Document mis en distribution le 2 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 19 Rapporteur spécial : M. CHRISTIAN CUVILLIEZ Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE ___ Pages
2.- Le crédit impôt-recherche (CIR) 44 Pages
EXAMEN EN COMMISSION 69 INTRODUCTION Le budget civil de recherche et de développement (BCRD), qui englobe l’ensemble des activités scientifiques et technologiques financées par l’Etat, s’élèvera, en 2000, à 54,646 milliards de francs, en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Les crédits du budget de la recherche n’augmentent que de 1,3% par rapport à la précédente loi de finances qui affichait une progression déjà insuffisante de 1,6%. Cette persistance à proposer des moyens insuffisants au regard des besoins constatés et des enjeux économiques mondiaux appelle, une nouvelle fois, de sérieuses critiques, car les grands organismes de recherche, les laboratoires et les chercheurs se retrouvent en situation d’« auto-défense ». Lors de l’examen du projet de loi sur l’innovation et la recherche en juin dernier, la consultation des conseils d’administration des organismes de recherche et, par leur intermédiaire, de la communauté scientifique avait été jugée très positivement. Mais cette démarche n’a pas débouché sur l’ouverture d’un véritable dialogue avec la communauté scientifique et les grands organismes de recherche concernant leurs problèmes d’avenir, et le respect de leur nécessaire autonomie. Le budget recherche du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie régresse de 0,4%, passant de 40 milliards de francs à 39,86 milliards de francs, les autorisations de programme étant réduites de 14,033 à 13,465 milliards de francs. Il convient de préciser que ce budget du fascicule « recherche et technologie » du ministère de l’éducation nationale ne représente qu’une partie des dépenses consacrées à la recherche publique, puisque les dotations du BCRD sont dispersées entre 17 fascicules budgétaires et réparties entre 15 ministères. Les dotations des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) n’augmentent, en moyenne, que de 1,4% en dotations ordinaires et en crédits de paiement et de 3% en autorisations de programme. Si les crédits de l’INRIA (Institut national de recherche en informatique et en automatique) et du CEMAGREF (Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts) augmentent respectivement de 4% et de 2,5%, ceux de l’INSERM (Institut national de la santé et de la recherche médicale), de l’INRA (Institut national de la recherche agronomique) et du CNRS (Centre national de la recherche scientifique) n’augmentent que de 1,8%, 1,7% et 1,1%. Certes, les moyens des laboratoires s’accroissent globalement de 3,5% et les crédits de la recherche universitaire augmentent de 3,1%. Mais le CNRS est mis en situation de ne pas pouvoir poursuivre ses investissements et ses engagements internationaux. S’agissant des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), le même constat s’impose. La dotation du CNES (Centre national d’études spatiales), hors crédits de la défense, en dépenses ordinaires et crédits de paiement s’élève, dans le projet de loi de finances à 7,475 milliards de francs, soit une baisse de 9%. Sa dotation de fonctionnement relative aux dépenses ordinaires est reconduite à son niveau de 1999, soit 915 millions de francs. Cette dotation est notoirement insuffisante et contraint le CNES à opérer des transferts du budget d’investissement vers celui de fonctionnement. La contribution de 4,257 milliards de francs en crédits de paiement à l’Agence spatiale européenne diminue de 5,7%. La subvention publique relative aux dépenses ordinaires du Commissariat à l’énergie atomique (CEA), d’un montant de 6,161 milliards de francs, dont 3,03 milliards au titre du ministère chargé de la recherche, connaît une progression de 4,1% qui est liée à l’évolution envisagée du statut de l’Institut de protection et de sécurité nucléaire (IPSN) et du surcoût attendu. La subvention destinée aux investissements du CEA reste stable par rapport à 1999, à 750 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement, et l’ensemble de ces crédits ne permet pas de rattraper la réduction des dépenses de 100 millions de francs que le CEA a subie en 1999 par rapport au budget voté. La question de l’avenir de la filière nucléaire française et du renouvellement du parc des installations nucléaires à l’horizon 2010 s’aggrave, faute de décisions rapides et énergiques. En revanche, les crédits du Fonds de la recherche technologique (FRT) et ceux du Fonds national de la science (FNS), qui constituent les dispositifs d’intervention directe de la politique ministérielle en matière de recherche, voient leurs ressources considérablement augmenter : + 35% pour le FRT (905 millions de francs en autorisations de programme), + 40% pour le FNS (700 millions de francs en autorisations de programme). Il faut savoir que ces budgets sont définis par des groupes d’experts désignés par le ministre, sans débat et sans consultation de la communauté scientifique. Ce budget est donc globalement insuffisant et dément, selon votre Rapporteur spécial, le discours ministériel tendant à redonner à la recherche française une place de premier plan dans tous les domaines et à faire de la recherche un moteur de l’essor de l’économie et de la lutte contre le chômage. Le budget 2000 ne permet pas de combler les retards accumulés au cours de la période 1993-1997, en particulier dans le domaine de l’emploi scientifique. Le ministre déplore, d’un côté, le vieillissement de la pyramide des âges des chercheurs et propose, de l’autre, un taux annuel de recrutement de 3% généré, sans création d’emplois, par les flux des départs naturels. Ce taux est insuffisant pour garantir le renouvellement de la communauté des chercheurs, alors qu’il faudrait un flux de 5% annuel pour compenser les départs à la retraite. Or, ce budget, outre la transformation d’emplois d’ingénieurs, techniciens, administratifs, dits ITA, en 30 emplois de chercheurs à l’INRA, ce qui pose la question de la pérennisation des emplois d’ITA, dans les EPST, ne prévoit aucune création d’emplois de chercheurs dans les EPST et seulement 18 créations d’emplois d’ITA à l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), à l’Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) et à l’Institut de recherche pour le développement – ex ORSTOM (IRD). Le nombre d’allocataires de recherche reste limité en flux à 3.800 (contre 4.200 il y a cinq ans), ce qui signifie une réduction du nombre de thèses soutenues. L’emploi précaire, pour les jeunes et les moins jeunes, se banalise dans les établissements publics et dans les universités. Il y a actuellement, au CNRS, au moins 4.500 personnes en situation précaire. Le vieillissement des personnels va donc s’accroître, et à terme, c’est la question du devenir de notre capacité de recherche et de celui des savoir-faire qui se trouve posée. Votre Rapporteur appuie, en conséquence, les souhaits exprimés dans leur récent rapport, par nos collègues MM. Jean-Yves Le Déaut et Pierre Cohen, en vue de l’adoption d’une loi de programmation de la recherche et de l’emploi scientifique. Les critiques portent également sur le devenir des très grands équipements (les TGE). Outre la suppression du Conseil des TGE, chargé de la concertation avec le CNRS, le CEA, le CNES et l’ensemble de la communauté scientifique, il faut dénoncer l’amputation de 160 millions de francs sur le budget du CNES et surtout l’abandon, sans débat préalable, du projet de synchrotron « Soleil » destiné à remplacer l’actuel accélérateur de particules du Lure, situé à Orsay. Dans le même esprit, on peut s’interroger sur la pertinence de la décision de participer à la mission américaine vers Mars, en contradiction avec l’existence du projet européen conduit par l’Agence spatiale européenne qui semblait s’inscrire dans le cadre de la priorité définie par le ministre en faveur du développement de la coopération à l’échelle européenne. Dans un monde marqué par une concurrence accrue au sein de la Triade (Etats-Unis, Union européenne, Japon), mais aussi avec la montée de puissances nouvelles comme la Chine, la Corée, Taïwan ou Singapour qui représentent d’ores et déjà 3% des brevets déposés aux Etats-Unis, l’effort national en matière de recherche-développement est notoirement insuffisant. Si les travaux français contribuent aujourd’hui, à hauteur de 5%, aux publications des résultats obtenus dans les revues scientifiques internationales, ce qui place la France au cinquième rang derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Japon et l’Allemagne, la France ne produit que 7% des brevets européens et 3% des brevets américains, l’Allemagne en déposant, à titre d’exemple, 2,5 fois plus dans l’un et l’autre cas. Cette situation devrait nous inciter à mettre en œuvre un double effort de rattrapage sur le plan de l’emploi scientifique, d’une part – il ne faut, en effet, pas oublier que les succès du modèle américain, qui semble inspirer le ministre chargé de la recherche, reposent d’abord et avant tout sur une communauté d’un million de chercheurs et d’ingénieurs, soit un quart de plus que dans toute l’Union européenne –, sur le plan des moyens et de la cohérence des choix, d’autre part. Ces graves réserves sont aussi celles d’une grande majorité au sein de la communauté scientifique. C’est pourquoi votre Rapporteur ne pourra pas appeler à adopter les crédits de ce budget, ni à souscrire aux décisions qu’il recouvre. I.– LE BUDGET CIVIL DE LA RECHERCHE ET DU DÉVELOPPEMENT Avant d’aborder l’examen des dépenses publiques de recherche proposées dans le projet de loi de finances pour 2000, il n’est pas inutile de rappeler la spécificité de ce budget et son évolution au cours de la décennie. A.– LES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET DE LA RECHERCHE 1.– Les composantes de la recherche publique La recherche publique française a été structurée par les différentes politiques de l’Etat : création de grands organismes sous tutelle du ministère chargé de la recherche ou de celui en charge de l’industrie, programmation de la recherche au travers des grands programmes technologiques et financements incitatifs. Le pôle de la recherche fondamentale qui absorbe plus du tiers des dépenses, réunit l’ensemble des établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) dont le CNRS, les universités, et la participation de la France au financement du Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN). Les grands programmes technologiques représentent 24% des dépenses des administrations publiques. Ils sont au nombre de quatre. · L’espace, avec comme principal acteur le Centre national d’études spatiales (CNES). · L’électronucléaire conduit par le Commissariat à l’énergie atomique (CEA). · L’aéronautique pour lequel l’État assure le rôle de financeur à travers la Direction des programmes de l’aéronautique civile et celui d’exécutant par l’intermédiaire de l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA). · La filière informatique et électronique où l’État n’a qu’un rôle de financeur, assuré par le ministère en charge de l’industrie. La catégorie des crédits incitatifs réunit des agences de financement et de lignes ministérielles qui ont pour mission de soutenir la recherche dans des domaines spécifiques. Enfin la formation par la recherche représente un investissement à long terme sous la forme d’allocations de recherche pour financer la formation des docteurs. Cette catégorie de financement comprend également les dépenses de recherche et développement des grandes écoles, hors tutelle du ministère de l’éducation nationale. 2.– L’effort public en faveur de la recherche L’effort de l’Etat en faveur de la recherche est difficile à apprécier en raison de la dispersion des crédits. Dans l’annexe « jaune » relative à « l’effort de recherche et de développement », à la loi de finances pour 1995, on trouve une définition de la notion de recherche et développement. Cette définition, inspirée des usages internationaux et plus particulièrement de la méthodologie commune aux pays de l’OCDE, englobe : « les travaux de création entrepris de façon systématique en vue d’accroître la somme des connaissances, y compris la connaissance de l’homme, de la culture et de la société, ainsi que l’utilisation de cette somme de connaissances pour de nouvelles applications ». Les crédits affectés à la section recherche du ministère de l’éducation nationale de la recherche et de la technologie, ne constituent qu’une fraction des nombreuses interventions publiques répondant à cette définition. C’est pourquoi il est devenu usuel d’examiner le budget civil de recherche et développement (BCRD) qui regroupe l’ensemble des crédits de l’Etat consacrés à la recherche civile, à l’exception de la contribution française aux programmes communautaires de recherche (PCRD) et de la dépense fiscale représentée par le crédit d’impôt recherche. Les crédits de recherche militaire ne sont pas pris en compte dans le BCRD, à l’exception des dotations correspondant à la recherche dite « duale » à finalité à la fois civile et militaire. La dispersion du BCRD entre quatorze ministères et 17 fascicules budgétaires rend peu lisible l’effort global de l’Etat en faveur de la recherche et favorise les variations de périmètre du budget du ministère chargé de la recherche. Dans sa dernière monographie sur le budget de la recherche, la Cour des comptes (), illustre une nouvelle fois l’impact qualitatif et quantitatif de ces variations de périmètre. La Cour cite, notamment, pour l’année 1998, l’exemple de l’entrée des crédits du Centre national d’études spatiales (CNES) dans le fascicule budgétaire de la recherche alors qu’ils étaient précédemment inscrits au budget du ministère de la Poste, des télécommunications et de l’espace. Il en est résulté un gonflement de 8.475 millions de francs pour le budget de la recherche. Selon la Cour des comptes, « les modifications apportées au périmètre du budget de la recherche ont été d’une importance telle qu’elles rendent non significatives les comparaisons interannuelles effectuées sans les retraitements comptables préalables permettant de raisonner à périmètre constant ». Une autre entrave, quasi-permanente, à la lisibilité du budget de la recherche et de son évolution est également dénoncée par la Cour des comptes, dans son rapport d’exécution précité. Elle concerne le caractère très fluctuant, selon les années, des dépenses en capital (autorisation de programme et crédits de paiement), du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) inscrites au chapitre 62-00. Toutefois on notera que les montants inscrits à ce chapitre n’ont pas varié entre l’exercice (provisoire) 1999 et le projet de loi de finances pour 2000. 3.– L’effort national de recherche-développement Ainsi qu’il vient d’être indiqué, ni le fascicule budgétaire de la recherche, ni même le BCRD ne rendent compte exactement de l’effort de l’Etat en faveur de la recherche. On peut, à cet égard, se féliciter qu’aucun fonds de concours n’ait été ouvert au titre du budget « recherche et technologie » pour 1999. De surcroît, l’information du Parlement doit être complétée par deux autres approches. · La somme des financements consacrés par les entreprises et les administrations françaises à des travaux de recherche réalisés en France ou à l’étranger. L’agrégat correspondant est la dépense nationale de recherche-développement (DNRD). · La somme des travaux de recherche et de développement exécutés sur le territoire national, quelle que soit l’origine de leur financement (DIRD). La différence entre les deux agrégats correspond aux flux de financement entre la France et l’étranger, qui reflètent notamment l’activité des organisations internationales comme le Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN) ou l’Agence spatiale européenne. Comme cela résulte du tableau suivant, la dépense nationale de recherche et développement (DNRD) s’élèverait à 187,9 milliards de francs en 1998, contre 183,5 milliards en 1997. Cette prévision repose sur les résultats provisoires des enquêtes effectuées auprès des administrations et des entreprises. La part de la DNRD dans le PIB, reste néanmoins orientée à la baisse (2,22%), depuis le pic à 2,50% en 1993. En 1998, le taux de croissance du BCRD, en volume, aurait rattrapé celui du PIB (3,2%), alors qu’entre 1993 et 1996, le volume du BCRD a été en régression.
L’évolution de la part relative des administrations et des entreprises dans la DNRD, au cours de la décennie, relatée dans le tableau ci-après, fait apparaître une diminution régulière de la dépense publique qui représente depuis 1995 moins de 50% de l’effort national et pourrait tomber à 46,4% en 1998. La recherche exécutée par les laboratoires publics représente, en 1997, 38,8% de la DIRD, le reste des travaux étant exécutés par le secteur des entreprises (61,2%). Les entreprises conservent en France, une part majoritaire dans le financement et dans l’exécution de l’effort de recherche. FINANCEMENT ET EXECUTION DE LA R&D EN FRANCE REPARTITION DU FINANCEMENT ET DE L’EXECUTION DES TRAVAUX DE R&D ENTRE ENTREPRISES ET ADMINISTRATIONS
Enfin, il peut être intéressant d’observer la part des actions et institutions de recherche biologique et médicale, classées parmi les « administrations », dans le financement et l’exécution des dépenses de recherche des administrations . Sur la période 1993-1998, la contribution des associations et des fondations à l’effort de recherche reste modeste. La part des institutions sans but lucratif (ISBL) dans le DNRD des administrations, passe de 1,7% en 1993 à 1,9% en 1998. Leur part dans le financement du DIRD par les administrations, évolue autour de 3,5%. Dans l’ensemble du secteur associatif, les subventions représentent 18% et les ressources propres 38% du budget total de recherche et développement, qui s’élève à 2.992 millions de francs, en raison de l’importance des dons et legs reçus par les grandes associations médicales. PART DES INSTITUTIONS SANS BUT LUCRATIF (en millions de francs et %)
4.– Les comparaisons internationales Le tableau ci-dessous permet de comparer, l’évolution sur 15 ans, de la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) des principaux pays industrialisés.
En 1997, la France n’a accordé à sa recherche intérieure que 2,23% de son PIB, contre 2,32% en 1996. Elle est redescendue à la cinquième place des principaux pays de l’OCDE, derrière la Suède, le Japon, les Etats-Unis et l’Allemagne. La France avait devancé l’Allemagne en 1996, cette dernière ayant dû réduire son effort, en partie à cause de la réunification. La comparaison du ratio de la DIRD au PIB fait apparaître la Suède en tête de tous les pays de l’OCDE, avec un ratio de 3,85. Selon Eurostat (statistiques 1997), en 1995, 123,6 milliards d’écus ont été consacrés à la recherche-développement dans l’Union européenne des Quinze, ce qui correspond à 1,9% du PIB, alors que les chiffres correspondants s’élèvent à 2,58 aux Etats-Unis et 3% au Japon. Ce sous-investissement tant public que privé, constitue un incontestable handicap au plan de la concurrence mondiale. En 1990, la plupart des pays de l’OCDE a enregistré un fléchissement de l’investissement en recherche-développement, qui s’est poursuivi sur plusieurs années. Mais une reprise a été perceptible dès 1995 en Amérique du Nord (pour les États-Unis) et dans la zone Asie-Pacifique (Japon essentiellement). La France se caractérise, depuis plusieurs années, par une diminution de l’engagement de l’État. Cette baisse n’est pas totalement compensée par l’effort croissant des entreprises, ce qui explique qu’après avoir atteint 2,45% du PIB en 1993, la part du PIB investi dans la recherche-développement ne cesse de diminuer. Enfin, un dernier élément de mesure des ressources consacrées à la Recherche est le volume du personnel employé à des activités de recherche-développement dans un pays. Sur ce point, les comparaisons internationales montrent que la France se situe à un niveau satisfaisant avec 60 chercheurs et ingénieurs pour 10.000 actifs en 1995 (), chiffre qui la place au dessus de la moyenne de l’Union européenne (49) ainsi que de celle de l’ensemble des pays de l’OCDE (51).
La France se trouve néanmoins dans une situation atypique dans la mesure où le désengagement de l’État ces dernières années, n’est pas entièrement compensé par les dépenses de recherche et développement des entreprises, pourtant en forte croissance. Votre Rapporteur considère qu’un nouvel élan doit être donné afin de garantir un effort national suffisant en faveur de la recherche et surtout assurer la pérennité de cet effort. B.– LE PROJET DE BCRD POUR 2000 1.– Présentation d’ensemble a) Les crédits Le BCRD 2000 s’élève à 54.646 millions de francs en DO + CP soit une progression de 1,3% par rapport à la loi de finances de 1999. Les autorisations de programme (AP) dont le montant est de 22.844 millions de francs progressent, à structure constante (), de 2,2%. Une remarque s’impose immédiatement, car la présentation du BCRD pour 2000 faite par le ministère de l’économie des finances et de l’industrie affiche un montant global inférieur, évalué à 54.477 millions de francs. Cette différence de 169 millions de francs, illustre une nouvelle fois la difficulté à cerner le périmètre du BCRD. Le ministère de l’éducation nationale inclut dans le BCRD 2000, deux dotations que le ministère de l’économie et des finances ne retient pas : une taxe parafiscale de 6 millions de francs perçue par le centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) ; la dotation de 163 millions affectée au CEA pour le surcoût de la séparation de l’Institut de protection et de sécurité nucléaire (IPSN). Selon les chiffres du ministère de l’économie et des finances, la progression du BCRD ne serait que de 1%. Le BCRD avait progressé de 4,4% par an entre 1995 et 1997, année qui avait été marquée par un recul de 1,4% par rapport à l’exercice précédent. Au cœur du BCRD, le projet de budget de la recherche et de la technologie pour 2000 s’élève à 39.861 MF en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une diminution de 0,4% par rapport à 1999 et 13.465 millions de francs en autorisations de programme. L’évolution de ce budget par rapport à 1999 doit également s’apprécier à structure constante : en effet, la subvention du CNES inclut une dotation inscrite au budget de la Défense qui sera transférée en gestion sur le budget de la recherche. Cette dotation, qui correspond aux programmes de recherche du CNES à double finalité, civile et militaire, est portée de 900 millions de francs en 1999 à 1.500 millions de francs en 2000. Si l’on ne tient pas compte de ce transfert (qui s’effectue au sein même du BCRD), le budget de la recherche progresse de 1,1% en crédits de paiement et de 3,6% en AP. Les grandes caractéristiques du BCRD 2000 sont les suivantes : · L’augmentation des moyens gérés au niveau ministériel Les moyens du Fonds National de la Science, créé en 1999, sont fortement consolidés tant en AP (de 500 à 700 MF) qu’en CP (de 318 à 565 millions de francs), soit une progression de 40% en AP et 77% en CP. Cette augmentation significative permettra le renforcement de la capacité du ministère sous forme d’actions concertées incitatives dans les secteurs prioritaires : sciences du vivant, sciences humaines et sociales, science de la planète et de l’environnement. Les crédits du Fonds de la Recherche Technologique et de diffusion des technologies du secteur spatial passent de 670 millions de francs d’AP à 905 millions de francs, soit une progression de 35%. Cette augmentation doit permettre d’amplifier les moyens de recherche dans les secteurs des nouvelles technologies de l’information et de la communication (Renater II, réseau national de télécommunications) des transports et de l’environnement, de poursuivre le concours de création d’entreprises technologiques innovantes et la constitution d’incubateurs. L’augmentation de ces moyens pose le problème des conditions de leur attribution et de leur expertise, la communauté scientifique dénonçant l’absence de consultation des chercheurs et le manque de transparence dans les attributions de subventions. · La stagnation des moyens des laboratoires des organismes de recherche La dotation des Etablissements publics à caractère scientifique et technologique est en augmentation de 1,4% (en DO + CP) et de 3% en AP. S’agissant des personnels, il faut noter l’absence de création d’emplois de chercheurs ce qui va se traduire par une diminution de leur nombre dans les établissements publics. Quant aux emplois dans la catégorie des ingénieurs, techniciens, administratifs (ITA), la création de 18 emplois et les 1.000 transformations d’emplois ne sont pas en mesure de pallier le déficit constaté. A noter également la transformation, à l’institut national de recherche agronomique (INRA), de 30 emplois d’ITA en emplois de chercheurs qui pose le problème de la pérennité du statut d’ITA dans les établissements concernés. Le taux de renouvellement de 3% des personnels chercheurs des établissements publics ne permettra pas le renouvellement de la pyramide des âges et conduira donc à une diminution du nombre des chercheurs. La dotation du CNES affectée aux programmes de l’agence spatiale européenne (ESA) prend en compte les engagements de maîtrise des coûts pris en mai dernier par le Conseil de l’organisation internationale. Après l’abandon du programme de satellite COROT, et le choix de la participation à la mission Mars Sample Return, les priorités de la recherche seront réorientées sur l’observation de la terre, les télécommunications et, pour les programmes confiés à l’ESA, la navigation par satellites (GALILEO) et le développement d’Ariane V. · Une priorité affichée pour la recherche universitaire Un effort particulier est fait en faveur de la recherche universitaire dont les crédits augmentent de 3,1% : une mesure nouvelle de 25 millions de francs est inscrite pour les activités de recherche dans l’enseignement supérieur, l’accélération du plan d’accueil des post-doctorants étrangers (160 bénéficiaires supplémentaires) est prévue, le renforcement des moyens des Ecoles françaises à l’étranger et la création de 10 emplois de chercheurs à l’Ecole française d’Extrême-orient figurent au budget. · La réaffirmation du soutien à l’innovation technologique Hors FRT, les crédits de la recherche industrielle gérés par le ministère de l’industrie et ceux de l’ANVAR sont globalement maintenus. La dotation de la recherche amont affectée aux programmes aéronautiques civils, qui conditionne l’avenir à long terme, progresse de 4% en AP et 1% en CP. Par ailleurs, l’achèvement progressif de plusieurs programmes d’avions financés au moyen d’avances remboursables libère des capacités d’engagement de nouveaux projets en forte augmentation. Celles-ci pourront, dès lors, être mobilisées en cas de décision de lancement de ces projets. · Les autres dispositions Un crédit supplémentaire de 3,7 millions de francs est attribué au ministère des affaires étrangères pour favoriser la mobilité des chercheurs dans le cadre du programme « Lavoisier » et renforcer les recherches en sciences sociales. Le programme de sécurité routière, priorité du ministère de l’équipement, du logement et des transports dans le cadre du Programme de recherche et développement pour l’innovation technologique dans les transports (PREDIT), bénéficie de 6 millions de francs supplémentaires en AP. Les crédits de Météo-France sont abondés de 20 MF en AP et 10 millions de francs en CP pour l’acquisition d’équipements embarqués dans un avion, tandis que la dotation du programme de satellites EUMETSAT est portée de 214 à 220 millions de francs en AP et CP. Les moyens de l’INERIS (Institut national de l’environnement industriel et des risques) sont confortés (+ 3 millions de francs en AP), conformément au souhait du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Enfin, la dotation du CEA, en augmentation de 3,6%, prend notamment en compte les surcoûts, estimés à 163 millions de francs, occasionnés par le nouveau statut de l’institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN). b) L’analyse du BCRD par domaines socio-économiques Chaque année, à la demande du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, les organismes et les ministères qui émargent au BCRD, pour chaque ligne budgétaire ou pour chaque structure opérationnelle, évaluent la répartition de leurs crédits dans une nomenclature d’objectifs socio-économiques. Ces évaluations ne sont connues que pour l’exécution du budget 1999, mais fournissent cependant des indications intéressantes, car, d’une année sur l’autre, le classement des objectifs ne subit que des modifications assez faibles. Les objectifs liés concernent les moyens affectés à des domaines transversaux comme la protection de l’environnement, la lutte contre la pollution, et surtout l’avancement des connaissances. En 1999, l’espace arrive toujours en tête des priorités économiques, suivi par la santé et l’énergie. L’avancement des connaissances a représenté, en 1999, à titre d’objectif principal, 38,9% du BCRD avec 21,14 milliards de francs. Le tableau ci-après fait apparaître ce classement.
2.– Présentation par départements ministériels Le tableau ci-dessous retrace l’ensemble des dotations ministérielles qui contribuent au BCRD 2000. On notera que la part de la section « Recherche et technologie » est en légère baisse en données brutes et représente 73% du BCRD 2000. Elle était de 74% en 1999.
II.– LES PRINCIPAUX ACTEURS DE LA RECHERCHE A.– LA SECTION RECHERCHE DU MINISTÈRE DE L’EDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE Le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, intervient directement à l’aide de ses moyens propres qui sont prépondérants au sein du BCRD. En 1998, les crédits en exécution du ministère ont représenté 66,7% des dépenses nettes constatées sur le BCRD contre 48,3% en 1997. Certes, une part non négligeable de cette augmentation est directement imputable à l’intégration, dans le budget de la recherche, des dotations du CNES, mais même en déduisant ces crédits, la part du ministère de la recherche dans le BCRD serait passée à 53%. Dans la loi de finances pour 1999, les crédits affectés à la section recherche, sont de 40.011 millions de francs, soit 74,2% du BCRD (53.915 millions de francs). L’évolution des moyens prévus pour la section recherche du ministère entre 1999 et 2000 est reflétée par le tableau ci-après :
Les transferts de crédits qui affectent le projet de budget de la Recherche et de la technologie pour 2000 sont limités, en nombre et en volume. Les transferts internes (437 MF transférés du titre VI au titre IV) sont justifiés par la nécessité d’inscrire les soutiens accordés à l’Agence nationale pour la recherche sur le sida (ANRS) et aux institutions privées de recherche médicale, en conformité avec la nouvelle réglementation relative aux subventions de l’Etat applicable au 1er janvier 2000. Les transferts externes sont au nombre de trois : · 0,4 million de francs transférés (au sein du BCRD) sur le budget de l’Emploi, correspondant à un emploi de chercheur attribué au centre d’études de l’emploi à partir de la réserve d’emplois de 1999 et consolidé en PLF 2000 ; · 0,07 million de francs transférés sur le budget de l’Equipement, transport et logement (hors BCRD) correspondant au solde d’un transfert croisé de 6 emplois d’experts techniques et d’experts techniques principaux entre le Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC) et les services centraux du ministère de l’équipement de manière à faciliter la gestion du corps, commun aux deux entités ; · 600 millions de francs, transférés sur le budget de la Défense au titre des programmes de recherche du CNES à double finalité, civile et militaire, dont l’enveloppe, inscrite au BCRD est ainsi portée de 900 millions de francs à 1.500 millions de francs. Elle sera transférée, en gestion 2000, sur le budget de la Recherche. En définitive, une fois ces modifications prises en compte, le budget 2000 progresse, à structure constante, de 1,1% par rapport à 1999. Mais, dans le présent projet de budget, la dotation du ministère de la recherche accuse, en données brutes, un léger recul (-0,4%). La baisse par rapport à la loi de finances pour 1999 est de 960 millions de francs pour les dépenses ordinaires, tandis que les dépenses en capital sont en hausse de 809 millions de francs. Le tableau ci-après retrace l’évolution des dotations spécifiques du « fascicule recherche » en données brutes :
Le ministère chargé de la recherche a des fonctions de coordination entre les dotations budgétaires civiles des autres ministères, afin de redonner un peu de cohérence à l’ensemble. Il lui appartient de définir les orientations en matière de formation par la recherche, de mise en place et d’animation des instances d’orientation et de pilotage des thèmes transversaux de recherche et participe à la création de nouvelles institutions ayant des missions de recherche. Il anime également le Comité interministériel de la recherche scientifique et technologique (CIRST), qui a défini les grandes priorités de recherche pour 1999/2000 que sont particulièrement les sciences du vivant et les technologies de l’information et de la communication. Le ministère intervient, à l’aide de ses moyens propres, comme le fonds de la recherche technologique (FRT) et le fonds national de la science (FNS) et les crédits de recherche universitaire, ou indirectement par les organismes de recherche placés sous sa tutelle. · Le Fonds de la recherche et de la technologie (FRT) Le FRT est, pour le ministère, comme l’instrument privilégié d’incitation au partenariat entre recherche publique et recherche privée. Son objectif exclusif est de permettre un transfert technologique des organismes de recherche publique vers le monde économique. L’emploi des crédits peut revêtir la forme de subventions à des projets de recherche gérés au niveau central ou de délégations de crédits en régions dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, au titre d’une opération régionale particulière L’orientation du FRT bénéficie en priorité aux PME-PMI comme l’atteste le tableau suivant, qui retrace pour les années 1996 à 1998, le montant des crédits alloués par catégories de bénéficiaires. Le pourcentage des crédits alloués par le fonds à la recherche dans les PME-PMI, est passé de 7,78% en 1996 à 29% en 1998.
Le tableau ci-après retrace les actions que le FRT a financées en 1999 et les prévisions pour 2000.
Les crédits du FRT progressent en AP de 35% · Le Fonds national de la science (FNS) Le Fonds national de la science (FNS) est un nouveau chapitre de crédits d’intervention (le chapitre 66.05 du budget du ministère - section III), doté en autorisations de programme de 500 millions de francs en 1999 et de 700 millions de francs en 2000. Comme le FRT, le FNS est à la fois un instrument de financement et un instrument de coordination, destiné à accentuer l’effort de recherche dans des secteurs prioritaires. Alors que le FRT est un instrument bénéficiant principalement à des entreprises, le FNS est destiné à des organismes publics et à des organismes privés sans but lucratif. Il s’agit, dans ce cadre, de financer des recherches fondamentales, dans des domaines susceptibles de connaître de nombreuses applications. Les actions concertées incitatives constituent le cadre ordinaire des interventions du FNS. Dans les divers domaines prioritaires définis par le comité interministériel de la recherche scientifique et technique du 1er juin 1999, les ACI doivent permettre le développement de travaux pour lesquels l’appareil de recherche public est insuffisamment adapté. Ces actions doivent être conçues de manière à favoriser l’émergence de disciplines nouvelles, la constitution d’équipes nouvelles et la formation de spécialistes dans les domaines choisis. Réservé aux organismes de la sphère dite « académique », le FNS n’en doit pas moins encourager des partenariats public/privé, aussi souvent qu’il lui est possible de le faire.
Votre Rapporteur spécial s’interroge, compte tenu de l’augmentation régulière des montants dont sont crédités ces deux fonds, sur le choix d’attribution des subventions et leur transparence. Il devient indispensable d’évaluer l’impact et les résultats de leurs actions. C’est pourquoi il serait très souhaitable que cette étude soit inscrite au programme de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances, et, ce, dès l’an 2000. Si comme le fait la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1998, l’on peut noter la faiblesse relative des dépenses dites « directes » du ministère, votre Rapporteur souligne qu’elles peuvent cependant jouer un rôle important dans la détermination des axes de recherche des laboratoires. Ces dépenses, qui ne passent pas par un établissement ou un organisme, et qui traduisent donc les décisions prises sur l’initiative du ministère, ne représentent qu’une faible part du total de son budget (6,13% en 1988), comme on peut le constater dans le tableau suivant :
Les dépenses afférentes à l’administration chargée de la recherche (dépenses de personnel, de fonctionnement et titre V) se sont élevées en 1998 à 148 millions de francs, contre 144 en 1997. Les autres dépenses directes concernent les actions inscrites à la 3ème partie (Action éducative et culturelle) du titre IV du budget, sur les chapitres 43-01 « actions d’incitation, d’information et de communication » et 43-80 « formation à et par la recherche ». En 2000 le chapitre 43-01, destiné, notamment, au financement des centres régionaux d’innovation et de transfert de technologie (CRITT) dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (44,9 millions de francs) et à celui des actions internationales, sera doté d’un total de 172,9 millions de francs contre 127,6 millions de francs dans la loi de finances pour 1999. En effet, ce chapitre a été doté d’un nouvel article (60) consacré au soutien aux actions technologiques et scientifiques, pour un montant évalué à 40 millions de francs. Le chapitre 43-80, qui avait augmenté de 2,6% en 1998 (1.682 millions) par rapport à 1997 et de 4% dans la loi de finances pour 1999 (1.750 millions de francs), est pratiquement reconduit dans le projet de loi de finances pour 2000, avec une dotation de 1.745 millions de francs, dont 1.429 millions de francs pour les allocations de recherche. Cette dernière dotation permettra de maintenir le flux annuel d’allocataires à 3.800. Concernant les effectifs de l’administration en charge de la recherche, tous ces personnels sont, depuis la loi de finances pour 1999, regroupés sur la section scolaire du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie et rémunérés sur le chapitre 31-90. B.– LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE RECHERCHE Des dotations sont affectées à deux catégories d’établissements publics, des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) et des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), auxquels il faut ajouter le CEA, dont le statut est sui generis, et l’Institut français pour la recherche et la technologie polaire (IFRTP) qui est constitué sous forme de groupement d’intérêt public (GIP). Le tableau ci-dessous présente les principaux organismes publics de recherche, leur ministère de tutelle, leurs effectifs, leur mission et leurs dotations budgétaires en 1998 :
Nos collègues Pierre Cohen et Jean-Yves Le Déaut, auteurs du rapport « Quelle recherche pour demain ?» (), font observer, à propos de ce tableau, qu’il aurait été intéressant de faire des comparaisons intégrant la totalité des ressources des organismes (contrats, collectivités territoriales…), se rapprochant ainsi d’une réelle connaissance des moyens et des financements de notre système de recherche. Mais selon les auteurs, une telle étude sur l’ensemble des ressources financières, longue et difficile, reste à faire. Ces organismes percevront, en 2000, un montant, en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, de 22.770 millions de francs pour les établissements et de 13.074 millions de francs pour les EPIC, soit un total de 36.559 millions de francs. Ce montant total accuse une baisse de 1% par rapport à la loi de finances pour 1999 (36.928 millions de francs). Ces dotations représentent 91,7% des crédits de budget de la Recherche. Ces dotations sont des subventions de fonctionnement du titre III (personnels), désormais imputées sur le titre IV, et des subventions d’investissement du titre VI. Le tableau ci-après présente la synthèse de ces dotations.
1.– Les Établissements publics à caractère scientifique et technologique Les subventions de l’État aux EPST augmentent de 1,4% en dépenses ordinaires + crédits de paiement (22.770 millions de francs) et de 3% en autorisations de programme (4.244 millions de francs). Cette progression s’accompagne d’un rééquilibrage au profit des soutiens de programme, avec pour objectif affiché de renforcer les moyens de fonctionnement des structures de base de la recherche publique. L’évolution des dotations et des emplois des EPST est retracée par le tableau ci-après :
(en millions de francs et en nombre d’emplois)
Le tableau ci-après qui fait la synthèse des dotations versées aux EPST depuis 1998, révèle une très grande stabilité dans les crédits :
Source : Ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie. 2.– Les Établissements publics industriels et commerciaux Outre les établissements publics à caractère scientifique et technologique, le budget du ministère de la Recherche verse également des subventions à certains établissements publics. Ce financement n’est pas exclusif de la participation d’autres ministères, comme ceux chargés de l’Environnement et de l’Industrie pour l’ADEME, de l’industrie pour le CEA ou encore le ministère de la Défense pour le CNES. Dans un souci de lisibilité, on précisera que les crédits affectés aux dépenses ordinaires des EPIC sont désormais inscrits sur le titre IV et non plus sur le titre III, comme c’était le cas jusqu’au projet de loi de finances 1999. Cette modification de la présentation des crédits de fonctionnement des EPIC n’a pas d’incidence budgétaire. a) La structure de financement des Établissements publics industriels et commerciaux L’évolution des dotations des EPIC financées sur le fascicule Recherche est retracée dans le tableau ci-après :
La simple observation de ces données ne suffit pas à évaluer correctement l’évolution des moyens mis à la disposition des EPIC, car ceux-ci disposent d’un montant de ressources propres supérieur à celui des EPST. Ces ressources propres peuvent être d’origine publique ou privée : elles incluent les produits financiers, les redevances pour brevets et licences, les ventes de produits divers, les prestations de service et, d’une manière générale, les recettes sur contrats et conventions passés avec des tiers privés et publics, y compris l’Etat. Le tableau ci-après récapitule la structure des ressources des EPIC en 1998 :
On constate que les subventions de l’Etat ne représentent en moyenne que 56% des ressources des EPIC. De même, la structure de leurs dépenses se différencie nettement de celle des EPST comme le montre le tableau ci-dessous.
La part des dépenses consacrées au personnel et à l’administration y atteint moins de 40% en moyenne, alors que celle des actions incitatives et des engagements internationaux atteint 31% pour le CNES (Agence spatiale européenne) et 63% pour l’ADEME. De même la part des soutiens de programmes est nettement plus élevée que celle des EPST avec une moyenne de 29%. Il faut cependant constater que les dotations prévues dans le budget 2000 pour les EPIC connaissent une diminution de 4,9% en dépenses ordinaires et crédits de paiement, alors que les subventions allouées aux EPST progressent de 1,4% en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 3% en autorisation de programmes. La diminution des dotations aux EPIC masque néanmoins des évolutions contrastées selon les établissements. Quatre d’entre eux (IFREMER, CIRAD, ADME, BRGM), devraient bénéficier d’une progression des dotations de 1,3% pour les dépenses ordinaires et 1,6% pour les AP. Les dépenses ordinaires augmentent globalement de 18 millions de francs, afin de permettre l’ajustement des rémunérations des personnels. L’augmentation de 10,9 millions de francs, en autorisation de programme et crédits de paiement, vise à renforcer les moyens de base des laboratoires et devrait bénéficier à l’IFREMER et au CIRAD. Concernant le CNES, la dotation globale en dépenses ordinaires et crédits de paiement (hors crédits de la Défense), accuse une baisse de 9% avec un total de 7.475 millions de francs contre 8.235 millions en 1999. b) Le financement des activités civiles du Commissariat à l’énergie atomique Le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), disposait, au 31 décembre 1998, d’un effectif total de 16 221 salariés, dont environ 46,5% de cadres, ingénieurs et chercheurs. Il développe des activités de recherche centrées sur la maîtrise et la connaissance de l’atome, dans ses applications à l’énergie, l’industrie, la santé, l’environnement et la défense. Le budget de la Recherche est donc naturellement appelé à contribuer au financement de ses travaux, mais là encore, à titre non exclusif. Le CEA dispose, en outre, comme tout EPIC, de ressources propres, ce qui rend la structure de son financement particulièrement complexe. On rappellera que les crédits en dépenses ordinaires des EPIC figurent désormais au titre IV, ce qui explique la création d’un chapitre nouveau 45-13, en remplacement du chapitre 36-83. Les crédits imputés au chapitre 62-00 ne subissent, en revanche, aucune modification.
Votre Rapporteur rappelle que la loi de finances initiale pour 1998 a entamé un effort de rebudgétisation des crédits destinés au CEA, en mettant fin aux dotations provenant du compte d’affectation spéciale de répartition des produits de cession de titres du secteur public, ainsi qu’aux reports de crédits émanant du ministère de la Défense au titre du financement de la recherche à finalité civile et militaire (simulation numérique, sûreté des chaufferies nucléaires, destruction des déchets). Cette rebudgétisation a permis de renouer avec un financement budgétaire classique du titre VI, que le projet de loi de finances pour 2000 prolonge, les budgets de la recherche et l’industrie contribuant, à part égale, pour un montant total de 750 millions de francs en crédits de paiement. La subvention publique relative aux dépenses ordinaires, d’un montant de 6.161 millions de francs (dont 3.030 millions au titre du ministère de la recherche), progresse de 4,1%. Mais cette progression sensible résulte de l’évolution envisagée du statut de l’Institut de protection et de sécurité nucléaire (IPSN) et du surcoût que la séparation d’avec le CEA devrait entraîner (163 millions de francs, dont 31,5 millions sont provisionnés dans le budget recherche). La subvention destinée aux investissements reste stable par rapport à 1999 (750 millions de francs, dont 350 millions de francs au titre du ministère de la recherche). Cette évolution appelle, de la part de votre Rapporteur, plusieurs observations. Votre Rapporteur rappelle tout d’abord que le budget 1999 du CEA civil était en baisse de 300 millions de francs par rapport à 1998. Un dépassement en dépenses d’un montant équivalent avait été autorisé pour la détermination du budget de l’organisme, avec la garantie que les partenaires industriels du CEA compenseraient, à due concurrence, cette absence de revenus. De fait, EDF a abondé le budget du CEA à hauteur de 150 millions de francs et Framatome à hauteur de 10 millions. L’Etat s’est engagé, en cours d’exercice, à apporter une compensation de 40 millions de francs qui devraient être versés d’ici à la fin de l’année. Le CEA s’est donc trouvé dans l’obligation de réduire ses dépenses en cours d’année de 100 millions de francs par rapport au budget voté. Le budget pour 2000, maintenu en francs courants à hauteur de celui de 1999, risque d’entraîner les mêmes incertitudes pour le CEA, d’autant qu’il est bâti sur les hypothèses de maintien général des salaires au niveau de 1999, et hors la prise en compte du coût de l’application de la loi sur la réduction du temps de travail. Votre Rapporteur considère qu’il est nécessaire de consolider et de stabiliser les dotations inscrites au budget du CEA afin de lui procurer un horizon prévisionnel lui permettant, à moyen terme, de piloter ses orientations. C.– LES ÉTABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR Avec les grands organismes, les établissements d’enseignement supérieur constituent l’un des deux grands pôles de la recherche publique. Le tableau ci-après retrace l’évolution des dépenses de la recherche universitaire par rapport à celles du CNRS et du BCRD depuis 1996. Après une relative stagnation, la progression des dépenses universitaires en matière de recherche sera cependant nette en 2000.
L’évolution des crédits de la recherche universitaire pour l’an 2000 répond à plusieurs objectifs : – augmenter le soutien de base de la recherche de qualité. L’effort portera essentiellement sur les contrats quadriennaux des établissements venant à échéance en 1999 et renégociés sur la base d’expertises nouvelles (chapitre 66-71, art. 50) ; – favoriser l’émergence de jeunes chercheurs en développant la mobilité des chercheurs en direction des universités et en augmentant le nombre des membres juniors de l’Institut universitaire de France (chapitre 66-71, art. 50) ; – accroître l’ouverture sur le monde de la Recherche universitaire française par la création de dix emplois au profit de l’Ecole française d’Extrême-Orient et par le développement sans précédent de bourses destinées aux post-doctorants étrangers (160 bourses supplémentaires) (chapitre 36-11, art. 50) ; – aider les universités à structurer leurs écoles doctorales (chapitre 66-71 art. 50). D.– LES ENTREPRISES Le diagnostic sur les failles de la recherche industrielle en France a été clairement établi, à la fois dans le rapport de M. Henri Guillaume () et dans celui de nos collègues Pierre Cohen et Jean-Yves Le Déaut précité. La dépense de recherche et développement industrielle est très fortement concentrée, puisque six secteurs contribuent à près de 75% de la dépense totale (biens d’équipement, transports, aérospatial, pharmacie, électronique et chimie). Environ 160 entreprises contribuent à près de 60% des dépenses de recherche des entreprises et les PME ne contribuent qu’à hauteur de 17% du total. Du point de vue de l’emploi, la recherche industrielle accueille seulement 67.000 chercheurs et ingénieurs de recherche, à comparer, d’une part, aux 100.000 chercheurs de la recherche publique, et, d’autre part, aux effectifs des Etats-Unis, du Japon ou même de la Suède et des Pays-Bas. Par ailleurs, il est établi que la France diffuse moins bien qu’ailleurs les connaissances et les découvertes issues de la recherche au tissu économique. Il convient donc d’examiner quels sont les efforts entrepris à la fois pour renforcer les processus de transfert de technologie et de valorisation de la recherche et pour inciter les entreprises à investir dans la recherche. 1.– Le soutien à l’innovation technologique Votre Rapporteur examinera ici les avancées introduites par la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999, sur l’innovation et la recherche et les actions de l’Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) La loi sur l’innovation permet aux chercheurs et aux enseignants-chercheurs d’apporter leur concours scientifique à une entreprise qui valorise leurs travaux, de prendre une participation minoritaire dans son capital, voir d’en devenir un dirigeant. La loi permet également une plus grande souplesse juridique dans les relations contractuelles entre les laboratoires et les entreprises. Les universités et les organismes de recherche sont encouragés à créer des « incubateurs d’entreprises innovantes » afin de faciliter l’accès de ces entreprises à leurs travaux. Une somme de 200 millions de francs a d’ores et déjà été débloquée par le ministère et 12 projets d’incubateurs auraient été retenus. D’autres actions d’impulsion exceptionnelle ont été lancées en 1999, en faveur de la création d’entreprises technologiques innovantes. Un concours a été ainsi ouvert à toute personne physique résidant en France, en vue de la réalisation soit de projets « en émergence » au stade de l’idée ou de la préfiguration, soit de projets « création-développement », juste en amont de la création d’une entreprise. Des jurys régionaux ont sélectionné 165 projets « en émergence » et 79 projets « en création-développement », dont les lauréats se partageront 100 millions de francs, sorte de « capital-amorçage » pour mener à bien leur création d’entreprise. Ce concours sera reconduit en 2000, ainsi que l’ensemble des programmes et des actions incitatifs. Ces efforts pour la création d’entreprises technologiques et la stimulation à l’innovation dans les petites entreprises sont récents et doivent être amplifiés. L’ANVAR, chargée de la gestion des aides à l’innovation devrait également voir son action renforcée. Son intervention recouvre diverses modalités : aides au projets, aides au transfert de technologie, soutien à l’embauche de cadres de recherche qui inclut les conventions de formation par la recherche des techniciens supérieurs (CORTECHS), l’abondement des sociétés de recherche sous contrat. Les aides peuvent prendre la forme de subventions ou d’avances remboursables et leurs montants sont déterminés par le type d’action soutenu. L’aide à l’innovation, accordée en 1998 par l’ANVAR dans toutes les régions, a représenté 3.244 interventions pour un montant total de 1.379,47 millions de francs, soit une progression de 2,23% en montants et de 6,4% en nombre de dossiers par rapport à 1997. Le taux de consommation des autorisations de programme ouvertes dans le budget de l’agence a atteint 99,95%. Le budget d’intervention de l’ANVAR en 1999 s’est élevé à 1.400 millions de francs (remboursement des aides antérieures, à hauteur de 487 millions de francs, inclus), soit une hausse de 1,4% par rapport aux engagements de 1998. L’Agence a maintenu, au même niveau qu’au cours du dernier exercice, ses aides aux entreprises innovantes, ce qui constitue la majeure partie de ses interventions financières. Par ailleurs, l’ANVAR est un point de contact national pour la mise en œuvre du programme communautaire « Innovation et PME » prévu pour les PME innovantes dans le cadre du Vème programme cadre (PCRD). En liaison avec les centres « Relais innovation », l’ANVAR peut faciliter l’accès des PME aux financements européens, qu’ils soient communautaires ou de type Eurèka. Les dotations allouées par l’Etat à l’ANVAR, au titre de l’an 2000, s’élèvent à 800 millions de francs en autorisations de paiement et 673,5 millions de francs en crédits de paiement. Les remboursements au titre de l’an 2000 sont évalués à environ 480 millions de francs. Votre Rapporteur spécial considère que la multiplication des aides, des procédures et des organismes qui caractérise aujourd’hui la politique de soutien à l’innovation de la recherche, si elle s’explique par la nécessité de combler le retard accusé par la France, peut également inquiéter. Ce foisonnement d’interventions et ce saupoudrage de financements ne contribuent-ils pas à rendre encore un peu moins lisible notre système de financement public de la recherche ? 2.– Le crédit impôt-recherche (CIR) Institué par la loi de finances pour 1983, le CIR est une mesure fiscale d’incitation au développement de l’effort de recherche scientifique et technique, sous forme d’un crédit d’impôt. Son montant est égal à 50% de la différence entre le montant des dépenses de recherche de l’année et la moyenne des dépenses exposées au cours des 2 années précédentes, revalorisées de la hausse des prix, dans la limite de 40 millions de francs par entreprise et par an. Le CIR est imputé sur l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés dû par l’entreprise au titre de l’année au cours de laquelle elle a accru ses dépenses de recherche. Parmi les dépenses ouvrant droit au CIR, figurent les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement affectés aux opérations de recherche, les dépenses exposées pour la réalisation d’opérations de recherche confiées à des organismes de recherche, les frais d’achats et de maintenance de brevets et de certificats d’utilité en France et à l’étranger, certaines dépenses de normalisation. Ce dispositif, en principe temporaire, a été reconduit en dernier lieu par l’article 91 de la loi de finances pour 1999, pour une durée de cinq ans (1999-2003) et il a bénéficié de certaines améliorations, afin de le rendre plus performant, plus incitatif et de bénéficier en priorité aux PME-PMI innovantes. Il faut dire que peu d’études ont été menées sur l’impact du CIR et que la connaissance que l’on peut avoir de la dépense fiscale qu’il représente est lacunaire, puisqu’elle n’est pas prise en compte dans le BCRD. Selon les informations communiquées par le ministère, en 1998, 7008 entreprises ont souscrit une déclaration de crédit-d’impôt au titre de l’année 1997 et 3338 ont déclaré un crédit positif, pour un montant cumulé de 2.867 millions de francs. L’examen de la ventilation des dépenses de recherche et développement déclarées montre que les frais de personnel constituent à eux seuls près de 41% des dépenses brutes de recherche et que 70% de celles-ci sont constituées par la somme des dépenses de personnel et des frais de fonctionnement. Les dépenses liées aux brevets représentent 1,6% des dépenses totales et celles résultant de travaux confiés à des organismes de recherche agréés constituent 21% des dépenses éligibles totales. Ces résultats sont détaillés dans le tableau ci-dessous :
Votre Rapporteur spécial considère qu’il est devenu urgent d’évaluer les actions de soutien public à la recherche industrielle, en terme d’emplois, d’investissements, et d’innovation sur les procédés de fabrication ou les nouveaux produits. La loi sur l’innovation et la recherche va dans ce sens. Elle prévoit en effet l’obligation pour le Gouvernement de présenter au Parlement un rapport triennal sur les résultats des actions conduites en faveur de l’innovation et de la recherche, contenant notamment un bilan détaillé de l’utilisation du crédit d’impôt-recherche. Sans attendre ce rapport lointain, le débat budgétaire pourrait utilement être enrichi par la communication au Parlement, en annexe au projet de loi de finances, de données chiffrées sur les résultats et les retombées économiques de la recherche effectuée par les entreprises. Pour s’efforcer d’être complet, on comparera les dépenses de recherche et développement consommées par les administrations et celles consommées par les entreprises, et dans chaque cas, la répartition par grand secteur.
Le total des dépenses de R&D des administrations (70,2 milliards de francs) était en 1996, inférieur de 13,6 milliards au total des dépenses engagées par les entreprises. Mais dans certains secteurs, comme la construction aéronautique et spatiale, les dépenses de recherche sont financées à 40% sur fonds publics. E– L’EUROPE L’Europe joue un rôle structurant dans la recherche française à travers les programmes-cadre de la Communauté européenne pour les actions de recherche de développement technologique et de démonstration et l’initiative Eurèka. Votre Rapporteur considère que ce rôle rend nécessaire une réelle transparence dans l’attribution et l’évaluation de ces crédits, ainsi que dans la détermination des axes de la recherche. 1.– Le cinquième PCRD Le Vème PCRD et le programme-cadre EURATOM relatif à l’énergie nucléaire ont été adoptés par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne le 22 décembre 1998 (). Ces deux programmes couvrent la période 1998-2002 et sont dotés respectivement de 13,7 milliards d’écus (98,13 milliards de francs) et de 1,26 milliard d’écus (8,26 milliards de francs), soit un budget global de 14,96 milliards d’écus. Le nouveau programme-cadre est plus resserré que ses prédécesseurs, puisqu’ils ne comprend que sept programmes spécifiques (au lieu de 18), dont quatre programmes thématiques et trois programmes horizontaux. Ces programmes et les budgets correspondants se répartissent conformément au tableau ci-dessous :
Une première série de 43 appels à projets a été lancée par la Commission européenne le 6 mars 1999. Le rapport précité de M. Henri Guillaume estime que le taux de retour global pour la France s’est situé à environ 16 % sur la période 1994-1996, pour un taux de contribution de l’ordre de 17,5 %. Les travaux effectués dans le cadre du précédent PCRD ont été importants pour la recherche française, même si les grands groupes industriels et les principaux établissements publics de recherche en ont prioritairement été les bénéficiaires. Les PME sont restées, sauf exception, beaucoup plus à l’écart des partenariats transnationaux, qui sont la base du fonctionnement de la recherche communautaire. Mais le PCRD suscite un intérêt réel, ne serait-ce que par la part importante qu’il représente dans le financement de la recherche publique et privée, qui est du même ordre de grandeur que les crédits incitatifs nationaux des ministères chargés de la recherche et de l’industrie. Les modifications introduites par la décision du 22 décembre 1998, dans la gestion et les modalités de mise en œuvre de ces programmes, qui étaient souhaitées par la France, devraient les rendre plus accessibles aux petites entreprises et aux petites unités de recherche et contribuer à réduire le déficit de coopération entre les laboratoires et les acteurs économiques dont souffrent toute l’Europe. Les procédures seront simplifiées afin que les entreprises puissent déposer des projets à tout moment sur l’ensemble des thèmes du PCRD. Concernant les PME, un appel d’offres sera ouvert en permanence pour leur permettre de bénéficier des mesures qui leur sont spécifiques comme la procédure CRAFT. En ce qui concerne les procédures d’attribution, les actions à frais partagés constitueront le mécanisme principal de mise en œuvre des programmes, le taux de participation de la Communauté européenne variant entre 35 et 50 % selon les types de travaux. Le taux de subvention s’élèvera en revanche à 100 % des coûts additionnels pour les activités de soutien à l’accès des chercheurs aux infrastructures de recherche et à 75 % pour les subventions accordées aux PME en vue de la réalisation d’études de faisabilité, préalables au lancement de projets. Le Vème PCRD comporte également un système de bourses pour la formation et la mobilité des étudiants et des chercheurs. 3550 bourses seront accordées sur l’ensemble de la durée du programme grâce à une augmentation substantielle du budget consacré à l’amélioration du potentiel humain. Enfin, avant d’entamer les négociations en vue du prochain PCRD, la Commission devra confier à des experts indépendants, hautement qualifiés, l’évaluation des résultats des actions communautaires qui auront été menées au cours des cinq années, au regard des critères de sélection des thèmes et des objectifs scientifiques fixés dans la décision du 22 décembre 1998. Votre Rapporteur considère que des actions d’évaluation de même nature devraient être entreprises en France afin de déterminer le rapport coût/avantage des participations françaises aux opérations communautaires. Le Parlement devra être mieux informé que par le passé sur le nombre de projets à participation française, le montant des subventions reçues, les bénéficiaires, les engagements financiers des partenaires, l’aboutissement et les résultats des projets, et enfin leur impact économique. 2.– L’initiative Eurèka Les initiatives européennes qui ont été prises en matière de recherche ne s’inscrivent pas toutes dans le cadre communautaire. A titre d’exemple, le CERN (Centre européen pour la recherche nucléaire), l’ESA (Agence spatiale européenne) ou la Source européenne de rayonnement synchotron) sont des structures ad hoc qui se sont créées en dehors des procédures communautaires. Votre Rapporteur ne peut éviter de souligner l’impression de désordre et le manque de cohérence de toutes ces actions. Ainsi, l’initiative Eurèka de soutien au développement technologique des entreprises s’est mise en place, en 1985, sans bénéficier de l’impulsion des institutions de l’Union européenne, ce qui n’exclut évidemment pas des relations de coopération. Eurèka a pour objectif d’accroître la productivité et la compétitivité des industries et des économies nationales européennes sur le marché mondial, par le renforcement des coopérations transfrontalières entre entreprises et instituts de recherche dans les domaines technologiques. Les projets Eurêka qui concernent des applications civiles, bénéficient en France d’un concours de financements publics et privés. Elle rassemble aujourd’hui 26 partenaires. Lors de la XVIIème Conférence ministérielle Eurêka à Istanbul le 29 juin 1999, 156 nouveaux projets de recherche développement ont été retenus parmi lesquels deux grands projets stratégiques dont la France fait partie : ITEA (Information technology for european advancement) et PIDEA (Packaging & interconnection development for european applications). Les budgets estimés sont de 2.624 millions de francs dont 656 millions de francs en France pour PIDEA et 20.992 millions de francs dont 4.723 millions en France. Depuis sa création jusqu’à la Conférence Ministérielle de Lisbonne (30 juin 1998), 1.600 projets ont reçu le label Eurêka pour un montant de 117 milliards de francs. Parmi les projets stratégiques lancés dans le cadre Eurêka, figure le programme JESSI qui s’est achevé fin 1996 et dont les retombées ont été très importantes en matière de micro-électronique. Ce projet est actuellement prolongé par le programme MEDEA. Il convient de signaler également le programme EURIMUS qui vise à accélérer la croissance et la part de marché des industriels européens dans les microsystèmes. En 1998, les aides publiques françaises consacrées aux projets Eurêka se sont élevées à 778 millions de francs, hors taxes. Les prévisions pour 1999 sont de l’ordre de 570 millions de francs hors les nouveaux projets stratégiques. La prévision pour 2000 est du même ordre de grandeur. Les principaux financeurs publics des enveloppes consacrées aux projets Eurêka sont le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, celui de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, ainsi que l’ANVAR. Une évaluation récente de l’impact des projets Eurêka a mis en évidence l’importance de l’effet incitatif des financements publics. Toutefois, compte tenu de l’impact positif des financements publics, il semble aujourd’hui indispensable de rapprocher et mettre en cohérence les programmes cadre de recherche-développement de l’Union européenne et les projets Eurêka, tant sur le plan des contributions financières que des transferts de connaissances. III.– LES QUESTIONS CLÉS POUR L’AVENIR DE LA RECHERCHE A.– LES TRÈS GRANDS EQUIPEMENTS ET LE PROJET SOLEIL 1.– Le désengagement progressif de l’Etat vis–à–vis des très grands équipements (TGE) L’entrée d’un équipement dans la catégorie dite « TGE » ne correspond pas au franchissement d’un seuil précis. Sur le plan financier, la construction d’un TGE nécessite une programmation pluri-annuelle et entraîne parfois un réaménagement important de la répartition interne du budget d’une discipline. Le coût de construction consolidé d’un TGE national s’élève à plusieurs centaines de millions de francs. Quand il s’agit d’un TGE international, la part française est de cet ordre de grandeur, pour un coût total dépassant souvent 1 milliard de francs. L’ordre de grandeur typique du coût annuel d’un TGE est, pour la part française, de la centaine de millions de francs, à l’exception du CERN pour lequel la contribution atteint 650 millions de francs. Votre Rapporteur rappelle que les très grands équipements contribuent au progrès de la recherche scientifique dans de nombreuses disciplines. Certaines en sont totalement tributaires, telle la physique des hautes énergies avec les accélérateurs de particules, l’astronomie avec les télescopes ou l’océanographie avec les navires hauturiers. L’enjeu scientifique et le coût élevé de ces très grands équipements, engagent pour plusieurs années les budgets des organismes qui sont associés à leur réalisation et à leur fonctionnement. Toute modification intempestive dans ces engagements pluriannuels peut mettre en péril un secteur entier de recherche et, en tout cas, rend la gestion de ces sites très aléatoire. L’importance pour la communauté scientifique et le coût des TGE justifient un processus de décision et de concertation au niveau national et une programmation pluriannuelle de la charge du fonctionnement. Or la politique de la recherche, consistant à porter atteinte à la structure interne du budget de la recherche, a été décidée unilatéralement, au niveau du ministère, sans concertation avec la communauté scientifique et les représentants des intérêts en présence. Les crédits des TGE pour 1999 sont de 4,6 milliards de francs, alors que les laboratoires de recherche fondamentale du CNRS ne sont dotés qu’à hauteur de 1,6 milliard de francs, selon l’argumentaire ministériel. Les dépenses des grands équipements absorberaient, 50% de l’augmentation du budget de la recherche dans le PLF 2000. Sur le poids des TGE, votre Rapporteur fait observer que le chiffre de 4,6 milliards de francs inclut le coût du personnel qui y travaille et toutes les autres charges. En revanche les crédits des laboratoires de recherche fondamentale du CNRS, évalués à 1,5 milliard ne comprennent pas les frais de personnel ni les crédits des universités. Si l’on veut comparer les crédits absorbés par les TGE (4,6 milliards de francs) et le budget du CNRS, il faut retenir pour ce dernier la somme de 15 milliards de francs qui inclut toutes les ressources. De surcroît les grands équipements ne dépendent pas tous du CNRS : le CEA, le CERN, et l’IFREMER (pour les grands bateaux océanographiques), contribuent également à leur financement. Il faut donc, en réalité, comparer le coût des TGE à l’enveloppe globale du BCRD (54,5 milliards), soit moins de 10%. Le poids des TGE scientifiques est traditionnellement mesuré par le ratio entre les enveloppes qui leur sont consacrées sur le titre VI (hors rémunérations financées à partir des subventions pour dépenses ordinaires) et le montant des autorisations de programme du BCRD, majoré des crédits inscrits sur le budget du ministère des affaires étrangères au titre des organisations internationales (CERN, ESO…). L’évolution de ce ratio est retracée par le tableau ci-après : POIDS DES TRÈS GRANDS ÉQUIPEMENTS DANS LE BCRD (en millions de francs)
Source : Ministère de l’Éducation nationale, de la recherche et de la technologie. En règle générale, la programmation des TGE a lieu via des agences telles l’ESA (European space agency) ou des consortiums, tels l’ESO (European southern observatory). Les effets des redéploiements et des restructurations souhaitées par le ministère de la recherche se sont déjà fait sentir. Compte tenu de la programmation financière pluriannuelle des dépenses relatives aux TGE, une mesure d’économie de 300 millions de francs a été décidée en 1998, qui se répercute sur le rythme de leur fonctionnement annuel. Les trois principaux organismes qui gèrent les TGE (CNRS,CEA,CNES), ont donc l’obligation de décider des mesures d’économies et d’étalement sur les projets de leur ressort selon les orientations fixées par leurs conseils scientifiques respectifs. Mais, ces redéploiements et ces réductions sont en voie de s’accélérer avec le problème du rayonnement synchrotron. 2.– Le gel du projet SOLEIL Le projet de source optimisée de lumière d’énergie intermédiaire de Lure dit projet SOLEIL, d’un coût de construction estimé à 1,3 milliard de francs, devait prendre la succession des installations du Laboratoire d’utilisation du rayonnement électromagnétique (LURE) d’Orsay. La demande d’utilisation du rayonnement synchrotron par des équipes de recherche dépassant les possibilités offertes par l’ESRF (European Synchrotron Radiation Facility), source établie à Grenoble, la construction d’une source nationale de troisième génération, dont les performances seraient complémentaires, semblait s’imposer. Or, ce projet est stoppé. Le ministère justifie la décision de « gel » par la nécessité de mener une politique européenne sur le rayonnement synchrotron, et plus généralement sur les grands équipements. Selon lui, les projets qui ont été menés dans un cadre purement national (Suède, Allemagne, Italie, Suisse), ont abouti à des machines qui ne sont pas optimales pour l’Europe. La dépense actuelle de la France pour cette activité de rayonnement synchrotron (le grand synchrotron européen ESRF situé à Grenoble et le synchrotron LURE d’Orsay) correspondrait à un coût annuel de 300 millions de francs. C’est cette argumentation qui a conduit le Ministre à changer de stratégie et rechercher un partenariat avec la Grande-Bretagne pour la construction d’une machine commune. Cette collaboration devrait permettre de réduire d’au moins un facteur 3, l’investissement initial prévu pour la machine et les lignes de lumière par rapport au projet Soleil. Les frais d’exploitation de la machine anglo-française seraient également inférieurs d’un facteur 3, au coût d’exploitation du projet Soleil. Sur une période de 20 ans, la France réaliserait entre 1 milliard et 1,5 milliard de francs d’économies par rapport au projet initial. Le laboratoire français qui serait installé auprès de la machine en Grande-Bretagne, aurait une capacité en rayonnement synchrotron de l’ordre de la moitié de celle de Soleil. Les besoins futurs non couverts après la fermeture du laboratoire LURE sont en cours d’évaluation et diverses solutions pourraient être envisagées avec d’autres Etats européens. La direction de Lure et la communauté scientifique considèrent, pour leur part, que les synchrotrons accessibles aux chercheurs français sont saturés, alors qu’on attend une explosion des besoins en biologie. La perspective d’une seule machine « Diamond », au lieu de deux, Soleil et Diamond, alors qu’elles ont la même capacité, va diviser par deux les capacités européennes. De surcroît, le projet Soleil a trois ans d’avance sur la machine britannique puisque l’avant-projet détaillé est achevé. De plus, le transfert du laboratoire LURE sur le site Soleil permettrait également de gagner du temps et in fine des réduire les coûts de fonctionnement. Pour leur part, les chercheurs rappellent que le projet Soleil avait été approuvé sans réserve, en 1995, par le Conseil des grands équipements, entité supprimée depuis lors, puis en 1997, par le Conseil supérieur de la Recherche et de la technologie, lequel était à l’époque présidé par M. Claude Allègre, et en 1999 par un audit international. La participation minoritaire de la France au projet « Diamond » risque de ne couvrir que 15 à 20% des besoins des chercheurs français, cet équipement devant être partagé en trois parts égales entre la recherche publique britannique, la recherche publique française et la fondation privée Wellcome Trust. Le coût d’un équipement et la quête d’économies, ne doivent pas, selon la communauté scientifique, constituer les seuls arguments dans une décision de cette importance, et, ce, d’autant que les chiffres ministériels sont contestés. Votre Rapporteur partage ce point de vue. Le coût actuel de 300 millions de francs des synchrotrons serait, en effet, surévalué. Les TGE ne peuvent pas et ne doivent pas être opposés aux laboratoires. Si on arrêtait les synchrotrons, le personnel qui y travaille devrait réintégrer les laboratoires, ce qui entraînerait naturellement des augmentations considérables des frais de personnel pour ces derniers. Cette décision marque à l’évidence un tournant dans la manière dont les questions de politique scientifique sont traitées en France, des inquiétudes comparables existent en parallèle pour le renouvellement de la flotte de l’IFREMER. On l’aura compris le premier reproche que votre Rapporteur fait à cette décision de gel du projet Soleil c’est son manque de transparence, l’absence de données chiffrées incontestables et l’absence de concertation préalable. Mais ce n’est pas le seul reproche : votre Rapporteur estime de surcroît que par cette décision, les autorités ministérielles prennent le risque d’affaiblir durablement le potentiel de recherche français et mettent en cause un secteur où la recherche nationale tient un rôle de premier plan dans le monde, sans parler du manque à gagner énorme sur le plan économique. C’est pourquoi il souhaite vivement qu’aucune décision définitive n’intervienne tant qu’un large débat clarifiant les enjeux financiers et scientifiques, n’aura eu lieu, associant les chercheurs, mais aussi les élus nationaux et régionaux. B.– L’ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DE L’EMPLOI SCIENTIFIQUE La situation actuelle de l’emploi scientifique (chercheurs, enseignants-chercheurs et ITA) dans les établissements publics qui ont une mission de recherche doit impérativement appeler la définition d’une stratégie nationale à long terme. Après deux années, 1998 et 1999, marquées par des créations d’emplois relativement nombreuses (500 créations d’emplois de chercheurs, 234 créations d’emplois d’ITA), le projet de loi de finances pour 2000 ne comprend aucune création d’emplois de chercheurs et un très faible nombre d’emplois d’ITA ; votre Rapporteur considère qu’une politique ambitieuse de création d’emplois devrait être mise en œuvre faute de quoi le potentiel de recherche scientifique de la France s’en trouvera gravement et durablement affaibli. Le tableau, ci-après, fait le point des emplois inscrits au projet de loi de finances pour 2000, soit seulement 18 créations d’emplois.
1.– L’emploi scientifique Les dix dernières années ont été marquées par des évolutions différentes des populations de chercheurs et d’enseignants-chercheurs. Si la population d’ensemble des chercheurs n’a cru que de 7% (malgré de fortes progressions à l’INSERM et à l’INRIA) entre 1990 et 1999 – taux insuffisant pour répondre au vieillissement global des équipes de laboratoires – les enseignants-chercheurs ont, en revanche, augmenté de plus de 47% sur la même période : la progression est importante en droit, en économie, en gestion, elle est plus faible dans les disciplines de santé. A l’intérieur du CNRS, les départements ayant le plus bénéficié des redéploiements internes opérés sont respectivement les sciences pour l’ingénieur (+ 21,5%), les sciences physiques et mathématiques (+ 10,8%), la physique nucléaire et corpusculaire (+ 10%) et les sciences de l’univers (+ 7,5%), les autres secteurs ayant quasiment stagné. a) Les orientations globales A ce jour, la population de scientifiques titulaires du secteur public compte 48.000 enseignants-chercheurs et 17.350 chercheurs. Le tableau ci-après fait le point sur les effectifs de la recherche.
Un renouvellement de 3% par an représenterait 1.960 personnes (respectivement 1.440 enseignants-chercheurs et 520 chercheurs). Le caractère massif des départs en retraite d’enseignants-chercheurs et de chercheurs dans les années qui viennent et la fin de la croissance forte des effectifs d’étudiants, doivent être pris en compte, mais on ne doit pas s’en tenir là. L’avenir des disciplines et les variations souhaitables d’effectifs de chercheurs doivent d’abord s’analyser pour l’ensemble de la France, puis être déclinés à un niveau plus détaillé (régions, établissements). Les universités, qui emploient 48.000 enseignements-chercheurs, recrutent activement : – 5.078 emplois d’enseignants-chercheurs ont été créés (800, 118, 860, 1.800, 1.500, successivement de 1995 à 1999) ; – des postes sont rendus vacants par des départs en retraite très inégaux selon les disciplines, mais en nombre fortement croissant d’ici 5 ans et pour 10 ans, de 1.000 par an en l’an 2000, à 2.000 par an, dès 2006 ou 2007). D’ici 2012, les deux tiers des professeurs et 35% des maîtres de conférences auront atteint l’âge de 65 ans, et des postes seront rendus vacants en raison de la mobilité géographique, de promotions ou d’absence de recrutement ; 3.000 postes de ce type sont offerts au recrutement cette année. Le ministère considère que, compte tenu de l’accroissement des postes vacants, des marges, même réduites, permettent de bâtir des politiques de recrutement en faveur de la recherche, sans créer de nouveaux emplois. La prochaine campagne d’attribution des emplois aux universités se fera en prenant en compte l’ensemble de ces trois données et non les seules créations, comme les années précédentes. Une bonne partie des universités serait prête à mettre en œuvre des politiques de recrutement renforçant l’activité de recherche, sous l’impulsion et avec le soutien du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie. La politique du Ministre comportera deux aspects principaux : · l’ébauche des évolutions nécessaires, sur un horizon de dix ans de la recherche publique en France et des flux de diplômés permettant la constitution de viviers dans les secteurs où les départs à la retraite vont être massifs et soudains. Cette ébauche doit être précédée d’une réflexion sur l’avenir des disciplines. Il faut concevoir une esquisse des domaines de recherche à réorienter, à renforcer, à restreindre, des champs nouveaux à explorer, des secteurs sinistrés à rénover. Cette esquisse sera doublée d’une répartition du nombre de chercheurs entre les différents domaines disciplinaires. Elle sera ensuite déclinée en évolutions annuelles et, autant que possible, par région ou groupe de régions. Le même type de travail doit être fait pour chaque organisme de recherche ; · des réformes de pratiques et/ou de textes : – pour accroître la mobilité entre chercheurs et enseignants-chercheurs ; – pour modifier les instances de choix des enseignants-chercheurs ; – pour renforcer l’évaluation. Afin d’aboutir à la meilleure attribution des emplois, il faut se doter d’outils concrets d’aide à la décision (tableau des emplois existants vacants, taux d’encadrement, etc.). La contractualisation quadriennale doit présenter ces orientations en terme de disciplines de recherche et d’emplois de chercheurs et d’enseignants-chercheurs. La refondation de la politique contractuelle engagée, il y a deux ans, a permis de mieux relier les stratégies des établissements en matière de recherche, d’enseignement supérieur, de gestion des ressources humaines et d’action internationale. Une mission scientifique universitaire a été créée et se situe à la fois au sein de la direction de la Recherche et au sein de la direction de l’enseignement supérieur pour mettre en place et faire fonctionner le dispositif d’évaluation et de financement de la recherche universitaire. Le contrat stabilise pour quatre ans l’essentiel des dotations de fonctionnement et d’équipement des laboratoires. Les crédits contractualisés représentent 90% des crédits que l’Etat affecte à la recherche universitaire. A ces dotations s’ajoutent les crédits obtenus sur le Fonds national de la science par les équipes ayant été sélectionnées à l’issue de différents appels d’offres. Le montant des crédits affectés à chaque laboratoire est fonction de la discipline et des priorités politiques, qui déterminent l’enveloppe globale dont dispose le directeur scientifique. Ensuite, ce dernier répartit les crédits entre les laboratoires, en fonction de la qualité des recherches faites, du nombre de chercheurs et des priorités politiques du ministère. Les modes de calcul des dotations sont donc propres aux besoins de chacun des secteurs scientifiques. La politique contractuelle doit permettre de multiplier les unités mixtes avec l’ensemble des organismes de recherche, faire émerger des équipes de recherche technologique et de jeunes équipes dans des domaines nouveaux. Cette année, lors du renouvellement pour 4 ans des 40 contrats d’établissements répartis dans les régions Aquitaine, Bourgogne, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes, 6 unités propres du CNRS ont été transformées en unités mixtes : L’INRA et les universités se sont accordées pour créer 17 unités mixtes et l’INSERM a fait la même démarche pour 7 unités, l’IRD, le CEMAGREF, l’INRETS et l’IFREMER, chacune pour une unité. Les équipes de recherche technologique, au nombre de 12, ont permis de soutenir des équipes qui, s’appuyant sur la recherche fondamentale, sont capables de construire avec les entreprises des procédés de recherche ou des objets susceptibles de trouver une valorisation industrielle. Enfin, on notera que 38 jeunes équipes ont été labellisées cette année. b) La question du renforcement de la mobilité Concernant les chercheurs, l’objectif de développement de la mobilité doit être maintenu en 2000, à la fois pour permettre de relancer le recrutement, avant que les départs à la retraite ne prennent la relève, et comme outil de décloisonnement vers l’enseignement supérieur et vers le secteur des entreprises. La nécessité de disposer d’un plus grand nombre d’enseignants doit conduire à une réflexion nouvelle sur les passages de corps de recherche dans le corps des enseignants-chercheurs. Les conditions de cette mobilité ont été organisées par la circulaire n° 90-010 du 10 janvier 1990, et le décret n° 90-984 du 1er octobre 1990 modifiant le décret n° 84-431 du 16 juin 1984 portant statut du corps des professeurs d’université et du corps des maîtres de conférences. Ce texte permet aux chercheurs d’être détachés, puis ensuite intégrés dans les corps d’enseignants-chercheurs. Ces mesures ont permis entre 1990 et 1995, à 500 chercheurs environ d’être accueillis sur des postes d’enseignants-chercheurs par la voie du détachement et par la voie du recrutement direct. En 1998, 100 postes d’enseignants-chercheurs ont été réservés à cet effet, dont environ deux tiers ont été pourvus par recrutement direct (concours) dans le corps des professeurs d’université, et 1/3 par voie de détachement. D'autres mesures incitatives seront prochainement introduites : l’objectif est d’encourager la mobilité de façon résolue, mais sans cependant en faire une obligation statutaire. La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherche comporte plusieurs mesures qui favorisent la mobilité des chercheurs vers les entreprises : il s’agit en particulier de l’essaimage, du détachement à temps partiel dans une entreprise, ou encore d’un allongement de la durée de contrat à durée déterminée pour les chercheurs dans une entreprise. Les principales dispositions de la loi sont les suivantes : · les personnels de recherche pourront quitter le service public pour participer à la création d’une entreprise qui valorise leurs travaux pendant 5 ans ; · ils seront autorisés à apporter leurs concours scientifique à une entreprise qui valorise leurs travaux et à participer à son capital dans la limite de 15%, tout en continuant leur activité de recherche dans le service public ; · ils seront habilités, sous certaines conditions, à être membres du conseil d’administration d’une entreprise, afin de favoriser la diffusion de la recherche publique et de contribuer au développement des liens entre la recherche et les entreprises privées ; · les procédures de créations de groupements d’intérêt public et des filiales communes aux établissements publics, aux universités et aux entreprises seront allégées ; · les établissements publics pourront créer des incubateurs, afin de mettre à la disposition d’entreprises des locaux et des moyens humains et matériels ; · les universités et les établissements publics pourront créer des services d’activités commerciales, avec des règles de gestion plus souples, afin d’assurer des prestations de services et d’exploiter es brevets. Ces dispositions, dérogatoires au droit commun de la fonction publique, constituent un cadre juridique qui manquait, jusqu’à présent, pour que les personnels du secteur public s’engagent dans des actions de valorisation en disposant d’un statut juridique clair et stable ; elles doivent notamment permettre de répondre aux observations de la Cour des comptes et aux conclusions du rapport « Priorités à la recherche » présenté par MM. Pierre Cohen et Jean-Yves Le Déault, où un important chapitre est consacré aux insuffisances de la mobilité des chercheurs vers les universités et les entreprises. Ce tour d’horizon est complété par le tableau ci-après qui présente la répartition des chercheurs par discipline et par type d’établissement.
Les enseignants-chercheurs représentent près de 60% de l’effectif total considéré, le CNRS presque 20%, les autres établissements et organismes un peu plus de 20% 2.– L’emploi des ITA Une mesure de création de 18 emplois au projet de loi de finances pour 2000 permettra la poursuite de l’apurement progressif de certaines situations pénalisantes par exemple l’INRIA. S’agissant de la résorption de l’emploi vacataire de longue durée ou à l’IRD, du fait de la contrainte juridictionnelle de titularisation de contractuels locaux dans les Territoires d’outre-mer. La poursuite du rééquilibrage de la pyramide des emplois vers les corps d’ingénieurs et de techniciens est assurée afin de répondre aux besoins stratégiques de recrutement exprimés par les établissements de recherche : CNRS, CEMAGREF, INSERM. S’agissant de la revalorisation des carrières (« protocole Durafour » catégorie A) et des recommandations de la commission de suivi du 17 juillet 1996 – le pyramidage progressif du grade des ingénieurs d’études hors-classe (3,25%, le quota statutaire étant de 5% des effectifs du corps) se poursuit par la transformation de 54 emplois d’ingénieurs d’études de 2ème classe en hors classe. Pour la deuxième année consécutive, une mesure transversale aux établissements permettra la conversion de 700 emplois administratifs en emplois d’ingénieurs et de techniciens, dans la logique de rééquilibrage de la pyramide des emplois. Il s’agit de mettre en œuvre des seuils de recrutement et de déroulement des carrières en confortant les axes suivants : · une homogénéisation de l’emploi qui s’accompagne nécessairement d’une simplification de la pyramide par l’unification des filières administratives et techniques ; · la constitution de cinq niveaux de qualification : ingénieur de recherche, ingénieurs d’études ; assistant ingénieur ; technicien de la recherche ; adjoint technique de la recherche, correspondant aux besoins des unités de recherche ; · la poursuite de l’amélioration des programmations de recrutement des organismes par l’adaptation des qualifications au moyen de transformations d’emplois en fonction de besoins exprimés et expertisés par eux. Les différentes catégories de personnel collaborant à des services de recherche ont été recensées par l’Observatoire des sciences et techniques (OST) en 1998 :
Les incidences budgétaires de l’accord salarial du 10 février 1998 et du glissement-vieillesse-technicité (GVT) dans le projet de loi de finances ont été chiffrées, pour les EPST, à 316,4 millions de francs, décomposés comme suit :
Les incidences budgétaires pour les organismes concernés sont retracées dans le tableau ci-après :
3.– L’intégration des jeunes chercheurs En dernier lieu, votre Rapporteur spécial souhaite attirer l’attention sur la situation très préoccupante des jeunes docteurs dont l’intégration est de plus en plus longue, et parfois même impossible. Les enquêtes publiques montrent que, sur un flux annuel de 11.000 docteurs (dont 25% sont étrangers), près de 24% d’entre eux poursuivent leur formation par un séjour post-doctoral. Près de 70% de ces séjours post-doctoraux ont lieu à l’étranger, 49,5% en direction de l’Amérique du Nord (60% en biologie, médecine, santé), 42,3% choisissant au contraire l’Union européenne (notamment dans le domaine de la chimie), 3,3% seulement choisissant le Japon. Une enquête, menée par le bureau du CNRS à Washington et la Mission Scientifique et Technique de l’Ambassade de France, portant sur le contingent 1996-1997 de jeunes docteurs expatriés, a montré qu’il s’agissait essentiellement d’une mobilité temporaire dans le but d’études complémentaires, au bénéfice d’un visa à durée limitée, correspondant à la formation post-doctorale qu’ils suivent dans ce pays. Ces jeunes sont confrontés à de graves difficultés au moment de leur retour. L’éloignement du terrain scientifique français rend souvent leur réinsertion difficile, notamment quand il s’agit de s’inscrire aux concours de recrutement dans les délais impartis ou de se rendre à un entretien de candidature. Votre Rapporteur considère que les douze propositions formulées à ce sujet dans le rapport Cohen-Le Déaut précité doivent impérativement être suivies d’effet. Parmi ces propositions, on soulignera celles qui vont particulièrement dans le sens de la transparence et de la clarification de l’ensemble du système de formation et de recrutement des chercheurs du secteur public. Il s’agit, tout d’abord, d’uniformiser les financements et les modalités des bourses de thèses et de redonner aux EPIC, dans le cadre d’activités de recherche, la possibilité de financer des thèses. Il s’agit ensuite d’alléger, de moderniser et de rendre transparentes les procédures d’attribution des postes, qui doivent respecter la règle de l’égalité des chances entre tous les candidats. Enfin, et surtout comme le propose ce rapport, il paraît indispensable, afin de mettre un terme aux incertitudes et à une certaine confusion, de faire adopter une loi de programmation de la recherche sur l’emploi scientifique, sur dix ans qui intégrerait les départs à la retraite, les sorties prévisibles du système de recherche, les créations d’emplois et les redéploiements disciplinaires envisagés. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 28 octobre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Recherche. Après l’exposé de votre Rapporteur spécial, M. Dominique Baert s’est déclaré d’accord avec le Rapporteur spécial pour considérer que l’évolution des crédits du CEA est préoccupante, et ne lui permettra pas de disposer des moyens nécessaires à la poursuite de la recherche dans le nucléaire. Il a également désapprouvé l’abandon du projet « Soleil » qui a suscité une vive émotion dans la région Nord-Pas-de-Calais, qui comptait sur l’implantation d’un synchrotron pour pallier les insuffisances notoires en matière de recherche. M. Louis Mexandeau a vivement protesté, à son tour, considérant que l’Etat avait pris un engagement clair vis-à-vis de la région Basse-Normandie, où l’accélérateur de particules aurait dû être installé en compensation de la restructuration de la sidérurgie normande. M. Yves Tavernier a rappelé que le projet « Soleil » était né à Saclay, où il aurait dû rester, indiquant que les explications à l’appui de la décision ministérielle ne sont pas convaincantes. Il a précisé qu’il avait, à ce sujet, adressé voilà plus de deux mois une question écrite au ministre chargé de la Recherche, restée sans réponse, ajoutant que ce défaut de réponse dans les délais traduisait un mépris notoire pour le Parlement et pour la communauté scientifique. Nul n’est porteur, en la matière, d’une vérité générale qui justifierait un tel mépris. M. Didier Migaud, Rapporteur général, tout en déclarant ne pas comprendre, à l’instar de la communauté des chercheurs, le choix relatif à l’abandon du projet « Soleil », a cependant appelé la Commission à voter les crédits de la Recherche. Le Président Augustin Bonrepaux a souligné qu’il est fait état dans la présentation de M. Christian Cuvilliez d’une réelle progression des crédits de la Recherche et que les retards sont en cours de rattrapage, même si l’on peut regretter que ce rattrapage ne soit pas plus rapide. La dotation de base pour les laboratoires est en hausse, ainsi que les dotations du FRT et du FNS. Il y a bien une augmentation globale des effectifs de chercheurs, même si l’on peut considérer qu’elle est insuffisante. Il a, en revanche, déploré l’insuffisance des moyens alloués au CEA pour faire face à la rénovation du parc des centrales nucléaires et à la poursuite du programme nucléaire. Votre Rapporteur a confirmé qu’il proposait à la Commission de ne pas adopter les crédits de la Recherche. Contrairement à la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la Recherche et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-19. - Rapport de M. Christian Cuvilliez, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Education nationale, recherche et technologie : recherche - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1998, juillet 1999. () Les données sur le personnel de R&D ne sont généralement disponibles qu’environ deux ans après les estimations des dépenses de R&D. () Il faut raisonner à structure constante car les crédits des Fondations, de l’ANRS, et de l’information scientifique et technique, jusque là inscrits en titre VI du fascicule recherche, figureront à l’avenir en titre IV. () Rapport remis au Premier ministre le 22 juillet 1999. () La technologie et l’innovation, La documentation française, juillet 1997. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
