Document mis en distribution le 15 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 25 Rapporteur spécial : M. Pierre BOURGUIGNON Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
EXAMEN EN COMMISSION 77 Laisser cette page blanche sans numérotation INTRODUCTION Le projet de budget pour 2000 consacre la place prioritaire de la politique de la ville dans laction gouvernementale. Il poursuit la réévaluation engagée en 1999 par une augmentation sans précédent des moyens financiers alloués à cette politique. Leffort public en faveur de la ville atteindra ainsi 35 milliards de francs, soit une progression de 59 % en deux ans. Ce projet de budget renforce également les principaux outils dont dispose lÉtat, et comprend plusieurs mesures qui simplifieront les circuits de financement. En bénéficiant, pour la deuxième année consécutive, de la plus forte progression de crédits demandée dans le projet de loi de finances, le budget de la Ville donne au Gouvernement la capacité de concrétiser la nouvelle ambition quil a définie pour répondre aux difficultés de notre société urbaine. Une telle mobilisation est dautant plus attendue que le retour à la croissance risque daugmenter les difficultés de certaines zones urbaines. Lamélioration de notre économie profite en effet dabord à nos concitoyens les mieux armés, au risque de laisser de côté les habitants des villes touchées de plein fouet par lexclusion. Il est donc essentiel que le retour de la croissance ne sarrête pas aux portes des quartiers en difficulté. Cest dire combien le renforcement de lengagement des pouvoirs publics en faveur de la ville était souhaité par tous les observateurs confrontés au malaise des cités, et réclamé par tous les acteurs chargés, sur le terrain, dy apporter des solutions. Les moyens nouveaux apportés à la politique de la ville modifient profondément sa finalité. Ils permettront de passer dun dispositif d« amortisseur social », appliqué à des sites prioritaires sélectionnés en fonction de critères socio-économiques, à un outil de développement et dintégration des quartiers dans la ville tout entière. En effet, limplication de lÉtat en faveur des villes na, jusquà présent, pas empêché que celles-ci, où vivront bientôt huit Français sur dix, ne soient aujourdhui morcelées par trente ans durbanisme favorisant les grands ensembles, suivis par trente ans de crise économique. Elle na pas non plus enrayé la montée de lintolérance et le découragement de beaucoup de nos concitoyens qui ont perdu confiance dans le bien-fondé du projet démocratique et dans lefficacité de laction publique. Le changement de la finalité de la politique de développement social urbain constitue lenjeu de la nouvelle génération des contrats de ville qui débutera lannée prochaine. A cet effet, le Gouvernement a mis en place non seulement des moyens financiers fortement réévalués, mais un cadre profondément rénové. Les nouveaux contrats de ville sont laboutissement du travail de réflexion et de préparation mené depuis juin 1997 qui, après lorganisation des rencontres de Villepinte et le travail danalyse et de proposition mené sous limpulsion de M. Jean-Pierre Sueur, sest traduit, au cours de la réunion du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998, par la définition des objectifs et des principes fondateurs dune nouvelle politique de la ville. Ce budget est, en outre, le projet de lensemble du Gouvernement. Pour réussir, la politique de la ville ne doit pas être une politique sectorielle parmi dautres, mais lengagement autour dune cause commune de tous les ministères et collectivités locales concernés. Le Premier ministre a donc souhaité mobiliser, au-delà des crédits du ministère de la Ville, tous les moyens daction dont dispose lÉtat pour répondre au malaise de nos cités, depuis les emplois-jeunes ou le dispositif issu du programme de lutte contre les exclusions jusquau réseau déducation prioritaire ou les interventions en faveur de la réhabilitation des logements sociaux. La dimension interministérielle de ce budget est confortée par les réformes législatives que, en complément de laugmentation des moyens budgétaires, le Gouvernement a entamées, en modifiant les règles de lintercommunalité et de laménagement du territoire, et en préparant un projet de loi relatif à lurbanisme, à lhabitat et aux déplacements. I. UNE NOUVELLE AMBITION POUR LA VILLE A. METTRE LA VILLE AU CENTRE DE LA PLANIFICATION Le Gouvernement a lancé, en 1997, une indispensable réflexion sur lavenir de la politique de développement social urbain, fondée depuis plusieurs années sur des sites prioritaires bénéficiaires de dispositifs dérogatoires du droit commun. Cette réflexion a abouti, en 1998, à la redéfinition des objectifs de la politique de la ville quil sagit aujourdhui de mettre en uvre en réservant au développement de nos quartiers une place centrale dans les contrats de plan 2000-2006.
Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a défini les ambitions de la nouvelle politique de la ville que lon peut regrouper autour de trois objectifs. a) Changer léchelle de la politique de la ville pour renforcer la cohésion sociale des agglomérations La politique de la ville se réduit encore trop souvent aux mesures prises en faveur des quartiers sensibles, découpés au sein des agglomérations, sans que lavenir des villes dans leur globalité soit toujours pris en compte. Les dispositifs de zonage qui ont été successivement mis en place sont la meilleure illustration de cette tendance. Le Gouvernement a lambition dagrandir léchelle de son intervention en faveur des villes, en ne traitant pas seulement les quartiers en difficulté, mais en apportant un soutien global au développement social, urbain et économique de chaque agglomération. Pour reprendre les termes du relevé des conclusions du Comité interministériel réuni le 30 juin 1998, il importe en effet de donner une réponse à la fois « globale et territorialisée » à la crise urbaine. Sans oublier lattention qui doit être portée aux quartiers et à la vie quotidienne de leurs habitants, il sagit daboutir à « une ville équilibrée, territoire de mixité urbaine et sociale, favorisant la mobilité et les échanges entre les quartiers ». Un tel changement déchelle est indispensable pour répondre à la nécessité, réaffirmée par le Premier ministre, de garantir le pacte républicain et de renforcer la cohésion sociale sur tout le territoire. b) Faire participer les habitants à une véritable gestion urbaine de proximité La mise en place dune véritable gestion urbaine de proximité passe par lassociation des habitants à la définition de lavenir de leur ville. Tous les modes de participation doivent être favorisés, à savoir, non seulement des moyens dexpression spécifiques (conseils de quartiers, comités consultatifs ou commissions extra-municipales), mais aussi les initiatives associatives et les différentes démarches que chacun peut engager auprès des services publics. Le Gouvernement a précisé ses intentions sur ce point. Il entend notamment « soutenir fortement les actions de formation, la mise en place de centres de ressources décentralisés permettant aux professionnels déchanger et de valoriser les meilleures pratiques, comme de confronter leurs expériences sur les difficultés rencontrées ». Il sest également engagé à ne signer à lavenir aucun contrat, et notamment aucun contrat de ville, si les conditions effectives de participation des habitants ne sont précisément définies. Votre rapporteur spécial constate que lobjectif dune gestion de proximité constitue un thème récurrent, présent dans tous les textes de référence produits sur la politique de la ville, sans quaient été surmontées les difficultés rencontrées par nos concitoyens, et notamment les jeunes, à participer à la vie publique. Il se félicite par conséquent que le Gouvernement ait choisi de mettre cet objectif, non seulement au cur de son discours, mais au centre de son action. c) Mobiliser et responsabiliser les acteurs autour dun projet collectif Lavenir des villes dépend de la mobilisation de toutes les personnes publiques concernées par la vie quotidienne des quartiers, au premier rang desquelles lÉtat, les municipalités et les autres collectivités locales, les bailleurs sociaux et les gestionnaires de services publics. Votre rapporteur spécial approuve la décision du Gouvernement visant à clarifier les responsabilités des acteurs de la politique de la ville. Le Comité interministériel du 30 juin 1998 a en effet rappelé le rôle de chacun de ces acteurs. LÉtat doit assurer légalité devant le service public afin de garantir le respect des valeurs et des principes républicains sur tout le territoire et répondre ainsi aux principales préoccupations des habitants à savoir lemploi, la sécurité, léducation, qui sont les priorités du Gouvernement. Les collectivités locales doivent également être en mesure dassumer pleinement leurs responsabilités pour garantir un développement harmonieux de leurs villes. Ce sont souvent les communes les moins riches qui supportent les charges les plus lourdes. Il importe par conséquent quelles puissent surmonter leurs difficultés pour acquitter une participation financière à la hauteur des enjeux de la crise urbaine quelles traversent. A cet effet le Gouvernement a rappelé trois impératifs : un meilleur partage de la fiscalité locale, en particulier de la taxe professionnelle, une implication et un effort financier plus conséquents des conseils régionaux et généraux, un redéploiement des dotations de lÉtat au profit des communes en difficulté. Il a dores et déjà pris trois initiatives : · le Parlement a adopté deux projets de loi (le premier relatif à laménagement durable du territoire, le second portant sur lorganisation urbaine et lintercommunalité) qui amèneront à davantage de solidarité dans le cadre de projets de développement dagglomération ; · une augmentation importante de la dotation de solidarité urbaine a été décidée ; · les contingents daide sociale ont été réformés. Les autres partenaires institutionnels doivent participer à cet effort, au premier rang desquels le Fonds daction sociale et la Caisse des dépôts et consignations, organismes pour lesquels le Comité du 30 juin 1998 a pris des décisions importantes. La Caisse a augmenté de façon significative sa contribution à la mise en uvre de la politique de la ville, notamment pour les opérations lourdes de restructuration urbaine. Le Fonds daction sociale a maintenu, pour sa part, sa participation aux contrats de ville. 2. Laffirmation de la place de la ville dans les contrats de plan Les objectifs de la nouvelle ambition du Gouvernement pour la ville trouveront, dans les contrats de plan actuellement en fin de négociation, matière à se concrétiser. Le développement social urbain constitue en effet une des principales priorités de cette négociation dont un des enjeux est bien de permettre à des territoires urbains, progressivement marginalisés, de retourner dans le droit commun. Plusieurs décisions ont dores et déjà été prises pour accorder à ville une place plus importante que celle qui lui était réservée par le XIème plan. a) Le bilan financier du volet ville du XIème plan Les contrats de plan État-régions (CPER) signés en métropole prévoyaient, initialement pour cinq ans, un « volet ville » dun montant de 9,5 milliards de francs au titre de la contribution de lÉtat, et de 3,4 milliards au titre de la contribution des régions. La répartition en est donnée par le tableau ciaprès :
Pour 1999, exercice au cours duquel les CPER ont été prorogés, le total des crédits de lÉtat délégués pour la politique de la ville sest élevé à 782 millions de francs, dont 576 millions de francs au titre du budget général et 206 millions de francs au titre du FARIF. A la fin de 1998, daprès les estimations produites par les préfectures de région et de département, 2,4 milliards de francs ont été engagés (hors DOM). La contribution au titre de 1999 est actuellement en cours de consolidation. Les dotations du volet ville contractualisées dans les CPER ont bénéficié, pour lessentiel, aux contrats de ville et aux PACT urbains, ainsi quaux grands projets urbains, inscrits dans le périmètre des contrats de ville, mais bénéficiant dune enveloppe individualisée. b) Les contrats de plan 2000-2006 Le Gouvernement a, on la vu, fait de la ville une des priorités des CPER 2000-2006. Le volet ville de ces contrats a été négocié par les préfets de région autour de trois objectifs principaux : · mobilisation de lensemble des moyens inscrits aux CPER et rentrant dans les différents champs thématiques de la politique de la ville qui ne doit pas être considérée comme une simple politique sectorielle ; · recherche dune contribution importante des conseils régionaux ; · participation des conseils généraux auxquels a été proposée la signature dune convention particulière sur la politique de la ville. Le volet ville des CPER 2000-2006 se caractérisera par une importante revalorisation des crédits mis à sa disposition. Lors de la répartition de la première part de lenveloppe globale destinée aux CPER, le Gouvernement a en effet fixé les crédits contractualisés du budget de la Ville à 8 milliards de francs. Sy ajouteront les crédits des autres ministères contractualisés dans des volets sectoriels (emploi, transport, logement, justice ) mais concourant à la politique de la ville. Enfin, les régions apporteront leur participation dans une proportion dont la consolidation pourra être établie après la signature de tous les contrats. B. AMÉLIORER LES PROCÉDURES CONTRACTUELLES Lancés en 1994, les contrats de ville ont vocation à devenir, dans la forme nouvelle prévue pour la génération actuellement en fin de négociation, lunique procédure de mise en place de la politique de la ville. Ils engloberont notamment les grands projets de ville que le Gouvernement compte engager pour prendre la suite des grands projets urbains en cours dexécution. Par ailleurs, ils devront privilégier la dimension intercommunale du développement des villes. 1. Linstauration dun cadre contractuel unique a) Le bilan des contrats de ville 1994-1999 Les 214 contrats de ville actuellement en fin dexécution ont été le principal cadre de développement social urbain des six dernières années. Ils ont permis de réaliser des avancées importantes dans différents domaines touchant à la vie quotidienne des habitants, notamment pour la rénovation du cadre de vie. Ils ont également facilité ladaptation des services publics par des efforts de coordination et de proximité, à travers les « plate-formes de services publics » ou les « maisons de justice et du droit ». Sur le plan financier, les contrats de ville ont bénéficié de la part de lÉtat des crédits suivants :
Les financements de lÉtat ont été complétés par une participation de lUnion européenne, des régions, des départements et des communes qui a atteint les montants retracés dans le tableau ci-après :
Un premier bilan montre que, si linscription des contrats de ville dans le XIème plan a constitué un atout, les conseils généraux nont toutefois pas pris toute la place que leurs compétences justifiaient. De même, le choix de la formule contractuelle pour la mise en uvre de cette politique a été positif, mais certains contrats ont été signés sans que les objectifs et les modalités de pilotage aient été suffisamment précisés. En outre, les contrats de ville nont pas toujours rassemblé lensemble des politiques publiques concourant à la cohésion sociale des territoires prioritaires. Dune manière plus générale, leur mise en uvre sest heurtée à une émergence trop lente de la coopération intercommunale et à la difficile coordination des services de lÉtat. Lensemble de ces constats a été pris en compte dans la préparation des prochains contrats. b) Les résultats de la phase de préparation de la nouvelle génération des contrats de ville Lannée 1999 a été consacrée à la préparation des nouveaux contrats de ville selon des directives énoncées par la circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998. La négociation entre lÉtat et les régions sest faite sur la base de mandats adressés aux préfets de région. Parallèlement, les préfets de département ont engagé, en collaboration avec les collectivités locales concernées, lélaboration de diagnostics sur la base desquels les préfets de région ont arrêté en conférence administrative régionale la liste des sites appelés à bénéficier dun contrat. Ces travaux ont bénéficié des services de bureaux détudes ou de consultants qui ont apporté un soutien méthodologique dont le coût avait été inscrit dans le budget de la Ville pour 1999. En septembre 1998, des projets de contrat de ville préfigurant la contractualisation 2000-2006 ont été lancés dans seize sites pilotes avec lappui de la DIV, de la Caisse des dépôts et consignations, du FAS et en liaison avec la DATAR. De nouvelles méthodes de partenariat et délaboration de projets y ont été expérimentées. Il sagissait dengager de nouvelles expériences de simplification administrative, et notamment : · le travail interministériel nécessaire à la définition, avant la négociation avec les collectivités locales, dune position commune à tous les services de lÉtat ; · limplication des habitants dans lélaboration et le suivi du projet ; · lintégration dun volet « gestion urbaine de proximité » ; · les modalités délaboration dun volet « coopération décentralisée » ; · larticulation entre les niveaux de lagglomération, de la commune et du quartier ; · la rénovation des procédures de financement ; · enfin, les méthodes de direction et danimation du projet. Lexpérience des sites pilote a montré la nécessité de passer à une logique de développement urbain plus ambitieuse, susceptible de sattaquer à la source même de la ségrégation. Ces sites ont également été loccasion dune forte mobilisation des conseils généraux. c) Les grandes lignes des contrats de ville 2000-2006 Les prochains contrats de ville constitueront le cadre par lequel lÉtat, les collectivités locales et leurs partenaires sengageront à mettre en uvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de renouvellement urbain, visant à lutter contre les processus de dévalorisation de certains quartiers. Lobjectif est le développement dune ville équilibrée permettant lintégration harmonieuse de toutes ses composantes. Chaque contrat comportera des programmes daction à léchelle de la commune et de lagglomération. Il devra, par ailleurs, prévoir des interventions sur des sites prioritaires définis localement (îlot, quartier, ensemble de quartiers ). Dans un souci de clarification et de simplification, le Gouvernement a décidé de regrouper tous les crédits contractualisés dans les futurs contrats de ville qui ont ainsi vocation à devenir lunique procédure de négociation. Ces contrats traiteront toutes les opérations actuellement dispersées dans plusieurs dispositifs. Ils intégreront notamment les programmes daménagement concerté du territoire (PACT) urbains, mis en place en 1989, dès le Xème plan, en faveur de zones en cours de reconversion industrielle, et pour lesquels le Comité interministériel des villes du 12 novembre 1992 avait institué une procédure contractuelle séparée. Seuls les contrats locaux de sécurité resteront distincts dans la mesure où ils concernent des opérations de prévention de la délinquance qui gardent leur spécificité et demandent le maintien dune procédure plus légère que les contrats de ville. Les nouveaux contrats de ville ont lambition de proposer un cadre unique à géométrie variable, là où la génération précédente avait vocation à sadresser aux zones les plus difficiles, dautres procédures contractuelles étant prévues pour les zones intermédiaires. La négociation des contrats de ville est actuellement en cours dachèvement. Elle a été engagée autour de trois objectifs : · faire émerger une approche intercommunale ; · mieux mobiliser lensemble des politiques sectorielles mises en uvre par lÉtat en tirant les conséquences des résultats des réflexions engagées sur les principaux thèmes de la politique de la ville (prise en compte des priorités définies par les contrats locaux de sécurité en matière de délinquance, intégration des projets éducatifs locaux ) ; · renforcer la participation des conseils généraux. Les contrats de ville portant sur les sites pilote devraient être conclus avant la fin de lannée. Pour les autres sites, leur signature devrait séchelonner sur les premiers mois de 2000. Dun point de vue financier, les contrats de ville 2000-2006 bénéficieront de lensemble des crédits du budget de la Ville inscrits dans des contrats de plan, soit, à ce jour, 8 milliards de francs réservés sur la première enveloppe globale destinée aux CPER. Le Comité interministériel des villes du 2 septembre 1999 a décidé dy adjoindre 600 millions de francs de crédits du budget de la Ville non contractualisés aux CPER. Sy ajoutera, sagissant de la participation de lÉtat, une mobilisation des crédits inscrits sur les autres volets des contrats de plan ou rentrant dans les compétences de droit commun des autres ministères acteurs de la politique de la ville. Au total, pour la période 2000-2006, lÉtat inscrira 17,4 milliards de francs dans les 300 contrats de ville contre 10,4 milliards de francs au cours de la période précédente 1994-1999.
Les seuls crédits du ministère de la Ville (8,6 milliards de francs) représenteront près de la moitié de cet effort, en hausse de 140 % par rapport à ce qui était prévu dans le XIème plan (3,5 milliards de francs). Des crédits provenant dautres ministères, de la Caisse des dépôts et consignations ou des fonds structurels européens, viendront également abonder les programmes daction des contrats de ville. Comme pour les contrats de plan, la contribution des régions, des départements et des communes ne sera connue quau terme de la négociation, actuellement en cours dachèvement. 2. La mise en place de grands projets de ville Parallèlement aux contrats de ville, ont été mis en place des grands projets urbains (GPU) destinés à financer les opérations de restructuration les plus lourdes. Les GPU sadressent aux quartiers à forte proportion de logements sociaux ou de copropriétés dégradées. Ils regroupent des actions damélioration du cadre de vie, de réorganisation de la trame urbaine, de désenclavement et de développement ou de maintien dactivités et de services. En engageant une démarche de restructuration urbaine profonde sur dix ou quinze ans, ils visent à rétablir les conditions nécessaires à lamélioration de la vie quotidienne des habitants. Les 14 sites GPU regroupent des territoires inclus dans des contrats de ville. En outre, pour la plupart de ces sites, le pacte de relance pour la ville a instauré des zones franches urbaines ou des zones de redynamisation urbaine. Chaque GPU a fait lobjet dun protocole daccord entre lÉtat et la commune. Ce protocole identifie les enjeux en termes daménagement, de restructuration, de développement social et économique local. Il précise les moyens financiers que les partenaires sengagent à mobiliser. La conduite du projet seffectue dans le cadre dune structure de pilotage réunissant lÉtat et la commune, en association avec les autres partenaires. Le programme sest concrétisé, dans certains cas, par la constitution dun groupement dintérêt public, dun établissement public de restructuration urbaine ou dune société déconomie mixte. Les crédits dinvestissement contractualisés pour lensemble de la période sélèvent à 2.250 millions de francs ainsi répartis :
Sagissant de lapport du ministère chargé de la Ville, il provient, pour la durée totale des projets, dune part du chapitre 6710 à hauteur de 200 millions de francs, et dautre part, du FARIF, à hauteur de 250 millions de francs. Les apports des autres ministères se sont élevés, pour le seul exercice 1999, à 95,2 millions de francs en autorisations de programme. En outre, le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé de mettre en place des moyens exceptionnels au profit de certaines communes. Les GPU nécessitent en effet la réalisation dinvestissements importants accompagnés dactions destinées à rétablir des conditions de vie « normales », et la concentration dans le temps de ces opérations peut mettre en péril les finances communales. Partant de lanalogie avec les mesures mises en place par lÉtat pour soutenir les investissements et les actions des villes nouvelles, il a donc été décidé de construire un système daides pour les communes engagées dans un GPU. Un soutien exceptionnel a ainsi été mis en place à partir de 1999 au profit de certaines dentre elles, afin de les aider à faire face aux difficultés quelles rencontrent pour financer leurs investissements. En conséquence, la loi de finances pour 1999 a ouvert 45 millions de francs en crédits dintervention, inscrits sur un article du chapitre 46-60 créé à cet effet. Les villes bénéficiaires de cette aide ont été sélectionnées par le croisement de trois critères : la montée en puissance du GPU, la richesse de la commune et la fragilité de ses finances. Sur les 22 communes impliquées dans les GPU, 12 ont été déclarées éligibles. Lenveloppe inscrite en loi de finances a été répartie sur la base du poids du GPU sur la section de fonctionnement du budget communal, en modulant le niveau de laide en fonction de lintensité des difficultés rencontrées par les collectivités concernées à atteindre léquilibre budgétaire. Pour 2000, le budget de la Ville prévoit, en faveur des GPU, un total de dotations dinvestissement de 95,2 millions de francs en autorisations de programme, et de 48,6 millions de francs en crédits de paiement. En outre, lenveloppe exceptionnelle votée en 1999 pour les communes rencontrant des difficultés financières est portée de 45 à 57 millions de francs, inscrits sur le titre IV. Sy ajouteront les crédits destinés à lIle-de-France ainsi que la participation des autres ministères. Laugmentation des moyens budgétaires saccompagnera dune réorientation du programme de restructuration urbaine. Le Premier ministre vient de décider de remplacer progressivement les actuels GPU par des « grands projets de ville » articulant davantage les dimensions urbaine, sociale et économique. Ces derniers devraient concerner une cinquantaine de sites. Les 50 grands projets de villes permettront au Gouvernement dexpérimenter des outils daide économique et sociale en faveur de limplantation dentreprises. En accélérant le renouvellement urbain, ils dégageront des espaces pour laccueil dentreprises et lamélioration des dessertes en transports. Ce remodelage urbain comprendra un soutien fiscal à condition que lentreprise intègre son projet dans la vie du quartier, notamment par le biais dembauches. Il aidera aussi à la création de services de proximité. Le Gouvernement souhaite inscrire ces projets dans la durée des contrats État- régions. Les grands projets de ville ont donc vocation à constituer un ambitieux programme de rénovation urbaine. Si, depuis quarante ans, on a construit 20 millions de logements, seuls 2 millions ont été réhabilités au cours des vingt dernières années. Plutôt que de maintenir ces logements au risque de créer des ghettos, il est devenu urgent de multiplier les opérations de renouvellement urbain à grande échelle. 3. Le renforcement de la dimension intercommunale a) La géographie actuelle de la politique de la ville La politique de la ville repose sur la notion de géographie prioritaire. Cette notion a désigné successivement les 22 quartiers faisant lobjet de la procédure de « développement social du quartier » au début des années 1980, les 148 quartiers du IXème plan, et les 546 quartiers inscrits au Xème plan. Elle désigne actuellement les pratiques de « zonage », en vigueur depuis plusieurs années, qui sont loin de faire lunanimité et que le Gouvernement est en train dévaluer afin de réorienter la géographie de la politique de la ville. Le principe de territorialisation a en effet été récemment renforcé par la mise en place du pacte de relance qui fait bénéficier les sites prioritaires de dispositifs dérogatoires importants. La politique de la ville repose donc actuellement sur des territoires dintervention différenciés en fonction de léchelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en uvre. Cette géographie prioritaire regroupe 1.300 quartiers recensés dans les contrats de ville. Des mesures globales et coordonnées de développement social urbain, financées par les fonds budgétaires (FIV, FNADT), la PALULOS, les autres ministères concernés et les collectivités locales, sont ainsi mises en uvre. Les quartiers sont classés en trois sous-ensembles. · Les 750 zones urbaines sensibles (ZUS) correspondent à des grands ensembles et à des quartiers dhabitat dégradé. Elles sont réparties sur 490 communes et 87 départements, représentent 4.688.000 habitants (hors DOM), et bénéficient des mesures suivantes : une dérogation aux plafonds de ressources du prêt locatif aidé et une exonération des surloyers HLM ; un développement du programme « école ouverte » et une extension des zones déducation prioritaire ; une possibilité dexonération de taxe professionnelle sur décision dun conseil municipal (exonération non compensée par lÉtat) ; lapplication de la nouvelle bonification indiciaire aux fonctionnaires qui y sont affectés ; enfin, de divers avantages pour léquipement et laménagement urbain. · Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) sont des ZUS, autrefois définies en raison de leur éligibilité à la dotation de solidarité urbaine, qui ont été sélectionnées en application de critères statistiques (taux de chômage des jeunes, de non-diplômés, population totale du quartier et potentiel fiscal de la commune). Il sagit dun dispositif qui vise à conforter ou à recréer, par des exonérations fiscales ou sociales, de lactivité dans les quartiers très défavorisés. Les ZRU couvrent 343 communes, soit 3.238.000 habitants (hors DOM), et bénéficient désormais dune dexonération, pour des durées variant selon limposition, de taxe professionnelle, dimpôts sur les bénéfices, de taxes foncières, ainsi quune exonération, sur 12 mois et sur une fraction du salaire nexcédant pas le SMIC, des charges sociales patronales du 4ème au 50ème salarié. · Les 44 zones franches urbaines (ZFU), créées par le pacte de relance pour maintenir ou créer des emplois, et agréées par la Commission européenne, sont des quartiers de plus de 10.000 habitants qui présentent les caractéristiques les plus dégradées en termes demplois, de chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes. Réparties sur 59 communes, elles concernent 724.000 habitants (hors DOM). Depuis le 1er janvier 1997, elles font lobjet de mesures fiscales et sociales dérogatoires renforcées, ainsi que de dispositifs spécifiques en matière de logement, de fonction publique, de rythmes scolaires et déquipements culturels. Les modalités de définition de cette géographie prioritaire ont abouti à une sectorisation excessive des zones dintervention, préjudiciable à la cohérence dune politique qui doit traiter le problème urbain dans sa globalité. La géographie de la politique de la ville a en effet atteint un degré de sophistication important. A titre dexemple, si le périmètre des ZRU correspond strictement au périmètre des ZUS qui sont leur support, celui dune ZFU peut inclure une ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie. Le degré de précision de la définition des zones prioritaires est devenu un facteur de difficultés. La politique de la ville se caractérise par une sectorisation poussée à lextrême qui, en morcelant artificiellement le territoire, peut aboutir à des impasses. Laccès aux aides dépend parfois, au sein dune même commune, de la rue de résidence. Afin de corriger cet excès de sectorisation, le Ministre délégué à la Ville a signé une circulaire permettant dinterpréter le périmètre des zones de redynamisation urbaine pour que les activités existantes, situées en bordure de ce périmètre, bénéficient des mesures dexonération. b) Le rééquilibrage en faveur des agglomérations Au-delà des indispensables mesures techniques dadaptation des dispositifs en place, le Gouvernement vient de franchir une étape importante en rééquilibrant notre organisation territoriale et administrative vers une meilleure représentation des zones urbaines et un renforcement du rôle de lagglomération. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale rénove en effet le cadre juridique de lintercommunalité à fiscalité propre en impulsant une nouvelle logique de développement. Ce texte réalise deux principales avancées : · une accentuation de lintégration des compétences à des niveaux territoriaux plus rationnels qui dépassent le cadre des limites communales désormais trop étroites pour satisfaire les besoins économiques et sociaux des habitants, notamment dans les zones urbaines de grande densité ; · une simplification de larchitecture intercommunale en limitant à trois le nombre de catégories juridiques, tout en unifiant les règles dorganisation et de fonctionnement de lensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les agglomérations pourront bâtir des espaces de solidarité où seront mis en commun les moyens dintervention sur un projet sattaquant aux problèmes de la ville, et notamment à la ségrégation spatiale qui vient redoubler les effets de la discrimination sociale. Grâce aux communautés dagglomération, il est désormais possible de définir et de mettre en uvre, à une échelle pertinente, les politiques durbanisme, dhabitat, daménagement de lespace, de transports et de développement économique. c) La correction des excès du « zonage » La redéfinition de la géographie de la politique de la ville doit répondre aux critiques qui remettent en cause lobjet même du zonage, et notamment des zones franches urbaines (ZFU). Les exonérations fiscales et sociales ouvertes sur plusieurs zones ne semblent pas sêtre accompagnées des créations demplois escomptées. En outre, la délimitation des périmètres peut, dans certaines situations, faire apparaître des distorsions de concurrence, et entraîner une délocalisation dentreprises. La mission dinspection constituée sur les ZFU a montré lexistence de plusieurs effets pervers. Certaines zones ont notamment généré un nombre négligeable demplois, recrutant des personnes rémunérées quelques heures par semaine, voire par mois, afin de remplir la clause dembauche locale exigée pour pouvoir bénéficier des exonérations. Certaines entreprises ont licencié avant le transfert en ZFU pour réembaucher ensuite afin de bénéficier des aides. En outre, labsence de déclaration des embauches et des sorties demploi réalisées au sein des ZFU a rendu particulièrement difficile lévaluation du nombre et de la durée des emplois créés ou transférés. Le Gouvernement doit tirer les enseignements de ces résultats plutôt décevants, mais aussi respecter les engagements pris auprès des collectivités locales, dont beaucoup se sont investies dans la promotion économique de leurs sites. Il est également essentiel de garantir la sécurité juridique des entreprises déjà implantées sur ces sites. Votre rapporteur spécial considère cependant quil est impératif de réformer certains aspects de la législation et de la réglementation des ZFU afin de minimiser les effets pervers, de mieux évaluer les emplois créés et de réduire les risques de litige sur linterprétation de la notion demploi en zone franche. A cet effet, le Comité interministériel des villes du 2 septembre 1999 a arrêté le principe de plusieurs modifications législatives ou réglementaires qui devraient entrer en vigueur au 1er janvier 2000, afin de : · préciser la notion demploi exclusif en zone franche urbaine, de façon à éviter douvrir droit à exonération de charges sociales en cas de domiciliation par lintermédiaire dune simple boîte aux lettres ou de rattachement fictif du personnel à un bureau secondaire ; · éviter le « nomadisme dentreprises » en supprimant le droit à exonération de charges sociales et de taxe professionnelle en cas de transfert dune ZFU à une autre ; · fixer un nombre dheures minimum de travail hebdomadaire pour la comptabilisation des embauches ouvrant droit à application de la clause dembauche locale ; · renforcer la création demploi et dactivité en diminuant le taux dexonération en cas de simple transfert afin de limiter les effets daubaine et les déplacements dentreprises « chasseurs de prime » ; · ne pas ouvrir le droit au régime de faveur en cas de licenciement dans lannée précédant le transfert ou lembauche en ZFU ; · créer une déclaration spécifique des embauches et sorties demploi. C. MODERNISER LES STRUCTURES 1. Les instances nationales a) Le Comité interministériel des villes Le Comité interministériel des villes (CIV), dont le secrétariat est assuré par la Déléguée interministérielle à la ville, a pour objet de définir et de coordonner les actions de lÉtat. Il se réunit au moins une fois par an en formation ministérielle et quatre fois par an en formation administrative. Le CIV est devenu le lieu dimpulsion de la politique de la ville. Réuni le 30 juin 1998, il a arrêté, sur les bases des propositions du rapport Sueur, les objectifs de la nouvelle ambition du Gouvernement pour les villes. Sa réunion du 2 décembre 1998 a été consacrée aux modalités de contractualisation (examen du cadre des nouveaux contrats de ville, du partenariat avec les collectivités locales et des formes de participation des habitants). b) La Délégation interministérielle à la ville Le ministre délégué à la Ville dispose, pour lexercice de ses attributions, de la Délégation interministérielle à la ville (DIV). Il sagit dune administration de mission qui assure la mobilisation des différents acteurs dans un souci de cohérence et defficacité. Chargée danimer les réseaux des professionnels du développement social urbain, elle a vocation à constituer un foyer dinitiatives, de réflexions et de propositions. La Délégation est également chargée de suivre lexécution des contrats passés avec les collectivités territoriales. Le Comité interministériel du 30 juin 1998 a renforcé le rôle de la DIV. En premier lieu, la Délégation a été mandatée pour présider un comité des directeurs de la politique de la ville chargé dassurer la mise en uvre et le suivi des décisions. En outre, chaque secrétaire général à laction régionale (SGAR) dispose à la DIV dun chargé de mission désigné pour suivre la mise en uvre de la politique de la ville dans une région. La DIV dispose aujourdhui dune centaine de personnes inscrites sur le cadre demploi ou mises à disposition par différents ministères. Ses moyens de fonctionnement ont été nettement revalorisés en 1999 : une mesure nouvelle de 8,4 millions de francs a été inscrite au budget pour son fonctionnement et sa communication. Lensemble de ces dotations seront reconduites en 2000 afin de renforcer les moyens administratifs de la Délégation qui doit disposer dun dispositif dinformations offrant à la fois des ressources documentaires et des outils de contrôle des actions financées. Le renforcement des crédits de la DIV a pour objectif damplifier sa fonction dexpertise, afin de favoriser sa force de prospective et de proposition. La Délégation organise actuellement des débats dans toutes les régions sous la responsabilité des préfets, afin de tirer les enseignements de la politique de la ville et des contrats en cours, et préparer la prochaine génération de contrats de ville. Lannée 1999 a été consacrée à préparer des rencontres thématiques, en liaison avec les ministères concernés, sur la prévention de la délinquance, lécole et le développement économique dans la ville. La revalorisation des rôles et des moyens de la DIV saccompagnera en 2000 dun effort spécifique en faveur de lévaluation. Une mesure nouvelle de 4 millions de francs est en effet prévue pour les dépenses dexpertise et de colloque afin de renforcer les capacités de suivi des différents programmes composant la politique de la ville. c) Le Conseil national des villes Le Conseil national des villes (CNV), placé auprès du Premier ministre qui le préside, comprend vingt-cinq élus locaux ou nationaux et quinze personnalités qualifiées, désignés par le Premier ministre sur proposition du ministre chargé de la Ville. Il concourt à lélaboration de la politique de la ville par des propositions dorientation et de mise en uvre, et suscite différents thèmes détudes et de recherches correspondant aux priorités de cette politique. A cet effet, il est tenu informé de la mise en uvre des contrats de plan, des différentes formes de relations contractuelles entre lÉtat et les collectivités locales, ainsi que de lactivité des Conseils communaux de prévention de la délinquance. Depuis 1994, son autonomie a été renforcée : le Conseil dispose de son propre secrétariat et présente des rapports élaborés dans le cadre des différents groupes de travail. Ses moyens de fonctionnement et détudes sont imputés sur le budget de fonctionnement de la DIV. Le CNV a été renouvelé en juin 1998. Lors de linstallation du nouveau Conseil, le Premier ministre a souhaité que ce dernier « soit un lieu de débat et de partage des expériences » afin de « jouer son rôle dévaluation, de repérage des évolutions » et faciliter « le renouvellement de laction publique en direction des villes ». En outre, le Comité interministériel de juin 1998 a décidé que le CNV devait engager une réflexion sur les modalités dassociation des habitants à lélaboration de la politique de la ville, et participer à lorganisation dun séminaire national sur la prévention et la sécurité. Depuis son installation, lactuel CNV a rendu des avis sur le rapport de M. Georges Cavallier relatif à lélaboration des contrats de ville 20002006, sur les articulations entre prévention et sécurité et sur la place des habitants dans les contrats de ville. Il a également participé à lorganisation des colloques qui se sont tenus en 1999 autour de la politique de la ville. d) La création dun institut pour la ville Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé la création, en lien avec les associations délus locaux, dun organisme ayant pour vocation essentielle de capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et les pratiques. Cet organisme, dénommé provisoirement « institut pour la ville », mettra en communication les acteurs des politiques urbaines, fera circuler entre eux linformation et favorisera laccessibilité des données de base. La complexité croissante des systèmes urbains, la diversité des politiques qui concourent à leur évolution et à leur gestion, la pluralité des acteurs qui y interviennent appellent en effet un important effort dapprofondissement, de clarification et de mise en commun des compétences, par nature interdisciplinaires. Les missions et les modalités dintervention de cet organisme seront définies dans une charte partenariale qui sera très prochainement diffusée auprès du réseau potentiel des parties prenantes (ministères, associations nationales délus, partenaires institutionnels, organismes nationaux de recherche, de formation et de documentation, entreprises nationales, structures professionnelles, mouvements associatifs). Pour affirmer son caractère dinstance partenariale neutre, organisant ses activités sous sa pleine et entière responsabilité, linstitut devrait être constitué sous la forme dun groupement dintérêt public doté de la personnalité morale et de lautonomie financière, créé par engagement collectif des membres fondateurs. La nature même des fonctions qui lui sont dévolues fait quil ne peut sagir que dune structure légère qui ne dépassera pas, en plein régime, une quinzaine de personnes. Il bénéficiera, dès le budget 2000, dun financement spécifique sur les crédits de la politique de la ville. En vitesse de croisière, son budget annuel devrait être de lordre de 10 millions de francs. 2. Les instances locales Cest sur le terrain que se met en uvre la politique de la ville, sous limpulsion des services déconcentrés de lÉtat et des représentants des acteurs locaux. Au sein des services déconcentrés, plusieurs autorités jouent un rôle qui les place au centre du dispositif : · le préfet de région qui, chargé dun rôle danimation et dévaluation, programme et répartit les crédits entre les départements ; · le correspondant régional de la politique de la ville, responsable du dispositif administratif dans chaque secrétariat général aux affaires régionales (SGAR) ; · les préfets de département, chargés de lutilisation des crédits et de la coordination de laction des services concernés ; · les 31 sous-préfets chargés spécialement de conduire cette politique dans les départements les plus en difficulté ; · le « correspondant ville » nommés dans les 50 autres départements concernés par le politique de la ville. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a renforcé les prérogatives des autorités déconcentrées. Pour permettre aux préfets de région et de département de mobiliser lensemble des services déconcentrés de lÉtat, chaque correspondant ville des SGAR dispose, on la vu, à la DIV dun chargé de mission désigné pour suivre une région. Au niveau départemental, chaque service déconcentré désigne un cadre de haut niveau chargé de suivre la politique de la ville et danimer la cellule constituée des représentants des services mettant en uvre cette politique. Le rôle des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville a également été réaffirmé. Sous lautorité des préfets, ils ont été chargés de donner impulsion et cohérence à laction des services de lÉtat, en organisant le fonctionnement du travail interministériel local et en animant léquipe des responsables de la politique de la ville au sein des services déconcentrés. Ils assurent la coordination des actions de lÉtat dans la lutte contre lexclusion et veillent, notamment, à la mise en cohérence des interventions du Fonds daction sociale avec celles des services de lÉtat. Enfin, ils se voient confier lanimation de la politique de prévention de la délinquance et sont associés à lélaboration des politiques partenariales de sécurité. Par ailleurs, les contrats de ville reposent sur trois instances locales : un comité de pilotage rassemblant les signataires du contrat, une « maîtrise duvre urbaine et sociale » chargée de la mise en uvre technique et une « commission locale de concertation » visant à associer lensemble des partenaires à la conduite et à lévaluation des actions menées. Les moyens dinformation des acteurs locaux ont été revalorisés. Afin de renforcer les capacités dexpertise et de formation, le Gouvernement a décidé de conforter le réseau des centres de ressources existants et de participer à la création de cinq nouveaux centres régionaux. Ce programme associe les responsables des centres en activité et prend en compte les actions similaires menées au niveau européen. Il sagit de constituer un véritable réseau, en lien notamment avec la DIV et le futur institut pour la ville. Depuis juillet 1999, des missions de préfiguration ou dassistance technique ont été mises en place, dans sept régions, pour des projets de centres de ressources à vocation régionale ou inter-régionale. A linitiative de la DIV, un réseau national de centre de ressources est également en cours de structuration. Pour 2000, il est prévu de créer trois nouveaux centres. En outre, plusieurs mesures ont été prises pour améliorer la formation des acteurs de la politique de la ville. Un programme interministériel de formation a été arrêté. Des stages « prise de poste » ont été organisés pour les fonctionnaires concernés. Enfin, les nouveaux contrats de ville comprendront un volet formation. II. UN BUDGET SIMPLIFIÉ ET REVALORISÉ Depuis deux ans, le Gouvernement a entrepris une importante revalorisation des moyens budgétaires destinés à la politique de la ville. Cette mobilisation sest concrétisée par la loi de finances pour 1999 qui a augmenté de plus dun quart les financements publics concourant au développement social urbain. Le projet de budget pour 2000 poursuit cette évolution : leffort public en faveur de la ville pourra, dès lannée prochaine, atteindre les 35 milliards de francs préconisés par le rapport Sueur, contre 31 milliards en 1999 et 22 milliards en 1998, soit une augmentation de 59 % en deux ans. Un tel effort traduit la volonté du Gouvernement de dégager les crédits nécessaires à la réalisation de sa nouvelle ambition pour la ville, non seulement en augmentant leffort financier de lÉtat, mais aussi en mobilisant le soutien de tous les acteurs (collectivités locales, Caisse des dépôts en consignations, Union européenne). Le prochain exercice budgétaire sera en effet la première année dexécution des nouveaux contrats de plan au sein desquels la ville jouera une place centrale à travers des procédures contractuelles rénovées et disposant de crédits majorés. En outre, la revalorisation des moyens budgétaires saccompagne dune simplification de la présentation des dotations qui clarifiera les circuits de financement et améliorera sensiblement la lisibilité des crédits de la ville. A. UNE CLARIFICATION DES CIRCUITS DE FINANCEMENT Le financement de la politique de la ville fait, à juste titre, lobjet de critiques qui dénoncent lexcessive complexité des circuits, le manque de souplesse des procédures utilisées, linsuffisante coordination des sources de financement et la lenteur des mécanismes de délégation des crédits. Par sa vocation transversale et son imbrication dans les dispositifs contractuels conclus au niveau local, la politique de la ville implique une gestion à la fois interministérielle et déconcentrée, particulièrement délicate à mettre en place. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a pris plusieurs décisions visant à simplifier les outils de financement, et un groupe de travail, associant autour du Ministre délégué les représentants des services centraux et déconcentrés, a étudié les modalités des réformes nécessaires. Cette réflexion a abouti à quatre séries de réforme inscrites dans le projet de loi de finances pour 2000 afin de clarifier et simplifier le budget de la ville. 1. La budgétisation du Fonds daménagement de la région Ile-de-France Le Fonds daménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé pour financer lapplication de la politique de la ville à la région Ile-de-France. Ce compte daffectation spéciale, alimenté par le produit de la taxe sur les bureaux, contribue en effet, à côté de ses interventions en faveur du logement social ou des transports, aux opérations de développement social urbain. La loi n° 95119 du 4 février 1995 dorientation pour laménagement et le développement du territoire prévoyait que le produit de cette taxe serait progressivement transféré à la région Ile-de-France, pour compenser lextinction de la dotation globale de fonctionnement dont cette dernière disposait. La loi précitée prévoyait également que, jusquen 1998, la région prendrait à sa charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de lÉtat financés par le fonds. A compter de 1999, le FARIF sest donc désengagé progressivement du financement des interventions de lÉtat, et notamment de celles relatives à la politique de la ville. Larticle 38 de la loi de finances pour 1999 a élargi lassiette de la taxe sur les bureaux et relevé ses tarifs. En 1999, sur 1,6 milliard de francs mis à disposition de lÉtat à travers le FARIF, 215 millions devaient ainsi être consacrés à la politique de la ville. Dans un souci de simplification administrative et de rationalisation de la présentation des dépenses de lÉtat, larticle 44 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit la clôture de quatre comptes daffectation spéciale dont le FARIF. La clôture de ce compte se traduit par le reversement au budget général du produit de la taxe sur les bureaux. Larticle 30 du même projet prévoit cependant quune partie de cette recette est affectée à la région Ile-de-France en compensation de lextinction progressive de la dotation globale de fonctionnement, conformément à larticle L.4414-6 du code général des collectivités locales. Sagissant du soutien à la politique de la ville, la suppression du FARIF est sans incidence sur les capacités dintervention dont dispose lÉtat. Les opérations de développement urbain jusquà présent retracées dans le compte daffectation spéciale seront en effet prises en charge dans la section Ville du budget général au sein de laquelle deux articles sont prévus en faveur du développement urbain en Ile-de-France. Dans les dépenses dintervention (chapitre 46-60), il est créé un article 20, doté de 100 millions de francs, sur lequel seront retracées les opérations précédemment imputées sur la chapitre 10 du FARIF. De même, les investissements en faveur du développement social urbain financés sur le chapitre 9 du compte daffectation spéciale seront désormais imputés sur larticle 50 du chapitre 67-10 du budget de la Ville, doté de 125 millions de francs en crédits de paiement et de 37,5 millions de francs en autorisations de programme. La clôture du FARIF se traduit donc par une budgétisation des dotations de la politique de la ville en Ile-de-France. Elle met ainsi fin à la spécificité de la procédure dutilisation des crédits jusquà présent réservée à cette région et considérée comme un facteur de complexité. Les règles de gestion du compte daffectation spéciale se sont parfois avérées difficiles à manier, les délais de réunion et de décision de son conseil de gestion étant une des sources du retard observé dans la consommation des crédits. En rapatriant ces derniers au sein du budget général, le projet de budget pour 2000 aboutit à une indéniable simplification des modalités de financement. La budgétisation du FARIF est en outre un moyen de compenser la diminution des moyens dintervention de lÉtat quaurait impliqué le transfert partiel de la taxe sur les bureaux vers la région Ile-de-France. Privé dune partie de ses ressources, le compte daffectation spéciale aurait en effet subi une diminution de ses capacités daction. En inscrivant les dotations correspondantes directement au budget de lÉtat, la réforme proposée permet dassurer la pérennité de la politique de la ville en Ile-de-France. 2. Le transfert des crédits du Fonds interministériel au budget de la Ville et la création du Fonds dintervention Depuis 1995, le Fonds interministériel à la ville (FIV) est linstrument chargé dassurer la dimension interministérielle du financement de la politique de la ville, et de garantir la meilleure fongibilité des crédits. Il regroupe les dotations dintervention et de subvention dinvestissement inscrites au profit des contrats de ville, ainsi que des crédits transférés en cours de gestion par les ministères qui participent à son financement. Les crédits inscrits au FIV sont délégués aux préfets de département sous la forme dune dotation globale et fongible qui permet, dans le cadre du Comité interservices départemental, de financer une partie des actions prévues aux contrats de ville. Une circulaire dutilisation annuelle en précise les priorités dutilisation et les règles de financement. La mise en place du FIV sest traduite par une délégation unique là où, auparavant, il en fallait onze au minimum, par une harmonisation des règles de financement à travers la publication dune seule circulaire (contre sept au minimum auparavant) et par une réduction du nombre de propositions dengagement sur une même opération. En ponctionnant, au sein des autres budgets, des crédits dintervention devenus de plus en plus rares, linstauration du FIV na pas toujours été bien comprise par les ministères qui y contribuent. Certaines administrations ont eu tendance à demander que, dans les actions développées en faveur des quartiers, soient prévues des opérations correspondant aux compétences et aux préoccupations de chaque ministère, dans une proportion strictement égale à leur contribution. Cette pratique du taux de retour est préjudiciable à lhomogénéité de la politique de la ville. Plutôt que de passer par des transferts de crédits, mal vécus par les ministères concernés, votre rapporteur spécial suggérait, lors de lexamen du projet de loi de finances pour 1999, dinscrire directement au budget de la Ville les dotations correspondantes. Le projet de budget pour 2000 propose de procéder à cette réforme. Il remédie au sous-dimensionnement du FIV par linscription sur le budget de la Ville, dès la loi de finances initiale, des crédits jusquà présent transférés depuis le budget de quatre ministères « contributeurs » (), seule la participation du ministère de la culture (soit 60 millions de francs) continuant à être inscrite sur ses propres crédits. Ce transfert porte au total sur 160 millions de francs en crédits dintervention (article 10 du chapitre 46-60) et sur 6 millions de francs, en crédits de paiement et en autorisations de programme, pour les subventions dinvestissement (article 10 du chapitre 6710). Le transfert du FIV au budget de la Ville saccompagne dune modification de son intitulé. On passe en effet dun Fonds interministériel alimenté en cours de gestion par des crédits ouverts sur dautres budgets à un Fonds dintervention pour la ville dont les dotations, inscrites dès la loi de finances initiale sur le budget de la Ville, sont directement mises à disposition de la DIV. Il est en outre prévu que ce Fonds dintervention regroupe lensemble des dotations destinées aux contrats de ville, y compris les subventions pour la modernisation des services publics de quartier qui faisaient, jusquà présent, lobjet dune ligne séparée. Votre rapporteur spécial ne peut quappuyer cet effort de simplification quil appelait de ses vux depuis plusieurs années. La DIV disposera, à travers le Fonds dintervention pour la ville, de loutil indispensable au financement de la nouvelle génération des contrats de ville. Il sagit en effet dune ligne globale, assurant une plus grande fongibilité des crédits. En abandonnant le dispositif de participation annuelle des ministères contributeurs, cette ligne mettra fin aux pratiques de taux de retour, et devrait ainsi permettre de renforcer lautonomie budgétaire du ministère de la Ville et la cohérence de la politique menée par ce dernier. Tout en renforçant lefficacité de la déconcentration, elle sera en outre un indéniable facteur de simplification de lutilisation des crédits : chaque préfet disposera en faveur de la ville dune enveloppe déléguée en une seule fois là où un transfert depuis dautres budgets était préalablement nécessaire. Par limportance des crédits dont il disposera dès 2000 (le projet de budget prévoit, on le verra plus loin, de le doter de près dun milliard de francs), le Fonds dintervention constituera un moyen dimpulsion particulièrement efficace. 3. La suppression du Fonds social urbain Le Fonds social urbain (FSU) est une ligne ancienne, créée à loccasion de la mise en place de la politique de la ville, et maintenue lors de la création de FIV. Il se compose, pour lessentiel, dune enveloppe déconcentrée, une faible part étant laissée à la disposition des services centraux. Les crédits déconcentrés du FSU ont le même objet que les dotations inscrites au FIV, et ils sont gérés par la DIV selon les mêmes procédures, même sils ne figurent pas dans les contrats de plan. Comme le proposait lannée dernière votre rapporteur spécial, le projet de budget pour 2000 intègre au Fonds dintervention pour la ville la part déconcentrée du FSU, soit 30 millions de francs en autorisations de programme votés en loi de finances pour 1999. Une telle intégration permettra de faire disparaître, dans un souci de simplification, une ligne budgétaire dont la particularité ne se justifiait pas, et daccroître limportance de lenveloppe fongible dont disposera le FIV. Par ailleurs, la part centralisée du FSU est regroupée au sein des dotations du FIV destinées aux subventions dinvestissement non déconcentrées et inscrites à larticle 40 du chapitre 67-10. 4. La simplification de la nomenclature du budget de la Ville La réforme de circuits de financement de la politique de la ville saccompagne de trois autres modifications de la présentation du budget qui concourent à lamélioration de sa lisibilité : · les dépenses nationales danimation, dexpertises et de colloques, précédemment imputées sur les crédits de communication, sont transférées sur un article spécifique du chapitre 37-60 intitulé « Expertises et colloques » ; · le projet de budget crée, également au sein du chapitre 37-60, un article 20 « Assistance technique des programmes européens » destiné à recevoir les crédits inscrits à cette fin sur fonds de concours communautaires ; · sur le chapitre 37-82 où sont inscrits les crédits de fonctionnement déconcentrés, les dotations pour les projets de services de quartier et les dépenses danimation sont regroupées au sein dun même article. Figurant aux contrats de ville, ces deux types de dépenses participent à la même logique et gagneront à être concentrées au sein de la même ligne. 5. Les autres réformes possibles Les différents groupes de travail constitués sur les outils de financement de la politique de la ville ont tous constaté une dérive du dispositif vers une logique de guichet et une complexité accrue des procédures, notamment pour les communes et les petites associations. Plusieurs mesures de simplification ont dores et déjà été arrêtées : élaboration dun formulaire de demande de subvention unique, procédure de paiement simplifié pour les petites subventions, assistance à la gestion associative Certaines de ces mesures ont été appliquées dès 1999, parfois à titre expérimental. Votre rapporteur spécial souhaite que cet effort soit prolongé. Sur ce point, deux pistes de réforme méritent dêtre concrétisées. Linstauration dune caisse unique Linstauration dune caisse unique apporterait une simplification indispensable. Une des voies envisagées consisterait à mutualiser les financements dans un groupement dintérêt public dédié au développement social urbain. Personne morale de droit public offrant dimportantes possibilités dassociation avec des partenaires privés, le GIP bénéficie dune relative souplesse dans lutilisation de ses crédits. Laccélération de lutilisation des crédits La politique de la ville doit être financée dans une véritable logique de projet qui regroupe, par grande opération et au sein dune enveloppe parfaitement fongible, des crédits qui sont utilisés à travers une caisse unique, et dépasser ainsi une logique de guichet qui prévoit une dotation par opération et multiplie les procédures dengagement, dordonnancement et de liquidation. Le calendrier de mise à disposition des crédits déconcentrés, soit 95 % des dotations, a été sensiblement amélioré. Les enveloppes annuelles de crédits sont notifiées aux préfets dès le début de lexercice budgétaire afin daméliorer la planification des actions par les services ordonnateurs. Pour permettre une programmation plus rapide des opérations prévues en 1999, la notification est intervenue le 15 janvier et une première délégation a été opérée début février, concernant 80 % des crédits contractualisés et 50 % des crédits non contractualisés. Les transferts en gestion en faveur du Fonds interministériel à la ville ont été exécutés dès la mi-mars (juin pour lexercice 1998) permettant ainsi de réaliser avant lété une deuxième délégation de 20 % des crédits contractualisés et de 30 % des crédits non contractualisés. On constate cependant encore dimportants retards dans lutilisation des dotations pour dépenses en capital. Un tel retard est souvent lié au décalage qui existe entre les procédures budgétaires de lÉtat et celles utilisées par les collectivités locales. Beaucoup de projets, mobilisant à la fois une contribution de lÉtat et une participation des collectivités locales concernées, doivent attendre, pour démarrer, une délibération de conseil municipal, général ou régional qui est souvent décalé dans le temps. Un décalage similaire est observé pour la consommation des crédits communautaires, soumis à des règles particulières qui rendent inéluctables les reports sur les exercices suivants. Sur ce point, deux réformes méritent dêtre étudiées. A lintérieur de chaque contrat de ville, les crédits de lÉtat et des collectivités locales pourraient être mutualisés dans un fonds commun sous forme de groupement dintérêt public ou dune ligne spécifique des budgets communaux. Par ailleurs, sous réserve dune réforme des règles dutilisation des crédits européens, il serait intéressant de permettre, par des avances de trésorerie, une anticipation de la délégation des crédits nationaux ouverts au titre du Fonds social européen. B. UNE REVALORISATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES Le budget de la politique de la ville est traditionnellement présenté par superposition denveloppes successives. La complexité de larticulation des différentes mesures entre différents ministères et différents échelons dadministration trouve, en effet, son équivalent dans la diversité des agrégats permettant dapprécier leffort financier consacré à cette politique. La clarification des circuits de financement analysée plus haut permet daméliorer la présentation de leffort public en faveur de la ville. Du fait du transfert de leurs dotations au budget de la Ville, sont supprimées les lignes spécifiques correspondant au Fonds interministériel à la ville et au Fonds daménagement de la région Ile-de-France, traditionnellement retracées dans lagrégat intitulé « crédits spécifiques de la ville ». Votre rapporteur spécial regrette cependant que cette amélioration nait pas porté sur lensemble du fascicule retraçant leffort public global consacré à la ville, afin notamment de mieux apprécier leffort des collectivités locales et de mieux mettre en valeur la dimension interministérielle. Il tient également à dénoncer le fait que, une fois de plus, ce fascicule navait pas été transmis au Parlement au moment de limpression du présent rapport. Depuis plusieurs années, le Gouvernement a pris lhabitude de communiquer le jaune Ville quelques heures avant le débat à lAssemblée nationale et ne respecte pas les obligations dinformation du Parlement que lui impose la loi. 1. Le budget de la Ville Le budget de la Ville fait lobjet, depuis 1999, dun fascicule autonome, traduisant lévolution de la structure du Gouvernement et la nomination dun ministre délégué à la Ville. Les crédits directement gérés par le ministère de la Ville sont donc retracés dans une section indépendante du budget de lemploi et de la solidarité. Ils étaient auparavant regroupés dans des agrégats découpés au sein de sections plus vastes (« santé, solidarité et ville » en 1998, « ville et intégration » en 1997). En intégrant les crédits précédemment inscrits sur dautres budgets ou, jusquen 1999, affectés au FARIF, le budget de la Ville pour 2000 sétablit à 1.642,8 millions de francs (total des dépenses ordinaires et des autorisations de programme), soit une progression de 38,4 % par rapport au budget voté 1999. A structure constante, cest-à-dire en annulant leffet des transferts dont il bénéficie, ce budget augmente de 9,9 % en crédits de paiement. La revalorisation du budget de la Ville est donc dix fois plus importante que laugmentation moyenne du budget général, traduisant la volonté du Gouvernement de se doter des moyens de réaliser son ambition pour le développement social urbain. Leffort prévu pour 2000 est dautant plus significatif quil fait suite à laugmentation de 32 % votée lannée dernière. a) Lexécution des budgets 1998 et 1999 La loi de finances initiale pour 1998 a ouvert 755 millions de francs au budget de la Ville, auxquels sest ajoutée une dotation complémentaire de 4,5 millions de francs votée en loi de finances rectificative en faveur des moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville. Ce budget a doublé en cours de gestion, passant de 755 millions de francs à un total de crédits disponibles sétablissant à 1.510,9 millions de francs. Ce doublement sexplique principalement par limportance des transferts, une grande part des crédits destinés à la ville étant inscrits sur dautres budgets et transférés en cours de gestion au titre du Fonds interministériel (226 millions en 1998), de la lutte contre la toxicomanie (15 millions de francs) ou de lopération « ville, vie, vacances » (20,1 millions de francs). Le budget de la Ville a par ailleurs bénéficié, en 1998, de 76,9 millions de francs ouverts par fonds de concours correspondant à la contribution de lUnion européenne au développement social urbain. En revanche, à la différence de la gestion 1997, les annulations de crédits décidées en 1998 ont porté sur des faibles montants : 13 millions de francs en autorisations de programme et 5,5 millions de francs en crédits de paiement. Sagissant des dépenses en capital, ces annulations sexpliquent principalement par lexistence dautorisations de programme restées sans emploi sur des opérations anciennes. Pour les dépenses ordinaires, les annulations ont été décidées pour gager les ouvertures votées en collectif de fin dannée. Sur un total de crédits de paiement disponibles sétablissant à 1.510,9 millions de francs, seuls 1.230,2 millions de francs ont été dépensés, soit un taux global de consommation de 81 %. Les dotations dinvestissement restent particulièrement sous-utilisées. Sur le chapitre 67-10 Subventions dinvestissement dont larticle 20 regroupe les crédits dinvestissement destinés aux contrats de ville, seuls 58 % des crédits de paiement ont été consommés. De même, les crédits détudes et dassistance technique du chapitre 57-71 nont été utilisés quau tiers des montants disponibles. La faible consommation des crédits dinvestissement sexplique par la présence de nombreuses autorisations de programme inutilisées depuis plusieurs années, et par conséquent reportées dexercice en exercice, sans que les services sachent exactement si ces autorisations correspondent à des projets abandonnés ou à des opérations en cours. La DIV a engagé un recyclage des autorisations de programme ouvertes depuis le début des contrats de ville afin de dégager une marge de manuvre supplémentaire. Votre rapporteur spécial juge quil est indispensable que la Délégation dispose dun état clair et complet de la situation des autorisations de programme, afin de détecter les dotations « dormantes » susceptibles dêtre mobilisées pour des projets en cours ou à venir. Il est en effet urgent, compte tenu de lacuité des problèmes rencontrés par les quartiers, quune part importante des crédits ouverts chaque année par le Parlement cessent dêtre, faute dune vision claire des opérations en cours, sous-consommés et reportés dexercice en exercice, mais soient pleinement utilisés à la réalisation des contrats de ville pour lesquels ils ont été ouverts.
Les premiers résultats de lexécution du budget 1999 confirment la faible consommation des crédits dinvestissement observée en 1998. En revanche, contrairement à la gestion précédente, aucune annulation de crédits nétait intervenue au cours du premier semestre. b) Les dotations demandées pour 2000 Par rapport aux dotations votées pour 1999, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de doter le budget de la Ville de 403,8 millions supplémentaires en crédits de paiement (+39,9 %). Sur ce montant, 303,5 millions de francs résultent du transfert du Fonds interministériel à la ville et de la budgétisation du Fonds daménagement de la région Ile-de-France, le solde, soit 100,3 millions de francs, est lié à linscription de mesures nouvelles.
· Une progression des principaux postes budgétaires Lessentiel des moyens nouveaux est inscrit aux titres IV et VI sur lesquels seront financées les actions prévues à la nouvelle génération des contrats de ville. Pour leur part, les crédits de fonctionnement sont stables et les dotations détudes en baisse. Les crédits dintervention Les dotations du titre IV (chapitre 46-60) atteignent 987 millions de francs. Le ministère de la Ville sera un des rares départements ministériels à disposer de près dun milliard de crédits dintervention dont 771 millions de francs directement mobilisables pour les contrats de ville par lintermédiaire du Fonds dintervention nouvellement créé. Cette capacité daction est obtenue par une nette revalorisation des crédits qui progressent de moitié, soit une augmentation de 328 millions de francs répartie comme suit : · 160 millions de francs correspondent au transfert au budget de la Ville des crédits du FIV précédemment inscrits sur dautres budgets ; · 100 millions de francs proviennent de la budgétisation des crédits pour dépenses ordinaires inscrits jusquen 1999 au FARIF ; · les crédits dintervention destinés aux nouveaux contrats de ville sont abondés de 57,5 millions de francs supplémentaires ; · une dotation nouvelle de 12 millions de francs est ouverte en faveur des communes rencontrant des difficultés à réaliser les grands projets urbains dans lesquels elles se sont engagées. Cette mesure, inscrite à larticle 40, fait suite à une mesure similaire de 45 millions de francs votée pour 1999 ; · 700.000 francs viennent abonder, sur larticle 30, les crédits destinés aux associations que le ministère subventionne afin de renforcer le réseau associatif engagé dans la politique de la ville, notamment à loccasion du festival de la ville qui vient de se dérouler à Créteil et que le ministère veut renouveler en 2000 ; · en revanche, une dotation de 1,5 million de francs inscrite au budget 1999 nest pas reconduite. Il sagit, pour lessentiel, dune mesure votée sur la réserve parlementaire en faveur de lopération « ville, vie, vacances ». Les subventions dinvestissement Les subventions dinvestissement du titre VI sont augmentées de 80 millions de francs en crédits de paiement (+ 36 %) et de 134,8 millions de francs en autorisations de programme (+ 34 %). Ces dotations regroupent les aides accordées aux programmes inscrits aux contrats de ville et aux opérations de restructuration urbaine prévues dans les grands projets urbains. · la budgétisation des dotations pour dépenses en capital du FARIF se traduit par louverture de 37,5 millions de francs en crédits de paiement et de 125 millions de francs en autorisations de programme ; · le transfert des crédits du FIV entraîne linscription de 6 millions de francs (en autorisations de programme et en crédits de paiement) ; · le solde correspond à des mesures nouvelles destinées aux subventions dinvestissement ouvertes pour la nouvelle génération des contrats de ville. Les dotations détudes Les dotations détudes et dassistance technique, inscrites au titre V (chapitre 57-71), diminuent de 10 millions de francs en crédits de paiement et de 12 millions de francs en autorisations de programme. Elles avaient été fortement augmentées dans le précédent budget afin de réaliser les études nécessaires à la préparation des nouveaux contrats de ville, et notamment de financer les travaux menés sur les seize sites pilote choisis pour préfigurer les futurs contrats. La plupart de ces travaux ayant été financés, les moyens exceptionnels votés en 1999 ne sont pas reconduits. Les dotations demandées pour 2000 permettront dachever des diagnostics de préparation des nouveaux contrats de ville. Les moyens de fonctionnement Les crédits de fonctionnement (titre III) bénéficient de 4,8 millions de francs supplémentaires (+ 4,2 %) répartis de la manière suivante : · une mesure nouvelle de 4 millions de francs est prévue sur larticle 60 du chapitre 3760 créé par le projet de budget pour supporter les dépenses dexpertise et de colloques. Ces moyens supplémentaires sont destinés à lanimation du réseau de partenaires de la politique de la ville. Il sagit de renforcer les capacités dévaluation des programmes mis en uvre et de diffuser linformation correspondante en organisant des colloques et des séminaires ; · les crédits de fonctionnement déconcentrés pour les projets de service public de quartier et les dépenses danimation sont abondés dun million de francs dans la perspective des futurs contrats de ville ; · par ailleurs, des mesures techniques (transfert, vers dautres budgets, des crédits relatifs à limpression et à la diffusion des documents budgétaires et du financement du régime indemnitaire de certains agents) se traduisent par un ajustement des dotations destinées à la DIV de 0,2 million de francs. · Un renforcement des principaux dispositifs La revalorisation du budget de la Ville aboutit à un renforcement des moyens affectés aux principaux dispositifs concourant à la politique de la ville.
Le Fonds dintervention pour la ville Le Fonds dintervention créé par le projet de budget pour 2000 bénéficiera, pour ses opérations déconcentrées, de 982,4 millions de francs en crédits de paiement et de 290,7 millions de francs en autorisations de programme. A structure constante, cest-à-dire en annulant leffet du transfert des dotations jusquà présent inscrites sur dautres budgets, les crédits de paiement demandés pour 2000 progressent plus de 100 millions de francs par rapport au budget voté pour 1999, soit une hausse de 14,4 %. Cest donc près dun milliard de francs qui, dès la loi de finances initiale, est mis à disposition de la DIV afin dêtre délégué aux préfets pour financer les nouveaux contrats de ville. En revanche, afin de donner la priorité aux contrats de ville, les crédits non déconcentrés du FIV sont revus à la baisse. Il sagit dune faible part représentant moins dune dizaine de millions de francs en crédits de paiement, laissés à la disposition des services centraux pour financer des opérations ponctuelles ou des projets dont lampleur dépasse une seule région. Le développement social urbain en Ile-de-France Un total de 137,5 millions de francs en crédits de paiement et de 125 millions de francs en autorisations de programme est prévu en faveur de lIle-de-France. Par rapport aux dotations inscrites en 1999 au FARIF, ces montants traduisent une progression de 5,3 % des moyens de fonctionnement destinés au développement social urbain de la région parisienne. Pour leur part, les dépenses dinvestissement profiteront dune hausse de 4,2 % des ouvertures dautorisations de programme. Les grands projets urbains Les opérations de réhabilitation inscrites dans les grands projets urbains bénéficient dune vingtaine de millions de francs supplémentaires, dont 12 sont destinés à dégager des subventions spécifiques en faveur de certaines communes engagées dans de tels projets et connaissant des difficultés financières importantes. Comme on la vu plus haut, cette revalorisation doit saccompagner dun changement de dimension des programmes financés, lintention du Gouvernement étant de remplacer les actuels grands projets urbains, principalement axés sur des opérations de remodelage urbain, par des grands projets de ville, prenant davantage en compte les besoins de fonctionnement nécessaires à la réussite des opérations de restructuration et intégrant lensemble des conditions nécessaires à la rénovation des quartiers (logement, modes de circulation, accès aux services publics, éducation, emploi ). Les moyens des services chargés de la politique de la ville Les services chargés de la politique de la ville disposeront, en 2000, de 5 millions de francs supplémentaires en crédits de paiement (+ 3,8 %). En revanche, les autorisations de programme ouvertes en leur faveur diminuent de 12 millions de francs ( 66,7 %). Cette évolution traduit la non reconduction en 2000 des moyens détudes ou dassistance mis à disposition de la DIV pour préparer la nouvelle génération des contrats de ville. Le partenariat national Cette ligne regroupe les moyens dont dispose la DIV pour mobiliser les grandes associations en faveur de la réalisation des programmes nationaux de développement social urbain. Les moyens prévus à cet effet sont légèrement revalorisés par rapport au budget voté pour 2000. Lopération « ville, vie, vacances » Les crédits votés en 1999 en faveur de lopération « ville, vie, vacances » sont reconduits dans le projet de budget pour 2000, à lexception dune mesure dun million de francs inscrite lannée dernière sur la réserve parlementaire. 2. Les crédits spécifiques de la ville Sous lappellation « crédits spécifiques ville », étaient traditionnellement regroupés, outre le budget de la Ville que lon vient dexaminer, les transferts des ministères autre que celui de la Ville qui venaient abonder le Fonds interministériel pour la ville (FIV) et les dotations du compte daffectation spéciale Fonds daménagement de la région Ile-de-France (FARIF). Pour 2000, ces deux dernières sources de financement sont, on la vu, intégrées au budget de la Ville (fascicule bleu), à lexception de la participation du ministère de la culture au nouveau Fonds dintervention pour la ville, soit 60 millions de francs qui continueront à être transférés en cours de gestion. En revanche, comme les années précédentes, sajoutent la contribution de plusieurs ministères à lopération « ville-vie-vacances », les crédits du cadre demploi de la DIV inscrits au budget de lÉquipement, ainsi que les transferts destinés à la Mission interministérielle pour la lutte contre la délinquance et la toxicomanie (MILDT). Sous réserve de ces modifications de présentation, lévolution des crédits spécifiques ville nappellent pas de remarques particulières, les dotations de 1999 étant reconduites en 2000 pour des montants équivalents.
3. Les crédits de la politique de la Ville Le troisième agrégat du fascicule jaune permet dappréhender lensemble des crédits de la politique de la ville. Outre les crédits spécifiques précédemment décrits, il comprend : · les crédits contractualisés apportés par différents ministères dans les engagements « politique de la ville » de chaque contrat de plan. Il sagit, pour lessentiel, de crédits « logement », de crédits de la DATAR pour les sites de PACT (programme daménagement concerté du territoire) urbains ; · les contributions des ministères aux programmes daction des contrats de ville, au premier rang desquels lÉquipement, le Logement et les Transports ; · les dotations qui, en dehors des contrats de ville, relèvent dautres ministères (notamment Éducation nationale, Intérieur et Emploi et Solidarité) et peuvent être identifiés comme concourant à la politique de la ville ; · enfin, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et le Fonds spécial de la région IledeFrance (FSRIF).
Lapparente baisse des crédits contractualisés aux contrats de plan État-régions sexplique par une modification de présentation. Contrairement au XIème plan (1994-1999), une part des engagements financiers de certains ministères pour la période 2000-2006 est inscrite aux contrats de ville sans figurer dans les contrats de plan. La forte augmentation des crédits de la politique de la ville sexplique par deux évolutions. En premier lieu, la contribution des ministères autres que celui de la Ville devrait approcher 10,8 milliards de francs, en hausse de 6,6 % par rapport à 1999. Cette progression est liée à la poursuite du plan emploisjeunes, dont une partie est affectée, comme on le verra plus loin, à la politique de la ville pour un montant total estimé à 4,3 milliards de francs, contre 4,1 milliards de francs en 1999. Elle sexplique également par la montée en puissance du plan de lutte contre les exclusions, et notamment du programme « Trajet daccès à lemploi » (TRACE) qui bénéficiera en 2000 dune dotation budgétaire de 180 millions de francs. En outre, la dotation de solidarité urbaine devrait augmenter en 2000 denviron 500 millions de francs pour passer de 3,3 à 3,8 milliards de francs. Cette augmentation est dautant plus importante quelle fait suite à la revalorisation de près dun milliard décidée lan passé. En deux ans, la DSU devrait progresser de plus de 60 %. Une telle évolution sinscrit dans leffort que le Gouvernement entend développer en direction des collectivités en difficulté financière. Lobjectif est de garantir lévolution de lensemble des dotations versées aux communes défavorisées. Cette revalorisation de la DSU est conforme à la solution proposée par le Premier ministre pour répondre aux attentes des élus locaux, tout en tenant compte des contraintes budgétaires imposées à lÉtat. Elle concrétise lengagement, pris par le Gouvernement, de renforcer la péréquation. La DSU est en effet une des trois principales composantes de la dotation daménagement comprise dans la dotation globale de fonctionnement. Elle a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991, votée à la suite de la multiplication dincidents dans certains quartiers. En 1999, elle a été perçue par 680 communes de plus de 10.000 habitants et par 102 communes de 5.000 à 9.999 habitants. Votre rapporteur spécial tient en outre à rappeler que le Gouvernement a décidé de poursuivre son effort sur trois années consécutives. Larticle 41 de la loi de finances pour 1999 prévoit en effet que la revalorisation exceptionnelle de la DSU, votée lannée dernière à hauteur de 500 millions de francs, sappliquera jusquen 2001. 4. Leffort financier global consacré à la politique En application de larticle 115 de la loi de finances pour 1990, un état récapitulatif de leffort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain est transmis chaque année au Parlement en annexe au projet de loi de finances. Dernière strate de lapproche financière de laction de lÉtat dans ce domaine, cet état est, comme il se doit, le plus complet. Aux crédits de la politique de la ville précédemment mentionnés viennent en effet sajouter trois nouveaux ensembles.
Au total, leffort financier consenti par lÉtat, la Caisse des dépôts et lUnion européenne est estimé, pour 2000, à 31,1 milliards de francs, contre 28,4 milliards de francs en 1999. Cette progression mesure leffort consenti par le Gouvernement pour poursuivre la mise en uvre de son ambition pour la ville. Pour sa part, la contribution des régions, des départements et des communes est évaluée, à partir des annexes financières des contrats de ville, à 3,8 milliards de francs, ce qui porte leffort financier public consenti pour la politique de la ville à 34,9 milliards.
Sagissant plus particulièrement des mesures dexonération fiscale et sociale, des apports de la Caisse des dépôts et consignations et de la contribution de lUnion européenne et des collectivités locales, plusieurs évolutions peuvent être relevées. a) Les exonérations fiscales et sociales Plusieurs exonérations ont été accordées aux zones de redynamisation urbaines (ZRU) et aux zones franches urbaines (ZFU). Retracées dans le tableau suivant, elles portent à la fois sur limpôt sur les bénéfices, la taxe professionnelle, les droits de mutation, la taxe foncière ou, pour les 50 premiers emplois, sur les cotisations patronales. Si la DIV dispose dévaluations précises du coût des exonérations sociales, la Direction générale des impôts nest pas en mesure de chiffrer certaines exonérations fiscales. Il ne lui est notamment pas possible disoler, au sein des mesures votées en faveur des territoires de développement prioritaire, ce qui revient aux zones urbaines de ce qui bénéficie aux zones rurales. En outre, les données prévisionnelles ne sont pas disponibles pour la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les montants figurant dans le tableau ci-dessous sont donc des estimations.
b) Les apports de la Caisse des dépôts et consignations Compte tenu de sa place dans le financement de lhabitat social, la Caisse des dépôts et consignations sest engagée, depuis 1989, à accompagner le développement social urbain à travers des prêts financés sur fonds dépargne, ainsi que par des financements sur fonds propres accordés dans le cadre du programme « développement solidarité ». Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé louverture dune enveloppe exceptionnelle de dix milliards de francs en « prêts reconstruction démolition », destinés à financer des opérations de restructuration lourde de lhabitat et les aménagements urbains qui leur sont liés. Cette décision sest concrétisée par une nouvelle convention, signée le 8 octobre 1998. Cette dernière définit le champ de la coopération entre lÉtat et la Caisse et fixe les modalités de leurs actions communes. La revalorisation de la contribution de la Caisse des dépôts et consignations à la politique de la ville se poursuivra en 2000 : elle est estimée à 6,8 milliards de francs, contre 6,2 milliards en 1999. c) Les fonds communautaires concourant à la politique de développement social urbain Les fonds communautaires contribuent à développer des programmes dinvestissement dans les sites prioritaires définis par la politique de la ville, dans une proportion non négligeable, puisque cette contribution est évaluée à 6 % de lensemble des fonds structurels. Les objectifs et les méthodes de la politique européenne de développement social urbain saccordent avec la démarche française dune politique contractuelle, territoriale, dérogatoire et partenariale. Ainsi, les outils contractuels de la politique de la ville se sont rapprochés des documents uniques de programmation (DOCUP) des fonds structurels. Compte tenu des montants en jeu, il est essentiel que les actions nationales puissent sharmoniser avec les interventions structurelles de lUnion européenne. Le tableau ci-après permet dapprécier limportance des crédits communautaires qui bénéficient, de 1998 à 2000, à la politique de la ville. Pour 2000, le DIV estime que ces crédits devraient augmenter de 355 millions de francs. Le Gouvernement a en effet décidé de prendre davantage en compte la dimension urbaine dans laffectation des fonds structurels. En outre, les départements doutre-mer devraient augmenter la consommation des crédits qui leur sont réservés.
Les fonds structurels Parmi les six objectifs des fonds structurels communautaires, trois peuvent intéresser la politique de la ville en France : · lobjectif 1, destiné aux régions en retard de développement soit, au titre du développement social urbain, trois arrondissements du département du Nord, la région Corse, ainsi que les DOM ; · lobjectif 2, contribuant à la reconversion des régions industrielles en déclin ; · lobjectif 3, axé sur la lutte contre le chômage de longue durée. Pour lobjectif 1, 483 millions de francs sont agréés par la Commission européenne pour le département du Nord, tandis quun appui financier de 160 millions de francs est prévu dans les DOM. Au titre de lobjectif 2, 90 contrats de ville ont bénéficié, sur la période 1994-1996, de 970 millions de francs de crédits FEDER et de 98,7 millions de francs de crédits FSE. Ces dotations, retracées aux budgets de lIntérieur (FEDER) et du Travail (FSE), sont mises en uvre sous la responsabilité des préfets de région. Quant à lobjectif 3, il comporte une action de développement des emplois de service et de quartier dun montant de 387 millions de francs pour la période 1995-1999. La DIV est directement gestionnaire des crédits FSE correspondants, qui devaient passer de 120 millions de francs en 1998 à 150 millions de francs pour 1999. Les programmes dinitiative communautaire Trois programmes dinitiative communautaire (PIC) interviennent au titre de la politique de la ville. Adopté en 1994, URBAN est orienté sur les quartiers en difficulté : treize sites ont été désignés en France pour une enveloppe totale de 500 millions de francs pour une période de 4 ans (1996-1999). REGIS II est un programme destiné aux îles éloignées pour la période 1995-1999, cestàdire, sagissant de la France, aux DOM. Enfin, le programme emploi et ressources humaines comprend trois volets : personnes défavorisées (Horizon), jeunes (Youthstart) et femmes (NOW), groupes défavorisés (Intégra). Daprès les estimations de la DIV, le concours communautaire affecté à ce programme a atteint 30 millions de francs en 1998. Les conséquences de la réforme des fonds structurels Dans sa communication « Agenda 2000 » de juillet 1997, la Commission européenne a présenté son programme de réforme pour la période 2000-2006. Cette réforme a pour objectif de permettre lélargissement de lUnion aux pays de lEurope orientale, ainsi que la concentration et la simplification de lintervention des fonds structurels. Elle se traduit par la réduction de la population concernée par ces interventions, et par la diminution du nombre dobjectifs et de programmes dinitiative. En particulier, le programme dinitiative communautaire URBAN disparaîtra et la politique de la ville figurera exclusivement au sein du futur objectif 2 autour de quatre problématiques (zones en mutations industrielles, zones rurales en déclin, zones urbaines en difficulté et zones de pêche en crise). La géographie prioritaire de la politique de la ville, telle quelle sera redéfinie pour la prochaine génération des contrats de ville, devrait être prise en compte au sein soit des zones en mutation industrielle, soit des zones urbaines en difficulté. La Commission prépare un programme baptisé « plan dactions pour un développement urbain durable ». Il ressort de ses intentions, exprimées notamment lors de sa communication de mai 1997, que la réforme des fonds structurels devrait se traduire par un accroissement de la contribution en faveur de la politique de la ville. Les quartiers en difficulté seront, en effet, pour la première fois, inscrits en tant que tels dans les objectifs de la prochaine génération de fonds structurels (2000-2006). Votre rapporteur spécial considère que cette réforme des fonds structurels doit saccompagner dune évaluation fine de lefficacité de lapport communautaire. Les fonds structurels représentent environ 10 % des crédits consacrés par lÉtat à la politique de la ville et un montant équivalent aux dotations contractualisées. Pour autant, il semble que seul le programme URBAN ait prévu le volet dassistance technique nécessaire à son évaluation. Il importe que des moyens de suivi soient généralisés afin de permettre de réaliser un bilan détaillé de chaque dispositif. d) La contribution des collectivités locales Estimée à 3,8 milliards de francs, la contribution des collectivités locales à la politique de la ville devrait également progresser en 2000. A travers les contrats de plans État-régions (CPER), les régions sont au cur du dispositif. Si tous les CPER 1994-1999 comprennent un volet « ville », toutes les régions nont pas pour autant été signataires des contrats de ville. Les conseils régionaux ont parfois préféré développer une politique propre avec une géographie et des objectifs différents. Sagissant de la métropole, leffort global des 22 régions sélève à 4,2 milliards de francs sur la période 1994-1999, soit un quadruplement par rapport au Xème plan et un doublement si on ne prend pas en compte la région Ile-de-France. 49 départements ont signé les contrats de ville du XIème plan. Par rapport au plan précédent, ce montant constitue une nette progression témoignant de lintérêt donné par ces collectivités aux aspects urbains alors que leur mode délection aboutit parfois à une surreprésentation du monde rural. Certains dentre eux ont pris des engagements allant au-delà des objectifs des contrats, en réévaluant le montant de leur participation, voire en majorant les enveloppes affectées à certains programmes. Certains ont même été jusquà développer des contrats départementaux reprenant la géographie prioritaire de lÉtat. Toutefois, lécart entre la masse des crédits consacrés par les départements aux dépenses daide sociale (78 milliards de francs en 1995) et leur contribution aux programmes de développement social urbain (250 millions de francs) montre la distance quil reste à parcourir. Les 214 contrats de ville constituent le cadre principal des relations entre lÉtat et les communes. En France métropolitaine, 199 contrats de ville concernent 750 communes. Dans les départements et territoires doutre-mer, 17 communes ont signé 15 contrats de ville. De plus, 26 sites industriels en déclin répartis sur 11 régions ont bénéficié dun programme daménagement concerté du territoire. Pour 2000, la contribution des collectivités locales à la politique de la ville devrait progresser de 740 millions de francs. La mobilisation des collectivités locales en faveur de la ville dépendra cependant de léquilibre de leurs finances. Sur ce point, laugmentation de la DSU constitue un progrès sensible. III. UN PROGRAMME CENTRÉ AUTOUR DE CINQ PRIORITÉS A. LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS Le programme de lutte contre les exclusions lancé par le Gouvernement comprend plusieurs mesures destinées à corriger les discriminations dont sont victimes les habitants des quartiers relevant de la politique de la ville, notamment dans laccès à lemploi. Laction menée sur ce terrain doit concilier deux niveaux dintervention : dune part celui de la ville ou de lagglomération afin de permettre dintégrer les quartiers dans une stratégie globale de développement économique, et dautre part celui du quartier pour connaître les ressources et les besoins des habitants et y apporter une réponse. Cette double démarche vise à la fois un développement économique plus équilibré et une amélioration de laccès au marché du travail. Cest le sens des conclusions de la mission confiée par le Premier ministre à Madame Robin-Rodrigo et à votre rapporteur spécial qui, dans leur rapport intitulé « Le territoire de la cité au service de lemploi », ont exploré les mesures susceptibles de faciliter linvestissement privé dans les quartiers, notamment en élargissant loffre dimmobilier dentreprise ou en développant de nouveaux outils financiers. A la demande du Gouvernement, ces mesures sont actuellement étudiées par un groupe de travail interministériel constitué par la DIV. 1. Lapplication de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions contient plusieurs dispositions qui sinscrivent dans laction menée par lÉtat en faveur de lemploi dans les villes. Elle prévoit notamment la mise en place de « trajets daccès à lemploi » (TRACE) qui sadressent en priorité aux jeunes des quartiers défavorisés. Ce programme est destiné à accompagner les jeunes de moins de 25 ans confrontés à un risque dexclusion professionnelle par une adaptation des dispositifs existants en matière dorientation, de stages de formation ou demplois. Au cours de ce trajet dune durée maximale de 18 mois, les différents acteurs de la politique de lemploi proposent une articulation entre des périodes de formation et des périodes de travail. Il était prévu 10.000 entrées en 1998, puis, à terme, un rythme de 60.000 entrées par an. Les 10.000 premiers parcours TRACE ont été réservés aux jeunes en grande difficulté issus des quartiers de la politique de la ville. Par ailleurs, les services de lÉtat ont renforcé les plans locaux pour linsertion et lemploi (PLIE). Plus de 140 PLIE sont actuellement en vigueur, dont un grand nombre conclu dans des agglomérations comportant au moins un quartier en difficulté. Lobjectif est de porter à 250 le nombre de PLIE effectivement opérationnels. La loi a également prévu une exonération de cotisations personnelles maladie pour les artisans et les commerçants non salariés. 2. Le plan emplois-jeunes Le plan « emplois-jeunes » constitue depuis 1998 le cadre de lintervention de lÉtat en faveur de lemploi dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Le Gouvernement a ainsi lambition daider lémergence de nouvelles activités correspondant aux qualifications des jeunes, afin de pérenniser des emplois nouveaux appelés, à terme, à susciter leur financement propre, quil soit public ou privé. Les caractéristiques du dispositif réservent ces emplois à un public très large (les jeunes de moins de 26 ans ou de moins de 30 ans sils nont pas droit au régime dassurancechômage). Les employeurs recrutant ces jeunes, à savoir, pour lessentiel, les collectivités locales et les associations, reçoivent de lÉtat une aide forfaitaire. Le soutien financier de lÉtat Ce plan a trouvé un champ de concrétisation particulièrement vaste dans les quartiers en difficulté où un nombre important de besoins ne sont pas satisfaits. Il rejoint les priorités de la politique de la ville (renforcement de la sécurité, amélioration du cadre de vie dans les quartiers) tout en créant des emplois nouveaux. Une attention particulière a été accordée par les services de lÉtat chargés de linstruction des dossiers pour que soient retenus les projets susceptibles daméliorer la vie des habitants. En outre, les missions locales, les permanences daccueil, dinformation et dorientation, ainsi que lAgence nationale pour lemploi ont mis en place les conditions dun accès des jeunes des quartiers concernés à loffre demplois que dégage la création dactivités nouvelles. Au moment du lancement du plan, le ministère de lEmploi et de la Solidarité estimait que 10 % de ces nouveaux emplois devaient bénéficier aux jeunes des quartiers en difficulté, soit un total de 15.000 contrats dont 5.000 signés en 1997 pour un coût budgétaire de 200 millions de francs, et 10.000 signés en 1998 pour un coût de 800 millions de francs. Le plan emplois-jeunes devait contribuer par conséquent à la politique de la ville pour un milliard de francs. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé que 20 % (contre 10 % prévus pour 1998) des embauches réalisées dans le cadre du plan emplois-jeunes seraient réservées aux habitants des quartiers relevant de la politique de la ville, ou travaillant pour des actions menées sur ces quartiers. La circulaire du 12 avril 1999 a permis de mobiliser les services de lÉtat en faveur de la réalisation de cet objectif, en apportant des éléments de méthode pour mieux repérer les emplois-jeunes et aider à les mettre en place. Selon les dernières statistiques du CNASEA , sur 186.329 embauches demploi-jeunes, 22.000 bénéficient à des habitants des zones urbaines sensibles, soit une proportion de 11,8 %. Leurs activités exercées tournent, pour lessentiel, autour de la médiation dans les quartiers, quil sagisse de la prévention de la délinquance ou du traitement des problèmes rencontrés par les usagers de services publics. Le coût des emplois-jeunes dans les zones urbaines sensibles est estimé, pour 1998, à 1,2 milliard de francs. Compte tenu de la montée en puissance du dispositif, ce coût a été porté à 2,4 milliards de francs en 1999. Pour 2000, pour réserver, conformément à lobjectif fixé en 1998, 20 % de emplois-jeunes aux zones urbaine sensibles, 4,3 milliards de francs seront nécessaires. 3. Les exonérations en faveur de lemploi Depuis 1991, lÉtat a accordé des dérogations destinées à compenser les handicaps et les inégalités de certains quartiers, afin dy favoriser la création ou le développement dactivités économiques et demplois marchands. Ces dérogations portent sur la fiscalité locale, la fiscalité de lÉtat ou les cotisations patronales de sécurité sociale. Elles sappliquent sur les trois zones constituant lactuelle géographie de la politique de la ville. Les entreprises installées dans une des 750 zones urbaines sensibles peuvent être exonérées de taxe professionnelle. Cette exonération est décidée à linitiative des collectivités locales concernées, et ne fait pas lobjet dune compensation par lÉtat. Les exonérations fiscales et sociales prévues en faveur des zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines sont retracées dans le tableau ci-dessous.
La DIV dispose de plusieurs estimations de leffet de ces mesures sur lemploi. Les exonérations de charges sociales réservées aux ZRU ont bénéficié à 2.365 embauches en 1997, 4.575 en 1998 et 2.476 au premier semestre 1999. Leur effet dans les ZFU est difficilement chiffrable, lallégement de charges ne donnant pas lieu, pour ces zones, à déclaration spécifique de lemployeur. Le nombre demplois exonérés serait de lordre de 25.000 en 1997 et de 40.000 en 1998. Ces exonérations visaient à créer des emplois, à diversifier les fonctions urbaines et à soutenir les activités artisanales et les commerces de proximité. Les résultats obtenus conduisent à dresser un bilan à la fois critique et nuancé. Dans les ZRU, les mesures ont eu un impact très limité pour un coût marginal très élevé (les seules exonérations de charges sociales ont représenté, en 1999, 91 millions de francs). Dans les ZFU, si, comme on la vu plus haut, la création nette demplois, et notamment celle au profit des résidents, est assez limitée, les résultats sont plus encourageants pour la redynamisation des activités commerciales et pour la création ou le transfert de PME. Cette dernière appréciation ne vaut cependant que pour les zones où lensemble des partenaires (collectivités locales, État, chambres consulaires) ont su mettre en uvre une logique de projet. En outre, les résultats diffèrent sensiblement dun site à lautre selon limportance des réserves foncières mobilisables pour laccueil dentreprises et la situation de lagglomération au sein du bassin demploi. B. LE LOGEMENT On estime à plus de 200.000 les personnes exclues du logement et à 470.000 celles logées en meublé ou en chambre dhôtel, tandis que 1.500.000 sont mal logées et 2.800.000 sont hébergées chez des parents ou des amis. Les principaux indices de lécart entre les quartiers relevant de la politique de la ville et lensemble du territoire national sont retracés dans le tableau suivant.
Laccès au logement et lamélioration de lhabitat doivent donc rester une priorité de la nouvelle politique de la ville. Laction des pouvoirs publics doit être renforcée afin de poursuivre deux objectifs complémentaires : rétablir la diversité de lhabitat et améliorer le cadre de vie des zones urbaines défavorisées. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a posé les bases dun plan visant à une recomposition du paysage urbain. 1. Rétablir la diversité de lhabitat Les écarts constatés entre loffre et la demande de logements contribuent à déséquilibrer les caractéristiques des populations résidant dans les sites relevant de la politique de la ville. La construction de logements sociaux a tendance à se concentrer sur certains secteurs, et cette concentration est accentuée par la mauvaise répartition de lattribution de ces logements. Plusieurs initiatives ont été encouragées pour améliorer le déséquilibre résidentiel des certaines agglomérations. En premier lieu, les programmes locaux de lhabitat (PLH) visent à dégager une politique locale du logement susceptible de corriger les écarts entre loffre et la demande. Le pacte de relance pour la ville a rendu obligatoire lélaboration dun PLH dans les communes couvrant une ou plusieurs zones urbaines sensibles. Par ailleurs, les contrats de ville incitent fortement les communes à élaborer un PLH. Sur les 470 communes concernées, 250 ont un PLH adopté ou en cours dadoption. En 1999, 4 milliards de francs ont été inscrits au budget du Logement en prévision des subventions versées en faveur de lélaboration des PLH. A la fin de 1997, des plans ont été mis en place dans la majorité des contrats de ville (63 %). Ils ont été élaborés pour une proportion importante (68 %) dans un cadre intercommunal, même si un tiers dentre eux sont monocommunaux (dont tous ceux des régions Ile-de-France et Languedoc-Roussillon). La population couverte par lensemble des PLH liés aux contrats de ville, atteint 12.700.000 habitants, soit 32 % de la population des communes urbaines. La répartition sur le territoire des constructions de logements sociaux a été améliorée par la loi dorientation sur la ville. Sur les 1.170 communes que comptent les 29 agglomérations de plus de 200.000 habitants, 209 ont été soumises à lobligation de réaliser des logements, dont la moitié en Ile-de-France. La plupart ont répondu à cette obligation dans le cadre dun PLH, seules 8 communes (essentiellement des petites communes périurbaines) ayant préféré payer la contribution substitutive. La loi faisait obligation de réaliser, pour la période 1995-1997, 22.400 logements dont 10.600 à Paris. 70 % des communes ont atteint leurs objectifs. Au total, 28.340 logements sociaux ont été réalisés sur trois ans. Lactuel Gouvernement a renforcé les obligations des communes. La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions est revenu à une définition plus restreinte et plus exacte de la notion de logement social prise en compte pour le calcul des obligations de construction sociale par les communes assujetties à la loi dorientation sur la ville. Sagissant de lIle-de-France, elle a abaissé de 3.500 à 1.500 habitants le seuil de population communale à partir duquel sappliquent ces obligations. Le programme de lutte contre les exclusions prévoit dautres dispositions visant à rétablir la diversité de lhabitat. Un plan de construction de 20.000 logements sociaux à loyer minoré et de 10.000 logements dintégration a été lancé en 1998. Les conditions dattribution du parc locatif social ont également été réformées. Afin de rétablir une diversité dans les attributions des organismes HLM, la création de conférences intercommunales du logement a été rendue obligatoire dans les secteurs où existe un déséquilibre entre loffre et la demande. Un numéro denregistrement départemental unique des demandes a été créé afin de garantir la transparence des attributions. Par ailleurs, la circulaire mettant en uvre les dispositions de la loi dorientation pour la ville a rappelé limportance qui sattache à une application rigoureuse des mesures visant à la construction de logements locatifs sociaux dans les communes où ils sont peu nombreux. Sur la base dun bilan réalisé par le ministère de lÉquipement, des Transports et du Logement, ont été mises à létude les mesures nécessaires pour rendre le dispositif plus efficace, en prenant en compte les travaux en cours sur lintercommunalité. En outre, la baisse du livret A sest accompagnée de mesures importantes destinées au logement social, comme la baisse du coût de financement de la réhabilitation, de la construction ou de lacquisition-amélioration ou le blocage des loyers HLM pour deux ans. Enfin, le Gouvernement prépare, à travers le projet de loi « urbanisme habitat durable » une réforme des règles durbanisme qui comprendra plusieurs mesures destinées à utiliser plus rationnellement lespace et à mieux favoriser lhabitat ancien. Ce texte englobera également une révision des règles applicables à lhabitat social qui modifiera les obligations pesant sur les communes en matière de renouvellement et de développement du logement social. Le projet comprendra en outre des dispositions renouvelant lorganisation des transports urbains. 2. Améliorer le cadre de vie Initialement centrée sur les logements sociaux, lamélioration du cadre de vie sest étendue en direction de lhabitat insalubre et des copropriétés en difficulté. a) La réhabilitation et la démolition de logements sociaux Dans les sites relevant de la politique de la ville, on compte environ 800.000 logements HLM, soit 30 % du parc HLM total. La réhabilitation des logements sociaux, construits pour durer entre 20 et 40 ans au maximum, est donc un élément essentiel de lamélioration du cadre de vie des habitants des quartiers défavorisés. A cet égard, les pouvoirs publics disposent de nombreux outils soutenus par les 5.071 millions de francs figurant dans les contrats de plan pour 1994-1999, dont 1.132 millions au titre des grands projets urbains. 300.000 logements devaient ainsi être réhabilités sur les crédits PALULOS inscrits au budget. Dautre part, la convention signée le 17 janvier 1995 entre lÉtat et lUNFOHLM a porté sur la réhabilitation de 600.000 logements sur cinq ans (1995-1999), et affiché une priorité en faveur des quartiers relevant de la politique de la ville. Depuis juin 1997, le Gouvernement a pris lengagement de réhabiliter chaque année 120.000 logements du parc public. Les autorisations de programme votées à cet effet en loi de finances initiale 1999 sont reconduites en 2000. En outre, labaissement de 20,6 % à 5,5 % du taux de TVA sur lensemble des travaux damélioration et de rénovation permet aux bailleurs sociaux de financer dans des conditions plus favorables les travaux de grosses réparations et de gros entretien, assurant ainsi une meilleure maintenance du parc. Dans certains cas, et notamment lorsquexiste une inadéquation très importante entre loffre et la demande de logements, ou lorsque des ensembles complets souffrent dune image particulièrement dévalorisée, la réhabilitation ne suffit pas et la démolition peut savérer utile. Laccord du préfet nécessaire à une telle opération est soumis à une étude économique et sociale préalable, examinant notamment les possibilités de relogement. Le Comité interministériel des villes, dans sa réunion du 7 février 1995, a prévu daffecter, en 1995, 40 millions de francs aux opérations de démolition. Cette somme a été portée à : 60 millions de francs en 1996 et 1997, 120 millions de francs en 1998 et 140 millions de francs en 1999. Les démolitions ont concerné un nombre croissant dopérations. Elles ont porté sur 4.798 logements en 1991, 5.916 en 1992, 5.569 en 1993 et 1994, puis 1.291 en 1995, 1.743 en 1996, 3.311 en 1997 et enfin 3.518 en 1998. Les directions départementales de lÉquipement estiment que les demandes faites en 1999 portent sur 13.000 logements. Le coût dune opération de démolition varie entre 6.600 et 131.000 francs par logement, selon les techniques utilisées et limportance des relogements à assurer. Comme le montre la faible consommation des prêts locatifs aidés dédiés aux opérations de construction-démolition (seuls 413 prêts de ce type ont été consommés en 1998), lexistence dun projet de reconstruction est assez rare. Une opération de démolition exige, préalablement à son lancement, une expertise approfondie des besoins capable de déboucher sur une définition précise du projet, mais aussi danticiper sur la gestion ultérieure du quartier ainsi recomposé. Ainsi, la circulaire n°98-96 du 22 octobre 1998 a redéfini la méthode danalyse dun projet de démolition en fixant plusieurs orientations : létude de lopportunité de la démolition doit prendre en compte la vie quotidienne des habitants, comprendre une réflexion sur les besoins en logements à léchelle de lagglomération, sintégrer dans un projet urbain et social cohérent et saccompagner dun plan de relogement réaliste. Les opérations de démolition posent en effet dimportants problèmes du relogement de personnes démunies, et demandent lengagement, à léchelle de lagglomération ou du bassin dhabitat, de restructurations lourdes, monopolisant des moyens financiers conséquents. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a donc décidé louverture de deux enveloppes exceptionnelles de prêts de la Caisse des dépôts et consignations examinées plus loin. La réhabilitation des logements sociaux sera sensiblement renforcée par lambitieux programme de rénovation urbaine que le Gouvernement compte engager sur les dix prochaines années à travers le lancement des grands projets de ville. Plutôt que de maintenir des logements ne correspondant plus aux attentes de leurs habitants, il sagit de multiplier, à grande échelle, les opérations de renouvellement urbain. b) La résorption de lhabitat insalubre Laction publique sur le parc privé de logements dégradés passe par un programme de résorption de linsalubrité. Un recensement des besoins pour le période 1996-1998 a été présenté lors du Comité interministériel des villes du 2 juillet 1996. Ces besoins sont estimés à 270 millions de francs en métropole et à 576 millions de francs dans les DOM, soit un besoin annuel total de 280 millions de francs. Dabord fondé sur la réalisation de grosses opérations, ce programme évolue désormais vers des interventions ponctuelles visant à résorber des poches dinsalubrité dans les villes. Cette action sest orientée vers une limitation des opérations dexpropriation entraînant des démolitions pour privilégier le maintien des occupants sur place. Une mission dexpertise des conditions dapplication des législations relatives aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles ou îlots déclarés insalubres a débouché, en novembre 1998, sur un rapport dont plusieurs propositions devraient figurer dans le projet de loi sur lurbanisme en cours de préparation. Le ministère du Logement a disposé en 1999 dune enveloppe annuelle denviron 65 millions de francs pour réaliser des opérations de résorption de lhabitat insalubre, notamment sur les aires de nomades. Cette enveloppe est renconduite dans le projet de budget pour 2000. c) Les interventions en direction des copropriétés en difficulté Des copropriétés, souvent mitoyennes avec des grands ensembles HLM, rencontrent des difficultés telles quelles participent à la dégradation de limage dun quartier et font figure de parc social dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux. Des instruments juridiques permettent de traiter de telles situations. Laccès prioritaire aux opérations programmées damélioration de lhabitat (OPAH), prévu depuis 1994, a été complété, dans le cadre du pacte de relance, par deux dispositions : · les préfets ont la possibilité dengager une procédure de plan de sauvegarde, visant à requalifier des copropriétés fragiles mais dont la situation nest pas jugée irrémédiable ; · le FSL peut en outre accorder des aides à des propriétaires occupants leur logement lorsquils se trouvent dans limpossibilité dassumer le paiement des charges collectives ou le remboursement demprunts contractés pour lacquisition de leur logement. La mise en place des plans de sauvegarde a fait lobjet, en février 1997, dun appel à candidatures qui a permis de retenir 14 sites témoins. Si, à ce jour, un seul plan a effectivement été arrêté, une vingtaine de sites se sont engagés dans cette démarche. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a mandaté le ministère de lÉquipement, des Transports et du Logement pour faire un bilan des 14 sites témoins, et pour mettre en place des mesures spécifiques en faveur des copropriétés les plus dégradées. Des propositions devraient être arrêtées lors dun prochain CIV. Elles devraient déboucher sur louverture de moyens financiers nouveaux en faveur des plans de sauvegarde, tout en préservant au maximum le statut privé de la copropriété. Certaines dentre elles pourraient figurer dans le projet de loi sur lurbanisme actuellement en préparation. 3. Les prêts de la Caisse des dépôts et consignations Principal financeur des investissements réalisés dans les quartiers dhabitat social, la Caisse des dépôts et consignations sest engagée à accompagner la politique de développement social urbain, à travers trois dispositifs de prêts qui ont bénéficié, au cours de deux dernières années, de financements publics accrus. Les prêts projets urbains (PPU), financés sur les ressources du livret dépargne populaire et consentis à un taux privilégié, sinscrivent dans la géographie prioritaire des quartiers et font lobjet dune programmation locale ou départementale, sous réserve dopérations nationales convenues entre la DIV et la Caisse. Les montants annuels affectés à ces prêts ont fortement progressé, passant dun milliard de francs en 1989 à 2,7 milliards en 1996, puis à 3,5 milliards en 1997. Parallèlement, les versements ont progressé de 366 millions de francs en 1989 à 2.945 millions en 1997. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a porté lenveloppe triennale consacrée aux PPU de 7,5 à 10 milliards de francs. En 1998, lenveloppe des PPU a atteint 3,5 milliards de francs et le volume des versements sest stabilisé à 2,9 milliards de francs, soit un montant comparable à celui constaté en 1997. Pour 1999, le montant a été fixé à 3,3 milliards de francs en versements et à 3,5 milliards de francs en émissions. LÉtat et la Caisse des dépôts prévoient une enveloppe globale de 4 milliards de francs pour 2000. Les prêts « pacte de relance pour la ville » ont été lancés en janvier 1996 afin de soutenir lamélioration et lentretien des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles. Leurs modalités de mise en uvre ont fait lobjet dune convention, signée le 6 juin 1996, entre lUnion HLM, la DIV, le ministère du Logement et la Caisse. Une enveloppe pluriannuelle de 5 milliards de francs de prêts à taux privilégié (3,8 % en 1998) a été dégagée à ce titre, et le montant des émissions a connu en 1998 une forte augmentation en sétablissant à 1,7 milliard de francs, contre 915 millions de francs en 1997. Conformément à la décision du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998, des prêts reconstruction-démolition (PRD) ont également été accordés par la Caisse afin de prendre la suite de financements antérieurs. Ces prêts dont le taux de sortie a été fixé à 3,8 % financent des opérations de reconstruction, de restructuration ou de démolition, ainsi que les aménagements urbains qui sont liés à ces programmes. Ils bénéficient dune enveloppe exceptionnelle de 10 milliards de francs. Si les sommes engagées au titre de ces prêts ont été relativement faibles en 1998, cette formule connaît depuis une accélération importante : au 20 août 1999, 388 millions de francs avaient été engagés, contre 29 millions de francs à la fin de 1998. Cette croissance rapide est liée à la parution de la circulaire du 2 mars 1999 fixant les conditions de mise en uvre de ce dispositif. Pour 2000, les PRD devraient atteindre 2 milliards de francs. C. LÉDUCATION ET LA CULTURE La présence détablissements scolaires et de ressources culturelles implantées dans la cité constitue un réel facteur dintégration et de lutte contre lexclusion. Le Gouvernement a pris plusieurs initiatives pour renforcer les dimensions éducatives et culturelle des contrats de ville. 1. Le droit à léducation Labsence de maîtrise, relevée au sein des populations scolarisées dans certains quartiers, dun niveau élémentaire de connaissance de la langue française, du calcul ou des méthodes de travail, conduit à faire du droit à léducation une priorité de la politique de la ville. Cette priorité sest concrétisée par plusieurs mesures qui traduisent la dimension interministérielle des actions menées. a) Les projets éducatifs locaux Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a fixé les grandes lignes du volet éducation de futurs contrats de ville. En mars 1999, se sont déroulées à Tours des rencontres sur le thème « Éducation dans la ville, une responsabilité partagée » qui ont mis en valeur la place centrale du système éducatif dans le développement social urbain. En outre, réalisée par la DIV, une évaluation des programmes éducatifs inscrits dans les contrats de ville actuellement en fin dexécution a montré que léducation était appréhendée dans sa seule dimension scolaire et gagnerait à être élargie à lensemble des problèmes rencontrés par les jeunes en situation scolaire (difficultés de déplacement dans la ville, absence despaces de culture ou de loisirs ). Sur la base de ces orientations et de ces constats, le volet éducatif des futurs contrats de ville devrait prendre la forme de projets éducatifs locaux axés sur trois objectifs principaux : · améliorer laccueil dans les établissements scolaires en revoyant leur implantation, leur taille et laménagement de leurs locaux ; · ouvrir lécole sur son environnement culturel, sportif, scientifique et économique, afin den faire un outil dapprentissage complet, notamment à travers lopération « école ouverte » qui a bénéficié en 1999 dune dotation dune trentaine de millions de francs ; · mettre en place des dispositifs daide aux jeunes les plus en difficulté de nature à assurer la rescolarisation des collégiens en rupture avec linstitution scolaire, notamment en développant les classes relais qui devraient bénéficier, au cours de lannée scolaire 1999-2000, à 5.000 jeunes. Le contrat éducatif local (CEL) est défini par la circulaire n° 98-144 du 9 juillet 1998 co-signée par les ministères de lÉducation nationale, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports et de la Ville. Il a vocation à fixer lorganisation des activités périscolaires et extra-scolaires, en relation avec les projets des écoles et des collèges, afin doffrir à tous les jeunes le soutien ainsi que les activités culturelles, artistiques et sportives nécessaires à leur réussite scolaire, à lépanouissement de leur personnalité et à leur éducation citoyenne. Sont concernés par ces projets les enfants et les adolescents scolarisés de lécole maternelle au collège, situés prioritairement dans les zones urbaines et rurales en difficulté. Lobjectif est darticuler tous les dispositifs existants, de définir des priorités et de mettre en place les actions correspondantes, détablir un programme cohérent, den prévoir les modalités dévaluation et de répartir les financements. Le ministre de lÉducation nationale et les ministres délégués à lEnseignement scolaire et à la Ville ont signé, le 29 septembre 1999, une circulaire qui précise le cadre et les modalités délaboration du volet éducation des contrats de ville 2000-2006. b) Les zones déducation prioritaires Les zones déducation prioritaires (ZEP) constituent la principale implication de lÉducation nationale dans la politique de la ville. La carte des ZEP a été renouvelée en février 1999 afin détendre le territoire de léducation prioritaire. Entre les rentrées scolaires 1997 et 1999, ce dernier sest accru de plus de 40 % et regroupe aujourdhui un millier de collèges, près de 7.000 écoles et plus de 100 lycées. A la rentrée 1998, le nombre moyen délèves par classe située en ZEP sétablissait à 23,5 dans les écoles maternelles et à 21,8 dans les écoles élémentaire, soit une proportion de 1,5 fois à 2 fois moins importante que celle observée dans les autres classes. Les établissements situés en zones déducation prioritaire bénéficient dun effort budgétaire particulier : 4.625 postes supplémentaires leur ont été affectés en 1998-1999 et la loi de finances pour 1999 a ouvert en leur faveur un total de crédits pédagogiques de 99 millions de francs. Cet effort est poursuivi par le projet de loi de finances pour 2000 qui comprend trois mesures principales : · affectation aux ZEP dune très large part de la création de 1.000 emplois nouveaux de maîtres dinternat et de surveillants dinternat dont le coût budgétaire total est estimé à 39,6 millions de francs ; · recrutement de 5.000 aides éducateurs supplémentaires (43,4 millions de francs) ; · inscription de deux mesures nouvelles indemnitaires : - 27,6 millions de francs sont destinés à couvrir laugmentation du coût des indemnités de sujétion spéciale. Lextension géographique des zones se traduit en effet par une progression du nombre denseignants nommés en zone prioritaire puisque la nouvelle carte des ZEP concerne, à la rentrée 1999, 97.000 postes contre 81.000 lannée passée. Tous ces personnels perçoivent une indemnité de 6.900 francs par an ; - 1,1 million de francs correspond à la nouvelle bonification indiciaire dont bénéficient les personnels administratifs, techniques et de service qui accomplissent lintégralité de leur service en ZEP. c) La lutte contre la violence à lécole Un dispositif particulier est prévu pour les établissements confrontés à des phénomènes répétés de violence. A la rentrée 1997-1998, 175 établissements sensibles bénéficiaient dun renforcement de la présence dadultes chargés dencadrer les élèves, et de mesures damélioration des conditions denseignement. Le 5 novembre 1997, le Gouvernement a arrêté un plan de lutte contre la violence scolaire, prévoyant la création, dans les six académies les plus exposées, de 10 sites expérimentaux auxquels des moyens supplémentaires ont été réservés. 413 établissements sont concernés, soit un total de 545.000 élèves. Ces établissements bénéficient de 4.728 emplois-jeunes (aides éducateurs). 2. Laccès à la culture Limplication du ministère de la Culture dans la politique de la ville est à la fois significative et ancienne. Depuis plusieurs années, son budget, compte tenu de sa modicité, contribue au développement des quartiers dans une proportion qui nest pas négligeable. Lapport direct du budget de la culture à la politique de la ville a atteint, en 1999, 68 millions de francs, soit : · 60 millions de francs transférés au Fonds interministériel à la ville en cours de gestion ; · 400.000 francs transférés au titre de la participation à lopération « ville, vie, vacances » ; · 7,6 millions de francs consacrés par le Centre national de la cinématographie à lopération « un été, un ciné » qui a été étendue à 10 régions sous lappellation « cinévilles ». En outre, le ministère apporte son concours à la politique de la ville par ses propres interventions pour un montant estimé à environ 90 millions de francs. Ce montant recouvre des interventions diverses : · développement de loffre culturelle dans les quartiers par des incitations en faveur des structures de création dépendant du ministère ; · aides à laccès des habitants à loffre culturelle, notamment grâce à des politiques tarifaires spécifiques ou linstauration de « tickets culture » abaissant le coût des manifestations. Ces aides sont prévues dans la charte des missions de service public, signée avec les établissements culturels ; · soutien à léducation artistique dans les ZEP en application daccords interministériels (circulaire du 22 juillet 1998 relative aux contrats éducatifs locaux, circulaire du 28 juillet 1998 relative à léducation artistique dans les écoles et les universités) ; · démocratisation de laccès aux techniques de linformation à travers le projet d« espaces culture multimédia » destinés, notamment grâce au recours à des emplois-jeunes, à diffuser la pratique des technologies de linformation et leur utilisation à des fins artistiques ou ludiques. Initié en 1998, ce programme a bénéficié en 1999 de 13 millions de francs dont 4,7 ont été consacrés aux quartiers situés dans des zones prioritaires. Sur les 90 projets despace culture multimédia sélectionnés en 1998, 60 % étaient implantés dans un site relevant de la politique de la ville. Limplication du ministère de la Culture dans la politique de la ville a vocation à sinscrire au sein des nouveaux contrats de ville qui, on la vu, sont appelés à devenir lunique cadre des actions de développement social urbain. Ainsi, les directions régionales des affaires culturelles ont reçu linstruction délaborer, sous légide du préfet et en collaboration avec les partenaires locaux, de véritables projets de politique culturelle qui, à partir dun diagnostic précis des besoins, se traduiront par des « programmes daction cuturelle-ville » susceptibles de former le volet culturel des contrats de ville. Votre rapporteur spécial souhaite que lensemble de ces interventions débouche sur une véritable démocratisation des pratiques culturelles, et ne se limite pas à développer une culture spécifique aux quartiers urbains. Chaque projet doit également sattacher à faire participer les habitants pour quils puissent se reconnaître et se mobiliser. Enfin et surtout, lavenir de limplication du ministère de la Culture doit être assuré, et ne plus souffrir des variations quil a pu connaître dans le passé. La pérennité de ses interventions est un gage indispensable à lefficacité de son action sur le terrain. Cette dernière doit sinscrire dans la durée, et non se limiter à une simple dimension événementielle. D. LA SÉCURITÉ Lors du Conseil interministériel des villes du 30 juin 1998, le Premier ministre sest montré déterminé à restaurer « le pacte républicain » sur lensemble du territoire. Il a présenté les mesures que le Gouvernement entend mettre en uvre pour rétablir le droit à la sécurité. 1. La prévention de la délinquance Les sites prioritaires relevant de la politique de la ville bénéficient dactions spécifiques de prévention de la délinquance. Chaque contrat de ville doit comprendre un volet consacré à cette action. Sur lensemble des agglomérations signataires dun contrat de ville (soit 214 contrats concernant 771 communes), 345 conseils communaux ou intercommunaux de prévention de la délinquance ont été créés. La part des contrats de ville consacrée à la délinquance est financée, comme lensemble des volets de chaque contrat, par le Fonds interministériel pour la ville (transformé en 2000 en un Fonds dintervention) dont les crédits sont déconcentrés auprès des préfets. La DIV évalue à 77 millions de francs la part du Fonds affectée en 1998 à la lutte contre la délinquance. Par ailleurs, 350 communes situées en dehors de la géographie prioritaire ont signé un « contrat daction de prévention pour la sécurité » (CAPS), financé sur les crédits du budget de la Ville. Lensemble des crédits délégués sest élevé à 46,3 millions de francs pour 1998. Ces moyens sont complétés par des dotations en provenance dautres budgets, et le total de lenveloppe consacrée localement aux programmes de prévention de la délinquance est estimé à 676 millions de francs. En outre, au chapitre 46-60 (article 50), est retracée une partie des crédits, presque entièrement déconcentrés, destinés aux opérations « ville-vie-vacances », qui ont succédé aux opérations « prévention été ». Destinée aux jeunes âgés de 13 à 18 ans, cette animation est définie à léchelon national à lissue dun travail interministériel, puis mise en uvre à léchelon départemental en associant de nombreux acteurs publics et associatifs. Tous les départements comprenant au moins une zone urbaine sensible sont désormais concernés, ce que traduit lévolution du nombre de jeunes accueillis (870.000 au cours de 1998) et des moyens financiers monopolisés.
En 1999, une mesure nouvelle de 5 millions de francs a permis de porter la contribution du budget de la Ville à lopération « ville-vie-vacances » de 45 à 50 millions de francs. Cette dotation sera reconduite en 2000. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a confié à la DIV le soin de définir les bases dune relance des actions de prévention. La Délégation a notamment été chargée de modifier le dispositif régissant les conseils communaux de prévention de la délinquance, dharmoniser les différentes procédures qui peuvent se superposer et dorganiser un séminaire sur ce thème. En outre, lInspection générale des affaires sociales a déposé, en avril 1999, un rapport sur lopération « ville, vie, vacances » dans lequel elle préconise le renforcement de lefficacité et de la légitimité du dispositif. Ce dernier doit notamment resserrer sa géographie dintervention en sadressant aux jeunes les plus en difficulté. Une cellule interministérielle étudie actuellement plusieurs améliorations, comme linstauration, au bénéfice des départements les plus faiblement dotés, dun seuil minimum de crédits. 2. Le renforcement de la police de proximité Le renforcement des services de police présents le terrain est un facteur essentiel de lamélioration de la sécurité dans les villes. Le Gouvernement a pris dimportantes initiatives dans ce sens. Les contrats locaux de sécurité que le Gouvernement a décidé de mettre en uvre constituent la base de la police de proximité. Il sagit dune initiative nouvelle destinée à définir une politique concertée de la sécurité à léchelon dune commune ou dune agglomération. La circulaire interministérielle du 28 octobre 1998 a précisé les modalités délaboration de ces contrats. Élaborés par le préfet, le procureur de la République et le maire, ils associent tous les acteurs locaux (services de lÉducation nationale, collectivités locales, associations, bailleurs sociaux, transporteurs publics, commerçants ...). Ils sappuient sur un diagnostic précis et complet des caractéristiques locales de la délinquance, et définissent les objectifs assignés à la politique locale de sécurité. Certains contrats ont arrêté un plan dactions décliné en « fiches-actions » qui contribuent à lémergence dune stratégie concertée et à ladaptation du dispositif aux réalités locales. Au 31 août 1999, 289 contrats locaux avaient été signés (contre 104 en août 1998), dont 200 dans des départements sensibles, et 428 contrats étaient en cours délaboration. 79 % concernent des sites relevant de la géographie de la politique de la ville. On note une légère progression des procédures intercommunales qui représentent actuellement 30 % des contrats. Tout en reprenant les principes de la circulaire doctobre 1997, une nouvelle circulaire, signée le 7 juin 1999, a tiré un premier bilan du dispositif, et décidé dy apporter plusieurs améliorations afin de simplifier les instances de concertation et les modes de contractualisation. Ainsi, il est désormais proposé de créer un conseil communal de prévention de la délinquance sur tous les sites où un contrat local de sécurité est conclu ou en cours délaboration. La circulaire prévoit également les cas où les contrats daction de prévention pour la sécurité et le contrat local de sécurité doivent fusionner dans une procédure unique. Le Gouvernement a par ailleurs affecté une partie importante de son plan emplois-jeunes à la sécurité des quartiers. Au début du mois daoût 1999, les contrats locaux de sécurité prévoyaient le recrutement de 6.500 « agents locaux de médiation sociale ». Il sagit dagents de proximité chargés, par exemple, de surveiller les sorties décole et les abords des marchés, de créer des liens avec la population et de transmettre des informations liées à la vie quotidienne des habitants. Des jeunes peuvent être également embauchés pour prévenir la violence par des actions de prévention à proximité de certains établissements, comme les maisons de quartier ou les foyers de jeunes travailleurs. Le Gouvernement a également créé un statut particulier demploi-jeune pour les missions relevant directement de la sécurité, en décidant dembaucher, à terme, 20.000 adjoints de sécurité, chargés de concourir au rapprochement entre les populations et les forces de police et de sécuriser les espaces publics. En août 1999, 12.599 adjoints de sécurité étaient affectés, les département considérés comme sensibles bénéficiant de 82 % de ces affectations. Pour 2000, il est prévu de recruter 3.450 adjoints de sécurité supplémentaires. En outre, la réflexion engagée sur ladaptation de la carte dimplantation des services de police et de gendarmerie doit déboucher sur un redéploiement des forces de sécurité vers les circonscriptions situées en zones sensibles. Sur la base du rapport de M.M. Carrez et Hyest, a été arrêté un programme global de réorganisation territoriale comprenant le transfert de 94 circonscriptions de sécurité publique à la gendarmerie et de 38 communes situées en zone de gendarmerie vers la zone de police dÉtat. Ce programme a été soumis à un travail dexpertise complémentaire, confié aux préfets de département, en concertation avec les élus. En outre, à la demande du Gouvernement, M. Guy Fougier, Conseiller dÉtat, a conduit une mission chargée dapprofondir la consultation des autorités locales concernées par les redéploiements. Le Premier ministre a décidé, en janvier 1999, de substituer à la démarche de gestion globale du dispositif un examen au cas par cas des dossiers. Pour sa part, votre rapporteur spécial souhaite que cet examen permette de réaliser, dans la concertation avec les élus et le personnel concernés, le nécessaire transfert de compétences. E. LACCÈS AUX SERVICES PUBLICS La répartition et lorganisation des services publics sur le territoire ne se sont pas toujours adaptées à lévolution démographique et à limportance croissante acquise par la population urbaine. Les habitants des quartiers en difficulté ressentent particulièrement ce déficit qui est vécu comme un obstacle à laccès aux services publics. Lenjeu nétait pas seulement de corriger les inégalités les plus criantes, mais de redonner aux services publics leur rôle essentiel dintégration. 1. Le droit à la justice Le ministère de la Justice a donné en 1998 une nouvelle impulsion à son engagement dans la politique de la ville. Laccès à la justice est en effet une caractéristique essentielle de tout État de droit qui doit être respectée dans les quartiers urbains défavorisés comme sur lensemble du territoire. Afin de rapprocher la justice des justiciables, lÉtat a mis en place des maisons de la justice et du droit, inscrites au code de lorganisation judiciaire depuis la loi du 18 décembre 1998 relative laccès au droit et à la résolution amiable des conflits. Il existe actuellement 37 maisons du droit, contre 15 en 1997. A la fin de 1999, on devrait en dénombrer 47. Ces structures assurent le traitement des petits litiges civils et de délinquance ainsi que laide aux victimes. Par ailleurs, la loi précitée confie aux conseils départements de laccès au droit créés en 1991 le soin de piloter et de coordonner laction de lÉtat dans ce domaine. En septembre 1999, 32 CDAD avaient été constitués. Le Gouvernement a pris récemment plusieurs initiatives pour adapter le traitement judiciaire des actes de délinquance, accélérer le cours de la justice pénale et permettre une meilleure justice au quotidien. La loi du 23 juin 1999 a modifié la procédure pénale et les parquets disposent désormais des moyens susceptibles dapporter une réponse judiciaire à tous les actes de délinquance par la mise en uvre dune médiation pénale avec le victime, la création de la procédure de classement sous condition ou du rappel à la loi. Ces mesures ont coûté, en 1998, 37,5 millions de francs et 21 millions de francs ont été dépensés au cours du premier semestre 1999. 55 millions de francs sont inscrits au projet de loi de finances pour 2000. Lannée 1999 a également été marquée par la mise en uvre des orientations contenues dans la circulaire de la Garde des sceaux, datée du 13 juillet 1999 et relative à la politique pénale daide aux victimes. Par la multiplication des lieux de permanence, ce texte a permis une amélioration de la prise en charge des victime les plus traumatisées. 2. Laccès aux soins Les trois quarts des contrats de ville comprennent un volet santé destiné à garantir laccès aux soins des populations les plus démunies. Ce volet appréhende les insuffisances du système de couverture sociale dans sa globalité. Il sattache à analyser le contexte local, et notamment linsalubrité de certains logements, pour dégager les spécificités de la situation de chaque commune concernée. A partir de cette analyse, il définit les moyens susceptibles de faciliter laccès aux structures existantes, tout en tenant compte des aspects spécifiques liés à lorigine culturelle, aux situations dillettrisme ou aux cas derrance. Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a retenu deux objectifs, susceptibles de rétablir laccès de tous aux soins et à la prévention : · le développement des réseaux de santé de proximité, par lorganisation de formations adaptées en faveur des professionnels, et une plus grande concertation entre les organismes impliqués (communes, conseil général, caisses dassurance maladie et directions départementales de laction sanitaire et sociale) ; · la généralisation des dispositifs daccueil médico-social par la mise en uvre des mesures prévues par le programme de lutte contre les exclusions (notamment les mesures dadaptation de loffre de prévention et de soins aux situations des personnes en grande précarité), et par le renforcement de la mission sociale de lhôpital à travers une généralisation des permanences daccès aux soins et une ouverture des établissements sur la cité. La loi du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions a permis de donner une impulsion nouvelle au programme damélioration de laccès aux soins, particulièrement attendue dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Elle confie au préfet de région le pilotage de laccès aux soins des personnes en situation précaire. Le préfet pourra assurer la cohérence et la synergie des différents programmes conduits dans le champ de la santé. La circulaire du 23 février 1999, prise en application du décret du 29 décembre 1998 relatif aux programmes régionaux daccès à la prévention et aux soins, précise les actions envisagées et les procédures prévues pour assurer une programmation régionale et départementale. Récapitulant les différents moyens juridiques et financiers à la disposition des services déconcentrés, elle donne des indications de méthode aux institutions et aux acteurs concernés. Sagissant de loffre hospitalière, la loi du 29 juillet 1998 donne au service public hospitalier une mission de lutte contre lexclusion sociale. Elle institue des permanences daccès aux soins de santé (PASS) dans les hôpitaux. Les PASS sont des cellules médico-sociales qui doivent faciliter laccès non seulement au système hospitalier, mais aussi aux réseaux institutionnels ou associatifs de soins, daccueil et daccompagnement social. Elles aident les personnes démunies dans les démarches nécessaires à la reconnaissance de leurs droits, notamment en matière de couverture sociale (régimes de base ou régime complémentaire dassurance-maladie, accès rapide à laide médicale). Le Gouvernement a décidé daugmenter les moyens budgétaires consacrés à la santé des exclus. Dimportantes mesures nouvelles (194 millions de francs) ont été prévues par la loi de finances 1999 pour mettre en uvre le volet sanitaire de lutte contre les exclusions dont : · 75 millions de francs pour améliorer les soins donnés aux personnes en situation précaire (actions de formation des professionnels, mesures en faveur de la santé mentale, la prise en charge financière de la couverture complémentaire) ; · 20 millions de francs pour léducation à la santé ; · 12,5 millions de francs pour la réduction des risques ; · 10 millions de francs pour les réseaux de santé. 3. Les projets de service public de quartier Le budget de la Ville finance des « projets de service public » destinés à améliorer les prestations rendues par lÉtat, notamment par une modification des conditions de laccueil ou un ajustement des horaires douverture aux besoins du quartier. Depuis 1998, il dispose à cet effet de deux lignes budgétaires : · des crédits de fonctionnement inscrits au titre III, affectés au financement de plates-formes de services publics ou inscrits dans un projet de service public ; · des dotations dintervention ouvertes sur le titre IV afin de favoriser laccès aux services publics. Décidée en loi de finances pour 1998, cette ouverture a permis de verser des subventions à des organismes autres que lÉtat. Il sagit là dun levier particulièrement efficace qui faisait jusquà présent défaut. Un total de 97 millions de francs a ainsi été voté en loi de finances pour 1999. Il a été utilisé en priorité pour des projets damélioration dans les secteurs de léducation, de la police et des préfectures. Au total, ont été aidées 88 plates-formes de services publics, dont 52 lauréats sélectionnés sur appels doffres. Sagissant plus particulièrement de la place de ladministration de léducation nationale dans les villes, lopération « école ouverte » connaît un développement important. Il sagit de faire des établissements scolaires un lieu daccueil pour les jeunes qui vivent dans un contexte dégradé. En 1998, 341 établissements y ont participé, soit 78 % de plus quen 1997, et 52.000 élèves ont pu bénéficier de ce dispositif. Pour 1999, 427 écoles devaient ouvrir leurs portes pendant les vacances et les jours de congés inclus dans lannée scolaire. Une dotation de 39 millions de francs était inscrite à cet effet en loi de finances pour 1999, dont 10 millions de francs sur les crédits de la Ville et 22,3 sur ceux de lEducation nationale. Par ailleurs, un programme spécifique a été conduit avec la Poste. Le Gouvernement a en effet décidé, lors du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998, de demander à la Poste, conformément aux orientations contenues dans le contrat dobjectifs et de progrès signé avec lÉtat le 25 juin 1998, dadapter son offre de services aux besoins des habitants des quartiers en difficulté. Une convention a été conclue pour une durée de trois ans, à compter du 1er janvier 1999. Elle précise les actions que la Poste sengage à conduire en métropole et outre-mer, pour contribuer à assurer légalité daccès à ses services. LÉtat et la Poste ont ainsi décidé de rechercher et de mettre en commun des moyens nouveaux pour la réalisation des actions prioritaires suivantes : · la Poste sengage à ce que 10 % au moins des créations de bureaux prévues pendant la durée de la convention soient réalisés dans les quartiers relevant de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Elle sengage également à ne pas supprimer dimplantation desservant un quartier en difficulté sans quune solution de remplacement soit mise en place ; · la Poste poursuivra sa politique de recrutement et de formation dans les quartiers en difficulté, notamment par lembauche demplois-jeunes dont 20 % devraient seffectuer au profit des habitants des cités ; · en outre, des formations spécifiques seront dispensées pour les agents qui exercent leur mission dans les quartiers relevant de la politique de la ville afin de leur permettre de mieux appréhender la spécificité de leur environnement. Sagissant plus particulièrement de laccès au service public de lemploi, à la demande de la ministre de lEmploi et de la Solidarité, lANPE a fait plusieurs propositions pour renforcer la qualité des agences locales implantées dans les quartiers sensibles. Il est notamment envisagé dorganiser des recrutements locaux et daméliorer les perspectives de carrière des agents affectés dans ces quartiers. Parallèlement, lANPE et la Délégation interministérielle à linsertion des jeunes proposent dinstaller des équipes « emploi-insertion » composées dau moins quatre personnes dont une issue de lANPE et une issue des missions locales. Inscrite dans les contrats de ville, cette mesure pourrait concerner 1.500 sites en 2000. En outre, le Premier ministre vient dannoncer que plusieurs mesures seront prochainement arrêtées pour renforcer la présence et la qualité des services publics dans la géographie de la politique de la ville. Ces mesures porteront à la fois sur limplantation des services, la motivation des agents et louverture du recrutement aux habitants des quartiers. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du mardi 9 novembre 1999, la Commission a examiné les crédits de la Ville. Après lexposé de votre rapporteur spécial, M. Alain Rodet a fait part de sa satisfaction devant la progression des crédits de la Ville. Il a cependant attiré lattention sur les retards observés dans la consommation de ces crédits , et sur les difficultés rencontrées par les associations, partenaires de la politique de la ville à obtenir de lÉtat des subventions, soumises à des règles comptables très strictes et à un contrôle étroit du juge des comptes. Il a considéré que leffort consenti par lÉtat en faveur de la ville, doit inciter les autres collectivités publiques à augmenter leur contribution. Il a enfin observé, sagissant des délocalisations, que contrairement à certaines informations, non actualisées, communiquées à la commission des Finances antérieurement, le projet de délocalisation du CNASEA à Limoges a bien été maintenu par le CIAT. Le Président Augustin Bonrepaux lui a donné acte de cette information. Mme Nicole Bricq a estimé que loptimisme affiché par votre rapporteur spécial est justifié, notamment du fait de la très significative revalorisation de la dotation de solidarité urbaine. Elle sest interrogée sur les redéploiements de crédits entraînés par la nouvelle présentation du budget de la Ville. Elle a par ailleurs souhaité connaître les critères selon lesquels les futurs grands projets de ville seront retenus. Tout en se félicitant de lexistence de crédits publics concourant, en complément des dotations de lÉtat, à la politique de la ville, M. Michel Destot a estimé nécessaire daméliorer la transparence de lutilisation des fonds européens et den rendre les clés de répartition plus claires. M. Gérard Saumade sest interrogé sur larticulation entre le budget de la Ville et celui des collectivités locales. Il a souhaité quune consolidation des comptes permette détablir le partage des prélèvements et des dépenses entre ce qui relève de lÉtat et ce qui dépend des collectivités locales. Répondant aux différents intervenants, votre rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes : le Gouvernement a pris plusieurs initiatives destinées à faciliter le versement des subventions aux associations impliquées dans la politique de la ville ; limportance des fonds européens concourant au développement social urbain (1.430 millions de francs pour 2000) justifie pleinement une amélioration de leurs conditions dutilisation ; la DSU devrait augmenter de 60 % en deux ans ; le fascicule jaune constitue une estimation de leffort public global en faveur de la ville qui gagnerait à être complétée par une consolidation a posteriori des actions effectivement engagées notamment sagissant de leur impact sur lemploi ; la MEC pourrait dailleurs se saisir de cette problématique ; les redéploiements prévus pour 2000 concernent 303,5 millions de francs en crédits de paiement et portent lévolution, à structure constante, du budget de la Ville à 9,9 % ; le Gouvernement a décidé de retenir 50 grands projets de ville en lançant un appel à candidatures, qui privilégie les projets intercommunaux. Mme Nicole Bricq a observé que le lancement des grands projets de ville risque dêtre décalé par rapport à la mise en place des dispositions relatives à lintercommunalité qui ne pourront être effectives quen 2000, voire après les prochaines élections municipales. La Commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre rapporteur spécial, les crédits de la Ville et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. _____________ N°1861-25. - Rapport de M. Pierre Bourguignon, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Emploi et solidarité : ville. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
(1) Il sagit des ministères et des crédits (DO+AP) suivants :
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