ressortirait à 1,9 milliard de francs.

Pourtant le fascicule budgétaire des Charges communes ne porte qu’une mesure négative de 580 millions de francs. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, le fascicule budgétaire a été achevé avant les toutes dernières décisions concernant le montant des fonds CCP à transférer en 2000. Ainsi, la mesure d’ajustement du « bleu » a été calibrée sur la base du transfert de 30 milliards de francs également répartis sur l’année, soit 15 milliards de francs en équivalent année pleine, formule identique à celle retenue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1999. L’économie envisagée s’élève alors à 713 millions de francs. Un ajustement positif de 133 millions de francs vient compenser partiellement cette économie. Il peut être lié à une réévaluation du montant moyen des fonds privés des CCP en 2000 (avant prise en compte du transfert précité), sur la base des résultats de la collecte observés en 1999.

Par ailleurs, un élément d’incertitude provient de ce que les fonds privés des CCP ne sont pas tous rémunérés au taux plancher de 4,75%. En effet, dans le cadre de l’avenant signé en avril 1997 à la convention État-La Poste, deux tranches de fonds privés déposés au Trésor ont été isolées :

– la tranche A, d’un montant maximum de 50 milliards de francs, qui pouvait être abondée, par transfert à partir de la tranche B, d’avril à octobre 1997. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, le montant de la tranche A a été arrêté à 16,4 milliards de francs. La rémunération des fonds relevant de la tranche A correspond à l’application du taux Pibor à 3 mois (Euribor à 3 mois depuis l’avènement de l’euro) diminué de 0,3%, soit 2,45% environ depuis la subite remontée des taux courts observée à partir d’octobre 1999 ;

– la tranche B correspond au montant total des fonds privés des CCP diminué du montant de la tranche A. Sa rémunération obéit à la règle « normale » fixée par la convention État-La Poste, soit l’application du taux moyen pondéré des BTF à 13 semaines, diminué de 0,4% au titre de la garantie de l’État sur le montant des dépôts et encadré entre 4,75% (taux plancher) et 6,50% (taux plafond).

Il est clair que l’intérêt de La Poste est de voir transférés les fonds relevant de la tranche A, puisqu’un placement au taux Euribor pourrait rapporter 30 points de base de plus (compte non tenu des frais de gestion) que la rémunération actuellement versée par le Trésor sur ces fonds. En revanche, l’intérêt du Trésor est de transférer les fonds de la tranche B, qui lui coûtent 4,75% alors que des ressources à court terme équivalentes sont susceptibles de coûter moins de 3% dans les conditions actuelles de marché.

A la connaissance de votre Rapporteur spécial, la répartition entre la tranche A et la tranche B des fonds à transférer en 2000 n’a pas encore été décidée par les deux protagonistes.

· Les bons du Trésor sur formule, ainsi que les bons en compte de dépôt, voyaient traditionnellement leur encours décroître régulièrement. Les années 1997 et 1998 ont vu, au contraire, une augmentation de l’encours des bons en compte de dépôt, due vraisemblablement au caractère attractif des taux d’intérêt servis sur cette catégorie de bons par rapport aux autres supports d’investissement. Depuis le 1^er janvier 1999, l’émission de bons sur formule est définitivement arrêtée.

L’encours de cette première catégorie ira donc décroissant au fur et à mesure des remboursements. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les bons émis une année sont amortis, en moyenne, à hauteur de 20% de l’encours total dans les années précédant l’échéance normale et à hauteur de 80% de l’encours total à la date normale d’échéance. Ainsi, la gestion 1999 devrait voir le remboursement de 81,3% de l’émission 1994, 2,6% de l’émission 1995, 3,0% de l’émission 1996, 2,6% de l’émission 1997 et 2,6% de l’émission 1998. De même, la gestion 2000 devrait être l’occasion d’amortir 86,6% de l’émission 1995, 2,8% de l’émission 1996, 3,2% de l’émission 1997 et 2,6% de l’émission 1998.

ENCOURS DES BONS NON NÉGOCIABLES ET CHARGE D’INTÉRÊT

(en millions de francs)

Année	Bons sur formules	Bons en compte de dépôt	Intérêts (article 10)
1990	30.266,6	4.096,9	4.490,5
1991	24.553,8	1.841,1	3.779,9
1992	19.057,4	1.083,0	2.887,7
1993	15.188,2	844,5	2.224,1
1994	12.606,4	831,0	1.704,7
1995	9.228,2	819,5	1.765,5
1996	8.528,6	852,9	1.212,8
1997	8.708,4	4.993,7	808,6
1998	7.210,2	7.631,1	585,3

Source : direction du Trésor.

Le regain de faveur pour les bons en compte de dépôt n’a pas eu pour conséquence d’enrayer, en 1999, la diminution tendancielle de la dépense enregistrée sur le chapitre 12-02, article 10. Celle-ci s’établirait en effet à 545 millions de francs, alors qu’une dépense de 561,4 millions de francs était prévue dans la loi de finances initiale pour 1999.

En revanche, une hausse de la dépense devrait avoir lieu en 2000 (+ 180 millions de francs), sous l’influence de la remontée des encours constatée les années précédentes et de la remontée des taux courts par rapport aux niveaux moyens constatés sur l’année 1999.

· La rémunération des dépôts de divers instituts d’émission et banques centrales (chapitre 12-03) a une double vocation.

L’État doit, en premier lieu, rémunérer les avances non encore remboursées à la Banque de France (article 20). La loi n° 73-7 du 3 janvier 1973 prévoyait la possibilité de concours de la Banque de France au Trésor, dans la limite d’un plafond fixé à 20,5 milliards de francs. La fraction de ces concours inférieure à 10,5 milliards de francs n’était pas rémunérée.

Les résultats semestriels du Fonds de stabilisation des changes (FSC) étaient imputés sur le montant des concours, de façon à compenser en trésorerie les gains et pertes du FSC. Les concours de la Banque de France au Trésor diminuaient lorsque le FSC faisait des bénéfices et augmentaient lorsque le FSC réalisait des pertes.

Ce mécanisme a eu pour effet de ramener à zéro, en 1982, le montant des concours accordés par la Banque de France. Depuis cette date, aucun concours n’a été mobilisé pour les besoins de trésorerie de l’État. Le montant des concours inscrits en 1993 à l’actif de la Banque de France constituait donc le cumul des résultats semestriels du FSC depuis 1983.

La loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France prévoit le remboursement des avances (« concours ») précédemment consenties par la Banque au Trésor. En vertu de la convention du 10 juin 1993, passée entre l’État et la Banque de France, le remboursement s’effectue chaque année à hauteur du dixième du montant initial des avances constaté en 1993, c’est-à-dire 24 milliards de francs ⁽⁾. Le solde des avances est rémunéré au taux de 5%. Par suite du mécanisme de remboursement, le montant des crédits destinés à cette rémunération diminue chaque année de 120 millions de francs. Il s’établirait ainsi pour 2000 à 480 millions de francs, compte tenu d’un solde non remboursé de 9,6 milliards de francs au 31 décembre 1999.

En second lieu, l’État doit rémunérer les dépôts des instituts d’émission d’outre-mer et des banques centrales africaines de la zone franc (article 10).

Ces organismes font partie des correspondants du Trésor, dont les dépôts sont collationnés sur la ligne 1L29 du document de développement n° 1 (état L), dans la Situation résumée des opérations du Trésor.

w L’institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) et l’institut d’émission d’outre-mer (IEOM) effectuent, par l’intermédiaire de leur compte d’opérations dans les écritures du Trésor, les transferts publics et privés entre la métropole et les collectivités situées dans leur zone de compétence : les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon pour l’IEDOM, les TOM et Mayotte pour l’IEOM.

Jusqu’en 1996, les crédits inscrits au paragraphe 11 de l’article 10 finançaient la rémunération des deux comptes d’opérations. Les deux instituts déposaient en effet les disponibilités de leur compte d’opérations au Trésor, moyennant un taux de rémunération de 8,5%. Ce taux s’appliquait à une assiette égale à 25% du solde moyen du compte d’opérations de l’IEDOM, à 60% du solde moyen pour l’IEOM.

Or l’Institut monétaire européen a estimé que les avances octroyées par la Banque de France aux instituts d’émission, au titre de la mise en circulation des billets métropolitains dans leur zone d’émission, constituaient un mode de financement indirect du Trésor, dès lors que les comptes d’opérations se situaient dans les livres du Trésor. Le ministre de l’économie et des finances a décidé de prendre des mesures destinées à donner suite aux observations de l’Institut monétaire européen :

– par décision ministérielle, le compte d’opérations de l’IEDOM a été transféré le 3 février 1997 dans les écritures de la Banque de France, qui le rémunère au taux des appels d’offres pour la totalité du solde moyen journalier ;

– le compte de l’IEOM demeure jusqu’à présent dans les livres du Trésor ; cependant il a été décidé, en accord avec la Banque de France, de maintenir à titre permanent, sur le compte du Trésor, une encaisse minimale supérieure au montant de l’avance octroyée à l’IEOM.

Depuis 1997, les crédits du paragraphe 11 de l’article 10 financent uniquement la rémunération du compte d’opérations de l’IEOM. Cependant, une dépense de 13 millions de francs a été enregistrée en 1997 au titre de l’IEDOM. Elle correspond à la période courant du 1^er janvier au 7 février 1997, pendant laquelle le compte de l’IEDOM est resté logé dans les écritures du Trésor.

Pour 1998, l’hypothèse d’une progression de 6% du solde moyen du compte d’opérations, identique à celle enregistrée en 1997, a été vérifiée et la dépense s’est s’établie à 107 millions de francs, identique à la prévision initiale. Pour 1999, le transfert de l’IEOM vers l’IEDOM des capacités d’émission relatives à Mayotte devrait induire une diminution de 37% du solde moyen du compte d’opérations, qui passerait ainsi de 2.137 millions de francs à 1.353 millions de francs. La dépense budgétaire devrait s’établir à 70 millions de francs. Pour 2000, les transferts retracés par le compte d’opérations devraient conduire à un solde moyen stable, amenant donc à une prévision de dépense stable, à 70 millions de francs.

w Le paragraphe 12 du même article retrace les crédits consacrés à la rémunération des dépôts de certaines banques centrales de la zone franc. L’accord de coopération monétaire entre la République française et les pays de la zone franc institue pour chacune des trois banques centrales un compte courant, intitulé « compte d’opérations » ouvert à l’agence comptable centrale du Trésor.

La libre convertibilité de la monnaie de chaque zone est assurée par le compte d’opérations ouvert auprès du Trésor par la banque centrale concernée, sur lesquel cette banque a un droit de tirage illimité en cas d’épuisement de ses réserves en devises. En contrepartie de ce droit de tirage, les banques centrales sont tenues de déposer 65% au moins de leurs avoirs extérieurs nets (réserves de change) sur leur compte d’opérations.

Les soldes positifs des comptes sont rémunérés trimestriellement par l’État, selon un taux de référence, qui était calculé sur la base des taux d’intervention de la Banque de France, avant l’avènement de la monnaie unique. Selon la direction du Trésor, « compte tenu du passage à l’euro, le taux de rémunération servi […] devra être référencé par rapport aux taux directeurs définis par la Banque centrale européenne. La nouvelle référence de taux fait actuellement l’objet de discussions avec les banques centrales africaines ».

Entre 1994 et 1997, les avoirs versés par les banques centrales de la zone franc sur leur compte d’opérations ont connu un quasi-triplement. La dévaluation du franc CFA et les mesures d’allégement de la dette ont contribué à l’amélioration de la balance des paiements des États de la zone franc et à un redressement des disponibilités extérieures. Outre la situation de la balance des paiements, le niveau du compte dépend également de la politique de placement des banques centrales, puisque celles-ci ont la faculté, mais non l’obligation, de placer jusqu’à 35% de leurs disponibilités en devises hors du compte d’opérations.

Pour 1999, les besoins étaient estimés à 680 millions de francs. Pour 2000, une diminution sensible est demandée (– 160 millions de francs), pour laquelle votre Rapporteur spécial n’a pas obtenu de justification particulière. La réponse au questionnaire budgétaire porte même une mention curieuse, selon laquelle « les crédits étant évaluatifs, la LFI 2000 ne donne pas lieu à prévision de dotation ». Ceci est en contradiction avec le contenu du fascicule budgétaire, qui prévoit une dépense de 520 millions de francs à ce titre.

En définitive, les crédits demandés pour l’article 10 s’établissent à 590 millions de francs en 2000.

· Le chapitre 12-05 « Prise en charge par l’État de la dette de divers organismes » retrace les charges d’intérêt afférentes aux emprunts pris en charge par l’État. Le remboursement du principal relève des opérations de trésorerie et n’apparaît donc pas dans le budget, en conformité avec les dispositions de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

DETTES PRISES EN CHARGES PAR L’ÉTAT

(en millions de francs)

Organisme concerné	Référence	Prise en charge	Dernière échéance	Encours initial	Intérêts en 2000
Fonds spécial de grands travaux (FSGT)	art. 104 LFI 1988	1988	2000	15.791,1	6,3
Société de développement de véhicules automobiles (SODEVA)	art. 60 LFR 1990	1990	2000	7.750,3	33,8
Société pour la mise en valeur agricole de la Corse (SOMIVAC)	art. 19 LFR 1984	1984	2015	67,2	3,6
Pour mémoire :
· UNEDIC	art. 115 LFI 1985	1985	1990	6.000,0	—
· Caisse d’amortissement pour l’acier (CAPA)	art. 104 LFI 1988	1988	1995	9.249,8	—
· Caisse nationale de l’énergie (CNE)	art. 96 LFR 1992	1993	1996	11,5	—
· Caisse nationale de l’industrie (CNI)	art. 82 LFI 1989	1989	1997	11.899,3	—
· Caisse nationale des banques (CNB)	art. 82 LFI 1989	1989	1997	12.507,6	—
· Fonds d’intervention sidérurgique (FIS)	art. 39 LFR 1990	1989	1998	16.381,5	—

Source : direction de la Comptabilité publique.

La dette de la Caisse nationale de l’industrie et de la Caisse nationale des banques a été définitivement amortie en 1997 ; la dette reprise du Fonds d’intervention sidérurgique a été amortie en 1998. Par ailleurs, l’érosion naturelle des encours explique, en l’absence de tout projet de nouvelle reprise de dette, la diminution des crédits demandés sur le chapitre au titre de la dette reprise de divers organismes : 43,6 millions de francs en 2000, après 116 millions de francs en 1999.

· La dotation demandée au titre de la rémunération de la créance de TVA détenue sur l’État par les entreprises s’élève à 20 millions de francs. Cette évaluation est obtenue en appliquant à la balance d’entrée en 1999 du compte enregistrant la créance (17,4 milliards de francs), le taux de 0,1% déterminé dans l’arrêté du 15 mars 1996, puis en appliquant une majoration forfaitaire de 50% au vu de l’exécution des années antérieures.

· Les dotations demandées pour couvrir les charges diverses résultant de la gestion de la dette et des frais de trésorerie, qui forment la 3^ème partie du titre I, s’élèveraient en 1999 à 310 millions de francs, montant reconduit par rapport à la loi de finances pour 1999. L’évaluation proposée n’a pas de réelle signification puisque beaucoup de lignes ne sont dotées que pour mémoire dans la loi de finances initiale.

L’essentiel des crédits initiaux se rapporte aux commissions de placement et de services financiers, en particulier pour toutes les OAT émises au profit des particuliers. La charge de ces commissions, versées aux établissements financiers, trouve sa contrepartie en recettes d’ordre, au titre des « recettes diverses » de la ligne 806.

3.– Une augmentation modeste des recettes d’ordre

Depuis la loi de finances pour 1995, la notion de « recettes d’ordre », au sens où l’entend le Gouvernement, recouvre trois catégories différentes d’opérations :

– les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ; en cohérence avec la présentation habituelle des dépenses hors FSC, ces recettes d’ordre sont elles aussi présentées hors FSC ; elles sont retracées à la ligne 806, tandis que les recettes en provenance du FSC sont isolées sur la ligne 817 depuis la loi de finances initiale pour 1997 ; cette catégorie de recettes inclut les intérêts servis par les titre émis au profit du Fonds de soutien des rentes ;

– les intérêts versés par le Fonds de soutien des rentes, au titre des avances que lui accorde l’État ; ces recettes sont inscrites à la ligne 411 depuis la loi de finances pour 1997 ;

– jusqu’en 1995, les « recettes d’ordre » incluaient également les intérêts des avances versées par le Trésor à l’ACOSS ; en effet, il était admis que les intérêts de ces avances venaient « directement » en atténuation des charges d’intérêt exposées par le Trésor au titre des BTF émis à cette occasion. La Cour des comptes a plusieurs fois contesté cette interprétation extensive de la notion de recettes d’ordre. Depuis la loi de finances pour 1997, les recettes au titre des intérêts d’avances à l’ACOSS ont vocation à figurer à la ligne 411 ⁽⁾ ; cependant, l’État n’a plus consenti d’avances à l’ACOSS depuis 1995.

Les recettes d’ordre sont évaluées dans le projet de loi de finances pour 2000 à 17,2 milliards de francs, soit 1,2 milliard de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 1999. Cependant l’évaluation des recettes d’ordre devrait être réduite à 14,4 milliards de francs en 1999, selon la révision associée au présent projet de loi de finances.

La forte diminution du taux à court terme (110 points de base), retenue à titre d’hypothèse dans le présent projet de loi de finances, ne peut expliquer la stabilité en 2000 des recettes attendues de la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France et des opérations de pension sur titres. Les recettes effectivement encaissées à ce titre dépendent très largement des conditions générales d’exécution de la loi de finances, qui sont un déterminant essentiel du niveau des encaisses liquides du Trésor, et des opérations visant à préparer le refinancement de lignes importantes d’OAT et de BTAN arrivant à échéance.

Les recettes de coupon couru sont difficiles à évaluer ex ante. En particulier, selon la direction du Trésor, il n’est pas approprié de rapprocher le tableau de financement prévisionnel et les anticipations de taux. En effet, le volume des recettes de coupon couru résulte majoritairement de paramètres liés à la technique d’émission : dates d’adjudication, choix des lignes de titres et volumes d’émission assurés sur ces lignes.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES EN ATTÉNUATION DES CHARGES DE LA DETTE

(En millions de francs)

	1996	1997	1998	LFI 1999	Révision 1999	PLF 2000
I.- Ligne 806
Rémunération du compte du Trésor à la Banque de France (806-02)	837,9	878,9	607,2	1.997,0	2.624,0	2.033,0
Rémunérations des pensions sur titres d’État (806-05)	1.905,0	2.149,0	2.751,5
Coupons courus sur OAT (806-12)	8.963,9	9.267,8	10.300,7	7.751,0	7.206,0	9.611,0
Coupons courus sur BTAN (806-22)	5.615,6	3.981,8	7.103,1	6.256,0	4.178,0	5.524,0
Recettes du FSR (806-52)	911,9	501,9	399,5	–	–	–
Divers (806-15, 806-55, 806-82, 806-92)	1.149,3	328,3	696,0	0,0	137,0	0,0
Sous-total Ligne 806 (hors FSC)	19.383,6	17.107,8	21.858,0	16.004,0	14.145,0	17.168,0
II.- Intérêts d’avances au FSR (ligne 411)	212,5	269,3	322,1	–	–	–
TOTAL Recettes d’ordre hors FSC	19.596,1	18.390,9	22.180,1	16.004,0	14.145,0	17.168,0
FSC (817 ; ligne 806-72 avant 1997)	932,3	1.013,8	1.301,8	–	276,0	–
TOTAL Recettes d’ordre y compris FSC	20.528,4	18.390,9	23.481,9	16.004,0	14.421,0	17.168,0

Sources : direction du budget et Situation du recouvrement des recettes de l’État au 31 décembre (direction de la comptabilité publique).

C.– LE RATIO D’ENDETTEMENT PUBLIC DEVRAIT DIMINUER EN 2000

Depuis plus d’une vingtaine d’années, le ratio d’endettement public s’accroît inexorablement. La dette de l’État ne représentait que 15% du PIB environ en 1980 ; elle atteindrait 48,3% du PIB en 1999 et 48,8% en 2000 (en comptabilité budgétaire). Pour sa part, la dette des administrations publiques représenterait 59,9% du PIB en 2000, alors que le critère fixé dans le traité de Maastricht pour participer à la troisième phase de l’union économique et monétaire était de 60%.

A cette évolution préoccupante, il faut trouver trois origines : d’une part la persistance de déficits budgétaires élevés pendant plusieurs années de la période considérée ; d’autre part une croissance en moyenne trop faible ; enfin une configuration des taux d’intérêt favorable à la rente et préjudiciable à l’activité économique.

L’endettement public n’est ni une fatalité inéluctable ni une charge improductive qui pèserait sur la nation. La théorie économique a, depuis bien longtemps, établi la « règle d’or » des finances publiques, selon laquelle le déficit public n’introduit pas de distorsions et reste supportable s’il est inférieur au montant de l’investissement public. Mais les caractéristiques du processus réel d’endettement constaté ces dernières années diffèrent largement des conditions idéales posées par la « règle d’or ».

Par ailleurs, l’endettement public n’est pas grave en soi : une économie qui connaît des taux de croissance suffisamment élevés peut absorber sans dommage l’augmentation de la dette. Cependant, il est des situations où la dette peut devenir « proliférante ».

A l’évidence, le ratio d’endettement public reste stable dès lors que l’encours de la dette s’accroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, sous réserve de la non prise en compte des flux nets de dettes, la variation de la dette découle directement du déficit budgétaire. Celui-ci peut se décomposer en deux parties : la charge des intérêts de la dette d’une part, le solde budgétaire dit « primaire », d’autre part, qui est justement défini comme la différence entre le solde total et la charge d’intérêt. Celle-ci peut être calculée en appliquant à l’encours de dette un taux d’intérêt représentatif de son coût moyen, appelé « taux apparent » de la dette.

Il apparaît que, si le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance en valeur du PIB, la proportion de la dette dans le PIB s’accroît même en présence d’un solde primaire nul : c’est l’effet « boule de neige ». Stabiliser la dette nécessite alors de dégager un solde primaire positif.

Le niveau du solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dette / PIB dépend de trois paramètres : le taux de croissance du PIB (r), le coût moyen de la dette (d) et le montant de la dette (de l’année précédente). L’effort budgétaire qu’il convient d’accomplir doit tendre à égaliser le coût moyen de la dette et le taux de croissance du PIB en valeur. Le solde primaire stabilisant est donc déterminé par l’application à l’encours de dette existant du différentiel d – r. Comme cela était prévisible, l’effort budgétaire à fournir est d’autant plus important que le pays est endetté et que le taux de croissance est faible.

Le tableau ci-après, extrait du Rapport, social économique et financier annexé au présent projet, retrace l’évolution du solde primaire stabilisant et du solde primaire effectif depuis 1996, pour l’ensemble des administrations publiques. En 2000, l’écart entre ces deux soldes serait désormais positif, à hauteur de 0,5% du PIB, alors qu’il était négatif à hauteur de 5,4% en 1993.

SOLDES EFFECTIFS ET SOLDES STABILISANTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en % du PIB)

	1996	1997	1998	1999	2000
*Données de base*
Dette publique au sens du traité de Maastricht	57,9	60,0	60,3	60,5	59,9
Intérêts de la dette	3,9	3,7	3,6	3,4	3,3
Coût moyen de la dette (en %)	7,3	6,7	6,2	5,8	5,6
Taux de croissance du PIB nominal (en %)	2,6	3,4	4,1	2,9	4,0
*Analyse en termes de solde primaire*
Solde primaire stabilisant	+ 2,5	+ 1,8	+ 1,2	+ 1,7	+ 0,9
Solde primaire effectif	– 0,2	+ 0,7	+ 0,9	+ 1,2	+ 1,4
*Analyse en termes de solde global*
Solde global stabilisant	– 1,4	– 1,9	– 2,4	– 1,7	– 2,3
Solde global effectif	– 4,2	– 3,0	– 2,7	– 2,2	– 1,8
Écart entre les soldes stabilisants et les soldes effectifs	– 2,8	– 1,1	– 0,3	– 0,5	+ 0,5

Source : Rapport économique, social et financier.

Ainsi, le ratio d’endettement public commencerait enfin à décroître, alors qu’il a dépassé la valeur de référence de 60% en 1998 et 1999, sous l’influence conjuguée de l’inertie de la dette et du changement de base des comptes nationaux.

L’amélioration de la dynamique de l’endettement résulte, pour une première part, de la réduction du différentiel entre le taux apparent de la dette et le taux de croissance du PIB nominal. A cet égard, le ralentissement prévu de l’activité économique en 1999 apporterait une contribution défavorable à l’assainissement de l’endettement public : l’écart entre les soldes stabilisant et effectif devrait être accru de 0,2 point de PIB, passant de – 0,3 à – 0,5% du PIB.

Au contraire, en 2000, les effets retardés de la baisse des taux observée jusqu’en 1999, la reprise de la croissance et la maîtrise des dépenses publiques contribueraient tous ensemble au redressement de la situation financière des administrations :

– le solde primaire effectif devrait progresser de 0,2 point de PIB, passant de + 1,2% à + 1,4% du PIB entre 1999 et 2000 ;

– en revanche le solde stabilisant reculerait de 0,8 point de PIB, passant de + 1,7% à + 0,9% du PIB.

CHAPITRE II :
LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES

Le budget des Charges communes a vocation à supporter les dépenses de fonctionnement de l’État qui ne peuvent pas relever d’un département ministériel particulier. Ces charges concernent les institutions politiques, la fonction publique et les moyens de fonctionnement courant des administrations.

I.– LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
DES INSTITUTIONS POLITIQUES

La prise en charge par l’État du coût des institutions politiques se traduit par l’inscription aux Charges communes des crédits du titre II, relatif aux « Pouvoirs publics ». La dotation relative au financement des partis politiques (chapitre 37-04) est transférée vers le chapitre 41-61 du budget de l’Intérieur dans le projet de loi de finances pour 2000.

A.– LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS

Sauf rares exceptions, les dépenses constatées sur le titre II sont égales aux crédits initiaux. Ceux-ci seraient de 4,6 milliards de francs en 2000, soit une hausse de 2,1% par rapport aux crédits votés pour 1999. Cette augmentation est inférieure à celle des moyens des services civils pour l’ensemble du budget général, qui atteint 4,1%.

Une nouvelle fois, les dotations demandées pour la Présidence de la République s’établissent en hausse, et passent de 57,3 millions de francs à 59 millions de francs, soit près du triple des crédits initiaux de 1997. Ce mouvement de grande ampleur n’est en fait que la traduction dès la loi de finances initiale des besoins manifestés par la Présidence, dont les crédits étaient sous-évalués depuis quelques années. D’ailleurs, en 1998, une majoration de crédits, portant sur 44,5 millions de francs, a été effectuée au profit du chapitre 20-12 « Secrétariat général. Cabinet. État-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque (présidence de la République) », par un décret daté du 19 août 1998, non publié au Journal officiel. Seuls les documents annexés au projet de loi de règlement pour 1998 retracent l’existence et le montant de cette majoration de crédits.

L’augmentation demandée pour les assemblées parlementaires est de 1,3% pour l’Assemblée nationale et 3,5% pour le Sénat. Leurs crédits respectifs atteindraient ainsi 2,89 milliards de francs et 1,62 milliard de francs. Conformément à l’article 7 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ces crédits font l’objet de propositions séparées de la part des questeurs de chaque assemblée. Ces propositions sont arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées, qui délibère sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes. Les demandes de crédits sont ensuite inscrites sur le budget des Charges communes et font l’objet d’un rapport explicatif (« jaune ») annexé au projet de loi.

CRÉDITS ET DÉPENSES DES « POUVOIRS PUBLICS » (Titre II)

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
Présidence de la République (chapitres 20-11, 20-12, 20-13 et 20-14)
Crédits initiaux	18,4	19,0	19,4	19,8	20,3	20,3	40,5	57,3	59,0
Dépenses	18,4	19,0	19,4	29,8	36,3	47,9	85,1	–	–
Évolution (en %)	+ 3,4	+ 3,3	+ 2,1	+ 53,6	+ 21,8	+ 32,0	+ 77,7	+ 41,3	+ 3,0
Assemblée nationale (chapitre 20-21)
Crédits initiaux	2.249,7	2.355,6	2.402,7	2.504,1	2.654,4	2.718,7	2.789,9	2.849,9	2.887,7
Dépenses	2.249,7	2.355,6	2.402,7	2.504,1	2.654,4	2.718,7	2.789,9	–	–
Évolution (en %)	+ 2,8	+ 4,7	+ 2,0	+ 4,2	+ 6,0	+ 2,4	+ 2,6	+ 2,2	+ 1,3
Sénat (chapitre 20-31)
Crédits initiaux	1.318,8	1.383,8	1.380,5	1.391,9	1.478,4	1.502,5	1.531,8	1.561,6	1.616,1
Dépenses	1.318,8	1.383,8	1.380,5	1.391,9	1.478,4	1.502,5	1.554,8	–	–
Évolution (en %)	+ 3,0	+ 4,9	– 0,2	+ 0,8	+ 6,2	+ 1,6	+ 3,5	+ 1,9	+ 3,5
Conseil constitutionnel (chapitres 20-51, 20-52 et 20-53)
Crédits initiaux	17,9	20,4	23,8	33,8	25,2	28,7	26,3	26,2	28,1
Dépenses	19,1	20,9	23,8	33,8	22,9	28,7	26,3	–	–
Évolution (en %)	+ 6,7	+ 9,4	+ 13,9	+ 42,0	– 32,2	+ 25,2	– 8,3	– 0,3	+ 7,3
Haute Cour de Justice (chapitre 20-61)
Crédits initiaux	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Dépenses	0	0,1	0	0	0	0	0	–	–
Évolution (en %)	0	n.s.	n.s.	0	0	0	0	0	0
Cour de justice de la République (chapitres 20-62 et 20-63)
Crédits initiaux	–	–	–	6,7	6,7	6,7	6,7	6,7	6,7
Dépenses	–	–	–	3,7	3,6	4,1	4,1	–	–
Évolution (en %)	–	–	–	n.s.	n.s.	n.s.	n.s.	–	–
Total du Titre II
Crédits initiaux	3.604,8	3.778,8	3.826,4	3.956,3	4.184,9	4.276,8	4.395,3	4.501,8	4.597,6
Dépenses	3.606,0	3.779,4	3.826,4	3.963,3	4.195,6	4.301,9	4.460,2	–	–
Évolution (en %)	+ 2,9	+ 4,8	+ 1,2	+ 3,6	+ 5,9	+ 2,5	+ 3,7	+ 2,4	+ 2,1

Les crédits du Conseil constitutionnel seront désormais portés par le seul chapitre 20-51, au lieu de trois précédemment. La description des mesures du projet de loi de finances permet de constater que l’essentiel de l’augmentation des crédits entre 1999 et 2000 est imputable aux dépenses de fonctionnement (+ 1,2 million de francs). Les crédits, au demeurant minimes (6,7 millions de francs), de la Cour de justice de la République, seraient reconduits au niveau des crédits votés de 1995. Le chapitre 20-62 a bénéficié, en 1999, d’un « report du dixième » (soit 520.000 francs) à partir de l’exercice 1998, par le biais d’un arrêté du 31 mars 1999 pris sur la base de l’article 17, alinéa 3, de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Puis, les crédits de ce chapitre ont à nouveau été augmenté de 480.000 francs par prélèvement sur le chapitre 37-95 du budget des Charges communes, qui porte des crédits consacrés à la couverture de « dépenses accidentelles ». Les dépenses constatées sur le chapitre 20-62 au 30 septembre 1999 s’élèvent à 3,7 millions de francs.

B.– LE TRANSFERT VERS LE BUDGET DE L’INTÉRIEUR DE LA DOTATION POUR FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES

Depuis 1990, le budget des Charges communes porte les crédits destinés à compléter le financement des partis politiques. Cette dotation, inscrite sur le chapitre 37-04, résulte de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.

Les articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988 prévoient la division du montant des crédits en deux fractions égales :

– la première fraction, destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l’Assemblée nationale, est attribuée à celles de ces organisations qui ont présenté des candidats dans cinquante circonscriptions au moins ⁽⁾. La répartition est effectuée proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour par chacun des partis ou groupements concernés, une fois déduits les suffrages recueillis par des candidats déclarés inéligibles, et à l’exception des partis et groupements pour lesquels la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques constate un manquement aux obligations légales de présentation des comptes ⁽⁾.

– la seconde fraction, destinée au financement des partis et groupements politiques représentés au Parlement, est attribuée aux organisations bénéficiaires de la première fraction. Elle est répartie proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au Bureau de leur assemblée, au mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher. La liste de ces parlementaires et leur répartition entre les différents partis et groupements politiques sont transmises au Premier ministre, au plus tard le 31 décembre de chaque année, par le Bureau de chaque assemblée.

La répartition des crédits pour 1999 a été effectuée par le décret n° 99-301 du 19 avril 1999, sur la base, notamment, de l’examen, par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, des comptes de campagne relatifs à l’année 1997 – publiés au Journal officiel du 18 novembre 1998 – et des communications adressées au Premier ministre par le président du Sénat le 9 décembre 1998 et le président de l’Assemblée nationale le 16 décembre 1998.

RÉPARTITION DE L’AIDE PUBLIQUE AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES EN 1999
(décret n° 99-301 du 19 avril 1999)

(en milliers de francs)


	Fraction 1		Fraction 2		Aide publique totale
	Suffrages recueillis	Montant de l’aide	Nombre d’élus	Montant de l’aide
I. Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions
Parti socialiste, radicaux-socialistes et apparentés	6.354.995	69.271,0	340	99.782,6		169.053,6
Rassemblement pour la République	4.004.246	43.647,3	236	69.260,9		112.908,1
Groupement des élus de l’UDF	3.500.832	38.159,9	228	66.913,0		105.073,0
Front national	3.774.266	41.140,4				41.140,4
Parti communiste français	2.435.451	26.547,0	48	14.087,0		40.634,0
Les Verts	943.691	10.286,5	5	1.467,4		11.753,9
Mouvement pour la France	617.643	6.732,5	2	587,0		7.319,4
Mouvement des citoyens	263.490	2.872,1	11	3.228,3		6.100,4
Génération Écologie	448.287	4.886,4				4.886,4
Lutte ouvrière	421.745	4.597,1				4.597,1
Mouvement des réformateurs	132.814	1.136,6	6	1.760,9		2.897,4
Solidaires régions écologie	104.269	1.776,8	1	293,5		2.070,3
Centre national des indépendants et paysans	163.005	1.447,7	2	587,0		2.034,7
Mouvement écologiste indépendant	182.816	1.992,7				1.992,7
Solidarité, écologie, gauche, alternative	104.692	1.141,2	1	293,5		1.434,6
Union pour la semaine de quatre jours	122.566	1.336,0				1.336,0
Nouveaux écologistes du rassemblement nature et animaux	90.270	984,0				984,0
Ligue communiste révolutionnaire	71.034	777,2				777,2
Parti des travailleurs	51.696	563,5				563,5
Initiative républicaine	29.268	319,0				319,0
Eden, république et démocratie	19.593	213,6				213,6
Parti national républicain	14.582	158,9				158,9
Parti pour la liberté	13.029	142,0				142,0
Parti de la loi naturelle	11.329	123,5				123,5
Parti humaniste	3.508	38,2				38,2

RÉPARTITION DE L’AIDE PUBLIQUE AUX PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES EN 1999
(décret n° 99-301 du 19 avril 1999) (suite)

(en milliers de francs)


	Fraction 1		Fraction 2		Aide publique totale
	Suffrages recueillis	Montant de l’aide	Nombre d’élus	Montant de l’aide
II. Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer
Parti communiste réunionnais	55.807	608,3	4	1.173,9		1.782,2
Parti progressiste martiniquais	21.467	234,0	3	880,4		1.114,4
Guadeloupe unie socialiste et réalités	16.995	185,2	3	880,4		1.065,7
Groupement France-Réunion	27.760	302,6	2	587,0		889,5
Tahoeraa Huiraatira	23.557	256,8	1	293,5		550,3
Ai’a Api	20.121	219,3	1	293,5		512,8
Parti progressiste démocratique guadeloupéen	15.071	164,3	1	293,5		457,8
Mouvement indépendantiste martiniquais	12.720	138,7	1	293,5		432,1
Walwari	3.366	36,7	1	293,5		330,2
Front de libération de Polynésie	27.097	295,4				295,4
Parti communiste guadeloupéen	8.171	89,1				89,1
L’Action	7.802	85,0				85,0
Fetia Api	7.430	81,0				81,0
Parti socialiste guadeloupéen	5.387	58,7				58,7
Parti communiste martiniquais	4.427	48,3				48,3
Conseil national des comités populaires	3.124	34,1				34,1
Union centriste et libérale	2.257	24,6				24,6
Mouvement de décolonisation et d’émancipation de la Guyane	1.747	19,0				19,0
Mouvement progressiste socialisme et démocratie	1.471	16,0				16,0
Union des forces de progrès de Guyane	1.217	13,3				13,3
Mouvement pour une écologie urbaine	1.044	11,4				11,4
Alliance guyanaise	700	7,6				7,6
Fédération pour l’unité du peuple calédonien	644	7,0				7,0
Rassemblement des démocrates pour la protection de l’espace réunionnais	626	6,8				6,8
Mouvement libéral martiniquais	622	6,8				6,8
Élan nouveau	413	4,5				4,5
Union des Martiniquais démocrates	364	4,0				4,0
MG Écologiste	39	0,4				0,4
Metz pour tous	2	< 0,1				< 0,1
Total général	24.150.835	263.250,0	897	263.250,0		526.500,0

Compte tenu du nombre de suffrages et du nombre d’élus au Parlement pris en compte dans la répartition de l’aide publique, la dotation par suffrage exprimé (fraction 1 de l’aide publique) s’élève, en 1999, à environ 10,90 francs et la dotation par élu (fraction 2 de l’aide publique) s’élève à 293.478,26 francs.

Par ailleurs, la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 a prévu un dispositif temporaire pour les partis et groupements politiques créés postérieurement aux élections législatives de 1993 et qui ne bénéficient pas des dispositions des articles 8 et 9 de la loi de 1988 modifiée. Ce dispositif est devenu l’article 9-1 de la loi du 11 mars 1988. La formation politique « émergente » reçoit alors une dotation forfaitaire de 2 millions de francs, sous réserve de remplir deux conditions :

– avoir perçu au cours d’une année des dons émanant d’au moins 10.000 personnes physiques, dont 500 élus, répartis entre au moins trente départements, territoires d’outre-mer ou collectivités territoriales d’outre-mer à statut particulier, pour un montant total d’au moins un million de francs ;

– avoir fait constater, par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, que la première condition est remplie, à l’occasion du dépôt annuel des comptes auprès de cette Commission.

Le Mouvement pour la France et la Ligue communiste révolutionnaire avaient bénéficié de ces dispositions au titre de l’aide publique pour 1997. En 1998, compte tenu des élections législatives de 1997, ces deux formations, qui ont présenté plus de 50 candidats, ont été réintégrées dans le dispositif de droit commun décrit aux articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988, perdant ainsi le caractère de formation « émergente » et le bénéfice des versements spécifiques qui s’y attachent.

En l’absence d’élections générales en 1998, la répartition de l’aide pour 1999 montre peu de changements par rapport à l’année précédente :

– il résulte de l’examen des comptes des partis et groupements politiques, par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, que le Mouvement populaire mahorais, le Parti socialiste guyanais et Combat ouvrier doivent être regardés comme n’ayant pas satisfait à leurs obligations comptables et, en conséquence, perdent le bénéfice de l’aide publique pour 1999. Ce constat amène à réduire de 1756 le nombre de voix prix en compte dans l’attribution de la fraction 1 de l’aide publique, donc à majorer légèrement les dotations reçues par les autres formations politiques ;

– compte tenu de la diminution du nombre des élus ayant déclaré appartenir au Centre national des indépendants et paysans, celui-ci rétrograde de la douzième à la treizième place au regard de l’aide publique totale reçue, au profit du mouvement « Solidaires régions écologie ».

Le litige opposant le Front national au Front national-Mouvement national au sujet de la représentation légale du Front national a été tranché par le tribunal de grande instance de Paris le 11 mai 1999, qui a déclaré nul le congrès de Marignane des 23 et 24 janvier 1999. Les dirigeants du Mouvement national ayant fait appel et le tribunal ayant ordonné l’exécution provisoire de sa décision, la question du versement de l’aide publique pour 1999 restait pendante. Le 19 mai 1999, le ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie et le ministre de l’Intérieur ont saisi le Conseil d’État pour obtenir son avis sur la question de savoir si l’État devait procéder sans délai au versement de l’aide, consignée à titre conservatoire à la Caisse des dépôts et consignations. Le 3 juin 1999, le Conseil d’État a estimé que ce versement devait être effectué sans délai ; le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie a aussitôt demandé à la Caisse des dépôts et consignations de débloquer la somme de 41,1 millions de francs déposée par le Trésor. Par ailleurs, le 4 juin 1999, le juge des référés a estimé que l’État n’avait pas commis une voie de fait en attendant la décision du tribunal de grande instance et l’avis du conseil d’État avant d’effectuer le versement de l’aide publique à son bénéficiaire.

Les crédits demandés pour 2000 pour le financement de l’aide publique aux partis et groupements politiques sont égaux à 526,5 millions de francs, montant inchangé depuis la loi de finances pour 1994. La dotation est transférée du chapitre 37-04 du budget des Charges communes vers le chapitre 41-61 (nouveau) du budget de l’Intérieur.

FINANCEMENT DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES (chapitre 37-04)

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
Crédits initiaux	281,1	^(a) 580,0	^(b) 526,5	526,5	526,5	526,5	526,5	526,5	526,5
Crédits ouverts	281,1	579,7	525,9	^(c) 527,1	^(d) 530,5	^(e) 530,5	526,5	^(f) 527,0	–
Dépenses	277,1	579,7	525,9	527,1	530,5	530,5	526,0	^(g) 526,0	–

(a) Le projet de loi de finances pour 1993 prévoyait 290 millions de francs.

(b) Le projet de loi de finances pour 1994 prévoyait 580 millions de francs.

(c) Un arrêté du 3 avril 1995 a reporté 0,61 millions de francs de crédits de 1994 sur 1995.

(d) Deux arrêtés ont accru chacun les crédits de 2 millions de francs.

(e) L’arrêté du 8 décembre 1997 a majoré les crédits de 4 millions de francs.

(f) Un arrêté du 23 mars 1999 a procédé au report de 0,46 million de francs de 1998 vers 1999.

(g) Dépenses constatées au 30 septembre 1999.

II.– LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES

Le budget des Charges communes comporte plusieurs chapitres ayant vocation à porter des crédits intéressant l’ensemble de la fonction publique : crédits globaux destinés à compléter d’autres budgets en tant que de besoin, chapitres-réservoirs destinés à recevoir des crédits en provenance d’autres ministères, chapitres spécifiques retraçant les transferts de l’État avec divers organismes sociaux, etc.

En ce sens, les dotations demandées sur le budget des Charges communes dans tout projet de loi de finances n’ont qu’une faible valeur démonstrative des sommes réellement consacrées à la fonction publique.

A.– LES CRÉDITS POUR RÉMUNÉRATIONS D’ACTIVITÉ

A titre principal, ces crédits sont inscrits sur le budget de chaque ministère. Le budget des Charges communes ne comporte, éventuellement, que des crédits destinés à les abonder, inscrits au chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public ».

· En 1998, 3 milliards de francs ont été inscrits sur le chapitre, à titre de provision pour les négociations salariales engagées alors dans la fonction publique.

UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS EN 1998 SUR LE CHAPITRE 31-94

(en millions de francs)

Budget, chapitre	Montant	Arrêté
Services financiers
31-90 Rémunérations principales	30,0	2 juillet
Agriculture et pêche
31-02 Indemnités et allocations diverses	13,3	29 septembre
Emploi
31-62 Indemnités et allocations diverses	1,4	30 septembre
Enseignement scolaire
31-92 Enseignement primaire. Rémunérations	98,5
31-97 Autres personnels enseignants non titulaires. Rémunérations	330,0
Enseignement supérieur
31-96 Rémunérations de personnels divers et vacations	110,0	1^er octobre
Urbanisme et services communs
31-90 Rémunérations des personnels	57,0
31-94 Indemnités et allocations diverses	30,0	14 octobre

UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS EN 1998 SUR LE CHAPITRE 31-94 (suite)

(en millions de francs)

Outre-mer
31-02 Administration centrale. Indemnités et allocations diverses	0,2
31-15 Personnels en service outre-mer. Indemnités et allocations diverses	3,1
31-90 Rémunérations des personnels	3,0
31-95 Services d’État dans les TOM. Personnel de statut local	1,6
31-98 Autres agents non titulaires. Rémunérations principales	1,7	17 novembre
Intérieur et décentralisation
31-01 Administration centrale et services techniques communs. Rémunérations principales	2,8
31-02 Administration centrale et services techniques communs. Indemnités et allocations diverses	3,5
31-11 Administration territoriale. Rémunérations principales	23,7
31-12 Administration territoriale. Indemnités et allocations diverses	3,7
31-30 Défense et sécurité civile. Rémunérations principales	1,0
31-41 Police nationale. Rémunérations principales	87,3
31-42 Police nationale. Indemnités et allocations diverses	107,4	18 novembre
Affaires étrangères
31-90 Rémunérations des personnels	150,0
Coopération
31-02 Administration centrale. Indemnités et allocations diverses	0,5
Agriculture et pêche
31-02 Indemnités et allocations diverses	1,0
31-90 Rémunérations des personnels	34,0
Culture et communication
33-90 Cotisations sociales. Part de l’État	3,3
Services financiers
31-94 Indemnités et allocations diverses	72,0
33-91 Prestations sociales versées par l’État	35,0
Industrie
31-90 Rémunérations principales	2,0
Enseignement scolaire
43-01 Établissements d’enseignement privés sous contrat. Rémunérations des personnels enseignants	110,0
Tourisme
31-02 Indemnités et allocations diverses	0,2	9 décembre
Affaires étrangères
33-90 Cotisations sociales. Part de l’État	13,6
33-91 Prestations sociales versées par l’État	4,6
Charges communes
32-97 Pensions	1.100,0
Enseignement scolaire
33-91 Prestations sociales versées par l’État	430,0
Secrétariat général de la Défense nationale
33-91 Prestations sociales versées par l’État	0,1	28 décembre
Total des répartitions effectuées	2.865,3

La plupart des mouvements de crédits enregistrés en 1998 sur le chapitre 31-94 avaient pour objectif de pallier des insuffisances de crédits dues, pour certaines, aux conséquences de l’accord salarial conclu en février 1998, pour d’autres au financement de l’indemnité exceptionnelle de CSG allouée aux agents fonctionnaires de l’État pour compenser le basculement vers la CSG des cotisations maladie, décidée dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

En revanche, le mois de décembre a vu plusieurs chapitres de cotisations ou prestations sociales abondés par répartition en provenance du chapitre 31-94 du budget des Charges communes. De même, ce chapitre a été mis à contribution pour pallier l’insuffisance des crédits de pension, inscrits sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes.

· Le mois de février 1998 ayant vu la conclusion des négociations et la signature d’un accord salarial, la dotation de 1998 a été « consolidée » sur l’ensemble des chapitres de rémunération des autres sections budgétaires dans la loi de finances pour 1999, et aucune dotation n’était donc demandée en 1999 sur le chapitre 31-94 du budget des Charges communes. Le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir un crédit de 230 millions de francs pour abonder, le cas échéant, des chapitres de rémunérations dont les dotations se révèleraient trop justes en cours d’exercice.

B.– DES CRÉDITS INITIAUX POUR CHARGES DE PENSION DÉSORMAIS EXHAUSTIFS

1.– La suppression du dernier fonds de concours recueillant des contributions extérieures pour charges de pension : l’achèvement d’un lent processus de clarification

· Le chapitre 32-92, sur lequel sont inscrits les crédits relatifs au versement de l’État au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers des établissements de l’État, et le chapitre 32-97, relatif aux pensions, sont les chapitres d’imputation des dépenses afférentes aux charges de pension.

Depuis la loi de finances pour 1977, les crédits de pension sont inscrits sur les budgets des différents ministères ⁽⁾ ; ils sont ensuite transférés sur le budget des Charges communes au début de l’exercice. Cependant, le traitement des charges de pension des budgets annexes relève d’une logique différente :

– les fascicules des budgets annexes ne contiennent pas de chapitre 32-92 ou 32-97 : les fonctionnaires retraités sont inclus dans les effectifs des ministères de rattachement ;

– pour le budget annexe de l’Aviation civile, la réponse du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie indique qu’« il a été décidé, par souci de clarification comptable, que les dépenses de pensions relatives aux anciens fonctionnaires de cet organisme feraient l’objet d’une procédure de rétablissement de crédits au budget de l’État ».

Un arrêté du 14 janvier 1999 (JO du 22 janvier 1999) a transféré les crédits des chapitres 32-92 de sept budgets vers le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 124,8 millions de francs a ainsi été augmentée de 6.011,3 millions de francs.

De même, un second arrêté du 14 janvier 1999 (JO du 17 février 1999) a transféré les crédits des chapitres 32-97 de treize budgets vers le chapitre 32-97 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 29,4 milliards de francs a été augmentée de 144,4 milliards de francs.

Cette méthode permet d’afficher sur chaque fascicule budgétaire, à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances, le « coût complet » des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré. Elle constitue ainsi un facteur bienvenu de clarté en termes de ressources humaines et de gestion du personnel.

En revanche, l’éclatement des crédits sur les fascicules budgétaires, l’inscription d’une dotation sur les chapitres 32-92 et 32-97 du budget des Charges communes dès la loi de finances initiale, la multiplicité des ressources concourant au financement des dépenses de pension rendent malaisée l’appréhension des mécanismes budgétaires relatifs aux charges de pension.

Pour autant, le système actuel paraît à votre Rapporteur spécial bien préférable à celui qui voudrait que tous les crédits initiaux de pension soient, dès la loi de finances initiale, inscrits sur le budget des Charges communes.

MODALITÉS DE CALCUL DE LA DOTATION INITIALE
DES CHAPITRES 32-92 ET 32-97

w La dotation initiale du chapitre 32-92 regroupe le montant de la subvention d’équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes, de la SEITA et de Météo-France, soit 98,8 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000.

w Pour la loi de finances de l’année n, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n–2), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l’année n.

Le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (articles 10 et 20) voit inscrire les crédits correspondant au différentiel entre le besoin de l’année n (net du produit attendu des fonds de concours évoqués ci-après) et le total des chapitres 32-97 des divers ministères.

La dotation est complétée par des crédits correspondant aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste (article 30), des pensions d’Alsace-Lorraine (article 40) et, à compter du présent projet de loi de finances, aux charges de pension dues au titre des agents fonctionnaires de l’État employés dans divers organismes publics et semi-publics (article 20).

· Avant l’exercice 2000, le chapitre 32-97 voyait ouvrir, en cours d’année, des crédits alimentés par deux fonds de concours :

– le fonds n° 20-2-6-745 recueillait les contributions versées par divers organismes publics ou semi-publics au titre des retraites de leurs personnels (titulaires ou agents de l’État détachés) soumis au régime général des pensions civiles et militaires. Le présent projet de loi de finances propose d’inscrire, dès la loi de finances initiale, ces charges de pension sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes. Le montant des crédits demandés à ce titre s’élève à 5 milliards de francs en 2000 ;

– le fonds n° 20-2-6-768 recevait, jusqu’à la fin de l’exercice 1998, les versements effectués par La Poste au titre du remboursement, par cet exploitant public, des dépenses de pensions servies à son personnel titulaire (article 30 de la loi du 2 juillet 1990). La loi de finances initiale pour 1999 a procédé à la clôture de ce fonds de concours, qui ne devrait plus enregistrer en 1999 que la régularisation par La Poste des paiements au titre des pensions servies en 1998.

Les recettes provenant du remboursement, par les organismes concernés, des dépenses occasionnées par la prise en charge des pensions de leurs agents titulaires sont désormais inscrites à l’état A annexé à l’article d’équilibre de la loi de finances :

– sur la ligne 508, depuis l’exercice 1999, pour les recettes en provenance de La Poste ;

– sur la ligne 509 (nouvelle), à partir de l’exercice 2000, pour les recettes en provenance des autres organismes publics et semi-publics. Le taux de la contribution de ces organismes est fixé à 33% du montant des émoluments soumis à retenue.

Le Gouvernement a souhaité, avec cette opération de clarification budgétaire, répondre à un souhait exprimé en 1994 par le Conseil constitutionnel. Pour autant, votre Rapporteur spécial remarque que l’abandon de la procédure du fonds de concours permet désormais de « déconnecter » la dépense de la recette correspondante. Ainsi, indépendamment de l’ombre portée des décisions rendues par le Conseil constitutionnel, il n’est pas impossible que la suppression du fonds de concours n° 20-2-6-768 ait un lien avec les dispositions du contrat de plan entre La Poste et l’État conclu en 1998. Ce dernier s’est, en effet, engagé à stabiliser « en francs constants au niveau des charges dues au titre de 1997, les charges de retraites de La Poste dues au titre des années du contrat d’objectifs et de progrès ». Ceci implique que l’État devrait être amené à financer sur le budget général une part – au demeurant croissante – des charges auparavant entièrement supportées par La Poste. Votre Rapporteur spécial n’a obtenu aucune information sur cette question.

· Pour 2000, le besoin de financement du régime des pensions (y compris charges dues à la compensation et à la surcompensation entre régimes spéciaux de sécurité sociale) est évalué à 206,2 milliards de francs. Du fait de la suppression des fonds de concours précités, ce besoin de financement est désormais intégralement retracé par les crédits budgétaires demandés sur :

– le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (35.750 millions de francs) ;

– les chapitres 32-97 des autres sections (150.542 millions de francs) ;

– le chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension » du budget annexe de l’Aviation civile (522,6 millions de francs) ;

– le chapitre 33-91, article 40, du budget des Charges communes (19.390 millions de francs).

L’ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE L’ÉTAT

(en millions de francs)

	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
I.- Besoin de financement
*A.- Charges de pension*
• Pensions militaires	44.890,9	45.884,2	47.092,0	47.839,8
• Pensions civiles (y compris Aviation civile)	119.196,1	124.931,9	132.157,6	138.974,4
- pensions civiles hors PTT ^(a)	(97.213,8)	(102.068,8)	(108.096,6)	(114.055,4)
- pensions de La Poste	(13.626,5)	(14.183,4)	(14.822,0)	(15.350,0)
- pensions de France Télécom	(8.355,8)	(8.679,7)	(9.239,0)	(9.569,0)
*Sous-total Charges de pension*	*164.086,9*	*170.816,1*	*179.249,6*	*186.814,2*
*B.- Transferts inter-régimes*
• Compensations vieillesse	18.529,0	19.265,0	20.395,0	19.390,0
Total Besoin de financement	182.615,9	190.081,1	199.644,6	206.204,2
II.- Capacité de financement
*A.- Contributions salariales et patronales*
• Retenues pour pensions civiles et militaires (part « agent ») (état A, ligne 501)	25.088,4	26.666,8	27.199,0	27.950,0
• Contribution de La Poste aux charges de pensions (état A, ligne 508) ^(b)	13.542,0	14.381,6	14.822,0	15.350,0
• Contribution de France Télécom aux charges de pensions (état A, ligne 502)	8.696,2	8.575,7	8.914,0	8.903,0
- part salariale (lignes 502-01 et 02) ^(c)	(1.553,2)	(1.559,7)	(1.568,9)	(1.567,0)
- part patronale (ligne 502-12) ^(c)	(7.143,0)	(7.016,0)	(7.345,1)	(7.336,0)
• Contributions de divers organismes publics ou semi-publics (état A, ligne 509) ^(d)	4.574,1	4.983,2	4.974,0	5.026,0
*Sous-total Contributions salariales et patronales*	*51.900,7*	*54.607,3*	*55.909,0*	*57.229,0*
*B.- Transferts*
• Versement de l’établissement public chargé de gérer la « soulte France Télécom » (état A, ligne 818)	1.000,0	1.100,0	1.210,0	1.331,0
*C.- Contribution de l’État*
• Contribution du budget général (solde assurant l’équilibre)	129.715,2	134.373,7	142.525,6	147,644,2
Total Capacité de financement	182.615,9	190.081,1	199.644,6	206.204,2

(a) Pour respecter la nécessaire cohérence avec les résultats d’exécution des exercices antérieurs et la structure du PLF 2000, le montant des pensions civiles hors PTT pour l’exercice 1999 inclut le produit attendu du fonds de concours n° 20-2-6-745.

(b) Fonds de concours n° 20-2-6-768 jusqu'en 1998.

(c) Pour la LFI 1999 et le PLF 2000, les parts salariale et patronale sont estimées par l’application de taux de retenue respectifs de 7,85% et 36,75% à une masse indiciaire évaluée à partir du montant porté à la ligne 502 du fascicule des voies et moyens annexé au PLF 2000.

(d) Fonds de concours n° 20-2-6-745 jusqu’en 1999.

Les crédits budgétaires progressent de 7,9% par rapport à la loi de finances pour 1999, mais de 4,2% seulement si l’on inclut dans les crédits de 1999 le produit attendu du fonds de concours n° 20-2-6-745, « budgétisé » dans le présent projet. Cette progression découle de trois facteurs :

– une correction négative de la base au vu des perspectives d’exécution de l’exercice 1999 (– 170 millions de francs) ;

– une augmentation de 4,30% des dépenses prévues pour pensions civiles et militaires (hors La Poste et France Télécom), dont 1,22% au titre de l’effet en année pleine 2000 des mesures d’application de l’accord salarial mises en œuvre en 1999, 3,20% au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées et – 0,11% au titre de divers ajustements comptables ;

– une progression de 4,62% des dépenses prévues au titre des retraites de La Poste et France Télécom, dont 1,24% au titre de l’effet en année pleine 2000 des mesures d’application de l’accord salarial mises en œuvre en 1999, 3,40% au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées et – 0,01% au titre de divers ajustements comptables.

La capacité de financement du régime de retraite provient de la contribution du budget général (qui peut s’analyser comme une cotisation fictive de l’État employeur ou comme une subvention au régime) et des contributions diverses venant en déduction de la charge budgétaire supportée par l’État, portées sur plusieurs lignes de recettes de l’état A :

– ligne 501 : les retenues sur traitement indiciaire des agents de l’État sont calculées à hauteur de 7,85% du traitement brut ou de la solde brute, à l’exclusion d’indemnités de toute nature (27,95 milliards de francs) ;

– ligne 508 : la contribution de La Poste (15,35 milliards de francs) ;

– ligne 502 : la contribution de France Télécom (versée en application des dispositions de l’article 6 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom) est constituée du montant de la retenue pour pension à la charge des fonctionnaires en activité (7,85% du traitement indiciaire) et d’une contribution « employeur » assise sur la masse salariale indiciaire, dont les modalités de calcul sont fixées par le décret n° 97-139 du 13 février 1997, soit 36,75% de cette masse salariale indiciaire. La contribution de France Télécom est fixée à 8,90 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 ;

– ligne 509 : la contribution des organismes publics et semi-publics évoquée ci-avant (5,03 milliards de francs) ;

– ligne 818 : le versement, prévu par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 1997, effectué par l’établissement public gestionnaire de la « soulte France Télécom » (1,33 milliard de francs).

L’ensemble de ces contributions s’élèverait à 58,56 milliards de francs en 2000. La charge nette du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général serait donc de 147,64 milliards de francs en 2000.

2.– Le « rapport Charpin » a éclairé les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires de l’État

Les retraités de la fonction publique représentent, au 31 décembre 1998, près de 1 250 000 personnes pour les pensions civiles (y compris La Poste et France Télécom) et 570 000 personnes pour les pensions militaires. Le nombre de retraités militaires est à peu près stable, alors que celui des pensionnés civils augmente de façon significative.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT AU 31 DÉCEMBRE ^(a)

	1990	1994	1995	1996	1997	1998
I.- Pensions civiles
w Droits directs	706.411	802.523	828.192	854.083	884.833	915.791
w Droits dérivés	238.949	252.701	255.721	259.981	265.044	269.370
w Allocations temporaires d’invalidité	56.838	61.293	62.050	62.547	62.891	63.497
Sous-total pensions civiles	1.002.198	1.116.517	1.145.963	1.176.611	1.212.768	1.248.658
II.- Pensions militaires
w Droits directs	391.918	377.330	374.572	371.818	372.370	374.914
w Droits dérivés	186.040	188.745	189.317	189.686	190.542	191.127
w Soldes de réserve	4.866	5.345	5.178	5.265	5.367	5.498
Sous-total pensions militaires	582.824	571.420	569.067	566.769	568.279	571.539
III.- Régime local Alsace-Lorraine
w Droits directs	645	637	643	648	685	705
w Droits dérivés	529	347	316	283	264	239
Sous-total Alsace-Lorraine	1.174	984	959	931	949	944
IV.- Pensions diverses ^(b)	45	43	44	46	45	47
TOTAL	1.586.241	1.688.964	1.716.033	1.744.357	1.782.041	1.821.188

(a) Ce tableau ne recense que les pensions principales et non les accessoires de pension (majorations pour enfants, majorations pour tierce personne, pensions temporaires d’orphelins, etc.).

(b) Pensions exceptionnelles, dotations sur les canaux d’Orléans et du Loing.

Source : Situation de la dette viagère au 31 décembre (Service des pensions)

Cependant, le régime des pensions de l’État bénéficie toujours d’un rapport démographique plus favorable que celui du régime général : en 1998, le rapport du nombre des actifs cotisants au nombre de pensionnés directs est en effet égal à 1,88 pour le premier, contre 1,7 environ pour le second, étant entendu que le rapport démographique des fonctionnaires civils est nettement supérieur à celui des militaires : 2,2 contre 0,8.

Cet avantage devrait s’amenuiser progressivement, par une conséquence naturelle de la politique de stabilisation des effectifs dans la fonction publique et de l’augmentation des effectifs pensionnés. Le rapport présenté au Premier ministre, le 30 avril 1999, par M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, dresse un panorama des projections démographiques des différents régimes de retraite, sur la base de deux scénarios macro-économiques définis par le commissariat du Plan.

LES RATIOS DÉMOGRAPHIQUES DES RÉGIMES DIMINUENT
ET CONVERGENT À L’HORIZON 2040

En 1998, un grand nombre de régimes de retraite ont des rapports démographiques favorables. Le rapport démographique des effectifs de droits directs de la majorité des régimes étudiés est supérieur à 1,5.

En 2040, par contre, quasiment tous les régimes étudiés ont un rapport démographique inférieur à 1.

Ce constat général de dégradation de la situation démographique des régimes de retraite cache des situations très diverses :

—la situation démographique des régimes actuellement les plus déséquilibrés (marins, mines, non-salariés agricoles et SNCF) reste relativement stable voire s’améliore.;

—la situation démographique des autres régimes se dégrade d’autant plus vite qu’elle est bonne en 1998. Cette évolution est très marquée au cours de la période 2005-2010 et se poursuit au-delà.

Ainsi, une certaine convergence apparaît entre les différents régimes. Elle est liée au phénomène de vieillissement général de la population et à la fin de la montée en charge des régimes les plus jeunes, dans lesquels le nombre de retraités de droits directs est multiplié par plus de 3.

Ce phénomène de vieillissement et de convergence des régimes de retraite est peu sensible aux différents scénarios. En effet, les différences d’évolution d’effectifs restent relativement peu importantes par rapport à la croissance du nombre de retraités.

Source : J. M. Charpin, L’avenir de nos retraites,
Commissariat général du Plan, mai 1999

Les hypothèses retenues par les services de l’État dans les projections adressées par eux au Commissariat général du Plan ont été établies « en cohérence avec les deux scénarios macro-économiques : leurs effectifs [régimes des fonctionnaires de l’État et de l’IRCANTEC] décroissent à partir de 2005-2010, au même rythme que celui de la population active occupée dans le scénario 1, et restent stables dans le scénario 2 » ⁽⁾. Dans le scénario 1, les effectifs de cotisants diminuent de 0,1% par an sur la période 1998-2020 et de 0,4% par an sur la période 2020-2040, pour le régime des fonctionnaires de l’État. Ceci correspond à une diminution totale de 10% des effectifs cotisants sur l’ensemble de la période de projection.

RAPPORT DÉMOGRAPHIQUE DES DROITS DIRECTS
(rapport entre les effectifs de cotisants et les effectifs de droits directs)


		Scénario 1		Scénario 2		Variante
	1998	2020	2040	2020	2040	2020	2040
CNAVTS	1,7	1,1	0,8	1,2	0,9	1,3	0,9
Salariés agricoles	0,4	0,3	0,2	0,3	0,2	0,3	0,2
AGIRC	2,4	1,3	0,9	1,4	1,0	1,5	1,0
ARRCO	1,7	1,1	0,7	1,1	0,8	1,2	0,8
IRCANTEC	1,7	0,7	0,4	0,8	0,4	0,8	0,5
CNRACL	3,3	1,4	1,0	1,4	1,0	1,4	1,1
Fonctionnaires de l’État	1,9	1,1	0,9	1,1	0,9	1,2	1,0
Banque de France	1,3	0,8	0,8	0,8	0,8	0,9	0,9
CRPCEN	1,0	0,7	0,6	0,7	0,6	0,8	0,7
Industries électriques et gazières	1,7	0,9	1,0	0,9	1,0	1,0	1,1
Marins	0,6	0,6	0,7	0,6	0,7	0,6	0,7
Mines	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Ouvriers de l’État	1,0	0,5	0,7	0,5	0,7	0,6	0,8
RATP	1,5	1,2	1,2	1,2	1,2	1,3	1,3
SNCF	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,1
CANCAVA base	1,0	0,6	0,5	0,6	0,5	0,6	0,5
CANCAVA complémentaire	1,2	0,6	0,5	0,7	0,5	0,7	0,5
Non-salariés agricoles	0,4	0,3	0,4	0,3	0,4	0,4	0,4
ORGANIC base	0,9	0,8	0,8	0,9	0,9	0,9	0,9
CNAVPL	3,6	1,5	1,1	1,5	1,1	1,6	1,2
CARCD	4,2	1,4	1,1	1,4	1,1	1,5	1,1
CARMF	5,0	1,6	1,3	1,6	1,3	1,6	1,3
CARPIMKO	7,9	1,7	0,9	1,7	0,9	1,8	1,0
CAVP	2,9	1,3	1,0	1,3	1,0	1,3	1,0

Source : J. M. Charpin, L’avenir de nos retraites, Commissariat général du Plan, mai 1999

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial, la direction du budget a apporté des précisions complémentaires. « En terme de calendrier, à législation et comportements inchangés, le choc démographique propre au régime des fonctionnaires s’accentue à compter de 2005, puis atteint un point haut situé en 2010, avec une progression annuelle du nombre des pensionnés de + 2,5%. C’est la conséquence directe du départ à la retraite des classes d’âge nombreuses nées entre 1945 et 1950. En conséquence, d’ici 2012, plus de la moitié des fonctionnaires aujourd’hui en activité auront pris leur retraite. Il convient de distinguer deux périodes :

« – de 1997 à 2010, le nombre de départs en retraite passe de 56.000 à 95.000 par an ;

« – de 2010 à 2020, le nombre de départs en retraite passe de 95.000 à 80.000 par an, pour se stabiliser à ce niveau jusqu’en 2040. »

· Indépendamment de l’évolution démographique défavorable, les mécanismes de valorisation des retraites exercent une influence déterminante sur la charge budgétaire supportée par l’État. De 1990 à 1998, le montant des pensions civiles exprimé en francs constants de 1998 est passé de 90,5 milliards de francs à 124,9 milliards de francs, soit une hausse annuelle moyenne de 4,1%. Dans le même temps, le montant total des pensions militaires (en francs constants de 1998) passait de 42,8 milliards de francs à 45,9 milliards de francs, soit une augmentation annuelle moyenne de 0,9%.

Or, sur la même période, les effectifs de pensionnés ont augmenté de 24,6% pour les pensions civiles et ont diminué de 1,9% pour les pensions militaires. L’amélioration de la pension moyenne servie aux retraités résulte de cinq facteurs :

– l’élévation de l’indice retenu pour la liquidation des pensions nouvelles, qui résulte à la fois de l’effet des mesures générales ou catégorielles et de l’élévation des qualifications individuelles. L’indice moyen des pensions des fonctionnaires civils partant à la retraite est passé de 471 en 1990 à 548 en 1997 ;

– l’augmentation du taux de liquidation des pensions nouvelles, due à l’allongement de la carrière des personnes faisant valoir leur droit à pension. Ce taux est passé de 65,2% en 1990 pour les fonctionnaires civils ou militaires à 67,9% pour les fonctionnaires civils et 67,2% pour les militaires en 1997 ;

– l’effet sur les pensions déjà liquidées des revalorisations du point de la fonction publique. Les pensions sont, en effet, libellées en points indiciaires et servies chaque mois en fonction de la valeur du point fonction publique en vigueur ;

– l’application aux pensions déjà liquidées de certaines mesures incluses dans les accords salariaux de la fonction publique, notamment celles qui concernent l’attribution de points d’indice uniformes ou différenciés ;

– l’application des dispositions de l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui prévoient l’octroi aux pensionnés de mesures statutaires octroyées aux actifs, sous conditions.

Les principales révisions en hausse des pensions déjà liquidées l’ont été au titre des dispositions de l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Sur longue période, les données disponibles à partir de 1979 permettent de dégager un impact structurel positif sur le pouvoir d’achat estimé à + 0,3% par an en moyenne, avec une accélération sur la période la plus récente.

Selon la direction du budget, « depuis 1986, les révisions indiciaires au titre de l’article L. 16 ont généré, pour l’ensemble des civils et des militaires, un montant cumulé de charges supplémentaires de plus de 60 milliards de francs pour le budget de l’État. En 1998, le coût, en année pleine, des révisions effectuées en application de l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite a représenté près de 166 millions de francs (137 millions de francs au titre des pensions militaires et 28 millions de francs au titre des pensions des fonctionnaires civils) et pourrait atteindre 162 millions de francs en 1999 (70 millions de francs pour les militaires et 92 millions de francs pour les fonctionnaires civils), augmentant ainsi la base budgétaire par rapport à 1985 de près de 8,5 milliards de francs supplémentaires par an (total civils dont PTT et militaires) ».

Le rapport précité du Commissariat au Plan permet d’avoir une vision comparée de la croissance des pensions moyennes de différents régimes de retraite : pour les régimes spéciaux, « l’évolution de la pension moyenne suit pratiquement celle des salaires en projection. L’effet entrées-sorties n’est contrecarré ni par des baisses significatives de durée de cotisation, ni par des réformes passées ».

CROISSANCE DES PENSIONS MOYENNES DES RÉGIMES DE RETRAITE
EN TERMES RÉELS ENTRE 2000 ET 2040

	Taux annuel moyen 1998-2020	Taux annuel moyen 2020-2040	Hausse globale 1998-2040
CNAVTS	1,0%	1,3%	60%
ARRCO	0,4%	0,1%	12%
Fonction publique d’État	1,4%	1,6%	85%
CNRACL	1,2%	1,5%	75%
Régimes d’entreprise ^(a)	1,6%	1,2%	82%
CNAVPL / Mines	0,0%	0,0%	0%
Pour mémoire : salaire moyen	1,7%	1,7%	101%

(a) EDF, GDF, SNCF, RATP, Banque de France.

Source : J. M. Charpin, L’avenir de nos retraites, Commissariat général au Plan, mai 1999

· Synthétisant l’impact de ces influences comjuguées sur la charge pour l’État du régime des pensions de ses fonctionnaires, la direction du budget indique que « l’évolution démographique combinée à la croissance de la pension moyenne devrait conduire à un coût croissant des charges de pensions du régime et générer, à l’horizon 2040, un besoin de financement supplémentaire de plus de 40 points de cotisations à financer en 40 ans. Le financement à dégager est donc équivalent en moyenne à 1 point de cotisation supplémentaire par an sur toute la période, soit + 1,5 point par an sur la période 2005 à 2015 et + 0,8 point de 2015 à 2040 ».

En termes absolus, le besoin de financement supplémentaire établi dans le cadre de la projection à l’horizon 2040 s’élève à plus de 280 milliards de francs dans le scénario 1 (soit 40,9 points de cotisation) ou près de 255 milliards de francs dans le scénario 2 (soit 33,5 points de cotisation), hors transferts de compensation. L’intégration des transferts de compensation ramène ces chiffres à 263 milliards de francs (soit 38,4 points de cotisation) et 240 milliards de francs (soit 31,7 points de cotisation) respectivement.

A l’évidence, une telle situation n’est pas tenable pour les finances publiques. Le Premier ministre a tracé, dès la remise du « rapport Charpin », les perspectives de l’action future du Gouvernement. A l’issue de la première phase – le diagnostic concerté – représentée par le travail du commissariat du Plan, une nouvelle phase de concertation s’est ouverte, animée par Mme Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la solidarité, avec le concours des autres ministres concernés. Suite à cette concertation, le Gouvernement devrait formuler les orientations générales de réforme des régimes de retraite, sur la base de trois principes : la consolidation des régimes de retraite par répartition ; la reconstruction d’une société de plein emploi ; la progressivité de la réforme.

Sur ce dernier point, notamment, le Gouvernement a prévu de proposer aux partenaires sociaux de réfléchir, dans le cadre de la réforme des systèmes de retraite, à la mise en place d’un dispositif permanent de pilotage du système des retraites. Associant les partenaires sociaux, ce dispositif permettrait, d’une part, de faire régulièrement le point sur l’état de la mise en œuvre des réformes et les évolutions prévisibles, d’autre part, de proposer au Gouvernement les ajustements nécessaires, en vue d’assurer l’équilibre de nos régimes de retraite dans les vingt prochaines années.

3.– Le régime de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État

Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 65-836 du 24 septembre 1965, est chargé d’assurer le service des pensions (invalidité et vieillesse) concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l’État.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS SERVIES PAR LE RÉGIME

	1990	1994	1995	1996	1997	1998	1999 ^(a)
I.- Effectifs cotisants	93.147	83.100	80.355	78.066	74.771	71.479	68.763
II.- Effectifs pensionnés
w Droits directs	67.541	71.218	71.367	70.650	71.014	71.351
- vieillesse	(59.273)	(62.656)	(62.865)	(62.261)	(62.734)	(63.221)
- invalidité	(8.268)	(8.562)	(8.502)	(8.389)	(8.280)	(8.130)
w Droits dérivés	41.560	41.279	41.178	42.105	41.966	41.667
- vieillesse	(27.849)	(27.571)	(27.528)	(27.839)	(27.726)	(27.522)
- invalidité	(13.711)	(13.708)	(13.650)	(14.266)	(14.240)	(14.145)
Total Effectifs pensionnés	109.101	112.497	112.545	112.755	112.980	113.018	113.583

(a) Estimation du FSPOEIE (rapport annuel 1998)

Source : direction du budget

Ce fonds est partiellement financé par une retenue sur les salaires, fixée à 7,85% depuis le 1^er février 1991 (diminués de la remise forfaitaire) et une contribution patronale égale à 10,34% du 1^er mars 1991 au 1^er janvier 1999. En effet, le Gouvernement a engagé, dans la loi de finances pour 1999, un processus de clarification du financement du FSPOEIE. Le taux de cotisation employeur a été relevé, avec effet au 1^er janvier 1999, de 10,34% à 24%. Ce relèvement permettra d’apprécier de façon plus fine le coût effectif des personnels employés par les ministères concernés.

Toutefois, la principale ressource du régime est constituée par la subvention d’équilibre accordée par l’État (chapitre 32-92), qui est répartie entre les budgets de divers ministères et les budgets annexes de l’Aviation civile et des Monnaies et médailles au prorata du nombre de retraités. Ce régime de pension subit en effet un très fort déséquilibre démographique, dû pour l’essentiel aux possibilités de départ avant 60 ans et à la baisse des effectifs employés par le ministère de la défense.

ÉQUILIBRE DE FINANCEMENT DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE L’ÉTAT

(en millions de francs)

	1990	1995	1996	1997	1998	1999 ^(a)	PLF 2000
I.- Dépenses
Pensions	6.902,1	8.536,8	8.683,2	8.925,1	9.128,2	9.511,5	9.701,0
Autres charges	65,9	72,9	75,2	73,8	66,4	69,2	72,5
Total Dépenses	6.968,0	8.609,7	8.758,4	8.998,9	9.194,6	9.580,7	9.773,5
II.- Recettes
Cotisations	1.849,0	1.838,9	1.857,0	1.849,4	1.797,2	3.071,5	2.973,1
- salariales	(919,6)	(782,1)	(802,7)	(798,5)	(777,3)	(759,3)	(735,0)
- patronales	(929,4)	(1.056,8)	(1.054,3)	(1.050,9)	(1.019,8)	(2.312,2)	(2.238,1)
Remboursement Défense	–	451,6	577,6	616,6	741,8	850,0	855,0
Autres produits	198,4	70,1	62,0	58,5	59,4	53,5	43,2
Sous-total	2.047,4	2.360,6	2.496,6	2.524,5	2.598,3	3.965,0	3.871,2
Subvention de l’État	4.800,1	6.294,1	6.430,0	6.670,0	6.867,9	5.668,8	5.902,3
Total Recettes	6.847,5	8.564,7	8.926,6	9.194,5	9.466,2	9.633,8	9.773,5
Solde du régime	– 120,5	+ 45,0	+ 168,2	+ 195,6	+ 271,6	+ 53,1	0,0

(a) Perspectives d’exécution pour l’exercice 1999, évaluées au mois de juillet 1999.

Source : direction du budget

Le taux de cotisation implicite global assurant l’équilibre du régime (dépenses totales rapportées à la masse salariale soumise à cotisations) est estimé à 99% pour l’exercice 1999 et 104% pour 2000. La subvention versée par l’État représente 59,2% du total des dépenses en 1999 et 60,4% en 2000.

Le rapport démographique de ce régime spécial est appelé à se dégrader de façon continue pour les années à venir, compte tenu notamment de la baisse des effectifs ouvriers du ministère de la défense. A ce titre, le dispositif de dégagement des cadres défini par le décret n° 98-358 du 12 mai 1998 relatif à la cessation anticipée d’activité des ouvriers de l’État des services et établissements de la direction des constructions navales concernerait 880 personnes en 1998, 829 en 1999 et 712 en 2000, pour une charge budgétaire de 256 millions de francs en 1999 et 363 millions de francs en 2000 ⁽⁾.

Les prévisions d’évolution sont donc élaborées à partir des évolutions constatées pour les années passées tout en intégrant les phénomènes spécifiques liés au ministère de la défense. A l’horizon 2002, le régime devrait compter environ 63.000 cotisants pour 114.000 pensionnés.

En définitive, le montant total de la subvention d’équilibre devrait s’établir, en 2000, à 5.902,3 millions de francs (dont 98,8 millions de francs imputés dès la loi de finances initiale sur le chapitre 32-92 du budget des Charges communes), soit une diminution de 3,8% par rapport au montant de 6.113,9 millions de francs voté dans la loi de finances pour 1999. Cependant, la dotation demandée pour 2000 montre une augmentation de 4,2% par rapport à la perspective d’exécution de l’exercice 1999 (5.668,8 millions de francs).

C.-– LES CHARGES SOCIALES DE L’ÉTAT

1.– Les cotisations sociales à la charge de l’État employeur

Les cotisations sociales de l’État employeur sont inscrites aux articles 10, 20 et 30 du chapitre 33-91 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires », doté de crédits évaluatifs. Elles s’élèveraient en 2000 à un peu plus de 33,8 milliards de francs, en diminution de 323 millions de francs par rapport à 1998 (– 0,9%).

· Le versement de l’État à la Caisse nationale d’allocations familiales (article 10) est égal à la différence entre le montant des cotisations dues par l’État employeur sur les rémunérations de ses agents permanents en poste en métropole et celui des prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Au cours des derniers exercices, les crédits consacrés à l’apurement CNAF ont nettement augmenté en raison de l’évolution limitée du montant des prestations familiales servies par l’État à ses fonctionnaires. En particulier, il a été constaté que les allocations familiales et le complément familial de traitement — qui représentent près de 75% du montant des prestations versées — connaissent une croissance sensiblement inférieure à celle des mêmes prestations versées directement par les caisses d’allocations familiales.

Comme l’indique la direction du budget, « par construction, une croissance de la masse salariale plus rapide que celle des prestations se traduit par une amplification plus vive encore des charges d’apurement. Cette évolution reste toutefois neutre pour l’État dans la mesure où, à masse salariale inchangée, les surcoûts d’apurement trouvent leur contrepartie dans de moindres dépenses sur les chapitres 33-91 des budgets ministériels ».

Un arrêté du 26 novembre 1996 a porté de 4,8% à 5,2% le taux de cotisation de l’État. Ce taux est inférieur de 0,2 point au taux de droit commun (5,4%) « en raison des charges de gestion supportées par l’État ».

Pour 2000, le projet de loi de finances intègre une dotation d’apurement CNAF de 10.129 millions de francs, soit une augmentation de 2,8% par rapport à la dotation de loi de finances initiale pour 1999 (9.940 millions de francs). Ces crédits correspondent aux charges prévisibles d’apurement pour 2000, indépendamment des éventuelles régularisations à effectuer au titre des exercices antérieurs. L’évolution retenue repose sur les éléments suivants :

– une masse salariale prise en compte de 312.041 millions de francs (+ 2,2% par rapport à 1999), soit une cotisation théorique de 16.226 millions de francs ;

– des prestations versées de 6.007 millions de francs (– 0,9% par rapport à 1999) ;

– un apurement dû (acomptes) de 16.226 – 6.007 = 10.129 millions de francs.

· Les cotisations maladie versées au titre des personnels civils titulaires sont retracées à l’article 20. L’assiette de calcul des cotisations de sécurité sociale maladie pour les fonctionnaires de l’État est constituée par le traitement indiciaire brut soumis à retenue pour pensions tel que défini à l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires.

Le taux de cotisations patronales d’assurance maladie à la charge de l’État est de 9,7% pour ses fonctionnaires en métropole, dans les DOM, en Polynésie et à l’étranger. En revanche, un taux dérogatoire de 2,95% est appliqué aux fonctionnaires détachés dans les TOM (hors Polynésie et Saint-Pierre-et-Miquelon) pour les périodes de présence sur le territoire métropolitain. Enfin, un taux dérogatoire de 4,8% est appliqué pour les fonctionnaires détachés à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Depuis l’entrée en vigueur du décret n° 96-1165 du 26 décembre 1996, le 1^er janvier 1997, les modalités de versement des cotisations patronales d’assurance maladie de l’État ont été modifiées. Avant cette date, l’État versait directement de manière centralisée, à partir du chapitre 33-91, article 20, du budget des Charges communes, les cotisations maladie qu’il devait au titre de l’ensemble de ses personnels titulaires (hors militaires). Depuis le 1^er janvier 1997, les versements de cotisations maladie de l’État son assurés mensuellement aux URSSAF par les services chargés de la paie des agents de l’État : les versements sont effectués le 5 de chaque mois au titre du mois précédent. Cette réforme conduit à transposer à l’État les modalités applicables aux employeurs privés.

Au plan budgétaire, l’inscription de ces cotisations sur le budget des Charges communes a été maintenue « afin de ne pas induire un bouleversement de la présentation des charges des différentes sections ministérielles ». En gestion, deux arrêtés de transfert (pris en début et en fin d’année) permettent de répartir ces crédits du budget des Charges communes sur les chapitres 33-90 des différents ministères, afin d’y imputer les dépenses correspondantes. Toutefois, le ministère de la défense a été doté dès le projet de loi de finances pour 1997 des crédits de cotisation maladie afférents à ses personnels civils. L’ensemble de cette procédure permet « de mieux contrôler l’exécution de la dépense des différents ministères ». En effet, l’arrêté de transfert de fin d’année est ajusté en fonction de la dépense effectivement constatée pour les personnels titulaires concernés.

Le projet de loi de finances pour 2000 voit une nouvelle transformation « de structure » sur l’article 20 du chapitre 33-91. Les expériences de modernisation de la gestion administrative amènent à créer, sur le budget de l’Intérieur et sur le budget Économie, finances et industrie, des chapitres globalisés portant les crédits pour dépenses de personnel et de fonctionnement relatifs, pour le premier, à quatre préfectures, et pour le second, aux moyens affectés à la direction générale des impôts. Ces opérations conduisent à transférer vers ces chapitres globaux les crédits correspondant, pour les services concernés, aux cotisations patronales de sécurité sociale, au titre du régime d’assurance maladie des personnels civils titulaires de l’État. En miroir, les crédits du chapitre 33-91 du budget des Charges communes sont minorés de 1.089,1 millions de francs.

En définitive, la dotation demandée pour 2000 s’élève à 23,3 milliards de francs, en diminution de 508 millions de francs par rapport à la dotation initiale de 1999.

· Comme tout employeur, l’État est tenu de verser une contribution au Fonds national d’aide au logement. Conformément au droit commun, cette contribution est égale à 0,1% de l’assiette salariale plafonnée. Les crédits demandés pour 2000 à ce titre s’élèvent à 266 millions de francs (article 30 du chapitre 33-91).

· Enfin, le chapitre 33-92 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires. Crédits globaux » est supprimé dans le présent projet, alors qu’il était doté de 100 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Il ne donnait lieu à aucune dépense directe, ses crédits servant uniquement à compléter les dotations inscrites aux budgets des différents ministères pour faire face aux charges sociales qu’ils supportent directement : cotisations patronales pour les agents non titulaires, versement transport, cotisations patronales à l’IRCANTEC, etc. Les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 1999 seront annulés dans le projet de loi de finances rectificative qui sera prochainement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.

2.– Les charges relevant de la participation de l’État aux mécanismes de compensation

L’article 40 du chapitre 33-91 retrace la contribution de l’État aux mécanismes de compensation et de surcompensation des régimes d’assurance vieillesse. Elle s’établirait en 2000 à 19,4 milliards de francs, diminuant de près de 1 milliard de francs par rapport aux crédits votés de 1999, alors que ceux-ci avaient augmenté d’environ 1,8 milliard de francs par rapport aux crédits votés pour 1998.

Le montant à verser par l’État est déterminé par un système d’acomptes et d’apurements. Il résulte de ces apurements un décalage entre les exercices budgétaires et les exercices comptables des régimes sociaux. Par ailleurs, certains apurements négatifs (mais pas tous) donnent lieu à un encaissement de recettes non fiscales, inscrites sur la ligne 805.

Un arrêté du 24 février 1999 (publié au Journal officiel du 4 mars 1999) a fixé pour 1999 les montants et les dates de versement des acomptes à divers régimes de sécurité sociale, relatifs aux compensations généralisées vieillesse et maladie, aux compensations bilatérales maladie et à la compensation spécifique entre les régimes spéciaux d’assurance vieillesse. La lecture des tableaux portés en annexes IV et V montre que le montant des acomptes dus par l’État en 1999 s’élève à 21,3 milliards de francs, dont 13,2 milliards de francs au titre de la compensation généralisée et 8,1 milliards de francs au titre de la compensation spécifique. Pourtant, 20,4 milliards de francs seulement ont été inscrits dans la loi de finances pour 1999 ; l’insuffisance apparente des crédits est donc de 860 millions de francs.

Cependant, les acomptes au titre de l’exercice 1999 ne sont pas les seuls déterminants de la dépense budgétaire à enregistrer sur cet exercice : il convient de prendre en compte les apurements sur exercices antérieurs. A cet égard, l’arrêté du 26 juillet 1999 (publié au Journal officiel du 30 juillet 1999) fixant pour 1997 les montants des transferts définitifs des compensations généralisées vieillesse et maladie, bilatérales maladie et spécifique entre les régimes spéciaux d’assurance vieillesse montre que deux corrections doivent être prises en compte :

– l’État a, pour l’exercice 1997, payé des acomptes supérieurs de 408,8 millions de francs au montant des transferts effectivement dus au titre de la compensation généralisée ;

– l’État a, pour l’exercice 1997, payé des acomptes inférieurs de 184,5 millions de francs au montant des transferts effectivement dus au titre de la compensation spécifique ;

En définitive, la régularisation définitive de l’exercice 1997 tend à minorer les dépenses budgétaires de 224,3 millions de francs. Le décalage total entre la dotation initiale pour 1999 et le montant des dépenses attendues s’élève donc à 635,7 millions de francs.

La dotation demandée pour 2000 est fondée sur les calculs conjoints du ministère de l’emploi et de la solidarité et du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie destinés à préparer la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de l’automne 1999. Outre l’impact favorable des diverses révisions de données des autres régimes, la décroissance observée dans le présent projet de loi de finances est notamment imputable à deux facteurs :

– l’évolution très faible de la prestation de référence entre 1999 et 2000, qui fonde les calculs de compensation vieillesse. Pour le calcul de la dotation 1999, la prestation de référence du BAPSA avait été retenue. Elle s’accroissait de 4,3% par rapport à 1998. Pour les calculs de la dotation 2000, la prestation ORGANIC a été prise comme référence. Elle est plus base et moins dynamique que celle du BAPSA et apparaît en hausse de 0,9% par rapport à la prestation BAPSA utilisée en 1999. Ceci tend à limiter mécaniquement la progression des charges en 2000 ;

– la diminution des effectifs publics retenus pour les calculs en 2000. En effet, les agents en congé de fin d’activité ne sont plus comptabilisés comme cotisants mais pas encore comme retraités.

III.– LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

A.– UNE RÉDUCTION DRASTIQUE DU PÉRIMÈTRE DES CRÉDITS POUR DÉPENSES ORDINAIRES

Le budget des Charges communes comportait, traditionnellement, plusieurs chapitres de crédits pour dépenses ordinaires de fonctionnement des administrations. Les rapporteurs spéciaux successifs sur le budget des Charges communes ont souligné, à plusieurs reprises, combien la distinction était parfois malaisée entre ceux qui avaient une réelle légitimité à y figurer, au titre des « charges communes », et ceux qui auraient plutôt dû être inscrits sur le budget des Services financiers.

Ces réflexions réitérées semblent avoir été entendues, puisque le projet de loi de finances pour 2000 réduit à de neuf à trois le nombre des chapitres de cette nature relevant du budget des Charges communes ⁽⁾.

LES CRÉDITS RELATIFS AUX DÉPENSES ORDINAIRES
DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS

(en millions de francs)

Chapitre	Intitulé	LFI 1999	PLF 2000
34-91	Services rendus par La Poste à l’administration	617,0	suppr.
34-95	Dépenses d’informatique et de télécommunication	21,0	suppr.
36-01	Fonds de solidarité vieillesse	5,4	5,4
37-03	Études	36,0	suppr.
37-06	Rémunération des prestations de la Banque de France	730,0	suppr.
37-07	Dépenses de télécommunications (nouveau)	5,0	suppr.
37-93	Actions de modernisation budgétaire et comptable	34,0	suppr.
37-94	Dépenses éventuelles	300,0	300,0
37-95	Dépenses accidentelles	450,0	1.640,0
Total		2.198,4	1.945,4

1.– Six chapitres supprimés dans le projet de loi de finances pour 2000

· La nature composite du chapitre 34-91 « Services rendus par La Poste à l’administration » militait, à l’évidence, pour qu’il fût inscrit sur le budget des Services financiers.

Avant la réforme de 1990 érigeant La Poste en exploitant public autonome, les administrations étaient dispensées d’affranchissement. L’État versait à La Poste, de façon globale, la compensation des prestations effectuées dans le cadre de la franchise postale, à partir de l’article 10 du chapitre 34-91 du budget des Charges communes, sauf l’exception des services financiers, pour lesquels le versement de l’État était effectué à partir de l’article 71 du chapitre 34-91 du budget du même nom.

La suppression de la franchise postale à compter du 1^er janvier 1996 a conduit les ministères à s’aligner sur le régime commun d’affranchissement du courrier. Le montant global des crédits, inscrits en 1996 sur le chapitre 34-91 du budget des Charges communes, a fait l’objet de répartitions vers les différents budgets en début de gestion puis, dans les loi de finances ultérieures, le montant des crédits d’affranchissement a été inscrit directement sur chacune des sections budgétaires. Depuis 1997, seuls figurent désormais sur le budget des Charges communes, au titre de la franchise postale, les crédits consacrés à la franchise postale résiduelle pour les envois des cécogrammes des aveugles, le courrier des autorités de la principauté de Monaco et le courrier reçu par la Présidence de la République, soit un total de 22 millions de francs en 1997 et 1998, réduit à 17 millions de francs en 1999 sur la base de la consommation constatée en 1997 et de la consommation prévisible en 1998. Ces crédits pouvaient, dans une certaine mesure, relever des « charges communes ».

En revanche, l’article 20 du chapitre 34-91 a pour objet la compensation des services rendus aux comptables et régisseurs publics par La Poste au travers de la tenue des comptes chèques postaux. La dotation initiale était fixée à 1.210 millions de francs depuis 1990, la consommation des crédits étant soit égale, soit inférieure, compte tenu d’annulations intervenant en gestion. Une mission d’audit conduite par l’Inspection générale des finances a montré que le coût réel supporté par La Poste au titre de la gestion des CCP des comptables et régisseurs publics est, en fait, largement inférieur aux évaluations traditionnelles qui fondaient la dotation et les dépenses budgétaires. Les lois de finances pour 1998 et 1999 ont réduit, respectivement, de 230 millions de francs et 383 millions de francs les crédits de l’article 20. Le projet de loi de finances pour 2000 procède à une nouvelle réduction, portant sur 297 millions de francs. La dotation est transférée sur le chapitre 37-01 « Rémunérations pour services rendus » (nouveau) du budget Économie, finances et industrie.

· Le chapitre 34-95 « Dépenses d’informatique et de télécommunication » a été créé par la loi de finances pour 1986. Sa dotation est destinée à financer des projets pilotes à caractère innovant, des projets d’intérêt interministériel transposables à d’autres administrations ou encore des études d’organisation.

La décroissance des crédits observée de 1990 (29,4 millions de francs) à 1996 (21 millions de francs) résulte du développement régulier de l’équipement informatique des administrations grâce à leurs crédits propres de fonctionnement, qui a rendu moins nécessaires, selon le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, les financements complémentaires et incitatifs. La dotation s’est ensuite stabilisée, suivant la tendance générale constatée pour les crédits informatiques des différents ministères.

Les crédits ouverts en 1998 ont été intégralement utilisés par le biais de deux arrêtés de transfert, afin d’intégrer les projets interministériels prioritaires du Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information.

La dotation demandée pour 1999 (21 millions de francs) a été abondée de 20 millions de francs par le décret d’avance n° 99-753 du 2 septembre 1999, afin de financer les projets interministériels AdER (réseau intranet de l’administration et messagerie inter-administrations) et ACCORD (nouvelle chaîne informatique de comptabilisation des dépenses de l’État).

Une première répartition a été effectuée, par un arrêté du 10 septembre 1999, au profit du budget des Services financiers pour financer une tranche des projets ACCORD et AdER (10 millions de francs). Une deuxième répartition a été effectuée par un arrêté du 28 septembre au profit de neuf sections budgétaires, pour financer les projets déjà retenus par le comité technique gérant les projets concernés par le chapitre (17,8 millions de francs). Enfin, un arrêté du 26 octobre 1999 a procédé à la répartition de 13,2 millions de francs au profit de sept sections budgétaires.

Selon le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, la dotation demandée pour 2000 (21 millions de francs) a vocation à être utilisée pour les projets répondant aux critères suivants :

« – en matière de politique technologique : les réseaux ouverts, les standards inforamtiques ouverts, les progiciels ;

« – en matière de politique organisationnelle : l’externalisation des solutions, le renforcement de la maîtrise d’ouvrage, l’évaluation des réalisations avant généralisation, les expertises techniques et organisationnelles lors de la réalisation des schémas directeurs ;

« – en matière de domaines : les téléprocédures ainsi que leurs sécurisation, l’optimisation des télécommunications (en termes de mise en concurrence, ou d’utilisation de nouvelles infrastructures), la sécurité des réseaux, des applications et des personnes, le développement des solutions intranet, extranet et Internet, les applications interministérielles ».

Cette dotation est transférée sur le chapitre 34-94 « Dépenses d’informatique et de télécommunication » (nouveau) du budget Économie, finances et industrie. L’intitulé de son article unique (« Actions de modernisation des administrations. Crédit à répartir ») laisse votre Rapporteur spécial quelque peu perplexe quant à la nécessité d’extraire le chapitre concerné du budget des Charges communes, puisque cet intitulé confirme, justement, la vocation des crédits concernés à couvrir des « charges communes ».

Après une progression continue de 1990 à 1994, les dépenses informatiques totales de l’administration ont diminué jusqu’en 1998. Cependant, les priorités définies dans le plan d’action gouvernemental sur la société de l’information, les dépenses inéluctables liées à l’introduction de l’euro et au passage à l’an 2000 ont conduit à inverser la tendance à la baisse des dépenses informatiques. En 1999, les dotations globales ont progressé de 2,6% et ont atteint 4,65 milliards de francs. En 2000, elles augmentraient plus fortement (+ 5,6%) et s’établiraient à 4,92 milliards de francs. En particulier, les projets nouveaux ou en cours progresseraient de 250 millions de francs, atteignant 1,2 milliard de francs, alors que les dépenses pour entretien et renouvellement de l’existant se stabiliseraient à 3,74 milliards de francs.

Ces « crédits de continuité » bénéficient pleinement de l’érosion tendancielle du coût des équipements nouveaux venant en remplacement des équipements anciens, malgré les effets de l’augmentation du nombre de micro-ordinateurs et l’accélération du renouvellement liée à l’échéance de l’an 2000 et aux capacités supérieures exigées par les nouvelles techniques de communication.

· Le chapitre 37-03 « Études », sur son article 10, supporte les dépenses liées aux études et audits demandés par le Gouvernement « qui sont nécessaires, soit dans le cadre des restructurations industrielles, soit pour préparer juridiquement et techniquement les évolutions de certaines entreprises, notamment en vue de leur ouverture en capital ». Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « pour l’année 2000, l’expérience des exercices écoulés incite à retenir une prévision de dotation de l’ordre de 27 millions de francs ».

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-03, ARTICLE 10
(gestions 1998 et 1999 à la date du 15 août 1999)

(en milliers de francs)


Date émission	Société concernée	Conseil du Gouvernement	Montant ordonnancé
06/02/98	Crédit Lyonnais	Goldman Sachs	2.773,8
05/03/98	Banque Hervet	Cie Financière E. de Rotschild	904,5
03/04/98	CFDE	Mazars & Guérard	54,8
21/04/98	SDR Picardie-Lordex	Saint Dominique Finance	434,5
16/06/98	CIC	SBC Warburg (solde)	1.809,0
03/08/98	Autoroutes	Coopers Lybrand (solde)	150,0
25/08/98	Société marseillaise de crédit	Arjil (2^ème phase)	844,2
25/08/98	Radio Monte-Carlo	CCF	4.824,0
10/11/98	GAN (offre publique de retrait)	Warburg	1.809,0
01/12/98	CESIA	Cie fin. et industrielle Concorde	300,0
01/12/98	Société marseillaise de crédit	Lazard	3.618,0
11/12/98	Eramet	Clinvest	1.987,6
17/12/98	AGF (offre publique d’achat)	Cabinet d’avocats	99,5
21/12/98	GIAT Industries	Calan Ramolino	88,1
29/12/98	Titres Assemblée nationale	A3C	289,4
29/12/98	Radio Monte-Carlo	Cabinet Sales-Vincent & Associés	120,6
30/12/98	UIC	Bankers Trust	2.713,5
30/12/98	Scetauroute	CCF	289,4
30/12/98	BSA CDRA	CPR Finances	300,0
30/12/98	Caisses d’épargne	Calan Ramolino	7,2
Total 1998			23.416,8
02/03/99	Crédit foncier	Paribas	3.015,0
07/04/99	Aéronautique	Rotschild & Cie	4.500,0
13/08/99	Thomson Multimédia	Société générale	3.376,8
Total 1999 (ordonnancements au 15/08/99)			10.891,8

L’article 20 du même chapitre concerne l’évaluation a posteriori d’opérations d’exportation réalisées sur protocoles intergouvernementaux. Ses crédits servent également à financer la rémunération d’agents de l’Agence française de développement mis à la disposition de la direction du Trésor et les frais de mission de la cellule « évaluation » du Trésor. Les évaluations de l’article 20 sont confiées à des organismes privés, le choix des projets étant effectué par le ministre, sur proposition conjointe de la direction du Trésor et de la direction des relations économiques extérieures.

L’article 30 porte les crédits destinés à l’évaluation préalable (analyse technique et commerciale) des projets financés sur protocole.

CRÉDITS ET DÉPENSES DU CHAPITRE 37-03

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Article 10
Crédits LFI	15,0	12,0	9,0	14,0	20,0	15,0	12,7	25,0	24,0	24,0
Dépenses	5,7	1,9	7,1	3,8	10,4	8,3	30,2	8,5	23,4	–
Article 20
Crédits LFI	5,0	3,5	3,5	4,5	4,5	4,5	4,7	4,5	4,5	4,5
Dépenses	3,0	2,3	3,2	3,1	3,7	3,4	2,1	3,9	1.2	–
Article 30
Crédits LFI	–	1,5	1,5	3,0	3,0	3,0	4,7	4,5	4,5	7,5
Dépenses	2,0	1,9	1,9	3,3	2,9	3,7	4,7	3,8	2.3	–
Article 40
Crédits LFI	–	1,5	1,5	1,0	1,0	1,0	1,0	0,5	0,0	0,0
Dépenses	1,0	1,0	0,9	0,5	0,3	0,1	0,0	1,1	0,0	–

Les dotations des articles 10, 20 et 30 du chapitre 37-03 du budget des Charges communes s’élèvent, en 2000, à 27 millions de francs, 4,5 millions de francs et 7,5 millions de francs respectivement. Elles sont transférées sur les articles 81, 82 et 83 nouveaux du chapitre 37-75 « Travaux de recensement, enquêtes statistiques et études économiques » du budget Économie, finances et industrie.

· Le chapitre 37-06 porte les crédits destinés à la rémunération des prestations de la Banque de France effectuées pour le compte du Trésor. L’article 15 de la loi n° 93-380 du 4 août 1993 modifiée dispose que « la Banque de France exerce également d’autres missions d’intérêt général. A la demande de l’État ou avec son accord, la Banque de France peut fournir des prestations, pour le compte de celui-ci ou le compte de tiers. Ces prestations sont rémunérées afin de couvrir les coûts engagés par la Banque. Dans le cadre des missions visées au premier alinéa, la Banque de France accomplit les prestations demandées par l’État ou réalisées pour des tiers avec l’accord de celui-ci ».

Le principe de la rémunération de la Banque de France est réglé par une convention financière globale, signée le 29 mars 1994 par les ministres chargés de l’économie et du budget et par le gouverneur de la Banque de France. Par ailleurs, huit conventions particulières ont été signées, portant sur la tenue du compte du Trésor, la balance des paiements, le fichier central des chèques, le surendettement, le secrétariat de la zone franc, la mise en circulation des monnaies métalliques, les accords de consolidation de dettes et les adjudications de valeurs du Trésor.

La convention financière globale prévoit l’institution d’une commission chargée de proposer chaque année les rémunérations que lui semblent justifier les prestations rendues par la Banque à l’État. Cette rémunération a été fixée de manière forfaitaire à 700 millions de francs en 1994. Le montant de la rémunération versée par l’État à la Banque de France est fondé jusqu’à présent sur les coûts directs supportés par la Banque, tels qu’ils ressortent de sa comptabilité analytique. Le compte du Trésor fait l’objet d’une facturation particulière : une partie de la rémunération est fixe, la partie variable étant évaluée en fonction du volume de certaines opérations clairement identifiées : nombre de chèques postmarqués, nombre de chèques triés, virements papiers, opérations automatisées.

Le montant des crédits demandés pour 2000 est de 809 millions de francs, en augmentation de 10,8% par rapport à la dotation initiale de 1999. Cette dotation conserve un caractère conventionnel. En effet, les résultats issus de la comptabilité analytique de la Banque pour l’année 2000 ne seront connus qu’en 2001.

Le chapitre 37-06 est également le chapitre d’imputation des dépenses dues au profit de l’Institut d’émission des DOM. Pour 1998, la dépense a été établie sur la base d’un forfait de 7 millions de francs. Une dépense de même montant a été prévue en loi de finances initiale pour 1999 et dans le projet de loi de finances pour 2000.

Les dotations portées par le chapitre 37-06 du budget des Charges communes jusqu’à l’exercice 1999 sont inscrites, à compter du projet de loi de finances pour 2000, sur les articles 40 et 50 du chapitre 37-01 « Rémunérations pour services rendus » du budget Économie, finances et industrie.

· Le chapitre 37-07 « Dépenses de télécommunications de diverses administrations » a été créé en loi de finances rectificative pour 1997, afin de régler le problème récurrent des impayés des administrations à l’égard de France Télécom. Un accord global a été conclu entre l’État et l’opérateur public en 1997. Cet accord porte sur les créances antérieures à 1997, les nouvelles créances faisant désormais l’objet d’un suivi régulier dans le cadre des relations commerciales normales entre les administrations et France Télécom.

L’accord de 1997 prévoit un règlement sur quatre années, pour un montant d’environ 1,2 milliard de francs. Les paiements sont effectués par les ministères concernés (Intérieur, Équipement, Affaires étrangères, Agriculture et pêche, Santé et solidarité, Mer, Éducation nationale, Outre-mer) et par des paiements effectués à partir du chapitre 37-07 du budget des Charges communes.

Compte tenu des crédits ouverts en 1997, 1998 et en loi de finances initiale pour 1999, plus de 925 millions de francs devraient être versés à France Télécom d’ici à la fin de l’année 1999, ce qui représente plus des trois quarts de l’engagement de l’État et traduit le respect par celui-ci des conditions prévues par le plan de règlement des impayés.

Des paiements complémentaires seront effectués par les ministères en 2000 à partir des dotations de fonctionnement ouvertes en loi de finances initiale : environ 100 millions de francs de paiements sont prévus. En revanche, il n’a pas été jugé nécessaire d’ouvrir des crédits globaux complémentaires, sur le chapitre 37-07 du budget des Charges communes, désormais positionné sur le chapitre 37-01, article 50 du budget Économie, finances et industrie.

· Le chapitre 37-93 « Actions de modernisation budgétaire et comptable » a pour objet le financement d’études visant à éclairer les choix de prospective ou de modélisation, des opérations diverses permettant d’améliorer la gestion des services administratifs, et, depuis la loi de finances pour 1993, le « développement du contrôle de gestion » qui faisait auparavant l’objet d’un chapitre spécifique (34-96) aujourd’hui supprimé.

Afin d’adapter ce chapitre aux besoins, son libellé a été modifié ⁽⁾, ainsi que les intitulés des articles actuels, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999 :

– article 10 : études budgétaires et financières ;

– article 20 : modernisation des outils de gestion budgétaire et comptable ;

– article 30 : soutien à la recherche en matière de finances publiques.

Comme le montre le tableau ci-après, les crédits du chapitre 37-93 étaient fortement sous-consommés jusqu’en 1997. En 1998, trois répartitions de crédits sont intervenues :

– la première, à hauteur de 167.000 francs, a permis de recruter deux chargés de mission affectés à la réorganisation du fonctionnement de la direction du budget ;

– la deuxième, à hauteur de 1,9 million de francs, a bénéficié à la direction de la prévision pour financer son programme d’études ;

– la troisième, pour 30 millions de francs, a abondé les crédits du chapitre 34-95 « Dépenses d’informatique et de télématique » du budget des Services financiers, afin de contribuer au financement du projet de réforme du système budgétaire et comptable de l’État (projet ACCORD : Application coordonnée de comptabilisation, d’ordonnancement et de règlement de la dépense de l’État).

En fait, 1998 semble être une année « exceptionnelle » et le niveau de consommation des crédits au premier semestre de l’exercice 1999 ne paraît pas dénoter un véritable renversement de tendance par rapport aux années antérieures à 1998.

GESTION DES CRÉDITS INSCRITS SUR LE CHAPITRE 37-93

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crédits LFI ^(a)	45,0	45,0	35,0	34,0	34,0	34,0	34,0
Crédits disponibles	43,1	41,4	31,5	32,0	29,0	34,0	34,0
Crédits répartis ou ordonnancés	27,6	3,3	1,6	1,8	2,6	32,1	–

(a) A partir de 1993, les crédits inscrits sur le chapitre 37-93 comportent également les crédits du chapitre
34-96, supprimé en loi de finances initiale pour 1993.

Comme votre Rapporteur spécial le suggérait déjà dans son précédent rapport, l’examen des mouvements réglementaires effectués sur le chapitre 37-93 en 1998 confirme l’extrême « porosité » de la frontière qui sépare le budget des Charges communes et le budget des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la notion de « charges communes » semblant de ce fait recouvrir des réalités assez élastiques.

Le transfert de ce chapitre vers le chapitre 37-93 « Actions de modernisation budgétaire et comptable » du budget Économie, finances et industrie apparaît comme une conséquence logique de la destination et du mode de gestion des crédits sur les derniers exercices.

2.– Un recentrage inachevé des dépenses ordinaires pour « charges communes » de fonctionnement ?

· Conformément à l’article L. 135-4 du code de la sécurité sociale, l’État prend en charge les frais de gestion administrative du Fonds de solidarité vieillesse, sur le chapitre 36-01 éponyme. Ceux-ci sont essentiellement constitués des charges de personnel (75% des dépenses) et de frais de location (15%). Les crédits demandés pour 2000 (5,4 millions de francs), identiques à ceux ouverts pour 1999, ont été calibrés en tenant compte de moindres besoins d’équipement du Fonds après cinq années de fonctionnement, et des produits exceptionnels dégagés par le FSV en 1996 (fonds de roulement) et 1997-99 (rémunération des prestations fournies par le FSV à la CADES en matière de suivi de la recette CRDS).

En 2000, la création du fonds de réserve pour les retraites, par l’article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, logé au sein du FSV, ne se traduit pas à court terme, par une majoration des coûts de fonctionnement du FSV.

Il est permis de s’interroger sur le maintien de ce chapitre au budget des Charges communes. Peut-être serait-il plus conforme à sa vocation de relever du budget de la Santé et de la solidarité. Il est vrai que le budget des Charges communes a désormais vocation à retracer une grande part des dépenses de l’État relatives aux systèmes de retraite.

· Pour leur part, relèvent sans ambiguïté des « charges communes » les chapitres de dépenses éventuelles (37-94) et de dépenses accidentelles (37-95). Portant des crédits globaux, ils ont vocation à compléter, en cours de gestion et sous des conditions précisément définies, des chapitres qui s’avéreraient insuffisamment dotés.

Le chapitre 34-97 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à abonder les chapitres doté de crédits provisionnels, dont la liste est fixée à l’état G annexé à l’article 53 du présent projet de loi de finances. Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l’article précité, dans le tome III du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 1998

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l’arrêté
Outre-mer	46-93 388.000 F	Abondement de la dotation de secours d’extrême urgence	30 avril JO du 8 mai
Industrie	37-61 25.000.000 F	Remboursement de TVA à la société TRAPIL relative à la gestion des oléoducs de l’OTAN	8 juin JO du 12 juin
Charges communes	46-02 6.250.000 F	Indemnisation des victimes des affaissements miniers de Moutiers (Meurthe-et-Moselle)	22 juin JO du 28 juin
Affaires étrangères	34-03 19.000.000 F 46-91 5.097.000 F 42-31 122.000.000 F	Frais de réceptions et voyages exceptionnels, notamment pour le sommet France-Afrique (34-03) et opérations d’évacuation des ressortissants français de la République démocratique du Congo (46-91) Contributions obligatoires de la France : ajustement lié au différentiel de change	15 septembre JO du 19 septembre 23 octobre JO du 31 octobre
Services financiers	37-44 29.194.000 F	Taxes foncières dues par l’Etat : règlements d’arriérés	1^er octobre JO du 7 octobre

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 1999
(premier semestre)

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l’arrêté
Charges communes	46-02 134.980.000 F	Indemnisations relatives aux dégâts causés par le cyclone Georges en Guadeloupe, par la sécheresse en Guadeloupe, Martinique et Réunion, et par divers événements climatiques en Polynésie française	15 janvier JO du 21 janvier
Intérieur	46-91 300.000 F	Premier secours aux victimes de l’avalanche de Chamonix (hameau de Montroc-le Tour)	17 février JO du 24 février
Affaires étrangères	34-03 27.250.000 F	Frais de réceptions et de voyages exceptionnels : ajustement lié : - à l’incidence des modifications de la convention passée avec Aéroports de Paris, relative à l’accueil des personnalités - aux arriérés de la Mission interministérielle pour la célébration du 50^eanniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme	7 juin JO du 12 juin

La dotation demandée sur le chapitre 37-94 (300 millions de francs) correspond à 4,4% du montant total des crédits provisionnels demandés dans le présent projet.

Le chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à faire face aux « calamités » ou « dépenses urgentes ou imprévues » mentionnées à l’article 11 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Des décrets pris sur le rapport du ministre chargé des finances peuvent ouvrir des crédits à ce titre sur tout chapitre de toute section budgétaire, y compris les chapitres dotés de crédits limitatifs.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 1998

Service	Chapitre, Montant	Objet de la demande de crédits pour une dépense urgente ou imprévisible	Référence du décret
Compte spécial du Trésor	CAS 902-13 16.006.000 F 4.574.000 F	Indemnisation des victimes des cyclones RON (Wallis-et-Futuna), MARTIN et OSEA (Polynésie française) et DERBY (Guadeloupe) Indemnisation des victimes des fortes pluies de février 1998 à la Réunion	N° 98-308 du 22 avril JO du 24 avril N° 98-709 du 17 août JO du 19 août
Services généraux du Premier ministre	31-96 1.000.000 F	Mission d’études sur la spoliation des Juifs de France : rémunérations de cinq archivistes contractuels	N° 98-363 du 12 mai JO du 14 mai
Charges communes	37-03 8.000.000 F	Etudes relatives à des opérations de restructuration du secteur public (décret gagé par annulation sur la dotation du CIRI (Industrie, 64-96 art.20)	N° 98-887 du 5 octobre JO du 7 octobre
Mer	63-30 10.000.000 F	Répartition des dommages causés par les tempêtes aux ouvrages de défense contre la mer sur le littoral du Languedoc-Roussillon et de Camargue	N° 98-893 du 7 octobre JO du 9 octobre
Santé et solidarité	47-21 100.000.000 F	Aide sociale d’urgence : aide aux personnes en situation d’exclusion, sociale, via les CASU (commissions de l’action sociale d’urgence)	N° 98-1113 du 9 décembre JO du 10 décembre

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 1999
(premier semestre)

Service	Chapitre, Montant	Objet de la demande de crédits pour une dépense urgente ou imprévisible	Référence du décret
Services communs et finances	57-90 7.700.000 F	Travaux d’urgence de mise hors eau et air du cœur historique du château de Villers-Cotterêts	1^er avril JO du 2 avril
Affaires étrangères	41-03 20.000.000 F 42-32 20.000.000 F 42-37 215.000.000 F	Financement urgent des 2/3 des travaux supplémentaires concernant l’immeuble d’accueil du Parlement européen à Strasbourg (remise de l’immeuble au parlement à la mi-juin) Plan humanitaire français en faveur des réfugiés du Kosovo Idem	17 février JO du 24 février 24 avril JO du 30 avril
Plan	34-98 1.400.000 F	Ajustement des moyens de fonctionnement du Commissariat général du Plan, pour : - travaux urgents de remise aux normes de sécurité des locaux de la rue de Martignac (0,4 MF) - financement des moyens nécessaires à assurer les missions nouvelles confiées au Plan par le Gouvernement (1 MF)	4 juin JO du 5 juin
Sécurité routière	37-06 15.000.000 F	Campagne de communication	25 juin J.O. du 26 juin

Les crédits du chapitre 37-95 sont consommés de deux façons :

– l’augmentation des crédits d’un chapitre du budget général prend la forme d’un décret portant ouverture et annulation de crédits ; les crédits déplacés sont recensés parmi les « répartitions » ;

– l’augmentation des crédits d’un chapitre d’un compte spécial du Trésor prend la forme d’un décret « portant application de l’article 11 de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ». Ce décret autorise l’ordonnancement d’une dépense sur le chapitre 37-95, au profit du compte spécial du Trésor. Par la suite, un arrêté pris sur le fondement de l’article 25 de l’ordonnance organique constate l’existence d’une recette supplémentaire sur le compte spécial susvisé et procède à l’ouverture des crédits correspondants.

La mise en œuvre d’un décret pour dépenses accidentelles est conçue explicitement, par l’ordonnance organique précitée, comme une « exception » au principe du caractère limitatif des crédits. Dès lors, l’ampleur de l’ajustement dont bénéficie le chapitre 37-95 du budget des Charges communes ne laisse pas d’étonner. La dotation demandée pour 2000 s’élève à 1.640 millions de francs alors qu’elle n’était que de 450 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 et 260 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998.

UTILISATION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crédits LFI	250,0	250,0	250,0	250,0	260,0	260,0	210,0	200,0	260,0	450,0
Dépenses	0,0	19,0	45,0	58,5	20,0	0,0	0,0	39,9	20,6	–
Répartitions	150,3	230,4	201,5	190,8	124,0	194,9	136,6	147,6	223,3	–
Solde non utilisé	99,7	0,6	3,5	0,7	116,0	65,1	73,4	12,5	16,2	–

A l’exception des exercices 1991 à 1993, où la quasi-totalité des crédits ouverts en loi de finances initiale ont été utilisés, soit par dépense directe, soit par répartition, les résultats d’exécution du chapitre 37-95 ne semblent pas montrer de tensions particulières. Il ne faudrait donc pas que les crédits inscrits sur ce chapitre dans le projet de loi de finances pour 2000 servent à remédier de façon commode à des évaluations de dépenses trop imprécises ou calibrées de façon trop juste, échappant ainsi à leur objet naturel qui est la couverture de dépenses réellement urgentes et imprévisibles.

Un examen attentif des justifications qui seront apportées, en 2000, aux décrets de dépenses accidentelles est nécessaire. L’analyse qui pourra en être faite, sinon dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001, du moins dans celui du projet de loi de finances pour 2002, permettra alors de juger si la forte réévaluation de la dotation initiale demandée dans le présent projet ne doit pas être remise en question.

B.– LA SUPPRESSION DES CHAPITRES DE CRÉDITS POUR DÉPENSES EN CAPITAL

Les chapitres retraçant les dépenses en capital des Charges communes relatives aux administrations publiques portent pour la plupart des crédits globaux, répartis en cours d’année entre les différents ministères. Par ailleurs, bien que les dotations de la loi de finances soient souvent faibles, voire nulles, les crédits disponibles ne sont pas négligeables, par le jeu de reports qui peuvent porter sur des montants élevés.

Ainsi, un arrêté du 7 avril 1999 (publié au Journal officiel du 21 avril) a reporté de l’exercice 1998 vers l’exercice 1999 :

– 16,9 millions de francs sur le chapitre 57-01 « Opérations de construction à caractère interministériel » ;

– 3 millions de francs sur le chapitre 57-05 « Équipement administratif. Acquisitions, constructions et aménagements d’immeubles » ; par ailleurs, à partir d’un montant de crédits reportés de 50,2 millions de francs, le solde (soit 47,2 millions de francs) a été reporté vers le chapitre 57-07 « Cités administratives. Acquisitions, constructions et aménagement d’immeubles » du budget des Services généraux du Premier ministre ;

– 553,3 millions de francs sur le chapitre 67-03 « Villes et zones défavorisées. Interventions et réalisations d’équipements », montant identique à celui reporté, l’année précédente, de l’exercice 1997 vers l’exercice 1998.

· Les crédits disponibles sur le chapitre 57-01 « Opérations de construction à caractère interministériel » servent surtout à enregistrer des reliquats d’opérations, depuis que le regroupement des services financiers à Bercy et aux environs et la rénovation du Palais d’Iéna sont pratiquement achevés. A ce titre, les dotations initiales sont nulles depuis la loi de finances initiales pour 1996 et les dépenses sont imputées sur des crédits résiduels reportés au fil des exercices.

Une dépense totale de 48.240 francs a été enregistrée en 1998, au titre de la rénovation du palais d’Iéna, « écornant » à peine le solde des crédits en compte (16,9 millions de francs). L’arrêté du 7 avril 1999 a reporté le nouveau solde sur l’exercice 1999. Dans le cadre de la simplification de la nomenclature budgétaire, les opérations en cours sont transférées, en 2000, sur l’article 97 du chapitre 57-90 « Équipements administratifs et techniques » du budget Économie, finances et industrie. Ce mouvement s’accompagne du transport vers le même chapitre du budget Économie, finances et industrie des autorisations de programme et des crédits de paiement en compte sur le chapitre 57-01 du budget des Charges communes, soit respectivement 5.259,9 millions de francs et 4.651,8 millions de francs.

· Le chapitre 57-05 « Équipement administratif. Acquisitions, constructions et aménagement d’immeubles nécessaires au fonctionnement des administrations et services publics de l’État » a été réduit à un unique article « Acquisitions immobilières » dans la loi de finances initiale pour 1999, non doté mais portant en compte 79,5 millions de francs d’autorisations de programme et 58,1 millions de francs de crédits de paiement.

La loi de finances pour 1998 a ouvert sur le chapitre 57-05 146 millions de francs d’autorisations de programme et 120 millions de francs de crédits de paiement. Ces dotations initiales ont été accrues par le report de 21,3 millions de francs de l’exercice 1997, effectué en vertu de l’arrêté du 15 avril précité. Le décret d’avances n° 98-734 du 21 août 1998 a également ouvert 16,3 millions de francs de crédits supplémentaires. Enfin, la loi de finances rectificative pour 1998 a ouvert 27,1 millions de francs d’autorisations de programme et de crédits de paiement.

La gestion de l’exercice 1998 fait apparaître, par ailleurs, les mouvements réglementaires suivants :

– une annulation de 3,4 millions de francs, par l’arrêté du 16 janvier 1998 associé au décret d’avances du même jour ;

– trois répartitions, pour un montant total de 152 millions de francs en autorisations de programme et 128 millions de francs en crédits de paiement au profit de diverses sections budgétaires (arrêtés des 5 mars, 8 avril et 22 juin 1998) ;

– une annulation de 178.866 francs sur autorisations de programme (arrêté du 8 juillet 1998).

– des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours, pour un montant total de 167.000 francs environ.

Une dépense de 3,3 millions de francs été imputée directement sur le chapitre. A l’issue de l’exercice, le report de 50,2 millions de francs de 1998 vers 1999 amène à s’interroger, rétrospectivement, sur l’opportunité de l’ouverture demandée par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998 (27,1 millions de francs).

Deux opérations en cours subsistent sur l’article 10, concernant des acquisitions de terrains effectuées pour le compte du Centre européen de recherches nucléaires. Ces opérations ont occasionné une dépense de 982.000 francs, au 30 septembre 1999. Dans le cadre de la simplification de la nomenclature budgétaire, les opérations en cours sont transférées, en 2000, sur l’article 97 du chapitre 57-90 « Équipements administratifs et techniques » du budget Économie, finances et industrie. Ce mouvement s’accompagne du transport vers le même chapitre du budget Économie, finances et industrie des autorisations de programme et des crédits de paiement en compte sur le chapitre 57-05 du budget des Charges communes, soit respectivement 221,3 millions de francs et 57,3 millions de francs.

· Le chapitre 67-03 « Villes et zones défavorisées. Interventions et réalisations d’équipements », créé par la loi de finances rectificative du 22 juin 1993, a été doté à l’origine de 5,2 milliards de francs. Son objet est la dotation du Plan de relance pour la ville, dans le cadre du « plan de soutien à l’activité, à l’investissement et à l’emploi » du 25 mai 1993.

L’État intervient selon un programme arrêté par le comité interministériel des villes du 29 juillet 1993. La gestion des crédits est confiée aux 17 départements ministériels qui bénéficient des crédits du plan de relance pour la ville :

– la mise à disposition des autorisations de programme auprès de ces départements a été faite par des arrêtés de répartition dès 1993 ;

– les crédits de paiement doivent être répartis au fur et à mesure des demandes des ministères, avec un rythme reflétant l’exécution de la dépense sur leur budget.

L’absence de dotation dans les lois de finances pour 1996 à 1999 s’explique par le caractère non reconductible des crédits du plan de relance. Les actions financées sont reprises et poursuivies grâce aux crédits consacrés à la politique de la ville dans le cadre des lois de finances annuelles, sur les budgets des ministères plus spécialement concernés.

En 1997, votre Rapporteur spécial s’était étonné de l’existence d’un solde de crédits non consommés s’élevant à 866 millions de francs, qui lui paraissait peu compatible avec l’urgence manifeste dont devrait relever la politique de la ville. Il semble que son appel ait été partiellement entendu, puisqu’un arrêté du 21 janvier 1998 a procédé à la répartition de 312,91 millions de francs au profit du budget des Routes : 312,3 millions de francs sur le chapitre 53-43 « Voirie nationale. Investissements » et 0,6 million de francs sur le chapitre 63-42 « Routes. Participations ». Le solde des crédits de paiement liés au programme « ville » de la direction des routes est ainsi apuré.

Les crédits nécessaires à ces opérations ont été inscrits sur le budget des Charges communes par la voie d’un arrêté de report datant du 15 janvier 1998, soit bien avant la publication de l’arrêté général de report relatif aux dépenses en capital du budget des Charges communes, qui est daté du 15 avril 1998 et publié au Journal officiel du 24 avril 1998.

Le chapitre n’a fait l’objet d’aucune autre répartition pendant l’exercice 1998. Aucune dépense directe n’y a été imputée. Le solde des crédits disponibles, soit 553,25 millions de francs, a été reporté sur 1999.

LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE POUR LA VILLE
(chapitre 67-03)

(en milliers de francs)

	AP et CP ouverts en LFR 1993	Total des CP répartis au 31-12-98	CP répartis au 30-09-99
Équipements publics	2.473,72	2.191,68	–
Grands projets urbains	615,88	547,80	–
Aménagement	1.744,00	1.667,28	–
Divers	366,40	240,00	–
Total	5.200,00	4.646,76	–

Source : direction du Budget.

Aucun mouvement réglementaire ni aucune dépense n’ont été constatés à la date du 30 septembre 1999. Dans le cadre de la simplification de la nomenclature budgétaire, le présent projet propose la suppression du chapitre, sans transport des crédits en compte vers un quelconque chapitre d’une autre section budgétaire (553,25 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement). Le fascicule budgétaire des Charges communes indique à cet égard que la situation est « en cours de régularisation ».

CHAPITRE III :
LES DÉPENSES D’INTERVENTION DU TRÉSOR

Comme dans la loi de finances initiale pour 1999, les crédits pour dépenses d’intervention du Trésor connaissent dans le projet de loi de finances pour 2000 des changements de structure importants. Pour autant, la distinction désormais classique entre interventions économiques, interventions sociales, interventions internationales et relations avec les collectivités locales garde toute sa pertinence.

I.– DES CRÉDITS D’INTERVENTION ÉCONOMIQUE RECENTRÉS SUR L’IMMOBILIER ET LES GARANTIES

Les crédits d’intervention économique du Trésor font l’objet d’un redéploiement majeur entre les exercices 1998 et 2000.

LES CRÉDITS D’INTERVENTION ÉCONOMIQUE DU TRÉSOR

(en millions de francs)

Chapitre, libellé	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000
14-01 Garanties diverses	1.566,2	1.482,2	1.240,0
44-75 Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle	43.004,9	suppr.	–
44-91 Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction	8.863,1	8.745,0	7.834,0
44-95 Participation à divers fonds de garantie	150,0	747,0	suppr.
44-97 Bonifications d’intérêts à verser au Fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme	10,0	7,5	suppr.
44-98 Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique	5.404,9	4.950,0	suppr.
64-00 Interventions en faveur des PME	100,0	57,0	suppr.
65-20 Programmes européens de développement régional	0,0	0,0	suppr.
Total	59.099,1	15.988,7	9.074,0

Près de 59,1 milliards de francs leur ont été consacrés en 1998. La loi de finances initiale pour 1999 a procédé au transfert des crédits d’allégement des cotisations patronales de sécurité sociale, précédemment imputés sur le chapitre 44-75 « Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle » du budget des Charges communes, vers le chapitre 44-77 « Compensation de l’exonération des cotisations sociales » du budget de l’Emploi, regroupant ainsi sur un même support budgétaire l’ensemble des crédits destinés à la prise en charge par l’État des allégements de cotisations sociales. Ce mouvement a réduit à 16 milliards de francs les crédits pour dépenses d’intervention économique.

Le projet de loi de finances pour 2000 poursuit la politique de remodelage du périmètre du budget des Charges communes, avec la suppression de cinq chapitres et le transfert de quatre d’entre eux vers le budget Économie, finances et industrie.

A.– L’ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

L’action de l’État en faveur de la construction immobilière fait l’objet du chapitre 44-91 « Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction », doté de 8,7 milliards de francs dans la loi de finances pour 1999, et pour lequel des crédits sont demandés à hauteur de 7,8 milliards de francs en 2000.

1.– Les transferts venant du budget du Logement : un palliatif incomplet de traditionnelles insuffisances de crédits

Un montant élevé de crédits est transféré chaque année du budget du Logement vers le budget des Charges communes. Ce procédé vise un double objectif :

– il permet d’afficher sur le budget du Logement le montant total des aides attribuées par les services de ce ministère ;

– il donne au ministère chargé de la tutelle des établissements financiers la responsabilité du versement effectif des aides.

Le tableau ci-dessous permet de constater l’ampleur du décalage entre les dotations inscrites dans la loi de finances initiale et les dépenses effectives, permises par le transfert en provenance du Logement.

La Cour des comptes a d’ailleurs critiqué cette procédure dans son rapport sur Les aides au logement dans le budget de l’État (juin 1994).

Sans remettre en cause la légitimité même du transfert, qualifié de « procédure formellement régulière », la Cour affirmait que les crédits initialement inscrits sur le budget du Logement concernaient des aides et primes soumises à conditions de ressources, qui autorisaient seules le recours à des subventions budgétaires et conféraient ainsi un caractère « social » à l’intervention publique.

– –

UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS SUR LE CHAPITRE 44-91

(en millions de francs)


	1991		1992		1993		1994		1995
	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.
art.10 : HLM	–	312,6	–	1.913,2	–	1.805,6	–	222,3	–	208,6
art.20 : Prêts spéciaux du CFF	–	791,5	–	1.250,3	–	857,4	400,0	788,5	400,0	739,1
art.30 : Autres types de logements
§10 : primes sans prêt
§20 : primes d’épargne-logement	7.300,0	9.011,7	7.300	7.936,0	7.800,0	7.923,1	7.300,0	6.970,5	7.000,0	5.817,2
§30 : frais pour le relogement des rapatriés	–	0,1	–	0,1	–	0,1	–	0,0	–	0,0
§40 : prêts locatifs intermédiaires	–	98,5	–	366,4
art.40 : Prêts consentis aux fonctionnaires	180,0	52,7	180,0	42,2	180,0	37,4	180,0	32,4	40,0	20,3
art.50 : Amélioration de l’habitat rural	–	477,7	–	488,7	–	509,5	–	617,5	–	647,7
art.60 : Départements d’outre-mer
art.70 : Prêts locatifs aidés du CFF	–	446,8	–	92,1	–	67,5	–	50,0	–	32,2
art.80 : PAP	–	6.641,9	–	6.139,5	–	4.415,8	–	4.047,0	–	4.414,0
Transferts vers le chapitre 44-91		9.664,9		7.441,4		7.674,8		4.982,8		4.663,0
Total (crédits initiaux et dépenses constatées)	7.480,0	17.833,3	7.480,0	18.228,5	7.980,0	15.617,4	7.880,0	12.728,4	7.440,0	11.879,2


	1996		1997		1998		1999		2000
	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI	Exéc. ^(a)	PLF	Exéc.
art.10 : HLM	–	179,7	–	153,7	100,0	123,7	75,0	26,2	75,0
art.20 : Prêts spéciaux du CFF	400,0	652,8	500,0	486,3	400,0	368,8	275,0	119,8	196,0
art.30 : Autres types de logements
§10 : primes sans prêt
§20 : primes d’épargne-logement	7.000,0	6.226,9	6.000,0	6.791,6	8.100,0	6.801,9	8.100,0	4.321,0	7.500,0
§30 : frais pour le relogement des rapatriés	–	0,0	–	0,0	–	0,0	–	0,0	–
§40 : prêts locatifs intermédiaires
art.40 : Prêts consentis aux fonctionnaires	30,0	8,2	16,0	0,5	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
art.50 : Amélioration de l’habitat rural	–	596,4	–	577,0	–	666,3	–	544.4	–
art.60 : Départements d’outre-mer
art.70 : Prêts locatifs aidés du CFF	–	6,9	–	– 1,4	–	0,0	–	0,0	–
art.80 : PAP	–	2.205,7	819,0	2.537,0	263,0	1.653,8	295,0	9,7	63,0
Transferts vers le chapitre 44-91		2.309,7		811,3		650,0
Total (crédits initiaux et dépenses constatées)	7.430,0	9.876,6	7.335,0	10.544,7	8.863,1	9.614,4	8.745,0	5.021,1	7.834,0

(a) Crédits engagés au 30 juin 1999.

Source : direction du budget.

Or la Cour relevait que, « après transfert au chapitre 44-91 du budget des Charges communes, [ces crédits] ont été partiellement utilisés, pour des montants qui ont atteint ces dernières années près d’une dizaine de milliards de francs, à des dépenses qui ne présentent pas ce caractère, telles les primes d’épargne logement ».

Indépendamment de la gestion des autres articles du chapitre, cette déviation manifeste était permise par la sous-évaluation chronique, par la loi de finances, de la dotation de l’article 30-20, relatif aux primes d’épargne-logement. L’année 1994 a justement été l’occasion de remédier à ce défaut patent, et les dotations se sont révélées supérieures aux besoins effectifs en 1994, 1995 et 1996. L’année 1997 a donné lieu à une « rechute », le montant final des dépenses au titre des primes d’épargne-logement s’élevant à 6,8 milliards de francs et excédant de 800 millions de francs les crédits ouverts. La situation est redevenue plus normale en 1998, le montant des dépenses au titre des primes d’épargne-logement étant stabilisé à 6,8 milliards de francs alors que les crédits initiaux étaient relevés à 8,1 milliards de francs.

Pour autant, la sincérité des évaluations de la loi de finances initiale s’est globalement améliorée depuis quelques années : l’article 10, non doté depuis la loi de finances pour 1990, est à nouveau doté depuis la loi de finances pour 1998 ; l’article 20 est doté depuis 1994 ; l’article 80 est doté depuis la loi de finances pour 1997. Seul l’article 50 reste non doté, alors que les dépenses constatées ces dernières années oscillent entre 400 et 600 millions de francs.

Votre Rapporteur spécial observe d’ailleurs une diminution sensible des transferts en provenance du budget du Logement, qui ont représenté 650 millions de francs en 1998 après 811,25 millions de francs en 1997, 2,3 milliards de francs en 1996 et 4,7 milliards de francs en 1995.

2.– La gestion des crédits en 1998 et 1999 et les demandes budgétaires pour 2000

L’article 10 porte les crédits relatifs aux bonifications payées à la Caisse des dépôts et consignations au titre des prêts aux organismes HLM, régis par la loi du 24 juin 1950 et le décret du 7 avril 1971. Les dépenses sont en constante diminution par suite de la réduction naturelle de l’encours des prêts. 123,7 millions de francs ont été dépensés en 1998 au lieu de 153,7 millions de francs en 1997.

La dotation initiale de l’article était égale à 100 millions de francs. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « la différence entre le niveau des crédits inscrits en LFI 1998 et la dépense constatée est imputable au rythme des remboursements anticipés, difficilement prévisible ».

Les crédits demandés pour 2000 sur l’article 10 s’élèvent à 75 millions de francs, montant identique à celui de la loi de finances initiale pour 1999. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « il s’agit d’une prévision prudente, le montant de la dépense étant fonction du capital restant dû des prêts HLM, qui est en constante diminution, et du taux de remboursement anticipé, dont l’évaluation reste aléatoire ». Le niveau des dotations pour 1999 et 2000 apparaît compatible avec la consommation constatée au 30 juin 1999 (26,2 millions de francs).

L’article 20 concerne les prêts spéciaux du Crédit foncier de France (prêts antérieurs aux PAP et prêts dans les DOM). La dépense constatée était, traditionnellement, supérieure à la dotation inscrite dans la loi de finances, avec par exemple 652,8 millions de francs de dépenses en 1996, à rapprocher de 400 millions de francs de dotation initiale. L’exercice 1997 semble marquer un renversement de tendance, puisque 486,3 millions de francs ont été dépensés alors que les crédits initiaux s’élevaient à 500 millions de francs. De même, la dépense en 1998 est égale à 486,3 millions de francs pour une dotation initiale de 500 millions de francs.

Au 30 juin 1999, la consommation des crédits s’élève à 119,8 millions de francs, montant qui ne laisse pas présager de tensions en fin d’exercice, la dotation initiale étant de 275 millions de francs. Les crédits demandés pour 2000 diminuent sensiblement par rapport à 1999 puisqu’ils s’établissent à 196 millions de francs. Cette baisse tient, pour l’essentiel, à la réduction prévue des encours de bonifications forfaitaires.

L’article 30 retrace, à titre principal, les crédits relatifs aux primes d’épargne-logement. La dépense constatée en 1998 (6,8 milliards de francs) est égale à celle de 1997. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « cette stagnation témoigne de la rétention, par les souscripteurs, des PEL existants ».

Après avoir connu une forte augmentation en 1998, les crédits ont été stabilisés en 1999 à 8,1 milliards de francs, puis seraient réduits à 7,5 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000.

L’estimation précise des dépenses est délicate puisque, à côté de paramètres facilement accessibles comme le nombre de plans contractés il y a plus de quatre ans et encore ouverts, le versement d’une prime dépend du comportement des épargnants-emprunteurs décidant de clore ou non leur plan en 2000 et du profil moyen des versements intervenus depuis l’ouverture sur les plans qui seront clôturés. Ainsi, le calibrage de la dotation 1999 semble un peu « juste » puisque les dépenses enregistrées au 30 juin 1999 s’élèvent à 4,3 milliards de francs. Cependant, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie estime que « les dépenses engagées au titre de l’exercice 1999 rentreront dans l’enveloppe prévue en LFI ».

L’article 40 retrace les bonifications versées au titre des prêts complémentaires aux fonctionnaires gérés par le Comptoir des entrepreneurs. Ces prêts connaissent une baisse régulière : s’ils peuvent toujours être accordés en complément d’un prêt conventionné, ils ont perdu de leur attractivité. Les derniers prêts ayant été réalisés en 1995, la dépense est en voie d’extinction : ainsi, la consommation des crédits s’est limitée à 0,5 million de francs en 1997 puis est devenue négligeable.

L’article 50, non doté dans la loi de finances initiale, est relatif aux primes pour travaux d’amélioration de l’habitat et de suppression de l’insalubrité. Ces primes et subventions sont versées par le Crédit foncier de France après autorisation de la direction départementale de l’Équipement. La dépense s’est élevée à 666,3 millions de francs en 1998. Au 30 juin 1999, 544,4 millions de francs ont déjà été consommés, mais, le profil des dépenses n’étant pas linéaire au long de l’année, ce montant n’est pas représentatif du niveau de la dépense en fin d’exercice.

L’article 70 concerne les prêts locatifs aidés du Crédit foncier de France, dont l’encours et la charge budgétaire y afférente sont en constante diminution. Ces prêts correspondent à d’anciens PLA pour lesquels une bonification était versée par l’État. La dépense nette s’est élevée à 5.051 francs en 1998.

L’article 80 est relatif aux bonifications et subventions sur les prêts aidés pour l’accession à la propriété (PAP) et à la dotation d’équilibre du fonds de garantie des prêts aidés. La sensible diminution de la dépense constatée de 1991 (6,6 milliards de francs) à 1998 (1,7 milliard de francs) s’explique, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, par la disparition de ce prêt aidé et la diminution graduelle des encours de prêts PAP dans le bilan des établissements distributeurs. Cette tendance moyenne n’exclut pas, cependant, des fluctuations importantes.

Ainsi, les dépenses de 1995 se sont révélées supérieures à celles de 1994 (4,4 milliards de francs après 4 milliards de francs). De même, les dépenses de 1997 ont été supérieures à celles de 1996 (2,5 milliards de francs après 2,2 milliards de francs). Ces évolutions contrastées s’expliquent peut-être par la nature très variée des dépenses imputées sur l’article 80.

Tout d’abord, la dotation d’équilibre au fonds de garantie des prêts PAP (compte de bonification) a occasionné, en 1998, une dépense de 1,5 milliard de francs au lieu de 1,7 milliard de francs en 1997.

Ensuite, les dépenses relatives aux prêts PAP sont en diminution constante (153,8 millions de francs en 1998 au lieu de 837 millions de francs en 1997 et 2 milliards de francs en 1996) :

– 109,8 millions de francs au titre des bonifications (commissions de gestion versées aux SACI, bonifications sur d’anciens prêts PAP), en diminution de moitié par rapport à l’exercice 1997 ;

– 57,7 millions de francs pour les bonifications complémentaires, l’année 1997 étant la dernière année de versement de ces bonifications ; ces dépenses sont payées au titre du quatrième trimestre de 1997 ;

– un ajustement négatif de 13,7 millions de francs au titre des subventions, au lieu de 386,5 millions de francs en 1997 et 1.379 millions de francs en 1996 ; cette décroissance s’explique par la forte diminution des ouvertures de prêts ainsi que par une baisse des taux de subvention intervenue au cours de l’exercice 1996 ; cet ajustement se décompose en + 27,1 millions de francs pour les subventions « classiques », – 46 millions de francs pour les subventions complémentaires et 5,3 millions de francs pour les dépenses résultant du contrôle des prêts conventionnés.

Les crédits demandés sur l’article 80 sont fixés à 63 millions de francs, en raison de la diminution persistante de l’encours des prêts PAP.

3.– Vers une normalisation de l’épargne-logement ?

L’épargne-logement est restée, en 1998 comme les années précédentes, l’un des placements favoris des Français. L’encours total des dépôts a progressé de plus de 110,3 milliards de francs par rapport à 1997 pour atteindre le montant de 1.334 milliards de francs. Cette augmentation de 9% est, cependant, sensiblement inférieure à celle enregistrée en 1997 (+ 12,6%) et en 1996, qui avait vu le montant des dépôts s’accroître au taux exceptionnel de 21,3% par rapport à 1995.

Les statistiques établies par la Banque de France ⁽⁾ montrent que l’épargne-logement représente près de 51,2% du volume total de l’épargne administrée en août 1999, soit respectivement 1.373,6 milliards de francs et 2.682,2 milliards de francs. L’encours des PEL déterminé par la Banque de France s’élève, à cette date, à 1.195,2 milliards de francs et celui des CEL atteint 178,4 milliards de francs ⁽⁾. Selon les statistiques de l’INSEE, l’épargne administrée représente elle-même environ 22% du patrimoine financier net des ménages.

Après une quasi-stabilisation entre 1989 et 1992, le montant des dépôts sur PEL a connu une envolée spectaculaire depuis 1993, avec des taux de croissance dépassant régulièrement 10%, voire 15%. L’encours des CEL a un comportement plus sage, mais le taux de croissance reste constamment supérieur à 2,5%. En glissement annuel moyen, les performances respectives de ces deux supports d’épargne administrée s’établissent à + 12,3% et + 4,6% respectivement.

Il est très probable que la forte augmentation des placements en épargne-logement observée en 1996 puis poursuivie en 1997 et, dans une moindre mesure, en 1998, relève plus d’un comportement opportuniste des épargnants que d’une tendance de fond.

En effet, deux phénomènes se sont conjugués pour renforcer l’attrait de dépôts sur les PEL ou les CEL. D’une part la baisse des taux d’intérêt de marché observée à partir du début de l’année 1995 a déplacé au profit des supports d’épargne-logement les termes de la comparaison entre revenus de placements à moyen et long terme. D’autre part, les baisses administratives des taux de rémunération des PEL n’ont pas touché les plans ouverts avant la date d’effet de ces baisses. Ainsi, tous les PEL ouverts entre le 16 mai 1986 et le 6 février 1994 sont restés rémunérés à 6% (prime d’État incluse). De même, tous les PEL ouverts entre le 7 février 1994 et le 23 janvier 1997 sont restés rémunérés à 5,25% (prime d’État incluse).

Comparant l’évolution des dépôts et des prêts d’épargne-logement, votre Rapporteur spécial s’était interrogé l’an dernier sur les ambiguïtés de la politique publique d’encouragement à la construction immobilière. Il est vrai que, sur moyenne période, le rythme de croissance de l’encours total des dépôts est sans commune mesure avec celui de l’encours des prêts : le premier croît de 11% en glissement annuel moyen, alors que le second n’atteint que 2%.

Le ratio prêts / dépôts a poursuivi une décroissance amorcée en 1992 : il est passé durant la période de 40,3% à 18,5%. Les années 1997 et 1998 ont même vu diminuer l’encours des prêts en valeur absolue. Celui-ci est, en 1998, inférieur au niveau enregistré en 1992.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES ENCOURS DE DÉPÔTS ET DE PRÊTS D’ÉPARGNE-LOGEMENT

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Dépôts CEL	118.990	123.169	126.428	134.189	138.117	142.517	153.876	162.214	171.008
Évolution (en %)		+ 3,5	+ 2,6	+ 6,1	+ 2,9	+ 3,2	+ 8,0	+ 5,4	+ 5,4
Dépôts PEL	458.946	470.966	495.620	558.900	651.362	753.466	933.117	1.061.431	1.162.973
Évolution (en %)		+2,6	+ 5,2	+ 12,8	+ 16,5	+ 15,7	+ 23,8	+ 13,8	+ 9,6
Total dépôts	577.936	594.135	622.048	693.089	789.479	895.983	1.086.993	1.223.645	1.333.981
Évolution (en %)		+ 2,8	+ 4,7	+ 11,4	+ 13,9	+ 13,5	+ 21,3	+ 12,6	+ 9,0
Prêts	209.817	232.595	250.547	266.678	272.327	283.591	293.599	279.766	246.462
Évolution (en %)		+ 10,9	+ 7,7	+ 6,4	+ 2,1	+ 4,1	+ 3,5	– 4,7	– 11,9

Source : direction du Trésor.

Assurément, cette évolution surprenante peut s’expliquer par des facteurs techniques :

– d’une part, la chute sensible du ratio prêts / dépôts entre 1996 et 1998 s’explique avant tout par l’augmentation du dénominateur, due au comportement opportuniste des épargnants évoqué ci-avant : les dépôts d’aujourd’hui ne produiront des prêts, éventuellement, que dans quatre ans ou plus ;

– d’autre part, la baisse des taux d’intérêt observée depuis la fin de l’année 1994 a fini par porter ses fruits au regard des conditions de financement des travaux et acquisitions immobiliers. Un grand nombre de professionnels – dont les propos ont été rapportés dans la presse ces derniers mois – s’accordent à dire qu’un effet de substitution entre prêts d’épargne-logement et prêts au taux du marché a donc pu jouer.

En fait, la diminution des prêts d’épargne-logement n’est pas en soi un sujet de préoccupation majeure, puisque les fonds laissés disponibles auprès des collecteurs de l’épargne-logement ⁽⁾ sont affectés à des emplois intéressant la construction, définis limitativement par la réglementation. En ce sens, les évolutions du ratio prêts / dépôts ne signifient pas autre chose qu’un déplacement de la ligne de partage entre l’utilisation privée et l’utilisation « publique » des fonds collectés par l’épargne-logement.

Se pose alors la question de la légitimité d’une intervention de l’État dans le dispositif. A cet égard, la différence entre les PEL et les CEL au regard de l’aide d’État fournit un angle d’approche intéressant.

Pour les PEL, la prime d’épargne est versée par l’État dans tous les cas, lors du retrait des fonds, même lorsque le souscripteur ne fait pas valoir son droit à prêt. Au contraire, le versement de la prime afférente aux comptes d’épargne logement (CEL) est conditionné par la demande effective d’un prêt. La dépense budgétaire découle donc de la propension des souscripteurs à concrétiser un projet d’investissement immobilier.

Le système en vigueur pour le CEL établit ainsi un lien beaucoup plus fort que pour le PEL entre la dépense budgétaire supportée par l’État et le soutien public à la construction immobilière et au logement.

Autrement dit, le dispositif tel qu’il est actuellement conçu constitue un puissant soutien à l’épargne, en particulier vis-à-vis des foyers aux revenus moyens, mais un instrument moins « clair » de la politique du logement. La légitimité d’une politique de soutien à l’épargne ne saurait être contestée, dans l’absolu, d’autant que les contraintes imposées, notamment les conditions de durée (immobilisation des fonds sur les plans et les comptes), confèrent au système une inertie importante.

D’ailleurs, une récente étude de l’INSEE sur les revenus et le patrimoine des ménages ⁽⁾ suggère que les ménages « moyens » ⁽⁾ effectuent une grande partie de leurs placements financiers en épargne-logement et en assurance vie – étant entendu que les patrimoines les plus modestes, c’est-à-dire inférieurs à 100.000 francs, sont essentiellement liquides. Toute mesure structurelle relative à l’épargne-logement nécessiterait donc, selon votre Rapporteur spécial, une patiente explication auprès de l’opinion.

B.– LES INTERVENTIONS EN DIRECTION DES ENTREPRISES

1.– Une nouvelle réduction des crédits consacrés aux garanties

Une dotation de 1,24 milliard de francs est demandée sur le chapitre 14-01 « Garanties diverses » pour 2000, qu’il convient de rapprocher des crédits votés pour 1999, soit 1,482 milliard de francs. La diminution s’établit à 16,3%.

Comme dans les lois de finances pour 1998 et 1999, les dotations demandées pour 2000 s’inscrivent sur trois postes de dépenses principaux : les « garanties diverses », l’assurance prospection-foire gérée par la COFACE (290 millions de francs) et l’assurance risque économique gérée par la COFACE (300 millions de francs).

· Une nouvelle fois, l’excédent prévu de l’assurance-crédit à l’exportation, gérée par la COFACE pour le compte de l’État, ne pèserait pas sur les besoins du chapitre 14-01 en 2000.

BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ASSURANCE-CRÉDIT À L’EXPORTATION

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Besoin de financement (I – II)	13.759	9.840	6.454	5.261	3.009	– 108	– 5.685	– 8.097
I. Produits
Récupérations	5.778	7.120	8.379	9.064	9.424	9.936	12.597	10.378
Primes	1.780	1.971	1.764	2.286	1.996	2.004	1.963	1.974
Produits divers	83	16	50	56	110	51	174	104
II. Charges
Indemnités reçues par les assurés	21.122	18.448	16.050	16.061	13.954	11.264	8.446	3.840
. comptabilisées par COFACE	18.456	18.346	16.049	16.064	13.954	11.264	8.446	3.840
. refinancées par BFCE/Natexis	2.666	102	1	0	0	0	0	0
Charges nettes de gestion	278	297	319	329	333	355	362	343
Intérêts versés à BFCE/Natexis	0	202	278	277	252	264	223	176
Couverture du besoin de financement	14.566	8.616	6.554	6.008	3.019	1.590	20	35
Crédits budgétaires	9.000	5.835	6.200	6.000	3.000	1.580	0	0
Refinancement BFCE/Natexis	5.566	2.781	354	8	19	10	20	35
. refinancement direct	2.666	102	1	0	19	0	0	0
. remboursements à COFACE	724	1.853	72	8	0	10	20	35
. prêts à COFACE	2.176	826	281	0	0	0	0	0
Emprunts COFACE	0	0	0	0	0	0	0	0
Variation de trésorerie	+ 807	– 1.224	+ 100	+ 747	+ 10	+ 1.698	+ 5.705	+ 8.132

Source : direction du Trésor.

En 1995, l’assurance-crédit avait enregistré pour la première fois depuis plus d’une décennie un résultat excédentaire de près de 110 millions de francs. La stabilisation des principaux risques (Algérie, Iran, Russie, Venezuela, Égypte) en 1996, conjuguée avec la progression des récupérations (sur sinistres financés antérieurement par des ressources budgétaires) a permis de dégager un besoin de financement de près de 5,7 milliards de francs. Compte tenu du fonds de roulement positif présent en début d’exercice, la COFACE a été en mesure d’effectuer un versement de 7,4 milliards de francs à l’État pour l’exercice 1996.

w L’exercice 1997 a été marqué, en particulier, par la crise financière en Asie du sud-est. Face à la dégradation de la situation dans cette région, il a été décidé de provisionner ces risques à hauteur de 2,3 milliards de francs à partir du chapitre 14-01. Par ailleurs, un plan de restructuration d’Air Afrique, élaboré en 1996, n’ayant pas été mis en place en 1997, un versement de 230 millions de francs a été décidé pour permettre l’indemnisation globale des échéances COFACE sur les Airbus A310 de cette compagnie.

Cependant, l’évolution précédemment évoquée de l’assurance crédit n’a pas empêché de dégager des excédents de caisse importants pour la troisième année consécutive, et a permis de reverser 7 milliards de francs à l’État. Le montant de ce reversement s’explique également par une politique de gestion active des créances COFACE.

w Pour l’année 1998, la dégradation rapide de la conjoncture internationale, liée en particulier à l’impact des crises financières asiatique, russe et brésilienne, a conduit à corriger la prévision de prélèvement qui était incluse dans la loi de finances initiale (6 milliards de francs) : ce prélèvement a été évalué à 4 milliards de francs par la loi de finances rectificative pour 1998.

Par ailleurs, la COFACE a été amenée à constituer des provisions supplémentaires pour un montant total de 8,4 milliards de francs. Ces provisions étaient justifiées par les débours prévisibles, soit en raison du traitement de la dette de certains pays (Indonésie, Pakistan, Russie, Venezuela ou Iran), soit en raison de l’existence de risques sur des banques, des compagnies ou des financements de projets en Asie. Enfin, l’évolution de la conjoncture internationale a conduit à constituer une provision générale de 2,5 milliards de francs, afin de permettre de faire face aux risques susceptibles de se réaliser.

Le solde de trésorerie de la COFACE, net des disponibilités affectées aux provisions prudentielles évoquées ci-avant, n’a donc pas permis d’effectuer un prélèvement supérieur à 1,5 milliard de francs en 1998.

Souhaitant sans doute répondre de façon indirecte aux critiques de la Cour des comptes, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a précisé dans sa réponse au questionnaire budgétaire que « le mode d’évaluation des provisions est, à ce stade, relativement peu affiné. Les travaux de mise en place d’une comptabilité d’assurance permettront de préciser une méthodologie plus complète d’évaluation des provisions ».

Votre Rapporteur spécial rappelle que, dans ses deux rapports successifs sur l’exécution des lois de finances pour 1997 puis 1998, la Cour des comptes a décrit des « opérations de fin d’exercice » ayant pour conséquence – sinon pour objet – de majorer certaines dépenses des exercices considérés. Évoquant en 1997 le versement de 3 milliards de francs à Natexis, le versement de 2,5 milliards de francs à la COFACE, le versement de 1 milliard de francs à l’Agence française de développement, ou encore, en 1998, le versement de 1,5 milliard de francs au Crédit foncier de France, la Cour des comptes estimait que « la pratique du provisionnement n’est pas critiquable, au contraire, mais devrait répondre à des normes comptables prédéfinies et chaque provision devrait être justifiée précisément ».

w Alors que l’excédent attendu pour 1999 dans la loi de finances initiale était évalué à 7 milliards de francs, la prolongation des tendances observées en.1998 devrait affecter de façon importante les résultats des procédures publiques gérées par la COFACE pour le compte de l’État. L’excédent devrait diminuer à moins de 2 milliards de francs. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « ces prévisions restent cependant très aléatoires et dépendantes d’événements imprévisibles pouvant sérieusement remettre en cause l’excédent attendu ».

La même appréciation vaut également pour l’excédent attendu pour 2000, qui justifie l’absence d’inscription budgétaire.

· L’assurance prospection-foire, gérée par la COFACE, a pour objet, d’une part, de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d’une prime, lorsqu’elles recherchent de nouveaux marchés, d’autre part, de couvrir les frais engagés à l’occasion de la participation à une manifestation commerciale agréée.

290 millions de francs sont demandés pour 2000 sur l’article 72, soit 25 millions de francs de plus que la dotation initiale pour 1999. La tendance baissière, évoquée les années précédentes par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, semble donc marquer le pas.

En 1998, le coût de la procédure a légèrement augmenté à 260 millions de francs. Cette évolution est liée à l’impact de la crise asiatique, qui a généré des indemnités plus importantes que prévu, ainsi qu’à l’élargissement de l’assurance prospection-foire aux salons se tenant en France et dans l’Union européenne, mesure réservée aux entreprises de petite taille, c’est-à-dire dont le chiffre d’affaires est inférieur à 20 millions de francs et qui sont faiblement exportatrices.

Pour 1999, le résultat de la procédure devrait de nouveau être affecté par les conséquences persistantes de la crise asiatique ainsi que par les crises russes et sud-américaine, intervenues à partir du second semestre de 1998. En outre, une augmentation des indemnités à verser devrait également découler de deux phénomènes :

– la décision d’accorder une troisième année de garantie aux bénéficiaires d’un contrat d’assurance-prospection simplifiée ayant prospecté majoritairement dans l’Union européenne (1997) ;

– la décision d’ouvrir l’accès à cette procédure aux entreprises de création récente appartenant au secteur des nouvelles technologies (1998).

En définitive, l’exercice 1999 devrait se solder par un déficit de 280 millions de francs environ.

Pour l’an 2000, les effets de la diminution des dépenses de prospection attendue en 1999, liée au ralentissement de la conjoncture internationale devraient se prolonger. Il est donc prévu une diminution des indemnités à verser. Cependant, cette diminution devrait être contrebalancée par une baisse des reversements liée à la diminution des exportations. A ce stade, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie prévoit donc un besoin de financement de la procédure d’environ 290 millions de francs.

· L’assurance du risque économique, gérée par la COFACE, a pour objet de couvrir les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d’exportation conclus à prix fermes ou à prix révisables plafonnés et relatifs à la fourniture d’équipements élaborés.

Depuis 1989, le coût de la procédure diminue d’année en année. L’exécution des exercices 1997 et 1998 a été conforme aux prévisions effectuées en loi de finances initiale. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « pour 1999, l’existence persistante de contrats, dont l’exécution a été marquée par des décalages ayant entraîné des reports de décaissement importants, sont à l’origine d’une prévision d’exécution de 400 millions de francs. La prévision pour 2000 retrouve un niveau davantage conforme à la normale et se situe à 300 millions de francs, en raison notamment de la diminution des dépenses au titre des contrats TGV-Corée et de GIAT-Abu Dhabi ».

· Les « garanties diverses » retracées sur l’article 90 nécessiteraient, en 2000, des crédits s’élevant à 593 millions de francs, soit une diminution de 167,2 millions de francs par rapport aux crédits votés en 1999. Le libellé de l’article 90 n’est pas usurpé, puisque les crédits inscrits sont répartis selon les paragraphes suivants :

– garanties pour prêts de consolidation aux rapatriés (§ 16) : les dépenses sont quasi nulles depuis 1994 ;

– garanties « diverses » (§ 17) : elles concernent essentiellement des garanties accordées à la Banque européenne d’investissement (BEI), dans le cadre des interventions que celle-ci conduit sous mandat du Conseil européen, pour les pays d’Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) signataires de la convention de Lomé. En cas d’impayés, les États sont appelés par la BEI à faire jouer leur garantie, au prorata de leur souscription à son capital. En 1998, la France a été appelée pour 25,5 millions de francs. La BEI reste, cependant, titulaire d’une créance sur les bénéficiaires des concours concernés et poursuit ses efforts de recouvrement. En cas de succès, elle reverse aux États le montant des échéances précédemment honorées par eux. Ainsi, en 1998, la France a reçu 2,4 millions de francs au titre de ces reversements, inscrits dans les ressources non fiscales ;

– garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées : sociétés de développement régional (§ 31), Crédit national industriel (§ 32), Crédit d’équipement des petites et moyennes entreprises (§ 33), Caisse française de développement industriel (§ 34), Caisse centrale de crédit coopératif (§ 35). Les emprunts en devises couverts par ces garanties ont été contractés dans les années quatre-vingts. La procédure n’ayant pas été reconduite, leur extinction progressive a ramené à des montants insignifiants les dépenses effectives, puis les crédits initiaux ;

– garantie de change accordée à l’Agence française de développement (AFD) (§ 36) : destinée à stabiliser la charge du service des emprunts contractés en devises étrangères, la procédure de garantie a été supprimée au 31 décembre 1997. A cet effet, l’AFD a procédé à la couverture de sa dette en devises pendant l’année 1997, sous la forme de remboursements anticipés ou de swaps « franc contre devise ». Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l’extinction de la garantie de change apportée par l’État répond au souci de simplifier les relations financières entre l’État et l’AFD en mettant fin à un mécanisme de garantie qui a perdu de sa pertinence dans un contexte de banalisation des instruments de couverture contre le risque de change et de limitation de l’intérêt pour l’AFD d’emprunter en devises ». Votre Rapporteur spécial souscrit pleinement à cette analyse. Du fait de positions de change favorables à l’AFD, le programme d’extinction de la garantie de change s’est soldé par une recette de 216,1 millions de francs au profit de l’État, en 1997. Une fois imputées des pertes de change de 17,5 millions de francs subies au cours de l’exercice 1997, un reversement de 198,6 millions de francs a pu être effectué au profit du Trésor. Un reversement complémentaire a été effectué en 1998, pour un montant de 8,5 millions de francs ;

– garanties accordées à la BFCE/Natexis au titre des annulations de dettes au profit des pays les moins avancés (§ 21) et autres garanties BFCE/Natexis (§ 22) : ces procédures sont décrites en détail dans la partie de ce rapport consacrée aux interventions internationales du Trésor.

Les autres garanties supportées par l’État sur le chapitre 14-01 font l’objet d’une demande de 57 millions de francs, identique aux dotations de la loi de finances initiale pour 1999 : 3 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement du logement (article 20) ⁽⁾ ; 4 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement de l’agriculture (article 40) ⁽⁾ ; 50 millions de francs au titre des garanties afférentes au financement de l’industrie (article 50) ⁽⁾.

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CHARGES DE GARANTIE (chapitre 14-01)

(en millions de francs)


	1995		1996		1997		1998		LFI	PLF
	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	1999	2000
10.- Garanties à des collectivités, établissements publics et services :
11.- Métropole	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
12.- DOM	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
20.- Financement du logement	60,0	21,48	50,0	14,14	45,0	11,45	6,0	8,05	3,0	3,0
40.- Financement de l’agriculture	6,0	0	4,0	0	4,0	0	4,0	0	4,0	4,0
50.- Financement de l’industrie	200,0	167,33	200,0	142,03	150,0	8,16	100,0	4,58	50,0	50,0
70.- Garanties afférentes à l’exportation :
71.- Assurance-crédit COFACE	4.000,0	1.580,00	0	0	0	2.530,00	0	0	0	0
72.- Ass.-prospection-foire COFACE	325,0	327,00	415,0	284,00	400,0	245,00	400,0	260,00	265,0	290,0
74.- Risque économique COFACE	350,0	298,00	400,0	257,00	400,0	400,00	450,0	400,00	400,0	300,0
90.- Garanties diverses	1.783,7	7.617,16	924,9	844,50	552,26	3.276,24	606,2	499,79	760,2	593,0
dont :
§ 16 Prêts de consolidation aux rapatriés	5,0	0	5,0	4,65	5,0	0,56	4,0	0
§ 31 à 35 IFS (a)	246,7	403,97	92,9	203,11	82,26	– 4,62		6,88
§ 36 AFD (b)	210,0	88,73	210,0	211,34	45,0	17,51		0
§ 17 divers	2,0	43,36	2,0	80,79	20,0	61,67	2,0	265,61
§ 21 BFCE (c): annulations de dettes	1.320,0	466,43	625,0	344,60	400,0	198,52	100,0	0
§ 22 Autres garanties BFCE	0	6.614,68	0	0	0	3.002,60	0	227,30
Total chapitre 14-01	6.724,7	10.010,98	1.993,9	1.541,67	1.551,26	6.470,85	1.556,2	1.172,41	1.482,2	1.240,0

(a) Garantie de change accordée aux institutions financières spécialisées.

(b) Garantie de change accordée à l’Agence française de développement (ex-Caisse centrale de coopération économique).

(c) Banque française du commerce extérieur.

Source : direction du budget.

En dernier lieu, l’équilibre de la garantie de change gérée par la COFACE (article 73) confirme sa fragilité. Bénéficiaire depuis sa création, cette procédure pourrait donner lieu à un déficit en 1999 : « il ne devrait pas y avoir de reversement [d’un excédent au Trésor], en particulier en raison des fortes variations du cours du dollar et du fait que les taux d’intérêt américains sont restés très supérieurs aux taux français ».

Le même risque est envisagé pour 2000 : « il est difficile de faire à ce stade des prévisions de résultat pour la garantie de change, mais on peut tabler sur un résultat nul, sans reversement à l’État, pour les mêmes raisons qu’en 1999 : le risque que le résultat soit négatif est réel. Des mesures de redressement ont été adoptées et seront renforcées en tant que de besoin. Par conséquent, si la dotation demandée dans le projet de loi de finances pour 2000 reste nulle, les reversements au bénéfice de l’État se réduisent sensiblement et l’hypothèse d’un résultat déficitaire ne peut être exclue ».

2.– Le transfert de la dotation aux fonds de garantie de la Sofaris

La Sofaris a été créée pour gérer des fonds de garantie dotés par l’État, destinés à assumer une partie du risque lié à l’octroi de crédits et d’apports en fonds propres aux PMA. La Sofaris a pour but de faciliter l’octroi de concours bancaires (prêts à moyen ou long terme, prêts participatifs, crédits-bails mobiliers et immobiliers, cautions sur le marché en France et à l’exportation, etc.). Elle vise également à permettre un renforcement des fonds propres des PME au travers de prises de participation opérées par des organismes de capital-risque. En 1998, près de 36 400 entreprises ont bénéficié des interventions de la Sofaris, pour un montant de concours garantis de 30,3 milliards de francs.

Le chapitre 44-95 permet de doter ex ante les fonds de garantie gérés par la Sofaris. Il ne s’agit pas ici de crédits évaluatifs : une fois que la dotation est effectuée, le risque n’est plus supporté par l’État mais par le gestionnaire du fonds.

Le coût budgétaire du soutien accordé aux PME par l’intermédiaire de la Sofaris s’est fortement accru depuis 1993, du fait de la très forte croissance de l’activité de la société. Ce coût reste néanmoins modéré, grâce à un effet de levier important, lié à un partage partiel du risque, et à un nombre relativement faible de sinistres.

ACTIVITÉ DES PRINCIPAUX FONDS DE GARANTIE SOFARIS EN 1996 ET 1997

(en millions de francs)


	1997				1998
	Entreprises concernées	Concours garantis	Contentieux nés	Encours de risque	Entreprises concernées	Concours garantis	Contentieux nés	Encours de risque
Création	7.980	2.627	119	2.529	10.476	3.479	112	3.133
Transmission	2.749	4.960	73	4.554	3.398	6.007	78	5.588
Investissement	7.035	9.862	95	7.910	7.597	11.083	97	9.265
RCP	1.711	2.539	100	2.340	1.415	2.136	76	2.283
Très petites entreprises	11.356	1.595	6	1.192	9.583	1.231	9	1.379
Cautions export	419	1.463	8	701	430	919	6	775

Source : direction du budget.

Les crédits nécessaires en 2000 sont quasiment identiques aux crédits votés pour 1999 : 750 millions de francs au lieu de 747 millions de francs. Cette dotation tient compte d’une « réforme envisagée des fonds de garantie » de la Sofaris – déjà mentionnée dans la réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre Rapporteur spécial dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999. Elle est fondée sur une stabilisation des volumes d’intervention.

Votre Rapporteur spécial rappelle que, jusqu’à l’exercice 1999, les dotations budgétaires de l’État aux fonds de garantie de la Sofaris n’étaient pas toutes retracées sur le budget des Charges communes. En 1997, la dotation totale destinée aux fonds de garantie Sofaris était de 700 millions de francs, dont 150 millions de francs sur le chapitre 44-95 du budget des Charges communes et 550 millions de francs sur le compte d’affectation spéciale n° 902-24. Les crédits initiaux votés en 1998 étaient de 1 milliard de francs, dont 150 millions de francs sur le chapitre 44-95 et 850 millions de francs sur le CAS n° 902-24.

Les crédits du chapitre 44-95 sont transférés, en 2000, sur l’article 10 du chapitre 44-95 (nouveau) « Participation à divers fonds de garantie » du budget Économie, finances et industrie.

3.– Le transfert des crédits pour bonification d’intérêts

Après une diminution de près de 1,5 milliard de francs entre 1997 et 1998, puis à nouveau de 455 millions de francs entre 1998 et 1999, les crédits relatifs à la « Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique » connaîtraient une nouvelle réduction en 2000, à hauteur de 636 millions de francs. Ils atteindraient ainsi 4,31 milliards de francs.

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CRÉDITS DE BONIFICATION (chapitre 44-98)

(en millions de francs)


	1996		1997		1998		LFI 1999	PLF 2000
	Crédits initiaux	Dépenses	Crédits initiaux	Dépenses	Crédits initiaux	Dépenses
Art. 10.- Secteur public	0	0,19	0	0,17	0,16	0,16	0	0
Art. 20.- Secteur concurrentiel
Art. 22.- Armement maritime	50,0	24,91	20,0	11,82	15,0	7,67	10,0	8,0
Art. 30.- Établissements financiers et assimilés
Art. 31.- Sociétés de développement régional	218,28	271,68	191,74	156,69	135,3	128,38	115,0	115,0
Art. 32.- Natexis Banque	36,76	11,32	7,2	5,12	48,39	4,01	17,0	26,0
Art. 33.- Crédit d’équipement des PME	62,0	56,35	47,0	49,68	35,0	38,41	32,0	38,0
Art. 34.- Caisse française de développement industriel (CFDI)	969,97	1.207,02	906,1	890,67	181,08	30,21	223,0	188,0
Art. 35.- Caisse centrale de crédit coopératif	24,0	22,70	13,0	8,90	10,0	5,76	5,0	10,0
Art. 36.- Caisse française de développement	4.812,0	4.786,12	4.599,0	4.218,77	4.164,0	4.243,78	3.913,0	3.439,0
§ 11.- Bonifications d’intérêts	1.605,0	1.535,56	1.605,0	1.252,73	1.352,0	1.389,99	1.250,0	901,0
§ 12.- Bonifications d’intérêts.- Facilité d’ajustement structurel renforcée du FMI	185,0	201,47	220,0	183,62	200,0	238,37	210,0	280,0
§ 13.- Indemnisation au titre des annulations de dettes	2.900,0	2.934,14	2.690,0	2.695,64	2.549,0	2.549,17	2.406,0	2.228,0
§ 14.- Indemnisation au titre de la réduction des taux d’intérêt ou de l’allégement de la dette au profit des pays à revenu intermédiaire	122,0	114,95	84,0	86,77	62,0	66,25	47,0	30,0
Art. 37.- Société centrale de crédit maritime mutuel	120,0	107,50	100,0	67,44	100,0	31,39	70,0	70,0
Art. 38.- Banque française pour le commerce extérieur	0	0	1.000,0	0	700,0	0	550,0	400,0
§ 10.- Bonifications d’intérêts.- Crédits à l’exportation
§ 20.- Bonifications d’intérêts.- Consolidation de crédits à l’exportation
§ 30.- Impayés sur consolidation de crédits à l’exportation
Art. 39.- Divers	0,5	0	0	0	0	0	0	0
§ 10.- SOFININDEX	0,5	0
§ 20.- Caisse nationale de crédit agricole
§ 30.- IDI
§ 40.- Établissements adjudicataires
Art. 90.- Diverses bonifications	650,0	358,59	6,0	53,95	16,0	1,86	15,0	20,0
Total du chapitre	6.943,51	6.846,39	6.890,04	5.463,19	5.404,93	4.491,61	4.950,0	4.314,0

Source : direction du budget.

Les deux principaux postes de dépenses subissent l’essentiel de la diminution des crédits.

· Les crédits les plus élevés restent ceux relatifs à l’Agence française de développement (AFD), ex-Caisse française de développement (CFD), inscrits jusqu’en 1999 sur l’article 36 (3,4 milliards de francs) ; ils diminueraient de 474 millions de francs par rapport à 1999. Ces crédits sont décrits de façon détaillée dans la partie de ce rapport consacrée aux interventions internationales du Trésor.

· Les crédits pour bonifications au profit de la BFCE/Natexis s’établiraient en diminution de 150 millions de francs, pour atteindre 400 millions de francs en 2000 au lieu de 550 millions de francs en 1999.

Les procédures de bonification d’intérêts, gérées dans le cadre du soutien au commerce extérieur par la BFCE/Natexis pour le compte de l’État, visent à donner à l’exportateur la possibilité d’offrir, dans ses solutions de financement, un taux fixe alors que le taux de sa ressource est variable. Le coût de la ressource est déterminé par un indicateur représentatif des conditions de marché :

– pour la période de remboursement, l’indicateur retenu est, depuis 1996, le taux Pibor (taux interbancaire offert à Paris) à 3 mois pour les crédits en francs, le taux Libor (taux interbancaire offert à Londres) à 3 mois pour les crédits en devises. Le taux Euribor à 3 mois est utilisé depuis le 1^er janvier 1999 ;

– pour la période de paiements progressifs, l’indicateur retenu est le taux du marché monétaire à un an.

La décision d’accorder la stabilisation est prise à condition que le crédit (acheteur ou fournisseur) bénéficie d’une garantie COFACE, sauf exception, et selon des modalités conformes à la décision de la commission des garanties. Le taux d’intérêt du crédit est déterminé par la commission des garanties.

L’exercice 1998 a vu, pour la cinquième année consécutive, les procédures gérées par la BFCE/Natexis dégager un résultat positif, solde entre l’excédent au titre des crédits exports (+ 401 millions de francs) et le déficit au titre des consolidations d’impayés (– 85 millions de francs). Le bénéfice s’inscrit en forte diminution par rapport à 1997 et 1996 : 316 millions de francs au lieu de 661 millions de francs et 2,074 milliards de francs respectivement.

Une dotation de 550 millions de francs est inscrite dans la loi de finances pour 1999. « A ce stade, il est prévu une charge d’environ 500 millions de francs pour cette année ». Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie souligne, par ailleurs, que « cette estimation reste très dépendante des produits perçus sur les accords de consolidation et de l’évolution des taux d’intérêt à court terme de l’euro et du dollar. Or, le contexte actuel est marqué par une forte baisse des produits, notamment les intérêts perçus sur les accords de consolidation, qui diminuent à environ 100 millions de francs en 1999 avant de disparaître en l’an 2000 ».

Pour 2000, une première approche, fondée sur la poursuite de ces tendances, indiquerait une charge d’environ 400 millions de francs pour l’État.

Les bons résultats enregistrés depuis 1994 ont permis à l’État de prélever sur la BFCE/Natexis 1,53 milliard de francs au titre de l’exercice 1995, puis 2,9 milliards de francs au titre de l’exercice 1996. Les reversements se sont élevés à 475 millions de francs en 1997 et à 13 millions de francs en 1998.

· Les articles 31 à 35 portent des crédits relatifs aux dépenses de bonification des prêts accordés aux PME. Depuis 1991, la gestion des prêts bonifiés porte uniquement sur l’encours existant, puisqu’aucune nouvelle procédure d’octroi n’a été mise en place, sauf au bénéfice des PME des DOM-TOM, répartie entre les trois sociétés de développement régional (SDR) compétentes.

Le montant des crédits nécessaires est calculé par différence entre le coût des ressources empruntées par les institutions financières spécialisées et le taux des prêts consentis aux entreprises, augmentée de la marge des institutions financières pour les anciens prêts à taux de marge garanti.

Après un vif dérapage en 1996, où 1,2 milliard de francs de dépenses avaient été enregistrés sur l’article 34 relatif aux opérations de la Caisse française de développement industriel ⁽⁾, les bonifications versées à ce titre sont revenues à un niveau beaucoup plus modéré. Les crédits votés en 1999, sur les articles 31 à 35, s’élèvent à 392 millions de francs. Une légère diminution, motivée par l’extinction progressive des encours de prêts bonifiés aux entreprises gérés par des établissements spécialisés, est prévue pour 2000, ramenant à 377 millions de francs les crédits demandés.

Les dotations du chapitre 44-98 et du chapitre 44-97 « Bonifications d’intérêts à verser par l’État au Fonds national d’aménagement et d’urbanisme », sont inscrites, dans le projet de loi de finances pour 2000, sur le chapitre 44-97 (nouveau) « Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique » du budget Économie, finances et industrie.

4.– La suppression des autres crédits d’intervention économique

· Le chapitre 64-00 « Interventions en faveur des petites et moyennes entreprises » est consacré à des subventions d’investissement accordées par l’État. En 1999, 32 millions de francs sont ouverts en autorisations de programme (102 millions de francs en 1998) et 57 millions de francs en crédits de paiement (100 millions de francs en 1998).

Votre Rapporteur spécial regrette que, comme l’année précédente, aucune réponse n’ait été apportée à la question portant sur les crédits et dépenses de l’article 30, relatif à l’« aide à la promotion commerciale des petites et moyennes entreprises ».

Les crédits inscrits à l’article 10 sont principalement utilisés pour le règlement des études et audits d’entreprises en difficulté, dans le cadre des missions confiées aux CIRI, CORRI et CODEFI. Les prévisions d’activité de ces comités ne laissent pas envisager une diminution de leur charge budgétaire. Cependant, compte tenu des reports prévisibles d’autorisations de programme et de crédits de paiement, il n’a été demandé de crédits ni pour 1999, ni pour 2000.

L’article 40, relatif à l’aide au développement d’implantations commerciale et industrielles, correspond aux avances remboursables accordées par le Comité de développement extérieur (CODEX), créé en application d’une décision du comité interministériel du 22 décembre 1981, dont le secrétariat est assuré par la direction des relations économiques extérieures, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Dans le cadre de la réforme des protocoles engagée en 1997, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a décidé, en mars 1998, de créer un volet « aide en capital » au sein du Fonds d’aide et d’études au secteur privé (FASEP), qui se substituera aux actuels outils d’appui à l’investissement à l’étranger. A compter du 15 septembre 1998, un fonds de garantie a remplacé le CODEX et intervient en appui :

– des apports en fonds propres des entreprises à leurs filiales étrangères ;

– des participations des sociétés de capital-risque dans les filiales d’entreprises françaises à l’étranger ;

– des prêts consentis à des entreprises étrangères à participation française.

De même que le CODEX, ce dispositif est accessible aux entreprises de moins de 3 milliards de francs de chiffre d’affaires. Par conséquent, seuls les moyens nécessaires à la couverture des engagements passés dans le cadre du CODEX ont été déployés en 1999. En effet, les délais de mise en œuvre des investissements aidés expliquent le décalage entre la dotation et l’exécution budgétaire. La procédure étant maintenant close, aucune dotation n’est demandée pour l’exercice 2000.

Les crédits du chapitre 64-00 sont transférés vers le chapitre éponyme du budget Économie, finances et industrie. Ce transfert est accompagné du transport des crédits en compte sur le chapitre, soit 2.365,2 millions de francs en autorisations de programme et 1.964 millions de francs en crédits de paiement.

· Les programmes financés par le FEDER, définis pour la période 1982-1986 au profit de trois régions françaises ⁽⁾ pour renforcer leurs structures économiques et favoriser les créations d’emplois dans le secteur des PME, du tourisme, de l’innovation et de l’artisanat, s’éteignent progressivement. En effet, depuis 1987, les versements de la Communauté européenne sont rattachés par voie de fonds de concours à des chapitres du budget de l’Intérieur, tandis que les contreparties nationales sont désormais mises en place directement par les ministères concernés.

Ainsi, les dotations du chapitre 65-20 « Programmes européens de développement régional » sont nulles depuis plusieurs années. Les seuls crédits disponibles proviennent de reports répétés d’année en année (82,7 millions de francs reportés de 1998 vers 1999), à peine amenuisés par une consommation des crédits infinitésimale : la dernière dépense imputée sur le chapitre a été de 0,6 million de francs en 1994. Des apurements automatiques d’autorisations de programme ont d’ailleurs eu lieu. Le projet de loi de finances propose de supprimer le chapitre 65-20.

II.– LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL, NOUVEAU POINT FORT DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES

A.– LES DOTATIONS À DIVERS ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE : UN CHASSÉ-CROISÉ DE TRANSFERTS

1.– Le transfert vers le budget de la Santé des crédits du fonds spécial d’invalidité

La loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale a créé le fonds de solidarité vieillesse, dont la mission est de prendre en charge les avantages d’assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale. La liste de ces avantages comporte entre autres « le financement des allocations aux personnes âgées mentionnées au titre premier du livre VIII du code de la sécurité sociale, à l’exclusion de celle qui est versée au titre de l’article L. 815-3 (allocation supplémentaire versée aux bénéficiaires de pensions d’invalidité) ». Les dépenses entraînées par l’attribution de cette allocation supplémentaire sont à la charge d’un fonds spécial d’invalidité.

La dotation inscrite sur le chapitre 46-92 du budget des Charges communes est destinée à rembourser aux différents régimes de sécurité sociale le coût de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI).

Les effectifs bénéficiaires de l’ASI diminuent chaque année, en raison de la diminution du nombre de personnes titulaires de pensions d’invalidité d’un faible montant. Ces petites pensions sont en effet versées à des personnes ayant eu une activité antérieure, souvent à temps partiel et faiblement rémunérée. Ce type d’emplois s’est raréfié et le nombre de personnes pouvant remplir les conditions d’attribution de l’ASI décroît. Les autres personnes obtiennent généralement une prestation d’un montant supérieur : l’allocation aux adultes handicapés.

Ce phénomène est en partie compensé par la baisse du taux moyen d’invalidité reconnu, qui résulte du recul des invalidités lourdes.

En 1998, les dépenses ont atteint 1.652,7 millions de francs, pour un montant de crédits ouverts sur le budget des Charges communes de 1.583,6 millions de francs. Les crédits proposés pour 2000 s’élèvent à 1.592 millions de francs, quasiment stables par rapport à la dotation de la loi de finances pour 1999.

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « cette reconduction fait l’hypothèse d’une poursuite de la baisse structurelle des dépenses en volume à un rythme plus soutenu que par le passé. Les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 relatives à l’indemnisation des maladies professionnelles devraient, notamment, se traduire par une augmentation mécanique du taux de liquidation moyen des pensions d’invalidité, venant réduire les prises en charge du FSI ».

Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits du chapitre 46-92 du budget des Charges communes sont transférés sur l’article 60 du chapitre 46-33 « Prestations obligatoires en faveur du développement social » (nouveau) du budget de la Santé et de la solidarité.

2.– L’intégration au budget des Charges communes de dotations précédemment inscrites sur d’autres sections

Le Gouvernement a souhaité que le budget des Charges communes constitue le point d’ancrage privilégié des dotations de l’État à divers organismes ou régimes de protection sociale. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2000 procède au regroupement, sur le chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale », de plusieurs dotations auparavant inscrites sur d’autres sections budgétaires.

· Première par le volume des crédits concernés, la participation de l’État aux dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) représente 3.958 millions de francs, dont 3.536 millions de francs au titre de la subvention d’équilibre au régime et 422 millions de francs au titre du financement de l’allocation adultes handicapés. Les crédits correspondants sont imputés respectivement sur les articles 50 et 70 nouveaux du chapitre 46-90. Ils étaient auparavant inscrits sur les articles 10 et 30 du chapitre 46-32 « Action sociale en agriculture » du budget de l’Agriculture et de la pêche.

La subvention d’équilibre doit être comprise comme un solde d’ajustement. En ce sens, il ne peut en exister aucune explication qui prétendrait s’abstraire de l’ensemble des déterminants de l’équilibre du BAPSA, tant en recettes qu’en dépenses. Le rapport spécial sur le BAPSA apporte sur ce point les éclaircissements nécessaires.

Votre Rapporteur spécial souhaite cependant préciser que la subvention de l’État est égale au total des dépenses du BAPSA, diminué des dépenses du fonds de solidarité vieillesse, du fonds spécial d’invalidité et des prestations familiales, ainsi que des recettes correspondant aux cotisations professionnelles (hors cotisations PFA, taxes, compensation démographique et recettes diverses).

Selon le ministère de l’Agriculture et de la pêche, « les hausses des années 1997 et 1998 sont à mettre en relation avec les mesures de revalorisation des retraites entièrement financées par l’État ; la baisse de l’année 1999 s’explique principalement par une hausse en recettes des cotisations professionnelles, de la TVA nette et de la compensation démographique ; la diminution de l’année 2000 provient des effets conjugués d’une stagnation des dépenses hors FSV et FSI et d’une augmentation soutenue des recettes de TVA nette et de la compensation démographique ».

PARTICIPATION DE L’ÉTAT AU BAPSA

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000
Subvention de l’État	6.447	7.279	7.806	4.903	3.536
Remboursement AAH	586	574	518	456	422
Sous-total participation budgétaire	7.033	7.853	8.324	5.359	3.958
Versement du FNS puis du FSI	4.316	3.703	3.374	2.811	2.077
Total	11.349	11.556	11.698	8.170	6.035
En % des ressources totales du BAPSA	13,0%	13,2%	13,3%	9,2%	6,9%

Source : ministère de l’Agriculture et de la pêche

Par ailleurs, les montants relatifs à l’allocation aux adultes handicapés correspondent aux sommes qui seront versées au titre de cette prestation. Leur baisse traduit le déclin démographique des effectifs des bénéficiaires, malgré la revalorisation de l’allocation. Il en est de même pour le versement du FNS puis du FSI, dont la forte décroissance provient des mesures prises récemment en faveur des retraites modestes ou des retraites des veuves (notamment la levée progressive du non cumul entre droits directs et droits dérivés).

· La contribution de l’État au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer l’équilibre de l’ensemble des opérations d’assurance vieillesse-invalidité de ce régime spécial de sécurité sociale. Elle se monterait, en 2000, à 1.587 millions de francs. La dotation était inscrite sur l’article 10 du chapitre 47-23 « Subventions à divers régimes de protection sociale » du budget de la Santé et de la solidarité ; elle sera désormais portée par l’article 60 du chapitre 46-90 du budget des Charges communes.

Les modalités de calibrage de la dotation correspondante devraient être affinées, à l’avenir, afin de se calquer sur une notion de l’« équilibre » qui corresponde mieux au sens commun.

En effet, le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, paru en septembre 1999, relève que les subventions de l’État en 1999 comme en 2000 « suréquilibreraient le régime de 423 millions de francs en 1999 et 402 millions de francs en 2000 ». Ce phénomène n’est d’ailleurs pas limité à ces seules années.

ÉQUILIBRE EMPLOIS-RESSOURCES SIMPLIFIÉ DE LA BRANCHE VIEILLESSE-INVALIDITÉ
DU RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MINES

(en millions de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000
I.- Emplois
Prestations sociales légales	13.028	12.892	12.817	12.750	12.528
Transferts entre gestions	1.314	1.289	1.309	1.311	1.300
Autres dépenses	10	5	4	4	4
Total Emplois	14.353	14.186	14.130	14.065	13.833
II.- Ressources
Cotisations sociales	656	573	589	540	494
Impôts et taxes affectés	35	43	23	23	23
Transferts entre régimes
- compensation généralisée	2.137	2.243	1.908	2.027	2.074
- compensation spécifique	9.570	9.529	9.865	10.236	9.957
- transfert FSV	39	43	52	55	57
Sous-total Transferts	11.746	11.815	11.825	12.318	12.088
Subvention de l’État	2.242	2.134	1.506	1.564	1.587
Autres recettes	109	99	44	44	44
Total Ressources	14.787	14.664	13.986	14.488	14.235
Solde des opérations courantes	+ 435	+ 478	– 144	+ 423	+ 402

Le rapport spécial « Affaires sociales » émet l’hypothèse que les crédits excédentaires, au regard de leur vocation initiale, pourraient recevoir d’autres usages, comme le financement partiel du fonds de financement des cessations anticipées d’activité des travailleurs de l’amiante. Cette hypothèse semble devoir être confirmée par la publication au Journal officiel du décret de virement n° 99-932 du 10 novembre 1999, qui effectue un prélèvement de 57,8 millions de francs sur le chapitre 47-23 précité du budget de la Santé et de la solidarité

· Le budget des Charges communes accueille également, à partir du projet de loi de finances pour 2000, la participation de l’État aux charges de la caisse de retraite de l’Imprimerie nationale. Inscrits auparavant sur l’article 40 du chapitre 37-10 « dépenses diverses » du budget Économie, finances et industrie, ces crédits seront désormais inscrits sur l’article 30 du chapitre 46-90. Le transfert représente 2,3 millions de francs.

3.– La lente dérive de la subvention d’équilibre au régime spécial de la SEITA

Les retraites du régime spécial de la SEITA sont garanties par l’État, tant en ce qui concerne leur versement que leur revalorisation. Cette garantie a été maintenue lors de la privatisation de la SEITA. Les prestations sont principalement financées par l’employeur (taux de cotisation fixé à 24,4% des salaires soumis à cotisation), les agents en activité affiliés au régime (taux de cotisation fixé à 7,85%), les transferts de compensation spécifique et une subvention annuelle de l’État, retracée à l’article 20 du chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale ».

La participation des finances publiques au financement du régime spécial est due notamment au déséquilibre démographique consécutif à la décision d’affilier au régime général des salariés et à un régime complémentaire de droit commun les personnels recrutés depuis 1980.

La prévision de dépenses pour 2000 a été calibrée en retenant l’hypothèse d’une baisse des effectifs cotisants de 4,4% et d’une légère baisse du nombre de pensionnés (– 1,2%). Dans ces conditions, la subvention de l’État est évaluée à 512 millions de francs pour 2000. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « au cours des cinq prochaines années, la contribution du budget de l’État au régime spécial de retraite de la SEITA devrait augmenter de 10 millions de francs environ par an, compte tenu de la dégradation du rapport démographique cotisants/retraités résultant de la mise en extinction du régime ».

B.– LES ACTIONS À DESTINATION DES PUBLICS SCOLAIRES

Jusqu’à la loi de finances pour 1999, le chapitre 46-90 du budget des Charges communes portait, sur son article 40 « Aide à la scolarité », les crédits de l’aide instituée par la loi du 25 juillet 1994. La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a remplacé l’aide à la scolarité par un dispositif de bourses des collèges géré par le ministre chargé de l’enseignement scolaire. La nomenclature budgétaire s’est adaptée en conséquence.

A l’heure actuelle, les actions du Trésor en direction des publics scolaires s’incarnent, de façon peut-être curieuse, dans un chapitre non doté et dans l’absence de dotation initiale pour une prestation « exceptionnelle », la majoration de l’allocation de rentrée scolaire, que le Gouvernement a décidé de pérenniser.

1.– Le plan d’urgence en faveur des lycées

Un plan d’action destiné notamment à permettre la réalisation de travaux de construction ou d’aménagement pour améliorer la vie quotidienne dans les lycées a été lancé par M. Claude Allègre, ministre de l’Éducation nationale, de la recherche et de la technologie, à la fin de l’automne 1998. L’État a décidé d’aider les régions à souscrire une enveloppe de prêts de 4 milliards de francs au total, en ouvrant, dans la loi de finances rectificative pour 1998 et dans la loi de finances initiale pour 1999 des crédits destinés à compenser partiellement le coût de ces emprunts.

Les crédits ont été ouverts sur le chapitre 44-25 « Plan d’urgence pour les lycées » du budget des Charges communes, créé à cette occasion par la loi de finances rectificative pour 1998, à hauteur de 360 millions de francs puis de 100.000 francs dans la loi de finances initiale pour 1999.

Le chapitre 44-25 a été inscrit à l’état H de la loi de finances initiale pour 1999 et il est proposé de maintenir cette inscription dans le présent projet. Ainsi, les crédits sont reportables au fil des exercices. Cette solution a été retenue afin d’inscrire dès l’origine l’intégralité des moyens que l’État entend consacrer au plan d’action qu’il impulse, avec la participation active des régions.

De ce fait, la dotation demandée pour 2000 est réduite à zéro dans le présent projet, les crédits reportés de 1998 sur 1999 puis de 1999 sur 2000 ayant vocation à couvrir l’intégralité de la dépense future.

Selon les termes de la circulaire interministérielle du 4 juin 1999, publiée au Journal officiel le 23 juin 1999, visant à présenter les objectifs et les procédures du plan d’urgence pour les lycées, « les sommes empruntées par les régions doivent permettre d’aménager des salles polyvalentes, des lieux de rencontres entre lycéens, enseignants et parents d’élèves, des locaux liés à la vie quotidienne des lycées (foyers, cafétérias,…) et d’améliorer les conditions de vie en internat ».

La répartition des 4 milliards de francs entre les régions est effectuée, pour une moitié, sur la base du montant de la dotation régionale d’équipement scolaire versée en 1998 à chaque région ⁽⁾, pour l’autre moitié, sur la base des effectifs scolarisés, y compris les apprentis, en lycées à la rentrée scolaire 1998.

Les prêts doivent être souscrits par la région au cours des quatre années allant de 1999 à 2002, pour un montant annuel correspondant au maximum à 25% de son enveloppe. Au cas où, en 1999, la région ne serait pas en capacité d’utiliser l’intégralité de son enveloppe de prêt, le solde serait ajouté au montant maximum de 25% autorisé pour l’année 2000. Les prêts viennent à l’appui d’une programmation quadriennale de travaux.

Chaque prêt donne droit au versement, par l’État, au profit de la région concernée, d’une subvention correspondant au coût actuariel d’un prêt à amortissement constant au taux de 3,60% d’une durée égale à celle du prêt contracté par la région, dans la limite de 8 ans. Ainsi, le montant de la subvention est d’autant plus élevé que la durée du prêt est grande.

RAPPORT ENTRE LE MONTANT DE LA SUBVENTION ET LE CAPITAL EMPRUNTÉ

Durée du prêt	1 an	2 ans	3 ans	4 ans	5 ans	6 ans	7 ans	8 ans
Subvention / capital emprunté	0,0360	0,0534	0,0703	0,0869	0,1031	0,1190	0,1344	0,1495

Source : Circulaire interministérielle du 4 juin 1999

2.– L’absence de dotation initiale pour une majoration désormais certaine, mais aussi temporaire, de l’allocation de rentrée scolaire à la charge de l’État

L’allocation de rentrée scolaire (ARS) a été créée par la loi du 16 juillet 1974. Elle est accordée sous condition de ressources à des familles qui, depuis 1999, ne doivent plus nécessairement bénéficier déjà d’une prestation familiale. L’ARS est elle-même une prestation familiale, et à ce titre est intégralement financée par la CNAF, sur le budget du fonds national des prestations familiales. Seules ses majorations éventuelles décidées par l’État sont financées de façon particulière.

En 1993, 1994 et 1995, l’ARS a été majorée pour être portée au total à 1.500 fr ancs. Jamais le financement afférent à cette opération n’a été inscrit dans la loi de finances initiale. La contribution de l’État prend la forme d’un remboursement à la CNAF, qui intervient généralement en fin d’année :

– en 1993, le remboursement a été effectué à l’occasion de la reprise de dette des régimes de sécurité sociale ; 5,8 milliards de francs ont ainsi été remboursés ;

– en 1994, un crédit de 5,9 milliards de francs a été inscrit sur le chapitre 46-90 dans la loi de finances rectificative ;

– en 1995, le coût de la majoration a été partagé entre la CNAF et l’État : un décret a porté, à titre dérogatoire, le coût de l’allocation « de base » à 830 francs, tandis que l’État a pris en charge le solde rapporté à 1.500 francs ; 4,6 milliards de francs ont été inscrits en collectif de fin d’année.

En 1996, l’allocation majorée a été limitée à 1.000 francs ; un crédit de 3,2 milliards de francs a été ouvert dans le décret d’avance du 26 septembre 1996.

En 1997, pour la première fois depuis sa création, l’allocation a été quadruplée, par le décret du 22 août 1997, qui a porté son montant total à 1.600 francs. Le coût de la majoration a été intégralement supporté par l’État et un crédit de plus de 6,4 milliards de francs a été ouvert par le décret d’avance du 9 juillet 1997.

En 1998, le montant de l’allocation de rentrée scolaire a été à nouveau porté à 1.600 francs par le décret n° 98-718 du 19 août 1998. La loi de finances rectificative pour 1998 a ouvert 5,75 milliards de francs pour couvrir la dépense correspondante.

Le décret n° 99-172 du 3 août 1999 a procédé à une revalorisation identique à l’occasion de la rentrée scolaire 1999. Il convient de noter que le montant unitaire de la majoration en 1999 (1.173,14 francs) est plus faible qu’en 1998 (1.176,13 francs) puisque le montant de l’allocation elle-même a été revalorisé suivant les règles normales applicables aux prestations sociales. Les crédits nécessaires seront vraisemblablement ouverts à l’occasion du projet de loi de finances rectificative.

Lors de la dernière conférence de la famille, le 7 juillet 1999, le Premier ministre a annoncé que la majoration de l’allocation de rentrée scolaire répondait à un réel besoin et qu’elle devait être pérennisée, en ayant vocation à devenir elle même une prestation familiale. Le financement de la majoration devrait être transféré progressivement de l’État vers la CNAF. L’absence de dotation initiale pour financer les futures majorations de l’ARS s’explique donc par le caractère transitoire de la charge que cette majoration représente désormais pour l’État.

C.– LES AUTRES CRÉDITS D’INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL

1.– Le regroupement des crédits destinés aux rapatriés

L’année 1997 a vu s’éteindre le dispositif destiné à assurer l’indemnisation des rapatriés. Des dépenses résiduelles ont été enregistrées sur le chapitre 46-91 au cours de l’exercice 1998 (70,3 millions de francs) et dans les six premiers mois de 1999 (8,1 millions de francs).

L’essentiel des dépenses supportées par l’État au titre des rapatriés vient, désormais, de sa participation au rachat de cotisations à l’assurance volontaire vieillesse. L’effort de l’État pour assurer aux rapatriés le bénéfice de pensions de retraite satisfaisantes a pour origine le souci de pallier les insuffisances, voire l’inexistence, des régimes de retraite dans les territoires où ceux-ci étaient installés. Les rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations peuvent bénéficier d’une aide de l’État, la part du rachat prise en charge par l’État étant versée à chacune des institutions des régimes obligatoires d’assurance vieillesse. Le montant des remboursements est égal, pour l’année considérée, à la différence entre la part des pensions liquidées correspondant au rachat des cotisations et le montant des cotisations racheté par les rapatriés.

De 1996 à 1998, l’État a réglé progressivement des arriérés à l’égard des organismes de retraite concernés (CNAVTS, CNAVPL, ORGANIC et CANCAVA). Les dotations inscrites pour 1999 (274 millions de francs) et demandées pour 2000 (164 millions de francs) reflètent l’érosion structurelle de la prévision de dépenses, due au fait que la plupart des demandes d’aide ont été présentées par les intéressés et traitées par les organismes concernés.

En dernier lieu, l’État contribue directement au financement de certains régimes spéciaux, dont l’extinction progressive justifie la réduction régulière des dotations inscrites dans la loi de finances. La « participation de l’État aux dépenses de la caisse de retraite des régies ferroviaires d’outre-mer » s’établit à 50,4 millions de francs, en diminution de 1,4 million de francs par rapport aux crédits votés en 1999 . Les « versements de l’État à la CNRACL au titre des partis contributives dues par les caisses de retraite d’Algérie, du Maroc et de Tunisie » s’élèvent à 230.000 francs en 2000.

Le projet de loi de finances pour 2000 est l’occasion de regrouper sur le chapitre 46-91 l’ensemble des dotations jusqu’ici inscrites sur les chapitres 44-96 « Charges afférentes aux emprunts émis pour le financement des prêts de reclassement aux rapatriés », 46-97 « Versements de l’État à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales au titre des parts contributives dues par les caisses de retraites d’Algérie, du Maroc et de Tunisie », 47-91 « Participation de l’État aux dépenses de la caisse de retraites des régies ferroviaires d’outre-mer » et 47-92 « Contribution de l’État à l’amélioration des retraites des rapatriés ». Par ailleurs, le chapitre 44-02 « Réaménagement de charges d’endettement » est supprimé.

2.– Les majorations légales de rentes viagères

Les crédits afférents aux deux catégories précitées de majorations légales sont inscrits, dans le projet de loi de finances pour 2000, sur deux articles distincts (nouveaux) du chapitre 46-93 « Majoration de rentes », dont le libellé a été modifié pour l’occasion.

· L’article 10 de ce chapitre porte les remboursements de l’État aux compagnies d’assurance pour les majorations de rentes allouées par les tribunaux en réparation d’un préjudice causé par un accident de la circulation. Les rentes susvisées ont été revalorisées annuellement depuis l’entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 1974, afin d’obtenir la permanence de l’effet réparateur. Ces revalorisations étaient à l’origine financées par une taxe sur les contrats d’assurance automobile (environ 0,1% du montant des primes). La loi de finances pour 1990 a supprimé la taxe et a organisé la prise en charge de la dépense par le budget de l’État.

Les crédits initiaux sont, traditionnellement, insuffisants pour couvrir la dépense afférente à un exercice. Ils sont abondés en cours de gestion, dans le cadre d’une loi de finances rectificative ou par décret de virement, comme en 1998. Depuis 1996, la dépense s’établit à environ 80 millions de francs. Cependant, la dotation initiale pour 1999 (80 millions de francs) devrait être insuffisante car l’année 1999 devrait voir le règlement d’arriérés au titre d’exercices antérieurs à 1998.

La dotation demandée pour 2000 devrait permettre de servir les charges nées au cours de l’exercice 1999.

· L’article 20 porte les crédits et dépenses exposées au titre de la participation de l’État à la majoration légale de rentes viagères (hors accidents de circulation). Des majorations sont aujourd’hui versées aux rentes viagères constituées auprès des compagnies d’assurance vie (loi du 2 août 1949), aux rentes allouées en réparation d’un préjudice (loi du 24 mai 1951), aux rentes constituées auprès des caisses autonomes mutualistes et de la caisse nationale de prévoyance par des anciens combattants (loi du 9 juin 1948 et article L. 321-9 du code de la mutualité).

L’État participe au financement des majorations légales de rentes viagères selon le mécanisme suivant :

– pour les contrats conclus avant le 1^er janvier 1977 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l’État rembourse 97% des majorations versées par la CNP et les caisses autonomes et 80% pour les contrats souscrits auprès des autres compagnies d’assurance ;

– pour les contrats conclus entre le 1^er janvier 1977 et le 31 décembre 1993 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l’État rembourse 10% des majorations servies ;

– pour les contrats conclu après le 31 décembre 1993, en vertu de l’article 104 de la loi de finances pour 1996, les rentes autres que celles servies aux anciens combattants ne donnent plus droit à majoration légale ;

– pour les rentes d’anciens combattants, l’État rembourse la totalité des majorations versées.

Le nombre exact de crédirentiers n’est pas connu, les sociétés d’assurance ne fournissant pas comme pièce justificative le nombre de rentes mais le montant total des « pieds de rentes », c’est-à-dire des versements constitutifs des rentes viagères.

Depuis la modification législative de 1996, le montant des dépenses imputées sur le chapitre 46-94 (ancien) a été stabilisé aux environs de 2,25 milliards de francs. La dotation demandée sur l’article 20 (nouveau) du chapitre 46-93 a été calculée sur la base d’une stabilisation des dépenses exposées au titre des compagnies d’assurance vie et de la CNP (1.834 millions de francs) et d’une hausse de 7% des dépenses exposées au titre des caisses autonomes mutualistes (550 millions de francs).

III.– LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES DU TRÉSOR : UNE LISIBILITÉ PLUS FAIBLE

· Jusqu’en 1999, le budget des Charges communes accueille un ensemble plutôt cohérent et homogène de crédits « concourant à l’action extérieure de la France ».

Ces crédits s’élèvent, en 1999, à 10,53 milliards de francs, soit 20,7% d’un montant total de 50,98 milliards de francs pour l’ensemble du budget général et des comptes spéciaux du Trésor ⁽⁾. Si le champ de l’analyse est limité aux seuls crédits « concourant à la coopération avec les États en voie de développement », la part du budget des Charges communes est encore supérieure. 8,71 milliards de francs de crédits y sont consacrés, pour un total de 20,23 milliards de francs, soit 43,1%.

Les Charges communes sont ainsi, en 1999, le second budget finançant l’action extérieure de l’État, après les Affaires étrangères mais avant la Coopération ou la Recherche.

La récapitulation des crédits figurant dans le fascicule jaune annexé au projet de loi de finances pour 1999 porte cependant sur un grand nombre de chapitres budgétaires, et répond à une conception très large — peut-être trop — de « l’action extérieure » de l’État. En particulier, l’agrégat ainsi conçu présente l’inconvénient de mêler dans un même calcul des crédits qui concernent le soutien aux exportations ou aux implantations à l’étranger, et ceux qui concourent à l’aide publique au développement.

De même, le fascicule jaune « État récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les États en voie de développement » annexé au projet de loi de finances pour 1999 ⁽⁾ prend en compte l’ensemble des crédits inscrits sur le chapitre 44-98, dont une partie a déjà été évoquée dans les passages du présent rapport spécial consacrés aux charges de bonification.

Si l’on fait abstraction de quelque 543 millions de francs de crédits inscrits sur le chapitre 42-07, relatifs à l’application de conventions fiscales passées entre la France et des États étrangers, qui varient peu d’une année sur l’autre, l’action internationale du Trésor est majoritairement consacrée à l’aide au développement : 8,5 milliards de francs y sont consacrés en 1999.

· Le projet de loi de finances pour 2000 procède à de profonds remaniements de la nomenclature budgétaire, conduisant, notamment, au transfert de plusieurs chapitres vers le budget Économie, finances et industrie. Pour ce qui concerne les crédits destinés aux actions internationales du Trésor, votre Rapporteur spécial n’est pas convaincu que ces mouvements améliorent la lisibilité des actions concernées.

Ainsi, les crédits afférents aux annulations de dettes au profit des pays les moins avancés seraient désormais inscrits à la fois sur le budget des Charges communes – pour ceux d’entre eux qui concernent la BFCE/Natexis – et sur le budget Économie, finances et industrie – pour ceux d’entre eux qui concernent l’Agence française de développement.

De même, les crédits relatifs à la participation de la France à divers organismes ou fonds internationaux seraient désormais inscrits sur le budget Économie, finances et industrie, à l’exception des dotations afférentes au Fonds européen de développement, qui resteraient sur le budget des Charges communes.

LES CRÉDITS D’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

(en millions de francs)


Chapitre	Intitulé	Autorisations de programme			Crédits de paiement
		1999	2000 BCC	2000 BEFI	1999	2000 BCC	2000 BEFI
58-00	Participation de la France au capital d’organismes internationaux	0		100	349		237
68-02	Participation de la France au Fonds européen de développement	0	0		1.612	1.450
68-04	Participation de la France à divers fonds	1.620		970	2.270		2.000
Sous-total Aide multilatérale		1.620	0	1.070	4.231	1.450	2.237
14-01	Garanties ^(a)	–	–		51	10
44-98	Participation de l’État au service d’emprunts à caractère économique ^(b)	–		–	3.913		3.439
68-00	Aide extérieure	600		280	300		300
Sous-total Aide bilatérale		600		280	4.264	10	3.739
Total Aide au développement		2.220	0	1.350	8.495	1.460	5.976

BCC : budget des Charges communes ; BEFI : budget Économie, finances et industrie.

(a) Ne sont pris en compte que les paragraphes 21 et 22 de l’article 90 : garanties accordées à la BFCE.

(b) N’est pris en compte que l’article 36, relatif à l’Agence française de développement..

A travers ce qui apparaît comme une volonté bienvenue de clarification et de simplification, on voit resurgir aussitôt cette ambiguïté essentielle sur la nature des relations qui unissent le budget des Charges communes et le budget Économie, finances et industrie, déjà plusieurs fois évoquée, sous la plume de plusieurs rapporteurs spéciaux, dans les rapports successifs sur le budget des Charges communes.

Si l’on pouvait, à la rigueur, concevoir que fussent regroupés sur le budget Économie, finances et industrie les crédits afférents aux charges de gestion des actions internationales du Trésor, il aurait peut-être été plus logique de laisser l’ensemble des crédits d’« intervention » inscrits sur une même section budgétaire.

A.– LE BASCULEMENT INTÉGRAL DES CRÉDITS DE GESTION SUR LE BUDGET ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

· Le remboursement à Natexis Banque des frais occasionnés par la gestion des prêts et dons du Trésor aux États étrangers était imputé sur le chapitre 37-01, article 10. Il sera imputé à compter de l’exercice 2000 sur l’article 20 du chapitre 37-01 « Rémunérations pour services rendus » du budget Économie, finances et industrie.

A la suite d’une mission de l’Inspection générale des finances, la base de rémunération de Natexis Banque a été modifiée en 1996 : elle est désormais fondée sur les tirages effectifs des prêts et dons du Trésor et non plus sur l’encours des prêts et dons gérés.

Une dépense de 32,1 millions de francs a été enregistrée en 1998, pour une dotation initiale de 35 millions de francs. La diminution des crédits ouverts en 1999 (34 millions de francs) et demandés pour 2000 (27 millions de francs) est directement liée, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, à la diminution des prêts et dons octroyés.

· Le remboursement à l’AFD des frais occasionnés par la gestion des dons-projets, des concours d’ajustement structurel et des protocoles du Trésor était imputé sur le chapitre 37-01, article 20. Il sera imputé à compter de l’exercice 2000 sur l’article 30 du chapitre 37-01 « Rémunérations pour services rendus » du budget Économie, finances et industrie.

La baisse des taux d’intérêt observée ces dernières années, ainsi que la diminution du volant de trésorerie détenu par l’AFD au titre des procédures publiques, a conduit à une sensible diminution des produits financiers dégagés sur cette trésorerie. Il en résulte une tendance à l’augmentation, depuis 1993, de la dotation budgétaire destinée à compenser la charge globale des frais de gestion.

Ainsi, la dotation initiale pour 1997 (130 millions de francs) a été dépassée en exécution puisque les dépenses effectives imputées sur l’article ont atteint 267,6 millions de francs. Compte tenu d’une dépense exceptionnelle de 97,7 millions de francs « liée au versement par l’État d’une rémunération au titre de la prise en garantie par l’AFD, à la demande de l’État, d’un emprunt obligataire émis par un État étranger », l’excédent de dépenses par rapport aux crédits initiaux a été de près de 55 millions de francs.

Une dépense de 176,5 millions de francs a été enregistrée en 1998, pour une dotation initiale de 115 millions de francs. Un réajustement a été effectué en 1999, la dotation de l’article passant à 171 millions de francs. Cet ajustement est consolidé dans la dotation demandée pour 2000, qui s’établit à 176 millions de francs.

· Les évaluations portant sur les opérations réalisées sur protocoles gouvernementaux (chapitre 37-03 « Études », article 20 jusque dans la loi de finances initiale pour 1999) ont été présentées dans le chapitre II du présent rapport consacré aux « charges budgétaires communes ».

B.– L’AIDE MULTILATÉRALE RÉDUITE À LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT

L’évolution des contributions aux banques et fonds internationaux multilatéraux est déterminée, en autorisations de programme, par les accords signés par la France, et en crédits de paiement, par le rythme prévisible des appels de fonds des organismes.

La politique constante du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à cet égard est d’inscrire en autorisations de programme l’ensemble des engagements financiers de l’État consécutifs à la signature d’un accord multilatéral, l’année même de cette signature.

La participation de la France au Fonds européen de développement (FED), imputée sur le chapitre 68-02, ne nécessite aucune ouverture d’autorisations de programme en 2000. En revanche, 1,45 milliard de francs sont demandés au titre des crédits de paiement, après 1,62 milliard de francs dans la loi de finances initiale pour 1999.

Chaque année, les versements nationaux au FED sont proportionnels aux besoins de trésorerie de la Commission, eux-mêmes liés au rythme d’exécution des projets : outre les « cycles » naturels de chaque FED ⁽⁾, il faut notamment tenir compte de facteurs exogènes, comme la suspension de l’aide dans les pays en guerre ou en crise, et de la nature cyclique de certains outils (STABEX, SYSMIN, aide aux réfugiés, etc.). Les prévisions conservent donc un caractère approximatif.

Les années 1996 et 1997 se sont traduites par une forte baisse des dépenses du FED, en particulier du STABEX, du fait de l’évolution alors favorable des cours des produits de base. Les dépenses du FED sont ainsi passées d’un maximum de 1.781 millions d’écus en 1994 à 1.213 millions d’écus en 1997. Il en est résulté une accumulation de trésorerie dans les écritures du FED (775 millions d’écus à la fin de l’exercice 1996) et de crédits reportés sur le chapitre 68-02 du budget des Charges communes (2.153 millions de francs à la fin de l’exercice 1996), cette inflexion des dépenses à la baisse n’ayant pas été anticipée. Ces ressources excédentaires expliquent les montants relativement faibles des appels de contribution, donc de l’exécution budgétaire sur le chapitre 68-02, ainsi que l’apurement progressif des reports, qui devrait être achevé à la fin de 1999.

Par ailleurs, la convention de Lomé IV, applicable depuis le 1^er mars 1990, pour une durée de 10 ans, a été modifiée par un accord signé en novembre 1994. Cet accord est entré en vigueur le 1^er juin 1998, après l’achèvement de la procédure de ratification par l’ensemble des États membres de la Communauté européenne et au moins les deux tiers des États ACP. Cette entrée en vigueur permet l’engagement des ressources du VIII^ème FED, dont la France est le premier contributeur.

En conséquence, les prévisions d’appel de fonds pour 1999 doivent être révisées par la Commission européenne. Toutefois, à la demande de plusieurs États membres, dont la France, la gestion de la trésorerie du FED a été améliorée, en particulier pour les opérations au titre du mécanisme STABEX. Le règlement financier du VIII^ème FED prévoit que les États membres pourront transformer leur contribution STABEX en une créance ouverte dont le versement est différé. Cette dernière disposition a été utilisée par la France à hauteur de 1,7 milliard de francs en 1998 et devrait l’être également en 1999.

Pour autant, la prévision d’exécution pour l’exercice 1999 fait apparaître un montant probable de dépenses de 2,2 milliards de francs, alors que la dotation initiale du chapitre 68-02 est de 1,6 milliard de francs.

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « les prévisions de la Commission européenne pour l’exercice 2000 portent sur un montant total (FED courant et Stabex) de 11,5 milliards de francs, correspondant normalement à une contribution de la France de 2,8 milliards de francs. Le montant de l’inscription budgétaire demandée a été fixé à 1,45 milliard de francs pour tenir compte :

« – des reports de crédits prévisibles à la fin 1999 ;

« – d’un surdimensionnement chronique des prévisions de la Commission européenne ;

« – de la capacité réelle de mobilisation des ressources du FED et pour forcer la Commission à davantage de rigueur budgétaire. »

C.– L’AIDE BILATÉRALE RECENTRÉE SUR LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT ET LA BFCE / NATEXIS

Le transfert des chapitres 44-98 et 68-00 vers le budget Économie, finances et industrie conduit à ce que le budget des Charges communes ne recense plus, à compter du projet de loi de finances pour 2000, que des crédits à destination de la BFCE / Natexis, au titre de l’aide bilatérale.

1.– Le poids déclinant des annulations de dette

· Les remises de dette accordées par le Trésor au profit des pays les moins avancés sont à intégrer à l’action d’aide publique au développement. Il s’agit d’ailleurs d’un poste important de dépenses, qui est retracé dans deux chapitres différents :

– le chapitre 14-01 (article 90, paragraphe 21) porte les crédits nécessaires à l’indemnisation de la BFCE pour annulations de dettes ;

– le chapitre 44-98 (article 36, paragraphe 13) porte les crédits nécessaires à l’indemnisation de l’AFD. Il est transféré vers le budget Économie, finances et industrie dans le présent projet.

Par ailleurs, lors du refinancement d’échéances de prêts portés par l’AFD, le compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » porte la dépense correspondant à la consolidation de la part non annulée.

· Aucune charge de remises de dette concernant la BFCE/Natexis n’a été constatée en 1998, alors qu’une charge de 198,5 millions de francs avait été enregistrée en 1997.

Les années 1999 et 2000 devraient voir un nouveau palier dans la réduction structurelle des dépenses pour annulations de dettes, puisqu’un montant d’environ 50 millions de francs est attendu pour l’exercice 1999 et un montant d’environ 10 millions de francs pour 2000. L’encours des prêts de consolidation dus à la BFCE/Natexis est passé de 42,7 milliards de francs à 2,4 milliards de francs de 1990 à 1998 et une projection à 0,2 milliard de francs pour fin 2000. Les charges budgétaires devraient donc rester limitées, dans les années à venir, d’autant que les principaux pays débiteurs (Brésil et Maroc) ne bénéficient d’aucune annulation de dette. Les dernières échéances relatives aux annulations en cours (Dakar I et Dakar II) sont tombées respectivement en 1999 et 1998.

CHARGES DE REMISES DE DETTES À L’AFD ET À LA BFCE/NATEXIS
(au titre des annulations Toronto, Dakar I et Dakar II)

(en millions de francs)


	AFD (chapitre 44-98, art. 36 § 13)				BFCE (chapitre 14-01, art. 90 § 21)
Année	Toronto	Dakar I ^(a)	Dakar II	Total	Toronto	Dakar I	Dakar II	Total
1989	299,8	968,0	–	1.267,8	226,4	–	–	226,4
1990	73,1	1.759,8	–	1.832,9	379,5	289,2	–	668,7
1991	27,3	1.832,5	–	1.859,9	302,0	189,0	–	491,0
1992	8,1	1.835,3	–	1.843,4	156,7	181,1	–	337,8
1993	12,9	1.859,7	–	1.872,6	115,3	145,1	–	260,4
1994	4,4	1.863,4	3.773,9	5.601,7	880,5	122,4	–	1.002,9
1995	0,4	1.775,9	1.405,9	3.182,3	117,9	64,5	284,0	466,4
1996	–	1.647,1	1.287,1	2.934,1	219,8	40,0	84,9	344,7
1997	–	1.501,6	1.194,1	2.695,6	189,3	9,3	–	198,5
1998	–	1.345,1	1.204,0	2.549,2	–	–	–	–
1999	n.d.	1.155,5	1.250,2	2.405,7	50	1	–	51
2000	n.d.	^(b) 5.439,3	11.099,14	16.538,46	10	–	–	10

(a) Sont incluses les charges de remise de dettes résultant de la conférence de Paris (1990), qui a étendu les mesures « Dakar I » à sept pays non africains.

(b) Pour l’AFD, les sommes portées à la ligne 2000 concernent l’an 2000 et les années postérieures.

Source : direction du Trésor.

En 1998, la charge des remises de dette concernant l’AFD s’est élevée à 2.549,2 millions de francs, en bonne concordance avec la prévision effectuée lors de la loi de finances initiale (2.549 millions de francs). Pour l’année 2000, le montant des prêts dus et remis à l’Agence française de développement, en application des différentes procédures d’annulation, s’élève à 936 millions de francs au titre des annulations « Dakar I » et conférence de Paris et à 1.292 millions de francs au titre des annulations « Dakar II ».

S’agissant des annulations « Dakar I » et Dakar II », le montant des échéances annulables, année après année jusqu’à bonne fin, est établi de façon certaine par les créanciers.

Pour les mécanismes « Toronto », « termes de Londres » et « termes de Naples », la marge d’incertitude est en revanche plus importante. En effet, l’annulation est directement liée à la conclusion d’un accord bilatéral de consolidation du pays débiteur, après le réaménagement de ses dettes, par les pays créanciers réunis dans le Club de Paris. Ce traitement par le Club de Paris est lui-même conditionné par la conclusion préalable d’un programme d’ajustement économique avec le Fonds monétaire international. Ainsi, le caractère aléatoire du passage des pays débiteurs au Club de Paris ne permet pas d’évaluer précisément, de façon prévisionnelle, le montant des annulations une année donnée.

2.– La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers

Indépendamment de l’indemnisation des remises de dettes dont les créances sont détenues par la BFCE/Natexis, l’État est également amené à garantir le service en intérêts et en amortissement des prêts accordés par cet établissement à des États étrangers, dans le cadre d’accords de réaménagement de leurs dettes. Les dépenses afférentes sont inscrites sur le chapitre 14-01, article 90, paragraphe 22 du budget des Charges communes.

La garantie de l’État est régie par la convention du 20 août 1981, dont les principales dispositions peuvent être résumées comme suit :

– la BFCE/Natexis est chargée, au nom et pour le compte de l’État, d’assurer le service de la trésorerie nécessaire aux accords de consolidation signés par la France avec certains États étrangers ; la Banque de France est chargée de l’exécution de ces accords ;

– en accord avec le Trésor et sur notification de celui-ci; la BFCE/Natexis verse à la Banque de France les sommes nécessaires. Les ressources correspondantes sont collectées par l’établissement sur le marché. A défaut, ou en complément de ces ressources, le Trésor verse les fonds nécessaires sous forme de prêts directs à la BFCE/Natexis ;

– la BFCE/Natexis bénéficie la garantie de l’État et ne supporte aucune charge au titre du financement des accords de consolidation ;

– en cas de non-règlement d’une échéance dans un délai déterminé (en principe 12 mois), le Trésor verse la somme correspondante sur demande de la BFCE/Natexis ; en cas de versement ultérieur d’une échéance par le bénéficiaire étranger, la BFCE/Natexis rembourse le Trésor ;

– les frais de gestion engagés par la BFCE/Natexis pour l’exécution de cette mission sont arrêtés annuellement avec la direction du Trésor et imputés en charge du compte de gestion qui retrace les charges et produits relatifs aux ressources empruntées par la BFCE/Natexis.

L’encours des accords de consolidation a diminué régulièrement depuis 1990, où il atteignait 40,6 milliards de francs. A la fin de l’année 1998, il n’était plus que de 1,1 milliard de francs et de 0,5 milliard de francs au 30 juin 1999. L’évolution de l’encours dépend :

– de la conclusion de nouveaux accords de consolidation : aucun accord de consolidation faisant l’objet d’un financement par l’intermédiaire de la BFCE/Natexis n’est intervenu en 1996, 1997 ou 1998 ;

– du comportement de paiement des pays débiteurs : certains pays, comme le Brésil, ont régulièrement honoré leurs échéances . Dans d’autres cas, la diminution de l’encours résulte, au contraire, de la mise en jeu de la garantie de l’État, notamment pour le Nigeria, l’ex-Yougoslavie ou le Gabon, dans les années récentes.

IMPAYÉS À LA BFCE/NATEXIS FINANCÉS EN 1998
PAR DÉPENSES DU CHAPITRE 14-01, ARTICLE 90 § 22

(en millions de francs)

Pays	Impayés
Centrafrique	2,0
Congo	1,9
Cuba	50,8
Gabon	113,7
Mozambique	0,7
Pakistan	1,1
République dominicaine	0,1
Roumanie	0,0
Soudan	54,5
Togo	0,8
Zambie	1,7
Total	227,3

Source : direction du Trésor.

Après avoir été sollicitée en 1993 et 1995, au titre de l’accord de consolidation de dettes avec l’Irak, la garantie de l’État a été à nouveau appelée en 1997 et 1998. LA BFCE/Natexis avait constaté des impayés de principal et d’intérêts (hors intérêts de retard) de la part d’un certain nombre de pays qui avaient bénéficié d’accords de consolidation, susceptibles d’entrer dans le cadre des conditions posées par la convention du 22 août 1981 modifiée.

Il n’est prévu aucune dépense en 1999 et 2000 sur le paragraphe 22.

IV.– LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le classement d’un certain nombre d’interventions du Trésor dans les catégories des interventions économiques ou des interventions sociales est parfois peu évident. Il en est ainsi de la majeure partie des relations financières qu’il entretient avec les collectivités locales et qui sont retracées sur le budget des Charges communes.

Si, par exemple, les dégrèvements de taxe professionnelle peuvent être rangés parmi les interventions économiques, et les dégrèvements de taxe d’habitation parmi les interventions sociales, qu’en est-il des crédits destinés à « l’aide aux villes nouvelles », aux dégrèvements de taxes foncières au profit des jeunes agriculteurs, ou aux « travaux de sécurité dans les écoles » ?

Une séparation entre économique et social serait ici forcément arbitraire et sujette à la critique ; aussi a-t-il semblé préférable à votre Rapporteur spécial de maintenir une présentation groupée de ces interventions, donnant ainsi la priorité à un critère organique plutôt qu’à un critère fonctionnel.

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D’IMPÔTS LOCAUX : UN RALENTISSEMENT PROBABLE

Après avoir connu une croissance spectaculaire, les dégrèvements d’impôts locaux devraient connaître une évolution plus modérée en 2000 : atteignant un montant de 60 milliards de francs, ils reculeraient en effet de 0,8% par rapport à leur évaluation révisée pour 1999.

Votre Rapporteur spécial remarque qu’à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, il avait été prévu que les dégrèvements d’impôts locaux ne croîtraient en 1999 que de 2,8% par rapport à l’évaluation révisée de 1998. Or les perspectives d’exécution pour 1999 suggèrent que le rythme de croissance par rapport au résultat définitif d’exécution pour 1998 est en phase avec cette prévision : Les dégrèvements d’impôts locaux devraient croître de 2,7% entre 1998 et 1999, selon l’évaluation révisée pour 1999 associée au présent projet de loi de finances.

Les dégrèvements d’impôts locaux s’élevaient à 30,9 milliards de francs seulement en 1992. En huit ans, leur progression atteindrait ainsi près de 29,1 milliards de francs, soit + 94%.

On analyse souvent les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux comme des subventions implicites aux collectivités locales, qu’il s’agisse de dégrèvements législatifs, de décisions individuelles de dégrèvement ou d’admissions en non valeur. L’argument principal de cette thèse réside dans la substitution de l’État au contribuable local pour la prise en charge effective de l’impôt.

En ce sens, il est exact que la logique des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux est différente de celle qui préside aux remboursements, restitutions et dégrèvements d’impôts d’État. Celle-ci est en effet la conséquence directe des mécanismes fiscaux.

C’est pourquoi il serait logique que seuls ces remboursements, restitutions et dégrèvements d’impôts d’État soient déduits des recettes fiscales brutes de l’État, dans le tableau d’équilibre des lois de finances, pour faire apparaître le niveau des recettes fiscales nettes ⁽⁾.

Le suivi budgétaire et financier des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux est facilité par une heureuse réforme de la nomenclature budgétaire, qui distingue depuis 1994 au sein du chapitre 15-01 les dégrèvements législatifs concernant la taxe professionnelle (§ 16), la taxe d’habitation (§ 17) et les taxes foncières (§ 18). Cet effort de clarification a été poursuivi grâce à la création, à compter du 1^er janvier 1998, d’un nouveau paragraphe d’imputation de la dépense, qui permet de séparer les admissions en non-valeur relatives aux impôts d’État (§ 31) de celles relatives aux impôts locaux (§ 32), précédemment regroupées sur le paragraphe 13.

LES DÉGRÈVEMENTS LÉGISLATIFS D’IMPÔTS LOCAUX (chapitre 15-01)

(en millions de francs)

	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	1999 révisé	PLF 2000
Taxe professionnelle (§ 16)	39.971	41.073	44.389	45.433	47.500	46.700	45.800
Taxe d’habitation (§ 17)	8.377	9.592	9.721	11.178	11.200	11.400	11.800
Taxes foncières (§ 18)	2.107	2.233	2.324	2.278	2.400	2.400	2.400
Sous-total Dégrèvements d’impôts locaux	50.455	52.898	56.434	58.888	61.100	60.500	60.000
En % du total	22,7	20,3	21,2	18,6	19,9	18,9	18,1
Total Remboursements et dégrèvements d’impôts ^(a)	222.184	260.547	265.595	316.938	306.670	319.670	330.730

(a) Somme des dépenses ou crédits inscrits sur les chapitres 15-01, 15-02 et 15-07, à l’exception de l’article 50 du chapitre 15-02, qui retrace les remboursements de produits non fiscaux.

Source : direction de la Comptabilité publique.

1.– Les dégrèvements de taxe professionnelle

Depuis l’année 1994, les dégrèvements législatifs de taxe professionnelle résultent, pour plus de 70%, des mesures de plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée des entreprises. Depuis 1997, les résultats définitifs d’exécution ou les prévisions montrent que cette proportion s’élève même à 79% environ. Par ailleurs, en 1998, les dégrèvements dus au plafonnement représentaient 20,4% du total des rôles émis, contre 11,8% seulement six ans auparavant. Certes, la progression de cet indicateur a été stoppée en 1998, mais il n’en reste pas moins que la part du plafonnement rapportée au total des rôles émis reste très élevée, ce qui peut apparaître préoccupant.

Il s’avère que les dispositions adoptées en 1995 et 1996 ⁽⁾, destinées à limiter la dérive du coût du plafonnement, n’ont été que partiellement efficaces. Certes, dès 1995, le taux de croissance des ordonnancements totaux de taxe professionnelle est revenu à + 3,6%. L’exécution de 1996 s’est inscrite en légère accélération, puisque le taux de croissance a été porté à 3,9%. Cependant, l’exercice 1997 a pu susciter des inquiétudes renouvelées : le résultat définitif d’exécution a fait apparaître un montant d’ordonnancements de 46.780 millions de francs, en augmentation de 8,8% sur l’exercice antérieur.

Cette dynamique alarmante a été contenue en 1998, puisque les résultats d’exécution font apparaître une augmentation beaucoup plus modérée, de 3,9% par rapport à 1997.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions de francs)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation	dont PVA ^(a)	PVA / Montant ordonnancé	PVA / rôles émis dans l’année
1990			9.684	+ 21,0%	4.542	46,9%	4,4%
1991			13.909	+ 43,6%	7.733	55,6%	6,7%
1992			21.169	+ 52,2%	14.988	70,8%	11,8%
1993			27.697	+ 30,8%	18.579	67,1%	13,2,%
1994	34.695		36.554	+ 32,0%	27.013	73,9%	17,6%
1995	39.966	+ 15,2%	41.396	+ 3,6%	31.242	75,5%	19,4%
1996	41.073	+ 2,8%	43.002	+ 3,9%	33.390	77,6%	20,0%
1997	44.389	+ 8,1%	46.780	+ 8,8%	36.993	79,1%	20,4%
1998	45.433	+ 2,4%	48.627	+ 3,9%	38.291	78,7%	20,4%
1999 (LFI)	47.500	+ 3,3% ^(b)
1999 (révisé)	46.700	+ 2,8% ^(c)	49.484	+ 1,8% ^(c)	39.224	79,3%
2000 (PLF)	45.800	– 1,9%	48.587	– 1,8%	39.008	80,3%

(a) PVA : plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

(b) Variation par rapport à l’évaluation révisée pour 1998 (46.000 millions de francs dans le PLF 1999).

(c) Variation par rapport au résultat d’exécution pour 1997.

Source : direction de la comptabilité publique.

Au vu de la difficulté réelle à limiter la dérive des dégrèvements de taxe professionnelle, on pourrait trouver optimiste la prévision relative à l’évolution des ordonnancements DGI, chiffrée à – 1,8% dans le présent projet de loi de finances. Il est vrai que, comme le souligne le tableau ci-après, cette prévision de – 1,8% correspond à un ralentissement très sensible sur une période de deux ans seulement, ralentissement qui était déjà annoncé l’année précédente…

PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS : D’UN PROJET DE LOI DE FINANCES À L’AUTRE
(montant total des ordonnancements DGI)

(en millions de francs)


PLF 1999			PLF 2000
Année	Montant	Variation	Année	Montant	Variation
1997 (exécution)	46.780	+ 8,8%
1998 (révision)	48.300	+ 3,2%	1998 (exécution)	48.627	+ 3,9%
1999 (PLF)	48.700	+ 0,8%	1999 (révision)	49.484	+ 1,8%
			2000 (PLF)	48.587	– 1,8%

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

D’ailleurs, le recul attendu serait principalement gouverné par l’« évolution spontanée » du dégrèvement, au sens du fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances. Celui-ci montre que l’effet modérateur attendu de la réforme de la taxe professionnelle engagée dans la loi de finances initiale pour 1999 (– 2,85 milliards de francs) est presque entièrement compensé par l’effet du gel des taux de taxe professionnelle pour le calcul du dégrèvement résultant du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, décidé par la loi de finances initiale pour 1996 (+ 2,82 milliards de francs).

Votre Rapporteur souhaite, pourtant, rappeler l’impact majeur de la croissance économique sur les dépenses résultant du mécanisme du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée. Celle-ci, augmentant dans l’absolu la valeur ajoutée des entreprises, relève de facto le seuil au-dessus duquel trouve à s’appliquer le mécanisme de plafonnement, alors que l’évolution des éléments de la base taxable ⁽⁾ obéit à d’autres facteurs.

De plus, comme l’explique le fascicule « Voies et moyens », le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie prévoit une politique d’imposition moins dynamique de la part des collectivités locales. Ces deux phénomènes conjugués limitent ainsi le montant de taxe professionnelle susceptible de faire l’objet d’un plafonnement.

En définitive, il apparaît utile à votre Rapporteur spécial de préciser la place des dégrèvements de taxe professionnelle dans le total du produit reçu par les collectivités au titre de cette taxe. La répartition entre les entreprises et l’État est retracée dans le tableau ci-après.

– –

RÉPARTITION DU PRODUIT BRUT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions de francs)


	1988		1989		1990		1991		1992		1993		1994		1995		1996		1997		1998
Produit à la charge des entreprises
· Cotisations de taxe professionnelle ^(a)		95.951		82.673		93.320		101.010		105.982		113.452		117.030		120.014		129.579		134.246		139.474
· A déduire : frais d’assiette et de recouvrement		3.127		3.373		3.830		4.678		5.171		5.837		6.335		6.633		7.092		7.437		7.725
Sous-total		72.824		79.300		89.490		96.332		100.812		107.615		110.776		113.381		122.487		126.809		131.749
Produit à la charge de l’État
· Compensations d’exonérations		19.472		20.651		22.284		24.382		23.451		22.773		18.257		19.134		18.401		19.572		18.804
dont – réduction de 16% des bases		12.649		13.547		14.466		15.381		15.422		15.137		11.306		11.695		11.058		11.143		10.615
– lissage REI		3.703		3.775		4.274		5.234		4.248		3.925		3.498		3.000		3.026		3.222		2.988
· Dégrèvements et non-valeurs (bruts)		8.081		8.002		9.684		13.909		21.169		27.697		36.554		41.396		43.002		46.780		48.627
· A déduire : frais de dégrèvements et non-valeurs		– 2.809		– 3.032		– 4.292		– 4.827		– 5.286		– 5.869		– 6.493		– 7.005		– 7.583		– 8.161		– 8.304
Sous-total		24.744		25.621		27.676		33.464		39.334		44.601		48.318		53.525		53.820		58.191		59.127
Produit perçu par les collectivités		97.568		104.921		117.166		129.796		140.146		152.216		159.035		166.907		176.307		185.000		190.876
- Part à la charge des entreprises (en %)	74,6		75,6		76,4		74,2		71,9		70,7		69,7		67,9		69,5		68,5		69,0
- Part à la charge de l’État (en %)	25,4		24,4		23,6		25,8		28,1		29,3		30,3		32,1		30,5		31,5		31,0

(a) Les frais de dégrèvements et admissions en non-valeurs font partie des cotisations à la charge des entreprises.

Source : direction de la comptabilité publique.

L’année 1996 avait semblé marquer l’amorce d’un rééquilibrage entre les contributions respectives des entreprises et de l’État. Les premières assuraient ainsi 69,5% du produit perçu par les collectivités, au lieu de 67,9% l’année précédente. Symétriquement, l’État ne supportait plus que 30,5% du produit perçu au lieu de 32,1% en 1995.

Cependant, l’année 1997 a permis de constater que la part de l’État dans le produit total de la taxe professionnelle a de nouveau augmenté : elle a représenté 31,5% du total, alors que la part revenant aux entreprises diminuait à 68,5% du total. L’année 1998 a vu cette évolution en partie remise en question, la part de l’État dans le produit total de la taxe professionnelle revenant à 31%, sans toutefois retrouver le niveau enregistré deux ans auparavant.

Sans adhérer au discours trop extrême de ceux qui voient dans tout financement de l’État une atteinte aux libertés des collectivités locales, on doit convenir qu’il est nécessaire de trouver un meilleur équilibre entre les contributions respectives de l’État et des entreprises. La réforme de la taxe professionnelle, engagée par la loi de finances pour 1999, a d’ailleurs cet immense avantage que l’implication de l’État devrait de plus en plus relever d’une péréquation porteuse de redistribution et non d’une simple substitution aux contributeurs privés.

2.– Les dégrèvements de taxe d’habitation

Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 1992, des dégrèvements totaux de taxe d’habitation étaient accordés d’office aux personnes atteintes d’invalidité, aux titulaires de l’allocation aux adultes handicapés, aux personnes de plus de 60 ans, aux veufs et veuves, non passibles de l’impôt sur le revenu au sens de l’article 1417 du code général des impôts, aux titulaires de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, ainsi qu’aux bénéficiaires du RMI. En application de l’article 21 de cette loi de finances, ces contribuables ne sont plus, à compter de 1992, dégrevés d’office mais exonérés, à l’exception des bénéficiaires du RMI et de ceux qui ne sont pas traités par une procédure informatique.

La perte de recettes correspondante est prise en charge par l’État au moyen d’une compensation, dont le montant s’élève à 7,55 milliards de francs en 2000, hors effet des mesures proposées dans le présent projet de loi de finances.

D’autres contribuables de condition modeste bénéficient de dégrèvements partiels, qui représentent la majeure partie du montant total des dégrèvements de taxe d’habitation ordonnancés par la direction générale des impôts. A compter de 1998, l’article 1414 bis du code général des impôts a institué un nouveau dégrèvement, égal au montant de la taxe d’habitation qui dépasse 1.500 francs. Ce dégrèvement est accordé si le revenu de référence (relatif à l’impôt sur le revenu de 1997) n’excède pas 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

Le poste « autres dégrèvements » regroupe les dégrèvements non législatifs. Il s’agit principalement des dégrèvements de cotisations inférieures au seuil minimum de perception (80 francs), des dégrèvements faisant suite à des informations portées tardivement à la connaissance du service des impôts et des admissions en non valeurs.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D’HABITATION

(en millions de francs)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation	dont Dgvt total	dont Dgvt partiel	Autres dgvts
1990			13.411		7.271	3.473	2.667
1991			13.342		6.900	3.832	2.610
1992			7.333	n.s. ^(a)	662	3.882	2.789
1993			8.693	+ 18,5%	724	4.880	3.089
1994	8.277		9.083	+ 4,5%	783	5.477	2.823
1995	8.377	+ 1,2%	9.511	+ 4,7%	850	5.813	2.848
1996	9.592	+ 14,5%	9.962	+ 4,7%	956	6.040	2.966
1997	9.721	+ 1,3%	10.325	+ 3,6%	1.127	6.119	3.079
1998	11.178	+ 15,0%	11.802	+ 14,3%	1.263	7.267	3.272
1999 (LFI)	11.200	+ 1,8% ^(b)
1999 (révisé)	11.400	+ 1,8% ^(c)	12.000	+ 1,7% ^(c)	1.470	7.752	2.778
2000 (PLF)	11.800	+ 3,5%	12.400	+ 3,3%	1.750	8.038	2.612

(a) Transformation des dégrèvements totaux en exonérations à partir de 1992.

(b) Variation par rapport à l’évaluation révisée pour 1998 (11.000 millions de francs en PLF 1999)

(c) Variation par rapport au résultat d’exécution pour 1998.

Source : direction de la comptabilité publique.

Les prévisions d’ordonnancements établies par la direction générale des impôts font apparaître une évolution très heurtée entre 1998, 1999 et 2000. Après avoir crû de 14,3% en 1998, les ordonnancements de dégrèvements de taxe d’habitation connaîtraient un fort ralentissement en 1999, puisqu’ils s’élèveraient à 12 milliards de francs (évaluation révisée), soit + 1,7% seulement. L’année 2000 serait le théâtre d’une sensible accélération, les ordonnancements progressant de 400 millions de francs (+ 3,3%) pour atteindre 12,4 milliards de francs. Cette prévision doit être mise en parallèle avec la prévision de dépenses budgétaires, qui s’établit à 11,8 milliards de francs en 2000.

3.– Les dégrèvements de taxes foncières

Par rapport aux dégrèvements de taxe professionnelle ou de taxe d’habitation, les dégrèvements de taxes foncières et taxes assimilées sont beaucoup plus modestes. Des crédits de 2,4 milliards de francs sont ainsi prévus pour 2000, montant identique à celui des évaluations initiale et révisée pour 1999. Le montant des ordonnancements prévus par la DGI est identique. Depuis 1993, les dégrèvements représentent environ 2,5% du montant total des rôles émis dans l’année. En 1998, ce pourcentage s’est réduit à 2,2%, sans qu’il soit encore possible d’en tirer des interprétations pertinentes.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXES FONCIÈRES

(en millions de francs)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation
1990			2.926	+ 44,3%
1991			3.989	+ 36,3%
1992			3.767	– 5,6%
1993			2.142	– 43,1
1994	1.832		2.234	+ 4,3%
1995	2.107	+ 15,0%	2.498	+ 11,8%
1996	2.233	+ 6,0%	2.521	+ 0,9%
1997	2.324	+ 4,1%	2.953	+ 17,1%
1998	2.278	– 2,0%	2.564	– 13,2%
1999 (LFI)	2.400	+ 0% ^(a)
1999 (révisé)	2.400	+ 5,4% ^(b)	2.400	– 6,4% ^(b)
2000 (PLF)	2.400	+ 0%	2.400	+ 0%

(a) Variation par rapport à l’évaluation révisée pour 1998 (2.400 millions de francs en PLF 1999).

(b) Variation par rapport au résultat d’exécution pour 1998.

Source : direction de la comptabilité publique.

En 1998, les taxes foncières ont procuré aux collectivités locales des ressources totales de 113.637 millions de francs. Les redevables ont supporté 116.456 millions de francs de dépenses, l’État 2.030 millions de francs. En effet, la charge des compensations (3.890 millions de francs) et des dégrèvements et non-valeurs (2.564 millions de francs) a été pour partie compensée par la perception de frais de dégrèvements et non-valeurs, à hauteur de 4.424 millions de francs. Pour leur part, les dépenses des redevables se sont partagées entre la part revenant aux collectivités locales au titre des taxes foncières (108.788 millions de francs) et les frais d’assiette et de recouvrement (4.424 millions de francs).

B.– LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

1.– Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d’enregistrement au profit des jeunes agriculteurs

La loi de finances pour 1985 a réduit à 6,4% le taux de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d’enregistrement, pour les acquisitions d’immeubles ruraux effectuées par les bénéficiaires de la dotation d’installation aux jeunes agriculteurs. Ces acquisitions doivent être réalisées dans un délai de 4 ans après l’octroi de la dotation et la valeur prise en compte pour l’application du taux réduit est limitée à 650.000 francs.

La loi a prévu que le manque à gagner pour les départements fait l’objet, chaque année, d’une compensation budgétaire à due concurrence. Les crédits nécessaires à cette dépense sont retracés sur le chapitre 41-23 du budget des Charges communes, qui revêtent un caractère évaluatif.

CRÉDITS ET DÉPENSES SUR LE CHAPITRE 41-23

(en millions de francs)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crédits LFI	20,0	20,0	18,0	18,0	18,0	18,0	50,0	50,0	20,0	15,0
Dépenses	15,1	18,7	15,8	17,3	15,9	10,4	9,8	9,5	13,3	12,1

La dépense indiquée pour 1999 se rapporte aux écritures enregistrées à fin juillet 1999.

Par la suite, le dispositif a été modifié sur trois points :

– la loi de finances pour 1994 a élargi le champ des bénéficiaires des exonérations ; l’incidence de cette mesure devait porter la dépense à 25 millions de francs en année pleine ;

– la loi de modernisation de l’agriculture a décidé la mise en place, à compter du 1^er mars 1995, d’un taux réduit à 0,6%, applicable dans les zones rurales de développement prioritaire ; l’incidence de cette mesure a été initialement évaluée à 25 millions de francs ;

– la même loi a décidé de réduire, à compter du 1^er mars 1995, le taux de la taxe départementale à 0,6% lorsqu’elle est acquittée par des personnes louant des bâtiments à de jeunes agriculteurs ; le coût de cette mesure devrait être faible en toute hypothèse.

Pour tenir compte de l’impact de ces trois modifications, la dotation initiale pour 1996 avait été portée à 50 millions de francs. Les consommations constatées en 1996 (9,85 millions de francs), 1997 (9,5 millions de francs) et 1998 (13,3 millions de francs) semblent montrer que l’impact des dispositions nouvelles a été surévalué, et que l’éventuel « effet report » sur l’exercice 1997 ne s’est pas produit.

C’est pourquoi, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, il a été décidé, comme en 1999, d’ajuster les crédits à un niveau plus conforme aux dépenses constatées. La dotation demandée a ainsi été fixée à 15 millions de francs. Ces crédits seront désormais inscrits sur l’article 10 du chapitre 41-23.

Ce chapitre portera également, sur l’article 20, les crédits du fonds national de péréquation. Il change de libellé en conséquence : « Aides de l’État en faveur des collectivités locales ».

2.– Le fonds national de péréquation

Le fonds national de péréquation a été créé en 1995 par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Le fonds dispose, en ressources, du produit disponible du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, déterminé chaque année par le comité des finances locales, et d’une dotation de l’État.

En 1995, la dotation de l’État a été constituée par le gel partiel de la progression hors inflation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle des communes, soit un montant de 568,525 millions de francs. La dotation de l’État évolue ensuite chaque année en fonction de l’indice de variation des recettes fiscales nettes de l’État.

Le chapitre 41-24 du budget des Charges communes a été ouvert par la loi de finances pour 1996, afin de « porter » la dotation de l’État destinée au fonds national de péréquation. La procédure de dépenses a été choisie afin de respecter les dispositions de la loi du 4 février 1995, qui n’a pas explicitement prévu le mécanisme de prélèvement sur recettes.

La dotation de l’État au fonds national de péréquation, fixée à 568,525 millions de francs en 1995, est indexée en fonction de l’évolution des recettes fiscales nettes de l’État à partir de 1996. Ainsi, cette dotation a été portée à 677,318 millions de francs en loi de finances pour 1999 (soit + 5,99% par rapport à 1998). Ce montant a exceptionnellement été majoré de 150 millions de francs en application de l’article 129 de la loi de finances initiale pour 1999. Cette majoration est prévue pour les années 1999, 2000 et 2001.

Les recettes fiscales nettes de l’État évoluant de – 0,32% dans le présent projet de loi de finances, la dotation pour 2000 a été fixée à 675,174 millions de francs. En incluant la majoration exceptionnelle de 150 millions de francs, les crédits inscrits sur l’article 20 (nouveau) du chapitre 41-23 s’élèvent au total à 825,174 millions de francs.

ÉQUILIBRE RESSOURCES-EMPLOIS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

(en millions de francs)

	1995	1996	1997	1998	1999
I.- Ressources
Solde du FNPTP	1.997,7	2.370,3	2.319,9	2.792,8	2.977,6
Dotation de l’État	568,5	615,6	611,8	639,0	827,3
Total Ressources	2.566,2	2.985,9	2.931,7	3.431,8	3.804,9
II.- Emplois
Compensation des exonérations de TP dans les zones de revitalisation rurales	–	–	1,8	14,5	39,4
Quote-part des communes des DOM	70,9	80,9	79,5	92,5	101,9
Communes de métropole
- part principale	1.942,6	2.306,1	2.255,6	2.705,7	2.867,0
- majoration	552,7	598,9	594,8	619,1	796,6
Total Emplois	2.566,2	2.985,9	2.931,7	3.431,8	3.804,9

3.– L’achèvement prochain du plan en faveur de la sécurité dans les écoles

Le plan de 1994 en faveur de la sécurité dans les établissements scolaires comportait deux volets.

· Une enveloppe de prêts bonifiés a été mise à la disposition des collectivités locales, pour un montant de 4 milliards de francs en 1994 et 8 milliards de francs en 1995. Cette politique de bonification visait à accélérer la réalisation des travaux de sécurité dans les établissements scolaires du second degré et, parallèlement, à associer les collectivités locales à l’action engagée en faveur du soutien de l’activité du secteur du bâtiment. La prime représentait 11,2% du capital emprunté.

En 1994, le montant des projets présentés par les collectivités locales pour les travaux de sécurité dans les lycées et collèges s’élevait à 7,5 milliards de francs, dont 4,9 milliards de francs pour les bâtiments à ossature métallique ; il a été décidé de consacrer à ces derniers la totalité de l’enveloppe bonifiée.

En 1995, les projets des collectivités locales se sont élevés à près de 9 milliards de francs, ce qui a permis de couvrir les travaux nécessaires à hauteur de 90% par l’enveloppe de prêts bonifiés.

Les crédits nécessaires à cette première partie de l’action de l’État étaient inscrits sur l’article 90 du chapitre 44-98. En 1994, les crédits consommés étaient de 193,1 millions de francs. Les dépenses effectives de l’exercice 1995 se sont élevées à 250 millions de francs, dont 131,6 millions de francs au titre du solde de l’enveloppe 1994 et 18,3 millions de francs au titre du début de l’enveloppe 1995. Le solde de cette enveloppe a donné lieu à des dépenses de 349,9 millions de francs en 1996 et 50,9 millions de francs en 1997. L’application de la mesure étant achevée depuis, le coût total du dispositif de bonification s’élève donc à 843,8 millions de francs.

· Une enveloppe de crédits budgétaires a été affectée aux travaux de sécurité dans les établissements d’enseignement élémentaire du premier degré, à raison de 500 millions de francs par an pendant 5 ans. Les crédits correspondants sont ouverts sur le chapitre 67-04 du budget des Charges communes (« Mesures de soutien à l’activité économique. Travaux de sécurité dans les écoles »).

La circulaire du 20 juillet 1994 (Journal officiel du 31 juillet) a fixé les modalités de l’aide de l’État. Compte tenu de la diversité des situations et du nombre d’établissements potentiellement concernés, il a été décidé de déconcentrer la procédure auprès des préfets. Ceux-ci se sont ainsi trouvés compétents pour assurer l’expertise des besoins, effectuer l’attribution des crédits et garantir le suivi des opérations.

Le montant de l’aide exceptionnelle de l’État, cumulable avec la dotation globale d’équipement des communes, est fixé à 30% maximum du total hors taxes de la dépense subventionnable pour les communes éligibles à la dotation globale d’équipement. Pour les autres communes, le montant de l’aide est laissé à l’appréciation du préfet, sous réserve qu’il ne dépasse pas 50% du total hors taxes de la dépense subventionnable.

SITUATION DES CRÉDITS SUR LE CHAPITRE 67-04

(en millions de francs)


Exercice	LFI		Annulation		Répartition		Disponible cumulé
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
1994	^(a) 500	^(a) 300	–	–	500,0	300,0	–	–
1995	500	450	130	130	168,5	289,3	201,5	30,7
1996	500	500	–	–	307,0	236,5	394,5	294,2
1997	330	165	–	–	287,3	290,9	437,3	168,3
1998	330	265	–	–	331,3	316,3	436,0	117,0
1999	330	215	–	–	530,0	325,9	236,0	6,1
Total	2.490	1.895	130	130	2.124,0	1.758,0	236,0	6,1

(a) En 1994, les crédits ont été ouverts par décret d’avances.

Source : direction du budget.

Les crédits ouverts sur le chapitre 67-04 du budget des Charges communes sont répartis en gestion sur les chapitres d’imputation de la dépense, sur le budget de l’Intérieur (67-50) et de l’Éducation nationale
(41-02, 56-01, 66-33, 66-72).

RÉPARTITION DES CRÉDITS PROVENANT DU CHAPITRE 67-04 DES CHARGES COMMUNES

(en millions de francs)


Exercice	Intérieur (chapitre 67-50)		Éducation nationale (41-02, 56-01, 66-33, 66-72)
	AP	CP	AP	CP
1994	470,0	277,2	30,0	22,8
1995	145,0	267,8	23,5	21,5
1996	300,0	222,5	7,0	14,0
1997	276,0	281,5	11,3	9,4
1998	330,0	311,5	1,3	4,8
1999 ^(a)	766,0	325,4	0,0	0,5
Total	2.287,0	1.685,0	73,0	73,0

(a) Situation au 15 novembre 1999.

Source : direction du budget et Journal officiel.

Le rythme de réalisation des travaux dans les écoles est lent. Sur les 1.521 millions de francs d’autorisations de programme et 1.361 millions de francs de crédits de paiement délégués aux préfets par le ministère de l’Intérieur au titre des exercices 1994 à 1998, le montant cumulé des paiements s’est élevé à 819,8 millions de francs à la clôture de l’exercice 1998, soit un taux de consommation des crédits de 60,2%.

La répartition par année de ce cumul ⁽⁾ suggère toutefois que la consommation annuelle des crédits de paiement se rapproche du volume ouvert sur chaque exercice, en raison notamment de la couverture d’autorisations de programme affectées sur les exercices antérieurs. D’ailleurs, le taux de consommation global des crédits en 1998 est très sensiblement supérieur au même taux évalué à la fin de 1997, tel qu’il était évoqué l’année dernière par votre Rapporteur spécial : 52,7%.

Le degré de consommation des crédits inscrits au budget de l’Enseignement scolaire ne peut pas être suivi à partir des documents établis à l’attention du Parlement par la direction de la comptabilité publique. En effet, la globalisation des crédits a fait du chapitre 56-01 de ce budget, bénéficiaire partiel de la répartition en provenance du budget des Charges communes, un « item » comprenant pas moins de 15 articles et plus de 215 paragraphes ! Parmi eux, il n’existe pas moins de onze paragraphes relatifs à des « travaux de sécurité ». Il est fort regrettable de voir ainsi les capacités de vérification du Parlement réduites à néant, en l’absence d’indications précises émanant de l’administration dans le cadre du questionnaire budgétaire.

Au sein de l’enveloppe totale de 2,5 milliards de francs, un montant de 500 millions de francs a été réservé au titre des travaux de désamiantage des lycées et collèges. Cette enveloppe ne sera probablement pas suffisante pour éradiquer l’amiante et assurer la protection des élèves, des enseignants et des autres personnels. Cependant, sa capacité incitative ne doit pas être négligée et votre Rapporteur spécial se réjouit d’une telle initiative.

La dotation du projet de loi de finances pour 2000 a été fixée à 300 millions de francs en crédits de paiement, plus aucune autorisation de programme ne restant à ouvrir au titre du plan de 1994. Selon les informations tirées de l’« échéancier des paiements résultant des autorisations de programme » inclus dans le fascicule budgétaire des Charges communes, il restera à ouvrir 295 millions de francs de crédits de paiement dans la loi de finances pour 2001.

4.– L’aide aux villes nouvelles sera désormais inscrite sur le budget de l’Urbanisme et du logement

Les crédits ouverts au chapitre 65-01 « Aide aux villes nouvelles » couvrent les aides exceptionnelles de l’État mises en œuvre pour résoudre les problèmes spécifiques qui se posent aux syndicats d’agglomération des villes nouvelles (SAN) ⁽⁾. Le montant des dotations, pour chaque ville nouvelle, est autorisé par le président du groupe central des villes nouvelles, après l’examen de leur budget. Le groupe central des villes nouvelles étant un organisme à caractère interministériel, les moyens budgétaires mis à sa disposition sont inscrits sur le budget des Charges communes.

Ce chapitre est un chapitre « réservoir », sans dépenses : ses crédits sont transférés en gestion sur le chapitre 65-23 du budget de l’Urbanisme (ministère de l’Équipement) pour y être engagés et ordonnancés. De ce fait, « dans un souci de simplification de la dépense publique » et malgré le caractère interministériel des crédits concernés, le présent projet propose de transférer le chapitre 65-01 du budget des Charges communes vers le chapitre 65-23 du budget de l’Urbanisme et du logement.

Pour un exercice budgétaire donné, les autorisations de programme au titre du « différé d’amortissement » (cf. infra) sont engagées au vu du programme d’emprunt définitif des SAN, qui n’est connu qu’au 31 décembre. Elles sont donc engagées au titre de l’exercice suivant. Les autorisations de programme ouvertes par la loi de finances initiale pour 1996 ont ainsi donné lieu à transfert et engagement en 1997. Pour leur part, les autorisations de programme des dotations d’équilibre sont ouvertes et engagées à 80% au cours de l’exercice auquel elles se rattachent et pour les 20% restant au cours de l’exercice suivant.

L’utilisation des crédits repose sur deux mécanismes : le « différé d’amortissement » et la dotation d’équilibre :

– des avances remboursables à long terme, appelées « différé d’amortissement », sont attribuées aux syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) et communes assimilées. Ces avances sont accordées aux collectivités pour les aider à rembourser les premières annuités des emprunts à long terme souscrits pour la réalisation des équipements de leur ressort dans la période qui précède le développement de leurs bases contributives. Inscrites sous forme d’autorisations de programme, au vu du programme d’emprunt annuel de la collectivité, elles sont ensuite versées pendant 8 ans à raison de 16% du montant de l’autorisation pendant 4 ans, 12% pendant 2 ans et 6% pendant 2 ans.

– des dotations d’équilibre sont versées aux budgets des collectivités lorsque l’insuffisance de leurs ressources le nécessite.

Les villes nouvelles arrivent progressivement à maturité, ce qui diminue les besoins au titre de ces deux dotations. En effet, dans la majorité des cas, les programmes de logements nouveaux sont plus modestes et les équipements publics qui y sont associés peuvent être financés par les SAN sans l’aide de l’État, voire existent déjà.

Seules les villes nouvelles encore en phase d’expansion forte nécessitent un accompagnement de l’État. C’est ainsi que les SAN de Cergy, Evry, Saint-Quentin-en-Yvelines, Berre et la commune de Vitrolles ne bénéficient plus de cette aide depuis plusieurs années. Le différé d’amortissement est désormais attribué aux villes nouvelles de l’Est de la région Ile-de-France et au SAN de l’Isle-d’Abeau.

Par ailleurs, la charge annuelle de la dette est élevée. Une forte diminution du taux de prise en charge du « différé » augmenterait les déficits les années suivantes et aurait pour effet, soit d’amener les collectivités locales concernées à réduire de façon significative leurs programmes d’équipement, soit d’amener l’État à mettre en place des moyens d’équilibre plus élevés par ailleurs.

Dans les éléments d’information adressés l’année dernière à votre Rapporteur spécial, en réponse au questionnaire budgétaire, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estimait qu’« il convient de trouver un équilibre entre rythme d’urbanisation et finances locales. C’est dans cette optique qu’au différé d’amortissement, outil qui présente l’inconvénient de rendre l’endettement indolore les premières années et qui profite davantage aux SAN qui ont la capacité de s’endetter plutôt qu’aux SAN les moins riches, il est progressivement préféré l’octroi d’aides directes sous la forme de dotations d’équilibre ».

Dans cette perspective, le projet de loi de finances pour 1999 avait procédé à une augmentation des moyens consacrés à la dotation d’équilibre (45 millions de francs d’autorisations de programme, soit + 12 millions de francs par rapport à 1998) et une réduction des moyens consacrés au différé d’amortissement (35 millions de francs d’autorisations de programme, soit
– 5 millions de francs par rapport à 1998). Ce mouvement serait momentanément interrompu en 2000, les deux dotations étant stabilisées à leur niveau de 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 4 novembre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné les crédits des Charges communes.

Après l’exposé liminaire de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont a estimé que le système du plan d’épargne-logement répondait bien à son objectif de soutien à l’épargne, notamment vis-à-vis de certaines populations de condition modeste, mais qu’il avait peu de chose à voir avec le soutien au logement. En sa qualité de Rapporteur spécial sur le budget du Logement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, il avait formulé quelques propositions. Il conviendrait de réfléchir à instaurer un lien plus étroit entre l’octroi de la prime d’État et la réalisation, par le titulaire d’un plan clôturé, d’un projet relatif au logement. Par ailleurs, l’application du taux réduit de TVA aux travaux d’entretien des logements anciens, décidée dans le projet de loi de finances pour 2000, est une bonne chose pour le logement et pour les entreprises du bâtiment, mais pourrait avoir des effets secondaires négatifs.

M. Alain Rodet s’est interrogé sur le taux moyen d’intérêt consenti sur la dette de l’État. Il a souhaité savoir si la Société de mise en valeur agricole de la Corse (SOMIVAC) était l’unique société de mise en valeur dont la dette a été reprise par l’État. Il s’est interrogé sur l’inscription des crédits du Conseil économique et social sur le budget des services du Premier ministre et non sur le titre II « Pouvoirs publics ».

Votre Rapporteur spécial a estimé que le phénomène de « rétention » des plans d’épargne logement s’expliquait, avant tout, par la réduction de l’écart de taux, ces dernières années, entre les PEL et les autres instruments de placement à long terme. Il a précisé que les remboursements de TVA au titre de la livraison à soi-même des travaux de réhabilitation des logements sociaux locatifs s’élevaient à 950 millions de francs. Il a signalé que la SOMIVAC était, effectivement, l’unique société de mise en valeur dont la dette a été reprise par l’État. Le taux d’intérêt moyen sur la dette de l’État pourra être trouvé dans le rapport écrit.

La commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des Charges communes et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 67

Modalités de prise en charge de l'indexation des OATi.

Texte du projet de loi :

La charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l’indexation des obligations et bons du Trésor, telle qu’autorisée par l’article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier et constatée à la date de détachement du coupon, est inscrite chaque année en loi de finances au titre premier des dépenses ordinaires des services civils du budget général.

La charge budgétaire pour l’année 2000 comprend également le coût représentatif de l’indexation des titres dont les coupons ont été détachés en 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’État a été autorisé par l’article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, à émettre des titres indexés sur le niveau général des prix.

La première émission d’OAT indexée sur l’inflation a eu lieu le 15 septembre 1998. Les marchés ont réservé un bon accueil à ce produit et à ce jour 7 milliards d’euros d’OATi ont été placés.

Les caractéristiques techniques du produit prévoient que l’indexation est payée au porteur à la date de remboursement du titre. Afin de traduire dans le budget de l’État la réalité économique du coût des OATi, cet article met en place un mécanisme de provisionnement. A cette fin, le coût représentatif de la charge annuelle d’indexation sera chaque année inscrit en loi de finances.

Afin que la provision coïncide précisément avec la charge d’indexation qui sera payée in fine aux porteurs, il est proposé de prendre en compte en 2000, à titre de mesure transitoire de mise en place du mécanisme, la charge d’indexation au titre de l’année 1999 et constatée à la date de détachement du coupon (25 juillet pour la souche OATi 3%, échéance du 25 juillet 2009).

Observations et décision de la Commission :

· L’article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a autorisé l’indexation sur le niveau général des prix, dans des conditions fixées par décret, des titres de créances et des instruments financiers à terme mentionnés au 2° et au 4° de l’article premier de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

Cette autorisation reste une simple dérogation au droit commun, qui est l’interdiction de toute indexation à caractère général, édictée par l’article 79 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Elle n’établit aucune discrimination au profit de tel ou tel émetteur, en particulier l’État.

L’émission de titres indexés sur l’inflation a pour but de proposer aux investisseurs un support qui leur garantisse un rendement réel déterminé, assorti d’une part variable de rémunération visant à compenser le plus exactement possible l’érosion du capital due à la hausse générale des prix. Cette formule présente des avantages tant pour l’investisseur que pour l’émetteur :

– le premier bénéficie d’une garantie sur la valeur réelle de son capital, ce qui est essentiel pour des investisseurs dont les placements doivent couvrir des engagements à long terme (caisses de retraite, assureurs, etc.) ;

– le second évite d’intégrer au taux d’intérêt servi sur son titre la « prime de risque » généralement exigée des souscripteurs pour se protéger contre le risque d’erreur dans la prévision d’inflation sous-jacente à la formation des taux. Très concrètement, l’émetteur allège la charge des intérêts dus sur cette catégorie de titres.

Sous le bénéfice de l’autorisation parlementaire accordée en juillet 1998, le Trésor a conçu une première ligne d’OATi, émise en septembre 1998, arrivant à échéance en avril 2009. Le succès rencontré par ce produit a amené le Trésor à proposer, en septembre 1999, une seconde ligne d’OATi, calée cette fois sur une échéance à trente ans. Conformément à un engagement constant du Trésor, les OATi n’ont pas vocation à devenir un instrument essentiel du financement de l’Etat. Elles doivent être considérées comme un élément de la gamme diversifiée de titres négociables que la République française est susceptible de proposer aux investisseurs.

Le décret n° 98-816 du 11 septembre 1998 portant modalités d’indexation de certains instruments financiers sur le niveau général des prix a indiqué que l’indice des prix à la consommation pour l’ensemble des ménages, hors tabac, publié mensuellement par l’INSEE, est utilisé pour la mise en œuvre de l’indexation sur le niveau général des prix autorisée par l’article 19 de la loi du 2 juillet 1998 précitée.

Un arrêté du 18 septembre 1998 a précisé les caractéristiques de la première ligne d’OATi émises à l’automne de cette année là. Il prévoit, notamment, les dispositions suivantes :

– les obligations seront remboursées, le 25 juillet 2009, par application au nominal des titres d’un coefficient d’indexation défini par ailleurs et calculé à la date du 25 juillet 2009 ;

– un coupon annuel fixe de 3% est appliqué au nominal multiplié par le coefficient d’indexation calculé à la date de détachement du coupon ; le premier coupon est payable le 25 juillet 2009.

Ainsi, le Gouvernement a fait le choix de la méthode dite « multiplicative », qui consiste à revaloriser en fonction de l’inflation constatée tant le capital que le coupon périodique.

· A priori, la méthode d’indexation devrait être indifférente au législateur. En premier lieu, le choix de cette méthode relève du pouvoir exécutif et se situe en dehors des limites du domaine de la loi fixées par notre Constitution. En second lieu, les méthodes d’indexation sont équivalentes, mesurées à l’aune des principes de l’actualisation des flux financiers ; elles ne peuvent être un paramètre discriminant au moment de l’émission des titres.

Cependant, ces méthodes ne sont pas équivalentes en termes de profil temporel des flux financiers et, en particulier, de répartition de ces flux entre coupons et valeur de remboursement du capital. L’utilisation de la méthode multiplicative conduit effectivement à diviser la rémunération de l’investisseur entre le coupon annuel et le remboursement in fine.

Le tableau ci-après montre que la charge reportée sur le remboursement final peut représenter une fraction importante de la valeur nominale du titre. La simulation présentée porte sur une valeur nominale de 100, portant un taux réel de 3%, dans un contexte d’inflation constante égale à 2%. La durée de vie du titre est de dix ans.

LA MÉTHODE MULTIPLICATIVE : UNE SIMULATION NUMÉRIQUE

	Principal (nominal)	Principal (part indexée)	Coupon (part réelle)	Coupon (part indexée)	Coupon (total)
année 1			3,0	0,060	3,060
année 2			3,0	0,121	3,121
année 3			3,0	0,184	3,184
année 4			3,0	0,247	3,247
année 5			3,0	0,312	3,312
année 6			3,0	0,378	3,378
année 7			3,0	0,446	3,446
année 8			3,0	0,515	3,515
année 9			3,0	0,585	3,585
année 10	100	21,90	3,0	0,657	3,657

Deux approches peuvent s’opposer au sujet du traitement qu’il convient d’apporter à la couverture de la charge financière de l’indexation :

– la première, fondée sur un strict respect de la règle d’indexation, tend à considérer que la charge financière n’est définitivement déterminée qu’à la date de remboursement du titre, puisqu’elle est calculée en fonction du rapport entre l’indice d’inflation au jour du remboursement et l’indice d’inflation au jour de la date de jouissance du titre (postérieure de quelques jours, en général, à la date d’émission) ;

– la seconde, fondée sur la réalité économique du coût des OATi, tend à imputer à chaque exercice budgétaire la charge financière afférente à l’inflation constatée sur cet exercice.

Le Gouvernement propose de retenir cette seconde approche et de mettre en œuvre, en conséquence, un mécanisme de provisionnement annuel dans le cadre de la loi de finances. Un article spécifique serait créé, à cette fin, au sein du chapitre 11-05 du budget des Charges communes (article 50). Il porte, en « mesures acquises », la charge d’intérêts correspondant, naturellement, aux OATi émises en 1998 et 1999 ; il porte également, en « mesures nouvelles », une dotation correspondant au provisionnement de la charge d’indexation du capital des titres émis.

Il faut se féliciter de cette proposition du Gouvernement, qui contribue à la sincérité de la loi de finances.

Formellement, la charge d’indexation sera déterminée, pour un exercice budgétaire donné, par l’évaluation du rapport précité entre les deux indices d’inflation, à la date de détachement du coupon annuel. Ce coefficient sera ensuite appliqué à l’encours nominal prévisionnel des titres détachant un coupon pendant l’exercice considéré.

Par ailleurs, le texte du présent article propose de prendre en compte, dans la loi de finances pour 2000 et à titre de mesure transitoire liée à la mise en place du mécanisme, le coût représentatif de l’indexation des titres dont les coupons ont été détachés en 1999, afin, comme l’indique l’exposé des motifs, que « la provision coïncide précisément avec la charge d’indexation qui sera payée in fine aux porteurs ».

* *

Au cours de sa séance du 4 novembre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, l’article 67 sans modification et vous demande d’émettre un vote favorable à son adoption.

N°1861-11. - Rapport de M. Thierry Carcenac, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - économie, finances et industrie : charges communes

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() OAT : Obligations assimilables du Trésor, titres dont la durée de vie à l’émission est comprise entre 5 et 30 ans.

() BTAN : Bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel. Il s’agit des titres à moyen terme émis par l’État (durée de 2 ans ou 5 ans).

() A l’exception notable de l’année 1993, où la charge nette de la dette ne s’était accrue que de 2,4 milliards de francs, principalement grâce au niveau très élevé des recettes d’ordre. L’abondance des recettes d’ordre était due, pour l’essentiel, à l’encaissement de 5,5 milliards de francs d’intérêts d’avances (3,3 milliards de francs au titre des avances consenties à l’ACOSS, 2,2 milliards de francs au titres des avances consenties au Fonds de soutien des rentes), à un résultat excédentaire du Fonds de soutien des rentes, pour 2,4 milliards de francs, et à un montant élevé des recettes de coupons courus (16 milliards de francs).

() Pour que les certificats d’intérêt détachés de titres différents soient, en fait, équivalents, il faut que les jours de versement de coupon, donc les jours anniversaires de remboursement de ces titres, soient identiques. Par exemple, les certificats d’intérêt détachés de l’OAT 8% 25 avril 2003 ou de l’OAT 7,25% 25 avril 2006, ou encore de l’OAT 6,5% 25 avril 2011, sont strictement équivalents.

() Voir Global Data Watch, 5 novembre 1999.

() Voir Economics Weekly, 5 novembre 1999.

() Voir Global Economic Forum, 5 novembre 1999.

() Voir European Daily Comment, 5 novembre 1999.

() Cette charge correspond aux intérêts dûs sur un encours moyen de 393,1 milliards de francs au taux de 2,9%, hypothèse retenue dans le cadre du présent projet.

() Au 31 décembre 1992, le montant total des concours s’élevait à 36,03 milliards de francs. Une première partie a été immédiatement apurée par imputation de 12,03 milliards de francs sur l’écart de réévaluation des réserves en or.

() Elles étaient auparavant imputées sur la sous-ligne 499-05 « Divers organismes à caractère social ».

() Cette condition ne s’applique pas aux partis et groupements politiques qui n’ont présenté de candidats que dans plusieurs départements ou territoires d’outre-mer.

() Cette dernière restriction résulte de l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, introduit par la loi du 15 janvier 1990.

() En raison d’une absence d’individualisation des dépenses de pensions, certaines sections budgétaires ne sont pas dotées : Coopération, Enseignement supérieur, Jeunesse et sports, Tourisme, Mer, SGDN, Plan, Aménagement du territoire, Environnement, Outre-mer.

() Le scénario 1 est principalement fondé sur la persistance d’un chômage structurel égal à 9% de la population active ; dans le scénario 2, le niveau du chômage structurel se stabiliserait à 6% à partir de 2010 ; dans une « variante », le chômage structurel n’est plus que de 3%. La citation est extraite du rapport Charpin.

() Ces évaluations sont effectuées sur la base d’un coût moyen du départ anticipé estimé à 150 000 francs par personne, incluant le revenu de remplacement et l’allocation unique dégressive, dont la somme ne peut être supérieure à 100% du revenu d’activité.

() Le chapitre 37-01 « Remboursements des frais de gestion au titre de concours aux États étrangers » est, traditionnellement, évoqué dans les développements consacrés aux interventions internationales du Trésor.

() Le libellé retenu jusqu’en 1998 était « Études budgétaires et rationalisation des choix budgétaires ».

() Voir Bulletin de la Banque de France, n° 70, octobre 1999 (pages 154 et 155).

() A titre de comparaison, l’encours des livrets A s’élève à 688,8 milliards de francs, l’encours des livrets d’épargne populaire à 253,9 milliards de francs, l’encours des Codevi à 234,8 milliards de francs, l’encours des livrets Bleus à 99 milliards de francs, l’encours des livrets Jeunes à 32,1 milliards de francs.

() En 1997, ces fonds disponibles ont atteint 943.879 millions de francs contrre 793.394 millions de francs au 31 décembre 1996, soit une augmentation de 19%.

() INSEE, Revenus et patrimoine des ménages, coll. Synthèses, n° 28, septembre 1999.

() Les patrimoines moyens sont définis, dans l’étude de l’INSEE, comme les patrimoines compris entre 100.000 francs et 500.000 francs.

() Garantie de l’État au profit du Comptoir des entrepreneurs et du Crédit foncier de France pour pallier les déficiences des emprunteurs bénéficiaires de prêts complémentaires aux fonctionnaires (encours garanti : 1,54 milliard de francs au 30 juin 1999). Garantie de l’Etat en faveur des sociétés immobilières d’investissement pour compenser les charges occasionnées par les limitations réglementaires de la hausse des loyers.

() Garantie de l’Etat pour les prêts accordés par le Crédit agricole aux jeunes agriculteurs.

() Garantie de l’Etat sur les prêts à long terme mis en place, à sa demande, par les établissements financiers en faveur des sociétés en cours de restructuration. L’encours garanti s’élève à 4,5 milliards de francs au 31 décembre 1998.

() A comparer à une dotation initiale de 970 millions de francs.

() Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.

() Pour la collectivité territoriale de Corse, le montant de l’enveloppe se fonde sur celui des crédits d’investissements scolaires inclus dans la dotation générale de décentralisation allouée en 1998.

() Selon les regroupements effectués dans le fascicule jaune annexé au projet de loi de finances pour 1999 : « Etat récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l’action extérieure de la France ».

() Le fascicule jaune annexé au projet de loi de finances pour 2000 est peu utilisable puisqu’il a choisi de présenter les crédits en « structure 2000 » et non en « structure 1999 ». Généralement, au contraire, les corrections au titre des effets de structure se font sur les grandeurs relatives à l’année nouvelle et non sur celles relatives à l’année en cours.

() 5 ans en théorie, mais beaucoup plus en pratique, compte tenu du poids de l’aide-projet, complexe à mettre en œuvre.

() Au contraire, l’ensemble des crédits des chapitres 15-01, 15-02 et 15-07, représentatifs de dépenses en atténuation de recettes, est intégralement déduit des recettes fiscales brutes. Votre Rapporteur spécial ne peut que reprendre à son compte l’observation présentée par son prédécesseur à ce sujet.

() Relèvement du taux de plafonnement de 3,5% de la valeur ajoutée à 3,8% si le chiffre d’affaires de l’entreprise est compris entre 140 et 500 millions de francs, ou à 4% si le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs ; limitation du montant du plafonnement à 1 milliard de francs pour les impositions dues au titre de 1994 et 500 millions de francs pour celles dues au titre de 1995 ; gel des taux d’imposition à leur niveau de 1995.

() Valeur locative des immobilisations corporelles et masse salariale, pour le droit commun. Les développements présentés ici, fondés sur les réponses fournies par la direction de la comptabilité publique, ne prennent pas en compte l’effet des mesures relatives à la taxe professionnelle décidées dans la loi de finances pour 1999.

() 27 millions de francs pour l’exercice 1994, 112 millions de francs pour 1995, 196,5 millions de francs pour 1996, 217,2 millions de francs pour 1997 et 267,1 millions de francs pour 1998.

() Les subventions de fonctionnement au secrétariat général du groupe central des villes nouvelles et à la Délégation interministérielle au projet Eurodisneyland ne sont plus inscrites au chapitre 65-01 du budget des Charges communes, mais au chapitre 44-10 du budget de l’Equipement.