Document mis en distribution le 18 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 12 Rapporteur spécial : M. GILLES CARREZ Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
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EXAMEN EN COMMISSION 89 INTRODUCTION La France a enregistré, en 1998, pour la sixième année consécutive, un excédent commercial de près de 148 milliards de francs. Votre Rapporteur spécial se félicite de cette performance, même si elle marque un décrochage par rapport au record historique de 163 milliards de francs de 1997. Le maintien d’un excédent commercial élevé en 1998 n’était, en effet, nullement acquis, compte tenu de la dégradation de la conjoncture internationale imputable à la crise asiatique et russe. Certes, les exportations françaises ont pâti de cet environnement, progressant, en 1998, à un rythme deux fois moins élevé qu’en 1997. Mais, le dynamisme de la croissance au sein de l’Union européenne, ainsi que la solidité de nos échanges avec cette zone, ont finalement préservé la France des conséquences de la crise asiatique. Peut–on déduire du maintien de notre excédent commercial à un niveau élevé, que celui–ci est désormais d’ordre structurel et qu’il conviendrait de relâcher les politiques publiques en faveur du commerce extérieur, notamment en faveur des petites et moyennes entreprises ? Force est de constater que non. · Les performances du commerce extérieur observées en 1998 s’expliquent largement par des raisons conjoncturelles : la détérioration de notre solde commercial avec les pays d’Asie à économie en développement rapide a, en effet, été intégralement compensée par le recul de la facture énergétique, imputable à la chute des cours mondiaux du pétrole. Or, il apparaît, dès à présent, que ce phénomène ne devrait pas se reproduire en 1999, les cours du pétrole étant orientés à la hausse. · Compte tenu du « trou d’air industriel » que l’Union européenne a traversé au premier semestre dernier, les performances de notre commerce extérieur semblent, d’ores et déjà, s’inscrire à la baisse pour 1999 : l’excédent commercial pourrait se réduire à moins de 100 milliards de francs. La France serait, en effet, mal placée pour tirer parti de la reprise du commerce international attendue en 1999, car les exportateurs français sont relativement mal positionnés sur les marchés les plus porteurs, à savoir l’Asie émergente et les États-Unis. Si la structure géographique de ses échanges a permis à la France de rester à l’abri de la crise asiatique, elle pourrait, à l’avenir, pénaliser la croissance de ses échanges extérieurs. Dans ce contexte, il convient donc de ne pas s’arrêter à l’euphorie qui entoure les résultats de notre solde commercial. Les performances de notre commerce extérieur ne constituent nullement un acquis et il importe, plus que jamais, dans un environnement de plus en plus compétitif, de soutenir les efforts à l’exportation de nos entreprises, et notamment ceux des PME. Face à cet objectif, le budget du Commerce extérieur pour 2000, qui s’élève à 4.242 millions de francs en autorisations de programme et à 3.310 millions de francs en crédits de paiement, apparaît peu ambitieux : il entérine le décrochage budgétaire décidé en 1999 et prévoit, de surcroît, une baisse de 15% des aides à l’exportation. Certes, ces restrictions budgétaires ne devraient pas porter préjudice au fonctionnement du réseau de l’expansion économique. Marquant un souci permanent d’innovation, celui-ci s’est, en effet, lancé dans une démarche privilégiant une rationalisation de la dépense publique. Il devrait, dès l’an prochain, mettre en œuvre un projet ambitieux et innovant, fondé sur une approche pluriannuelle et globalisée des dépenses. En revanche, les entreprises françaises, et en particulier les PME, devraient pâtir de l’insuffisance des dotations budgétaires allouées aux organismes de soutien, notamment à l’association du Comité français des manifestations économiques à l’étranger et de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (CFME-ACTIM), et des aides à l’exportation. Pourtant, les sommes en jeu, essentielles au soutien des capacités exportatrices des PME, portent sur des sommes relativement réduites. La baisse du budget du commerce extérieur semble donc avoir atteint ici ses limites. I.– LES PERFORMANCES DE NOTRE COMMERCE EXTÉRIEUR NE CONSTITUENT NULLEMENT UN ACQUIS La France a été confrontée, en 1998, à un ralentissement du commerce mondial imputable à la crise asiatique et russe. Cette moindre croissance des échanges internationaux n’a, toutefois, pas fait obstacle à un fort excédent commercial, de près de 148 milliards de francs, en 1998. Soulignons, cependant, que les perspectives semblent plus incertaines pour 1999 et 2000. A.– UN EXCÉDENT COMMERCIAL SOUMIS AUX ALÉAS DE LA CONJONCTURE INTERNATIONALE 1.– Un excédent élevé en 1998 a) Un fort ralentissement du commerce international · La France a été confrontée, en 1998, à un contexte international de moindre progression des échanges internationaux. Le taux de croissance annuel moyen des échanges mondiaux en volume n’a été, en effet, selon l’Organisation mondiale du commerce (OMC), que de 3,5%, contre 10,5% en 1997 et 7% en moyenne sur la période 1985-1996. La croissance du commerce mondial a même été négative en valeur (baisse de 2%), ce qui représente la plus forte baisse enregistrée depuis 1982. Le ralentissement du commerce international est largement imputable à la crise asiatique, laquelle s’est étendue à la Russie et au Brésil. On rappellera, en effet, que la crise financière qui a touché, en juillet 1997, l’Asie du Sud-Est a débouché, dès la fin 1997, sur une sévère récession dans la zone, elle-même à l’origine d’un brutal ralentissement du commerce international. Ainsi, alors que l’Asie à économies en développement rapide (« l’Asie émergente ») avait largement contribué au dynamisme des échanges mondiaux, le taux de croissance moyen de ses importations en volume progressant de 13% sur la période 1985-1996, celui-ci a chuté à 3,6% en 1998. En valeur, les importations de la zone asiatique, en tenant compte du Japon, ont baissé de 17,5% entre 1997 et 1998. Cette contraction de la demande asiatique a réduit les importations mondiales de 240 milliards de dollars en 1998, ce qui correspond à une ponction de 4% sur le commerce mondial (de 3% si l’on exclut le Japon). Quasiment tous les pays en développement et en transition ont subi un choc massif sur les prix des biens qu’ils exportent, notamment ceux qui sont très élastiques à la demande mondiale. Par ailleurs, les contraintes de financement externe que subissent la plupart de ces pays depuis le début de la crise asiatique se sont renforcées en 1998 avec la crise russe. Or, le nécessaire ajustement de leur besoin de financement externe (somme du déficit courant et du remboursement de la dette) passait par une contraction drastique de leurs importations. De ce fait, l’onde de choc commerciale s’est diffusée au sein de l’économie mondiale et s’est autoentretenu avec le fléchissement progressif des importations des différentes zones géographiques : l’Asie depuis l’automne 1997, le monde chinois à partir du printemps 1998, la Russie et l’Amérique Latine depuis l’été 1998 et, enfin, les PECO et la Turquie depuis le début 1999. Les importations des États-Unis, et dans une moindre mesure celles de l’Europe, sont restées soutenues (respectivement +10% et +7,5% en volume et +5% en valeur pour les deux régions). Dans ces conditions, la moindre demande adressée par les pays émergents aux pays occidentaux s’est traduite par un net ralentissement de leurs exportations et un ajustement à la baisse des soldes extérieurs ().
· Compte tenu de ce contexte international, la demande mondiale adressée à la France s’est inscrite à la baisse. Le taux de croissance de la demande mondiale de produits manufacturés adressée à la France est, ainsi, passé de 9,5% en 1997 à 6,3% en 1998.
b) Un excédent commercial élevé · En dépit du ralentissement du commerce international, la France a enregistré, en 1998, pour la sixième année consécutive, un excédent () de près de 148 milliards de francs, contre 163 milliards de francs en 1997 (soit une baisse de 9,4%). Cet excédent constitue la seconde meilleure performance enregistrée depuis 1993. Il est, ainsi, deux fois supérieur à celui observé en 1996.
Le recul de l’excédent commercial français, observé en 1998, s’explique par un moindre dynamisme des exportations et par la vigueur de ses importations. · Les exportations françaises ont, en effet, progressé, en 1998, deux fois moins vite qu’en 1997 (+6,4% contre +15%). Ø La France a, en effet, été touchée par la crise asiatique, ses exportations vers l’Asie émergente baissant de 17 milliards de francs, soit une diminution de 16%. Au total, le solde avec l’Asie émergente a subi un recul de 25 milliards de francs, passant d’un excédent de 4,6 milliards de francs en 1997 à un déficit de 20,2 milliards de francs en 1998. L’impact de la crise asiatique sur le commerce extérieur français doit, cependant, être relativisé. Comme l’a souligné l’OCDE dans ses Perspectives économiques de juin 1999, « de tous les pays de la zone euro, la France paraît être celui qui a le moins souffert des crises des économies émergentes. […]. La part relativement importante des services a […] contribué à limiter les risques directs que les crises des pays émergents auraient pu faire peser sur l’économie française. » D’une certaine manière la France a, ainsi, perçu « les dividendes » de sa faible présence sur les marchés émergents d’Asie (). La France ne fut, en définitive, touchée par la crise asiatique que de manière indirecte. Les exportations françaises vers l’Allemagne et l’Italie, particulièrement exposées au risque asiatique, ont, en effet, été pénalisées. La croissance des exportations françaises vers l’Italie a, ainsi, été, en 1998, inférieure à la moyenne communautaire (+5,4% contre +7,2%). Ø Si la France a été en mesure d’enregistrer, en 1998, un excédent record, c’est en grande partie en raison du dynamisme de la croissance au sein de l’Union européenne. Rappelons, en effet, que l’Union européenne reste le premier partenaire commercial de la France, représentant 64% de ses exportations. Or, l’Union européenne a constitué, en 1998, un pôle économique dynamique, du fait de la reprise de la demande intérieure. Ce dynamisme explique que, globalement, l’Union européenne est restée relativement à l’abri de la crise asiatique. Comme le souligne la direction de la prévision du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, dans une note de conjoncture internationale publiée en décembre 1998, « il est remarquable de noter qu’alors que le commerce mondial ralentit de plus de cinq points, les importations des six plus gros pays de la zone euro ne fléchissent que d’à peine plus d’un point en 1998 ». Bien que le rythme de progression des exportations françaises vers l’Union européenne se soit réduit de moitié, celles-ci ont néanmoins connu une croissance de 7,2% en 1998, voire de 7,7% pour la seule zone euro. Par ce biais, 64% des exportations françaises ont connu un taux de croissance deux fois supérieur à celui observé au plan mondial. C’est donc bien la solidité des échanges avec l’Union européenne et le dynamisme économique de cette zone qui ont permis à la France de dégager un excédent commercial record en 1998. Ø Indiquons, enfin, que les exportations françaises ont été pénalisées par une moindre compétitivité-prix () imputable à des effets de change. Rappelons, à cet égard, qu’une hausse du taux de change effectif réel () correspond à une appréciation du change effectif réel de la France et donc à une diminution de la compétitivité-prix de ses produits. Or, à partir de l’été 1997, le taux de change effectif réel de la France s’est inscrit à la hausse jusqu’en octobre 1998, ce phénomène étant imputable à la baisse du dollar et de la livre, ainsi qu’à la dépréciation des monnaies asiatiques. De ce fait, la compétitivité-prix des produits français s’est détériorée en 1998. · La vigueur des importations françaises explique également la détérioration du solde commercial enregistré en 1998. Les importations françaises ont, en effet, crû à un rythme soutenu (+8,1%), comparable à celui de 1997 (+9,5%). Ø La vigueur du marché intérieur est, en effet, à l’origine de la forte poussée des importations enregistrées depuis 1990. Il convient, en effet, de rappeler que la croissance de la demande, amorcée à la mi-1996 est amplifiée en 1997, s’est poursuivie en 1998 : avec un taux de 3,6% en moyenne annuelle, elle est la plus élevée de la décennie. Comparativement aux autres États membres de l’Union européenne, la France a, ainsi, bénéficié d’un « différentiel de conjoncture », qui ne pouvait pas être sans conséquence sur l’ampleur des importations nationales. On soulignera, à cet égard, que le maintien d’un excédent commercial élevé, conjugué avec une forte poussée des importations, constitue une « originalité » au regard de l’évolution récente de notre commerce extérieur. Depuis 1992, en effet, l’amélioration du solde commercial résultait de l’atonie du marché intérieur, laquelle conduisait les entreprises à se tourner vers les marchés internationaux. Il semblait dès lors logique de s’interroger sur la pérennité de l’excédent commercial français : résisterait-il à une reprise de la consommation intérieure ? Depuis 1997, tel semble être le cas : la reprise économique s’est traduit par une forte poussée des exportations, tout en allant de pair avec une excédent commercial élevé, ce qui témoigne de la bonne compétitivité des produits français. Toutefois, votre Rapporteur spécial ne partage pas totalement l’optimisme entourant cette analyse : le maintien d’un solde commercial élevé s’explique, selon lui, non seulement pour des raisons structurelles, liées à la compétitivité des produits français, mais également par des causes conjoncturelles liées à la chute des cours des matières premières. Ø La facture énergétique a, en effet, reculé en 1998 de 25 milliards de francs, soit une baisse de 30%, cette baisse étant imputable à la chute des cours mondiaux du pétrole et ayant été amplifiée par la crise asiatique. L’allégement de la facture énergétique a, ainsi, intégralement compensé l’impact de la crise asiatique sur notre commerce extérieur. Mais, ce phénomène ne saurait systématiquement se reproduire à l’avenir. Aussi votre Rapporteur spécial tient-il à souligner que les risques d’une détérioration de notre solde commercial ne sauraient être écartés. Or, tel semble être malheureusement le cas en 1999. 2.– La perspective d’une détérioration en 1999 Les prévisions pour 1999 laissent, en effet, entrevoir une détérioration de notre solde commercial. Les flux commerciaux de biens ont accusé un recul marqué au premier semestre 1999 (), et ce, alors même qu’ils étaient déjà peu dynamiques au second semestre 1998. Certes, un rebond des échanges est observé depuis mai dernier. Mais, globalement, sur les huit premiers mois de l’année 1999, l’excédent commercial FAB-FAB s’élève à 81 milliards de francs, contre 92 milliards de francs au cours des huit premiers mois de l’année 1998. Au total, le solde commercial français pourrait se réduire, en 1999, à 95 milliards de francs. Cette détérioration pèserait, notamment, sur le solde industriel, touchant les secteurs des biens d’équipement professionnel et de l’automobile.
Comment expliquer cette détérioration de notre solde commercial ? Il semble que celle-ci soit imputable à un moindre dynamisme des exportations, conjugué à une consolidation des importations. a) Des exportations moins dynamiques · En 1999, comme en 1998, l’environnement international est globalement peu favorable à une évolution dynamique du commerce international. Selon la direction de la prévision du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, le taux de croissance du commerce mondial, en volume, s’élèverait, en 1999, à +3,2%, en légère baisse par rapport à 1998 (+3,5%). Certes, une accélération du commerce mondial est observée depuis le printemps dernier, en raison de la reprise de l’activité en Asie émergente et à la remontée des cours du pétrole, et ce, malgré le recul de la demande en provenance d’Amérique Latine et des PECO. Mais, ce rebond ne sera pas sensible en 1999, en raison du recul observé au cours de l’hiver 1998/1999. En revanche, la reprise du commerce international devrait être plus nette en 2000, avec une croissance de +5,9%. Ce rythme de croissance demeure, cependant, inférieur à la moyenne observée sur la période 1985-1996 (+7%), phénomène imputable au ralentissement de la croissance américaine et à l’atonie de l’économie japonaise.
· En dépit de la relative stabilité du commerce international, la demande mondiale adressée à la France devrait, en 1999, s’inscrire à la baisse, en raison de la faiblesse de la demande européenne : +3% en 1999, contre +6,1% en 1998. Ø L’année 1999 devrait être marquée par une reprise de l’activité sur le continent asiatique. Mais, celle-ci ne se traduira que très progressivement sur les chiffres du commerce extérieur en raison de la faiblesse prévisible des livraisons aéronautiques vers cette zone et, de manière plus générale, de la présence plus que modeste des exportateurs français en Asie émergente (). La demande adressée à la France par les « zones émergentes » devrait rester, globalement, relativement atone en 1999, en raison de la dégradation de la conjoncture en Amérique Latine et en Europe centrale et orientale. Ø La poursuite de l’expansion américaine en 1999 devrait permettre aux États-Unis de servir, en 1999, de « locomotive » au commerce mondial. Mais, la France demeure mal placée sur ce marché porteur : 7,5% de ses exportations ont été, en 1998, destinées au marché américain. Ø Mais, c’est surtout le fléchissement de la croissance observé chez nos principaux partenaires européens (Allemagne et Italie) qui expliquerait le recul de notre solde commercial en 1999. Rappelons, en effet, que l’Europe a traversé, à partir du dernier trimestre 1998 jusqu’au premier semestre 1999, un « trou d’air industriel », si bien que les échanges en valeur entre la France et la zone euro se sont repliés de 4,1% à l’importation et de 3,7% à l’exportation par rapport au précédent semestre. La zone euro a donc cessé de jouer le rôle de « tampon » qui fut le sien en 1998, lorsqu’elle permit de préserver le commerce extérieur français des effets de la crise asiatique. Soulignons cependant, que l’affaiblissement de la demande étrangère adressée, en 1999, à la France devrait s’inverser en 2000 : celle-ci devrait connaître une croissance de 5,9%, imputable à l’accélération de l’activité dans la zone euro (+2,7% selon la demande de la prévision), à la sortie de crise des pays émergents et à la fin de la baisse des livraisons prévues par de grands contrats asiatiques. b) Des importations soutenues · La consolidation de la demande intérieure contribue, en effet, en 1999, à soutenir nos importations. La consommation des ménages reste élevée, ses différents déterminants (revenu disponible en hausse, inflation faible, confiance élevée) étant orientés en ce sens. Par ailleurs, compte tenu du faible niveau des stocks et des perspectives élevées d’investissements, nos importations industrielles semblent, depuis le second semestre 1999, s’inscrire à la hausse. Au total, la demande intérieure française devrait probablement rester plus dynamique que celle des principaux pays européens en 1999, ce différentiel de conjoncture contribuant à la consolidation des importations. · Par ailleurs, le mouvement de baisse des cours du pétrole et des matières premières observé en 1998 semble être arrivé à son terme, si bien que la facture énergétique pourrait atteindre, en 1999, 90 milliards de francs, contre 61 milliards de francs en 1998. La baisse du solde industriel et l’alourdissement de la facture énergétique vont ainsi se conjuguer, en 1999, débouchant sur un ajustement à la baisse de notre excédent commercial. Soulignons, enfin, que ce dynamisme de nos importations devrait perdurer en 2000, en raison de la vigueur de la demande intérieure. Le maintien d’un solde commercial élevé en 2000 ne doit donc nullement être considéré comme pérenne. B.– QUELQUES SIGNES INQUIÉTANTS Une analyse géographique et sectorielle de nos échanges permet d’affiner l’analyse du solde commercial. 1.– Des échanges essentiellement tournés vers l’Europe, mais peu développés avec les zones les plus dynamiques · Le poids de la France dans le commerce international, ainsi que la répartition géographique de ses échanges, ont été relativement stables en 1998. D’après les informations fournies par la DREE, la part du marché mondial en valeur de la France s’est élevée, en 1998, à 5,4%, soit le même niveau qu’en 1997. · L’Union européenne reste le premier partenaire commercial de la France, représentant près des deux tiers de ses exportations. Le commerce extérieur français avec l’Union européenne dégage, en 1998, un solde positif de 64 milliards de francs, lequel, bien qu’en réduction de 21% (soit 17 milliards de francs) par rapport à 1997, représente deux fois et demi l’excédent dégagé en 1996. Cette baisse est imputable à une forte croissance des importations (+ 9,6%), notamment celles en provenance d’Allemagne, d’Italie, d’Espagne et d’Irlande, et à une forte décélération des exportations (+ 7,2% en 1998 contre + 12,4% en 1997), notamment celles à destination du Royaume-Uni, de l’Italie et des pays du Bénélux. La baisse de l’excédent commercial est particulièrement accusée avec les pays de la zone euro : il chute de 64% pour s’établir à 11 milliards de francs. Soulignons, toutefois, que les échanges de la France avec cette zone ont été plus dynamiques que pour l’Union européenne prise dans son ensemble, les exportations et les importations progressant respectivement de 7,7% et 10,6%. Les exportations françaises dirigées sur la zone euro ont, ainsi, crû de 64 milliards de francs en 1998. Au cours du premier semestre 1999, les échanges avec l’Union européenne, et notamment avec la zone euro, subissent une dégradation en termes de flux, à l’exception cependant des échanges avec l’Espagne. Les importations françaises chutent de 3,4%, tandis que les exportations reculent de 1,8% par rapport au dernier semestre 1998. Mais, compte tenu de ce décalage, le solde enregistre l’un de ses excédents semestriels les plus élevés (près de 44 milliards de francs). Indiquons, toutefois, que nos échanges avec l’Union européenne s’accélèrent depuis la fin du premier semestre 1999, en raison du réaffermissement de l’activité sur cette zone. Ø Les échanges avec l’Allemagne, excédentaires depuis 1996 (+ 2,9 milliards de francs en 1996 et + 3,4 milliards de francs en 1997), sont redevenus déficitaires en 1998 (- 7,6 milliards de francs), en raison d’un décalage de conjoncture, lequel s’est traduit par de fortes importations françaises dans les domaines des biens d’équipement et de l’automobile. Ø Après avoir frôlé l’équilibre en 1997, nos échanges avec l’Italie plongent dans le déficit en 1998 (- 6,8 milliards de francs). Cette dégradation s’explique essentiellement par le dynamisme des importations en provenance d’Italie (+ 9,3%), notamment dans les domaines des biens industriels et des biens intermédiaires, tandis que les exportations françaises pâtissent du ralentissement de la conjoncture italienne imputable aux effets de la crise asiatique. Les résultats du premier semestre 1999 laisseraient, toutefois, entrevoir une possible inversion de tendance : le solde commercial français, tout en restant déficitaire, se rapprocherait de l’équilibre. Ø Le solde excédentaire dégagé avec le Royaume-Uni constitue le premier excédent bilatéral français. Soulignons que l’excédent commercial observé en 1998 constitue un chiffre record depuis 1990 : il s’élève, en effet, à 37,2 milliards de francs. Ce succès s’explique essentiellement par le dynamisme des exportations françaises, tirées par l’appréciation de la livre sterling au premier semestre 1998. Cet excédent commercial marque, toutefois, un léger recul au cours du premier semestre 1999. Ø L’excédent commercial avec l’Espagne est en progression constante depuis 1995 : il a atteint, en 1998, un niveau record de 34,6 milliards de francs, en hausse de 21% par rapport à 1997. Soulignons que les échanges de la France avec l’Espagne ont progressé, en 1998, à un rythme plus élevé que la moyenne communautaire, qu’il s’agisse des importations ou des exportations. Les résultats du premier semestre 1999 témoignent de la persistance du dynamisme de ces échanges. · Le déficit commercial français avec les pays de l’OCDE, hors Union européenne, fait l’objet d’une forte réduction. Ø Le déficit commercial avec les États-Unis, de 16 milliards de francs, est, en effet, en diminution de plus de 30% en 1998 par rapport à l’année précédente. Il s’agit du plus faible déficit commercial enregistré depuis dix ans. Stimulées par l’appréciation du dollar et l’écart de conjoncture positif avec les États-Unis, les exportations françaises ont, en effet, augmenté de 20% sur cette zone. Au premier semestre 1999, le recul du déficit commercial avec les États-Unis se poursuit, en raison du rythme soutenu de la croissance des achats américains à l’étranger et d’un contexte de change favorable. Ø En revanche, le déficit avec le Japon s’accroît, en 1998, de 21% (soit 5 milliards de francs) pour s’établir à 29 milliards de francs. Il s’agit du plus important déficit bilatéral enregistré depuis 1993. Au premier semestre 1999, le déficit continue de s’accroître par rapport au dernier semestre 1998 (+ 20%). · Les échanges commerciaux de la France avec l’Asie subissent également un repli sensible. Cette détérioration est particulièrement significative pour les pays d’Asie à économie en développement rapide (), le solde commercial français chutant de 25 milliards de francs. Cette dégradation de notre solde commercial avec l’Asie émergente est due à une chute brutale des exportations françaises (– 16% entre 1997 et 1998). Le repli des exportations françaises a été très sensible vers les pays de l’ASEAN (– 31%), notamment l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines et Singapour, ainsi qu’en direction de la Corée du Sud. Cette chute de nos exportations vers l’Asie émergente a touché tous les secteurs : le matériel de transport terrestre (– 29,8%), les biens de consommation (– 24,8%), les biens intermédiaires (– 23,7%), l’agro-alimentaire (– 23,6%), les biens d’équipement professionnel (– 12,3%). La chute des exportations de biens d’équipement professionnel est, toutefois, moins marquée, dans la mesure notamment où les livraisons d’Airbus correspondent à des commandes dont la signature intervient en moyenne dix-huit mois avant la livraison. La crise asiatique s’est également traduite par la baisse du montant des grands contrats signés avec l’Asie en développement (– 40% entre 1997 et 1998 pour les contrats civils). Alors que cette zone représentait traditionnellement près du tiers des grands contrats civils, sa contribution a été inférieure à 10% en 1998. Nos entreprises ont néanmoins obtenu de beaux succès dans les pays moins affectés par la crise comme Singapour ou Taiwan. La hausse de nos importations en valeur en provenance d’Asie émergente est légèrement inférieure à celle de nos importations totales (+ 6,7% contre + 7,7% pour les importations totales), ce qui a provoqué un fléchissement de la part de marché en valeur des produits asiatiques en France (6,6% en 1998 contre 6,7% en 1997). En revanche, en volume, la part de marché asiatique progresse sensiblement depuis la fin de l’année 1998. Dans la majorité des secteurs, les gains de parts de marché des produits asiatiques sont corrélés à une baisse de leur prix relatif, mettant en évidence un effet-prix en liaison avec les dépréciations des monnaies asiatiques. Indiquons, enfin, qu’au cours du premier semestre 1999, les exportations françaises vers les pays émergents d’Asie enregistrent une forte baisse, qui s’explique intégralement par celle des livraisons aéronautiques (baisse de 26% des exportations avec l’Asie émergente au premier semestre 1999, mais hausse de 5,4% hors fortes opérations). La crise s’est donc répercutée, en 1999, avec un effet retard sur les livraisons aéronautiques à l’Asie. Précisons que ce décalage devrait se reproduire en 2000. Notons, cependant, que nos exportations semblent se redresser depuis la fin du premier semestre 1999. De manière plus générale, il convient de souligner que les relations commerciales de la France avec l’Asie émergente restent encore modestes : 6% de nos échanges. Globalement, la part de marché de la France dans cette zone est stable, aux environs de 2,3% sur la période récente, nous situant au troisième rang au sein de l'Union européenne derrière l'Allemagne (3,9%) et le Royaume-Uni (2,7%). Les États-Unis maintiennent leurs positions commerciales autour de 14%, alors que le Japon a vu sa part de marché régresser (de 22% en 1993 à 18% en 1998). · L’évolution des échanges avec les pays de l’Est reste favorable, le solde avec les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et la Communauté des États indépendants (CEI) représentant un excédent de 12 milliards de francs, en progression de 9% par rapport à l’année précédente. Ce chiffre couvre, cependant, de fortes disparités. Les échanges avec les PECO dégagent, en effet, un solde positif de près de 16 milliards de francs, les exportations françaises ayant été particulièrement dynamiques en 1998 (+ 19%), notamment vers la Pologne, devenue, en 1998, le premier client de la France en Europe de l’Est et le sixième excédent bilatéral. Au cours du premier semestre 1999, le dynamisme de nos échanges avec les PECO semble se poursuivre. En revanche, les échanges avec la CEI se soldent par un déficit de 3,4 milliards de francs, en augmentation de plus de 16% par rapport à l’année 1997. Ce phénomène est essentiellement imputable à la chute des exportations françaises vers la Russie (– 25%), qui ont cependant repris leur progression au premier semestre 1999. · L’excédent commercial de la France avec le Proche et Moyen Orient progresse, en 1998, de 50% (+ 4 milliards de francs), pour s’établir à près de 30 milliards de francs, cette évolution s’expliquant par la forte baisse du prix du pétrole brut importé. Les importations françaises ont ainsi chuté de 14%. Notons que les exportations françaises ont subi un léger recul (- 1,6%), lequel résulte également de la faiblesse des livraisons d’Airbus. Au premier semestre 1999, l’excédent commercial français est à la hausse, même si les importations tendent à s’accroître. · Le solde des échanges avec l’Afrique progresse également. L’excédent français, en augmentation de 67% par rapport à l’année précédente, s’établit à près de 34 milliards de francs. Les exportations françaises vers la zone ont, en effet, été très dynamiques en 1998 (+ 16%) : l’Afrique est redevenue, en 1998, la troisième destination des produits français, après l’Union européenne et les autres pays de l’OCDE. Au premier semestre 1999, les ventes françaises vers l’Afrique reculent, mais, compte tenu des moindres importations françaises, l’excédent se maintient à un niveau élevé.
2.– Une érosion inquiétante de notre solde industriel, compensée, momentanément, par un allégement de la facture énergétique L’évolution des soldes par branche, observée au cours de l’année 1998, contraste vivement avec les performances réalisées en 1997 : si le déficit énergétique est en nette diminution, les soldes des autres branches, en revanche, subissent tous une dégradation. · La baisse du prix du pétrole observée en 1998 () s’est traduite par une réduction de la facture énergétique de 25 milliards de francs, soit un quart de la facture énergétique. Celle-ci retrouve ainsi son niveau de 1995, pour s’établir à 61 milliards de francs. Ce phénomène ne devrait, cependant, pas se reproduire en 1999. L’augmentation récente du prix du pétrole (), liée aux décisions de réduction de la production et à l’appréciation du dollar, pèse, en effet, sur le déficit énergétique : celui-ci atteint 32 milliards de francs au premier semestre 1999. · La branche agro-alimentaire enregistre un excédent de plus de 58 milliards de francs en 1998, ce qui représente un recul de 7 milliards de francs par rapport au record exceptionnel de 1997. Le chiffre de 1998 constitue, toutefois, le second plus fort excédent agro-alimentaire depuis dix ans. L’excédent des produits agricoles reste stable, la forte hausse des exportations de vins venant compenser la baisse de celles de céréales. En revanche, les exportations des produits des industries agricoles et alimentaires reculent de 6 milliards de francs, en raison de la crise russe et asiatique. Les exportations vers la Russie ont, ainsi, chuté de 27% de 1997 à 1998, tandis que les ventes d’alcools vers l’Asie subissaient une forte baisse. Au cours du premier semestre 1999, le secteur agro-alimentaire enregistre une baisse des flux, tant à l’exportation qu’à l’importation, ce qui permet ainsi de limiter la détérioration du solde. Indiquons, cependant, que les exportations ont entamé un redressement depuis la fin du premier semestre, qui devrait se poursuivre, alors que les importations sont toujours orientées à la baisse. · Alors que notre solde industriel s’est, depuis 1994, amélioré de manière continue pour atteindre, en 1997, un excédent record de 108,4 milliards de francs, celui-ci a connu, en 1998, une baisse de 30%. Ce repli de l’excédent industriel est lié à un contexte international défavorable et au dynamisme de la demande intérieure. Il s’explique essentiellement par la baisse du solde des échanges de biens intermédiaires. De manière plus précise, le volume des exportations de produits manufacturés a progressé de 8% en 1998. Après une année 1997 exceptionnelle (+ 13,5%), les flux d’exportations ont été relativement peu dynamiques en 1998, les trois principaux facteurs explicatifs de la croissance ayant, en effet, marqué le pas à partir de l’été 1997. Tout d’abord, la demande mondiale a fortement ralenti, notamment dans les pays émergents d’Asie, mais également dans la plupart des pays industrialisés. La baisse du prix du pétrole a également limité la demande des pays producteurs. Enfin, la légère dégradation de la compétitivité-prix des produits français, liée notamment à l’appréciation du franc par rapport aux monnaies asiatiques (en particulier par rapport au yen), a également contribué à modérer la croissance du volume des exportations. Par ailleurs, le volume des importations de produits manufacturés a progressé de 10% en 1998. Cependant, comme à l’exportation, la croissance du volume des flux d’importations s’est ralenti sensiblement en 1998. La progression de nos importations enregistrée est en ligne avec celle de la demande intérieure en produits manufacturés. L’utilisation plus intensive des capacités de production en France, au cours de cette année, a également contribué à la croissance des importations. L’amélioration de la compétitivité-prix des produits français a, cependant, eu l’effet inverse. Malheureusement, l’érosion de notre solde industriel se poursuit au cours du premier semestre 1999, même si un redressement semble, cependant, se dessiner depuis mai dernier. Ø L’excédent des biens intermédiaires chute, en 1998, de près de 80% par rapport à l’année précédente : il est désormais réduit à 3,8 milliards de francs, soit le plus faible niveau enregistré depuis 1996. Cette dégradation s’explique essentiellement par le dynamisme des importations, notamment dans les secteurs de la sidérurgie, du papier-carton et des composants électroniques. Au premier semestre 1999, les échanges de biens intermédiaires ont poursuivi la baisse observée depuis mars 1998. Le solde est, cependant, positif et un rebond des échanges est observé depuis le mois de mai dernier, en raison de la reprise de l’activité en France et chez ses partenaires européens. Ø L’excédent du secteur des équipements professionnels est, en 1998, en très légère baisse (– 9%) par rapport au record historique de 1997 : il s’établit à 42 milliards de francs, représentant ainsi le deuxième excédent industriel, derrière l’automobile. Cette performance est, pour l’essentiel, imputable aux résultats obtenus dans les branches aéronautique et navale. Cet excédent est d’autant plus remarquable qu’il est intervenu dans un contexte international peu favorable. La part des exportations françaises vers l’Union européenne est, en effet, particulièrement faible dans ce secteur (48%), alors que le poids des pays émergents d’Asie est élevé (11%). Mais, malgré un contexte fragile, les exportations sont demeurées, en 1998, extrêmement dynamiques. Cette tendance a, cependant, subi un retournement au cours du premier semestre 1999 : les exportations accusent un recul de 4,6%, après avoir augmenté de 6,6% au second semestre 1998 ; les importations s’accélèrent (+ 3,5% au premier semestre 1999). Le solde se dégrade donc, passant de 27 milliards de francs au second semestre 1998 à 10 milliards de francs au premier semestre 1999. Ø Marquant un léger recul par rapport à 1997, de 4,5 milliards de francs, l’excédent de la branche automobile et transport terrestre demeure, avec 59 milliards de francs, le premier poste de la balance commerciale française. Cet excédent est particulièrement remarquable puisque, contrairement à la situation prévalant en 1997, il s’inscrit dans un contexte de forte croissance des importations (+ 22,5% en 1998). La vigueur des exportations (+ 13,2%) s’explique, quant à elle, par la bonne santé du marché européen, témoignant ainsi de la compétitivité des produits français. Cependant, au cours du premier semestre 1999, le solde de l’industrie automobile se dégrade fortement, les importations ayant augmenté de 2,2%, tandis que les exportations se réduisait de 3,4%. Ø Le déficit des biens de consommation s’accroît, en 1998, de 45%, pour s’élever à plus de 27 milliards de francs. Les échanges dans cette branche ont, en effet, été particulièrement dynamiques, les exportations et importations augmentant respectivement de 8% et 11%. Le solde de la branche a, toutefois, pâti d’un « effet mondial », à l’origine d’une forte poussée des achats de matériel électronique. S’élevant à 10 milliards de francs, le déficit des biens de consommation est en réduction au cours du premier semestre 1999, en raison d’une accélération des exportations. L’amélioration est particulièrement sensible sur deux postes : le cuir et l’habillement, d’une part, la pharmacie et la parapharmacie, d’autre part.
II.– UNE ADMINISTRATION INNOVANTE Le service de l’expansion économique se caractérise par un souci, que votre Rapporteur spécial tient à saluer, de modernisation extrêmement poussée. Il conviendrait, sans nul doute, dans le cadre de la réforme de l’État, de s’inspirer du volontarisme et de l’originalité des réformes mises en œuvre. A.– L’ADAPTATION DU RÉSEAU DE L’EXPANSION ÉCONOMIQUE 1.– Un premier bilan Les réformes mises en œuvre ont été multiples. Elles portent, d’une part, sur des efforts d’économie budgétaire et, d’autre part, sur une professionnalisation accrue du personnel. a) Des efforts importants d’économies budgétaires · La DREE est engagée, depuis 1991, dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs, en « concertation » avec la direction du budget. Ce programme s’est d’ores et déjà traduit par deux plans de suppression d’emplois (1991-1993 et 1994-1996), qui ont porté sur près de 16% des effectifs budgétaires de ses services extérieurs. La période 1997-1999 correspond au troisième plan triennal, lequel prévoit une réduction de 5,35% des emplois. Au total, de 1991 à 1999, le service de l’expansion économique aura vu ses effectifs réduits de 356 postes, soit une baisse de 20,2%.
· Cette programmation porte également sur les crédits de fonctionnement. Le troisième plan triennal prévoit que la réduction des emplois devra s’accompagner d’une diminution de l’ordre de 3% par an des crédits du chapitre 34–98 (fonctionnement, hors informatique, et immobilier), mais avec deux réserves : la restitution de 50% des économies réalisées au niveau des effectifs budgétaires et l’absence de mesures de régulation en cours d’exercice. On rappellera, néanmoins, que les engagements relatifs au maintien des crédits de fonctionnement au cours des deux premiers plans n’ont été que partiellement respectés, en raison des régulations budgétaires intervenues, qui ont porté jusqu’à plus de 10% de la dotation initiale. De manière plus générale, on soulignera que l’avantage conféré par la certitude de pouvoir disposer d’une dotation qui ne sera pas sujette à taxation ou abattement en cours d’exercice a largement compensé la diminution des crédits prévus par le plan. Les budgets des postes d’expansion économique ont pu ainsi être mieux calibrés, c’est–à–dire sans effet « d’encaisse de précaution », qui est une majoration des besoins exprimés par les responsables des postes d’expansion économique, afin de se prémunir d’une taxation éventuelle. · Ces efforts de rationalisation de la dépense publique devraient se poursuivre au cours de la période 2000-2002, mais dans le cadre d’un projet plus innovant et plus ambitieux : la dotation globale contractuelle (DGC). Ce projet, en cours de négociation avec la direction du budget du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, devrait être finalisé d’ici la fin de l’année. Il vise, en contrepartie d’une responsabilisation accrue du gestionnaire, à améliorer l’efficacité des fonds publics. A cette fin, le réseau de l’expansion économique se verrait affecter une enveloppe de crédits budgétaires portant, non seulement sur les emplois et les dépenses de fonctionnement comme ce fut le cas au cours des trois premiers plans triennaux, mais également sur les indemnités, les dépenses informatiques () et les dépenses immobilières. Les dépenses relatives aux organismes d’intervention, ainsi qu’aux frais de justice, sont donc exclues de la DGC. Cette enveloppe serait assortie d’objectifs assignés au gestionnaire, des indicateurs de performance devant permettre d’évaluer l’efficience des structures pour la réalisation desdits objectifs. En contrepartie de cette « contrainte d’objectifs » – et non plus de moyens comme cela est traditionnellement le cas dans le domaine des finances publiques -, la DREE bénéficiera d’une souplesse de gestion accrue. Ø La DGC devrait être stable sur la période 2000-2002, tout gel ou taxation étant exclu. Précisons que cette stabilisation n’englobe pas les facteurs exogènes de variation de ces dépenses, notamment en ce qui concerne les dépenses de personnels. Ainsi, s’agissant du projet de loi de finances pour 2000, la masse salariale devrait être stable, à l’exclusion des 15 millions de francs liés aux effets des variations de change sur les indemnités de résidence, des 4,37 millions de francs de CSG et des 13 millions de francs de transferts indemnitaires. Compte tenu de ces dispositions, votre Rapporteur spécial s’inquiète des dix suppressions d’emplois prévues au titre du projet de loi de finances pour 2000. Celles-ci seraient-elles le prélude à une rupture des engagements envisagés dans le cadre de la DGC ? Ø La DGC va permettre une fongibilité accrue des dotations budgétaires. La DGC s’est, en effet, accompagnée du regroupement des treize chapitres budgétaires relatifs aux crédits du réseau de l’expansion économique sur cinq chapitres. La DGC comprend désormais : – le chapitre 31-10 relatif aux dépenses de personnel ; – les chapitres 31-94 et 33-92 relatifs aux indemnités ; – le chapitre 37-07 relatif aux dépenses de fonctionnement ; – le chapitre 57-90 relatif aux dépenses immobilières. Compte tenu des indications précédemment fournies, les dotations de ces cinq chapitres devraient être stables sur la période 2000-2002, à l’exclusion des facteurs externes de variation (tels que les effets des variations du taux de change sur les indemnités de résidence, par exemple). Parmi ces cinq chapitres, seuls ceux relatifs aux dépenses de personnel et de fonctionnement représentent une innovation, pour ne pas dire une révolution : le changement de nomenclature opéré va permettre le regroupement de dix chapitres sur deux chapitres, élargissant ainsi de manière sensible la masse des dépenses fongibles au sein de ces deux nouveaux chapitres. – le nouveau chapitre 31-10 relatif aux dépenses de personnel englobe, en effet, les anciens chapitres 31-90, article 81, paragraphes 10, 20, 30 et 80, et article 82, relatifs aux rémunérations principales, 31-97, article 81, paragraphes 10 et 20, relatif aux rémunérations des personnels non titulaires, 33-90, article 81, relatif aux cotisations sociales à la charge de l’État, et 33-91, article 81, relatif aux prestations sociales versées par l’État, à l’exclusion des chapitres relatifs aux versements d’indemnités et aux dépenses de personnel de droit local ; – le nouveau chapitre 37-07 relatif aux dépenses de fonctionnement englobe les anciens chapitres 31-90, article 81, paragraphe 40, relatif aux rémunérations des coopérants du service national, 31-97, article 81, paragraphe 90, relatif aux dépenses de personnel de droit local, 34-92, article 19, relatif aux frais générés par les déplacements temporaires des agents de l’administration centrale, 34-95, articles 81 et 82, relatif aux dépenses informatiques, 34-98, articles 81, 82, 84 et 85 relatifs aux moyens de fonctionnement des services. Cette fongibilité devrait accorder au gestionnaire une importante souplesse de gestion, permettant des « recyclages de dépenses », laquelle sera source de gains de productivité. La DREE sera, en effet, en mesure d’opérer, en fonction des besoins, des redéploiements au sein des dépenses de personnel ou de fonctionnement. Votre Rapporteur spécial se félicite de cette réforme, mais regrette, toutefois, que les chapitres relatifs aux versements des indemnités n’aient pas été regroupés avec ceux relatifs aux dépenses de personnel. Il est donc possible d’accroître encore la globalisation des crédits accordés au gestionnaire. Précisons, enfin, mais cela allait de soi, que les chapitres 31-94 et 33-92 relatifs aux indemnités ne sont pas fongibles entre eux, puisqu’ils constituent deux chapitres distincts. Les crédits de la DREE en matière immobilière ne bénéficient, eux non plus, d’aucun assouplissement en termes de fongibilité. Ø Les crédits de fonctionnement (chapitre 37-07) feront l’objet de reports automatiques. Votre Rapporteur spécial souligne, toutefois, que cette possibilité de reports pourrait utilement être étendue aux autres chapitres, afin d’éviter les phénomènes de surconsommation de crédits observés en fin d’exercice. Ø Le recours au décret de virement à l’intérieur de la DGC est, enfin, autorisé. De manière plus générale, votre Rapporteur spécial se félicite de cette réforme, laquelle s’inscrit dans le prolongement des évolutions suggérées par le groupe de travail, présidé par le Président Laurent Fabius, sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, auquel il a participé. Ce groupe de travail appelait, en effet, de ses vœux une globalisation et une pluriannualité des crédits budgétaires, assorties, en contrepartie, de contraintes d’objectifs assignées aux gestionnaires de fonds publics. Compte tenu des enjeux de la réforme relative à la DGC, laquelle pourrait être étendue à d’autres administrations, il prêtera donc une grande vigilance à ses modalités d’application. b) Une professionnalisation accrue Ces contraintes budgétaires n’ont pas fait obstacle, loin s’en faut, à la modernisation de la DREE. Au contraire, une politique de gains de productivité a été engagée dans plusieurs directions : · La DREE s’est engagée dans une réflexion qualitative sur l’origine et le profil de son personnel. Ainsi, le nombre de ses agents contractuels a été fortement réduit au profit de personnels étrangers dans les postes. La formation professionnelle des agents de la DREE a été renforcée. Cette dernière s’efforce, enfin, de professionnaliser davantage son réseau, en recrutant plus d’experts et moins de généralistes. · La modernisation des moyens informatiques a été considérée comme une priorité. Ce chapitre a bénéficié, depuis plusieurs années, à l’exception de la loi de finances pour 1998, de dotations substantielles : les crédits ont atteint 24 millions de francs en 1999 et, conformément aux accords conclus avec la direction du budget, ils sont exonérés de toute mesure de régulation et reconduits au titre des projets de lois de finances pour 2000 et 2001. Ainsi, le réseau informatique a été fortement renforcé au cours des dernières années : Internet est désormais totalement intégré dans le travail des postes et les renseignements de base fournis aux entreprises sont largement véhiculés au moyen de ce support. Un réseau Intranet, qui doit relier les postes d’expansion économique (PEE), l’administration centrale et les organismes de soutien, est en cours de réalisation depuis 1998. · Les postes d’expansion économique ont fait l’objet d’un plan de redéploiement et de rapprochement avec les autres réseaux. Ce redéploiement s’est traduit par : Ø un transfert d’effectifs des pays de l’OCDE vers les économies émergentes : 213 emplois nouveaux ont été créés dans les pays émergents. Ce mouvement a été rendu possible par une diminution des effectifs de l’OCDE (– 195) et en Afrique (– 71). Le déroulement du plan s’est poursuivi depuis 1998, avec toutefois quelques inflexions compte tenu de la crise asiatique : poursuite de la réduction des effectifs dans les pays de l’OCDE, mais ralentissement du redéploiement en direction des pays émergents.
Ø la fermeture de 25 PEE de 1993 à 1998 et l’ouverture de 5 PEE et six antennes () ; Ø une réflexion sur les synergies entre les différents réseaux de l’État, qui a débouché sur la fusion des représentations de la DREE et du Trésor au sein des missions économiques et financières dans certains pays. Aux deux missions du Maghreb (Rabat, Tunis) se sont ajoutées celles de Brasilia, Pékin, New-Delhi et Moscou. Par ailleurs, ont été créés, afin d’opérer un rapprochement avec le ministère des affaires étrangères, des postes mixtes de consul général – conseiller commercial à Miami, Atlanta, Houston, Vancouver, Osaka et Dubaï. Un rapprochement entre les PEE et les réseaux à l’étranger de la DATAR est actuellement à l’étude. · Une rénovation des méthodes de travail a été lancée, avec l’introduction, à partir de 1990, de la facturation des prestations du réseau. Cette facturation a été étendue à l’ensemble du réseau en 1994. La facturation a d’abord été conçue comme un outil destiné à donner un cadre plus professionnel aux relations entre les entreprises et les PEE. Son introduction était, en effet, destinée, d’une part, à décourager les demandes infondées, mal formulées de certaines entreprises et, d’autre part, à inciter les PPE à améliorer la qualité de leurs prestations face à des clients rendus plus exigeants par le prix qu’ils doivent payer pour les obtenir. Désormais, les prestations d’information et de prospection des PEE, mais également du CFCE, sont donc présentées dans un catalogue commun, qui définit les produits, leur contenu et leur prix. Le CFCE est en charge de la facturation de l’ensemble des prestations, y compris celles des PEE, qui sont rendues pour son compte et en son nom. Les recettes des ventes de produits et prestations originaires des PEE ou du CFCE (sous réserve qu’elles soient ventilables par pays) sont réparties à égalité entre les PEE et le CFCE. En réalité, les montants demandés s’apparentent plus à un « ticket modérateur » qu’à un prix, car ils ne couvrent pas le coût réel des prestations. La recherche de ressources complémentaires n’était donc pas la motivation première de l’introduction de la facturation. Pour autant, cette réforme assure également au réseau des recettes qui contribuent de façon importante à ses efforts de modernisation. En 1998, les PEE ont ainsi bénéficié d’un « droit de tirage » de 50% sur un « chiffre d’affaires » total de facturation de 31 millions de francs (). De toute évidence, l’expérience de la facturation a eu des effets très positifs : elle a permis d’améliorer la qualité des prestations et a contribué à la modernisation du service public de soutien au commerce extérieur. Grâce aux réformes ainsi entreprises, la DREE est aujourd’hui une administration dynamique et souple, offrant à nos entreprises des prestations de qualité. Surtout, elle témoigne d’un souci évident d’adaptation et d’amélioration qui est une qualité appréciable dans l’administration française. 2.– La reconfiguration inachevée des organismes d’appui Initiée en juin 1996, la réforme des organismes d’appui se poursuit, mais avec quelques inflexions par rapport aux orientations initialement retenues. · Le regroupement de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) et du Comité français des manifestations économiques à l’étranger (CFME) au sein d’une structure unique de promotion internationale a été réalisé, en janvier 1997, par l’extension des statuts de l’ACTIM aux activités du CFME. La nouvelle association est dénommée « CFME-ACTIM - Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises ». Elle est placée sous la tutelle de la Direction des relations économiques extérieures (). Le CFME-ACTIM a pour mission de réaliser et de coordonner toutes actions de promotion destinées à préparer et à favoriser le développement international des entreprises françaises (). Au niveau social, le regroupement des deux organismes s’est traduit par le rapprochement des équipes, et notamment par la mise à disposition du CFME-ACTIM des personnels du CFME, lesquels relevaient du statut du CFCE. Une nouvelle organisation interne a été mise en place, parallèlement à l’application d’un plan social. Désormais, les différents types d’opérations sont donc menés par une entité unique, avec une articulation spécifique autour des salons spécialisés et des grandes expositions françaises. De même, une attention particulière est apportée aux opérations réalisées dans le secteur des biens de consommation désormais intégrées au sein du programme annuel du CFME-ACTIM, alors qu’elles relevaient auparavant du seul CFME. S’agissant de l’activité réalisée en 1998, le CFME-ACTIM a maintenu une activité soutenue, en dépit de l’impact de la crise asiatique. Ainsi, il a, notamment, mené à bien 155 actions de promotion de collective (contre 147 en 1997) se décomposant ainsi : – 4 expositions françaises (Indonésie, Japon, Philippines, Russie) ; – 88 sections françaises dans des salons spécialisés (contre 86 en 1997) ; – 34 colloques et tables rondes à l’étranger (contre 26 en 1997) ; – 29 sessions d’information technique en France, dont 6 programmes de formation à la gestion en économie de marché réalisées pour la CEI et la Chine (contre 31 en 1997). Les perturbations économiques et financières qui se sont déroulées en 1998 ont eu des incidences non négligeables sur l’activité de l’Agence. La crise asiatique et les perturbations graves de l'économie russe ont, en effet, conduit à limiter le nombre d’exposants dans les expositions de Djakarta et de Moscou. De même, une quinzaine de sections collectives dans des salons spécialisés ont dû être annulées. Par contre, le phénomène a été moins marqué s’agissant des colloques et des invitations de décideurs en France, même si quelques opérations ont dû être annulées ou reportées. Pour 1999, le projet de programme prévoit, théoriquement, 201 opérations collectives (contre 174 en 1998) et 199 en 2000. L’accent sera mis, comme les années précédentes, sur l’Asie, traduisant ainsi une intensification des demandes des entreprises sur les pays émergents, et le secteur des hautes technologies. · S’agissant du Centre français du commerce extérieur (CFCE), rappelons que celui-ci a pour mission, dans le cadre de la politique gouvernementale et des directives du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, de mettre à disposition des acteurs économiques français, notamment des PME, l’information requise pour favoriser les échanges extérieurs et l’expansion économique sur les marchés étrangers. On signalera que la mission d’évaluation confiée, en juillet 1997, à M. Jean-Daniel Gardère, nommé depuis directeur général de cet établissement public, a confirmé la nécessité du recentrage du CFCE sur son métier de base, à savoir la collecte, l’assemblage, la promotion et la diffusion des informations sur les marchés étrangers. Dans le même temps, des démarches complémentaires ont été initiées pour rétablir les conditions d’un véritable travail en réseau entre les postes d’expansion économique, les DRCE, le CFME-ACTIM et le CFCE, adossé, en particulier, sur les nouvelles techniques d’information et de communication. L’année 1998 aura été une année charnière pour relancer et réformer en profondeur le CFCE autour des pôles suivants : nouvelle organisation interne avec la création d’une direction commerciale, méthodes nouvelles pour harmoniser la programmation, unification du cadre des prestations PEE/CFCE, nouvelle approche clientèle et politique ouverte de partenariat. Plus concrètement, la CFCE a mis en place de nouvelles méthodes et de nouveaux outils de travail : numérisation de l’ensemble de l’information collectée, afin que les entreprises y aient plus facilement accès ; développement de la gratuité des produits de base, destinés à servir des produits d’appel ; effort accru sur les prestations à forte valeur ajoutée ; amélioration de l’accès aux dispositifs de soutien à l’exportation, par le biais de l’opération « fil de l’export » regroupant dix-sept organismes spécialisés dans ce domaine… D’un point de vue quantitatif, plus de 19.000 clients se sont adressés au CFCE en 1998 (), tant pour ses prestations propres que pour celles des PEE. A ce chiffre s’ajoutent le nombre de visiteurs de la « Librairie du commerce international » (17.000 pour 1997). · Enfin, le rapprochement du CFCE et du CFME-ACTIM reste toujours d’actualité : le développement international des entreprises passe par une démarche combinant étroitement leurs actions (l’information et la promotion), qui ne peuvent être arbitrairement séparées. Les destinataires de leurs prestations sont, en effet, les mêmes - les exportateurs - et leurs besoins s’inscrivent dans un continuum qui se déroule au fur et à mesure du développement international d’une entreprise : première approche du marché, participation à un salon, recherche de partenaires industriels, implantation, etc… On rappellera, à cet égard, que l’objectif d’une fusion juridique de ces deux organismes, précédée par la mise en place, dans un premier temps, d’un groupement d’intérêt public (GIP), a néanmoins été abandonné. C’est donc une simple « convention de rapprochement » qui a été signée, le 2 juillet 1998, entre les instances dirigeantes du CFME-ACTIM et du CFCE, tendant à : – un rapprochement opérationnel lors de la préparation et de la réalisation des opérations des deux entités : coordination de la programmation des actions, mise en place d’un guichet commun d’orientation, concertation autour des actions de communication, offre de prestations intégrées aux entreprises, rapprochement des conditions d’accès aux prestations, etc… – un rapprochement des systèmes de gestion : harmonisation des dispositifs d’information et des fichiers d’entreprises, réalisation en commun d’appels d’offres, etc… – un rapprochement des équipes : échanges de personnel, réunions communes, etc… Votre Rapporteur spécial se félicite de ce souci de pragmatisme, mais s’inquiète de l’avancement du projet le plus symbolique du rapprochement du CFME-ACTIM avec le CFCE, à savoir le regroupement de ces deux entités sur un site commun. Ce rapprochement immobilier, qui aurait lieu dans la ZAC Paris Seine rive gauche, est pourtant bien engagé : un protocole pourrait être signé entre les différentes parties d’ici la fin de l’année et l’opération de déménagement, prévue pour 2002, ne nécessiterait aucune dotation budgétaire supplémentaire. Aussi votre Rapporteur spécial, compte tenu des enjeux liés au regroupement sur un site unique du CFME-ACTIM et du CFCE, considère-t-il ce projet comme prioritaire : les pouvoirs publics sont donc appelés à y prêter la plus grande attention. B.– LA RÉFORME DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L’EXPORTATION La réforme du réseau de l’expansion économique a été complétée par celle des procédures financières de soutien à l’exportation. La réforme du dispositif d’aide et de coopération, décidée le 4 février 1998, a, en effet, conduit à redéfinir les champs de compétences respectifs des ministères de l’économie, des finances et de l’industrie, des affaires étrangères, de la coopération et de l’Agence française de développement (AFD). A cette fin, deux zones d’intervention ont été distinguées : – une zone de solidarité, relevant d’une logique d’aide au développement () ; – une zone de partenariat regroupant les pays « émergents », dont les enjeux sont essentiellement commerciaux et sur laquelle se concentrent les procédures gérées par le ministère des finances, c’est-à-dire les protocoles financiers. C’est dans ce contexte que le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie a arrêté, au printemps 1998, les nouvelles règles régissant l’aide-projet gérée par ce ministère : celles-ci concernent, d’une part, les protocoles financiers à l’exportation et, d’autre part, le Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP). 1.– L’affirmation d’une logique de partenariat pour les prêts du Trésor · La réforme des protocoles financiers de 1998 a eu pour objet de renforcer l’efficacité des crédits alloués au titre des prêts du Trésor et de permettre ainsi aux entreprises françaises d’acquérir des positions stratégiques sur les marchés en développement. A cette fin, les protocoles sont désormais gérés au sein de la « Réserve pays émergents » (RPE) : instrument de soutien aux projets de développement, la RPE est, en effet, destinée à appuyer les entreprises françaises dans leurs projets stratégiques en proposant aux pays bénéficiaires, dans le cadre des règles édictées par l’OCDE en matière d’aide, des financements à conditions privilégiées, sur la base des deux principes suivants : Ø La RPE se concentre sur un nombre précis de pays émergents et en transition. La RPE doit être ciblée sur un nombre limité de pays, lesquels doivent être des pays « émergents et en transition », c’est-à-dire relevant de la catégorie des « pays à revenus intermédiaires de la tranche inférieure » (). A cette fin, une liste de pays éligibles est arrêtée, chaque année, par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie. Pour 1999, treize pays étaient éligibles : la Chine, le Vietnam, l’Inde, les Philippines, l’Indonésie, la Thaïlande, l’Egypte, la Turquie, la Tunisie, le Maroc, l’Afrique du Sud, la Colombie et le Kazakhstan. Indiquons que d’autres pays de la zone de partenariat pourront éventuellement être éligibles une année ultérieure, en fonction de l’intérêt du marché, de la stratégie des entreprises françaises ou des projets en cause. Ø Le dispositif passe d’une logique pays à une logique projet. Il n’y a, en effet, plus de programmation a priori par pays, mais des interventions au cas par cas, en fonction de l’intérêt de chaque projet. La suppression de cette contrainte annuelle permet de s’adapter à la durée nécessaire à la maturation des projets. Le choix des projets proposés à la décision du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie est désormais opéré au sein d’un comité interministériel, le Comité d’examen des projets. Celui-ci rend un avis, pour chaque projet, sur la base d’un rapport de présentation rédigé par la DREE, à partir d’une évaluation réalisée, sur place, par un expert. · Votre Rapporteur spécial se félicite de cette réforme, qui permettra de soutenir, le plus efficacement possible, les entreprises françaises dans leur stratégie à l’exportation. Avec la création de la RPE, la problématique « commerce extérieur », c’est-à-dire l’objectif, pour les prêts du Trésor, de retombées commerciales pour l’économie française sort renforcée. Toutefois, dans le souci d’améliorer la lisibilité du dispositif, serait-il judicieux de distinguer clairement les zones de solidarité et de partenariat. Or, celles-ci se chevauchent parfois : ceci est, notamment, le cas pour l’Afrique du Sud (), le Vietnam, le Maghreb. 2.– Un soutien accru aux PME, via le FASEP La réforme de 1998 du FASEP a eu, quant à elle, pour objet de faciliter la création et le développement des PME françaises dans les pays émergents, en simplifiant et en complétant les instruments mis à leur disposition. A cette fin, a été décidée la création, en sus du FASEP-études, d’un nouveau fonds de garantie, le FASEP-garantie : – le FASEP-études vise à promouvoir une expertise, en amont, des projets d’exportations ou d’investissements des entreprises françaises ; – le FASEP-garantie est destiné à soutenir les PME françaises dans leur implantation dans les pays émergents. Précisions, enfin, que, dans le cadre de cette réforme, la procédure FASEP se substitue aux protocoles de dons du Trésor : les aides du FASEP ne donnent donc plus lieu à la signature d’un protocole, traité bilatéral de gouvernement à gouvernement, mais bénéficient directement, sous forme de prestations, à des opérateurs publics et privés. a) Le FASEP-études · Créé en septembre 1996, le FASEP-études s’est substitué au Fonds Ingénierie et au Fonds Pays de l’Est. S’inscrivant dans le cadre de la politique française d’aide publique au développement, il a vocation à financer : – des études, en amont, des projets () ; – des prestations d’assistance technique () ; – des actions de coopération institutionnelle à finalité économique ou financière (). Précisons, à cet égard, que les prestations financées par le biais du FASEP-études sont destinées à des bénéficiaires étrangers, mais doivent être réalisées par des entreprises ou des consultants français. Le champ d’application du FASEP-études est, a priori, extrêmement large : – tous les secteurs sont éligibles, à l’exception du secteur militaire ; – les pays concernés sont essentiellement les pays en transition (PECO et CEI) et les pays émergents, à l’exception des pays de la zone de solidarité prioritaire.() Les opérations retenues font, toutefois, l’objet de critères précis de sélection, fondées sur : – les perspectives de réalisation des projets impliquant le savoir-faire et/ou la technologie française ; – la possibilité de mobiliser des financements privés ou multilatéraux pour la réalisation de ces projets ; – la demande des autorités locales ; – l’impact des opérations au regard du développement économique des pays bénéficiaires. · Quel bilan tirer des trois premières d’années d’application du FASEP-études ? Ø Depuis sa création, le FASEP-études a soutenu 175 projets pour un montant total de 463 millions de francs. L’année 1997 s’est traduite par une forte mobilisation de la procédure, correspondant au traitement d’un important stock de projets : 88 projets ont ainsi été sélectionnés, pour un montant total de 240 millions de francs. En 1998, le FASEP-études a financé 52 projets, pour un montant total de 139 millions de francs. Précisons, toutefois, que ces chiffres intègrent un certain nombre de décisions qui ont été traitées dans des conditions dérogatoires par rapport aux règles habituelles du FASEP, en raison de l’ampleur des projets ou de leur contexte. Ces projets exceptionnels ont représenté 30 millions de francs en 1998 ()et 69 millions de francs en 1997 (). Si l’on excepte ces dossiers, l’utilisation du FASEP est passée de 171 millions de francs pour 84 projets en 1997 à 109 millions de francs pour 50 projets en 1998, ce qui représente une baisse de 36%. La baisse enregistrée en 1998 s’explique pour les raisons suivantes : – le comité de gestion a renforcé les exigences de sélectivité en 1998 : les décisions de rejet s’élèvent à 32% des demandes d’aide, contre 22% en 1997, sans compter les dossiers considérés comme inéligibles et écartés avant passage en comité. La « jurisprudence » du FASEP s’est progressivement mise en place, avec des critères plus précis et des exigences renforcées en termes de perspectives de financement des retombées commerciales. – l’extension de la crise asiatique à un nombre croissant de pays émergents et en transition, cible principale du FASEP, contribue également à la réduction du nombre de projets. L’Asie, la CEI et l’Amérique latine ont ainsi vu une baisse de l’ordre de 40% des montants d’aide décidés.
Ø L’Asie et l’Europe de l’Est sont les premières régions bénéficiaires des aides du FASEP-études. Le FASEP a permis d’obtenir un effet de concentration sur les marchés prioritaires, la Chine (36 millions de francs) ou l’Inde (24 millions de francs) par exemple, tout en permettant d’intervenir, au vu de l’intérêt intrinsèque des projets, dans un grand nombre de pays (52 au total).
Ø Le FASEP est une procédure peu concentrée en termes de bénéficiaires. En deux ans de fonctionnement, le bilan de la procédure fait apparaître 125 bénéficiaires distincts pour 175 projets. Il n’y a donc pas de phénomène de concentration excessive et la consolidation par groupe, en intégrant les aides reçues par les filiales, aboutit à 118 groupes bénéficiaires. Ceux–ci sont aussi bien des bureaux d’études (46% du nombre des projets) que des opérateurs intégrés () (41% du nombre des projets), le reste étant constitué d’organismes financiers et professionnels. Ø Le FASEP-études exerce un fort effet de levier sur des projets bénéficiant de financements multilatéraux et privés. En effet, 80% des soutiens accordés s’inscrivent dans cette perspective : 30% sur financements multilatéraux, provenant en particulier de la Banque Mondiale, 30% sur financements privés uniquement et 20% se situent en amont, simultanément, de financements privés et multilatéraux. Ø Il est encore trop tôt pour mesurer l’impact du FASEP en termes de retombées pour nos entreprises. Le FASEP-études intervient, en effet, en amont du cycle du projet de plusieurs années. Les prestations financées par le FASEP-études durent, en moyenne, six à douze mois. Les retombées espérées en aval interviennent, le cas échéant, deux à trois ans après, voire beaucoup plus tard. Un dispositif de suivi par les postes d’expansion économique des opérations et de leurs retombées a été mis en place au début de l’année 1999. Il permettra de dresser un premier bilan qualitatif des opérations soutenues et de préparer la réflexion sur les évolutions à apporter à la procédure, afin d’accroître son efficacité. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, il semble que l’une des critiques portées à l’encontre du FASEP-études concerne les bénéficiaires des aides accordées. Les études financées par les fédérations professionnelles ou les chambres commerciales sont, en effet, exclues du champ d’application du FASEP-études, alors qu’elles sont susceptibles de générer des flux commerciaux très importants. Aussi conviendrait-il de remédier à cette lacune en consacrant – fut-elle réduite – une part des crédits du FASEP-études à de telles actions. b) Le FASEP-garantie · La réforme de 1998 a consisté, pour l’essentiel, en la création d’un nouvel outil, le FASEP-garantie, destiné à faciliter le développement des PME sur les marchés internationaux. Rappelons, en effet, que, seules 25.000 PME, sur un total d’un million, sont régulièrement exportatrices en France, si bien que les PME ne représentent, au total, filiales des grands groupes incluses, que 40% des exportations. Ce phénomène pourrait s’expliquer par le fait qu’il n’existait, jusqu’à la création du FASEP-garantie, aucun instrument de prise en charge des risques économiques liés à une implantation à l’étranger (). Ces risques étaient donc pris en charge exclusivement par les entreprises. · La création du FASEP-garantie répond à cette lacune. Le FASEP-garantie est, en effet, un fonds de garantie, doté de 300 millions de francs, destiné à faciliter la création ou le développement à l’étranger des filiales de PME françaises. A ce titre, il se substitue, par souci de simplification, à plusieurs procédures de soutien à l’investissement, dont celle gérée par le Comité de développement extérieur (CODEX) (). Créé pour une durée d’au moins six ans, le FASEP-garantie a pour objectif, au terme de cette période, de délivrer des garanties équivalentes à trois fois le montant du fonds, soit environ 900 millions de francs de garanties pour des investissements de PME sur des marchés émergents, ce qui, compte tenu d’une quotité garantie de 50%, représenterait près de 2 milliards de francs d’investissements soutenus au total. · Le FASEP-garantie comporte deux volets () : l’un sur fonds propres, l’autre sur crédits à moyen terme, la garantie ne couvrant, dans les deux cas, que le risque d’origine économique. Ø Le « volet fonds propres » vise à garantir, à hauteur de 50%, les opérations suivantes : – apports en fonds propres d’une entreprise française à sa filiale étrangère ; – participation de sociétés de capital-risque (SCR) dans les filiales d’entreprises françaises à l’étranger ; – participation de fonds communs de placement à risque (FCPR) à ces mêmes filiales. Le chiffre d’affaires des entreprises françaises éligibles ne devra pas dépasser 3 milliards de francs. La garantie est alors donnée au bénéfice de la maison-mère française, de la SCR ou du FCPR. Précisons, enfin, que le champ géographique de cette procédure englobe tous les pays du monde, à l’exception des pays de l’OCDE Ø Le volet « crédits » a pour objet de garantir, à hauteur de 50%, les prêts, à moyen et long terme, consentis par des établissements de crédits locaux aux filiales d’entreprises françaises, majoritairement détenues par elles. La garantie ainsi accordée vise à permettre aux entreprises de lever de nouveaux financements pour de futurs projets. Cette procédure est là encore réservée aux entreprises françaises, dont le chiffre d’affaires est inférieur à 3 milliards de francs. Précisons également qu’elle est circonscrite à la seule Tunisie, mais pourra être étendue progressivement à d’autres pays. Ø Le fonctionnement de ce nouveau dispositif a été conçu de manière à en simplifier l’accès et l’utilisation par les entreprises. La gestion du FASEP-garantie est ainsi déléguée à des organismes spécialisés : la Banque de Développement des PME (BDPME), à travers sa filiale SOFARIS, l’Agence Française de Développement (AFD) et la COFACE. Les entreprises pourront, par ailleurs, déposer leur demande dans leur région, auprès de l’agence de l’un de ces organismes. Enfin, l’instruction des projets est unifiée. Les décisions sont prises à l’unanimité par l’AFD, la BDPME-SOFARIS et la COFACE. Les garanties de montant important sont décidées en comité interministériel du FASEP. Votre Rapporteur spécial se félicite de la création du FASEP-garantie : ce système devrait être porteur d’effets de levier importants. Toutefois, la mise en œuvre de cette nouvelle procédure n’est pas exempte de critiques : annoncée le 17 mars 1999, la création du FASEP-garantie n’est, en réalité, devenue opérationnelle qu’en juillet 1999, en raison des retards intervenus dans le choix de l’opérateur financier chargé de l’instruction des dossiers. La mise en place tardive du FASEP-garantie est d’autant plus préoccupante qu’elle a été conjuguée avec l’arrêt des procédures CODEX, le traitement du dernier « dossier CODEX » remontant à juin 1998. Autrement dit, un délai d’un an aura été nécessaire pour organiser le passage du CODEX au FASEP-garantie : durant cette période de vacances, aucun dossier n’aura donc pu être traité. La cogestion du FASEP-garantie par trois organismes distincts pourrait être, par ailleurs, source de difficulté. Votre Rapporteur spécial prêtera une attention particulière à cette question. On regrettera, enfin, la limitation du champ géographique de ce fonds par rapport à celui qui était précédemment couvert par le CODEX : les États-Unis ne seront plus éligibles à la procédure, pénalisant ainsi nos exportateurs sur un marché pourtant extrêmement porteur. III.– UN BUDGET PEU AMBITIEUX Le budget du commerce extérieur pour 2000 s’établit à 4.242 millions de francs en autorisations de programme et à 3.310 millions de francs en crédits de paiement. Ces dotations représentent une baisse de 11% en autorisations de programme et une hausse de près de 13% en crédits de paiement par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1999. La baisse des dotations en autorisations de programme s’inscrit dans le mouvement de réduction du budget du commerce extérieur observé depuis la loi de finances pour 1992. Quant à la hausse des crédits de paiement, celle-ci n’est qu’apparente : comme votre Rapporteur spécial s’attachera à le démontrer, cette augmentation résulte, en réalité, d’ajustements essentiellement mécaniques, lesquels n’ont pas fait obstacle à une réduction des crédits en faveur des organismes de soutien au commerce extérieur (- 1,2%), ainsi qu’une baisse sensible des aides à l’exportation (- 15%). A.– UN BUDGET DE L’EXPANSION ÉCONOMIQUE QUASIMENT STABLE Le budget de l’expansion économique pour 2000, dont les crédits figurent sur le fascicule budgétaire relatif au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, s’élève, en autorisations de programme et en crédits de paiement, à 1.426,62 millions de francs, en augmentation de 9,08% par rapport à la loi de finances pour 1999. Rappelons que le budget de l’expansion économique regroupe, d’une part, les moyens de fonctionnement de la direction des relations économiques extérieures (DREE) et, d’autre part, les subventions accordées aux organismes de soutien. Cette hausse de 9,08% s’explique exclusivement par une augmentation des moyens de fonctionnement de la DREE, elle-même imputable à un accroissement essentiellement mécanique des dépenses de personnel, les subventions aux organismes de soutien aux crédits de paiement s’inscrivant à la baisse. 1.– Une hausse artificielle du budget de la DREE Les dotations allouées, au titre du projet de loi de finances pour 2000, à la DREE, regroupées aux titres III et V du budget des services financiers, s’élèvent à 1.069,62 millions de francs, contre 1.037,32 millions de francs en loi de finances pour 1999. · Les dépenses de personnel du réseau de l’expansion économique sont évaluées à 811,56 millions de francs, contre 774,76 millions de francs en loi de finances pour 1999, soit une hausse de 4,5%. Cette évolution s’explique pour des raisons essentiellement mécaniques : – L’impact des effets de change sur les indemnités de résidence s’est traduit par une augmentation de 15 millions de francs des dépenses de personnel, imputée sur le chapitre 31-90, article 81. – Les cotisations patronales pesant sur les traitements des fonctionnaires de la DREE sont désormais individualisées sur le chapitre 33-90, article 81, à hauteur de 13 millions de francs. Rappelons, en effet, que, jusqu’au projet de loi de finances pour 2000, ces dépenses étaient couvertes, en cours de gestion, par transfert à partir du chapitre 33-90, géré, de manière globale, par la direction de l’administration et du personnel du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. A ce titre, cette mesure peut donc être considérée comme une augmentation quelque peu artificielle des dépenses de la DREE. Elle présente, toutefois, l’intérêt de permettre de mieux appréhender les dépenses relevant réellement de la responsabilité de cette direction. – Une indemnité de résidence exceptionnelle, destinée à compenser l’application de la CSG aux primes d’expatriation, est inscrite, à hauteur de 4,37 millions de francs, au chapitre 31-94, article 81. – La budgétisation, en loi de finances pour 1999, de primes jusqu’alors gérées par voie de fonds de concours, se traduit par un ajustement du chapitre 31-94, article 82, à hauteur de 2,4 millions de francs, les dotations prévues au titre de la loi de finances pour 1999 ayant été insuffisantes. – Les ajustements dus à l’augmentation du point fonction publique et au GVT s’élèvent à 6,18 millions de francs et portent sur les chapitres 31-90 (articles 81 et 82), 31-94 (articles 81 et 82), 33-90 et 33-91. – Indiquons, enfin, que la suppression, en 2000, de dix emplois (neuf de catégorie C2 et un de catégorie C3) conduit à une économie budgétaire de 4,145 millions de francs. Cette mesure permet de stabiliser la masse des dépenses du personnel. On soulignera, cependant que de telles suppressions interviennent alors que le plan triennal conclu avec la direction du budget arrive à son terme en 1999. Votre Rapporteur spécial s’interroge, en conséquence, sur la légitimité de cette mesure. · Les crédits de fonctionnement restent stables, à 243,06 millions de francs. Cette stabilité répond aux dispositions retenues dans le cadre de la mise en place de la dotation globale contractuelle (DGC) pour la période 2000-2002, précédemment évoquée par votre Rapporteur spécial. Elle met ainsi un terme à la baisse de 9% des dépenses de fonctionnement observée lors de l’application du contrat triennal sur la période 1996-1999. Cette dotation de 243,06 millions de francs comprend, d’une part, les moyens de fonctionnement des services (219,06 millions de francs) et, d’autre part, les dépenses d’informatique (24 millions de francs). Ces deux dotations demeurent globalement inchangées par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, entérinant ainsi les baisses alors enregistrées. Rappelons, en effet, que les dotations des chapitres 34-98 et 34-95 relatives, respectivement, aux « moyens de fonctionnement des services » et « aux dépenses d’informatique et de télématique » ont alors connu des baisses de 3,5% et 13,7%. · Les crédits d’équipement du service de l’expansion économique à l’étranger, détaillés au titre V, chapitre 57-90, du budget des Services financiers, sont ouverts à la baisse : 15 millions de francs en crédits de paiement pour le projet de loi de finances pour 2000, contre 20 millions de francs en crédits de paiement pour la loi de finances initiale pour 1999, soit une baisse de 25%. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, cette baisse s’expliquerait par l’importance des reports de crédits imputables, notamment, aux retards de paiements observés dans le cadre des opérations menées conjointement avec le ministère des affaires étrangères. 2.– Des dotations aux organismes de soutien légèrement en baisse Les dotations allouées, au titre du projet de loi de finances pour 2000, aux organismes de soutien au commerce extérieur s’inscrivent en baisse : 242 millions de francs , contre 245 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999. Indiquons, cependant, qu’en raison de l’accroissement sensible des dépenses relatives à l’organisation de l’exposition universelle de Hanovre (+360%), les crédits relatifs aux dépenses d’intervention sont globalement en hausse de 32%. Cette augmentation est, toutefois, de ce fait quelque peu artificielle. Ø Le CFCE · La dotation du Centre français du commerce extérieur (CFCE) (chapitre 44-84, article 10) s’élève à 125 millions de francs, en baisse de 2,34% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette dotation représente, à l’exception des crédits prévus au titre de la loi de finances initiale pour 1998, le plus bas niveau enregistré depuis 1991. Soulignons, néanmoins, qu’en l’état actuel des informations de votre Rapporteur spécial, cette dotation budgétaire de 125 millions de francs ne susciterait pas de difficulté budgétaire majeure pour le CFCE, en raison des effets du plan social engagé à l’automne 1996, sous réserve, toutefois, que les négociations en cours relatives à une contractualisation pluriannuelle de la dotation budgétaire de l’État aboutissent. On rappellera, en effet, que le plan social précité s’est traduit, sur la période 1997-1998, par 151 départs, représentant 137 postes budgétaires, lesquels ont généré, déduction faite du coût des nouveaux recrutements, un gain net de 32 millions de francs pour 1999 en année pleine. Ces suppressions représentent une baisse de 21% des effectifs sur la période allant du 1er janvier 1996 au 1er janvier 1999, soit une réduction de 22% de la masse salariale (). · Compte tenu des perspectives d’évolution des charges de fonctionnement, les besoins du CFCE en termes de subvention de l’État devraient être sensiblement réduits sur la période 2000-2002 : selon les projections retenues par le CFCE, celle-ci pourrait passer, sans que l’équilibre financier du Centre soit remis en cause, de 125 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000 à 120 millions de francs en 2001 et 118 millions de francs en 2002. Encore convient-il, toutefois, que cette programmation budgétaire soit entérinée par la direction du budget du ministère des finances, de l’économie et de l’industrie. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, le CFCE, soucieux d’améliorer la lisibilité de ses ressources financières, semble désireux de contractualiser une baisse de la dotation budgétaire de l’État en contrepartie d’une programmation pluriannuelle de ces crédits. Tout en prenant acte de la baisse des subventions de l’État au titre du projet de loi de finances pour 2000, la direction du budget serait, en revanche, plus réticente à s’engager dans cette voie. · Votre Rapporteur spécial juge cette position d’autant plus indéfendable qu’il appelle de ses vœux, depuis de nombreuses années déjà, une lisibilité accrue des ressources des organismes de soutien, laquelle favorisera le projet de modernisation du CFCE. Alors que la DREE s’engage, via la DGC, dans la voie d’une programmation pluriannuelle de ses dotations budgétaires, il serait, a fortiori, logique qu’un organisme tel que le CFCE jouisse également d’une telle souplesse. On rappellera, à cet égard, que le CFCE est un établissement public industriel et commercial (EPIC).
Ø Le CFME-ACTIM · La dotation du CFME-ACTIM reste, au titre du projet de loi de finances pour 2000, stable, à 116,39 millions de francs. La reconduction de la dotation budgétaire prévue en loi de finances initiale pour 1999 entérine ainsi le décrochage opéré en 1999. On rappellera, en effet, que le Gouvernement avait pris la décision, lors de l’élaboration de la loi de finances pour 1998, de porter la dotation du CFME-ACTIM de 111 millions de francs à 125 millions de francs. Cette forte augmentation visait, notamment, à intensifier les opérations sur les marchés lointains et difficiles d’accès, à développer les actions dans le secteur des hautes technologies et à porter un effort accru sur les grandes expositions. Las, sous prétexte de prendre en compte l’impact des turbulences économiques venues d’Asie sur les activités de salons et d’expositions, cette volonté de renforcer nos efforts pour la promotion des entreprises françaises sur les marchés étrangers n’a pas résisté plus d’une année, malgré l’importance, pour nos PME, des actions du CFME-ACTIM ! Les dotations prévues au titre du projet de loi de finances pour 1999 reculaient donc de 125 millions de francs à 116,39 millions de francs, soit une baisse de 7%.
· Votre Rapporteur spécial estime, cependant, que la simple reconduction, en 2000, des dotations budgétaires prévues en loi de finances initiale pour 1999 est insuffisante pour permettre au CFME-ACTIM de remplir convenablement sa mission. Il rappellera, à cet égard, que le CFME-ACTIM est confronté, du fait de la diminution du nombre des coopérants du service national en entreprises (CSNE), à une baisse significative de ses ressources propres. Le CFME-Actim perçoit, en effet, d’une part, une cotisation des entreprises accueillant des CSNE et, d’autre part, une commission au titre des frais de gestion des dossiers. Or, le nombre de CNSE décroît. Alors que le nombre de CSNE incorporés a atteint un niveau record, en 1998, de 3.690, une chute de 20% a été enregistrée en 1999, générant une perte de ressources de 8 millions de francs pour le CFME-ACTIM. En l’état actuel des informations de votre Rapporteur spécial, les pertes de ressources budgétaires seraient, en 2000, de 8 millions de francs.
Pour ces raisons, les incertitudes pesant sur l’évolution des ressources du CFME-ACTIM devraient, en 2000 tout au moins, perdurer. Or les difficultés observées en 1999 se sont traduites par de graves dysfonctionnements : déficit de 10 millions de francs (), annulations, de ce fait, d’opérations… Certes, le CFME-ACTIM dispose d’une trésorerie importante, en raison des avances fournies par les entreprises. Mais, l’utilisation de cette trésorerie pour résorber les difficultés structurelles, imputables à la baisse des ressources publiques (), se révèle impossible, sauf à recourir à une forme de « cavalerie budgétaire ». C’est pourquoi votre Rapporteur spécial demande que les dotations octroyées au CFME-ACTIM soient accrues à hauteur de 10 millions de francs, cet ajustement pouvant intervenir en loi de finances initiale pour 2000 ou en loi de finances rectificative pour 1999. Cette requête est légitime : les ressources procurées par les CSNE venant se substituer à des ressources publiques, leur baisse doit également être compensée par des ressources publiques. Cette requête est, en outre, modeste, compte tenu des faibles masses budgétaires en jeu. Votre Rapporteur spécial rappellera, enfin, que l’importance des efforts budgétaires menés par nos partenaires européens, comme en témoigne le tableau ci-joint, devrait, au contraire, conduire le Gouvernement à renforcer les moyens du CFME-ACTIM.
· De manière plus générale, votre Rapporteur spécial s’inquiète du caractère erratique de l’évolution des ressources du CFME-ACTIM. Compte tenu des négociations en cours entre la CFCE et la direction du budget du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, ne serait–il pas envisageable de faire bénéficier le CFME-ACTIM d’un contrat triennal similaire, afin d’encadrer l’évolution de ses ressources et de prévoir, le cas échéant, une « clause de sauvegarde » dans l’hypothèse où celles–ci viendraient à chuter brutalement ? Compte tenu de l’importance stratégique du soutien public à la présence de nos entreprises sur les foires et manifestations à l’étranger, une contractualisation des engagements de l’État dans ce domaine semble à votre Rapporteur spécial pour le moins nécessaire.
Ø L’exposition universelle de Hanovre · Le pavillon français de l’exposition universelle de Hanovre bénéficie, au titre du projet de loi de finances pour 2000, d’une dotation budgétaire de 115 millions de francs, contre 25 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 (chapitre 42-80, article 10). Compte tenu des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 1998 (10 millions de francs) et en loi de finances initiale pour 1999 (25 millions de francs), le financement de l’exposition universelle de Hanovre (150 millions de francs au total) est donc intégralement pourvu. · Votre Rapporteur spécial se félicite que le financement de cette exposition ait été essentiellement prévu en loi de finances initiale, et ne résulte pas intégralement, comme ce fut le cas dans le passé, de transferts opérés en cours de gestion ou par voie de collectif budgétaire. Il s’interroge, cependant, sur la légitimité et la pertinence du rattachement intégral de cette dépense au budget de la DREE. L’organisation d’une exposition universelle, compte tenu de ses enjeux technologiques, apparaît, en effet, relativement dépourvue de lien direct avec la promotion des exportations françaises. Par ailleurs, ce rattachement conduit à afficher, de manière fictive, une augmentation du budget de l’expansion économique de 90 millions de francs. Or, déduction faite des dotations liées à l’organisation de l’exposition universelle de Hanovre, le budget de l’expansion économique passe en réalité de 1.282,82 millions de francs () en loi de finances initiale pour 1999 à 1.311,62 millions de francs () au titre du projet de loi de finances pour 2000, soit une hausse de 2,25%, et non de 9,08%. B.– DES AIDES À L’EXPORTATION EN RÉDUCTION SENSIBLE Les aides à l’exportation figurent, d’une part, au budget des charges communes et, d’autre part, au titre du fascicule budgétaire relatif aux comptes spéciaux du Trésor. Les aides financières à l’exportation figurant au budget des charges communes s’élèvent, en crédits de paiement, au titre du projet de loi de finances pour 2000, à 1.383,25 millions de francs, contre 1.626,50 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999, soit une baisse de 15%. A l’exception de l’assurance prospection et des contrats de plan État-régions, l’ensemble des aides à l’exportation est touché par cette baisse. S’agissant des prêts du Trésor, apparaissant au compte spécial du Trésor n° 903-07, ceux ci bénéficient, au titre du projet de loi de finances pour 2000, d’une dotation de 1.450 millions de francs en autorisations de programme et de 500 millions de francs en crédits de paiement. 1.– Les procédures de garantie gérées par la COFACE Créée par un décret du 1er juin 1946, afin d’offrir aux exportateurs les garanties nécessaires pour conquérir des marchés extérieurs, la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE) est passé sous statut privé en 1994. Devenue société anonyme (), la COFACE gère, pour le compte et avec la garantie de l’État, quatre procédures de soutien public à l’exportation. Les crédits inscrits au chapitre 14-01, qui ont un caractère évaluatif, sont destinés à couvrir le besoin de financement de ces procédures. a) L’assurance-crédit L’assurance-crédit (chapitre 14-01, article 71) est la plus importante des procédures gérées par la COFACE pour le compte de l’État (). Cette procédure concerne essentiellement les grands contrats. Elle englobe : – le risque politique (guerres, émeutes, décisions ou actes de Gouvernement faisant obstacle à l’exécution des contrats, etc…) et commercial (insolvabilité ou carence du débiteur) sur les opérations d’exportation financées à plus de trois ans (assurance-crédit à moyen terme) ; – le risque politique hors OCDE, ainsi que sur le Mexique, la Hongrie, la République tchèque, la Pologne, la République de Corée et la Turquie pour les opérations d’exportation financées à moins de trois ans (assurance-crédit à court terme). Les demandes de garantie sont présentées à la Commission des garanties durant la négociation des contrats. La Commission émet un avis, qui doit être approuvé par le directeur de la DREE (par délégation du ministre). Lorsque le contrat est signé : – la COFACE établit une police d’assurance et perçoit, à ce titre, une prime ; – en cas de défaillance de l’acheteur, la COFACE se substitue à lui au bénéfice de l’assuré (indemnisation) ; – des récupérations peuvent intervenir ultérieurement, principalement au titre du risque politique, dans le cadre de certains accords de consolidation signés par la France avec les États étrangers. La filiale bancaire de Natexis (ex-BFCE) assure, le cas échéant, au nom et pour le compte de l’État, les refinancements nécessaires aux programmes de rééchelonnement. t S’agissant de l’activité de la COFACE au titre de l’assurance-crédit, on observe, en 1998, la poursuite du mouvement de diminution des prises de garantie. · Les promesses de garantie se sont élevées, en 1998, à 96 milliards de francs, soit une baisse de 27% par rapport à 1997 (132 milliards de francs). Cette diminution s’inscrit dans le mouvement de baisse tendancielle du volume des promesses de garantie observé depuis 1993, date à laquelle il avait atteint 190 milliards de francs. Les prises de garantie se concentrent, en 1998, sur l’Amérique au détriment de l’Asie. L’Amérique devient, en effet, la première zone géographique, avec près d’un tiers des promesses de garantie, contre moins d’un quart en 1997. Les prises de garantie sur l’Asie s’inscrivent dans un mouvement inverse : elles représentent plus du tiers des affaires nouvelles en 1997, mais moins du quart en 1998. La part des pays du Proche et Moyen-Orient passe de 25% en 1997 à 12,6% en 1998. Les prises de garantie sur l’Europe sont pratiquement stables, passant de 8% en 1997 à 9% en 1998.
· Le montant des contrats civils et militaires conclus, notifiés à la COFACE, s’élève, en 1998, à 79 milliards de francs, contre 66 milliards de francs en 1997, soit une hausse de 20%. Rappelons, à cet égard, que les promesses de garantie passent dans l’encours lorsque les contrats correspondants sont conclus et notifiés à la COFACE. La répartition géographique des contrats conclus est comparable à celle des promesses de garantie : recul de l’Asie (un tiers des contrats notifiés à la COFACE en 1997 et 17% en 1998), l’Amérique et le Proche et Moyen-Orient représentant, chacun, 30% des contrats notifiés.
· La répartition géographique des promesses de garantie et des contrats conclus traduit la réorientation du portefeuille de la COFACE vers les risques les moins élevés. Ainsi, 57% des promesses de garanties ont bénéficié à des pays des catégories de prime 1, 2 et 3 (sur une échelle de 1 à 6). Au total, la part des trois premières catégories de prime dans l’encours des prises de garantie à moyen terme se monte à 53% en 1998 (contre 48% en 1993). Le tableau ci-après présente la répartition des pays selon le degré de surveillance dont ils font l’objet pour la délivrance de l’assurance-crédit (): ce critère recoupe, mais en partie seulement, compte tenu de certaines particularités géographiques ou sectorielles, celui du montant des primes.
· L’encours des prises de garantie pour le compte de l’État s’élève, en 1998, à 500,5 milliards de francs, contre 503,7 milliards de francs en 1997, soit une baisse de 0,64%. Depuis 1993, la répartition de notre encours à moyen terme par zone varie peu : l’Asie représente environ 30% (le poids de la Chine s’élève à lui seul à plus de 10% de l’encours global des prises de garantie en 1998), le Proche et le Moyen-Orient 25%, l’Afrique 20%, l’Amérique 15% et l’Europe 10%.
· Le poids des arriérés dans l’encours s’est, quant à lui, stabilisé depuis 1993, autour de 25%, soit environ 135 milliards de francs.
· Les sinistres les plus importants, depuis 1990, ont été enregistrés sur le Brésil, l’Egypte, l’Irak, le Nigeria, la Jordanie, le Venezuela, l’Algérie et l’ex-URSS. Par ailleurs, les six pays dont les indemnisations sont décrites dans le tableau ci-dessous ont absorbé, en cumulé, au cours des sept dernières années, près de 60% des indemnités versées par la COFACE.
t Le besoin de financement de l’assurance-crédit correspond à la différence entre, d’une part, les indemnisations versées et les coûts de gestion et, d’autre part, les primes de récupération. Après une très forte augmentation à partir de 1986 consécutive à la crise de la dette, le besoin de financement de l’assurance-crédit s’est stabilisé aux environs de 6 milliards de francs à compter de 1991. En 1994, la tendance s’est inversée et le besoin de financement a été limité à 3 milliards de francs. · L’année 1995 marque un revirement : l’assurance-crédit enregistre, pour la première fois depuis plus d’une décennie, un résultat excédentaire de 110 millions de francs. Cette évolution est due à l’absence de nouveaux sinistres majeurs, les principaux risques s’étant relativement stabilisés (Iran, Algérie, Venezuela, Brésil, Russie). Les versements d’indemnités ont donc diminué en 1995, tandis que les récupérations ont poursuivi leur progression. · Cette tendance s’est poursuivie au cours de l’exercice 1996, au cours duquel 7,4 milliards de francs ont été reversés au Trésor. Cet exercice a également été marqué par la stabilisation des principaux risques, ainsi que par la progression des récupérations. Depuis la loi de finances initiale pour 1996, il n'est donc plus demandé de dotation budgétaire au titre de l’assurance-crédit. Autrement dit, le coût budgétaire de l’assurance-crédit est nul depuis 1996. · L’exercice 1997 a été marqué, notamment, par la crise financière en Asie du Sud-Est. Face à la dégradation de la situation dans cette région, il a été décidé de provisionner ces risques à hauteur de 2,3 milliards de francs à partir du chapitre 14-01, article 71, des charges communes. Par ailleurs, le plan de restructuration d’Air Afrique de 1996 n’ayant pas été mis en place en 1997, un versement de 230 millions de francs a été décidé, afin de permettre l’indemnisation globale des échéances COFACE sur les Airbus A 310 de cette compagnie. Cependant, les tendances précédemment évoquées de l’assurance-crédit, à savoir la stabilisation des principaux risques et l’amélioration des récupérations, qui sont, là encore, la conséquence de la prise en charge par l’État des grands sinistres passés, ont continué de permettre de dégager des excédents de caisse importants pour la troisième année consécutive. Les reversements au budget de l’État se sont donc élevés, en 1997, à 7 milliards de francs.() · Pour l’année 1998, la dégradation rapide de la conjoncture internationale, liée en particulier à l’impact des crises financières asiatique, russe et brésilienne, a conduit à corriger les prévisions d’excédent (et donc de prélèvement) : celui-ci a été ramené de 6 milliards de francs en loi de finances initiale à 4 milliards de francs en loi de finances rectificative. Mais, devant l’existence de risques élevés (traitement de la dette en Indonésie, au Pakistan, en Russie, au Venezuela et en Iran, ainsi que la situation économique en Asie), la COFACE a été dans l’obligation de provisionner 8,4 milliards de francs, auxquels se sont ajoutés 2,5 milliards de francs de provision supplémentaire, en raison de l’évolution de la conjoncture internationale. Au total, ce sont donc 10,9 milliards de francs que la COFACE a provisionnés en 1998. Compte tenu de ces provisions prudentielles, le prélèvement en faveur du budget de l’État ne s’est élevé, en 1998, qu’à 1,5 milliard de francs. · En 1999, un nouvel excédent est attendu et 3 milliards de francs devraient être reversés au budget de l’État. Rappelons, à cet égard, que le projet de loi de finances pour 1999 évaluait ce prélèvement, malgré l’imprévisibilité de la conjoncture, à 7 milliards de francs. Fort heureusement, la prudence a prévalu, conduisant à ajourner, jusqu’au quatrième semestre 1999, tout prélèvement sur la trésorerie du compte État à la COFACE. · En 2000, 8 milliards de francs devraient être reversés à l’État. Votre Rapporteur spécial juge cette prévision excessivement optimiste, une dégradation de la conjoncture ne devant pas être écartée. Un tel excédent reste, en effet, très aléatoire, des événements imprévisibles pouvant, à tout moment, le remettre en cause
b) L’assurance-prospection · L’assurance-prospection (chapitre 14-01, article 72) est le principal soutien au développement international des PME. Elle a pour objet, moyennant une prime, de couvrir les dépenses de prospection des entreprises : elle procure, à la fois, une avance de trésorerie (durant la période de garantie) et une assurance contre l’échec (à l’issue de la période d’amortissement) (). Trois produits sont proposés : – l’assurance-prospection normale : cette procédure s’adresse aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 460 millions d’euros et vise à accompagner le programme de prospection commerciale d’une entreprise sur un ou plusieurs pays ciblés, notamment sur les marchés lointains, réputés difficiles (Asie, Amérique du Nord, Amérique latine). En 1998, ce produit a représenté 17 % des contrats conclu. Précisons que 80 % des entreprises auxquelles un contrat d’APN a été délivré ont réalisé un chiffre d’affaires inférieur à 100 millions de francs. – l’assurance-prospection simplifiée : il s’agit d’une procédure de repérage, forfaitaire, couvrant l’ensemble des pays étrangers sans distinction géographique, à travers laquelle les entreprises inexpérimentées peuvent détecter les marchés porteurs et prospecter sans contrainte, y compris dans l’Union européenne. Elle est réservée aux entreprises dont le chiffre d’affaires ne dépasse pas 46 millions d’euros, le budget global garanti ne devait pas dépasser 460.000 euros. En 1998, cet outil a représenté 40% des contrats signés et plus de la moitié des entreprises bénéficiaires de ce type de contrat a réalisé un chiffre d’affaires inférieur à 10 millions de francs. – l’assurance-foire : elle permet de couvrir, à hauteur de 65 %, les frais de participation engagés par une entreprise pour un salon organisé dans les pays situés en dehors de l’Union européenne et, depuis 1997, pour quelques manifestations de rayonnement international situées dans l’Union européenne, y compris en France. Cette procédure rencontre un vif succès auprès des entreprises, en particulier les plus petites d’entre elles. Sa clientèle est constituée, à 90%, de sociétés réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 100 millions de francs. En 1998, 747 contrats ont été signés, contre 941 en 1997 et 630 en 1996. L’assurance-foire représente 43% du nombre des contrats signés. · Le bilan 1998 témoigne d’un léger recul de la procédure : 1.750 nouveaux contrats ont été souscrits en 1998, contre 2.081 en 1997. L’encours actuel de portefeuille, toutes procédures confondues, est d’environ 6.300 contrats, contre 6.400 en 1997, ce qui représente, toutefois, un chiffre non négligeable si on le rapporte aux 20.000 PME qui exportent régulièrement. Soulignons, enfin, que les entreprises bénéficiaires sont de taille modeste, 90 % d’entre elles réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 100 millions de francs. Ce recul s’explique pour des raisons conjoncturelles, le ralentissement du commerce international ayant provoqué des phénomènes d’attentisme de la part des entreprises, tandis que la vigueur de la demande nationale encourageait un repli sur le marché intérieur. Rappelons, également, que le nombre de contrats signés en 1997 a été particulièrement important, en raison du succès rencontré par l’assurance-foire. Son élargissement à certaines manifestations de rayonnement international organisées dans l’Union européenne avait, en effet, rencontré un vif succès auprès des entreprises, 825 PME ayant bénéficié, en 1997, de cette aide.
· Les dotations budgétaires prévues, au titre du projet de loi de finances pour 2000, en faveur de l’assurance-prospection s’élèvent à 290 millions de francs, contre 265 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999. Votre Rapporteur spécial se félicite de cette augmentation, laquelle permet d’annuler, pour partie, le « décrochage » - de près de 34% - opéré en loi de finances initiale pour 1999. Soulignons, cependant, que la dotation prévue au titre du projet de loi de finances pour 2000 reste largement inférieure à la moyenne observée au cours de la période 1991-1998 (398 millions de francs). Cette augmentation s’expliquerait par les perspectives de croissance au sein de l’Union européenne, lesquelles conduiraient les PME à prospecter plus activement dans cette zone, notamment par le biais de l’APS. Des raisons plus techniques rendent également compte de la dotation budgétaire retenue : la décision de permettre à un assuré bénéficiant d’une APS de bénéficier d’une troisième année de garantie pour la prospection au sein de l’Union européenne, l’accès à l’APN des PME de moins de trois ans appartenant au secteur des nouvelles technologies, ainsi que l’élargissement de l’assurance-foire aux salons de rayonnement international en France et dans l’Union européenne, devraient se traduire par un accroissement du coût de l’assurance-prospection.
· Votre Rapporteur spécial soulignera, cependant, qu’une dotation de 300 millions de francs aurait sans doute, compte tenu des coûts de gestion de la procédure, été plus conforme aux besoins réels. Certes, comme le soulignent les données précitées, le résultat comptable de l’assurance prospection est inférieur, depuis 1997, à 300 millions de francs. Mais, cette « performance » s’explique, au moins pour partie, par la rigueur de gestion dont cette procédure témoigne : – le choix des dossiers fait, ainsi, l’objet d’une sélectivité accrue ; – les filiales des grands groupes se voient interdites de bénéficier de l’assurance prospection ; – le caractère quelque peu bureaucratique de la procédure d’instruction des demandes exerce, sur les entreprises, des effets dissuasifs ; – la diminution des budgets garantis conduit à une réduction des indemnités versées aux entreprises. Or, votre Rapporteur spécial rappellera, à cet égard, que la procédure d’assurance prospection génère d’importants effets de levier. Le rapport est de l’ordre, au cours des cinq dernières années, de près de 50 francs d’exportations nouvelles pour 1 franc de coût public. Encore s’agit-il d’une évaluation minimale, puisque les relations commerciales nouées grâce aux contrats leur survivent. En 1998, 13 milliards de francs d’exportations nouvelles ont été générés par l’assurance prospection (soit un montant presque équivalent à celui de 13,3 milliards de francs enregistré en 1997). Ces recettes ont été obtenues sur la base de budgets moyens de prospection par entreprise relativement modestes (APN : 890.000 francs ; APS : 480.000 francs ; AF : moins de 100.000 francs). Une réforme est actuellement en cours pour réformer les mécanismes de l’assurance prospection. Les réflexions menées porteraient, notamment, sur la définition des critères d’accès, le niveau de la prime versée aux entreprises, la simplification de l’assurance-foire et les modalités de réduction du coût de gestion de la procédure (). Dans l’attente des résultats de cette réforme, la dotation retenue au titre du projet de loi de finances pour 2000 semble satisfaisante. c) La garantie de change · La garantie de change (chapitre 14-01, article 73) permet de couvrir les exportateurs contre certains risques de change qui affectent les contrats d’exportation dont la monnaie de compte est une devise étrangère : un cours de change est garanti par la COFACE, dès la négociation commerciale, sur la base des conditions du marché prévalant au moment où elle octroie la garantie (). Précisons que la COFACE couvre, en principe, ses positions sur le marché des changes par des ventes à terme ou des options. L’encours géré par la COFACE au titre de cette procédure est d’environ 30 milliards de francs. Cet encours s’inscrit en forte baisse, puisqu’il a oscillé entre 50 et 60 milliards de francs entre 1991 et 1997. Cette évolution s’explique, d’une part, par la baisse générale de l’activité export liée à la crise asiatique et, d’autre part, par le développement de la gestion du risque de change par les grandes entreprises elles-mêmes. · La procédure de garantie de change de la COFACE fonctionne, depuis 1985, selon un impératif de gestion à l’équilibre. Compte-tenu des opérations de mutualisation des risques et de couverture de change sur les marchés, cette procédure ne génère aucun coût budgétaire, mais a, au contraire, permis des reversements réguliers au profit du budget de l’État. La dotation budgétaire prévue au titre du projet de loi de finances pour 2000 est donc nulle. Soulignons, cependant, que les excédents générés par la procédure connaissent, depuis 1996, une baisse sensible. De 1989 à 1995, ces excédents ont fortement augmenté, en raison des opérations de trésorerie de la COFACE. Depuis 1996, une conjoncture moins favorable sur les marchés financiers s’est traduite par une chute de ces mêmes excédents.
d) La garantie du risque économique · La garantie du risque économique (GRE) a pour objet de couvrir les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d’exportation conclus à prix fermes, ou à prix révisables plafonnés, et relatifs à la fourniture de biens d’équipements élaborés. Les hausses de prix considérées comme normales, représentées par une franchise, restent à la charge des assurés. L’indemnisation est effectuée par la COFACE sur la base d’instruments de mesure de la hausse des coûts définis contrat par contrat, au terme d’études comptables effectuées, pour les contrats importants, par la Mission de contrôle économique et financier auprès des entreprises bénéficiant d’une garantie pour leurs opérations d’exportation. · Les dotations, prévues au titre du projet de loi de finances pour 2000 (chapitre 14-01, article 74), s’élèvent à 300 millions de francs, en baisse de 25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, ce qui constitue, à une exception près, le niveau le plus bas enregistré depuis 1990. Rappelons que depuis 1989, le coût de la procédure diminue par rapport aux années précédentes, les années 1987 et 1988 ayant été particulièrement coûteuses en raison de l’apurement de dossiers anciens. Cependant, en 1992, l’exécution a dépassé la dotation initiale de 460 millions de francs pour s’établir à 671 millions de francs. De même, les dotations de 1993 (350 millions de francs) et de 1994 (250 millions de francs) ont été légèrement dépassées, avec une charge nette, respectivement, de 378 millions de francs et 287 millions de francs. En 1995, la dépense de 298 millions de francs a été compatible avec la dotation de 350 millions de francs. Ce montant a été inférieur aux prévisions initiales en raison de décalages dans l’exécution des contrats bénéficiaires de la garantie, qui ont entraîné des reports de versements (il s’agit, notamment, de GEC-Alsthom pour le TGV coréen). En 1996, la dotation a été portée à 400 millions de francs pour une dépense limitée à 257 millions de francs, en raison de nouveaux décalages dans l’exécution de contrats importants (GEC-Alsthom pour le TGV coréen, mais également GIAT pour la vente d’armements à Abu-Dhabi). En 1998, l’existence persistante de ces contrats est à l’origine d’une prévision d’exécution élevée, de l’ordre de 500 millions de francs. La dotation prévue en loi de finances initiale pour 1999, de 400 millions de francs, a retrouvé un niveau davantage conforme à la normale, imputable à la diminution des dépenses au titre des contrats précités (TGV-Corée et GIAT/Abu-Dhabi). On ne peut donc que s’interroger sur la baisse prévue au titre du projet de loi de finances pour 2000. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, celle-ci s’expliquerait par le niveau élevé du cours du dollar, lequel renforce mécaniquement la compétitivité des entreprises françaises sur les marchés internationaux. Toutefois, les dotations prévues au titre du projet de loi de finances pour 2000 pourraient se révéler insuffisantes si d’aventure de « gros contrats » venaient à être conclus l’an prochain.
2.– Les contrats de plan · Les contrats de plan État-régions (CPER) prévoient, dans leurs volets relatifs au commerce extérieur, l’octroi d’aides de démarrage aux plus petites entreprises, peu ou pas exportatrices, qui disposent de produits compétitifs et qui ont besoin d’un soutien public pour engager une démarche de développement international. Ces aides constituent le premier niveau du dispositif national d’appui au commerce extérieur. Elles ont été introduites progressivement par l’ensemble des régions à partir des neuvièmes contrats de plan. Soulignons, toutefois, que leurs montants restent relativement modestes : ils s’élèvent, en effet, à 0,30% de l’enveloppe financière totale des contrats de plan. Ces aides sont connues et appréciées des entreprises. Ainsi, en 1998, plus de 1.250 aides ont été délivrées dans le cadre des CPER. Le niveau de consommation des crédits en autorisations de programme est élevé (91%), traduisant la forte demande des PME et, notamment, des plus petites d’entre elles. Plus de la moitié des entreprises bénéficiaires ont moins de 50 salariés et les trois-quarts possèdent un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions de francs. · Les aides CPER peuvent être destinées à soutenir le démarrage d’une démarche export (« primo-exportateurs ») : c’est le cas de l’aide au conseil pour la réalisation de plans de stratégie export et d’études de marché, de l’aide aux investissements immatériels ou de l’aide à la participation à des salons, qui est complémentaire du programme d’assurance-foire. Les aides au démarrage sont, en moyenne, d’un montant d’environ 60.000 francs. Pour les exportateurs récents, soucieux de franchir une étape, l’aide au recrutement de personnels export (contribution au financement de la première année d’activité d’un premier collaborateur export dans la limite de 200.000 francs) est très importante : il s’agit d’ailleurs de la plus utilisée des aides proposées dans le cadre des CPER (350 aides délivrées en 1998, d’un montant moyen de 110.000 francs). On signalera, également, l’existence de l’aide à l’implantation à l’étranger (montant moyen de 160.000 francs), qui participe à la prise en charge financière de la première année de fonctionnement d’une implantation commerciale à l’étranger. Ces aides présentent l’avantage d’être souples et modulables () et sont, notamment, utilisées pour permettre la mise en place de structures commerciales légères dans les pays d’Europe centrale et orientale, aux États-Unis ou dans les pays émergents. · Les moyens budgétaires affectés par l’État au volet « commerce extérieur » des CPER devraient sensiblement augmenter dans le cadre du XIIème plan (2000-2006). Ø Rappelons, en effet, que les dotations budgétaires consenties aux CPER dans le cadre du XIème plan (1994-1998) ont été relativement modestes. La part de l’État du volet commerce extérieur des onzièmes CPER étaient initialement fixée à 238,6 millions de francs, soit une moyenne annuelle de 47,72 millions de francs. Toutefois, les annulations budgétaires effectuées, ainsi que la décision d’étaler les contrats de plan sur six ans, au lieu de cinq années initialement prévues, ont limité, à partir de 1997, la dotation globale annuelle de l’État en autorisations de programme à 32 millions de francs. Or, comme votre Rapporteur spécial l’a souligné dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, ce montant était largement insuffisant pour faire face à la demande croissante des entreprises. Dès lors, depuis 1997, les directions régionales du commerce extérieur (DRCE) étaient contraintes d’opérer une sélection plus grande des dossiers.
Ø Les arbitrages retenus dans le cadre de l’élaboration du XIIème contrat de plan État-Région pour la période 2000-2006 conduisent à une augmentation sensible des dotations budgétaires de l’État. Globalement, 352 millions de francs seront consacrés, en autorisations de programme, au volet commerce extérieur des CPER, dont 45 millions de francs au titre du projet de loi de finances pour 2000 (soit une hausse de 41% par rapport aux dotations prévues en loi de finances initiale pour 1999) et 307 millions de francs à répartir au cours des six années suivantes. Au total, plus de 50 millions de francs seront donc consacrés en moyenne au volet commerce extérieur des CPER, ce qui représente une augmentation de 37%, par rapport au niveau observé, en loi de finances initiale, au cours de la période 1994-1999. S’agissant des crédits de paiement, 43,25 millions de francs sont prévus au titre du projet de loi de finances pour 2000, contre 47 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999, ce qui représente une baisse de 8% environ. Celle–ci devrait permettre une montée en change progressive du dispositif. 3.– La procédure de stabilisation de taux d’intérêt gérée par Natexis · Société anonyme détenue majoritairement par le groupe Banques populaires, Natexis gère, pour le compte de l’État, par le biais de sa filiale bancaire Natexis-Banque, plusieurs procédures de soutien à l’exportation (). Il s’agit, pour l’essentiel, de procédures de stabilisation de taux d’intérêt et de la gestion de certains accords de consolidation (refinancement par l’emprunt de créances impayées au titre d’accords de consolidation de dettes conclus avec des pays étrangers) (). Les crédits alloués, dans ce cadre, à Natexis, figurent à l’article 38 du chapitre 44-98. · La procédure de stabilisation de taux d’intérêt permet aux exportateurs et aux banques françaises de proposer à leurs clients-emprunteurs un financement à taux fixe en francs ou en devises. Il peut s’agir d’une exigence d’un appel d’offres, mais de façon générale, ce type de financement est susceptible de rendre une offre commerciale plus attractive car, compte tenu du contexte prévalant sur les marchés financiers, les emprunteurs étrangers apprécient de pouvoir disposer d’un taux fixe et donc de charges financières prédéterminées. Natexis compense (ou reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du crédit (TICR : taux d’intérêt commercial de référence, proche des taux fixes à moyen/long terme de marché) et un taux représentatif des conditions de refinancement à court terme des banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle gère, par ailleurs, des encours résiduels au titre d’anciennes procédures (). L’encours de la stabilisation des crédits en devises progresse régulièrement. Il a dégagé des résultats positifs, du fait de la baisse des taux d’intérêt sur les devises fortes depuis 1988. La stabilisation des crédits en francs français, quant à elle, dégage des excédents, après avoir été déficitaire. L’encours correspondant est stable depuis le début des années 1990. Les encours résiduels au titre de procédures disparues sont bien entendu en diminution. C’est particulièrement le cas pour l’encours Banque de France (crédits signés il y a plus de douze ans). Pour la procédure long terme, de par sa nature (durée supérieure à 7 ans, pouvant aller jusqu’à 15 ans dans le cas de projets nucléaires), un montant important demeure toutefois dans les comptes de Natexis. Au total, ces procédures (stabilisation de taux, telle qu’évoquée plus haut, et résultats résiduels marginaux d’anciennes procédures) ont enregistré, en exécution budgétaire, un excédent de 401 millions de francs en 1998 en raison du niveau très bas des taux d’intérêts. Le tableau ci-après récapitule l’évolution du coût budgétaire (les gains sont comptés négativement) :
· Au titre de la gestion des accords de consolidation de dettes conclu avec les pays étrangers, Natexis-Banque refinance par l’emprunt certaines créances impayées. Les crédits sont alors rééchelonnés à des taux inférieurs aux taux du marché. Le Trésor public, une fois le passage des pays débiteurs en Club de Paris, peut alors prendre en charge les impayés sur accords de consolidation, les arriérés sur intérêt de consolidation étant apurés par le compte spécial du Trésor n° 907-17. Sur les dernières années, le coût budgétaire du refinancement par Natexis a été le suivant (les gains sont comptés négativement) :
· Les dotations prévues au titre du projet de loi de finances pour 2000 se montent à 400 millions de francs, contre 500 millions de francs en loi de finances pour 1999, ce qui représente une baisse de plus de 27%. Ce mouvement est la conséquence naturelle de la baisse de l’encours de crédits, imputable à l’extinction des crédits « anciennes procédures », et de celle des taux d’intérêt. Notons, cependant, que ces dotations pourraient se révéler insuffisantes en raison de la remontée des taux d’intérêt à long terme observée depuis juillet dernier. Certes, les crédits prévus au chapitre 44-98 étant purement évaluatifs, leur augmentation sera possible en cours d’exercice. Mais, il aurait sans doute été préférable que les dotations prévues au titre du projet de loi de finances pour 2000 respectent davantage le principe de sincérité. 4.– Les dons et prêts du Trésor Comme il est d’usage, on rappellera, en préalable, que la logique des dons et des prêts du Trésor se situe à mi-chemin entre celle de la coopération et celle de l’aide aux grands contrats d’exportation. a) Les évaluations des dons et prêts du Trésor Au chapitre 37-03, article 20, les crédits consacrés à l’étude des projets sont stables en ce qui concerne les évaluations a posteriori des prêts du Trésor : 4,5 millions de francs. Il en est de même pour les évaluations a priori (chapitre 37-03, article 30), dotées de 7,5 millions de francs. Cette stabilité entérine, ainsi, la revalorisation très importante réalisée en loi de finances initiale pour 1999 (+ 66,7%). Cette mesure vise, en effet, à accompagner la mise en œuvre de la réforme des protocoles : l’évaluation préalable, destinée à apprécier la faisabilité du projet présenté ou l’intérêt de la dépense publique, sera désormais systématique et l’instruction sera plus approfondie, en vue de fournir un rapport de présentation complet pour le passage en comité d’examen des projets. b) Les dons du Trésor Les dons du Trésor apparaissent au chapitre 68-00, article 10. Cette ligne retrace désormais, pour l’essentiel, les dotations octroyées au FASEP, suite à la réforme de 1998. Elle bénéficie, au titre du PLF pour 2000, d’une dotation de 280 millions de francs en autorisations de programme (contre 600 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999) et de 300 millions de francs en crédits de paiement, soit un niveau identique à celui enregistré en loi de finances initiale pour 1999. La baisse de 53% des autorisations de programme s’explique par les dotations d’ores et déjà réalisées : comme le montre le tableau ci-joint, le FASEP-garantie et le Fonds de garantie Maroc ont tous deux bénéficié d’une dotation de 200 millions de francs, respectivement, en loi de finances initiale pour 1998 et en loi de finances initiale pour 1999. Or, ces dotations ne sont pas reconductibles. · Le FASEP-études bénéficierait, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, d’une dotation de 200 millions de francs en autorisations de programme et de 80 millions de francs en crédits de paiement, au titre du projet de loi de finances pour 2000. Soulignons, cependant, que le FASEP-études souffre d’un problème de sous-consommation des crédits, comme en témoignent les données ci-jointes.
· Le FASEP-garantie ne bénéficie quant à lui, en autorisation de programme, d’aucune dotation, au titre du projet de loi de finances pour 2000. Rappelons, en effet, que les dotations en autorisations de paiements ont d’ores et déjà été ouvertes, 200 millions de francs au titre de la loi de finances initiale pour 1998 et 100 millions de francs devant, selon les informations de votre Rapporteur spécial, être ouverts en loi de finances rectificative pour 1999. En crédits de paiement, le FASEP-garantie ne bénéficierait également d’aucune dotation : 200 millions de francs ont, en effet, été ouverts en loi de finances rectificative pour 1998 et 100 millions de francs devraient être ouverts, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, en loi de finances rectificative pour 1999. Votre Rapporteur spécial regrette à cet égard, compte tenu des enjeux commerciaux liés à cette procédure, que les crédits de paiement relatifs au FASEP-garantie n’aient pas été ouverts en loi de finances initiale.
c) Les prêts du Trésor Les prêts du Trésor apparaissent au Compte spécial du Trésor n° 903-07, chapitre 03. Ce compte est débité du montant des prêts consentis à des États étrangers pour leur faciliter l’achat de biens d’équipement, de petits équipements, de produits semi-finis et de matières premières d’origine française et est crédité des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor. · S’agissant de la procédure retenue, il convient de rappeler que la réforme des protocoles financiers de 1998 s’est traduite par la suppression du système des autorisations de signatures. A cette fin, depuis le 1er janvier dernier, le chapitre 01 est devenu 03 (investissements), géré par autorisations de programmes, lesquelles se substituent aux autorisations de signatures. Ce changement s’explique pour les raisons suivantes : – la nécessité d’une gestion pluriannuelle des crédits, plus réaliste et plus « vertueuse » sur le plan budgétaire : les autorisations de signature, purement annuelles, étaient, en effet, devenus de plus en plus incompatibles avec un cycle du projet relativement long, s’étendant sur plusieurs années. Les AP autorisent le report des ressources non engagées d’une année sur l’autre, évitant par la même, la tentation de consommation « à tout prix » des crédits disparaissant en fin d’année ; – une volonté de plus grande transparence de la gestion : de même qu’un comité interministériel a été institué pour examiner l’ensemble des projets susceptibles d’être financés sur la RPE, afin de garantir une meilleure concertation et transparence avec l’ensemble des ministères, de même, sur le plan budgétaire, la « mise sous autorisations de programmes-crédits de paiement » du compte spécial du Trésor n° 903-07, chapitre 1er, participerait de la volonté de mieux informer le Parlement. · Concernant les dotations budgétaires au titre du projet de loi de finances pour 2000, 1.450 millions de francs sont proposés en autorisations de programmes au compte n° 903-07, chapitre 03, contre 1.550 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999, soit une baisse de 6%. Cette dotation marque le prolongement de la rupture opérée en 1999, suite à la refonte du dispositif d’aide au développement et à la coopération. Comme votre Rapporteur spécial l’a précédemment souligné, cette réforme a eu pour objet de cibler les aides au développement sur un nombre limité de pays, restreignant ainsi le champ géographique de ce dispositif, et de fonder la gestion des protocoles sur une logique de projets. L’enveloppe budgétaire est donc, de ce fait, en baisse. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les dotations budgétaires retenues seraient en phase avec la liste arrêtée des pays éligibles. Les dotations en crédits de paiement, au titre du projet de loi de finances pour 2000, s’élèvent à 500 millions de francs, alors qu’aucune dotation n’avait été prévue en loi de finances initiale pour 1999. Cette faible dotation, compte tenu, à l’exception de 1999, de celles des années précédentes, s’expliquerait par l’importance des reports opérés d’une année sur l’autre, ainsi que par la diminution des avances de trésorerie aux organismes gestionnaires (AFD et Natexis), celles-ci s’étant révélées trop larges. La charge nette tend à s’amenuiser structurellement, étant donné l’importance des remboursements sur les prêts accordés il y a dix ans et plus. Le compte devrait donc être excédentaire l’année prochaine, générant une recette de 1.683 millions de francs au profit du budget de l’État.
EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 4 novembre, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné les crédits du Commerce extérieur. Après un exposé liminaire portant sur l’évolution des échanges mondiaux et le solde commercial français, votre Rapporteur spécial a présenté les crédits du Commerce extérieur. Observant que les moyens alloués à la DREE et à la DATAR devraient faire l’objet de comparaisons en raison du caractère extrêmement similaire de leurs activités, M. Alain Rodet s’est enquis du point de savoir si le financement de l’exposition universelle de Hanovre serait comparable avec celui des précédentes expositions. Votre Rapporteur spécial a fait valoir que le financement de l’exposition universelle de Hanovre, de 150 millions de francs au total, serait nettement moins élevé que celui des précédentes expositions universelles, en raison du montage financier retenu, le pavillon français devant être réalloué à un utilisateur final. La Commission a ensuite adopté les crédits du Commerce extérieur et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-12. - Rapport de M. Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Economie, finances et industrie : commerce extérieur - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Baisse de 50 milliards de dollars pour les États-Unis et baisse de 32 milliards de dollars pour l’Union européenne, la différence d’ajustement entre les États-Unis et l’Union européenne s’expliquant par les déséquilibres commerciaux antérieurs des États-Unis vis-à-vis de l’Asie, ainsi que par le décalage conjoncturel entre États-Unis et Union européenne. () Les données relatives au commerce extérieur proviennent de la direction générale des douanes et des droits indirects. Elles sont établies sur une base FAB-FAB (franco à bord) pour les synthèses, ce qui signifie qu’elles comprennent le coût départ-usine et le coût du transport du lieu de production au poste frontière. Les résultats par produit et par pays sont calculés CAF (coût, assurance, fret). La valeur FAB des marchandises est alors majorée du coût du transport et des assurances à l’importation. On rappellera, par ailleurs, que, depuis le 1er janvier 1997, la balance commerciale, à l’instar de la méthodologie balance des paiements, ne comprend plus les échanges de la métropole avec les DOM, mais intègre les opérations de ces derniers avec le reste du monde. Il convient également de souligner que, depuis le 1er janvier 1999, les services des douanes ont procédé à de nouvelles modifications dans l’élaboration des statistiques du commerce extérieur, afin d’affiner la prise en compte des activités de la base spatiale de Kourou. Alors qu’auparavant, chaque mise en orbite correspondait à une exportation, indépendamment de la nationalité du propriétaire du satellite, désormais seules sont prises en compte, au titre de la balance commerciale, les opérations correspondant à un transfert de propriété entre un résident et un non-résident. Ainsi, seuls les satellites mis en orbite pour le compte d’un non-résident sont considérés comme une exportation. Indiquons que les données antérieures à cette réforme ont été mises en conformité avec cette nouvelle présentation. Selon la direction générale des douanes, cette réforme a eu pour effet de réduire le solde commercial, en 1998, de 9,5 milliards de francs. () Le poids des exportations françaises vers l’Asie émergente représente, en 1998, 5,2% de ses exportations totales. () La compétitivité-prix se définit comme le rapport des prix étrangers – exprimés en francs – aux prix d’exportation français. () Le taux de change effectif réel de la France est calculé par rapport aux devises de quarante pays. () – 3,6% pour les exportations et – 0,6% pour les importations entre le second semestre 1998 et le premier semestre 1999. () En 1998, 5% des exportations françaises sont dirigées vers l’Asie émergente. () Les pays d’Asie en développement rapide (PADR) constituent une zone de plus d’1,6 milliard d’habitants, ayant bénéficié d’une progression économique remarquable sur la période récente (taux de croissance annuels moyens de 6% sur les dix dernières années) et dont le revenu total a plus que triplé en l’espace de dix ans. Cette région regroupe en fait trois catégories spécifiques de pays : – les nouveaux pays industrialisés (NPI), lesquels comprennent Taiwan, Hongkong, Singapour et la Corée du Sud ; – la Chine ; – la majorité des pays de l’Association des Nations-Unies d’Asie du sud-est (ANASE, en français, ou ASEAN, en anglais), qui regroupe notamment l’Indonésie, la Malaisie, la Thaïlande et les Philippines. Précisons qu’il est d’usage d’exclure de la catégorie des pays d’Asie à développement rapide le Vietnam (membre de l’ASEAN depuis juillet 1995), le Laos et la Birmanie (membres depuis juillet 1997). () Le prix du baril exprimé en dollars s’est effondré de 30% en un an. () 19,7 dollars/baril fin juillet 1999, mais 23,3 dollars/baril début 1999. () Rappelons, à cet égard, que la stabilisation des dépenses informatiques prévues pour la période 1999-2001 résultait des conférences budgétaires préparatoires à la loi de finances initiale pour 1999, et non des dispositions des plans triennaux. () Structures légères de un à trois agents maximum, rattachées à un PEE du pays ou de la région. () Ces recettes peuvent être utilisées par les PEE pour le financement de dépenses afférentes aux frais externes engagés pour la réalisation et la promotion des prestations rendues. En tout état de cause, les charges de personnel permanent et les charges de structure (loyer, matériel, chauffage, électricité, impôts et taxes, etc.) ne peuvent pas être prises en considération. () La dissolution du CFME est intervenue par décision de l’Assemblée générale en date du 4 juin 1998. Elle est la conséquence naturelle du rapprochement opéré entre le CFME et l’ACTIM et a pris effet, de manière rétroactive, au 31 décembre 1997. En effet, le CFME a été maintenu en 1997, afin d’assurer la réalisation d’une part importante des opérations au programme, celles-ci ayant fait l’objet d’engagements juridiques, contractuels ou financiers de la part du CFME. () Notamment les actions de coopération technique, industrielle et commerciale, de gestion des coopérants du service national en entreprise, et celles s’exerçant par le biais des foires, salons et manifestations internationales ou nationales à l’étranger. () Rappelons que le CFCE dispose de différents canaux pour assurer la diffusion de l’information : – les contacts directs : 50.000 par an ; – la réception des entreprises dans la médiathèque : 14.000 visiteurs et 30.000 courriers, auxquels s’ajoutent les 30.000 demandes traitées par le réseau des centres régionaux de documentation internationale (CRDI) ; – la diffusion via « Planet Export » : 500 abonnés fin 1998 ; – la diffusion télématique au travers du « 3617 ciblexport » et la diffusion sélective « exportaffaires » (1.400 abonnés) ; – le MOCI (100.000 lecteurs environ) ; – l’édition et la diffusion de 42.000 ouvrages par la Librairie du commerce international. () Cette zone de solidarité regroupe les anciens pays du « champ de la coopération », ainsi que les pays les moins (PMA) n’ayant pas accès au marché des capitaux. Les contours exacts de cette zone sont déterminés, chaque année, au sein du comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID). La réunion, le 28 janvier dernier, du CICID a permis d’arrêter une liste comprenant 43 pays d’Afrique, 10 pays insulaires de la Caraïbe et du Pacifique, le Cambodge, le Laos, le Vietnam, le Liban et les Territoires palestiniens. Au sein de cette zone, le soutien aux projets est mis en œuvre par l’Agence française de développement (AFD), qui a remplacé, en 1997, la Caisse française de développement (elle-même nommée « Caisse centrale de coopération économique » avant 1991) : l’AFD est un établissement public à caractère industriel et commercial relevant de la catégorie des institutions financières spécialisées et a pour mission statutaire de financer le développement économique dans les pays relevant de son champ d’intervention. () Précisons que ces derniers ont un PNB par habitant, en 1995, compris entre 786 et 3.125 dollars. () L’Afrique du Sud relève, en effet, de la zone de solidarité pour les projets régionaux impliquant les pays limitrophes. () Exemples d’études de faisabilité : étude sur les énergies renouvelables en Amérique Latine, en liaison avec des programmes financés par la Banque mondiale ; études sur la sûreté nucléaire dans la CEI, en cofinancement avec des fonds bilatéraux et communautaires ; étude pour la restructuration de la filière sucrière dans la perspective de privatisations dans un pays d’Europe centrale ; étude de faisabilité pour l’alimentation en eau d’un complexe industriel dans un pays d’Asie du sud, avec la perspective d’un financement privé ; étude du système intégré des transports publics d’une capitale du Proche-Orient. () Exemples d’assistance technique : soutien à la création d’une école de formation aux métiers de l’eau dans un pays latino-américain ; participation à la création d’un centre de formation aux techniques gazières dans un pays d’Asie. () Exemples de coopération institutionnelle : aide à la révision du cadre juridique de la gestion privée des services publics dans un pays de la CEI ; formation aux métiers de l’assurance dans un pays d’Asie. () Sont donc exclus : les pays ACP, le Liban, les Territoires Palestiniens, le Laos, le Cambodge et Cuba. () Aide au secteur de la santé à l’Indonésie, versement au Groupe de coopération en recherche agronomique internationale en compensation d’une aide à la Palestine. () Métros de Casablanca et de Caracas, projet Kedo en Corée du Nord, aide à la Bulgarie dans le domaine nucléaire. () Les bureaux d’études sont des sociétés réalisant, à titre principal, des études, comme les cabinets d’ingénierie, de conseil ou d’architectes. Les opérateurs intégrés sont des groupes industriels ou de services, réalisant en interne, à titre accessoire, des prestations d’études ou d’assistance technique. () Les risques politiques liés à de tels investissements internationaux bénéficient, en revanche, d’une garantie publique. () Le FASEP-garantie se substitue également aux procédures de soutien à l’investissement prévues au titre des protocoles de partenariat industriel, des protocoles PME/PMI ou celle mise en œuvre par le Fonds de garantie pour l’Europe centrale et orientale. () Précisons, cependant, qu’un autre fonds de garantie a été mis en place en 1998 : le Fonds de garantie français en faveur du Maroc, doté de 200 millions de francs prélevés sur les ressources du FASEP, a été établi par convention passée le 2 octobre 1998 entre les gouvernements français et marocain. Il permet de garantir, à hauteur de 50%, les risques économiques (à l’exclusion des risques politiques) des crédits accordés par des banques marocaines à des PME-PMI marocaines pour des investissements participant à la mise à niveau de l’économie marocaine dans le cadre de l’accord d’association avec l’Union européenne. Priorité est donnée aux projets participant au renforcement du partenariat franco-marocain. () La masse salariale du CFCE s’élevait, en effet, au 1er janvier 1996 à 157.7 millions de francs. En raison du plan social précité, elle a été réduite, au 1er janvier 1999, à 135.3 millions de francs. Indiquons, à cet égard, qu’en l’absence de telles mesures, la masse salariale se serait élevée, compte tenu des augmentations mécaniques des traitements liées aux effets GVT et du point fonction publique, à 173.8 millions de francs au 1er janvier 1999. La réduction des effectifs s’est donc traduite par une réduction de la masse salariale de 38.5 millions de francs, soit une baisse de 22%. () Ce déficit est imputable, d’une part, à la baisse des ressources générées par la diminution du nombre de CSNE et, d’autre part, par le coût des manifestations organisées en Côte d’Ivoire. () Celles–ci ne représentent plus que 45,4% des ressources du CFME-Actim. () A la suite de l’OPA du groupe Allianz sur les AGF, la répartition du capital de la COFACE a été modifiée. Elle s’établit désormais comme suit : SCOR (45%), AGF (25%), Natexis banque (20%), Caisse nationale de crédit agricole (5%), Personnel (environ 3%) et SAFR (environ 2%). La Commission européenne a soumis son approbation de l’OPA au retrait complet des AGF du capital de la COFACE. Les AGF devront, par ailleurs, cesser d’être présentes dans les instances de direction de la COFACE. En 1998, le chiffre d’affaires du groupe COFACE était de 4,8 milliards de francs : l’assurance de crédit de marché y a contribué pour 79%, l’information commerciale-recouvrement pour 11%, et la gestion des procédures publiques pour 10%. () Précisons que, pour son compte propre, l’activité principale de la COFACE est l’assurance-crédit des opérations d’exportations financées à moins de trois ans contre le risque politique dans l’OCDE et contre le risque commercial sur acheteur privé dans le monde entier. () On rappellera, en effet, que la politique des crédits à l’exportation est décidée, chaque année, par le ministre de l’économie et des finances : elle n’est totalement ouverte que sur les meilleurs risques. Pour les autres pays, elle fait l’objet, au mieux, d’un suivi spécifique (groupe 2). Le troisième groupe est constitué des pays qui présentent un risque très important. () Ce reversement s’explique également, pour partie, par la mise en œuvre d’une politique de gestion active de nos créances. () La garantie est accordée par la DREE, par délégation du ministre, et sur avis de la Commission des garanties ou de la COFACE par délégation. La police d’assurance prospection est délivrée lors du paiement de la prime (qui s’élève à 3% du budget dans le cas de l’assurance foire). La FOCACE verse, à titre d’indemnité, la différence entre les dépenses effectuées garanties et les recettes d’exportation de l’entreprise. Théoriquement, à l’issue du contrat, l’entreprise reverse à l’État la totalité des indemnités qu’elle a reçues. () Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les coûts de gestion de l’assurance prospection représenteraient entre un tiers et un quart des dotations budgétaires octroyées. () Le cours de conversion est calculé par rapport au franc. L’euro pourra servir de référence à partir du 1er janvier 1999. () Ainsi, leur application a été élargie, dans plusieurs régions, au recours à des coopérants du service national (CSNE), à des stagiaires en mission à l’étranger ou à des salariés export pour une durée déterminée. De manière générale, un accent particulier a été placé sur la création d’emplois à vocation internationale. () Natexis SA et sa filiale bancaire sont issues de la transformation du Crédit national et de la Banque française du commerce extérieur (BFCE). En 1996, le Crédit national a racheté la totalité des actions de la BFCE avant de lui céder, en 1997, ses activités bancaires et institutionnelles (gestion des protocoles financiers) : il est alors devenu, sous le nom de Natexis-SA, une société holding, tandis que la BFCE, agrandie de ces activités, a pris le nom de Natexis-Banque. Suite au dépôt, le 24 mars 1998, d’une offre publique d’achat par le groupe Banques populaires, celui-ci détient désormais 75,05% de Natexis SA, les actions restantes étant détenues, à hauteur de 2,59% par IKB (entreprise allemande), les 22,36% restants du capital étant constitués de titres au porteur et non nominatifs (public et divers). Précisons que Natexis SA détient désormais 100% de Natexis-Banque. () L’article 41 de la loi de finances rectificative pour 1997, du 29 décembre 1997, a précisé le mandat confié à Natexis-Banque par l’État. Il dispose, par ailleurs, que Natexis-Banque bénéficie de la garantie de l’État pour un certain nombre d’opérations liées à la gestion de ces procédures. () Deux procédures ont aujourd’hui disparu : - le réescompte, par la Banque de France, en francs et à un taux privilégié, d’une fraction de la part moyen terme (inférieure ou égale à 7 ans) des crédits. Si ce mécanisme est toujours applicable pour les financements initiés antérieurement à 1986, les banques, qui peuvent ou non le solliciter, n’y font plus guère appel ; - le financement obligatoire, par la BFCE, de la fraction long terme (supérieure à 7 ans) des crédits à l’exportation, en francs aussi bien qu’en devises, qui a pris fin en 1989 (avec l’extension du mécanisme de stabilisation au long terme). | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
