Document mis en distribution le 18 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 16 Rapporteur spécial : M. HENRY CHABERT Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE ___ Pages CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES FINANCIERS 5 I.– EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS 6
II.– LES AMÉLIORATIONS EN COURS 15
III.– DES RÉFORMES À ENGAGER 23
CHAPITRE II : LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES 49 I.– UNE DÉTERMINATION PRINCIPALEMENT ADMINISTRATIVE DE L'ÉQUILIBRE 50
II.– LA NÉCESSITÉ DE PASSER À L'OFFENSIVE FACE À UN ENVIRONNEMENT MENAÇANT 57
EXAMEN EN COMMISSION 61 ARTICLE 68 : Majoration légale des rentes viagères 63 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 69 ANNEXE 71 CHAPITRE PREMIER LES SERVICES FINANCIERS Pour le budget 2000, les moyens de l’ensemble des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie sont regroupés dans une seule section budgétaire (), ce qui parachève la fusion du ministère dans sa dimension financière. Les crédits proposés pour la section Économie, finances et industrie s’élèvent à 90.741 millions de francs, soit 5,4% des dépenses totales nettes du budget général. Par rapport aux crédits des Services financiers adoptés l’an dernier, la section nouvelle connaît une progression +49,6%, ce qui, bien entendu, n’est pas significatif en soi. La nouvelle section fait l’objet de cinq rapports thématiques. Le présent rapport a pour champ les trois réseaux de recouvrement des impôts, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les juridictions financières, l’INSEE et les dotations transversales du ministère. On peut considérer que ce champ coïncide approximativement avec huit agrégats budgétaires () qui seraient dotés, ensemble, en 2000, de 64.162 millions de francs. Les moyens budgétaires présentés ici forment donc une masse dont l’importance a été davantage mise en évidence grâce aux progrès de sincérité budgétaire, stimulés depuis quelques années par le Parlement et appelés à se poursuivre. Cependant, pour l’heure, on n’observe pas que cette plus grande transparence exerce une pression à la baisse des crédits. Au contraire, et paradoxalement, les budgétisations des crédits d’articles et des comptes de tiers, alliées au bouleversement de structures et de nomenclatures, ont entraîné, à court terme, une certaine opacité qui rend malaisée pour votre Rapporteur spécial une appréciation de l’évolution réelle des crédits. L’an dernier, malgré tout, il avait pu évoquer un possible rattrapage des crédits opérés dans ces circonstances exceptionnelles. Votre Rapporteur spécial reste convaincu que d’importantes économies peuvent être réalisées dans ce ministère. Un rapport de l’Inspection générale des finances, communiqué en 1999 aux parlementaires, montre l’exemple de certains de nos voisins qui ont revu radicalement leur dispositif de recouvrement de l’impôt et qui, ainsi, ont pu aboutir à ce qu’il s’opère de manière moins coûteuse. La France doit donc aussi s’engager résolument dans cette voie de la réforme des administrations fiscales. Bien d’autres progrès sont également envisageables au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Loin d’être exhaustif, votre Rapporteur spécial en suggère quelques-uns qui permettraient d’accroître la transparence, d’améliorer l’efficience interne, ou de rendre plus efficace le service public économique et financier vis–à–vis de ses usagers. Rien n’est impossible : il y a deux ans, la suppression des crédits d’articles semblait utopique à certains ; aujourd’hui, cette entorse ancienne au droit budgétaire a disparu. I.– EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS A.– L’EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1998 ET 1999 Le budget des Services financiers subissait traditionnellement une modification importante en cours de gestion de la physionomie des crédits tels qu’ils avaient été votés en la loi de finances initiale. C’est ainsi que les crédits ouverts in fine dépassaient largement les crédits initiaux (). En 1999, toutefois, du fait d’une plus grande sincérité budgétaire, il est probable que, pour la première fois, la somme des crédits ouverts diminue au cours de l’exécution. Les rattachements de fonds de concours se sont élevés en 1998 à 12.200 millions de francs, soit 26,8% des crédits initiaux. Ce taux était de 4,1% pour l’ensemble des sections du budget général. En 1999 cependant, à la faveur de la budgétisation des crédits d’articles, les rattachements devraient retrouver une proportion normale de 3,8% des crédits initiaux, soit 2.325 millions de francs. Il convient de rappeler que les crédits d’articles correspondaient au rattachement, au budget des Services financiers, du prélèvement sur les redressements fiscaux et du prélèvement pour frais de perception des impôts directs locaux. Or cette procédure était illicite, puisque l’article 19 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ne permet pas que des recettes de nature fiscale soient assimilées à des fonds de concours. Interrogée en 1983 par le Rapporteur général, la Cour des comptes n’a cessé, depuis, d’éclairer davantage le Parlement sur les crédits d’articles. C’est l’action des parlementaires, lors du débat sur la loi de finances pour 1998, puis de la saisine du Conseil constitutionnel, qui a permis que celui–ci impose la réintégration des crédits d’articles dès 1999. S’agissant des transferts et répartitions, ils ont amputé le budget des Services financiers de 7.896 millions de francs en 1998 à la suite des opérations principales suivantes : – la participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l’État et aux charges de pensions civiles (– 10.575 millions de francs en 1998) ; – transfert de crédits des Charges communes correspondant aux cotisations patronales qui sont désormais payées directement par chaque ministère (+ 2.269 millions de francs) ; – remboursement des rémunérations et des charges sociales de certains personnels affectés dans d’autres ministères. Pour 1998, il s’agit notamment de 504 emplois de l’INSEE (+100 millions de francs) et de 28 emplois relevant de la DREE (+ 22 millions de francs). Les reports de 1997 à 1998 se sont élevés à 1,7 milliard de francs. Les reports de 1998 à 1999 ont atteint 3,9 milliards de francs. Cette augmentation de 161% a notamment pour cause le report des crédits prévus pour le recensement général de la population. Ainsi, le chapitre 33–75 « Travaux de recensement et enquêtes statistiques » voit ses reports passer de 41 à 1.005 millions de francs. A cet égard, votre Rapporteur spécial s’étonne du procédé selon lequel les crédits du 33ème recensement ont été inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998, et discutés dans ce cadre, alors que le projet de loi de finances pour 1999 n’était qu’au stade de la première lecture par le Sénat. Le chapitre 37-53 « Révisions et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties » bénéficie toujours d’importants reports (340 millions de francs en 1998 et 339 millions de francs en 1999), alors qu’il n’a pas fait l’objet d’ouverture de crédits dans la loi de finances de l’année. L’utilisation de ces fonds est en effet subordonnée au vote d’une loi d’intégration des nouvelles bases de révision foncière. Les reports du chapitre 37–90 « Centres de formation et actions de modernisation », qui étaient de 33 millions de francs en 1998, sont de 397 millions de francs en 1999. Ce chapitre, doté en 1999 de 93 millions de francs, contient essentiellement les dotations du Centre de formation professionnelle et de perfectionnement (61 millions de francs) et celles des Ecoles nationales d’économie et statistique (24 millions de francs). Il convient enfin de signaler le cas du chapitre 57-90 « Equipement des services ». Sur ce chapitre doté initialement de 451 millions de francs en 1998, les ouvertures de crédits se sont finalement élevées à 1.727 millions de francs, à la suite d’importants rattachements de fonds de concours (649 millions de francs) et de reports massifs (585 millions de francs). Néanmoins, depuis 1993, on assiste à une décrue continue de la consommation des crédits de paiement de ce chapitre.
Deux raisons essentielles expliquent ce phénomène de décrue : d’une part, une diminution du nombre d’opérations de constructions de grande envergure au profit d’aménagements et de rénovations plus ciblés, destinés à maintenir en l’état le patrimoine de l’Etat ; d’autre part, la fin d’une série de réhabilitations de nombreux sites dégradés qui avaient nécessité, il y a une dizaine d’années, l’engagement de moyens particulièrement importants.
B.– LES MOYENS PROPOSÉS POUR L’EXERCICE 2000 Le total des crédits demandés au titre de l’an 2000 s’élève à 90.741 millions de francs. Il convient d’y ajouter les rattachements de fonds de concours estimés à 1.303 millions de francs, ainsi que les fonds extra–budgétaires du Trésor public, soit environ 1.200 millions de francs (). Outre la fusion ministérielle, le périmètre de la section Économie, finances et industrie tient compte des changements suivants, destinés à accroître la transparence des dotations : – la budgétisation des crédits de l’article 55, soit 301 millions de francs, qui étaient ouverts, en gestion, au bénéfice de la direction générale des impôts, à partir d’une recette des conservations des hypothèques, pour financer en particulier l’informatisation des conservations. Cette procédure n’étant juridiquement pas contestée, son abandon correspond à un souci de meilleure lisibilité du budget ; – la budgétisation de divers fonds de concours, principalement du ressort de l’industrie, pour un montant de 1.716 millions de francs ; – le financement par voie budgétaire, pour un montant de 247 millions de francs, des actions d’intérêt général menées par certains centres techniques industriels (papier, fonderie, textile-habillement, etc.) qui étaient jusque là financées par des taxes parafiscales, qui sont supprimées ou réduites ; – enfin, des transferts entre sections, pour 8,2 milliards de francs, notamment depuis le budget des Charges communes, relatifs à diverses actions économiques de l’État ou à l’application des conventions fiscales passées entre la France et les États étrangers. 1.– Le personnel Les crédits de personnel s’élèvent à 51.685 millions de francs. Ils ne représentent plus que 57% de l’ensemble des dotations de ce budget, compte tenu de la plus grande importance des crédits de titre IV et IV dans la nouvelle structure. Les effectifs budgétaires représenteront 179.705 emplois, après une suppression de 654 postes, soit une baisse de 0,36%. On peut être surpris de cette quasi–stabilité des effectifs et s’interroger sur l’intérêt de la fusion du ministère, si elle ne conduit pas à des économies d’échelle. En réalité, d’importants gisements de productivité existent, en particulier dans les administrations fiscales. () Il convient de souligner que, depuis dix ans au moins, plus de 3.000 postes () se libèrent chaque année en raison de départs à la retraite. Il est regrettable que l’importance de ces départs n’ait pas été mise à profit pour améliorer l’efficience des services, sans autre incidence sociale ou organisationnelle pour les fonctionnaires en poste.
Le tableau suivant présente les recrutements réalisés en 1998 et envisagés pour 1999 pour l’ensemble du ministère, hormis la direction des Monnaies et médailles.
2.– Le fonctionnement courant Les crédits de fonctionnement courant s’élèveront à 12.622 millions de francs (quatrième et septième parties), soit 14% de l’ensemble de la section. La priorité est accordée à l’informatique qui reçoit une dotation de 1,8 milliard de francs (), soit une progression de 9,4%. L’importance des crédits dévolus à l’informatique permettra le déploiement des nouvelles technologies avec l’objectif d’équiper, avant la fin 2000, près de 80.000 agents d’un accès à l’intranet ministériel et à la messagerie. Les crédits permettront également de proposer de nouveaux services sur Internet et notamment la télé–déclaration et le télé–paiement de la taxe sur la valeur ajoutée (projet Télé–TVA). Il convient de signaler ici les « remises diverses » versées par la direction générale des impôts. Il s’agit d’un montant de 368 millions de francs, inscrits au nouveau chapitre 37–50 « Direction générale des impôts : dépenses diverses ». Ces fonds représentent les rétributions allouées aux distributeurs auxiliaires de l’administration au titre de la vente des valeurs fiscales. L’évolution de cette dépense devrait se stabiliser à partir de 2000 sous l’effet conjugué de deux évolutions inverses : – la suppression à compter du 1er septembre 1998 du droit de timbre sur les cartes d’identité et permis de conduire ; – la forte croissance du marché automobile ayant une incidence sur la vente des vignettes.
3.– Les subventions et interventions Les subventions concernant les Services financiers, inscrites au chapitre 36-10 « Subventions de fonctionnement », s’élèveront en 2000 à 73,7 millions de francs, soit : – 25 millions de francs pour l’Institut national de la consommation (I.N.C.). A cela, s’ajoutent les interventions au profit du mouvement consommateur, soit 50 millions de francs inscrits au chapitre 44-42 « Interventions diverses » (). – 24 millions de francs pour l’Agence nationale pour l’indemnisation des Français d’outre–mer (A.N.I.F.O.M.) ; – 8 millions de francs pour la Masse des douanes. On peut s’interroger sur l’évolution souhaitable de cette subvention, compte tenu de la trésorerie dont dispose cet établissement public et des améliorations qui devront être apportées à la gestion de son parc immobilier ; – 16,7 millions de francs au profit de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments. 4.– L’équipement Les crédits demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 s’élèvent à 943 millions de francs en autorisations de programme et à 982 millions de francs en crédits de paiement. Hormis l’équipement aéronaval des douanes et l’investissement dans les laboratoires du ministère, les crédits du titre V sont consacrés, pour plus de 90%, à des opérations immobilières. Les crédits demandés correspondent, à hauteur de 75% environ, à des opérations de rénovation, de maintenance et de sécurité, les opérations de construction, d’achat ou d’extension de locaux représentant environ 20% de la dotation globale. Les principales opérations nouvelles qu’il est proposé de lancer en 2000 sont : – des opérations de construction ou d’extension d’hôtels des impôts à Istres, Moulins, Colombes et Cuers, de l’école des Douanes à Tourcoing, d’une recette des Douanes à Fort de France et d’un bureau douanier de contrôles juxtaposés en Andorre, de trésoreries générales dans l’Aude, la Dordogne, l’Eure ainsi qu’en Guadeloupe et dans les Alpes de Haute-Provence ; – la construction d’une école du Trésor public au Fort Saint-Jean à Lyon, dont l’ouverture est prévue pour la fin 2002 () ; – la rénovation des directions régionales de l’INSEE à Chamalières et Orléans et de la chambre régionale des comptes de Bretagne ; – l’acquisition de matériel de surveillance : une vedette garde-côtes, un hélicoptère et un avion monomoteur pour un total de 42,5 millions de francs. II.– LES AMÉLIORATIONS EN COURS A.– LE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT Dès 1997, votre Rapporteur spécial avait interpellé le ministère en constatant qu’il n’existait pas jusqu’alors d’analyse comparative internationale des administrations financières de l’Etat, qui eût permis de situer l’efficience française par rapport à nos principaux partenaires. C’est donc avec une grande satisfaction qu’il a vu l’Inspection générale des finances remettre, au printemps 1999, un rapport () examinant l’efficience des administrations fiscales étrangères. Ce rapport, mis à la disposition des parlementaires, s’avère extrêmement intéressant et pourra servir de référence à la rationalisation du dispositif de recouvrement de l’impôt. Il montre par exemple un coût de gestion de l’impôt français particulièrement élevé comparé aux performances de nos principaux partenaires. En effet, la France affiche pour 1997 un taux d’intervention () global de 1,60%, tandis que les autres pays font moins, à l’exception de l’Allemagne : par exemple, le Royaume-Uni connaît un taux inférieur de près de la moitié (0,84%) et les Etats-Unis sont plus de trois fois plus efficients (0,49%). D’ores et déjà, le Gouvernement a annoncé d’importantes réformes à destination des usagers : outre la suppression d’un nombre important de taxes et impôts de faible rendement, il s’est donné pour but d’attribuer un correspondant fiscal unique pour les particuliers et pour les grandes entreprises. Par ailleurs, les obligations de déclarations et le paiement des impôts des ménages seront simplifiés de façon conséquente. Innovation importante, la direction générale des impôts a conclu avec la direction du budget un contrat au terme duquel, notamment, elle s’engage à diminuer de 4% ses effectifs sur trois ans. Cela dit, en termes d’efficience interne, le chantier est juste à l’état d’étude. Une « Mission 2003 », conduite par M. Paul Champsaur, directeur général de l’INSEE, et par M. Thierry Bert, chef du service de l’Inspection général des finances, a été constituée. Elle a pour tâche de consulter les usagers du ministère, de procéder aux expertises nécessaires et de coordonner, en liaison avec les directions, la concertation avec les agents. Cette mission doit remettre ses conclusions en novembre. Un dialogue avec les organisations syndicales est également conduit par la direction du personnel, de la modernisation et de l’administration, dans le cadre de groupes de travail portant sur des questions spécifiques. Il existe un point mis en évidence par le rapport de l’I.G.F. qui pourrait trouver une solution rapide et intéresser directement l’usager. En effet, l’I.G.F. a déterminé le coût de perception de chaque impôt recouvré par la direction générale des impôts et le Trésor public :
Or l’Etat perçoit souvent, en sus de la contribution principale, un prélèvement pour frais de recouvrement et d’assiette des impôts locaux. Il s’avère que ce prélèvement est, dans certains cas, nettement supérieur aux dépenses effectivement engagées. Par exemple, la taxe professionnelle coûte l’équivalent de 1% de son produit mais l’Etat est remboursé à hauteur de 8%. Néanmoins, la comparaison de ces taux doit aussi prendre en compte certains aspects des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales (non-payés pris en charge par l’Etat, versements aux collectivités par douzièmes, comptabilités locales assurées par le Trésor public ; à l’inverse, dépôt de la trésorerie des collectivités dans les comptes de l’Etat). Au total, les taux des prélèvements pour frais de perception, qui constituent pour les contribuables un véritable impôt supplémentaire, apparaissent excessifs. Il convient de rappeler qu’ils n’ont pas été modifiés depuis plusieurs années. Votre Rapporteur spécial souhaite donc voir ajuster rapidement ces taux de prélèvements aux coûts effectivement supportés par l’Etat, calculés au besoin par comptabilité analytique. A l’avenir, ils devront encore diminuer si les efforts de productivité sont fructueux. La simplification de la loi fiscale peut apporter des résultats rapides en la matière. Par exemple, la remise à plat de la taxe d’habitation, dont la complexité est particulièrement coûteuse pour l’administration fiscale, serait certainement très avantageuse de ce point de vue. Par conséquent, il serait bon que, dans le rapport demandé par l’Assemblée nationale au Gouvernement sur une réforme de la taxe d’habitation (), soient exposés clairement le mécanisme intrinsèque de la taxe d’habitation ainsi que les moyens mis en œuvre pour son recouvrement. B.– LE RECENSEMENT GÉNÉRAL DE LA POPULATION En 1999, a été réalisé l’exercice cardinal qui est la « collecte » des données dans le cadre du 33ème recensement général de la population. Votre Rapporteur spécial notait l’an dernier que le recensement à la française était un processus lourd et coûteux, et qu’il y aurait avantage à le réformer, en s’inspirant par exemple de pratiques étrangères consistant en une exploitation permanente de plusieurs fichiers administratifs. C’est donc avec satisfaction qu’on peut accueillir l’annonce faite cette année d’une rénovation importante de la méthode adoptée par la France. 1.– Un processus lourd Le décret n° 98–403 du 22 mai 1998 a fixé les conditions d’exécution du recensement général de la population en 1999 en métropole, dans les départements d’outre–mer et dans la collectivité territoriale de Saint–Pierre–et–Miquelon. L’INSEE est chargé de préparer le recensement et de contrôler son exécution. Le recensement a deux objectifs principaux : – établir les populations légales de chaque circonscription administrative du territoire ; – établir des statistiques à tous les niveaux géographiques sur la population et ses caractéristiques socio–démographiques ainsi que sur le parc de logements. · La collecte En février 1999, l’INSEE a procédé directement au recensement de la population des « communautés », c’est–à–dire les militaires en caserne, les élèves internes, les détenus, les travailleurs en foyer, les étudiants en cité universitaire, les personnes âgées vivant en maison de retraite, les résidents des centres d’hébergement… En mars 1999, les mairies ont procédé au recensement général de la population hors communautés et des logements. Pour ce faire, elles ont reçu des instructions publiées au Bulletin officiel du ministère de l’intérieur. Ce sont elles qui ont recruté les 115.000 agents recenseurs. Ceux–ci étaient cependant rémunérés sur le budget de l’INSEE, en fonction du nombre d’imprimés collectés ou remplis. Les deux séances de formation qui leur ont été dispensées ont également été rémunérées. Leur rémunération a été très variable selon le type de zone. Dans les communes de moins de 100 habitants, elle ne pouvait être inférieure à 700 francs : dans une zone urbaine dense, elle pouvait atteindre 6.000 francs. En moyenne, elle devrait être de l’ordre de 3.800 francs. Les agents recenseurs étaient encadrés par 450 conseillers techniques de l’INSEE et par 3.600 délégués embauchés spécialement par l’INSEE. La collecte s’est faite par « dépôt–retrait » des questionnaires : l’agent recenseur déposait les imprimés chez les habitants et prenait rendez–vous pour les récupérer. Cette méthode peut apparaître relativement lourde et archaïque si on la compare, par exemple, à la méthode danoise où le recensement se fait par l’exploitation de fichiers déjà existants, ce qui est source d’économies et permet une actualisation annuelle (). · L’exploitation A l’issue de la collecte, 92 millions de questionnaires sont parvenus à l’INSEE (61 millions de bulletins individuels, 29 millions de feuilles de logements, 2 millions de dossiers d’immeubles collectifs). Vu le volume (3,6 milliards de caractères) et les délais souhaités (sortie des résultats en 2000), la saisie de ces bulletins n’a pas été directement réalisée à l’INSEE, mais a été pour la première fois sous-traitée. L’INSEE a opté pour un processus de traitement par lecture optique et a sélectionné pour ce faire un consortium La Poste–Bull. Le coût de cette délégation de tâches est estimé à environ 190 millions de francs. Malheureusement, il apparaît que cette innovation dans les méthodes connaît certaines difficultés. En effet, alors que le consortium aurait dû commencer l’exploitation des bulletins en mai 1999, il ne devrait le faire qu’à partir de novembre. Ce retard ne se répercutera pas sur l’opération simple du dénombrement, car l’INSEE a pu mobiliser en interne les moyens nécessaires pour vérifier « manuellement » les décomptes établis par les communes. Cependant, il y aura une incidence d’au moins trois mois sur la livraison d’informations plus qualitatives. La première opération, le dénombrement, permet l’établissement des populations légales par commune à partir de la saisie et de la vérification de bordereaux récapitulatifs. Les résultats provisoires seront disponibles en décembre 1999, les résultats définitifs et les évolutions démographiques au début de l’année 2000, tandis qu’un décret d’authentification sera pris avant la fin 1999. Puis, l’exploitation statistique des imprimés remplis par la population se fera en deux étapes : – une exploitation légère permettra d’obtenir les principales caractéristiques de la population et des logements. Ces statistiques seront disponibles dans le courant de l’été 2000 ; – une exploitation lourde permettra par exemple d’affiner les caractéristiques sur l’emploi et d’analyser la composition des ménages ; les résultats seront diffusés dans le courant de 2001, et non plus au début de cette dernière année. En outre, malgré la sous–traitance, l’exploitation de l’échantillon lourd devrait tout de même mobiliser à l’INSEE 180 années – personnes, contre 560 années – personnes pour le recensement. Le marché liant l’INSEE et le consortium La Poste-Bull prévoit une sanction sous la forme de pénalités de retard. Le Parlement sera attentif à la façon dont il sera effectivement appliqué. 2.– Une opération coûteuse
Par rapport au recensement précédent, dont le budget est rappelé en dernière colonne du tableau ci-dessus, le coût du 33ème recensement croît de 28% en francs courants. Les deux principaux écarts sont imputables aux dépenses liées à l’emploi de personnels temporaires, d’une part, et aux dépenses d’exploitation, d’autre part. La hausse très importante du poste relatif à l’emploi de personnels temporaires (+34,7%) s’explique par la combinaison d’un effet volume de l’ordre de 10% (évolution attendue du nombre de logements, qui constitue un bon indicateur de l’évolution de la charge de collecte) et d’un effet prix de 20% (évolution de la rémunération unitaire, sur la base de l’indice des prix hors tabac augmenté forfaitairement de 5% pour maintenir une certaine attractivité à la rémunération offerte aux agents recenseurs et aux délégués). L’augmentation résiduelle (+2%) résulte d’un recours accru à l’emploi de personnels temporaires pour effectuer des tâches de manutention dans les établissements de l’INSEE, compte tenu de la diminution des effectifs, et du vieillissement des agents de l’INSEE. Le coût total de la rémunération des agents recenseurs, cotisations sociales comprises, a été pour la métropole de 581,2 millions de francs, tandis que le coût des 3.600 délégués s’est élevé à 162,7 millions de francs. Un mouvement social des délégués, protestant contre l’insuffisante rémunération d’une charge de travail plus lourde que prévu, a conduit l’INSEE à accorder des revalorisations pour 14,5 millions de francs. En outre, l’allongement de la durée globale de l’emploi des délégués se traduira, dans un certain nombre de cas, par un alourdissement des obligations de l’INSEE en matière d’indemnisation du chômage. L’incidence de ce dernier facteur n’a cependant pas encore pu être évaluée avec précision. Les dépenses d’exploitation sont également en forte augmentation par rapport au recensement précédent (+70 millions de francs) en raison du recours à la sous–traitance.
3.– Une réforme bienvenue L’INSEE est en train d’élaborer un court projet de loi permettant de rénover les modalités du recensement. Ce texte, soumis pour consultation au Conseil national de l’information statistique (CNIS) ainsi qu’aux élus locaux lors de discussions déconcentrées, devrait être adopté en 2000 pour permettre une première application en 2001. Votre Rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement puisse respecter un tel calendrier. Les objectifs de la réforme sont qualitatifs. Le coût global du recensement rénové serait équivalent à celui d’un recensement classique réalisé tous les 8 ans. Il s’agit de fournir une information plus fraîche, avec un détail géographique suffisant. L’ancienneté moyenne des résultats, qui seraient publiés annuellement, serait de 3 ans, contre 6 ans actuellement. Les autres objectifs sont d’échapper « aux risques inhérents à une opération ponctuelle de grande ampleur », de renforcer la confidentialité des renseignements recueillis et d’améliorer la qualité de l’information. Le projet de l’INSEE, assez original, s’est toutefois inspiré de réflexions menées aux États-Unis, consistant à utiliser des méthodes d’échantillonnage pour améliorer l’exactitude des renseignements. La méthode adoptée consisterait à réaliser un recensement tournant. Les 35.000 petites communes de moins de 10.000 habitants seraient recensées exhaustivement tous les cinq ans, à raison de 7.000 chaque année. Dans les grandes communes, on procéderait par échantillonnage concernant 8% de la population chaque année, à partir d’un répertoire d’immeubles localisés. En outre, des données administratives seraient utilisées pour actualiser les résultats, augmenter leur précision et contrôler la qualité de la collecte. Votre Rapporteur spécial estime que cette réforme va dans le bon sens dans la mesure où elle permettra une actualisation annuelle de données intéressant un grand nombre d’acteurs. Il est souhaitable qu’elle soit aussi l’occasion pour l’INSEE de rationaliser son fonctionnement, en s’intégrant dans un programme de réforme plus vaste. III.– DES RÉFORMES À ENGAGER A l’analyse de la situation du ministère, votre Rapporteur spécial est convaincu qu’il est possible de réaliser d’importants progrès dans de nombreux services. A simple titre d’exemples seront abordés ici quelques réformes souhaitables, qui permettraient d’accroître la transparence de l’activité et des comptes des services (Trésor public), d’améliorer leur efficience interne (service de la redevance), ou de rendre plus efficace le service public économique et financier que le ministère rend aux usagers (dispositif d’appui au mouvement consommateur). Une réforme de l’Inspection générale des finances combinerait ces effets positifs. A.– L’ACTIVITÉ BANCAIRE DU TRÉSOR PUBLIC Remontant en partie au XIXème siècle, l’activité bancaire des services extérieurs de la direction générale de la Comptabilité publique a été mise en cause depuis quelques années en raison du non-respect du droit budgétaire s’agissant des recettes qui en sont tirées. L’emploi de ces recettes, notamment comme rémunérations accessoires, s’est fait dans une opacité inacceptable, qui n’est pas encore tout à fait levée. () En outre, cette activité est contestable en tant qu’elle peut constituer une concurrence déloyale vis-à-vis des banques et assureurs du secteur privé. 1.– Les fonds extra–budgétaires Le Parlement a initié depuis quelques années un effort de respect du droit budgétaire et de transparence de la part du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. C’est ainsi que la procédure des crédits d’articles (12,1 milliards de francs en 1998) a disparu en 1999, grâce à l’action conjuguée de la Cour des comptes, des parlementaires et du Conseil constitutionnel. Pour les fonds extra-budgétaires, la démarche, similaire, devrait aboutir à ses fins au cours de 2001. Ce sont les rapports de la Cour des comptes sur l’exécution des budgets 1994 et 1995 qui ont révélé l’existence de fonds extra-budgétaires utilisés par les Services financiers. Au total, il s’agissait en 1997 de 2,4 milliards de francs de dépenses. La précédente législature a, pour régler la situation, inséré dans la loi de finances pour 1996 un article 110 imposant la réintégration au sein du budget général de tous ces fonds, à compter de 1997. Après les régularisations intervenues depuis 1998, il reste une masse difficile à évaluer concernant la direction générale de la Comptabilité publique, répartie entre les comptes de tiers 451 « Fonds particuliers », 466-141 « Frais de service des comptables du Trésor » et 466-176 « Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie française ». A l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi de finances pour 1999, le Gouvernement s’est engagé à ce que ces fonds soient « intégralement rebudgétisés d’ici à 2001, au fur et à mesure du traitement des difficultés techniques que soulève cette opération. » () a) Une masse globale difficile à évaluer · Les évaluations par le Gouvernement Dans ses observations devant le Conseil constitutionnel, le Gouvernement évalue la masse financière restant à budgétiser à 1,2 milliard de francs. Cependant, des chiffres différents ont aussi été annoncés : – la réponse ministérielle au questionnaire de votre Rapporteur spécial ne donne aucune évaluation pour le compte 451, chiffre les fonds du compte 466–171 à 408 millions de francs pour 1998, et les fonds du compte 466–176 à 3 millions de francs pour 1997, soit un total supérieur à 411 millions de francs ; – la même réponse donne la répartition pour 1997 des ressources de l’activité bancaire et des utilisations correspondantes pour un total de 1.105,7 millions de francs (), ce qui par déduction chiffre les fonds du compte 451 à 694,7 millions de francs (). · Les évaluations par la Cour des comptes Répondant à une question de votre Rapporteur général sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997, la Cour des comptes notait en avril 1999 : « La Cour ()dispose d’un certain nombre d’informations communiquées par les services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie mais n’est pas en mesure à ce jour de dresser un bilan chiffré précis des recettes et des dépenses enregistrées dans des comptes de tiers de la comptabilité générale de l’Etat et bénéficiant à ce ministère, qui soit basé sur des données comptables […]. Par conséquent, la Cour a engagé une enquête approfondie auprès des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Des documents ont été échangés avec les services de la comptabilité publique et cette étude a permis d’ores et déjà de rassembler un certain nombre de données, en cours de validation. » () En juillet 1999 (), la Cour évalue pour 1998 les dépenses extrabudgétaires des comptes 451 et 466-171 à 521,3 millions de francs. Au sein de cette masse, elle chiffre les dépenses du compte 451 à 11,5 millions de francs, tout en notant que celles-ci « sont supposées constantes entre 1995 et 1998 ». Parmi les causes rendant les fonds extra-budgétaires du Trésor public difficiles à évaluer, on peut identifier le caractère hétérogène et quasiment désordonné de leur gestion comptable. b) Le compte de tiers 451 « Fonds particuliers » Les observations du Gouvernement adressées au Conseil constitutionnel et mentionnées plus haut apportent des précisions intéressantes au sujet du compte 451 : « Ce compte enregistre des recettes issues de remises et commissions versées par les établissements financiers (Caisse de dépôts et consignation, Caisse nationale de prévoyance…), pour 90% des recettes, et de l’activité de gestion des comptes de dépôt, pour 10% des recettes. Les dépenses du compte portent sur des crédits de rémunération et de fonctionnement du réseau du Trésor public. Le total de ces opérations atteint environ 900 millions de francs. » La Cour des comptes a analysé trois sous-comptes du compte 451 qui retracent plus particulièrement les flux de rémunérations liées à la collecte d’épargne : – le sous-compte 451-26 reçoit les versements de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que des fonds d’origine budgétaire pour le traitement des trésoriers-payeurs généraux. La Cour n’est pas en mesure d’en évaluer la masse ; – le sous-compte 451-27 est alimenté par des reversements au titre de l’écrêtement et de la réglementation du cumul des rémunérations. Les dépenses effectuées à partir de ce sous-compte se sont élevées en 1997 à 111 millions de francs destinés à la rémunération accessoire des personnels du réseau ne participant pas directement à la collecte de l’épargne ; – le sous-compte 451-28 reçoit les remises versées pour le placement d’emprunt (46 millions de francs en 1997). c) Le compte de tiers 466-171 « Frais de service des comptables du Trésor » Outre des rétablissements de crédits (8 millions de francs), ce compte, qui a été partiellement régularisé depuis 1998, recouvre encore trois masses : – 228,8 millions de francs pour l’activité de collecte de l’épargne provenant des Fonds particuliers et de la Caisse des dépôts et consignations (quote-part attribuée au Trésor public par l’État au titre de la rémunération des comptes du Trésor et par la Caisse au titre de l’activité de préposé) ; – 130,1 millions de francs de recettes liées à l’activité bancaire ; – des rémunérations pour service rendu par le Trésor public en dehors de ses missions régaliennes pour le compte d’organismes divers (42 millions de francs). d) Le compte 466-176 « Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie française » Ce compte a reçu, en 1997, 3 millions de francs qui proviendraient d’un prélèvement pour frais de perception d’impôts, livrets et taxes assimilées, fixé à 1%, ainsi que de « remises sur les droits de douanes et d’enlèvement ». La Cour des comptes estime que ces fonds relèvent par nature d’un traitement par fonds de concours. Cependant, un arrêté du Conseil de gouvernement de la Polynésie française, approuvé dans la séance du 7 avril 1983 (), rendrait complexe leur régularisation. Ce texte, qui n’aurait pas été publié, prévoit que ces prélèvements ne peuvent être reversés au profit du budget général de l’Etat, et qu’ils doivent être utilisés localement pour la rémunération accessoire des personnels du Trésor public en postes sur le Territoire. Selon le ministère, la création d’un fonds de concours est subordonnée à l’évolution des relations conventionnelles entre les services déconcentrés du Trésor public et ceux du Territoire. Celle-ci pourrait tirer parti de la prochaine modification de la loi organique portant statut de la Polynésie française.
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. 2.– Une réforme envisagée du périmètre de l’activité bancaire La réflexion engagée au printemps 1999 porte sur l’ensemble de l’activité de collecte de l’épargne, à l’exception de l’assurance. S’agissant de l’activité « Fonds particuliers », les études portent sur l’établissement de différents scenarii d’évolution possible compte tenu de l’analyse faite par la Cour des comptes sur son assise juridique actuelle. En effet, la Cour, en réponse à la Commission des finances (), estime que « l’activité bancaire du Trésor public s’exerce dans des conditions de concurrence qui peuvent être jugées contestables. […] Les services du Trésor ne supportent pas, par nature, les obligations fiscales et prudentielles auxquelles sont soumis les établissements de crédit ». Cette activité pourrait être maintenue à la condition d’une consolidation juridique ; elle pourrait aussi être supprimée dans des conditions à définir : immédiatement, à terme ou par un arrêt de l’ouverture des comptes à la manière de la Banque de France. Pour la gestion des fonds réglementés, sont particulièrement examinées les conditions d'un renforcement dans les secteurs à forte dimension d'intérêt général : – la prise en charge des notaires : le Gouvernement a décidé de proposer aux autorités européennes de confier au Trésor public le monopole de la collecte des fonds des notaires. Ceci pourrait engendrer une hausse d’environ 50% des dépôts et une augmentation de 80% du nombre de chèques ; – le rôle du Trésor public à l’égard des fonds des personnes publiques, des administrateurs et mandataires judiciaires, des consignations, … Les différentes études sont conduites en recourant à des compétences externes s’agissant notamment de l’aspect juridique, et en étroite liaison avec les partenaires du Trésor public, notamment avec la Caisse des dépôts et consignations. Les conclusions seront remises au ministre à l’automne 1999. Parallèlement, la direction générale de la Comptabilité publique a décidé de rénover le régime indemnitaire de ses agents avec pour objectif de simplifier le dispositif actuel, de corriger son caractère inéquitable et de satisfaire aux exigences de régularité juridique, budgétaire et comptable. Des propositions seront présentées également au ministre à l’automne 1999. Actuellement, une partie des rémunérations accessoires ne sont pas soumises à l’application de la réglementation issue du décret du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions. Par conséquent, le plafond est souvent franchi. Par exemple, pour 1995 (), le traitement budgétaire annuel des trésoriers-payeurs généraux (T.P.G.) était de 354.000 francs, alors que s’y sont ajoutées des rémunérations accessoires s’élevant en moyenne à 597.000 francs, provenant essentiellement de l’activité bancaire. Ainsi, la rémunération moyenne globale des T.P.G. a été de 951.000 francs, la moyenne des dix plus basses rémunérations étant de 717.500 francs et celle des dix plus hautes de 1.247.000 francs. Sans porter de jugement sur le niveau de ces rémunérations, il est pour le moins indispensable, dans l’intérêt des fonctionnaires eux-mêmes comme de la transparence du ministère, que la situation soit au plus vite régularisée. Votre Rapporteur spécial signale aussi que des fonds, cette fois budgétaires, sont proposés pour 2000 sur le chapitre 31-96, à hauteur de 49,8 millions de francs, afin de financer la « prime de fidélité » qui est versée aux agents des finances actifs ou retraités titulaires de comptes ordinaires auprès du Trésor public. Cette prime a été plafonnée au 1er octobre 1996 à 1.000 francs par an et par agent. En 1998, 107.317 comptes à vue ont fait l’objet d’un décompte de prime de fidélité. Par ailleurs, les sommes déposées par les agents sur ces comptes sont rémunérées à un taux de 2,25%.
Votre Rapporteur spécial salue l’effort de modernisation qui est engagé dans le domaine de l’activité bancaire du Trésor public, domaine qui a souffert pendant longtemps d’une grande opacité. Cet effort, pour être fructueux, devra aboutir à la suppression rapide de tous les comptes de type bancaire ouverts au Trésor public, y compris les comptes-titres et autres placements. Il conviendra également d’inclure, dans la réforme, l’activité d’assurance, qui fait par ailleurs l’objet d’un contrat décennal avec la Caisse nationale de prévoyance, expirant le 1er janvier 2003. B.– LE SERVICE DE LA REDEVANCE Si l’on observe que le service de la redevance remplit sa mission de façon honorable, cela n’exclut pas de s’interroger sur la nécessité de conserver, en termes d’efficience globale, une recette et un service de recouvrement spécifiques à l’audiovisuel public. 1.– Une productivité en progrès Le service de la redevance, qui relève de la direction générale de la Comptabilité publique, devra percevoir en 2000 un produit de 13,6 milliards de francs. L’efficacité du service se traduit notamment par : – la constatation d’un excédent d’encaissements depuis 1995 par rapport au produit prévu dans la loi de finances ; – l’amélioration des contrôles des exonérations, des recherches d’adresse et des postes non déclarés (500 millions de francs recouvrés à ce titre en 1998), notamment par la mise en œuvre à partir de 1997 d’une procédure de rapprochement informatique des fichiers « redevance » et « taxe d’habitation ». Ainsi, 550 milliers de comptes supplémentaires ont pu être ouverts pour la seule année 1998, dont 398 ont été obtenus par l’action sur le terrain des services de contrôle ; – un taux d’évasion plutôt inférieur à celui des autres pays européens (7,7%), selon l’Observatoire européen de l’audiovisuel ; – un versement régulier et précoce du produit de la redevance aux organismes de l’audiovisuel (les attributions aux sociétés ont lieu deux fois par semaine ; le tiers des recettes annuelles sont encaissées et reversées dès le premier trimestre) ; – un coût du service maîtrisé : ce coût, évalué à 482,4 millions de francs, pour 2000, correspond pour 57% à des dépenses de personnel (1.433 emplois en 2000 contre 1.651 au 31 décembre 1990), pour 36% à des dépenses de fonctionnement courant (172,8 millions de francs, dont environ 100 pour l’affranchissement), et pour 7% à des dépenses d’informatique (35,2 millions de francs).
Au total, en 2000, le « taux d’intervention » ()de l’État sur la redevance audiovisuelle continuerait à décroître pour se situer à 3,55%. Cependant, ce taux reste élevé si on le compare au taux moyen d’intervention de l’État sur les contributions directes et indirectes qui est de 1,60% d’après l’Inspection générale des finances (). La redevance demeure donc une recette relativement coûteuse à recouvrer. 2.– Une possibilité d’économie rapide et importante Ainsi, malgré ces performances internes satisfaisantes et sans intervenir dans le débat sur la place de l’audiovisuel public et l’évolution de ses ressources, il semble à votre Rapporteur spécial que l’existence de la redevance audiovisuelle et d’un service de recouvrement spécifique ne se justifie plus. Alors que l’ensemble du ministère explore les voies d’une rationalisation de son activité, il ne peut ignorer la solution qui consiste à fiscaliser, à prélèvement constant, les ressources du service public audiovisuel. Plusieurs arguments militent dans le sens d’une disparition de ce service, dont les suivants : – l’audiovisuel public peut très bien être financé par des dotations budgétaires couvertes par des recettes provenant du budget général de l’État. L’audiovisuel public reçoit déjà des dotations budgétaires, qui, même si elles restent minoritaires, sont en forte augmentation pour 2000 . L’argument selon lequel le dispositif actuel garantirait mieux la pérennité de la ressource et l’autonomie de l’audiovisuel n’est guère convaincant. En effet, le niveau global de la ressource affectée a toujours dépendu du politique. Le taux de la taxe parafiscale est en effet déterminé par décret en Conseil d’État. On note d’ailleurs une certaine volatilité du taux de la redevance, qui augmente par exemple de 18% en 1982 ou baisse de 6,5% en 1987. De même, la répartition des ressources entre organismes audiovisuels est revue chaque année par le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances ; – un principe fondamental du droit budgétaire consiste en la non-affectation des recettes. Or il y a ici une double affectation de recettes. Le compte d’affectation spéciale n° 902-15 est crédité du produit de la redevance audiovisuelle et d’une contribution du budget de l’Etat. Outre des versements aux organismes de l’audiovisuel public, ce compte est ensuite débité des frais de gestion du service de la redevance, ce qui permet l’ouverture de crédits, au moyen de la procédure de rattachement de fonds de concours, au chapitre 37-98 « Service de la redevance du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision » ; – la volonté de conserver un lien entre le téléspectateur et l’audiovisuel public au moyen de la redevance est quelque peu dérisoire et désuète. En effet, les téléspectateurs ne se sont pas équipés en téléviseurs spécialement pour regarder les chaînes publiques ; d’ailleurs, l’offre télévisuelle s’est récemment beaucoup diversifiée. En outre, le taux d’équipement des ménages étant de 95%, il y a une certaine identité entre contribuable et redevable de la redevance. Enfin, 3,7 millions de ménages sont exonérés du paiement de la redevance, ce qui affaiblit encore l’argument du lien entre téléspectateur et redevance ; – la suppression de la redevance représenterait une simplification administrative particulièrement visible aux yeux des usagers. La redevance porte en elle, comme toute taxe, un ensemble de contraintes administratives : déclaration du nombre de téléviseurs détenus, distinction couleur / noir et blanc, possibilités d’exonération, contrôles des usagers, des vendeurs et peut-être bientôt des opérateurs du câble ou de bouquet satellite, mise à jour des coordonnées géographiques et bancaires... Le service de la redevance aura dépensé en 1999 plus de 100 millions de francs en affranchissement, ce qui donne une idée de la masse de papier manipulé ; – les moyens du service, qui ne sont pas négligeables puisqu’il s’agit tout de même de près d’un demi-milliard de francs et de 1.433 emplois, pourraient ainsi, dans des proportions à déterminer, être économisés et redéployés vers des missions prioritaires du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. C.– LE DISPOSITIF D’APPUI AU MOUVEMENT CONSOMMATEUR L’État devrait consacrer 75 millions de francs en 2000 en faveur du mouvement consommateur, soit un montant identique à celui voté pour 1999. Ces crédits se répartissent ainsi : 21 millions de francs pour les organisations nationales de consommateurs, 29 millions de francs pour les organismes locaux, 25 millions de francs pour l’Institut national de la consommation (I.N.C.). Votre Rapporteur spécial souhaiterait que soit défini et mis en œuvre un véritable projet de dynamisation du mouvement consommateur. A la suite des conclusions du groupe de travail sur l’I.N.C. animé par M. Robert Rochefort, remises au Gouvernement en juin 1998, le ministère a adopté quelques axes de réforme qui, même s’ils vont dans la bonne direction, ne semblent pas à la hauteur des enjeux actuels relatifs à la consommation. 1.– Des attentes fortes de la part du mouvement consommateur a) Les enseignements d’un sondage auprès des consommateurs français Un sondage d’opinion () a été effectué, entre le 12 avril et le 18 mai 1999, dans le cadre de l’Eurobaromètre 51.1, à la demande de la direction générale XXIV « Politique des consommateurs et protection de leur santé » de la Commission européenne. Au total, 16.144 personnes ont été interrogées, soit en moyenne 1.000 personnes par pays. Même si, en matière de sondage, l’analyse doit rester prudente, l’observation des réponses spécifiquement françaises est particulièrement riche en enseignements : · la notoriété des associations de consommateurs est faible en France : seuls 51% des Français sondés répondent connaître une telle association. Mais la moyenne européenne est encore plus faible (33,8%) ; · la notoriété des magazines publiés par une association de consommateurs est particulièrement faible en France : seuls 48% des sondés français peuvent en citer un, contre 73,4% des européens. Dans tous les pays sauf trois, dont la France, les personnes capables d’en citer sont plus nombreuses que celles qui en sont incapables ; · interrogés sur ce que devraient être les tâches prioritaires des associations de consommateurs, les Français répondent d’abord « distribuer de l’information » (25,6%), « protéger les intérêts des consommateurs » (21%) et « donner à tous les consommateurs des conseils et une aide pratique » (20,2%). Seuls 6,4% répondent « publier un magazine » ; · à la question de savoir quelles sont les tâches moins importantes, 27,7% répondent « ne donner qu’aux membres des associations des conseils et une aide pratique » et 18,9% « publier un magazine » ; · 53,4% des Français sondés considèrent que l’insuffisance des financements est un problème majeur auquel sont confrontées les associations ; · 69,5% considèrent que « trop peu de pouvoir » est un autre problème majeur, ce qui est le plus fort taux européen, après la Grèce ; · quant à savoir si certaines actions en faveur des consommateurs doivent être exercées par le service public ou le service privé, les réponses sont parfois un peu incohérentes. Voici les actions pour lesquelles les sondés favorables à une intervention du secteur privé sont plus nombreux que ceux favorables à un monopole du secteur public : – exercer une pression sur le Gouvernement (60,1%) ; – représenter les consommateurs (55,5%) ; – protéger les intérêts des consommateurs (54,8%) ; – publier un magazine (53,3%) ; – fournir des conseils juridiques (50,2%) ; En revanche, pour les actions suivantes, les partisans du monopole du service public sont plus nombreux que les autres : – distribuer de l’information (55,3%) ; – donner des conseils et une aide pratique (48,6%). b) Les demandes exprimées par les associations locales de consommateurs A l’occasion d’une rencontre avec diverses associations locales de consommateurs, votre Rapporteur spécial a pu sonder la perception que celles-ci ont du dispositif consumériste français, et recenser les propositions d’amélioration qu’elles formulent. Sur les relations des associations locales avec l’État, celles-ci regrettent que la consultation du mouvement associatif soit souvent effectuée de manière seulement formelle, que ce soit au niveau du Conseil national de la consommation ou des comités départementaux de la consommation. Elles souhaiteraient l’instauration d’un véritable dialogue. Si les associations expriment une certaine satisfaction vis-à-vis de l’I.N.C., elles attendent de lui qu’il développe les trois missions suivantes : la diffusion de l’information consumériste, la formation des militants associatifs et la coordination de l’ensemble du mouvement dont l’Institut devrait être la « colonne vertébrale ». Ils souhaitent ainsi davantage de cohérence entre les différents échelons I.N.C. – C.T.R.C. () S’agissant des missions qu’elles accomplissent, les associations souhaiteraient que soient développés ou valorisés les aspects suivants : – les actions de prévention des litiges qui ont lieu lors de certaines foires ou expositions, ou qui prennent la forme de chartes de qualité de service avec certaines branches professionnelles départementales ; – l’intervention des associations dans le règlement amiable des litiges de la consommation, par exemple par la création d’observatoires régionaux des litiges et par la reconnaissance, dans la loi, de leur compétence en la matière. Les associations ont signalé que la procédure de saisine simplifiée de la justice, en place depuis dix ans, ne fonctionnait pas de façon satisfaisante ; – la production d’émissions télévisuelles : la diminution du nombre d’émissions locales par an, ainsi que des temps de diffusion, ne permet pas d’attirer suffisamment l’attention du public. Il convient de noter également la disproportion entre l’espace télévisuel imparti aux associations de consommateurs et le temps accordé à la publicité commerciale. Enfin, les associations demandent un plus grand sérieux de la part de l’État dans les financements qu’il accorde : les crédits seraient insuffisants, notamment au regard du besoin d’informatisation des associations pour l’installation d’un véritable réseau d’information sur la consommation. En outre, la notification et le versement des montants alloués sont beaucoup trop tardifs : actuellement, la situation est telle que le montant du financement accordé pour l’année N n’est connu par l’association concernée qu’à l’automne de l’année N et peut être versé jusqu’à la fin du premier semestre de l’année N+1, ce qui entraîne pour les associations une charge supplémentaire constituée de frais financiers. Votre Rapporteur spécial estime que ces pratiques ne sont pas respectueuses des associations concernées et doivent être abandonnées le plus rapidement possible. Il suggère également, de façon à éviter certains « saupoudrages », que l’État prenne aussi comme critère, pour l’attribution de ses subventions, les efforts entrepris de plus en plus souvent par le mouvement consommateur local afin de développer des actions communes. Ceci est valable également pour les associations nationales dont les dotations de fonctionnement sont actuellement accordées en fonction des critères suivants : – implantation locale et activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales, puisque 80% des crédits aux organismes nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées localement ; – participation aux travaux du Conseil national de la consommation ; – publication de revues ; – participation aux travaux de normalisation et de certification.
c) Une prise de conscience au niveau de la Commission européenne En décembre 1998, la Commission de Bruxelles a publié un plan d’action pour la politique des consommateurs concernant les trois prochaines années (). Selon la Commission, la mondialisation des marchés comme les avancées technologiques ont eu des répercussions profondes sur les produits et les services. Le nombre des produits disponibles est en forte hausse. Leur complexité s’est accrue. De plus, leurs effets, notamment sur la santé et la sécurité, ne peuvent être totalement prévus. Concernant les services, leur importance économique est en progression constante. Ils absorbent une part croissante du budget des ménages. Or ces services, à la différence des produits, sont de plus en plus spécialisés. Par ailleurs, les services dits d’intérêt général (télécommunications, Poste, énergie, eau, transport…) deviennent des préoccupations importantes des consommateurs. Leur libéralisation peut leur être profitable, mais des mesures supplémentaires pourraient être nécessaires pour que les consommateurs « récoltent eux aussi les fruits de la libéralisation ». En outre, les méthodes de commercialisation vont être profondément modifiées par les nouvelles technologies. Le commerce électronique risque en effet de transformer les rapports entre les entreprises et les consommateurs. La technologie de l’information est porteuse d’avantages énormes, avec cependant le risque d’un excès de l’information qui peut aboutir à une diminution de la transparence et une difficulté certaine, pour les consommateurs, de se retrouver face à une offre multiple. De plus, actuellement, les consommateurs n’ont pas totalement confiance dans ces nouvelles méthodes de vente. Si ces changements doivent avoir une incidence sur la politique des consommateurs, l’objectif fondamental de cette politique et les droits des consommateurs restent inchangés. Les consommateurs restent responsables de la promotion de leurs propres intérêts, mais c’est aux pouvoirs publics de garantir leur santé et leur sécurité. De même en ce qui concerne les contrôles des produits mis sur le marché, ils relèvent de la compétence des organismes publics. En revanche, la Commission met en avant la nécessité de faire évoluer les rapports entre les intérêts des consommateurs et ceux des autres parties. Dans certains cas, cet intérêt se confond avec celui des autres agents économiques. Dans d’autres, cet intérêt diverge. Il faut, estime la Commission, instaurer un véritable partenariat entre les entreprises et les consommateurs, ces derniers devant être aptes à participer à ce dialogue. Ils doivent être consultés sur les sujets les concernant, mais il faut aussi qu’ils aient les ressources nécessaires qui leur permettent de jouer pleinement leur rôle. Pour ce faire, la Commission se fixe pour objectif de donner « une voix plus puissante » aux consommateurs de l’Union. Pour la Commission, un soutien financier doit être apporté aux associations de consommateurs et ce soutien sera accordé en priorité aux associations qui coopèrent entre elles, et avec la Commission. Cette dernière accordera sa préférence aux projets présentés par des regroupements permanents ou ad hoc d’associations de consommateurs et pouvant bénéficier à l’ensemble des consommateurs de l’Union européenne. La Commission soutiendra particulièrement tout projet tendant à renforcer la capacité d’ester en justice des associations de consommateurs, et permettant notamment la mise en œuvre de la directive de 1998 relative aux actions en cessation, en matière de protection des intérêts des consommateurs. Une aide pourra également être accordée aux structures nationales sur des projets précis ayant pour objet l’amélioration des moyens de représentation, d’information et de conseil vis-à-vis des consommateurs. Les organisations de consommateurs seront incitées à coordonner et relier leurs sites internet afin que l’information et l’orientation des consommateurs passent par un seul point d’accès. Concernant le dialogue entre les associations, la Commission s’engage à les consulter régulièrement et à réunir annuellement les associations nationales. Un soutien sera, en outre, accordé pour une meilleure représentation des consommateurs au niveau international. La Commission encouragera les représentants des consommateurs à parler d’une seule voix. La consultation des consommateurs au sein de la normalisation doit également être renforcée. La Commission a décidé de créer un réseau d’experts en Europe sur les questions de consommation, tant pour son propre usage que pour celui des organisations de consommateurs. Il convient en outre de signaler que la Commission entend développer le rôle des « euroguichets ». Au départ sources d’information pour les consommateurs locaux sur des sujets purement transfrontaliers, ils doivent devenir des prestataires d’information et d’éducation sur la totalité des questions de consommation pour tous les consommateurs. Les euroguichets auront également une fonction de relations publiques en coopération avec les associations de consommateurs. Ils organiseront des cours de formation pour les journalistes. Ce réseau apportera, en outre, son appui à l’exercice de dialogue entre les entreprises et les consommateurs. Face aux attentes des consommateurs et du mouvement associatif français et face aux réflexions déjà engagées à l’échelon européen, on ne peut imaginer que la France n’entreprenne pas de rénover radicalement son dispositif national d’appui aux consommateurs. 2.– L’insuffisance d’une réforme de l’I.N.C. Les problèmes de l’Institut national de la consommation sont apparus à partir de 1993, quand les ventes en kiosque se sont effondrées à cause, notamment, de l’interdiction faite par le Conseil supérieur de l’audiovisuel à l’I.N.C. de faire la promotion de sa revue 50 millions de consommateurs lors de ses émissions télévisées. Par ailleurs, les difficultés ont été aggravées par la tardive réaction de l’établissement qui ne prit de véritables mesures de redressement qu’en octobre 1994, et par une baisse concomitante de la subvention à hauteur de 10 millions de francs en 1993. Le Gouvernement propose de maintenir pour 2000 la subvention allouée en 1999, soit 25 millions de francs, sur un budget d’environ 90 millions de francs.
Cette relative modération financière ne doit pas masquer une véritable crise dans l’exercice des missions dévolues à l’I.N.C. On observe, en effet, un intérêt décroissant pour la revue 60 millions de consommateurs, qui, pourtant, fournit la majeure partie des recettes de cet établissement public industriel et commercial. Les ventes par numéro sont estimées pour 1999 à 135.000, contre 139.000 en 1998. En définitive, ce sont les missions de service public de l’I.N.C. qui pâtissent de ces déboires commerciaux. Il apparaît donc urgent de redéfinir le périmètre d’activité de l’I.N.C., afin qu’il remplisse parfaitement ses missions auprès d’associations de consommateurs qui souvent n’ont pas de moyens propres importants. Pour cela, l’I.N.C. devra adopter une démarche consensuelle, et non concurrentielle, par rapport à certaines associations. Dans ces conditions, est-il nécessaire ou souhaitable que l’établissement public conserve la revue 60 millions de consommateurs, même sous forme de filiale ? Le groupe de travail présidé par M. Rochefort n’avait pas la possibilité de discuter de ce point puisque la lettre ministérielle de mission posait comme principe le maintien de « la mission d’information de l’I.N.C. vers le grand public, notamment au travers de ses publications ». C’est en partie la raison pour laquelle votre Rapporteur spécial estime que les axes de réformes, déterminés à la suite du rapport de M. Rochefort, sont en deçà des enjeux présents, même s’ils vont dans le bon sens. Un avant-projet de décret relatif à l’organisation et au fonctionnement de l’I.N.C. a été élaboré, qui fait actuellement l’objet d’une consultation inter-services. Il prévoit notamment : – un recentrage des missions de l’Institut sur les deux pôles jugés essentiels : centre de ressources sur la consommation et centre d’information du public ; – une clarification des fonctions des différents organes de responsabilité de l’établissement ; – une modernisation des outils et une responsabilisation de l’I.N.C. et de ses partenaires (contractualisation des relations de l’I.N.C. avec les pouvoirs publics, d’une part, et les associations de consommateurs, d’autre part). * * * D’une façon générale, la question du mouvement consommateur doit être considérée avec une plus grande conscience de ses enjeux que celle qui est pour l’heure affichée. La progression quantitative de la consommation, consécutive au retour de la croissance, doit aussi s’accompagner de progrès dans sa dimension qualitative. La réforme de l’I.N.C. actuellement à l’étude n’est pas à l’échelle du problème. L’État doit pouvoir maintenant accorder davantage de financement au mouvement consommateur : il n’est vraisemblablement pas suffisant de stabiliser les dotations budgétaires comme le prévoit le projet de budget pour 2000 si l’on veut favoriser l’existence, en dehors de la tutelle de l’Etat, d’un mouvement consommateur crédible, véritable interlocuteur face à lui et aux entreprises. D.– L’INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES 1.– Effectifs et missions Le nombre d’emplois budgétaires demandés pour l’Inspection générale des finances s’élève à 110. Comme c’est l’usage pour ce service, ce plafond est fixé au-delà des effectifs réels, qui étaient de 86 au 1er octobre 1999, de façon à aménager une possibilité d’accueil en cas de retours importants et imprévus d’inspecteurs des finances dans leurs cadres originels. L’effectif global du corps s’établit à 210 personnes ainsi réparties : – 86 personnes au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, dont 58 au service de l’I.G.F. traitent des contrôles et audits proprement dits , et 28 en fonction dans d’autres services du ministère ; – 61 en détachement ou hors-cadres, c’est-à-dire essentiellement dans des administrations publiques ; – 63 sont en disponibilité (dans des fonctions diverses : banques, assurances, entreprises industrielles…). L’appartenance au corps des inspecteurs des finances est acquise définitivement après une période de quatre ans d’activité dans les cadres, règle qui ne souffre aucune exception. L’I.G.F. contrôle, tout d’abord, l’ensemble des services extérieurs relevant du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Son action s’étend non seulement aux caisses et à la comptabilité, mais également à l’organisation et au fonctionnement des services, ainsi qu’à l’évaluation de leur efficacité. Par ailleurs, ce corps est habilité à contrôler les comptabilités administratives tenues par les ordonnateurs secondaires des divers ministères et des collectivités locales. Il possède également pouvoir de contrôle sur les sociétés de crédit immobilier, les organismes d’habitations à loyer modéré, les caisses de sécurité sociale, les banques populaires, les caisses de crédit agricole, les caisses d’épargne et, d’une façon générale, sur les sociétés, syndicats, associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours de l’État, sous forme d’apport au capital, de prêts d’avances ou de garanties d’intérêts. En 1958, cette compétence a été étendue aux organismes ayant sollicité le concours financier des collectivités locales ou des établissements publics. Enfin, l’I.G.F. peut être chargée, à la demande du ministre, d’études diverses ou des missions spéciales. L’I.G.F. dispose donc d’un champ de contrôle particulièrement vaste. Elle se trouve d’ailleurs actuellement dans une période d’assez grande sollicitation en raison du développement des audits de l’administration et du secteur public en général. C’est pourquoi, même si l’on comprend l’intérêt que revêt, dans le parcours professionnel d’un inspecteur des finances, le passage par des postes « de terrain », y compris dans des organismes extérieurs à l’administration d’État, votre Rapporteur spécial se demande s’il ne conviendrait pas d’accroître le nombre des 58 inspecteurs effectivement chargés aujourd’hui du contrôle. 2.– Rendre systématique la publicité des rapports de l’I.G.F. La deuxième question qui se pose a trait à la publicité faite des rapports de l’I.G.F., souvent de haute qualité et qui concernent beaucoup plus d’acteurs que le seul ministre destinataire. Il semble bien qu’il y ait là une nécessité de transparence s’agissant de sujets qui concernent la gestion des deniers publics. Actuellement, les rapports de l’I.G.F. résultant de lettres de mission du ministre, c’est ce dernier qui apprécie le degré de publicité qui doit leur être accordé. Si la publicité générale est rare dans la pratique, la communication des rapports de l’I.G.F. peut être obtenue dans les conditions suivantes : – la Cour des comptes peut en faire la demande, en application du décret n° 85-199 du 11 février 1985 ; – les rapporteurs spéciaux des deux commissions permanentes du Parlement ont également cette faculté en vertu du dernier alinéa de l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, mais il faut bien admettre qu’il n’est pas souvent accédé à leurs demandes ; – toute personne peut y avoir accès dans les conditions strictes de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée qui institue notamment la Commission d’accès aux documents administratifs (C.A.D.A.). Beaucoup de nos concitoyens ne comprennent pas que les rapports de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes soient rendus publics, mettant à juste titre sous les projecteurs la gestion des collectivités locales ou des organismes du secteur public, alors que les services de l’État bénéficient d’un certain secret. Il convient donc qu’intervienne, par exemple, une modification de la loi du 17 juillet 1978 concernant la liberté d’accès aux documents administratifs afin de rendre systématique la diffusion des rapports de l’I.G.F., aux restrictions légales près. 3.– Instaurer une saisine de l’I.G.F. par le Parlement Enfin, et c’est la troisième question relative à ce corps d’inspection, ne serait-il pas possible d’aménager une procédure de saisine parlementaire de l’I.G.F., afin de renforcer les moyens d’expertise mis à la disposition du Parlement dans le cadre de son rôle de contrôle des rouages de l’État ? Il est souvent rappelé que le Parlement français dispose de moyens relativement faibles comparé à ses homologues des autres grandes démocraties. Votre Rapporteur spécial souhaite donc qu’on étudie la mise en place d’une saisine parlementaire de l’I.G.F.. Les changements pourraient entraîner une réforme du statut des inspecteurs des finances, notamment en termes d’indépendance. A cet égard, il conviendra d’examiner les dispositifs présents en Europe du nord, où il existe des organismes suprêmes d’audit administratif et financier, indépendants de l’exécutif. Ainsi, la publicité des rapports et la saisine parlementaire de l’I.G.F. pourrait représenter une contribution importante au renforcement de l’efficacité et de la transparence de l’État dans son ensemble. CHAPITRE II LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES L’administration des Monnaies et médailles est une direction du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie dont les dépenses et recettes font l’objet d’un budget annexe (). Elle bénéficie du monopole de la frappe de la monnaie et des médailles françaises ainsi que de la fabrication des poinçons. Elle a une activité commerciale dans les secteurs des monnaies courantes des gouvernements étrangers, des monnaies de collection, des médailles de décoration, des fontes d’art et des bijoux. Sa mission de service public comprend également l’expertise des monnaies présumées fausses et la gestion du musée de la Monnaie. Elle dispose de deux sites : – l’établissement monétaire de Pessac en Gironde, qui est spécialisé dans la frappe des monnaies courantes ; – l’Hôtel de la Monnaie de Paris qui est chargé de tous les produits autres que les monnaies courantes, en particulier des travaux de gravures, de la fabrication des médailles, des monnaies de collection et des outillages. Le montant brut du budget annexe devrait s’élever en 2000 à 1.433 millions de francs, soit une augmentation de 1,05%. Toutefois, il convient de noter que, depuis l’exercice de 1990, les réalisations ont toujours été inférieures aux prévisions. En conséquence, les crédits de report sont relativement massifs.
Pour la deuxième année consécutive, le budget annexe devrait fonctionner sans subvention directe du budget général. Il convient toutefois de relativiser l’équilibre ainsi prévu, dans la mesure où il est en grande partie déterminé de manière administrative, et qu’il implique toujours d’importants versements étatiques par l’intermédiaire du compte spécial du Trésor n° 906-04. Cela ne doit donc pas masquer le défi que représentent le contexte international et les perspectives à moyen terme. I.– UNE DÉTERMINATION PRINCIPALEMENT ADMINISTRATIVE DE L’ÉQUILIBRE A.– LES RECETTES La majeure partie des recettes du budget annexe seront de nature administrative. Seules 21% des recettes brutes sont véritablement d’ordre commercial. 1.– Les ressources de nature administrative 65% des recettes brutes prévues pour 2000 proviennent de la cession des monnaies courantes que le Trésor achète au budget annexe. Le montant ainsi attendu des versements du compte spécial du Trésor est la résultante de deux variables : le programme de frappe (effet-volume) et le prix de cession de chaque coupure (effet-prix). a) Le programme de frappe Le plan de frappe de monnaies courantes françaises prévu pour 2000 est de près de 2,8 milliards de pièces, soit une progression de 7% par rapport au volume escompté pour 1999. Ce volume est sans précédent pour les Monnaies et médailles. La quantité de pièces d’euro est identique à celle de 1999, soit 2,5 milliards. Depuis 1998, la France a entrepris la constitution du stock de pièces nécessaire à la mise en circulation de l’euro au 1er janvier 2002. En effet, selon un accord entre États de la zone euro datant de 1995, chaque pays doit se constituer individuellement un stock représentant 65 % du volume de ses besoins. Pour la France, ce besoin a été estimé à 7,6 milliards de pièces et constitue le plan de charge ordinaire du budget annexe jusqu’à 2001.
Initialement, il était prévu qu’aucune pièce en franc ne serait plus frappée dès lors que commençait la fabrication des pièces en euro. Mais en 1999, un programme de 80 millions de pièces de 1 F a été inscrit. De même en 2000, il a été estimé nécessaire de délivrer 261 millions de nouvelles pièces. Le stock tampon constitué jusqu’à 1998 s’avérerait donc à nouveau insuffisant pour 2000. Les raisons en seraient l’accélération continue de la circulation monétaire, due notamment aux flux touristiques, selon le ministère.
Il a été indiqué à votre Rapporteur que la détermination du programme de frappe annuel résulte d’une concertation entre les services de la Banque de France, de la direction du Trésor et de la Direction des Monnaies et médailles. Les quantités à produire sont établies sur la base des réserves disponibles, du volume de pièces en circulation, et des tendances observées au moment de la décision. Manifestement, la définition du volume d’activité des Monnaies et médailles laisse une place à l’appréciation discrétionnaire des autorités administratives. C’est également le cas s’agissant des prix. b) Les cessions au Trésor Le budget annexe cède les monnaies courantes et les monnaies de collection françaises à la direction du Trésor, moyennant des prix de cession fixés en accord avec ce service. Ces prix sont déterminés en fonction de trois éléments : – la valeur du métal contenu dans la pièce. Celle-ci est calculée à partir de la moyenne des cours de métaux observés pendant les quatre ou cinq premiers mois de l’année d’établissement du budget. Elle n’est pas modifiée par la suite, même en cas de forte variation des cours. Elle n’exprime pas non plus le prix moyen effectif d’achat des métaux qui seront employés par les Monnaies et médailles pour les frappes de l’année à venir ; – la valeur ajoutée, calculée à partir des données de la comptabilité analytique du budget annexe. Cet élément implique donc l’intégration automatique dans le prix payé par le Trésor de la totalité des coûts de fabrication. Cette approche n’est guère économique : les Monnaies et médailles, qui jouissent d’un monopole national, ne connaissent donc à aucun moment de limites à leurs coûts exprimées en termes de prix de référence. A cet égard, il serait fort utile de procéder à une comparaison précise du coût de fabrication des différentes coupures d’euro d’un producteur à l’autre. Ceci permettrait, d’une part, au Trésor d’entrevoir peut-être des perspectives d’achat à moindre prix et, d’autre part, à la direction des Monnaies et médailles de se situer en terme d’efficience. Dans une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, il est affirmé que la comparaison internationale des coûts ne peut être actuellement faite car ceux-ci n’ont commencé à fabriquer que récemment. Si une analyse en terme de coût n’est pas encore praticable, une analyse en termes de prix de vente est apparemment assez facile : il suffit de demander à tel ou tel producteur étranger d’euros à quel prix il serait susceptible d’en vendre à la France. S’agissant des flans (), les prix du marché sont sans doute connus par la direction des Monnaies et médailles, puisque sur les 11.000 tonnes de flans dont elle a besoin en 2000, plus des trois quarts seront achetés à des fournisseurs extérieurs. De plus, votre Rapporteur spécial a, par des sources autres que la direction des Monnaies et médailles, appris que celle-ci avait déjà acheté, dans un passé récent, à la Monnaie royale britannique, des flans d’euro ; – la « marge du fabricant » : calculée sur la base d’une majoration des prix de revient prévisionnels de 10% jusqu’en 1997, elle a été fixée forfaitairement à 50 millions de francs pour les années 1999 et 2000. Ainsi, il convient de nuancer la signification d’une absence de subvention du budget général au budget annexe, les recettes commerciales ne représentant qu’une faible partie du total. 2.– Les recettes commerciales Les estimations de recettes commerciales pour 2000 s’élèvent à 350 millions de francs. S’agissant des monnaies de collection, françaises et étrangères, les recettes attendues sont de 155,6 millions de francs, soit une reconduction des prévisions pour 1999. Il convient de noter toutefois que les réalisations se sont élevées en 1998 à 77,9 millions de francs, malgré l’effet Coupe du Monde de football. En outre, au 30 juin 1999, le chiffre d’affaires réalisé n’est que de 23,9 millions de francs, dont 10,9 millions de francs réalisés à l’étranger. A cet égard, la réponse au questionnaire parlementaire fait la remarque suivante : «Les ventes de la Monnaie de Paris se font dans un climat très difficile pour les monnaies de collection () du fait d’une certaine désaffection du public européen pour ce produit, d’un manque d’attrait de clientèles nouvelles, plus jeunes, d’une concurrence importante du secteur des loisirs et d’une offre pléthorique disponible sur le marché international. «Cette situation qui avait été masquée jusqu’alors se fait sentir brutalement depuis l’été 1998 malgré la qualité des nouvelles collections sur l’euro. La plupart de nos revendeurs étrangers ont axé leurs ventes sur le programme olympique SYDNEY 2000. «Même si la Monnaie de Parie continue à développer son réseau dans de nouveaux pays comme la Grèce, les clients d’Amérique du Sud acquis à l’occasion de la Coupe du monde ne semblent pas vouloir être fidélisés. » On peut s’étonner que, malgré la reconnaissance d’une réelle difficulté en matière de monnaies de collection, il n’en soit nullement tenu compte dans les évaluations budgétaires, d’autant qu’il s’agit d’une tendance observée depuis plusieurs années. Votre Rapporteur spécial avait déjà l’an dernier soulevé la question de la surestimation de ces recettes pour 1999. En revanche, et comme l’année dernière, les prévisions de recettes tirées de la vente des monnaies courantes à l’étranger et aux T.O.M. semblent sous–évaluées. Elles sont en effet de 45 millions de francs alors que les réalisations de 1998 ont été de 95,2 millions de francs et celles du premier semestre 1999 atteignent déjà 58,2 millions de francs. Depuis 1995, les réalisations annuelles ont toujours été supérieures à 45 millions de francs. Enfin, les autres recettes commerciales, reconduites à 149,5 millions de francs, proviendront notamment de la vente de médailles, décorations, fontes et bijoux. Les prévisions sont conformes à ce qui peut être escompté compte tenu des réalisations récentes.
B.– LES DÉPENSES Les dépenses de personnel sont maîtrisées : elles représenteront 23,2% du total des charges en 2000. Elles progressent de 1,1%. Les effectifs réels prévisionnels pour 2000 s’établissent à 986 emplois.
Le chapitre « Primes et indemnités » est doté de 72,5 millions de francs, soit un taux de rémunération accessoire de 45%. Le chapitre « Achats », doté de 808 millions de francs, est en baisse, malgré la croissance du programme de frappe, en raison de la diminution des cours des métaux et de celle des tarifs des façonniers de flans. Les achats de métaux communs de l’établissement monétaire de Pessac passent de 49,8 à 81,5 millions de francs consécutivement à l’augmentation du programme de frappe des coupures exprimées en francs, les achats de flans de 619,5 millions de francs, à 498 millions de francs, tandis que les façons de flans s’élèvent à 81,8 millions de francs contre 35,1 millions de francs en 1999. Le cuivre qui représentera 80% du tonnage de métal frappé par la Monnaie en 2000 est le matériau dont le cours connaît la plus forte baisse II.– LA NÉCESSITÉ DE PASSER À L’OFFENSIVE FACE À UN ENVIRONNEMENT MENAÇANT A.– UN VOLUME DE FRAPPE APPELÉ À BAISSER Le volume d’activité de la Monnaie française est menacé à trois titres : – l’équilibre financier réalisé depuis deux ans est en très grande partie tributaire d’un volume d’activité sans précédent dû à la montée en puissance de l’euro. Or, dès 2001, le programme de frappe devrait passer de 2,8 milliards à 1 milliard de pièces courantes nationales, ce qui ne manquerait pas de faire apparaître d’importantes surcapacités de production ; – à plus long terme, le développement incessant de la monnaie scripturale et la mise en place du porte–monnaie électronique impliquent une baisse en demande de monnaie métallique. Si la plupart des États européens sont entrés depuis quelques années en phase d’expérimentation de ce porte–monnaie électronique, la France vient de lancer en 1999 ses trois projets (Modeus, Monev et Mondex). L’objectif est de réaliser – si le Groupe de travail des directeurs des Monnaies européennes a préservé, jusqu’au lancement de l’euro, les prérogatives de frappe des États membres, il n’est pas certain que cela perdure. Une mise en concurrence à l’échelle européenne serait pleine de conséquences pour l’avenir de la Monnaie française, soit qu’elle lui permette d’augmenter ses parts de marché et d’assurer un volume minimal d’activité, soit que sa mauvaise compétitivité–prix entraîne ses principaux clients français à s’en détourner, dont le Trésor. B.– UN CONCURRENT TRÈS DYNAMIQUE : LA MONNAIE BRITANNIQUE La Monnaie royale britannique a le statut d’executive agency () depuis 1990. Elle fournit à la fois des clients officiels et privés, en monnaies courantes, monnaies de collection, médailles, sceaux et poinçons. En 1998, le total des ventes s’est élevé à 933 millions de francs (), et le volume de pièces et flans fabriqués sur le site de Llantrisant a atteint un niveau sans précédent, avec 3,8 milliards de coupures. Le personnel de la Royal Mint est composé de fonctionnaires de droit commun et d’ouvriers, comme c’est le cas en France. Au 31 mars 1999, l’effectif équivalent temps plein était de 1.030 emplois. En 1998, 63% des ventes de la Monnaie britannique se sont faites à l’export, auprès de 58 autorités monétaires étrangères. Il convient de noter que le Royaume-Uni, alors même qu’il n’appartient pas à la zone euro, a réussi à conclure des contrats pour vendre des flans d’euro à sept États européens (). Le programme d’investissement a été spécifiquement orienté pour répondre aux opportunités présentées par l’introduction de l’euro. En particulier, la Royal Mint a renforcé son avantage compétitif dans la fabrication de flans d’acier plaqués de cuivre. En ouvrant deux nouvelles usines, elle a augmenté sa capacité de production de 10.000 tonnes de ces flans par an. L’acier plaqué de cuivre est le matériau choisi par le Groupe de travail des directeurs des Monnaies européennes pour les trois plus petites coupures (1, 2 et 5 eurocents) et représente 50% du nombre estimé de pièces requises. Ce matériau est préféré depuis plusieurs années par le Royaume–Uni aux métaux non-ferreux massifs car il permet de réduire la composante métallique du prix de revient des pièces. Sur la période allant d’avril 1996 à mars 1999, la Monnaie britannique a dégagé un bénéfice moyen sur actifs nets de 15,2%. Ainsi a-t-elle atteint l’objectif triennal de rendement fixé par le ministre de tutelle, qui était de 14%. Habituellement, la Monnaie reverse au Trésor britannique un « dividende », qui s’est élevé pour 1997 à 72 millions de francs. Toutefois, pour 1998, il a été décidé que l’intégralité du bénéfice serait réinvesti dans l’établissement. En juin 1998, le Gouvernement britannique a annoncé une nouvelle réforme de sa Monnaie, afin qu’elle fonctionne le plus possible selon les pratiques d’une entreprise de droit commun, tout en restant au sein du secteur public. Elle pourra notamment développer des partenariats avec le secteur privé afin d’élargir son activité à des domaines non strictement monétaires, là où ce serait commercialement viable. C’est le cas déjà avec le joint venture appelé Royal Mint Services, qui a installé et mis en service la nouvelle Monnaie du Venezuela. Enfin, le Trésor britannique se dotera d’un comité d’analystes et de gestionnaires venant du secteur privé afin qu’il joue un rôle de stimulateur auprès de l’établissement et qu’il favorise sa transparence.
* * * Il apparaît plus que jamais nécessaire de réformer en profondeur la Monnaie française, en adaptant son statut et en redéfinissant le périmètre de son activité. Pour cela, il serait intéressant que soit entrepris, à l’image de ce qui a été fait pour les administrations fiscales, un audit comparant le statut, le fonctionnement et les performances des établissements étrangers producteurs de monnaies. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 28 octobre 1999, la Commission des finances, de l’économie générale et du Plan a examiné les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles. Après l’exposé des crédits, M. Raymond Douyère a souhaité savoir combien d’inspecteurs des finances revenaient dans leur corps après une mobilité, et combien de fois et pour quelles durées les inspecteurs pouvaient être mis en disponibilité. Sans nul doute il convient que les durées initiales de présence dans les cadres soient plus longues. M. Thierry Carcenac s’est inquiété des conséquences d’une éventuelle diminution du nombre des sites accueillant les administrations fiscales quant à la présence des services publics sur le territoire. M. Dominique Baert, estimant que l’inspecteur des finances doit avant tout inspecter, a proposé de relever la durée minimale de présence dans les cadres en début de carrière, qui est actuellement de quatre ans seulement, au-delà desquels l’inspecteur, ayant définitivement acquis l’appartenance au corps, peut rejoindre une autre administration. Il conviendrait de ne pas systématiquement organiser les départs de l’Inspection. M. Louis Mexandeau, partageant l’inquiétude du Rapporteur spécial vis-à-vis des Monnaies et médailles, a suggéré que la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) se saisisse de cette question. M. Didier Migaud, Rapporteur général, a rappelé que la MEC avait déjà évoqué le sujet de l’Inspection générale des finances. Il a émis des réserves quant à l’idée d’une saisine parlementaire de ce corps qui relève de l’exécutif, et a craint que la publicité des rapports entraîne, en amont, la neutralisation de leur contenu. Il conviendrait davantage que l’Assemblée nationale se dote de ses propres capacités d’expertise, notamment en personnels, les rapporteurs spéciaux et les administrateurs qui les assistent étant à même d’effectuer le contrôle adéquat. L’Assemblée nationale ne doit pas se départir de sa capacité de contrôle. Le Rapporteur général a ensuite indiqué que la MEC pourrait aussi se saisir du sujet du recouvrement de l’impôt. Enfin, il s’est déclaré défavorable aux deux amendements présentés par le Rapporteur spécial. La collecte de la redevance sera examinée l’an prochain dans le cadre d’une réflexion globale sur les impositions directes. S’agissant des fonds extra-budgétaires du Trésor public, il n’appartient pas à un parlementaire de transcrire dans la loi un engagement gouvernemental. En réponse aux intervenants, votre rapporteur spécial a approuvé la possibilité d’un examen de la direction des Monnaies et médailles par la MEC, de même que l’idée d’augmenter la durée de la « tournée » des inspecteurs des finances. Il a précisé que la direction générale des impôts avait, sur le territoire, 850 agences et le Trésor public 3.000. Il a rappelé que ses propositions concernant l’Inspection générale des finances impliquaient d’accorder davantage d’indépendance aux inspecteurs. Si l’on observe la pratique des organismes suprêmes d’audit en Europe du Nord, il n’est pas impensable qu’un même corps accomplisse des missions d’expertise, à la fois pour le compte du législatif et de l’exécutif. Le Président Augustin Bonrepaux a jugé que prendre des mesures sur la redevance, dont le coût de collecte s’est amélioré même s’il reste lourd, serait prématuré, sans exclure que l’on doive réfléchir à cette question. La Commission a ensuite rejeté l’amendement de votre Rapporteur spécial proposant la suppression du chapitre 37-98 « Service de la redevance du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ». Elle a rejeté l’amendement de votre Rapporteur spécial proposant la budgétisation en 2001 des fonds extra-budgétaires du Trésor public. Elle a adopté les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles, votre Rapporteur spécial s’en remettant à la sagesse de la Commission. En conséquence, elle vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. Economie, finances et industrie Article 68 Majoration légale des rentes viagères. Texte du projet de loi : I. L’article 2 de la loi n° 51-695 du 24 mai 1951 portant majoration de certaines rentes viagères et pensions est ainsi rédigé : «Art. 2. Les taux de majoration applicables aux rentes viagères mentionnées à l’article 1er de la présente loi sont révisés chaque année au mois de décembre, par arrêté du ministre chargé du budget publié au Journal officiel, par application du taux prévisionnel d’évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation de tous les ménages, hors les prix du tabac, de l’année civile en cours, tel qu’il figure dans le rapport économique et financier annexé au dernier projet de loi de finances. Les taux de majoration ainsi révisés s’appliquent aux rentes qui ont pris naissance avant le premier janvier de l’année en cours et qui sont servies au cours de l’année suivante. » II. Pour les taux applicables aux rentes servies en 2000, l’arrêté mentionné au I du présent article sera publié en janvier 2000. III. Les taux de majoration résultant de l’application de l’article 2 de la loi n° 51-695 du 24 mai 1951 susmentionnée sont applicables aux rentes viagères régies par la loi n° 48-957 du 9 juin 1948 portant majoration des rentes viagères constituées au profit des anciens combattants auprès des caisses autonomes mutualistes, ainsi qu’aux rentes constituées par l’intermédiaire des sociétés mutualistes au profit des bénéficiaires de la majoration attribuée en application de l’article L.321-9 du code de la mutualité. IV. L’article 1er de la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 modifiée révisant certaines rentes viagères constituées entre particuliers est ainsi rédigé : « Art. 1er. Sous réserve des dispositions des articles 2 et 4, les rentes viagères ayant pour objet le paiement par des personnes physiques ou morales de sommes fixées en numéraire, soit moyennant l’aliénation en pleine propriété ou en nue-propriété d’un ou de plusieurs biens corporels, meubles ou immeubles, ou d’un ou de plusieurs fonds de commerce, en vertu d’un contrat à titre onéreux ou à titre gratuit, soit comme charge d’un legs de ces mêmes biens, sont majorées de plein droit selon les modalités prévues par l’article 2 de la loi n° 51-695 du 24 mai 1951 portant majoration de certaines rentes viagères et pensions. » V. Dans les articles 3, 4 bis et 4 ter de la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 susmentionnée, les mots : « et constituées avant le 1er janvier 1998 » sont supprimés. Dans l’article 4 de cette même loi, les mots : « qui ont pris naissance avant le 1er janvier 1998 » sont supprimés. VI. Les dispositions de la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 précitée s’appliquent, pour une année donnée, aux rentes viagères constituées entre particuliers antérieurement au 1er janvier de l’année précédente. Le capital correspondant à la rente en perpétuel dont le rachat aura été demandé postérieurement au 30 septembre de l’année précédant celle au titre de laquelle intervient la révision des taux de majoration, sera calculé, nonobstant toutes clauses ou conventions contraires, en tenant compte de la majoration dont cette rente a bénéficié ou aurait dû bénéficier en vertu des dispositions de l’article premier de la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 précitée. VII. Les actions ouvertes par la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 précitée, portant sur les taux de majoration applicables au titre d’une année donnée, peuvent être intentées dans un délai de deux ans à compter de la publication de l’arrêté portant relèvement des taux tel que prévu au I du présent article. Exposé des motifs du projet de loi : Le paragraphe I instaure une indexation de la revalorisation des arrérages de rentes viagères sur l’inflation prévisionnelle de l’année précédant l’année civile considérée. Un arrêté fixera les taux de majoration applicables au 1er janvier de chaque année (pour 2000, il est prévu que cet arrêté soit publié en janvier 2000 (§ II), compte tenu de la publication de la présente loi fin décembre 1999). Cette mesure de revalorisation concerne les majorations légales de rentes servies en 2000 en réparation d’un préjudice (§ I) et celles des rentes servies aux anciens combattants (§ III). Le paragraphe IV permet de revaloriser automatiquement les rentes constituées entre particuliers selon les mêmes modalités que celles prévues pour les rentes visées au I et III. Le paragraphe V supprime des mentions de date inutiles au vu du paragraphe VI et des dispositions existantes pour les rentes visées au I et III. Les paragraphes VI et VII permettent pour leur part l’application pour une année donnée des dispositions concernant les rentes viagères constituées entre particuliers aux rentes constituées l’année précédente. Observations et décision de la Commission : · Les rentes viagères résultent de contrats librement consentis entre un crédirentier, qui est un particulier, un groupement mutualiste ou une entreprise, et un débirentier, qui peut être soit un particulier, soit une compagnie d’assurance, soit une caisse autonome mutualiste. La Caisse nationale de prévoyance (CNP), héritière de l’ancienne Caisse nationale des retraites pour la vieillesse, était initialement constituée en établissement public à caractère administratif, géré depuis 1959 par la Caisse des dépôts et consignations. Un décret du 12 octobre 1987 lui a conféré la qualité d’établissement public à caractère industriel et commercial. En 1992 , la CNP est devenue CNP Assurances, société anonyme à directoire et conseil de surveillance, régie par le code des assurances. L’Etat demeure donc, dans tous les cas, étranger aux contrats de rentes viagères et, sur un plan strictement juridique, aurait pu se dispenser d’intervenir. Cependant, en raison de la forte inflation constatée immédiatement après la Seconde guerre mondiale, l’Etat a souhaité que soient partiellement compensés les effets de l’érosion monétaire sur la situation des rentiers viagers, en instituant les majorations légales de rentes viagères. Par ailleurs, bien que le coût de ces majorations incombe normalement aux débirentiers, il a décidé de participer au financement des majorations servies par la CNP, les compagnies d’assurances et les caisses autonomes mutualistes afin d’alléger la charge financière pesant sur ces organismes du fait des majorations légales. Ainsi, de 1949 à 1971, les revalorisations de rentes ont été accordées à l’issue de périodes pluriannuelles. Depuis 1972, les rentes sont majorées annuellement, dans le cadre de la loi de finances. Depuis 1993, l’article correspondant est placé en deuxième partie de la loi de finances. · Le présent article propose d’instaurer un mécanisme d’indexation automatique de la revalorisation des majorations légales des arrérages de certaines rentes viagères, par le biais d’un arrêté du ministre chargé du budget publié au Journal officiel, en lieu et place de l’intervention annuelle de la loi de finances. Cette démarche s’inscrit dans un ensemble de mesures similaires proposées dans le présent projet (), qui visent à alléger, à l’avenir, le contenu de la loi de finances. Les taux de majoration applicables aux rentes viagères seraient révisés chaque année, au mois de décembre, par arrêté du ministre chargé du budget publié au Journal officiel. Le taux retenu serait le taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation hors tabac de tous les ménages (en moyenne annuelle) de l’année civile en cours, tel qu’il figure dans le rapport économique et financier annexé au dernier projet de loi de finances. Les taux de majoration ainsi révisés s’appliqueraient aux rentes ayant pris naissance avant le premier janvier de l’année en cours et servies au cours de l’année suivante. Ce dispositif reproduit partiellement, en l’« automatisant », le principe antérieur de revalorisation mis en œuvre dans les lois de finances précédentes. Ainsi, dans la loi de finances initiale pour 1999, les taux des majorations légales de rentes viagères ont été revalorisés de 1,2%, prévision d’évolution en 1999 de l’indice des prix hors tabac, associée au projet de loi de finances pour 1999. Cette revalorisation s’est appliquée aux rentes ayant pris naissance avant le 1er janvier 1998 et servies au cours de l’année 1999. La seule différence entre les deux dispositifs est l’année de référence servant à déterminer l’indice des prix retenu : – dans le dispositif actuel, l’indice des prix est celui de l’année visée par le projet de loi de finances, c’est-à-dire l’année suivant l’année civile en cours ; – dans le dispositif proposé, l’indice des prix est celui de l’année civile en cours. Les projets de loi de finances pour 1996, 1998 et 1999 prévoyaient une légère accélération de l’inflation entre l’année en cours et l’année suivante, visée par le projet de loi de finances. L’application du régime proposé aurait été, ces années là, moins favorable que le régime actuel de revalorisation. En revanche, le projet de loi de finances pour 1997 prévoyait une légère diminution de l’inflation entre l’année en cours (1996) et l’année visée par le projet de loi de finances (1997). Le dispositif proposé aurait donc été, en 1997, plus favorable que le régime effectivement appliqué. · Formellement, le mécanisme d’indexation est introduit dans l’article 2 de la loi n° 51-695 du 21 mai 1951 portant majoration de certaines rentes viagères et pensions (I du présent article). Compte tenu de la promulgation de la future loi de finances pour 2000, qui ne saurait intervenir avant la fin du mois de décembre 1999, le II du présent article propose de fixer au mois de janvier 2000 la date de publication de l’arrêté portant revalorisation des majorations légales applicables aux rentes concernées servies en 2000. Le III du présent article en étend l’application à la revalorisation des majorations légales des rentes viagères constituées au profit des anciens combattants auprès des caisses autonomes mutualistes (loi n° 48-957 du 9 juin 1948) et aux rentes constituées par l’intermédiaire des sociétés mutualistes au profit des bénéficiaires de la majoration attribuée en application de l’article L. 321-9 du code de la mutualité. Rappelons que, depuis la loi de finances initiale pour 1996, ne sont plus soumises à revalorisation, sauf si les crédirentiers sont anciens combattants, les majorations légales applicables aux rentes constituées auprès des compagnies d’assurance, de la Caisse nationale de prévoyance et des caisses autonomes mutualistes. En effet, ces rentes bénéficient désormais de la participation aux bénéfices. Le IV du présent article étend l’application du mécanisme d’indexation aux majorations légales des rentes viagères constituées entre particuliers, régies par la loi n° 49-420 du 25 mars 1949 modifiée. Le VI et le VII du présent article permettent l’application, pour une année donnée, des dispositions légales relatives aux rentes viagères constituées entre particuliers aux rentes constituées l’année précédente. En conséquence et au vu des dispositions existantes pour les rentes visées au I et III, le V du présent article supprime des mentions de date inutiles dans la loi du 25 mars 1949, précitée. Ces paragraphes VI et VII apportent également les précisions habituellement adjointes à la revalorisation annuelle des majorations légales de rentes viagères constituées entre particuliers : – la majoration du capital de rachat des rentes perpétuelles (second alinéa du VI), calculée en fonction du mécanisme d’indexation précité ; – la prorogation du délai ouvert aux crédirentiers et débirentiers pour faire valoir leurs droits au regard de la revalorisation des taux de majoration légale des rentes viagères (VII). Un délai de deux ans était ouvert chaque année, dans le régime actuel, à compter de la date de publication de la loi de finances ; il serait désormais ouvert à la date de publication de l’arrêté portant revalorisation des taux, tel que prévu au I du présent article. * * * Lors de sa séance du 28 octobre 1999, la Commission des finances, de l’économie générale et du Plan a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, l’article 68 sans modification et vous demande d’émettre un vote favorable à son adoption. AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Amendements présentés par M. Henry Chabert, Rapporteur spécial : Article 38 TITRE III ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE Supprimer le chapitre 37-98. EXPOSÉ SOMMAIRE Il est proposé de supprimer la redevance pour droits d’usage des appareils récepteurs de télévision. En effet, l’existence de la redevance audiovisuelle et d’un service de recouvrement spécifique, qui coûte près d’un demi-milliard de francs chaque année et emploie plus de 1.400 personnes, ne correspond pas à une organisation optimale des services financiers de l’Etat. Outre la réaffectation des moyens du service de la redevance, la fiscalisation des ressources de l’audiovisuel public permettrait une meilleure application du droit budgétaire et une simplification administrative importante pour les contribuables. * * * Après l’article 68 Insérer l’article suivant : A compter de l’exercice de 2001, les recettes inscrites sur les comptes de tiers 451 « Fonds particuliers » et 466-171 « Frais de service des comptables du Trésor » sont affectées au budget général de l’Etat. EXPOSÉ SOMMAIRE En adoptant l’article 110 de la loi de finances pour 1996, qui prévoit l’intégration de toutes les recettes et dépenses « extra-budgétaires », le Parlement a souhaité mieux contrôler le budget des administrations de l’Etat qui emploient des fonds de cette nature. Afin d’achever le processus ainsi engagé, et pour formaliser un engagement pris par le Gouvernement à l’occasion de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1999, cet amendement propose de budgétiser, en 2001, le reliquat des fonds extra-budgétaires de la direction générale de la Comptabilité publique. Les ressources concernées proviennent principalement de l’activité bancaire et de collecte d’épargne du Trésor public. A N N E X E RÉPONSE DE LA COUR DES COMPTES AU QUESTIONNAIRE QUESTION N° 6 RESSOURCES ET DÉPENSES EXTRA-BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE a) La Cour peut-elle chiffrer le montant des recettes et des dépenses enregistrées en 1997 dans certains comptes de tiers, au bénéfice des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ? Peut-elle ventiler lesdites recettes en fonction de leur provenance, et les dépenses selon leur nature, les services et les catégories d’agents bénéficiaires ? b) La Cour peut-elle déterminer le montant des opérations de nature budgétaire réalisées sur le compte 451 « Fonds particuliers » du Trésor public, en les distinguant des opérations d’ordre ? c) La Cour peut-elle chiffrer le montant global des recettes provenant de l’activité bancaire et de collecte d’épargne exercée par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ? Peut-elle dire si l’on peut véritablement qualifier cette activité « d’activité d’ordre privé », dès lors que les fonds concernés sont gérés par des comptables publics ? Les recettes provenant de cette activité ne relèvent-elles pas du champ de l’article 110 de la loi de finances pour 1996 ? d) La Cour peut-elle décrire l’activité bancaire et de collecte d’épargne, en précisant, notamment, les moyens mis en œuvre ? Comment évalue-t-elle le dispositif de contrôle mis en place comme substitut au contrôle de la Commission bancaire ? Quelle appréciation porte-t-elle sur la concurrence ainsi exercée par le Trésor public vis-à-vis des établissements bancaires de droit commun ? e) La Cour peut-elle décrire la procédure comptable qui permettait en 1997 d’affecter au compte de tiers 466-171 des trésoriers-payeurs généraux les crédits budgétaires relatifs au fonctionnement de leurs services (807 millions de francs) ? f) La Cour peut-elle indiquer les modalités selon lesquelles pourraient être régularisées les recettes et les dépenses enregistrées sur le compte 466-176 « Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie » ? g) Enfin, la Cour peut-elle dire si l’institution d’un établissement public de la masse des Douanes peut être considérée comme l’application régulière de l’article 110 de la loi de finances pour 1996 s’agissant de la réintégration des fonds extrabudgétaires de la Douane au sein du budget général ? RÉPONSE a) La Cour dispose d’un certain nombre d’informations communiquées par les services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie mais n’est pas en mesure à ce jour de dresser un bilan chiffré précis des recettes et des dépenses enregistrées dans des comptes de tiers de la comptabilité générale de l’Etat et bénéficiant à ce ministère, qui soit basé sur des données comptables. Les données comptables sont en effet difficiles à utiliser et à interpréter pour les raisons suivantes. Ces recettes et dépenses sont enregistrées sur divers comptes de classe 4 (comptes de tiers) ou même de classe 3 (comptes de transfert) de la comptabilité générale de l’Etat au sein desquels elles ne sont pas toujours identifiées. En ce qui concerne notamment le compte 451 qui retrace les activités d’épargne des services du Trésor, la Cour n’a communication dans les comptes de gestion des trésoreries générales que des masses créditrice et débitrice et du solde du compte. Or, les mouvements concernant les ressources tirées par le réseau du Trésor de cette activité ne figurent que dans des sous-comptes tenus en comptabilité auxiliaire dans les services extérieurs, qui ne font pas l’objet d’une centralisation comptable. Au surplus, le mode d’utilisation du sous-compte 451-26 « bénéfices et frais » n’est pas homogène et a des utilisations différentes selon les départements, puisqu’il retrace soit l’ensemble des ressources d’épargne du département, soit uniquement les ressources propres de la trésorerie générale. Pour ces raisons, la seule analyse comptable ne permet pas d’établir un chiffrage exact. Par conséquent, la Cour a engagé une enquête approfondie auprès des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Des documents ont été échangés avec les services de la comptabilité publique et cette étude a permis d’ores et déjà de rassembler un certain nombre de données, en cours de validation. b) Les ressources tirées par le réseau du Trésor de l’activité d’épargne sont utilisées pour verser des indemnités à des agents fonctionnaires de l’Etat, et pour couvrir des frais de fonctionnement de ses services. Ces sommes sont donc virtuellement de nature budgétaire et devraient à ce titre figurer en recettes et en dépenses au budget général. Le Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie s’est d’ailleurs engagé à régulariser les imputations au compte 451 au plus tard en 2001. L’annonce de cette régularisation a constitué l’un des motifs pour lesquels le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 1998, a jugé que la loi de finances pour 1999 n’était pas contraire à la Constitution. La direction générale de la comptabilité publique a engagé une réflexion sur la mission de collecte de l’épargne, qui devrait permettre d’éclairer les différents scénarios d’évolution de chacune des composantes de cette activité. Le compte 451 « Fonds particuliers » retrace en débit et en crédit l’ensemble des opérations relatives à la collecte de l’épargne. Il enregistre notamment les dépôts de fonds particuliers effectués par les déposants et les retraits correspondants. Trois sous-comptes du compte 451 retracent plus particulièrement des flux relatifs à la rémunération du réseau pour l’activité d’épargne et sa distribution en rémunérations accessoires pour les agents et en frais de fonctionnement. Il s’agit des comptes 451-26 « Bénéfices et frais », 451-27 « Services extérieurs du Trésor » et, depuis 1997, le compte 451-28 « Remises et commissions sur emprunts » qui a repris les opérations imputées jusqu’en 1996 sur le compte 466-21. Sur ces trois sous-comptes, les deux derniers, soit le 451-27 et le 451-28, peuvent faire l’objet d’un chiffrage, mais le premier, le 451-26, qui est le plus important, ne peut être chiffré avec précision par la Cour à ce stade, pour les raisons citées plus haut. Le compte 451-26 reçoit en recettes dans chaque département une partie des remises et commissions versées par le groupe de la Caisse des dépôts et consignations pour le placement de ses produits d’épargne et d’assurance. Il reçoit également des fonds d’origine budgétaire puisqu’est retracé en recettes et en dépenses le traitement budgétaire du trésorier payeur général. Ces ressources servent à financer principalement des dépenses indemnitaires au bénéfice des agents du réseau du Trésor. Celles-ci sont versées soit directement à partir du compte 451-26 soit après transfert au compte 451-27. Elles servent aussi à couvrir des dépenses de fonctionnement, soit directement soit, pour l’essentiel, indirectement après transit par le compte 466-171 « Frais de service des comptables du Trésor ». La Cour n’est pas en mesure d’analyser le montant total de ces opérations. En effet, l’agrégation des masses débitrices et créditrices des comptes 451-26 tenus dans chaque département ne fournit pas une évaluation du montant des recettes et dépenses effectives transitant par le compte, dans la mesure où une partie des mouvements est constituée d’opérations d’ordre qui ne sont pas identifiées. Le compte 451-27, est alimenté notamment par des reversements sur le plafonnement des rémunérations des comptables au titre de « l’écrêtement » et de la réglementation du cumul. Les débits du compte 451-27 sont constitués principalement de dépenses indemnitaires. Les indemnités versées sur ce compte sont pour l’essentiel destinées aux personnels du réseau qui ne participent pas directement à la collecte de l’épargne et ne bénéficient pas de ce fait de la répartition des remises effectuée « au premier niveau » sur le compte 451-26. Les dépenses effectuées à partir de ce compte en 1997, hors dépenses d’ordre, ont été de 973,3 MF d’après les chiffres communiqués à la Cour par la direction de la comptabilité publique. Elles comprenaient cependant un prélèvement exceptionnel de 862 MF effectué sur le solde du compte 451-27 à la fin de l’année 1997. Ce prélèvement a fait l’objet d’un versement au budget général au début de 1998. Ce prélèvement mis à part, les dépenses du compte hors mouvements d’ordre ont été en 1997 de 111,3 MF. Enfin, le compte 451-28 retrace en recettes depuis 1997 les remises et commissions versées par l’Etat et les correspondants nationaux pour le placement des emprunts. Ces sommes sont réparties entre les agents des services du Trésor. Les montants distribués (à travers le compte 466-21) en 1996 représentaient 45,8 MF. Les données concernant ce compte pour 1997 n’ont pas été fournies à la Cour. c) Dans le cadre de l’enquête en cours sur les rémunérations des personnels des services du Trésor, la direction générale de la comptabilité publique a fourni à la Cour un certain nombre d’informations sur les recettes provenant de l’activité d’épargne et leur distribution au sein du réseau du Trésor. Ces données permettront prochainement de dresser un bilan du montant des opérations en cause. La Cour estime que l’activité bancaire et de collecte d’épargne des services du Trésor public ne doit pas être qualifiée « d’activité d’ordre privé ». Elle considère en effet que si la loi du 24 janvier 1984 dite « loi bancaire » a prévu la possibilité pour le Trésor public d’effectuer des opérations de banque à titre habituel, cette dérogation n’est justifiée qu’en ce qu’il s’agit d’un service d’Etat, ainsi qu’il résulte notamment de la décision n°83-167 du Conseil constitutionnel en date du 19 janvier 1984 relative à ladite loi. Il faut donc considérer que les fonds déposés le sont auprès du Trésor public et que ceux-ci ont individuellement la qualité de correspondants du Trésor. Les recettes provenant de cette activité relèvent donc bien du champ de l’article 110 de la loi de finances pour 1996. Le dispositif actuel a pour effet de payer à travers des comptes de tiers des rémunérations accessoires à des fonctionnaires de l’Etat, pour des sommes qui ne sont pas marginales. d) Les moyens mis en œuvre par le réseau du Trésor pour les activités bancaires et de collecte de l’épargne ne font pas l’objet d’une comptabilité analytique. A compter de 1996 cependant, la direction générale de la comptabilité publique a tenté d’établir les premiers éléments d’un compte de gestion des activités d’épargne, destiné à mettre en évidence le coût spécifique et le résultat de cette activité. Les résultats de cette analyse ont été communiqués à la Cour en 1998. Ils doivent encore être expertisés par la Cour. Le contrôle de la Cour des comptes n’a pu jusqu’à présent s’exercer dans ce domaine. En effet, le compte 451 des trésoreries générales qui retrace l’ensemble des opérations d’épargne n’était pas jusqu’ici communiqué à la Cour des comptes au motif qu’il s’agissait d’une « activité privée ». La Cour a obtenu pour l’avenir communication de la « comptabilité auxiliaire » du compte 451 selon des modalités définies en accord avec la direction générale de la comptabilité publique. Les services chargés du placement de l’épargne et de l’activité bancaire au sein des trésoreries générales et des autres postes comptables sont soumis à des contrôles internes : contrôle des équipes de vérification des trésoreries générales, au même titre que les autres services, pour lesquels la périodicité des contrôles est fixée par la direction de la comptabilité publique à 4 ans ; contrôles des services centraux de la direction générale de la comptabilité publique, qui procèdent à un examen mensuel et à un contrôle bisannuel de la comptabilité du compte 451 de chaque comptable teneur de compte ; contrôles de l’Inspection des finances. L’activité bancaire du Trésor public s’exerce dans des conditions de concurrence qui peuvent être jugées contestables, en premier lieu par la mention de l’appellation « Trésor public » qui figure sur les imprimés et formulaires fournis aux clients. De plus, les services du Trésor ne supportent pas, par nature, les obligations fiscales et prudentielles auxquelles sont soumis les établissements de crédit. e) Ainsi que la Cour a pu le constater au cours de ses contrôles menés dans plusieurs trésoreries générales et à la paierie générale du Trésor, une partie des crédits budgétaires du chapitre 34-98 destinés au financement des frais de fonctionnement des services déconcentrés de la comptabilité publique était jusqu’en 1997 versée au compte 466-171. Les crédits concernés faisaient l’objet dans chaque département de plusieurs mandats émis par le préfet pour chaque exercice. Ces mandats étaient accompagnés d’une imputation détaillée par paragraphe. Cependant, ils n’étaient pas représentatifs d’une dépense réelle déjà engagée. Les sommes concernées venaient en effet s’imputer au crédit du compte 466-171 « frais de service des comptables du Trésor » et celui-ci n’était ensuite débité qu’au fur et à mesure du paiement des frais de fonctionnement réellement engagés par les services du Trésor. f) En ce qui concerne le compte 466-176 « Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie », les ressources proviennent d’après les informations communiquées à la Cour des frais de perception de divers produits perçus au profit du budget du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire. En première analyse ces recettes relèveraient par nature d’un traitement par fonds de concours qui permettrait de les rattacher au budget général de l’Etat et de financer par les procédures budgétaires de droit commun les frais de fonctionnement des services du Trésor concernés. Cependant, le régime institutionnel et juridique de la Polynésie rend complexe cette régularisation dans la mesure où le conseil de gouvernement du territoire a souhaité que ces sommes soient utilisées localement par les services déconcentrés du Trésor. g) A l’occasion de l’institution de l’établissement public de la masse des douanes, le compte 466-24 « Masse des douanes » a été fermé, comme l’impliquait la mise en œuvre de l’article 110 de la loi de finances pour 1996, et comme l’avait souhaité la Cour. La création de cet établissement public a également eu pour effet de faire entrer les ressources et dépenses correspondantes dans les comptes d’un organisme soumis au contrôle de la Juridiction. N°1861-16. - Rapport de M. Henry Chabert, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - économie, finances et industrie : services financiers, monnaies et médailles - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Il existait encore quatre sections dans le budget pour 1998 : Services financiers ; Industrie ; Petites et moyennes entreprises ; Poste, télécommunications et espace. Il est à noter, cependant, pour 2000, que les Charges communes, dont la vocation est interministérielle, forment une section à part entière. () Administration générale et dotations communes (01), Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes (02), Trésor public (03), direction générale des impôts (04), direction générale des douanes et des droits indirects (05), INSEE (06), direction générale de la concurrence, de la consommation et de répression des fraudes (08), Dépenses administratives (14). () Pour 1997, les montants initiaux et finaux étaient de 45,8 et 50,5 milliards de francs ; pour 1998, de 46,5 et 53,6 milliards de francs. () Cf. infra sur l’évaluation difficile de ces fonds. () Pour l’ensemble des pôles Finances et Industrie. () L’ensemble des dépenses informatiques, y compris en équipement, figure sur des chapitres de fonctionnement courant. () Les crédits prévus pour 2000 seront inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 1999 et seront reportés sur l’exercice de 2000. () Inspection générale des finances, Rapport de synthèse de la mission d’analyse comparative des administrations fiscales, n° 98-M-041-11, 1999. () Rapport du coût de gestion d’un service de recouvrement aux recettes fiscales traitées par lui. () Article 14 quater nouveau du projet de loi de finances pour 2000 adopté en première lecture par l’Assemblée nationale. () La Cour des comptes est sur le point d’achever une enquête à ce sujet dont les résultats ont vocation à être communiqués aux parlementaires. () Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 1999, Journal Officiel, 31 décembre 1998, p. 20.151.
() 1105,7 – 411 = 694,7. Pour le compte 451, les observations du Gouvernement déjà mentionnées indiquent un montant de 900 millions de francs. L’écart de 205 millions de francs provient () L’exécution des lois de finances pour l’année 1998, p. 376. () L’Administration n’a pas communiqué de chiffres plus récents. () Rapport du coût de gestion d’un service de recouvrement aux recettes fiscales traitées par lui.
() « Les Européens et les associations de consommateurs » est disponible sur le site () Les vingt centres techniques régionaux de la consommation ont pour mission statutaire l’appui technique aux organisations locales de consommateurs. D’une part, ils assurent une assistance aux associations, dans les secteurs juridique, économique et documentaire ainsi qu’en matière de formation des militants. D’autre part, ils réalisent, pour le compte des associations, des émissions télévisées dans le cadre du cahier des charges de France 3. Plusieurs C.T.R.C. ont développé des activités qui débordent leur cadre statutaire, plus particulièrement tournées vers les particuliers, telles que l’accueil des consommateurs individuels (création de pédagothèque ou d’espaces consommateurs) ou la mise en œuvre d’actions ponctuelles (journées d’information pour le public, colloques, animations, édition de brochures d’information…). () COM (1998) 696 final – 1er décembre 1998 – Communication de la Commission – « Plan d’action pour la politique des consommateurs 1999-2001 ». () Le monopole de la fabrication des monnaies et celui de la fabrication des médailles, concédés antérieurement à des entreprises placées sous la surveillance de l’administration, ont été repris en régie sous l’autorité du ministère des finances par la loi du 31 juillet 1879. La loi de finances du 21 décembre 1879 a doté ce service d’un budget annexe. Ces textes ont été codifiés dans le code des instruments monétaires et des médailles. () Pièces non encore frappées. () Les Echos, 27 septembre 1999, p. 64. () Equivalent d’un établissement public. () Les sommes ont été converties en francs français au cours du 10 novembre 1999. () Rappelons que la France, elle, achètera l’an prochain à huit fournisseurs extérieurs 9.320 tonnes de flans sur les 11.000 dont elle a besoin, et qu’elle a, par le passé, acheté des flans à la Monnaie britannique. () Voir, par exemple, l’article 28 du présent projet, qui instaure un mécanisme d’indexation de la revalorisation annuelle des taux de la taxe sur les huiles affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||