Document mis en distribution le 2 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 31 Rapporteur spécial : M. Jean VILA Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
INTRODUCTION Le projet de loi de finances pour 2000 n’apparaît pas à la hauteur de la place essentielle qu’occupe la Fonction publique au sein de l’économie nationale et de l’instrument irremplaçable de cohésion et donc d’efficacité économique qu’elle représente. Les déclarations des différents ministres, et même le premier d’entre eux, ne manquent pas, qui soulignent l’importance du service public, le rôle irremplaçable qu’il joue en faveur de la cohésion sociale et géographique de notre pays. Ces nobles discours devraient logiquement conduire le gouvernement à définir et mener une politique ambitieuse de développement et de consolidation de celle-ci. Politique d’autant plus nécessaire que la fonction publique fait régulièrement l’objet de dénigrements systématiques, dénigrements qui constituent des éléments récurrents du discours libéral ambiant. Pourtant, l’on a du mal à discerner les contours d’une politique résolue défendant le rôle de l’État et de ses administrations et confortant l’ensemble de ses personnels. Le projet du budget pour 2000 en constitue une excellente illustration : · d’une part, il ne rompt pas franchement avec le dogme du gel de l’emploi public affiché l’année dernière : il prévoit, en effet, un nombre de créations d’emplois si peu significatif qu’il ne saurait permettre la mise en œuvre de la réduction du temps de travail, ni relancer la résorption de l’emploi précaire sans que celle-ci n’entraîne une perte de substance pour le service public, · d’autre part, les crédits de rémunérations sont uniquement fondés sur les résultats de l’accord salarial qui arrive à expiration à la fin de l’année, laissant planer le doute sur la tenue de prochaines négociations collectives et sur les marges de négociation disponibles, · enfin, il ne contient aucune disposition permettant, à tout le moins, de prolonger deux mesures figurant dans l’accord salarial et unanimement appréciées par les personnels et leurs représentants, à savoir le congé de fin d’activité et l’enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs pour l’action sociale interministérielle. Laisser cette page blanche sans numérotation. I.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT Les dépenses des trois premières parties du titre III pour l’ensemble des budgets civils et militaires de l’État constituent une bonne approche des dépenses de personnel de l’État. Certes, le budget de l’État comporte d’autres dépenses qui sont, par nature, des dépenses de personnel et dont l’évolution est parallèle à celle des charges directes : il s’agit principalement des subventions à l’enseignement privé, des pensions et allocations aux anciens combattants et victimes de guerre et des charges de personnel du budget annexe de l’aviation civile. Cependant, les trois premières parties du titre III, parce qu’elles constituent l’essentiel des dépenses de personnel (environ 94 %), constituent un indicateur simple. L’exécution du budget de 1998 témoigne de la place qu’elles occupent dans l’ensemble des dépenses de l’État, puisqu’elle représentent 27,9 % des dépenses totales du budget général. De même, le projet de loi de finances pour 2000 illustre ce poids particulier des dépenses de personnel, puisque celles-ci progresseront de 22,8 milliards de francs, soit + 3,46 %. A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 1998 Les dépenses nettes inscrites dans les trois premières parties du titre III se sont élevées à 583,2 milliards de francs en 1998, au lieu de 564,8 milliards de francs l’année précédente. Cette progression de 3,3 % est sensiblement supérieure à celle constatée en 1997 (+ 2,4 %). Elles ont représenté 82 % des dépenses du titre III, 33 % des dépenses ordinaires et 30,1 % des dépenses totales du budget général. Le tableau ci-après détaille la structure des dépenses de personnel et leur évolution entre 1997 et 1998.
L’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique, intervenue en 1998 () n’explique qu’une partie de la hausse des dépenses de rémunérations (3,4 milliards de francs sur 6,8) et de pensions (1,8 milliard de francs sur 4,1). Pour les rémunérations, les autres facteurs d’augmentation sont le glissement-vieillesse-technicité (GVT), l’évolution des effectifs, les mesures catégorielles et l’augmentation de l’indemnité exceptionnelle destinée à empêcher que l’augmentation de la CSG ne se traduise par une diminution des rémunérations des fonctionnaires (+ 560 millions de francs). Pour les pensions, c’est évidemment l’augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 3,5 % en 1998) qui explique que les dépenses progressent plus vite que les rémunérations d’activité. 1.– Les rémunérations d’activité Les rémunérations d’activité se sont élevées à 382,5 milliards de francs en 1998, représentant ainsi 65,6 % de l’ensemble des dépenses de personnel. S’agissant des seuls budgets civils, qui représentent 80,2 % des rémunérations d’activité, la progression des rémunérations principales (262 milliards de francs) est passée de 1,9 % en 1997 à 2,1 % en 1998, alors que celle des primes et indemnités (43,8 milliards de francs) s’est stabilisée à 3 % comme en 1997. L’augmentation des primes et indemnités reste donc plus rapide que celle des rémunérations principales. Alors qu’en 1997, elles avaient supporté les conséquences de la fin de la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire, c’est la forte augmentation de l’indemnité exceptionnelle, conséquence directe de l’augmentation de la CSG, qui est à l’origine de la progression constatée en 1998. Cependant, les conséquences de la fin de la mise en œuvre des différents protocoles de revalorisation et la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire se font encore sentir dans certains ministères. 2.– Les pensions Les dépenses nettes se sont élevées à 122 milliards de francs, ce qui représente 20,9 % de l’ensemble des dépenses de personnel. En données brutes, les dépenses se sont élevées à 177,7 milliards de francs en 1998, au lieu de 170,8 l’année précédente. Leur progression reste plus rapide que celle des rémunérations d’activité, bien qu’elles subissent sensiblement le même impact de la hausse de la valeur du point d’indice. Elles se décomposent en deux masses d’inégale importance : la subvention d’équilibre versée au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et les pensions des personnels civils et militaires de l’État. a) Les ouvriers de l’État La subvention d’équilibre versée au FSPOEIE s’est élevée à 6.868 millions de francs en 1998, au lieu de 6.670 en 1997, soit une progression de 3 %. Malgré cette augmentation, elle est restée inférieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale (7.367,9 millions de francs). 120 millions de francs ont été annulés par arrêté du 18 novembre et 380 devront l’être en loi de règlement. La subvention d’équilibre représente 79,3 % des recettes du fonds spécial (78,2 % en 1997), les autres recettes étant constituées des cotisations patronales (1.019,8 millions de francs, soit 11,8 % des recettes) et salariales (777,3 millions de francs, soit 9 % des recettes). En 1998 le fonds spécial comptait 71.473 cotisants (- 4,4 % par rapport à 1997) pour 113.008 pensionnés (+ 0,01%). D’après les prévisions de la direction du budget citées par la Cour des comptes, les chiffres devraient atteindre respectivement 66.000 et 118.000 en 2001, soit un rapport démographique de 0,56 (0,85 en 1990 et 0,63 en 1998). Cette prévision est naturellement liée à l’évolution démographique de cette population et aussi à la diminution des emplois. Depuis 1995, le nombre de cotisants a fortement diminué (passant de 80.355 à 71.473, soit – 11,1 %) alors que le nombre de pensionnés n’évoluait guère (de 112.545 à 113.008, soit + 0,4 % seulement). b) Les fonctionnaires civils et militaires Les dépenses de pensions des personnels civils et militaires ont atteint 170,8 milliards de francs, au lieu de 164,1 milliards de francs en 1997, ce qui représente une progression de 4,1 %, sensiblement supérieure à celle observée l’année précédente (+ 3,5 %). Elles ont dépassé le montant des crédits disponibles rendant nécessaire une ouverture de crédits en loi de règlement (233 millions de francs). Les pensions versées ne sont pas totalement à la charge du budget de l’État, en raison d’un certain nombre de recettes qui ont atteint 55,7 milliards de francs en 1998 (au lieu de 52,9 en 1997), soit près d’un tiers des dépenses, ramenant ainsi la charge nette pour l’État à 115,1 milliards de francs.
La part « agent » des retenues, 26,7 milliards de francs, représente près de la moitié des recettes et correspond à la cotisation de 7,85 % prélevée sur les traitements bruts. La contribution versée par France Télécom est régie par les dispositions de la loi de finances pour 1996. France-Télécom a versé une contribution forfaitaire exceptionnelle de 37,5 milliards de francs, qui est gérée par un établissement public qui reverse annuellement au budget de l’État (ligne 818) une somme d’un milliard de francs, majorée de 10 % chaque année (donc 1,1 milliard de francs en 1998). Elle acquitte également une contribution employeur aux charges de retraite de ses agents, égale à 36,2 % de la masse des traitements soumis à cotisation. Au total, la contribution de France Télécom a représenté 9,7 milliards de francs en 1998 (soit 17,4 % des recettes). Quant à celle de La Poste, elle a atteint 14,4 milliards de francs en 1998 (soit 25,9 % des recettes). Le contrat d’objectifs et de progrès portant contrat de plan pour les années 1998-2001 prévoit que l’État stabilise « en francs constants, au niveau des charges dues au titre de 1997, les charges de retraites de La Poste ». Il est clair que la discordance entre l’évolution de l’inflation et celles du coût des retraites des agents de La Poste devrait conduire l’État a prendre, à terme, une part croissante de celui-ci. 3.– Les charges sociales Les dépenses de charges sociales ont atteint 78,7 milliards de francs, au lieu de 75,7 en 1997, ce qui représente une progression de 4 % (contre 4,7 % l’année précédente). Par nature, ces dépenses se répartissent entre les cotisations sociales de l’État employeur, les prestations sociales et les prestations et versements facultatifs. Il convient également de noter le poids du versement de l’État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. En effet, la compensation joue en faveur des autres régimes de sécurité sociale en raison du rapport démographique favorable du régime des fonctionnaires. Ce versement ne concerne pas seulement les fonctionnaires de l’État (fonctionnaires civils, militaires, ouvriers de l’État), mais également depuis 1997 ceux de France-Télécom. Par contre, la Poste continue à verser directement sa participation aux charges de compensation).
La progression des prestations sociales versées par l’État à ses agents a ralenti en 1998, passant de + 11 % en 1997 à + 5,6 % l’année dernière. L’augmentation constatée provient essentiellement de la prise en charge des revenus de remplacement pour les fonctionnaires en congé de fin d’activité (+ 763 millions de francs), partiellement compensée par la diminution sensible (- 550 millions de francs, soit – 13 %) des allocations familiales soumises à condition de ressources en 1998. Celles-ci se sont élevées à près de 3,7 milliards de francs en 1998, soit 37,4 % du total des prestations versées. Après la légère diminution constatée en 1997, les prestations et versements facultatifs ont augmenté de 1,7 % en 1998 pour atteindre 2,9 milliards de francs. Les coûts de restauration du personnel (subventions de fonctionnement aux cantines administratives et prestations individuelles) et ceux liés aux séjours d’enfants sont à l’origine de cette progression. Ces prestations individuelles, pour lesquelles la réglementation est commune à tous les ministères, ont, en effet, été revalorisées de 1,3 % en 1998. B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2000 Les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III atteindront 675 milliards de francs en 2000, en progression de 3,46 % par rapport à 1999 (soit + 22,6 milliards de francs), comme l’indique le tableau ci-dessous.
Cette évolution s’explique d’abord par la poursuite en 2000 de l’effort, engagé l’année dernière, de budgétisation des dépenses de rémunération qui transitaient jusqu’à présent par des fonds de concours. Ce processus de rebudgétisation se traduit par l’inscription de 8,6 milliards de francs de dépenses supplémentaires (et de 9,4 milliards de francs en recettes). Le projet de loi de finances pour 2000 procède à la budgétisation de 39 fonds de concours, les crédits correspondants étant inscrits aux budgets des ministères concernés : Économie, finances et industrie (2.017 millions de francs), Recherche et technologie (27 millions de francs), Intérieur (60 millions de francs) et Agriculture (21 millions de francs). De même, après la rebudgétisation des crédits assurant le remboursement des pensions versées aux anciens fonctionnaires de La Poste en 1999, le projet de loi de finances pour 2000 s’accompagne de la suppression du fonds de concours finançant les pensions que l’État verse aux fonctionnaires de divers organismes publics (CNRS, INSERM, INRA, Caisse des dépôts, etc.). Désormais, les recettes et les dépenses correspondantes sont inscrites directement au budget de l’État (au budget des charges communes) pour un montant de 5.026 millions de francs. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2000 réintègre au sein du budget de l’État les recettes et les dépenses au titre des activités d’ingénierie publique des agents des services déconcentrés du ministère de l’Équipement (948 millions de francs) et de l’Agriculture (481 millions de francs). Le second facteur essentiel d’évolution des crédits de personnel pour 2000 réside naturellement dans les conséquences de la mise en œuvre de l’accord salarial du 10 février 1998. Le tableau ci-dessous indique le coût supplémentaire constaté entre 1998 et 2000 des différentes mesures de l’accord salarial.
En 2000, le seul effet report des revalorisations du point fonction publique intervenues (ou à intervenir) en 1999 induit un coût supplémentaire de 5,8 milliards de francs (dont environ 1,7 pour les pensions). Pour l’ensemble des autres mesures, le coût supplémentaire n’est que de 2,7 milliards de francs (dont 0,5 pour les pensions). Le projet de loi de finances pour 2000 est élaboré sous l’hypothèse d’une stabilité de la valeur du point d’indice de la fonction publique. En effet, la valeur retenue pour l’évaluation des crédits de rémunération correspond à la valeur atteinte au 31 décembre 1999, après intervention de la dernière revalorisation prévue par l’accord (soit 334,19 francs, au lieu de 331,36 francs en 1999, soit une augmentation de 0,85 %). Les crédits nécessaires pour financer l’extension, en année pleine, des mesures prises en 1999 ont été normalement inscrits dans les différentes sections ministérielles au titre des mesures acquises. En outre, 230 millions de francs ont été inscrits au chapitre 31-94 du budget des charges communes, à titre de provision destinée à couvrir les ajustements complémentaires de rémunérations publiques pouvant intervenir en 2000. Il est clair que cette provision n’a guère de signification. Étant donné qu’une augmentation de 1 % de la valeur du point génère un coût d’environ 6,3 milliards de francs pour le budget de l’État, cette provision permettrait de faire face, en 2000, à une augmentation de moins de …. 0,04 %. Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de budget ne provisionne pas le résultat des futures négociations salariales dans la fonction publique, qui devront prendre la suite d’un accord qui s’achève à la fin de cette année. Qui plus est, le projet de budget peut faire douter de l’existence même de telles négociations. D’ailleurs, dans les réponses transmises à votre Rapporteur, le ministère de la Fonction publique distille des éléments laissant entendre que l’absence de négociations ne causerait aucun préjudice aux agents de l’État. En effet, raisonnant toujours en masse et non pas en niveau, l’administration précise que “ pour 2000, la progression de la rémunération moyenne des personnels en place avant toute mesure nouvelle de revalorisation salariale devrait atteindre 4 %, sous l’effet des mesures catégorielles et individuelles et l’effet report sur 2000 des mesures générales de 1999 (soit 1,08 %), pour une hausse des prix hors tabac prévue, en moyenne, de 0,9 %. Cette évolution correspond donc à une évolution en francs constants de l’ordre de 3,1 % ”. Dans son rapport de l’année dernière, votre Rapporteur a déjà eu l’occasion de rappeler les limites du raisonnement de l’administration. Pour sa part, il s’en tient au raisonnement en niveau, ne tenant compte que des seules mesures générales. Dans ce cas, si l’on examine la seule évolution de la valeur du point d’indice, l’on constate que celle-ci a décroché de l’évolution des prix comme l’indique le tableau ci-dessous.
Dès lors, l’administration ne saurait se considérer quitte quant à la préservation du pouvoir d’achat de ses agents. Il ne manquerait donc pas de sujet de négociations, d’autant plus que, selon certaines informations recueillies par votre Rapporteur, les mesures annexes prévues par l’accord salarial n’ont pas toujours fait l’objet d’une mise en œuvre satisfaisante. L’évolution des rémunérations au sein de la Fonction publique ne peut, de plus, continuer à alterner mesures unilatérales (comme en 1996 et 1997) et accord salarial. Une politique contractuelle digne de ce nom ne peut, en effet, se satisfaire d’une succession d’à-coups. C.– LA MISE EN ŒUVRE DE L’ACCORD SALARIAL DU 10 FÉVRIER 1998 Comme votre Rapporteur l’indiquait dans son rapport de l’an dernier, l’accord du 10 février 1998 comporte des mesures donnant la priorité aux bas salaires, dispositions qui s’ajoutent à des mesures générales prévoyant une augmentation en niveau des traitements et soldes des personnels civils et militaires de l’État de 1,3 % en 1998 et en 1999. Il comportait aussi d’autres dispositions, certaines concrètes sur la reconduction du CFA ou celle de l’enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs en matière d’action sociale, et d’autres plus rhétoriques, sur le temps de travail par exemple. Les mesures générales, le CFA, l’enveloppe exceptionnelle d’action sociale étant évoqués par ailleurs, on s’attachera plus particulièrement ici aux dispositions relatives aux bas salaires. Celles-ci étaient au nombre de trois : attributions différenciées 215 points d’indices mesures tendant à ce qu’aucun traitement ne soit inférieur au SMIC et repyramidage de la catégorie C. L’attribution de points d’indice majoré est intervenue en deux étapes, la première au 1er juillet 1998 (décret du 10 juin 1998) et la seconde au 1er juillet 1999 (décret du 10 juin 1999). Ces attributions ont bénéficié à 2.190.000 agents de l’État (dont près de la moitié d’actifs). Le tableau ci-dessous précise la répartition des bénéficiaires de ces dispositions selon les tranches d’indices.
Les cinq échelles de traitement de la catégorie C ont été améliorées afin qu’aucun traitement indiciaire brut dans la fonction publique ne soit inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Entre 1 et 15 points d’indice majoré ont été attribués, le 1er avril 1998, aux six premiers échelons des échelles 2 à 5 de la catégorie C (décret du 4 mars 1998). A la même date, l’échelle 1 a été redéfinie sur la base de 8 échelons et de 23 ans de carrière. Ainsi, en particulier, l’indice minimal de traitement de la fonction publique est relevé de l’indice majoré 226 à l’indice majoré 247. Ce relèvement conduit en pratique à la disparition du versement de l’indemnité différentielle versée depuis 1990 en vue de porter le traitement brut des agents au niveau du SMIC brut. Les militaires du rang ne bénéficiaient pas de cette indemnité mais ont été néanmoins concernés par la modification de l’indice minimal. Ce relèvement a concerné environ 82.000 agents de l’État et environ 20.000 militaires du rang engagés. La revalorisation du SMIC de 1,24 % au 1er juillet 1999 n’a pas eu de conséquence pour les agents de la fonction publique. En effet, le mécanisme de l’indemnité différentielle ne s’est pas déclenché, le traitement indiciaire brut de tous les agents restant supérieur au SMIC brut. En effet, le traitement minimum de la fonction publique (indice majoré 252) a été porté au 1er juillet à 6.963 francs bruts par mois, soit un montant supérieur au SMIC brut revalorisé (6.882 francs, sur la base de 169 heures). En outre, les recrutements ne sont plus opérés en pratique dans la fonction publique de l’État qu’à partir du premier échelon de l’échelle E2, qui correspond, au 1er juillet 1999, à 6.990 francs bruts par mois. Sur un an (de juillet 1998 à juillet 1999), la rémunération nette mensuelle moyenne des agents au premier échelon de l’échelle E2, intégrant un taux de primes moyen de 10 %, a progressé de 143 francs pendant que le SMIC net progressait de moins de la moitié (50 francs) et est ainsi supérieure au SMIC net de 22 % au 1er juillet 1999. Pour des agents ayant cinq ans d’ancienneté dans cette même échelle l’avantage par rapport au SMIC net est de plus de 28 %. A titre de comparaison, le minimum de pension (indice majoré 203) net de cotisations et de prélèvements s’élève au 1er juillet 1999 à 5.183 francs par mois, soit 5 % de moins que le SMIC net. Au 1er juillet 2000, compte tenu des seules dispositions prévues par l’accord salarial, le minimum de traitement atteindra à cette date 7.046 francs bruts par mois. Le mécanisme de l’indemnité différentielle ne se déclenchera donc alors que si la revalorisation du SMIC excède 2,4 % par rapport à sa valeur au 1er juillet 1999. Le tableau ci-dessous décrit les différentes étapes de ce rattrapage :
L’amélioration des perspectives de carrière des fonctionnaires de la catégorie C a conduit à modifier les décrets statutaires afin de réaliser le nouveau repyramidage prévu par l’accord concernant le dernier et l’avant-dernier grade de chaque corps ou cadre d’emplois. La DGAFP a pris les textes concernant les corps à statut interministériel. Chaque ministère a préparé les textes relatifs à ses corps particuliers. Le dispositif sera complet au 1er janvier 2000. Au 1er janvier 1999, le nouvel espace indiciaire a été repyramidé à hauteur de 12,5 % de l’effectif de chaque corps ou cadre d’emplois. Ce pourcentage sera porté à 15 % au 1er janvier 2000. Parallèlement, la proportion des emplois classés en échelle 5 a été portée, au 1er janvier 1999, à 27,5 % de l’effectif total des échelles 4 et 5 et du nouvel espace indiciaire. Cette proportion sera portée à 30 % au 1er janvier 2000. Au total, environ 100.000 agents de la fonction publique de l’État seront concernés par ce dispositif. II.– LES EFFECTIFS Dans son rapport de l’année dernière, votre Rapporteur avait dénoncé le dogme du gel des effectifs de la fonction publique, auquel le Gouvernement s’estimait malheureusement tenu de sacrifier. Il faut dire que le budget pour 1999 prévoyait une stricte stabilisation des effectifs budgétaires des ministères civils. Le fait que le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une légère augmentation de ces mêmes effectifs (+ 366, soit + 0,02 %) conduit-il votre Rapporteur spécial à nuancer ses propos antérieurs ? A l’évidence, non. Ce solde positif entre les suppressions et les créations de postes est trop faible pour avoir une quelconque signification et pour témoigner d’un éventuel changement de cap. Ce n’est pas avec une telle évolution des effectifs de la fonction publique que l’on pourra ni préparer la mise en œuvre des 35 heures – dont l’une des justifications essentielles, y compris dans la fonction publique, doit rester la création d’emplois – , ni permettre la résorption de l’emploi précaire dans des conditions ne conduisant pas à une perte de substance du service public. A.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES Le tableau ci-dessous présente l’évolution des effectifs budgétaires, telle qu’elle est prévue par le projet de loi de finances pour 2000.
Le projet de loi de finances prévoit donc la création de 366 emplois budgétaires au sein des ministères civils. Ce solde est le résultat de la création de 9.430 emplois, compensés par la suppression de 9.064 autres. Pour mémoire, les mouvements prévus par la loi de finances de l’année dernière portaient sur 2.358 suppressions et 2.358 créations d’emplois. En revanche, dans le cadre de la professionnalisation des emplois militaires, les emplois de la défense augmenteront de 2.204 unités (soit + 0,5 %), tandis que ceux d’appelés et volontaires diminueront globalement de 32.081 (soit – 29.1 %). En examinant l’évolution des emplois budgétaires par sections budgétaires, on constate que six d’entre elles (Culture et Communication, Emploi, Environnement, Santé et Solidarité, Justice et Services généraux du Premier ministre) connaîtront une progression de leurs effectifs. L’évolution la plus notable concerne le ministère de la Justice puisque le projet de budget prévoit la création de 1.239 emplois (et 2 suppressions) qui se répartissent entre l’administration générale (5), les juridictions judiciaires (382 dont 212 magistrats), les juridictions administratives (85), les services pénitentiaires (386), les services de la protection judiciaire de la jeunesse (380) et la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) (1). Toutes les autres sections voient leurs effectifs gelés (Aménagement du territoire, Recherche et technologie, Tourisme, Outre-mer) ou réduits. Comme les années précédentes, les principales suppressions nettes d’emplois concernent les services financiers (– 654) et les services de l’Équipement (– 385). En ce qui concerne les premiers, on note ainsi la suppression de 130 emplois au Trésor public et de 420 à la direction générale des Impôts. Dans les services de l’Équipement, les suppressions concernent l’administration centrale (8), les services déconcentrés (302) et les ouvriers des parcs et ateliers (70). Ces suppressions d’emplois, concentrées depuis plusieurs années, ne laissent pas d’inquiéter tant elles ne semblent pas résulter d’une analyse concertée de l’évolution des besoins au regard des missions, anciennes ou nouvelles, confiées à ces services. La situation constatée à la direction générale des impôts (DGI) est, à cet égard, éclairante. Celle-ci vient, en effet, de rendre public son plan de modernisation qui prévoit un nombre sans précédent de suppressions de postes. Après les 2.516 suppressions intervenues entre 1995 et 1999, la DGI s’apprête à supprimer 3.000 emplois pour les trois ans à venir (de 2000 à 2002). Certes, la création, pour la même période, de 1.500 postes destinés à répondre aux nouvelles missions de la DGI ramène la diminution nette des effectifs à 1.500. A première analyse, il serait possible de se féliciter d’une manifestation – trop rare jusqu’ici – de gestion prévisionnelle des emplois. En effet, la DGI a identifié très précisément les gains de productivité qui justifient, selon elle, ces suppressions. Les progrès de l’informatisation et les réformes de structures expliquent l’essentiel de ce programme. Si la prise en compte de tels facteurs peut se justifier, il n’en va pas de même pour un troisième qui suscite un certain nombre d’interrogations. En effet, 600 suppressions d’emplois seraient justifiées par « l’estimation provisionnelle des autres simplifications législatives ou organisationnelles ». Une telle formule laisse perplexe, tant un certain nombre de modifications législatives, même présentées sous le sceau de la simplification, sont à l’origine d’une complexification croissante des procédures, qui cadre mal avec une diminution des effectifs des services fiscaux. B.– LA RÉSORPTION DE L’EMPLOI PRÉCAIRE DOIT ÊTRE ACCÉLÉRÉE La résorption de l’emploi précaire existant dans la fonction publique a toujours constitué, à juste titre, une préoccupation des organisations syndicales de fonctionnaires. Et, ce, d’autant plus, que les efforts menés à certaines périodes pour réduire le recours aux non titulaires et organiser leur titularisation n’ont jamais totalement atteint leurs objectifs. L’ampleur du phénomène est difficile à appréhender. En effet, le recrutement d’agents non titulaires, quelle que soit leur dénomination (auxiliaires, vacataires, contractuels), s’effectue à un niveau souvent très déconcentré et sur des supports budgétaires variables : emplois budgétaires de contractuels, crédits gagés par des emplois de titulaires, crédits de vacation, voire crédits de fonctionnement. Ainsi, lorsque le Gouvernement a entrepris un plan de résorption de l’emploi précaire, la première difficulté qu’il a rencontrée a été de dénombrer les agents susceptibles de faire partie du champ de la négociation. C’est l’exploitation des fichiers de paie qui permet à l’INSEE d’estimer le nombre d’agents non titulaires au 31 décembre de chaque année paire. D’après les informations fournies à votre Rapporteur, l’évolution du nombre d’agents non titulaires entre 1990 et 1997 est indiquée dans le tableau ci-dessous. Au delà des incertitudes statistiques, c’est l’importance du phénomène qui frappe.
L’accord sur la résorption de l’emploi précaire dans la fonction publique, conclu le 14 mai 1996 par le Gouvernement avec six des sept organisations syndicales les plus représentatives de la fonction publique, prévoit sur une période maximum de quatre ans l’organisation de concours réservés à certains agents non titulaires, en fonction à la date de signature du protocole. C’est la loi du 16 décembre 1996 qui, par son titre premier consacré à la résorption de l’emploi précaire, a autorisé l’organisation de ces concours réservés jusqu’au 17 décembre 2000. Ils sont réservés aux agents, recrutés à titre temporaire, sur des emplois ou crédits inscrits au budget de l’État, pour assurer des missions de service public dévolues aux agents titulaires dans des fonctions d’enseignement, d’éducation, d’information ou d’orientation dans les établissements publics d’enseignement, ou des établissements d’enseignement en gestion directe de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, ainsi que dans des fonctions du niveau de la catégorie C. Pour présenter ces concours, les agents doivent avoir été en fonctions ou en congés réguliers à la date du 14 mai 1996. Ils doivent en outre pouvoir justifier, à la date de clôture des inscriptions au concours, des conditions de titres requis pour l’accès au corps concerné et de quatre ans de services, au cours des huit années précédant ledit concours. La loi a également prévu des concours aménagés, en tant que de besoin, pour les agents non titulaires recrutés à titre temporaire, remplissant des fonctions de niveau A ou B et répondant aux mêmes conditions de titres et d’ancienneté de services. Selon une estimation faite en 1997, sont susceptibles d’être concernés par ce plan environ 45.700 agents, dont 21.500 enseignants. Un bilan à mi-parcours de l’application effective du plan a été présenté aux organisations syndicales en juin dernier. D’une manière générale, le nombre de postes offerts en 1998 est en augmentation par rapport à 1997, tant pour les enseignants (3.300 contre 2.700) que pour les non enseignants (3.334 contre 3.169). Il en va de même du nombre de reçus qui est de 5.875 contre 5.142 en 1997. S’agissant des maîtres auxiliaires du ministère de l’Éducation nationale, près de 5.000 d’entre eux ont été admis aux concours réservés organisés en 1997 et 1998 pour 6.000 postes offerts. Il convient d’ajouter à ce chiffre, les 6.954 maîtres auxiliaires reçus aux autres concours (externes, internes et spécifiques) leur permettant d’accéder à un corps de professeurs du second degré. Au total, ce sont donc près de 12.000 maîtres auxiliaires qui ont accédé aux corps de personnels de l’enseignement du second degré par la voie des différents concours, soit plus de la moitié des candidats potentiels. En ce qui concerne les agents du niveau de la catégorie C, l’organisation des concours réservés a permis la titularisation de plus de 6.000 agents sur un total de 21.756 ayants-droit remplissant les conditions d’ancienneté requises. D’autres voies d’intégration (concours externes et internes, concours spéciaux, intégrations directes) ont permis la titularisation de plus de 3.300 agents. Enfin, plusieurs décrets visent à stabiliser la situation de certains agents non titulaires du niveau de la catégorie B. Tout d’abord, un décret de juin 1998, a institué, pour quatre années scolaires, des concours spéciaux d’accès au corps des instituteurs en faveur des instituteurs suppléants remplissant certaines conditions de titres et d’ancienneté. De même, un décret de mars 1998 a aménagé les concours internes d’accès à certains corps de catégorie B du ministère de la Culture. Des dispositifs analogues ont été mis en place en faveur des personnels exerçant des fonctions de documentaliste, des personnels du ministère de l’Emploi et de la solidarité affectés au RMI et de certains personnels relevant de l’administration pénitentiaire. Le tableau ci-dessous indique, pour les deux premières années d’application du plan, le bilan des concours réservés et des autres intégrations constatées.
Votre Rapporteur ne saurait nier les efforts qui sont entrepris par l’administration pour mettre en œuvre le plan de résorption de l’emploi précaire. Cependant, force est de constater que les intégrations « normales » (concours externes ou internes) jouent un rôle tout aussi important que les concours réservés. De plus, certains ministères, même parmi ceux qui emploient des agents non titulaires remplissant les conditions requises, n’en ont encore organisé aucun. Par ailleurs, les statistiques établies sur le nombre d’agents non titulaires ne laissent pas d’inquiéter. Si entre 1992 et 1996, celui-ci a effectivement diminué de 7 %, les chiffres de 1997, encore provisoires, indiquent une aggravation de la situation. Le nombre d’agents non titulaires a augmenté de 4,1 % (soit + 7.500 agents), comblant ainsi plus du tiers du chemin parcouru entre 1992 et 1996. Enfin, la résorption de l’emploi précaire ne reste guère concevable dans un contexte de stabilisation de l’emploi public. En effet, si la titularisation d’agents déjà présents s’effectue à nombre d’emplois budgétaires stables, elle aboutit à réduire la substance du service public. C.– LE CONGÉ DE FIN D’ACTIVITÉ (CFA) DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ A la suite de la signature d’un protocole relatif au départ anticipé pour l’emploi des jeunes en juillet 1996, le congé de fin d’activité (CFA) a été organisé par la loi du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la Fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire. Les fonctionnaires, en position d’activité ou de détachement, peuvent accéder, « sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service », au CFA à condition d’être âgé d’au moins 58 ans et de justifier, soit de 37,5 années de cotisations tous régimes confondus et 25 années de services effectifs, soit de 40 ans de cotisations et 15 années de services effectifs. Le CFA est également ouvert aux agents non titulaires, sous la même condition d’âge, à condition de justifier de 40 années de cotisations et de 25 ans de services effectifs. Les bénéficiaires du CFA reçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % du traitement brut pour les fonctionnaires et à 70 % du salaire brut pour les agents non titulaires. Le CFA cesse au plus tard à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire peut bénéficier d’une pension à jouissance immédiate ou atteint l’âge de 60 ans. Le temps passé en CFA n’ouvre aucun droit au titre de l’avancement ou de la retraite. Les agents en CFA libèrent leur emploi sur lesquels sont recrutés de nouveaux agents, dans les conditions prévues par le statut général. Les modalités prévues pour la fonction publique de l’État sont transposées aux autres fonctions publiques. Institué pour un an par la loi de 1996, le CFA a été prolongé à deux reprises, par l’article 111 de la loi de finances pour 1998 et par l’article 128 de la loi de finances pour 1999. Ce faisant, conformément à l’accord salarial du 10 février 1998, le bénéfice du CFA a été élargi aux agents âgés d’au moins 56 ans justifiant d’au moins 40 années de cotisations et de 15 années de services publics. Le nombre de départs en CFA a atteint 11.999 en 1997. Ce nombre a fortement diminué en 1998, puisqu’il n’est plus que de 7.050. Le tableau ci-dessous précise la répartition par ministère de ces départs en CFA.
Au 30 juin 1999, le nombre de bénéficiaires du CFA atteignait 10.845 (dont seulement 394 non titulaires). Parmi les bénéficiaires titulaires, on observe une majorité de femmes (5.727 sur 10.451, soit 54,8 %). La représentation par catégorie montre une part importante des fonctionnaires de catégorie A (4.883, soit 46,7 %), importance qui s’explique naturellement par le succès du CFA au sein des enseignants. Les autres bénéficiaires se répartissent entre la catégorie C (2.857, soit 27,3 %), la catégorie B (1.577, soit 15,1 %) et la catégorie D (702, soit 6,7 %). Le coût budgétaire du CFA est constitué par les revenus de remplacement versés aux agents bénéficiaires. Celui-ci a atteint 726,2 millions de francs en 1997 et 1.534,2 millions de francs en 1998. Pour le premier semestre, ce coût a atteint 825 millions de francs. Cependant, il convient de souligner que le coût réel du dispositif est vraisemblablement sensiblement moindre, puisque les agents recrutés n’ont pas d’ancienneté et donc perçoivent un traitement indiciaire moins élevé que celui des bénéficiaires du CFA qu’ils remplacent. L’année dernière, votre Rapporteur plaidait pour la pérennisation d’un dispositif apprécié et favorable à l’emploi des jeunes. Le fait que le projet de loi de finances ne contienne aucune disposition en ce sens – ni d’ailleurs une nouvelle prolongation d’une année – illustre les hésitations du Gouvernement en ce domaine. L’un des premiers arguments avancés est l’incertitude qui porte sur le renouvellement du dispositif de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE), actuellement en discussion entre les partenaires sociaux. Cet argument n’est guère recevable, car il n’est pas concevable que la politique menée dans la fonction publique soit conditionnée aux résultats de négociations concernant le secteur privé. L’argument budgétaire est également avancé. Il est vrai que l’effet-CFA sur les départs de la fonction publique pour la période 1999-2010 n’est pas négligeable. D’après les estimations transmises à votre Rapporteur, estimations issues d’un modèle statistique établi avec les données relatives à 1997, le maintien du dispositif entraînerait 40.000 départs supplémentaires, dont 25.000 dans l’Éducation nationale et 10.000 dans les services financiers. D.– LA MISE EN ŒUVRE DES 35 HEURES 1.– Les principales conclusions du rapport Roché La loi du 13 juin 1998 d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail précisait dans son article 14 que « le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique ». Cette disposition se référait implicitement à l’une des mesures prévues par l’accord salarial du 10 février 1998 qui visait à établir un état des lieux de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires dans les trois fonctions publiques. Cet état des lieux, confié à M. Jacques Roché, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, a été remis le 10 février dernier. Il fait apparaître cinq traits marquants. Premièrement, l’environnement réglementaire actuel s’avère inadapté. Son cadre rigide n’a pas empêché une extrême diversification des situations qui se sont développées par accumulation de mesures ponctuelles, sans réflexion globale. Deuxièmement, la durée hebdomadaire du travail n’est plus une référence théorique, tant les instruments de modulation à la disposition des agents sont nombreux. Dans l’appréciation actuelle de la durée hebdomadaire du travail, les multiples paramètres de variation de la durée du travail sur l’année (nombre de jours de congés ou d’autorisations d’absence, horaires variables, temps partiel mensualisé ou annualisé) ne sont pas pris en compte. Le rapport relève que la mise en place de l’horaire variable a parfois entraîné une réduction des obligations de service alors même que le contrôle horaire est loin d’être généralisé. Pour opérer des comparaisons incontestables et pertinentes, seul le décompte annuel des heures travaillées permet de prendre en compte toutes les variations et modulations qui affectent le temps de travail, sans perturber la mesure. Sur cette base, le rapport Roché relève que les durées moyennes hebdomadaires dont sont redevables les agents à temps plein de la fonction publique de l’État (n’incluant pas les heures supplémentaires) se situent entre 29 et 40 heures. Hors Éducation nationale et Justice, la plupart des durées officielles affichées se situent entre 36 et 38 heures. Les constatations effectuées sur place par la mission portant sur des sites évidemment plus restreints concluraient plutôt à une durée comprise entre 35 et 37 heures. Ce constat repose sur les pratiques internes officialisées ou validées par les directions du personnel au sein des administrations (jours de congés supplémentaires ou légère réduction de la durée hebdomadaire du travail) et ne recouvre pas les durées effectives qui peuvent être différentes, c’est-à-dire plus élevées (en particulier pour de nombreux personnels d’encadrement) ou, moins importantes, ce qui est le cas le plus fréquent du fait des pratiques individuelles et de l’absence de contrôle efficace du respect des obligations de service. Dans la fonction publique territoriale, 25% des collectivités affichent une durée hebdomadaire moyenne de travail inférieure ou égale à 35 heures tandis que 41 % se situeraient entre 36 et 38 heures hebdomadaires. Enfin, dans la fonction publique hospitalière (agents de jour), les durées de travail sont comprises entre 35 h 30 et 38 h 30, et apparaîtraient le plus souvent assez proches des obligations de service. Troisièmement, faute d’un instrument de mesure uniforme, les différences constatées dans les durées de travail ne sont pas lisibles. Des inégalités de traitement des personnels se sont développées sans que des motifs objectifs les justifient ou continuent de les justifier. Les modulations de la durée du travail ont été utilisées, en liaison ou non avec les modifications du régime indemnitaire, pour compenser les « particularismes » de certaines fonctions dont l’appréciation est subjective et n’est jamais réexaminée ensuite. Les indemnités, les heures supplémentaires, les congés supplémentaires, les réductions de la base hebdomadaire de travail sont donc utilisés, de façon alternative ou cumulative, comme les instruments de cette compensation. Ainsi, les heures supplémentaires qu’elles soient forfaitaires ou réelles, sont souvent considérées comme un acquis. La complexité de leur gestion ne permet pas toujours un contrôle satisfaisant. L’ensemble de ces pratiques constituent un obstacle évident à la polyvalence et à la mobilité. Quatrièmement, les souplesses introduites dans l’aménagement du temps de travail n’ont pas été assez axées sur les besoins des usagers mais trop souvent liées à la conclusion d’accords locaux, suite à certains conflits. Ainsi, les plages fixes des horaires variables qui exigent la présence de tout l’effectif ne correspondent pas toujours à des afflux du public ou à des nécessités de service. A l’inverse, les plages variables, à la libre disposition des agents, peuvent correspondre à une fréquentation abondante. Le temps partiel, qui se concentre sur la quotité à 80 % en libérant le mercredi, engendre dans certains services à effectifs réduits ce jour là, un sous-effectif d’autant plus gênant que le public libre pour les mêmes raisons, est plus nombreux à vouloir fréquenter les services publics. Enfin, sauf dans des expérimentations récentes, la réduction et l’aménagement du temps de travail n’ont pas été l’occasion d’une réflexion globale sur l’organisation du travail. Sur la base de cet état des lieux, le rapport Roché dégage un certain nombre de principes à mettre en œuvre. Il juge indispensable de profiter de l’aménagement et de la réduction du temps de travail pour procéder à une nouvelle organisation du travail dans les trois fonctions publiques après une réflexion approfondie et une très large concertation afin d’assurer une meilleure efficacité des missions de service public et de répondre aux besoins des usagers et aux aspirations des personnels. Les expériences en cours dans le secteur privé, dans les entreprises publiques, mais aussi dans les administrations montrent que l’aménagement et la réduction du temps de travail doivent faire l’objet de préalables reposant sur un cadre général suffisamment indicatif, mais assez souple, pour prendre en compte les spécificités des trois fonctions publiques. Les dispositifs en place doivent être aménagés et les conséquences de l’aménagement et de la réduction du temps de travail doivent être esquissées. La démarche doit donc s’inscrire dans le temps et suppose une large concertation, doublée de négociations déconcentrées. Un observatoire, instance de suivi de mutualisation des expériences, devrait ensuite être mis en place. Parmi les préalables à mettre en place, le rapport Roché place : · la modernisation de la réglementation, par l’uniformisation de la mesure du temps de travail (en prenant l’heure comme unité commune et en décomptant le temps de travail sur l’année) et par la définition de la durée effective du travail dans une nouvelle réglementation qui prenne en compte également la définition du travail de nuit et le contenu des permanences et astreintes ; · l’assouplissement ou l’élargissement des instruments d’aménagement du temps de travail, notamment les horaires variables et modulables, la création d’un compte épargne-temps (ouvert à tous les agents titulaires, il serait soumis à un cadre général très souple, une grande latitude étant laissée à chaque fonction publique et à leurs échelons déconcentrés pour prendre en compte les spécificités et en négocier le contenu avec les partenaires sociaux) et une politique de relance du temps partiel ; · la modernisation de l’organisation du travail qui suppose une mise à plat de l’organisation existante, l’amélioration de la qualité du service public en prenant en compte les besoins des usagers et les aspirations des personnels. La nécessité de profiter de l’aménagement-réduction du temps de travail pour engager une profonde réflexion sur les méthodes et l’organisation du travail, la multitude des instruments à disposition, les spécificités des trois fonctions publiques et les différentes missions qu’elles exercent, la prise en compte des expériences plaident pour l’instauration d’un cadre général souple permettant des adaptations aux niveaux déconcentrés et la mise en place d’une structure d’aide. Le rapport prône notamment la création d’un comité de pilotage interministériel, dont le rôle consisterait à mettre en place un observatoire de l’aménagement-réduction du temps de travail et à donner des consultations d’expertise ou de conseil. Ce comité fonctionnerait grâce à la mise en place de comités de pilotage ministériels et locaux. Le rapport estime que l’aménagement-réduction du temps de travail conduit in fine, lorsqu’il est mis en place selon la méthode proposée, à s’interroger sur ses conséquences en termes de moyens. Il estime que l’aménagement-réduction du temps de travail peut être installé dans un « jeu à sommes positives » grâce auquel les usagers voient leurs besoins mieux pris en compte, les agents bénéficient d’une réduction du temps de travail assortie d’une plus grande souplesse dans les horaires et l’administration se modernise et renforce la qualité du service public. Jugeant que la réduction du temps de travail est incompatible avec une logique d’heures supplémentaires, le rapport estime que le décompte annuel de la durée du travail devrait permettre de résorber le travail précaire et certaines heures supplémentaires en les transformant en emplois statutaires. Néanmoins, le rapport indique qu’une compensation de la diminution globale du temps de travail peut être trouvée dans une meilleure mobilité d’emploi des agents (par ajustements et redéploiements), ainsi que dans une redéfinition de certaines missions et une évolution de certains postes. 2.– La démarche choisie Après la remise du rapport Roché et une première consultation des organisations syndicales et des associations d’élus pour connaître leurs réactions à celui-ci, le ministre de la fonction publique a précisé la démarche que le Gouvernement a retenue en ce qui concerne la réduction du temps de travail dans la fonction publique. La méthode et le calendrier ont été définis avant l’été et ont été confirmés au cours d’une nouvelle consultation des organisations syndicales à la fin du mois de septembre : · mise au point d’un accord-cadre couvrant les trois fonctions publiques et posant les principes d’une réglementation du temps de travail dans la fonction publique ; · engagement, sur la base de cet accord-cadre, d’une phase de négociations décentralisées dans chacune des trois fonctions publiques, puis dans chaque ministère, chaque établissement, chaque collectivité et chaque service. Les intentions du Gouvernement sont de parvenir à la conclusion de cet accord-cadre dès la fin de cette année ou au début de l’année prochaine. L’objectif final, réaffirmé récemment par le Premier ministre, est de rendre la réduction du temps de travail effective au début de 2002. Par ailleurs, le Gouvernement a fixé les principes qui guideront son attitude. La réduction du temps de travail ne concernera que les personnels travaillant effectivement plus de 35 heures. Le premier objectif de cette réduction est l’amélioration du service rendu au public, la création d’emplois n’étant qu’une résultante du processus. Cette question sera examinée, en fonction des besoins locaux, au regard notamment des départs en retraite, de la résorption des emplois précaires et de la possibilité de transformer des heures supplémentaires en emplois. Votre Rapporteur ne peut évidemment souscrire à ce refus d’envisager l’emploi comme un élément central de la négociation et de la concertation. Dans le secteur privé comme dans le service public, la réduction du temps de travail doit être d’abord une composante de la politique menée en faveur de l’emploi. Même s’il est difficile de s’engager sur un chiffrage précis, il n’apparaît pas acceptable que la question de l’emploi soit ainsi évacuée et éludée. A cet égard, le quasi-gel des emplois prévu pour 2000 apparaît comme un signe particulièrement mal venu. III.– LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE Au sens économique du terme, les crédits consacrés à la fonction publique sont constitués des crédits de personnel de l’État. Pour l’essentiel, il s’agit de crédits inscrits dans les trois premières parties (rémunérations d’activité, pensions et allocations et charges sociales) du titre III. Ces crédits ne relèvent évidemment pas du ministère de la Fonction publique puisqu’ils sont inscrits dans les fascicules budgétaires des différents ministères. Les crédits relevant plus spécifiquement du ministère sont inscrits dans le fascicule budgétaire des Services généraux du Premier ministre, où ils figurent dans un agrégat spécifique. Bizarrement, cet agrégat qui rassemble les crédits gérés par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ne comporte pas les crédits de fonctionnement de cette même direction générale. En réintégrant ceux-ci, les crédits gérés par la DGAFP sont récapitulés dans le tableau ci-après. Au total, ils s’élèvent à 1.357 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, ce qui témoigne d’une forte diminution par rapport à 1999 (- 6,5 %). En effet, les crédits diminuent de 94,2 millions de francs. De même, les autorisations de programme passeront de 230 millions de francs en 1999 à seulement 65 en 2000 (soit - 71,7 %). La majeure partie des crédits provient de l’action sociale interministérielle (775 millions de francs, soit 57,1 % des crédits), les subventions aux écoles (366,9 millions de francs, soit 27 %) et le Fonds pour la réforme de l’État (109 millions de francs, soit 8 %).
A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1998 ET 1999 Les crédits spécifiques du ministère de la Fonction publique n’ont subi aucune mesure de régulation budgétaire en 1998 et 1999. D’une manière générale, les mouvements affectant les crédits disponibles en cours d’exercice sont de faibles ampleurs : · les reports de crédits sont concentrés sur le titre V et sur les deux chapitres du titre III qui y sont liés (37-07 – Dépenses diverses liées au réimplantations d’administrations et 37-08 – Fonds pour la réforme de l’État) ; · les transferts et répartitions affectent essentiellement l’action sociale interministérielle (chapitre 33-94) et les dépenses liées aux réimplantations d’administrations (chapitre 37-07 et 57-01) ; ces deux derniers chapitres ne sont pas, en effet, des chapitres d’imputation de dépenses ; c’est également partiellement le cas pour le premier. Globalement, les taux de consommation des crédits apparaissent satisfaisants. Ils dépassent en effet 95 % pour les actions de formation, de perfectionnement et de modernisation (95,1 % en 1998), l’action sociale interministérielle (99,8 %) et naturellement, les subventions aux écoles ou au Centre des études européennes de Strasbourg (100 %). En revanche, le taux d’utilisation des crédits en ce qui concerne les dépenses liées aux réimplantations des administrations et, dans une moindre mesure, celles relatives au Fonds pour la réforme de l’État, sont largement plus faibles, témoignant de la lenteur, au cours des dernières années, des projets de réimplantations d’administrations.
B.– L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE En 2000, les crédits d’action sociale connaîtront une forte diminution, puisqu’ils passeront de 905 millions de francs en 1999 à seulement 760. Cette forte diminution s’explique avant tout, comme on le verra, par la non reconduction totale de l’enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs accordée en 1998 et 1999, conformément à l’accord salarial de février 1998. L’année dernière, votre Rapporteur avait souligné l’importance de cette enveloppe qui a, incontestablement, contribué à relancer la politique d’action sociale au profit des agents de l’État. Il avait alors insisté sur la nécessité de la pérenniser au-delà de 1999 et des conclusions de l’accord salarial. Force est de constater que ce n’est malheureusement pas le cas. Votre Rapporteur ne peut, dès lors, avaliser une décision qui, au nom d’économies dérisoires au regard du budget de l’État, fragilise une politique sociale indispensable et appréciée par les agents de l’État. Le tableau ci-après précise la manière dont cette enveloppe exceptionnelle a été répartie en 1998 et en 1999. Il permet de mesurer l’importance prise par les opérations d’action sociale en matière immobilière (construction et rénovation des restaurants interadministratifs et réservations de logements en Ile-de-France et en province) : les crédits qui y sont consacrés ont représenté 75,3 % de l’enveloppe en 1998 et 78,3 % en 1999.
Cette enveloppe n’est donc pas reconduite. Cependant, il convient d’observer que les mesures portant revalorisation des prestations interministérielles à réglementation commune ou le relèvement du plafond d’attribution de la prestation-repas ont un effet pérenne. Les crédits nécessaires au paiement de ces dépenses sont donc inscrites au budget de chaque ministère. Par ailleurs, le projet de budget pour 2000 prévoit la reconduite des crédits consacrés aux sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS) et à l’insertion des personnes handicapées. Le tableau ci-après récapitule la répartition des crédits d’action sociale en 1999 et 2000.
L’article 20 du chapitre 33–94 concerne les crédits déconcentrés, c’est-à-dire les crédits relevant des SRIAS. Instituées en 1994 auprès de chaque préfet de région, elles sont chargées de proposer à celui-ci les actions à entreprendre sur le plan interministériel, en tenant compte des besoins exprimés localement, notamment dans les domaines du logement, de la restauration et de l’enfance. Toutes les SRIAS sont désormais installées. Leur première tâche a été de dresser un état des lieux exhaustif de l’existant en matière d’équipements sociaux (notamment en ce qui concerne la restauration collective) et de recenser les besoins sociaux non encore satisfaits (en particulier le logement). Comme en 1998 et 1999, cet article sera doté de 10 millions de francs. Cette simple reconduction devrait s’avérer suffisante pour accompagner ces actions, celles-ci connaissant une lente montée en puissance depuis deux ans. L’article 30, consacré aux prestations sociales interministérielles, sera doté de 685 millions de francs en 2000, au lieu de 650 millions de francs en 1999, ce qui représente une progression de 5,4 % d’une année sur l’autre. Ces crédits sont destinés à financer cinq types d’actions : les aides à l’amélioration de l’habitat des retraités, les aides et prêts à l’installation des personnels en Ile-de-France, l’aide-ménagère à domicile des retraités, les chèques-vacances et les prestations service-crèche. La répartition de ces crédits illustre la forte progression des crédits consacrés aux chèques-vacances. Ainsi, les crédits prévus pour 2000 (à savoir 270 millions de francs) sont dix fois supérieurs aux dépenses constatées en 1990. En effet, les demandes de chèques-vacances ont de nouveau enregistré une forte progression entre 1997 et 1998 (+ 18,6 %), le nombre de personnes bénéficiaires passant de 188.000 à 222.000. Afin de privilégier la demande des agents les plus modestes, il a été décidé de se rapprocher de l’objectif initial qui a prévalu lors de la création du chèque-vacances en 1982 et qui visait à favoriser le départ en vacances des personnes et familles modestes. Parallèlement, il est apparu nécessaire de mieux maîtriser la progression des dépenses consacrées à cette prestation et les frais de gestion y afférent afin de permettre le financement et le développement des autres actions et prestations interministérielles, avec un effort particulier concernant la restauration. Compte tenu de ces choix, des mesures transitoires, adaptées à la situation, ont été prises en avril 1998 : modulation des taux de bonification sur l’épargne préalable, en fonction des revenus des bénéficiaires (de 25 % à 15 % au lieu de 25 % antérieurement), plan annuel unique (alors qu’il était possible d’aller jusqu’à 3 plans antérieurement). L’intervention de ces mesures a conduit le comité interministériel d’action sociale de l’État (CIAS) à demander à la DGAFP la mise en place d’un groupe de travail paritaire chargé de faire des propositions pour mieux centrer le chèque-vacances sur son objet social. Celui-ci a préconisé en septembre 1998 les mesures suivantes : · prise en compte du revenu fiscal de référence en lieu et place de la cotisation d’impôt sur le revenu pour la détermination du plafond d’attribution de l’aide, · instauration d’un barème de bonifications dégressives, calculé en fonction des revenus, · réduction du montant minimal de l’épargne mensuelle de 4 à 2 % du SMIC, · extension du bénéfice du chèque-vacances à tous les agents non titulaires de l’État, · création d’un plan d’épargne permanent à deux ou trois échéances au cours d’une année. La loi du 12 juillet 1999 modifiant l’ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances dispose notamment que le montant de l’épargne mensuelle minimale est abaissé à 2 % du SMIC (article 3) et que le plafond d’attribution du chèque-vacances est fixé en fonction des revenus et du nombre de parts fiscales du demandeur (article 2). Dans ces conditions et bien que le chèque-vacances délivré dans le cadre de la fonction publique de l’État revêt le caractère d’une aide aux vacances facultative attribuée dans les conditions définies à l’article 6 de l’ordonnance précitée, il a été décidé, en accord avec les partenaires sociaux, de retenir ces nouvelles dispositions pour l’octroi des chèques-vacances aux agents de l’État. Par ailleurs, si les agents non titulaires de droit public de l’État pouvaient déjà bénéficier du chèque-vacances, tel n’était pas le cas jusqu’à présent des emplois-jeunes de droit privé. L’extension à ces personnels du bénéfice du chèque-vacances devrait intervenir dans les tous prochains mois. C.– LES ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT, D’INSERTION ET DE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS Les crédits consacrés à ces actions et inscrits au chapitre 34–94 s’élèveront à 38 millions de francs en 2000. La comparaison avec les chiffres de 1999 (34 millions de francs) est rendue difficile par un certain nombre de transferts : · ce chapitre accueille désormais les crédits consacrés à l’insertion des personnes handicapées (15 millions de francs en 2000) qui étaient inscrits, l’année dernière, dans un chapitre du titre V ; · les crédits destinés aux organisations syndicales, qui étaient jusque là imputés sur ce chapitre, ont été transférés dans un nouveau chapitre au titre IV, chapitre doté de 12 millions de francs (dont 11 en provenance du chapitre 34–94) ; ce transfert fait suite à des observations de la Cour des Comptes relatives à la création d’une ligne d’intervention spécifique. Compte tenu de ces transferts, l’enveloppe 2000 est donc identique à celle de l’année précédente. Ces crédits permettent de financer les actions suivantes : · les concours interministériels d’accès aux instituts régionaux d’administration (IRA) organisés par la DGAFP ; · les cycles de préparations aux concours internes organisés par les instituts et les centres de préparation à l’administration générale fonctionnant au sein de 26 universités ; · les stages pour des hauts fonctionnaires organisés avec le concours de l’ENA (formation des administrateurs civils nommés au tour extérieur, stages de formation des officiers intégrés dans le corps des administrateurs civils, dispositif « chèque-formation » pour les administrateurs civils) ; · les actions d’impulsion en matière de formation continue interministérielle, tant au niveau central que déconcentré, répondant aux objectifs du troisième accord-cadre du 22 février 1996 sur la formation continue ; les actions déconcentrées sont confiées aux préfets de région et aux IRA ; trois priorités ont été définies : gestion des ressources humaines, formation liées à la qualité du service rendu aux usagers et nouvelles technologies de l’information et de la communication ; ces crédits peuvent également être utilisés pour la préparation des agents aux examens et concours administratifs pour une meilleure connaissance des règles financières applicables au niveau déconcentré, de la nouvelle réglementation des marchés publics, des lois relatives aux droits des usagers et des politiques européennes au service du développement régional ; · les formations et échanges internationaux à l’intention d’agents de l’État (formations linguistiques à l’intention d’agents appelés à effectuer un stage dans une administration étrangère, stages ou échanges d’agents organisés avec des institutions de l’Union européenne) ; · le programme de formation continue pour les agents de la DGAFP. La répartition de ces crédits au cours des trois dernières années est récapitulée dans le tableau ci-dessous :
D.– LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES 1.– Les crédits demandés pour 2000 Les subventions de fonctionnement destinées à l’École nationale d’administration (ENA), à l’Institut international d’administration publique (IIAP) et aux cinq Instituts régionaux d’administration (IRA) augmenteront de près de 7,1 % en 2000, passant ainsi de 342,7 à 366,9 millions de francs. La progression des crédits destinés aux IRA explique à elle seule les trois quarts de cette évolution. Augmentant de 11,9 % (soit + 18,5 millions de francs), les subventions de fonctionnement atteindront 173,5 millions de francs. C’est l’ajustement des crédits lié à l’augmentation du nombre des élèves qui explique l’essentiel de cette augmentation (17,2 millions de francs sur 18,5). La subvention versée à l’ENA progressera de 5,2 millions de francs (+ 3,2 %) pour atteindre 168,4 millions de francs. Cette augmentation s’explique essentiellement par l’actualisation des crédits de personnel (+ 1,3 million de francs), l’accroissement du nombre de postes offerts au concours (+ 2) et à la réforme de l'indemnité forfaitaire mensuelle (+ 1,2). La subvention à l’IIAP augmentera plus faiblement (+ 2,1 %), en raison principalement de l’inscription, l’année dernière, à titre non reconductible, d’une dotation de 400.000 francs destinée au développement de projets informatiques et télématiques. Enfin, la subvention au Centre des études européennes de Strasbourg est reconduite à son niveau de 1999, soit 2 millions de francs. 2.– La réforme en cours de l’École nationale d’administration Le recrutement et la formation à l’École nationale d’administration doivent permettre à l’administration de disposer des différents types de compétences dont elle a besoin dans un contexte marqué par de profonds changements des missions et du fonctionnement de l’État. Les réflexions engagées et les orientations arrêtées relatives à la gestion de l’encadrement supérieur, et plus généralement à la modernisation de l’administration, conduisent à proposer une adaptation et une simplification des trois concours d’entrée à l’ENA et une rénovation de l’enseignement qu’elle dispense. En ce qui concerne le recrutement, les orientations retenues s’inspirent du rapport établi par Mme Michèle Puybasset, conseiller d’État, et des réflexions conduites par la direction de l’école. Elles visent un double objectif. D’une part, il s’agit de diversifier davantage les origines géographiques, sociales et disciplinaires des élèves. En effet, les statistiques de recrutement de la dernière décennie mettent en évidence un recrutement très majoritairement parisien d’élèves issus de familles aisées et ayant une formation à forte dominante juridique et économique. D’autre part, il importe de préciser le profil souhaité des futurs élèves afin de conforter le rôle d’école administrative de l’ENA. Il s’agit de recruter des agents ayant des connaissances de base solides (dans des domaines tels que le droit public, l’économie, les questions communautaires mais également les finances publiques, les questions sociales et internationales), de personnes dotées d’une autonomie de réflexion sur les grands enjeux de société et de la vie administrative contemporaine et manifestant une réelle motivation pour le service public. Les mesures proposées concernent, d’une part, l’amélioration des conditions de préparation des concours et, d’autre part, le contenu et les modalités des épreuves. L’amélioration des conditions de préparation des concours passe par trois types d’initiatives : · mieux faire connaître les concours et les conditions de leur préparation, en assurant une plus grande publicité pour le troisième concours dans les médias, en incitant les fonctionnaires à préparer le concours interne et en conduisant une action spécifique sur les préparations au concours externe en direction du public étudiant ; · améliorer les performances des centres de préparation : la direction de l’école devra rédiger un cahier des charges, afin de lancer un appel d’offres aux universités et aux instituts d’études politiques, le but poursuivi étant de passer des conventions avec un nombre réduit de centres de préparation (4 ou 6) concentrant suffisamment d’atouts pédagogiques pour avoir une dimension et un recrutement de niveau interacadémique ; · améliorer les conditions statutaires et financières d’accompagnement de la préparation : un groupe de travail est mis en place afin de formuler des propositions sur les principales questions posées relatives à l’accompagnement matériel de la préparation et qui concernent notamment la durée de la disponibilité (agents contractuels), la suspension du contrat de travail (stagiaires du cycle de préparation au troisième concours) et les régimes indemnitaires (ensemble des stagiaires). Par ailleurs, après avoir été approuvé à l’unanimité par le conseil supérieur de la fonction publique, le décret du 13 octobre 1999 a notamment pour objet de valoriser les acquis professionnels des candidats, d’affirmer l’importance des questions communautaires et des questions sociales et de rapprocher l’organisation générale des différentes voies d’accès. S’agissant de l’organisation de la scolarité, la réforme en cours entend conserver à l’ENA son caractère d’école d’application, à laquelle il revient d’assurer, dans la diversité des diplômes et des expériences professionnelles et personnelles des élèves qu’elle recrute, la formation commune des hauts fonctionnaires administratifs. Pour ce faire, la formation initiale à l’ENA doit combiner trois types d’actions pédagogiques : · garantir le niveau de connaissances des élèves dans les domaines et les techniques de l’action administrative ; · développer la capacité des élèves à s’insérer dans un environnement professionnel naturellement varié et foncièrement évolutif (animation d’une équipe, gestion des ressources humaines, conduite du changement, capacité d’écoute, négociation, gestion des systèmes complexes) ; · conforter les qualités personnelles, l’éthique et l’attachement aux valeurs républicaines qui sont au fondement du service de l’État. Dès lors, le deuxième objectif de la rénovation de la formation initiale est de restaurer le rôle et la place de l’ENA comme un acteur de référence de la modernisation de la fonction publique et comme instrument de rayonnement de l’administration française à l’intérieur du pays. Les corps auxquels accèdent les élèves de l’ENA à leur sortie de l’école sont d’une grande variété et les métiers et les carrières qu’il leur est donné d’embrasser le sont tout autant, même au sein d’un même corps. Toute aussi grande est la diversité des formations personnelles et des expériences individuelles des élèves qui, issus des trois concours, composent une même promotion. Le constat de cette double diversité conduit à souligner l’importance toute particulière qui s’attache à inscrire l’ensemble des orientations de la rénovation de la scolarité dans le cadre d’un projet pédagogique cohérent. Tout aussi importante sera la place conférée à la formation continue, outil d’adaptation et de professionnalisation trop souvent délaissé par les cadres supérieurs de l’administration. Dès lors, la rénovation de la scolarité s’inspire de cinq grandes orientations. · les élèves devront acquérir effectivement la maîtrise des grands domaines de l’action administrative, dans un contexte marqué par une imbrication croissante de l’échelon national et du niveau communautaire (techniques administratives générales, techniques de gestion ou « management public », techniques de l’action internationale et européenne) ; cette « professionnalisation » et ce regroupement des enseignements dans trois grands domaines permettront de favoriser les capacités opérationnelles des élèves et de mieux les préparer à la prise de poste ; · les compétences relationnelles et gestionnaires des élèves devront être développées ; la maîtrise de celles-ci est indispensable pour conduire le changement dans l’administration (animation d’une équipe et gestion des ressources humaines, capacité à conduire un projet en partenariat, aptitude à la négociation) ; · le renforcement de l’ouverture internationale de la scolarité et des élèves sera poursuivi ; les futurs cadres supérieurs de l’administration ont naturellement besoin de connaître personnellement l’échelon international, ce que permettent les stages offerts par l’école ; il leur faut également maîtriser au moins l’anglais ; sur ce point, l’école renforcera, le cas échéant en le personnalisant et en le prolongeant sur la période de stage, l’enseignement de langues étrangères ; · une meilleure connaissance des politiques publiques et des réalités administratives de terrain de la part des élèves sera favorisée ; c’est ainsi que les objectifs de la réforme de l’État – mieux prendre en compte les attentes des usagers, faire évoluer les relations entre administrations centrales et services déconcentrés, favoriser au quotidien la coopération interministérielle – doivent davantage inspirer les stages offerts aux élèves ; il est notamment souhaitable que le stage en préfecture comporte obligatoirement une phase active au contact des usagers et des agents d’un service déconcentré de l’État ou dans une collectivité locale y compris les établissements publics locaux (centre communal d’aide sociale, service des affaires sociales d’un département, …) ; · les modalités du classement seront rénovées, sans que le principe de celui-ci soit altéré ; il est, à ce titre, souhaitable de resserrer le nombre des épreuves en rapport avec la concentration des enseignements, envisagée par ailleurs ; une plus grande transparence et une plus grande objectivité dans le processus d’évaluation des stages et des séminaires seront assurées ; le classement et les choix de carrière des élèves seront arrêtés deux mois avant la fin de la scolarité de telle sorte que puisse être mise en œuvre une véritable formation à la prise de poste ciblée sur les spécificités des métiers choisis par les élèves, sous la responsabilité pédagogique de l’ENA et en liaison avec les ministères et les gestionnaires des corps recrutés par la voie de l’école. E.– LES CRÉDITS D’ÉTUDES ET DE COMMUNICATION SUR LA GESTION PUBLIQUE Les crédits inscrits à ce chapitre, dont l’intitulé a été modifié en 1999, sont utilisés : · pour l’organisation et la participation à diverses manifestations (salons « emplois », journées d’études, réunions de travail, ...) ; · pour la politique de communication écrite et télématique du ministère (revue Service public, fiches techniques, ...) ; · pour l’attribution de subventions à des opérations contribuant au processus de modernisation de la fonction publique ou qui constituent des expériences susceptibles de faire progresser les dossiers dont le ministère a la responsabilité ; · pour des études et des enquêtes. L’utilisation de ces crédits est décrite dans le tableau ci-dessous :
En 2000, la dotation sera reconduite à son niveau de l’année dernière, à savoir 13,8 millions de francs. F.– LES DÉPENSES LIÉES AUX RÉIMPLANTATIONS D’ADMINISTRATIONS Le financement des mesures de délocalisation publiques hors Paris est notamment assuré par l’ouverture de crédits constituant le Fonds des délocalisations publiques. Ce fonds est piloté par un comité interministériel présidé par le secrétaire général du Gouvernement et composé des représentants des ministères de la Fonction publique, de l’Aménagement du territoire, du Logement, de l’Intérieur et du Budget. La mission des délocalisation publiques assure l’instruction des dossiers en qualité de rapporteur devant le comité de gestion du Fonds. Afin de financer les dépenses de transfert, les lois de finances ont prévu, de 1992 à 1994, des dotations provisionnelles de 205,9 millions de francs inscrites au chapitre 37-07 pour les mesures d’accompagnement social. Pour les investissements, ont été ouverts 1.011,4 millions de francs d’autorisations de programme et 946,9 millions de francs de crédits de paiement entre 1992 et 1998, inscrits au chapitre 57-01. La consommation des crédits de délocalisation est décrite dans le tableau ci-dessous :
Ainsi donc, l’exercice 1999 devrait s’achever en laissant un solde disponible sur ces deux chapitres, tant en autorisations de programme qu’en dépenses ordinaires ou crédits de paiement. Si l’on tient compte des « retours » () attendus en loi de finances rectificative pour 1999 et des financements nécessaires, au titre de l’exercice 2000, à la poursuite et l’achèvement des opérations déjà engagées, les crédits disponibles devraient suffire à couvrir les dépenses nouvelles prévues pour l’exercice 2000, ce qui explique que le projet de budget ne prévoit aucune ouverture de crédit supplémentaire. Depuis le lancement de la politique de délocalisation en 1991 et au fil des comités interministériels d’aménagement du territoire (CIAT) successifs, ce sont 27.901 emplois dont le transfert a été approuvé après déduction d’un certain nombre d’opérations suspendues. Le nombre d’emplois transférés, qui s’élevaient à 17.562 au 30 juin 1998, s’établit à 18.287 à la fin du premier semestre de 1999, ce qui représente environ les deux tiers du programme.
G.– LA MODERNISATION DE L’ÉTAT 1.– Le Fonds pour la réforme de l’État Créé en 1996, par une décision du comité interministériel pour la réforme de l’État (CIRE) en date du 29 mai 1996, le Fonds pour la réforme de l’État a pour vocation d’accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations centrales et déconcentrées. Il comporte deux sections : une section centrale consacrée au financement d’opérations à caractère national, correspondant à des réformes particulièrement importantes ou exemplaires et une section territoriale destinée à favoriser des opérations à caractère local. Les crédits de la seconde section se décomposent, depuis 1997, en deux parties : une part déconcentrée, qui fait l’objet d’une délégation globale aux préfets de département en début d’exercice budgétaire et une part correspondant à des projets examinés au niveau central. De 1996 à 1999, les crédits ouverts au titre du Fonds se sont élevés à 427,8 millions de francs. Pour 2000, la dotation du Fonds prévue par le projet de loi de finances est de 109 millions de francs sur le titre III, la répartition envisagée entre les deux sections de ce fonds étant de 35 millions de francs pour les opérations à caractère national et de 74 millions de francs pour les opérations à caractère local. Aucune dotation n’est prévue sur le titre V dans la mesure où la mise en œuvre des orientations actuelles de la réforme de l’État et, spécialement les décisions du CIRE du 13 juillet 1999, devrait essentiellement requérir des crédits du titre III.
Cette dotation répond au souci de sélectivité et d’exemplarité des actions financées par le Fonds pour la réforme de l’État. Elle répond à la nécessité de conforter la dynamique de modernisation déjà enclenchée (notamment en soutenant son extension à d’autres services) et d’accompagner les préfets dans la réorganisation des services déconcentrés. Ces ressources devraient financer, pour la section nationale, des opérations portant sur les thèmes suivants : · amélioration significative du service rendu aux usagers (notamment en termes d’information, de simplification des procédures et d’accroissement de la qualité des prestations) ; · développement du recours aux nouvelles technologies dans le cadre du programme gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI), tant pour le fonctionnement interne de l’administration qu’à l’égard du public et des partenaires de l’État ; · dynamisation de la gestion des ressources humaines et innovation dans les modes d’organisation du travail ; · accompagnement de la réorganisation des services liée à la redéfinition de leurs missions et méthodes, au développement de la déconcentration et à l’adaptation des modes de coopération ; · modernisation des outils de gestion, en particulier sous l’angle d’un pilotage stratégique et d’un meilleur suivi des actions conduites par les services déconcentrés. Les crédits de la section territoriale devraient être consacrés au financement des opérations interministérielles destinées à renforcer l’efficacité des services déconcentrés et à favoriser les modes de coopération ou d’association entre services, notamment par l’utilisation des nouvelles technologies. Ils doivent aussi pouvoir répondre à des besoins spécifiques, exprimés localement, en vue notamment d'améliorer les relations de l’administration avec ses usagers. 2.– La relance de la politique de modernisation des administrations Le gouvernement a défini, lors du conseil des ministres du 5 novembre 1997 et du comité interministériel pour la réforme de l’État du 26 février 1998, les orientations à mettre en œuvre afin « de procéder à une profonde adaptation de l’État et de poursuivre l’effort de rénovation du service public ». Il a également arrêté la méthode à suivre dans ces domaines et affirmé notamment : · la nécessité de l’association des personnels et de leurs organisations représentatives aux démarches de réforme ainsi que de la consultation des différentes catégories des usagers ; · la pleine responsabilité de chaque ministère dans la définition et la réalisation des actions visant à améliorer la qualité des services rendus par l’administration et son efficacité, en cohérence avec les orientations arrêtées au niveau gouvernemental. Dans ce cadre, le Premier ministre a demandé à chaque ministre, par circulaire en date du 3 juin 1998, d’établir un programme pluriannel de modernisation (PPM) « outil d’impulsion et de conduite du changement ». Conçus pour une période de 3 à 5 ans, ces documents ont pour objet de « déterminer les orientations stratégiques du ministère, de formaliser une volonté collective et d’assurer avec efficacité les missions entrant dans ses attributions ». Élaborés à partir d’une réflexion sur les missions de l’État intégrant notamment les orientations institutionnelles (construction européenne, décentralisation…) et les attentes des usagers, ils doivent définir les principaux axes de progrès en matière de procédures de travail et d’organisation des services, de gestion des ressources humaines, d’outils et de méthode de la gestion publique, ainsi que de nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC). L’application des directives du Premier ministre a donné lieu à un travail important dans chaque ministère, coordonné avec les autres réflexions initiées au niveau interministériel, principalement dans le cadre de : · la modernisation de l’administration territoriale de l’État ; · la mise en œuvre du programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI) ; · la rénovation de la gestion des ressources humaines ; · la programmation pluriannuelle des dépenses publiques. Ces programmes pluriannuels ont permis de mettre en évidence l’état de la réflexion de chaque ministère, son degré d’avancement et d’engagement dans la modernisation de l’administration. Ils sont aussi révélateurs des difficultés rencontrées et des potentialités d’action. Comme démarche collective, ils permettent de constater le niveau d’adhésion aux orientations définies pour la réforme de l’État, d’identifier les principaux points forts, ainsi que des pistes pour le perfectionnement ultérieur du processus. Au rang des acquis, on signalera tout particulièrement : · le développement des projets stratégiques, d’une part, et des démarches qualité, d’autre part, en tant qu’elles visent l’amélioration du service et qu’elles contribuent positivement à l’amélioration de la gestion ; · la volonté d’améliorer le pilotage des services par le développement ou le renforcement d’outils spécifiques, de procédures de contrats internes ou d’outils de dialogue entre services déconcentrés et administrations centrales ; · le souci de recentrer les administrations centrales sur certaines de leurs missions fondamentales (appui juridique, évaluation) et de favoriser leur décloisonnement interne ; · le développement des contrats d’objectifs avec les établissements publics, assorti parfois de mesures plus concrètes sur l’exercice de la tutelle « au quotidien » ; · l’engagement net de développer le contrôle de gestion sous ses diverses formes en surmontant les difficultés liées au cadre de la comptabilité publique ; · la prise en compte croissante des NTIC comme instrument de modernisation interne et externe, tout en appréhendant leurs conséquences sur l’organisation des postes de travail ; · la volonté d’améliorer la gestion des personnels, par la mise en place de méthodes et d’outils adaptés à une réelle valorisation des ressources humaines. Chaque ministère a organisé son PPM autour d’idées fortes : réussir la déconcentration de la gestion des personnels (Éducation Nationale), renforcer la police de proximité (Intérieur), prendre des engagements sur la qualité et le niveau des services rendus (Équipement)… La volonté de progresser en matière de pilotage des services déconcentrés et des établissements publics et de développer la contractualisation et les outils du contrôle de gestion est manifeste. Les chantiers interministériels à mener à terme en 2000 et 2001 ont pour objectifs : · de renforcer la prise en compte des usagers dans le fonctionnement du service en développant les méthodes et les savoir-faire en matière de connaissance des besoins des usagers et de qualité du service rendu ; · de promouvoir les méthodes modernes de gestion : en dotant les services d’indicateurs d’activité et de moyens et en harmonisant les procédures d’allocation des moyens, en généralisant le contrôle de gestion et la contractualisation des objectifs et des moyens des services et en renforçant les fonctions stratégiques des administrations centrales dans les domaines de l’évaluation, de la prospective, des relations internationales et du pilotage des services et des organismes sous tutelle ; · de dynamiser la gestion des ressources humaines en créant un observatoire de l’emploi dans la fonction publique et en dotant les administrations de l’État d’une charte de la gestion des ressources humaines ; · de poursuivre le développement de l’«administration électronique», afin d’améliorer tant le service à l’usager (par exemple, le portail Internet) que l’organisation de l’administration. Chaque ministère précisera dans un délai de trois mois, et pour chaque action retenue dans son PPM, les échéances fixées, les modalités de mise en œuvre, les résultats attendus ainsi que les indicateurs de suivi qui y sont liés. Il établira, pour le 30 juin de chaque année, un bilan annuel de la mise en œuvre de son PPM afin d’y apporter les adaptations éventuellement nécessaires. Un rapport de synthèse des programmes pluriannuels de modernisation établi par la délégation interministérielle à la réforme de l’État et la DGAFP sera rendu public chaque année. EXAMEN EN COMMISSION Dans sa séance du 12 octobre 1999, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a examiné, les crédits de la Fonction publique. En conclusion et après avoir présenté les grandes lignes du projet de budget, le Rapporteur spécial a indiqué qu’il avait entendu l’ensemble des organisations syndicales de la fonction publique. Comme elles, il ne peut accepter que, dans la négociation qui va s’ouvrir sur la réduction du temps de travail, la question de l’emploi ne soit pas centrale et soit reléguée au rang de simple résultante. Il a, en effet, estimé que seule la création d’emplois budgétaires est de nature à redynamiser la politique de résorption de l’emploi précaire, sans que celle-ci se traduise par une perte de substance du service public. De même, il souhaite que des négociations salariales soient engagées rapidement, jugeant que la politique salariale dans la fonction publique ne peut continuer à alterner mesures unilatérales de l’administration et accords collectifs. Enfin, il ne saurait accepter, ni la non reconduction de l’enveloppe exceptionnelle pour l’action sociale interministérielle, ni l’absence – à l’heure actuelle – de toute disposition relative à la pérennisation, ou à tout le moins la prolongation, du congé de fin d’activité. Après que le Rapporteur en eût, sous réserve de la prise en compte de ses observations, fait la proposition, la Commission a adopté les crédits de la fonction publique et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-31. - Rapport de M. Jean Vila, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Fonction, réforme de l'Etat et décentralisation : fonction publique - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() La valeur du point a été revalorisée à deux reprises, 0,8 % au 1er avril et 0,5 % au 1er novembre, ce qui représente une augmentation moyenne de 0,68 % sur l’année. (1) Les crédits qualifiés de « retours » correspondent aux produits résultant de la réalisation de divers immeubles franciliens libérés par des services délocalisés, qui viennent abonder le fonds des délocalisations publiques (c’est-à-dire les chapitres figurant au tableau ci-dessus) ou encore à la contrepartie budgétaire de la réaffectation des immeubles à d’autres administrations. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||