Document mis en distribution le 4 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. —— ANNEXE N° 32 Rapporteur spécial : M. Tony DREYFUS Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. INTRODUCTION 5
INTRODUCTION Dans la droite ligne des orientations données par le Premier ministre lors du colloque de Villepinte organisé en octobre 1997, le ministère de l’Intérieur s’est engagé dans une réforme ambitieuse et courageuse de la police nationale. Cette réforme illustre la volonté du gouvernement d’assurer le droit à la sécurité, pour tous et en tous lieux. Cette réforme s’incarne, pour une large part, dans le projet de généralisation de la police de proximité, concept qui renoue avec ce qui aurait toujours dû être au cœur des missions de la police nationale, à savoir la sécurité au quotidien de nos concitoyens. Cette réforme est ambitieuse, car elle suppose une modification profonde de la doctrine d’emploi et de l’organisation des services de police. Elle impose également aux policiers d’adapter leurs méthodes de travail et d’assumer de nouvelles responsabilités et, donc, de nouveaux devoirs. Cette réforme ne pourra pas ne pas entraîner un certain nombre de conséquences budgétaires. Certes, l’augmentation illimitée des budgets serait une solution de facilité, qui n’est de toute façon plus permise. D’ailleurs, la Mission d’évaluation et de contrôle a démontré que des gisements de « productivité » existaient. Parce que le budget de la police est à plus de 80 % un budget de rémunérations, la gestion du personnel de la police devra être améliorée et les policiers devront être affectés là où l’on a besoin d’eux. À cet égard, les prochains départs massifs à la retraite constituent un défi –ils doivent être correctement anticipés et accompagnés- et une formidable opportunité. Les recrutements prochains de nombreux policiers, mieux formés, permettront d’adapter la répartition géographique des effectifs et d’assurer le succès de la mise en œuvre de la police de proximité. Le Gouvernement s’est déjà engagé dans cette voie (notamment avec le redéploiement vers les zones sensibles et la fidélisation d’une partie de la réserve générale) : il devra poursuivre cet effort de manière résolue. Ainsi, les effectifs de la police, et donc son budget de personnel, ont atteint un seuil, qu’il n’est ni utile ni opportun de dépasser, hormis peut-être pour renforcer l’appareil administratif comme le prévoyait la loi d’orientation et de programmation de 1995. Il n’en va pas de même pour le budget de fonctionnement et d’équipement de la police. La réforme majeure que constitue la mise en place de la police de proximité ne pourra, à l’évidence, se faire à budget constant. Certes, des efforts de gestion sont possibles, et devront donc être mise en œuvre, mais ils ne pourront, à eux seuls, permettre ni de faire face aux besoins supplémentaires résultant de la police de proximité ni d’apurer des retards trop visibles, notamment en matière de renouvellement du parc automobile ou de rénovation des commissariats, trop souvent indignes d’une police moderne. Dès lors, le projet de budget pour l’an 2000 constitue un première indication de la volonté du gouvernement de se donner les moyens de son ambition. Mais, cet effort substantiel devra être poursuivi au cours des prochaines années afin de dégager les marges de manœuvre indispensables à la réussite de la politique aujourd’hui engagée. I.– LA MISE EN PLACE DE LA POLICE DE PROXIMITÉ La sûreté est une mission première de l’État. Elle est aussi un droit fondamental pour tous et en tous lieux. C’est en application de ces principes que, dans le prolongement du colloque de Villepinte en 1997, le gouvernement a décidé le développement et la généralisation de la police de proximité, lors du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier dernier. La police de proximité consiste à substituer à une police chargée principalement du maintien de l’ordre public, une police qui se préoccupe en priorité de sécurité quotidienne, pour être capable de faire face à la petite et moyenne délinquance, source essentielle du sentiment d’insécurité. La police de proximité ne se réduit pas à l’îlotage comme on le croit trop fréquemment. Sa généralisation suppose une réforme en profondeur de l’organisation policière qui renouvelle la doctrine d’emploi des policiers afin de donner la priorité aux missions de sécurité dans la vie quotidienne. A.– LA DOCTRINE D’EMPLOI DE LA POLICE DE PROXIMITÉ Alors que la police d’ordre a pour but premier d’assurer la protection des institutions et le maintien de l’ordre, la police de proximité a pour objectif de faire respecter, en tous lieux, le droit à la sécurité pour tous et de créer les conditions d’une véritable tranquillité publique. Pour ce faire, ses modes d’action doivent évoluer pour permettre à la police de répondre à une triple exigence. D’une part, la police de proximité doit être capable d’anticiper sur l’événement. Cela implique qu’elle mette en place une stratégie cohérente d’action pour se mettre en position de prévoir ou d’agir avant que ne survienne le trouble à l’ordre public. Par une présence visible et reconnue, la police de proximité doit offrir une image plus rassurante pour la population et plus dissuasive pour les délinquants potentiels. D’autre part, la police de proximité doit avoir une parfaite connaissance de son territoire et doit être connue de ses habitants. Par nature, la police de proximité est « territorialisée ». Grâce à un maillage territorial dense et adapté à la situation locale, la police de proximité doit connaître les caractéristiques socio-économiques du terrain et les différentes populations qui y vivent. Enfin, la police de proximité doit être en mesure de mieux répondre aux attentes de la population. Pour ce faire, elle doit s’attacher à être en contact permanent avec elle, en mettant en place un accueil adapté et des dispositifs performants de recueil systématique des demandes de certains publics, notamment les plus vulnérables. Condition de cette plus grande proximité, le recrutement des policiers doit être davantage à l’image des quartiers ou zones dans lesquels ils travaillent. A cet égard, les adjoints de sécurité (ADS) sont des acteurs de première importance dans le dispositif. 1.– Les principes d’action de la police de proximité De cette nécessité d’établir avec la population une relation régulière, étroite et confiante, découlent cinq principes d’action : · une implication forte dans la vie de la cité, par des rencontres régulières avec les élus, les représentants des autres services publics (services sociaux, bailleurs, Education nationale, transports publics) et les associations, ainsi que par une participation systématique et active aux différentes instances locales intervenant en matière de politique de la ville, de suivi des contrats locaux de sécurité (CLS), de prévention de la délinquance et de vie scolaire ; · un partenariat généralisé, s’organisant soit de façon institutionnelle par l’élaboration, l’actualisation et la mise en œuvre du contrat local de sécurité, soit de façon permanente par des relations organisées et systématiques avec les différents partenaires ; · une couverture territoriale adaptée et structurée : la circonscription, en fonction des différents paramètres locaux, est sectorisée par un maillage cohérent et adapté, organisé autour de l’îlot ou du quartier et coordonné au niveau du secteur ; · une relation avec le public fondée sur l’écoute et le dialogue ; · un service rendu de qualité, qui implique des adaptations dans l’organisation et le fonctionnement des commissariats, afin d’assurer de meilleures conditions d’accueil, la prise en compte plus complète des victimes et de meilleures modalités de dépôt de plaintes (avec la possibilité de prise de plainte à domicile).
2.– Les transformations du métier de policier La police de proximité induit des transformations majeures du métier de policier, tant en ce qui concerne ses missions, ses modes d’action, ses aptitudes et les valeurs qui doivent le guider. Avec la police de proximité, le policier développe une nouvelle approche des missions et même une conception plus large de son métier. Ceci constitue un changement profond de la culture professionnelle de l’ensemble de la chaîne hiérarchique. En effet, à la logique de spécialisation ou de filières professionnelles qui positionne le policier soit sur la prévention, soit sur le maintien de l’ordre, soit sur l’application des lois et règlements ou la recherche judiciaire, le policier de proximité doit privilégier une approche d’ensemble qui le conduit, en véritable généraliste de la sécurité, à couvrir, en fonction des besoins et des circonstances, tous les champs de l’activité policière. Cette conception généraliste implique de réorienter les missions de police-secours sur les véritables situations d’urgence, d’étendre le traitement judiciaire en temps réel, de poursuivre l’allègement des charges d’ordre public et de réexaminer le rôle et l’importance des unités spécialisées. Ce nouveau mode d’exercice du métier se traduit d’abord par une polyvalence élargie. Intervenant en première ligne, notamment au cours de ses missions d’îlotage, le policier de proximité fait appel, selon les circonstances, à toute l’étendue des possibilités que les règlements confèrent aux policiers (assistance, aide, conseil, recherche, prise de plainte, rappel à la loi, sanction, arrestation,…). Polyvalent sur son territoire, le policier de proximité dispose d’une réelle liberté d’appréciation des situations : par sa connaissance du terrain et des populations qui y résident, il peut décider de sanctionner ou non, de prévenir ou de réprimander, d’alerter ou d’aider. Certes encadrée par la loi, le règlement intérieur et les instructions de ses supérieurs hiérarchiques, cette liberté confère au policier une grande capacité d’initiatives et une importante autonomie. Ces nouveaux modes de travail doivent l’amener à fournir régulièrement les informations aux services, faire connaître son point de vue sur les situations relevant de son secteur et faire des propositions d’action ou d’organisation du travail à sa hiérarchie. Contrepartie de l’autonomie et de l’initiative qui lui est reconnue, la responsabilité du policier de proximité tient à son rôle sur un territoire où il est clairement identifié. La territorialisation de l’activité, le rôle très important reconnu au policier de proximité, l’initiative qui lui est demandée, la communication qu’il lui faut établir, exigent d’introduire de nouvelle méthodes dans l’exercice du commandement et des responsabilités hiérarchiques. En effet, l’exercice du pouvoir hiérarchique ne peut rester exclusivement fondé sur la simple imposition de consignes. Si la discipline reste un élément indispensable, elle doit s’accompagner d’une très large participation des personnels. Détenteurs d’une information irremplaçable du fait de leur contact constant avec le public, les policiers de proximité doivent être en mesure de situer leur action dans l’ensemble de celle du service, être pleinement intégrés dans les circuits d’information et contribuer à l’évaluation de l’activité et des résultats obtenus. De par son rôle particulier dans son territoire, le policier de proximité doit faire preuve d’un certain nombre de qualités pour inspirer confiance à la population : il doit être une référence et adopter un comportement et une déontologie exemplaires, savoir être à l’écoute de la population, être capable d’initiative et savoir rendre compte et informer sa hiérarchie. 3.– De nouveaux modes de travail Nouvelle doctrine d’emploi de la police nationale, la police de proximité induit des changements importants dans ses modes de travail. L’exercice du métier de policier de proximité rend nécessaire le développement de la gestion par objectifs, que ce soit au quotidien ou à moyen terme. La stratégie globale de sécurité sur un territoire doit être suivie grâce à un certain nombre d’indicateurs de situation, d’objectifs, de moyens d’action et de résultats, qui constituent un tableau de bord opérationnel. La polyvalence et la prise en compte globale des problèmes de sécurité doivent conduire à développer le travail en équipe, l’efficacité de la police de proximité reposant sur l’interdépendance des fonctionnaires, ainsi que sur la qualité des échanges d’informations. Cependant, ceci ne saurait empêcher une planification et une répartition rigoureuse des tâches dans les bureaux de police de proximité (accueil, prise de plaintes, traitement judiciaire en temps réel, instruction des dossiers du parquet ou de la préfecture, intervention, sécurité routière, îlotage, police technique de proximité). Prônée par exemple dans les pays anglo-saxons, la méthode de résolution des problèmes consiste à aller au-delà d’une réponse ponctuelle et de régler au fond les problèmes d’insécurité, en recherchant des solutions durables grâce à une analyse approfondie des situations, une utilisation d’une grande variété de modes d’action et une mobilisation d’une pluralité d’acteurs. La mesure de la demande de sécurité est faite d’abord par les éléments objectifs fournis par les statistiques de police. Mais par ses contacts quotidiens, le policier de proximité doit approfondir sa connaissance de l’insécurité en ciblant les personnes et les lieux les plus touchés. Ses relations constantes avec les associations, les commerçants, les gestionnaires d’immeubles doivent l’aider à mesurer le sentiment d’insécurité. La communication tant interne qu’externe est la clé de la police de proximité. En interne, elle a pour objet de faire connaître, comprendre et partager à tous les personnels les objectifs de l’action et l’esprit dans lequel celle-ci doit être conduite. La remontée des informations recueillies par les policiers de proximité doit être assurée. De même, une bonne circulation de l’information entre services spécialisés et généralistes doit être assurée. En externe, la communication est un instrument essentiel de pédagogie : elle doit faire connaître de façon régulière l’action des services de police et les résultats qu’ils obtiennent. La hiérarchie doit favoriser la diffusion d’un véritable esprit de service public au sein des policiers, qui doit se traduire par le souci d’assurer une prestation de qualité et de tout mettre en œuvre pour apporter une meilleure réponse aux attentes de la population. Enfin, l’autonomie qu’apporte aux policiers la mise en place de la police de proximité implique la responsabilisation de tous les niveaux. Dès lors, les pratiques d’évaluation doivent être généralisées afin de mesurer la qualité des services rendus. Des éléments objectifs (état de la délinquance, taux d'élucidation, indicateurs de service -–main courante, nombre d’appels, délais de dépôt de plainte) doivent être retenus et complétés par des éléments plus subjectifs (enquêtes,…) mesurant le sentiment d’insécurité. 4.– Des instruments adaptés Les instruments qui facilitent ou améliorent la relation avec le public seront développés et valorisés. Au premier rang de ceux-ci, figure la mise en place d’une charte de l’accueil dans chaque service. Affichée et portée à la connaissance du public, elle permet d’officialiser les engagements pris envers le public : la garantie d’une prise en compte des demandes 24 heures sur 24, l’adaptation des conditions matérielles d’accueil et de réception du public (création d’une aire d’attente et d’un espace de confidentialité), l’amélioration de l’écoute des usagers, la fourniture d’informations claires, fiables et appropriées et l’engagement de recueillir toutes les plaintes et doléances. L’usager doit être informé des suites d’une information sur les suites de son affaire et la victime doit recevoir l’assistance qu’elle est en droit d’attendre. D’autres instruments sont également envisageables : création d’un service téléphonique de renseignements, d’un bureau d’aide aux victimes, une meilleure réponse aux appels police-secours,… La police de proximité s’attache, dans le traitement des affaires judiciaires simples, à apporter une réponse en temps réel après un acte de délinquance, une action de violence urbaine ou une incivilité. Cette action judiciaire de police de proximité passe notamment par une enquête systématique de voisinage, la recherche d’indices et le recueil de témoignages. De même, la prise de plainte ou de déclaration est traitée selon des modalités aussi déconcentrées que possible, voire si nécessaire au domicile des plaignants. Cette nécessité d’apporter une réponse judiciaire rapide suppose que les officiers de police judiciaire (OPJ 16) soient placés en nombre suffisant dans les services de police de proximité. C’est tout le sens de l’extension de la qualification d’OPJ 16 aux corps des gradés et gardiens. Ils pourront ainsi réaliser les opérations que la loi réserve aux OPJ : décision et contrôle de mise en fourrière des véhicules épaves, réquisitions, notification aux victimes des décisions du parquet, actes de la garde à vue, vérifications d’identité et direction de l’enquête de proximité. La visibilité de l’action de la police de proximité se concrétise naturellement par la présence sur la voie publique. Plusieurs techniques opérationnelles sont à envisager pour atteindre cet objectif et donner corps et réalité au nouveau maillage territorial : la coordination avec les polices municipales grâce aux conventions prévues par la loi du 15 avril 1999, l’îlotage, la technique de dissuasion, notamment dans les lieux sensibles, et la police technique de proximité. L’îlotage est un des éléments essentiels de la police de proximité car il correspond au besoin de la population d’identifier les responsables de sa sécurité. Comme il vise des objectifs définis à partir d’une analyse de chaque îlot ou quartier, il ne réclame pas nécessairement des programmations horaires ou des techniques identiques. Certains îlots s’accommoderont d’une patrouille en voiture, d’autres de patrouilles à pied, ou en vélos, en scooters, voire à cheval dans les espaces verts par exemple. Comme l’indique le projet de doctrine d’emploi de la police de proximité : « l’impératif majeur est que le moyen mécanique ne soit pas un obstacle au principe même de la mission : parler depuis la portière du véhicule ou, pire, désigner les personnes pour qu’elles s’approchent de la voiture ne constituent en aucun cas des méthodes d’îlotage ». Pour exercer leur mission, les policiers de proximité bénéficient du concours des autres services ou unités de police, soit pour prolonger leur action au plan judiciaire, soit pour assurer leur sécurité lorsque les circonstances l’exigent (renseignements généraux, police judiciaire, services centraux de la circonscription, brigades anti-criminalité, forces d’intervention). Pour faciliter de bonnes conditions de collaboration, les modalités de coopération entre ces services seront préalablement définies au niveau local. B.– LES MODALITÉS DE LA MISE EN PLACE DE LA POLICE DE PROXIMITÉ La mise en œuvre de la police de proximité doit concerner à terme l’ensemble des circonscriptions de sécurité publique. Cette mise en œuvre n’est donc concevable qu’à l’issue d’une phase d’expérimentation et d’une généralisation par étapes. 1.– La phase expérimentale Cette phase expérimentale est indispensable pour analyser les conséquences de la mise en place de la police de proximité sur l’organisation et le fonctionnement des services. Dans un premier temps, l’expérimentation a été engagée sur 5 circonscriptions pilotes. Dans ce cas, c’est l’ensemble d’un service qui est concerné par l’expérimentation, dans toutes ses composantes et sur l’ensemble de son territoire. Les conséquences en termes de conception du service, d’évolution des structures, de fonctionnement et de mise en œuvre de moyens peuvent donc être poussées jusqu’à leur aboutissement. Les cinq circonscriptions pilotes ont été choisies après un travail d’expertise de la direction centrale de la sécurité publique, après accord des préfets et des directeurs départementaux concernés et validation par le ministre. Les circonscriptions retenues sont les suivantes : Beauvais, Châteauroux, Garges les Gonesses, Palaiseau et Nîmes. Elles rassemblent une population de plus de 400.000 habitants et concernent 850 policiers professionnels (dont 681 gardiens et gradés), 39 policiers auxiliaires et 99 ADS. Elles forment un échantillon représentatif des conditions d’organisation et de fonctionnement de la sécurité publique dans des villes de taille différente, confrontées à des niveaux de délinquance contrastés, des situations administratives et des volumes de charges variés. Ainsi, si Beauvais, Palaiseau et Garges les Gonesses sont situés dans des départements classés très sensibles, le Gard n’est classé que sensible et l’Indre ne l’est pas du tout. Dans un second temps, il a été envisagé d’étendre cette expérimentation à 30 nouveaux sites au sein des départements les plus sensibles lors du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier dernier. Depuis lors, cette deuxième phase a été accélérée et amplifiée. 59 nouveaux sites d’expérimentation ont été retenus dans 33 départements différents, chiffre porté à 62 au cours du mois de juin dernier. Pour ces 62 sites, il s’agit d’expérimentations limitées le plus souvent à un secteur, un quartier, un îlot. Moins ambitieuses et plus ciblées, elles permettront de tester des modes de travail innovants sans engager les moyens de l’ensemble de la circonscription. Ces sites ont été déterminés selon des critères précis, ciblés sur les zones difficiles affectées par un fort sentiment d’insécurité. Il a également été tenu compte de l’existence de servitudes particulières (présence d’établissements scolaires, d’équipements sportifs, de centres commerciaux, d’établissements financiers, de sièges d’associations ou d’entreprises particulières) ou des objectifs fixés par les contrats locaux de sécurité (dans 29 des sites retenus, un tel contrat a d’ores et déjà été signé). Ces 62 sites abritent une population totale de plus de 1,5 million d’habitants. les effectifs de policiers des circonscriptions concernées s’élèvent au total à 28.114 personnes (dont 20.149 gradés et gardiens, 1.052 policiers auxiliaires et 2.590 ADS). Un seul de ces sites est situé dans un département qui n’est pas jugé sensible (Blois) et 8 dans un département classé sensible, les 54 autres étant situés dans un département classé très sensible.
Des projets de police de proximité, portant sur un quartier, une commune ou une circonscription, ont été élaborés, en étroite concertation avec les représentants des personnels. Ils ont été validés et entrent en application. 2.– La phase de généralisation Si le principe de déconcentration et de mobilisation des acteurs locaux constituent les caractéristiques principales de la réforme engagée, un travail en profondeur a parallèlement été entrepris au niveau central, afin de préparer la généralisation de la police de proximité. Ce travail consiste à préparer les différentes mesures nécessaires à la réforme : approfondissement de la doctrine d’emploi de la police de proximité, adaptation des outils et des structures et mise au point des programmes de formation. Par ailleurs, une concertation a été menée avec les organisations syndicales, comme en témoigne la communication faite en comité technique paritaire de la police nationale en juillet dernier. Le conseil des ministres du 19 mai 1999 a fixé comme objectif l’achèvement de la généralisation de la police de proximité à la mi-2002. En mars 2000, des assises nationales de la police de proximité seront organisées. Elles permettront de faire un bilan complet des expérimentations et se traduiront par une série de recommandations. Elles auront, en outre, pour objet de valoriser, tant auprès des personnels de police que de l’ensemble des citoyens, l’intérêt de la réforme. A l’issue de ces assises, le processus de généralisation s’engagera sur deux années. Son calendrier sera établi en tenant compte, notamment, du calendrier des redéploiements d’effectifs décidés pour les années 1999 à 2001, du calendrier des recrutements liés aux départs à la retraite attendus au cours des prochaines années et de celui de la mise en œuvre du schéma directeur de la formation. La doctrine d’emploi de la police de proximité, les objectifs à atteindre, les principaux outils opérationnels à mettre en œuvre et le calendrier général doivent naturellement être définis au niveau central afin de garantir une cohérence d’ensemble. En revanche, les conditions de réalisation de la réforme et de sa généralisation doivent être fixées au niveau départemental et à celui de chaque circonscription. Il appartiendra donc au préfet et au directeur départemental de la sécurité publique de piloter la procédure dans chaque département. L’instrument majeur de cette mise en œuvre déconcentrée sera le schéma départemental de développement de la police de proximité, établi sur proposition du directeur départemental. Ce schéma aura pour objet d’établir un diagnostic, de déterminer les objectifs à atteindre, d’examiner les mesures de mise en œuvre et d’accompagnement nécessaires et de prévoir les adaptations éventuelles à apporter aux structures. 3.– Les mesures d’accompagnement Si elle implique d’abord une évolution des modes de travail, la police de proximité a des incidences en termes d’effectifs, de formation des personnels, d’immobilier et d’équipements. a) Les mesures concernant les personnels Pour qu’une très grande partie des effectifs de sécurité publique puisse, à l’avenir, se consacrer directement ou indirectement à des tâches de police de proximité, différentes mesures devront combiner leurs effets. — Les mesures de réorganisation interne Des mesures de réorganisation interne seront prises pour provoquer un basculement d’effectifs vers les unités territorialisées, pour assurer un emploi adapté des ADS dans les conditions fixées par la circulaire du 16 août 1999 et pour permettre la création d’emplois administratifs et techniques. — Le redéploiement vers les zones sensibles D’autres mesures de redéploiement seront nécessaires dans le fil des décisions du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999, qui a prévu l’affectation de 7.000 policiers et gendarmes dans les départements très sensibles sur la période 1999 à 2001, dont 1.200 policiers dès cette année. Ce premier objectif sera atteint grâce au redéploiement de 942 gardiens et gradés, la création de détachements d’intervention à résidence dans deux compagnies de CRS (72 policiers) et l’augmentation du nombre des élèves en stage (202 équivalent temps plein). Les zones bénéficiant de ce premier redéploiement sont décrites dans le tableau ci-dessous.
— La fidélisation des forces mobiles Par ailleurs, les missions incombant aux services relevant de la sécurité publique seront revues. En vue de réaffecter à des missions de police de proximité les effectifs de sécurité publique qui exerçaient des missions de maintien de l’ordre, il a été décider de fidéliser, également sur trois ans, une partie des forces mobiles. Les forces ainsi fidélisées seront à la disposition des autorités territoriales compétentes pour les missions de sécurité publique (patrouille et surveillance, service d’ordre, prévention des troubles à l’ordre public, lutte contre les violences urbaines). Ce dispositif devrait concerner environ 3.000 policiers et gendarmes, représentant un volume équivalent d’unités ou de détachements de CRS et de gendarmerie mobile. L’intégralité des moyens CRS ainsi fidélisés seront employés dans les zones fortement urbanisées des départements sensibles. Les deux tiers des effectifs de gendarmes mobiles seront fidélisés en zone urbaine, les autres en zone périurbaine. En ce qui concerne les CRS, les modalités de fidélisation seront doubles : · dans cinq départements où existait une compagnie départementale d’intervention (Bouches du Rhône, Haute Garonne, Nord, Rhône et Essonne), une compagnie de CRS sera fidélisée à résidence pour une durée de 6 mois consécutifs, par roulement entre les compagnies implantées dans le département ; ce dispositif a été mis en place au 1er octobre ; · dans 12 autres villes (situées dans 9 départements), des détachements d’intervention à résidence (DIR), comptant 60 fonctionnaires, vont être créés et renforcer les compagnies déjà implantées ; les conditions de fidélisation seront identiques : pour 6 mois consécutifs par roulement des effectifs affectées aux compagnies concernées ; les deux premiers DIR ont été créés au 1er octobre (Vaucresson, Velizy), 6 le seront en 2000, les 4 derniers en 2001. La constitution des détachements d’intervention se fera par l’arrivée de gardiens sortant de scolarité, ainsi que sur un redéploiement interne basé sur le volontariat. D’après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette politique de fidélisation se heurte à un certain nombre de réticences de la part des personnels concernés. Ainsi, la compensation financière des personnels affectés dans les unités et détachements fidélisés n’est pas définitivement déterminée et fait l’objet d’une étude en liaison avec la gendarmerie nationale. Celle-ci se propose de maintenir l’indemnité journalière pour absence temporaire (IJAT) aux militaires fidélisés, bien qu’ils ne quitteraient plus leur résidence administrative. Une telle solution n’a pas été retenue pour les CRS, notamment en raison de problèmes d’équité entre les policiers de la sécurité publique qui ne bénéficient pas de l’IJAT. La solution consisteraient à rémunérer des heures supplémentaires sur la base de 22 vacations mensuelles. Néanmoins, cette solution ne permettrait de compenser environ que le tiers de la disparition de l’IJAT. b) Les mesures concernant la formation Le développement de la police de proximité rend nécessaire un effort tout particulier, tant en matière de formation initiale que de formation continue. La police de proximité constituera un chapitre à part entière du schéma directeur de la formation en cours de mise au point. En matière de formation initiale, les orientations qui seront retenues sont les suivantes : allongement de 6 à 8 semaines de la formation des ADS, révision générale des programmes (pour centrer les contenus sur la police de proximité et la gestion des ressources humaines), augmentation des interventions de personnes extérieures à l’institution afin de favoriser les échanges et l’ouverture vers les partenaires, élaboration d’un système de repérage des capacités linguistiques et intensification de la maîtrise des technologies nouvelles. De même, l’ensemble de l’offre de formation continue sera revu dans la perspective de la police de proximité et la priorité sera donnée à la formation d’OPJ des agents du corps de maîtrise et d’application. Dans son rapport présenté devant les assises de la formation et de la recherche dans la police nationale en février dernier, M. Pierre Antonmattéi, inspecteur général de l’Éducation nationale, énumérait un certain nombre d’orientations : · « nécessité de former plus particulièrement les personnels sur l’évolution de la société, à condition que les stages soient adaptés aux préoccupations des policiers sur le terrain : connaissance de la sociologie des quartiers, connaissance des modes d’expression des jeunes, initiation aux langues des communautés originaires de l’immigration pour pouvoir expliquer une démarche administrative ou recueillir une plainte, connaissance, aussi, des incidences de leur culture ou de leur religion sur leur vie quotidienne ; · nécessité d’être capable de répondre à des interrogations très diverses et d’orienter les demandeurs vers le service apte à traiter leurs problèmes ; d’où le besoin de formations continues sur des notions de droit civil, de droit social et de réglementation administrative ; · acquisition d’une meilleure maîtrise des techniques de communication, de conduite de réunions, apprentissage aussi de la maîtrise du stress, dans les situations de conflits auxquelles le policier est confronté ; · préparation au travail partenarial, qui implique de bien connaître ses interlocuteurs et leurs modes de pensée et d’intervention ; · systématisation nécessaire dans chaque service de police, des formations à l’accueil, qu’il ait lieu téléphoniquement ou sur voie publique, ou au commissariat, par plainte ou par courrier ; ces formations doivent porter aussi sur le suivi des demandes du public et le nécessaire retour d’information à son égard ; · généralisation des stages d’adaptation pour les nouveaux arrivants, présentant la ville ou le quartier d’affectation et ses caractéristiques. » c) Les mesures concernant les locaux et les équipements Même si la territorialisation n’implique pas nécessairement dans tous les cas la création d’implantations immobilières, dans nombre de sites la mise en œuvre de la police de proximité ne pourra se faire sans de telles implantations nouvelles ou l’adaptation des implantations existantes. Outre l’adaptation du parc appartenant à l’État, la voie qui sera privilégiée dans les autres cas sera la mise à disposition de locaux dans les quartiers concernés par les collectivités locales ou les bailleurs sociaux. Le développement de la police de proximité nécessitera par ailleurs une effort d’accompagnement en ce qui concerne les véhicules, les équipements, les uniformes et les moyens informatiques. Un effort particulier devra être fait pour les moyens de locomotion à deux roues (cyclomoteurs, scooters, bicyclettes) et pour l’équipement des bureaux de police en moyens informatiques reliés aux commissariats centraux et permettant notamment l’accès aux fichiers de police et à la main courante informatisée. L’effort financier sera loin d’être négligeable. Ainsi, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les moyens budgétaires supplémentaires accordés aux cinq circonscriptions pilotes ont atteint 4,3 millions de francs, représentant les coûts d’équipement et ceux de fonctionnement induits sur seulement un semestre. Par ailleurs, un certain nombre d’équipements n’ont pas été pris en compte et ont donc été laissés à la charge des budgets déconcentrés des services (lignes téléphoniques supplémentaires, téléphonie mobile, télécopieurs,…) et les aménagements immobiliers ont été volontairement réduits à leur plus simple expression. C.– LA MISE EN ŒUVRE DE LA RÉFORME DE LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS Dans son rapport de l’année dernière, votre rapporteur spécial décrivait longuement le contenu de la réforme de la Préfecture de police de Paris. Celle-ci, mise en œuvre à la demande du ministre de l’Intérieur dans la cadre de la politique de sécurité conduite par le gouvernement, a en quelque sorte initié la police de proximité. S’il est trop tôt pour tirer un premier bilan d’une réforme entrée en vigueur le 18 avril dernier seulement, certains éléments recueillis par votre rapporteur spécial donnent à penser que les objectifs poursuivis seront atteints. Il convient de rappeler que la réforme poursuit quatre objectifs majeurs : renforcer le lien entre la police et la population, réduire massivement la petite délinquance et les incivilités, améliorer l’efficacité de la police (notamment dans la chaîne de traitement judiciaire) et apporter plus d’attention aux victimes d’infractions. Deux innovations essentielles marquent la réorganisation de la police parisienne. D’une part, une nouvelle structure a été créée au niveau de chaque arrondissement : la circonscription de police urbaine de proximité. Elle réunit, sous l’autorité d’un commissaire central d’arrondissement, les moyens des commissariats de sécurité publique et des commissariats de quartier de police judiciaire. Dans chaque commissariat central, le service de l’accueil, de la recherche et de l’investigation judiciaire (SARIJ) est chargé de la lutte contre la petite et moyenne délinquance, 24 heures sur 24. En outre, un groupe s’occupe spécifiquement de la délinquance des mineurs. Les arrondissements sont regroupés en secteurs (au nombre de 6), échelons spécifiques de coordination de leur action. D’autre part, les trois filières de l’organisation des services sont clairement distinguées : la filière de l’ordre public et de la circulation, la filière de la police urbaine de proximité, la filière de la police judiciaire. Cette distinction permet de reconnaître pleinement les tâches relatives à la police de proximité et de garantir clairement l’étanchéité entre les moyens qui y sont consacrés et ceux destinés à l’ordre public. Désormais, les moyens de la Préfecture de police sont répartis comme suit : – la direction de la police urbaine de proximité compte 9.300 fonctionnaires actifs, auxquels s’ajoutent 700 adjoints de sécurité et policiers auxiliaires et 1.800 agents de surveillance de Paris ; – la direction de l’ordre public et de la circulation compte 4.400 fonctionnaires actifs auxquels s’ajoutent 530 adjoints de sécurité et policiers auxiliaires ; – la direction de la police judiciaire compte pour sa part 2.200 fonctionnaires dont 1.900 actifs. Grâce à la mobilisation des ressources propres de la Préfecture de police, et notamment de ses ressources humaines et grâce à la mise en place de moyens financiers appropriés (75 millions de francs dégagés, à la fois, par le ministère de l’Intérieur et sur le budget de fonctionnement de la Préfecture de police), la réforme, malgré l’ampleur des bouleversements qu’elle a induits, a su réunir les conditions propices à son succès, ce qui explique pour beaucoup le caractère satisfaisant des premiers résultats opérationnels. La police de proximité se traduit par des modes d’action renouvelés qui trouvent leur illustration dans quelques aspects majeurs. C’est ainsi que l’accueil du public est désormais assuré sur une plage horaire élargie et dans des sites plus nombreux. La promulgation de la charte de l’accueil et la suppression totale des critères de compétence territoriale en matière de prise de plaintes ont notablement métamorphosé celui-ci. Effectué par du personnel en tenue, l’accueil du public permet à chaque usager d’obtenir, dans chaque site, l’accomplissement de sa démarche ou d’obtenir les renseignements utiles si la requête n’est pas de la compétence d’un service de police. En outre, il est procédé, de manière systématique, à des constatations sur les lieux d’infraction, avec recours aux sections locales de police technique. La direction de la police urbaine de proximité peut se consacrer aux objectifs qui lui sont impartis. Certes, elle continue à contribuer aux missions d’ordre public et de garde de détenus, mais cette contribution est plus faible qu’auparavant. Aussi, en juin dernier, les contributions de la direction de la police urbaine de proximité à celle de l’ordre public et de la circulation dans les domaines du maintien de l’ordre, des services d’ordre, des gardes statiques et gardes des détenus hospitalisés se sont montées à 1.681 gardiens et gradés, soit seulement 1,8 fonctionnaire par jour et par arrondissement (ou 0,44 fonctionnaire par brigade de roulement). Pour la Brigade anti-criminalité (BAC) de nuit, seule force constituée en période nocturne, cette contribution est plus importante, puisqu’elle y a consacré, chaque nuit, une moyenne de 20 fonctionnaires. L’ensemble de ces contributions ne représente néanmoins que 0,95 % des missions de la direction de la police urbaine de proximité. Enfin, l’instauration des services d’accueil de recherche et d’investigation judiciaires, également amené à traiter des affaires locales de stupéfiants, a permis d’assurer, sur un site unique dans chaque arrondissement, le traitement judiciaire en temps réel et un meilleur suivi de l’action contre la délinquance locale. Le protocole, qui régit les relations entre la police judiciaire et la police urbaine de proximité, est essentiellement fondé sur une répartition des compétences à partir des catégories de crimes et délits. Il organise également l’échange d’informations entre les directions. Après plusieurs mois d’exercice, les conditions dans lesquelles les deux directions assurent leurs responsabilités respectives dans le domaine des enquêtes judiciaires semblent bonnes. La séparation entre les affaires touchant à la criminalité organisée et spécialisée d’une part, et celles qui relèvent de la petite et moyenne délinquance d’autre part, montre sa pertinence et dynamise chaque direction dans ses attributions propres. Aucune proposition de modification du protocole, même légère, n’apparaît. Il n’a pas, non plus, été rapporté de conflits entre les SARIJ et les divisions de police judiciaire, soit pour se disputer l’attribution d’une affaire judiciaire, soit au contraire pour se la renvoyer. L’échange d’information paraît également bien organisé et les relations sont empreintes de loyauté. II.– LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE En 2000, le budget de la police nationale s’établira à 29.992,2 millions de francs. Après avoir augmenté de 1,1 % en 1998 et de 2,9 % en 1999, le budget progressera de 3,02 %, soit + 880,5 millions de francs. En revanche, après la forte progression de l’année dernière (+ 10,3 %), les autorisations de programme seront en fort recul (- 8,2 %, soit - 103 millions de francs) et atteindront 1.161 millions de francs. Le budget de la police nationale se caractérise par sa rigidité, provoquée par le poids des dépenses de personnel. Celles-ci représentent 82,6 % des crédits en 2000 et leur augmentation explique à elle seule plus de 60 % de l’accroissement global des crédits consacrés à la police nationale (541 sur 880,5 millions de francs). Cependant, pour la première fois depuis plusieurs années, le budget pour 2000 connaîtra une augmentation des moyens de fonctionnement supérieure à celle des crédits de personnel, respectivement + 4 % et + 2,2 %. Ainsi, 2000 marque une première rupture bienvenue avec la pratique antérieure, qui faisait des moyens de fonctionnement la variable d’ajustement du budget de la police. Ainsi, la place des crédits de fonctionnement au sens strict (ceux inscrits au chapitre 34-41) progressera légèrement pour atteindre 12,5 % du budget (au lieu de 12,2 % en 1999), proportion qui reste néanmoins très éloignée des niveaux constatés en 1996 (13,4 %) ou en 1997 (12,8 %). Votre rapporteur spécial ne saurait cependant trop insister pour que l’année 2000 ne constitue pas une simple parenthèse dans un long déclin, tant les retards accumulés depuis plusieurs années viennent hypothéquer les capacités opérationnelles de la police nationale. A.– LES CRÉDITS DE PERSONNEL Atteignant 24.776,2 millions de francs, les dépenses de personnel de la police nationale augmenteront de 2,26 % en 2000, soit 541 millions de francs de crédits supplémentaires. Les principaux facteurs d’évolution des crédits de personnel entre 1999 et 2000 sont présentés dans le tableau ci-après. On notera le poids particulièrement élevé des conséquences de la mise en œuvre de l’accord salarial de la fonction publique du 10 février 1998.
1.– L’évolution des effectifs Les effectifs des personnels de police, tous corps confondus, ont fortement augmenté au cours des dernières années. L’année prochaine, ils s’accroîtront encore de 2.166 (soit + 1,5 %). Cependant, cette progression, pour satisfaisante qu’elle soit, n’en dissimule pas moins de réels problèmes structurels et fonctionnels. D’une part, l’étude de la pyramide des âges des personnels des différents corps des services actifs montre que les besoins en recrutement seront considérables au cours des prochaines années. D’autre part, le recrutement de 5.000 fonctionnaires administratifs, techniques et scientifiques, prévu par la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (LOPS) n’a pas eu lieu. Les organisations syndicales que votre rapporteur spécial a entendues, conjointement avec son homologue de la commissions des lois, n’ont pas manqué de faire ce constat, qu’avait déjà souligné avec vigueur la mission d’évaluation et de contrôle. a) Les mouvements d’emplois prévus en 2000 Les mouvements d’emplois prévus au budget de 2000 conduisent à une augmentation des effectifs globaux de la police nationale de 2.166 ( au lieu de 3.288 en 1999), portant ceux-ci à 147.950 personnes. Ces mouvements résultent essentiellement de la poursuite de la restructuration des corps des services actifs, de la diminution des emplois de policiers auxiliaires, conséquence de la suppression du service national, et du recrutement de nouveaux adjoints de sécurité. Le budget pour 2000 prévoit donc : · la création de 4.150 emplois d’adjoints de sécurité, qui viendront s’ajouter aux 15.850 créés en 1998 et 1999, permettant ainsi d’atteindre l’objectif annoncé de 20.000 à la fin de 2000 ; · la création de 100 emplois de personnels scientifiques (20 ingénieurs, 32 techniciens et 48 aides techniques de laboratoire) ; · la suppression de 2.075 emplois de policiers auxiliaires, ramenant les effectifs budgétaires à 2.075 ; en tout état de cause, le recours aux appelés du contingent devrait prendre fin au plus tard en 2002, comme le prévoit la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national ; · la suppression, demandée par le ministère des Finances, de 15 emplois d’ouvriers d’État ; · la transformation de 10 emplois de commissaires (4 commissaires et 6 commissaires principaux) et de 459 emplois d’officiers (117 commandants, 182 capitaines et 100 lieutenants) en 469 emplois de gardiens de la paix ; · la transformation de 35 emplois d’officiers (9 capitaines et 26 lieutenants) en 36 emplois d’attachés de police ; · la transformation de 2 emplois de commissaire principal pour permettre la création d’un poste de directeur, dans le cadre de la réforme de la Préfecture de police de Paris ; · la suppression de 11 emplois administratifs pour permettre la création de 4 emplois de médecins contractuels chargés de l’assistance médicale du RAID, leur statut actuel de vacataire n’offrant plus de garantie suffisante en termes de rémunérations et de protection sociale ; · la transformation d’un emploi de contractuel en un emploi de chargé d’étude, dans le cadre de la création, par le décret du 19 mars 1998, du corps interministériel des chargés d’études documentaires. Dès lors, l’évolution des effectifs budgétaires des corps de la police nationale est récapitulée dans le tableau ci-après :
b) L’évolution prévisionnelle des corps des services actifs La police nationale va connaître, au cours des prochaines années, des mouvements démographiques de grande ampleur, en raison d’une pyramide des âges particulièrement défavorables car découlant des recrutements massifs de la fin des années 1960 et du début des années 1970. L’examen des pyramides des âges des différents corps actifs de la police nationale fait, en effet, prévoir d’importants départs en retraite au cours des prochaines années. Globalement, la moyenne d’âge des fonctionnaires de police atteint près de 40 ans. 16.046 d’entre eux (soit 14,7 % des effectifs) étaient âgés d’au moins 50 ans au 1er avril de cette année. Le tableau ci-dessous précise la moyenne d’âge par corps et grades, ainsi que le nombre de fonctionnaires âgés d’au moins 50 ans.
Cette structure des corps de la police explique la forte augmentation des départs en retraite constatés au cours des dernières années. Entre 1996 et 1999, les départs en retraites ont augmenté de 54,5 %, passant d’un peu plus de 3.000 à près de 4.700. D’après les informations transmises à votre rapporteur spécial, ce nombre devrait rester à des niveaux aussi élevés pendant les dix prochaines années. Le nombre de départs attendus atteindrait 4.736 en 2000, passerait par un maximum de 4.896 en 2001, avant de redescendre lentement jusqu’en 2008, année au cours de laquelle il devrait redescendre en dessous de 4.000 départs (3.867). Ainsi, au cours des cinq prochaines années, (de 2000 à 2004), ce sont 488 commissaires qui partiront en retraite (soit 25,8 % de l’effectif réel du corps en 1999), avec des flux de départs qui dépasseront la centaine entre 2002 et 2004. Pour les officiers, les départs atteindront 4.371, soit 26,6 % de l’effectif. Enfin, 18.950 gradés et gardiens devraient partir en retraite au cours de la même période, soit plus du cinquième du corps. Plus encore que l’importance des départs en retraite, c’est la part des départs anticipés qui frappe. Au cours des quatre dernières années, leur proportion a représenté environ 70 % des départs (sauf en 1997). Il devrait en être de même au cours des prochaines années. Rappelons que ces départs anticipés résultent de l’application de la loi du 8 avril 1957 instituant un régime particulier de retraite pour les personnels actifs de la police nationale : les agents justifiant de 25 années de services actifs ou de services militaires obligatoires et se trouvant à moins de 5 ans de la limite d’âge de leur grade, peuvent être admis, sur leur demande, à la retraite.
L’importance de ces départs anticipés, qu’il est difficile d’estimer précisément à l’avance, complique la gestion des personnels de la police. De plus, un autre phénomène ajoute à la difficulté des prévisions de départs : grâce aux droits à récupération accumulés, les fonctionnaires quittent leur poste quelques semaines ou quelques mois avant la date théorique. Il convient de préciser que le délai qui s’écoule entre le départ à la retraite et le remplacement effectif s’élève à un an. En effet, les prévisions de départs de l’année sont connues au début de l’exercice budgétaire et les incorporations, c’est-à-dire les entrées en école « autorisées » sont alors concomitantes, voire légèrement anticipées. Le délai de remplacement effectif correspond alors à la durée de la scolarité, c’est-à-dire environ une année. Ce délai est encore supérieur si le jeu des récupérations vient avancer le départ effectif des fonctionnaires. Pour anticiper ces évolutions démographiques, le ministère entend explorer deux voies. D’une part, il a obtenu du Premier ministre le recrutement anticipé, en 1999, de 1.664 élèves gardiens de la paix en surnombre. Ce nombre permettra de compenser la déflation cumulée entre 1996 et 2000. Celle-ci devrait à nouveau s’amplifier au cours des années suivantes, obligeant le ministère à renouveler sa demande de recrutement en surnombre à 941 en 2000. Votre rapporteur spécial ne peut que souscrire à une telle solution, ces surnombres temporaires constituant à l’évidence la seule solution efficace pour éviter la diminution des effectifs de police présents sur le terrain, diminution qui viendrait affaiblir la politique menée en faveur d’une sécurité de proximité. D’autre part, le projet de budget pour 2000 prévoit un certain nombre de mesures visant à améliorer les fins de carrières des gradés et gardiens, afin d’inciter les fonctionnaires à ne pas solliciter un départ anticipé à la retraite : – 600 fonctionnaires supplémentaires auront accès à l’échelon exceptionnel de gardien de la paix (qui représente un passage de l’indice 415 à l’indice 428, soit une augmentation de 3,1 % de la rémunération) ; – 150 emplois de brigadiers et 150 de brigadiers-majors seront créés (par transformation de 300 emplois de gardiens de la paix) : les fonctionnaires concernés pourront ainsi bénéficier ainsi d’une promotion six mois avant le départ en retraite à la limite d’âge. Les données fournies précédemment montrent que l’ampleur des départs anticipés ne concernent pas seulement le corps des gradés et gardiens. Pour les officiers également, les départs anticipés ont représenté plus de la moitié des départs au cours des dernières années et la situation ne devrait guère évoluer dans les années qui viennent. C’est pourquoi, il conviendrait que l’administration mette en œuvre des mesures analogues pour les officiers. A cet égard, la revalorisation de l’échelon exceptionnel de capitaine constituerait une mesure bienvenue, susceptible d’inciter les capitaines expérimentés et méritants à ne pas solliciter un départ anticipé. Le fait de retarder de quelques mois les départs en retraite des bénéficiaires potentiels de cette mesure, aujourd’hui affectés dans les petites ou moyennes circonscriptions de province, permettrait au ministère de ne pas disperser ses marges d’affectations au détriment des zones les plus sensibles. De plus, cette mesure représenterait un coût minime, environ 1,7 million de francs pour environ 200 bénéficiaires chaque année. 2.– Les indemnités et allocations diverses Les crédits consacrés aux indemnités et allocations diverses de la police (inscrits sur le chapitre 31-42) s’élèveront à 5.562,6 millions de francs en 2000, contre 5.354,3 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 3,9 % (ou + 208,3 millions de francs). Globalement, les indemnités et allocations diverses représentent donc plus de 30 % des rémunérations principales versées dans la police. a) Les mesures prévues pour 2000 Contrairement à l’année dernière, l’augmentation constatée en 2000 résulte avant tout de l’importance des mesures catégorielles, les mesures générales liées à la mise en œuvre de l’accord salarial de février 1998 ne représentant qu’à peine plus d’un cinquième de la progression des crédits (+ 43,8 millions de francs). En tenant compte des mesures évoquées ci-dessus et visant à réduire les départs anticipés, l’enveloppe prévue par le budget pour 2000 pour les mesures catégorielles est plus de quatre fois supérieure à celle de l’année dernière (96,7 millions de francs au lieu de 22,3). Les mesures prévues en 2000 sont les suivantes : · extension et revalorisation de la prime de fidélisation destinée aux gradés et gardiens (45,4 millions de francs) : une première mesure résulte d’un engagement pris en gestion en 1999 et permet l’attribution de la prime par quart dès la deuxième année révolue d’affectation en zone difficile (alors qu’aujourd’hui, la prime n’est versée qu’à partir de la cinquième année de présence) ; une seconde mesure, d’un coût analogue à la première, fera bénéficier les gradés et gardiens d’un taux équivalent à celui d’un officier (soit 5.280 francs par an au lieu de 4.440, soit une augmentation de près de 20 %) à partir de la sixième année d’affectation ; · extension des conditions d’attribution de l’indemnité pour charges d’habitation attribuée aux gradés et gardiens ; instituée par le décret du 6 novembre 1997, cette indemnité est allouée aux fonctionnaires affectés et habitant dans le ressort du secrétariat général pour l’administration de la police (SGAP) de Paris; depuis cette année, elle est en outre versée aux fonctionnaires ne résidant pas dans le ressort du SGAP de Paris ; d’un montant de 1,3 million de francs, cette extension devrait concerner 1.000 fonctionnaires ; · revalorisation de la prime de commandement : il s’agit de la consolidation en année pleine d’une décision prise en gestion au cours de cette année ; en effet, l’arrêté du 23 juin 1999 a revalorisé le taux de la prime de commandement versée mensuellement aux officiers : lieutenant stagiaire (550 francs au lieu de 500), lieutenant (1.500 francs au lieu de 1.400), capitaine (1.675 francs au lieu de 1.600) et commandant (1.675 francs au lieu de 1.600) ; le coût de cette mesure est de 14 millions de francs, mais ses conséquences en termes budgétaires pour 2000 ne sont que de 9 millions de francs, venant s’ajouter aux 5 millions de francs inscrits dans le budget pour 1999 ; · inscription d’une provision de 14 millions de francs destinée au corps des officiers : les modalités de son utilisation restent à déterminer ; d’après les informations fournies à votre rapporteur spécial, cette provision pourrait être utilisée pour une nouvelle revalorisation de la prime de commandement et pour la mise en place de certaines mesures de repyramidage du corps destinées à maîtriser les départs en retraite anticipée ; · extension de la qualification OPJ16 à 1.000 agents supplémentaires du corps de maîtrise et d’application : depuis la modification de l’article 16 du code de procédure pénale introduite par la loi du 18 novembre 1998, la qualité d’officier de police judiciaire peut être reconnue, sous certaines conditions, aux gradés et gardiens qui ont subi avec succès les épreuves d’un examen technique d’aptitude, après avoir suivi une formation spécifique ; les fonctionnaires concernés perçoivent une prime mensuelle de 220 francs, fixée par référence au taux en vigueur dans la gendarmerie ; la mesure prévue au budget 2000 s’ajoute à la mesure identique figurant dans le budget de 1999 ; compte tenu des délais de formation et d’habilitation, cette nouvelle extension ne produira ses effets qu’à la fin de 2000 : son coût en 2000 est donc négligeable (40.000 francs) ; · revalorisation de l’allocation de la médaille d’honneur de la police nationale ; instituée par un décret du 22 avril 1996, elle peut être attribuée aux fonctionnaires actifs, administratifs ou techniques de la police qui ont « accompli, en service, une action d’éclat ayant mis en péril la vie de son auteur ou témoignant d’une haute conception du devoir (ou) vingt années de services irréprochables » ; le montant de l’allocation est porté de 100 à 550 francs ; déjà réalisée en gestion en 1999, cette mesure représente un coût de 1,9 million de francs ; · revalorisation du régime indemnitaire des fonctionnaires administratifs de catégorie C : cette mesure permet l’alignement des personnels administratifs de la police sur ceux du cadre national des préfectures et fait suite aux mesures analogues prises en faveur des fonctionnaires de catégorie A en 1998 et de ceux de catégorie B en 1999 ; prévue pour être étalée sur deux années, cette mesure représente un coût de 4,4 millions de francs en 2000. Par ailleurs, le projet de budget pour 2000 met fin au rattachement par fonds de concours des vacations funéraires et assistances à huissiers, qui permettaient de financer partiellement l’allocation de service versée aux membres du corps de conception et de direction et aux commandants chefs de circonscription. Les sommes concernées représentent 50 millions de francs (dont 45 pour les vacations funéraires) : les crédits correspondant ont été inscrits au chapitre 31-42 relatif aux indemnités et allocations diverses, les recettes devenant des recettes du budget général. Le coût global de l’allocation de service est d’environ 150 millions de francs. Son montant annuel varie de 55.200 francs pour un commissaire à 123.600 francs pour un directeur ou un inspecteur général. b) La question lancinante des heures supplémentaires Dans son rapport, la Mission d’évaluation et de contrôle plaidait pour que le paiement des heures supplémentaires prenne, à l’avenir, le pas sur leur récupération. Si aucun crédit n’est inscrit dans le budget pour 2000, cette proposition ne reste pas cependant totalement lettre morte. En effet, le ministère va engager une expérimentation limitée, dont le coût minime de 4 millions de francs sera financé par redéploiement. Les données du problème sont bien connues. Le calcul du temps horaire à récupérer est effectué selon un coefficient multiplicateur (1,1 pour les heures effectuées la nuit et 1,4 pour les dimanches normalement travaillés). Ces crédits d’heures donnent droit à des repos compensateurs, dont le volume est révisable en fonction du cycle de travail. Sur ce crédit horaire, sont imputés dix jours de « repos de pénibilité spécifique », considérés comme des congés supplémentaires analogues aux dix jours d’hiver des personnels travaillant en régime hebdomadaire. Suivant les horaires et les pratiques des services d’affectation, les autres repos compensateurs sont soit consommés de façon irrégulière au fil de l’année, soit stockés et récupérés en fin d’année, soit capitalisés jusqu’à la fin de la carrière. Le nombre des heures supplémentaires accumulées par les policiers est considérable. D’après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le stock au 31 décembre 1998 dépasse 5,1 millions d’heures pour les 51.543 gradés et gardiens dépendant de la direction centrale de la sécurité publique, soit une moyenne de près de 100 heures par agent. Pour la préfecture de police de Paris, ce stock atteindrait environ 1,9 million d’heures pour ce même corps de maîtrise et d’application. Les stocks sont si considérables que la règle selon laquelle seulement 30 heures peuvent faire l’objet d’un report en fin d’année n’est pas respectée. Sur la base du tarif de 55 francs l’heure supplémentaire, on mesure le coût d’une indemnisation totale des heures accumulées. Selon les estimations fournies, s’il fallait indemniser les heures qui ne seraient plus récupérées (au-delà de celles donnant droit au congé de 10 jours qui est entré dans les mœurs et serait difficile à remettre en cause), le gain moyen serait de 536 francs par mois pour les 41.700 gardiens travaillant en régime cyclique. Le coût global d’une telle mesure atteindrait près de 270 millions de francs. Devant l’importance de ce montant, il est envisagé, dans un premier temps, d’expérimenter cette formule dans deux arrondissements parisiens et deux départements, l’un en région parisienne, l’autre en province. L’expérience se ferait sur la base du volontariat. En cas de résultats positifs, l’expérience serait étendue à Paris et aux 26 départements très sensibles. B.– LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE LA POLICE NATIONALE Globalement, les moyens de fonctionnement attribués à la police nationale atteindront 4.063,6 millions de francs, contre 3.905,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 4 %. Ces crédits se répartissent entre les moyens de fonctionnement au sens strict, inscrits au chapitre 34-41, et les dépenses d’informatique et de télématique, inscrites aux articles 51 à 54 du chapitre 34-82. a) Les moyens de fonctionnement stricto sensu Les moyens de fonctionnement inscrits au chapitre 34-41 atteindront 3.740,3 millions de francs, en augmentation de 183 millions de francs par rapport à 1999 (soit + 5,2 %). Ce chapitre subit d’abord les conséquences de deux mouvements de sens contraire, qui se soldent par une diminution globale de 12,9 millions de francs : la réduction des moyens de fonctionnement liée à la suppression des 2.075 emplois de policiers auxiliaires génère une économie de 96,7 millions de francs, alors que l’ajustement des crédits de fonctionnement relatifs aux adjoints de sécurité, qu’il s’agisse de ceux qui ont été déjà recrutés en 1999 ou des nouveaux postes créés pour 2000, s’élève à 83,8 millions de francs. Il enregistre également un certain nombre de transferts, tant au sein du budget du ministère de l’Intérieur qu’avec celui du ministère de l’Emploi, mouvements qui se soldent par une mesure nouvelle de 1,25 million de francs : – le transfert du coût de la location de l’immeuble Mercure vers les chapitres relatifs à l’administration centrale se traduit par une diminution des crédits de 3 millions de francs ; – le transfert en provenance du ministère de l’Emploi des crédits relatifs à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et des crédits nécessaires au rattachement financier du service de contrôle de l’alcoolémie à la préfecture de police et, à l’inverse, le transfert vers ce ministère des crédits relatifs à la prise en charge médicale des centres de rétention administrative de Paris se soldent par l’inscription de 1,75 million de francs supplémentaires sur ce chapitre. Enfin, la rebudgétisation du fonds de concours au titre de la surveillance des établissements de jeux entraînent une mesure nouvelle de 6,05 millions de francs. Hormis ces mouvements, les moyens de fonctionnement des services bénéficient d’une mesure nouvelle de 185,6 millions de francs, destinée à renforcer les moyens consacrés à la police nationale. Ces moyens seront consacrés en priorité à la mise en place de la police de proximité et aux départements sensibles et très sensibles. A cet égard, l’effort consenti en 2000 devra naturellement être reconduit, voire amplifié, au cours des deux prochaines années. Les crédits de fonctionnement inscrits au chapitre 34-41 sont globalisés par services. La répartition par nature de dépenses (matériels et fournitures, achats de services, locaux, parc automobile léger, déplacements temporaires, télécommunications...) est effectuée en cours de gestion. Comme l’année dernière, la situation du parc automobile de la police (4.408 cyclomoteurs et scooters, 3.915 motos, 13.123 voitures et 3.480 utilitaires au 31 décembre 1998) suscite l’inquiétude de votre rapporteur spécial, tant son renouvellement n’est plus assuré dans de bonnes conditions. Cette situation, déjà dommageable ces dernières années, devient d’autant plus inquiétante que la mise en place de la police de proximité nécessite un accroissement de la mobilité des policiers. L’âge moyen des véhicules continue de se dégrader. Ce phénomène de vieillissement s’explique par la non-satifaction de l’ensemble des besoins de renouvellement exprimés par les services en raison des contraintes budgétaires des année antérieures. De plus, la remise en cause de la plupart des marchés de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) en 1998 a exceptionnellement perturbé le renouvellement des véhicules. Cette année, plus de 3.200 véhicules légers (soit près du quart du parc) auront dépassé les critères de réforme : 1.275 d’entre eux ne pourront être réformés au titre du plan de renouvellement de 1999. Comme l’indique le tableau ci-dessous, le besoin de renouvellement a été systématiquement supérieur aux moyens financiers qui lui sont consacrés au cours des dernières années.
Le niveau des crédits consacrés au parc automobile témoigne de la forte tension existant sur les crédits de fonctionnement de la police nationale. Les dotations consacrées à la programmation automobile constituent, en effet, une variable d’ajustement après répartition des autres dépenses de fonctionnement incompressibles. C’est par exemple sur elles que sont prélevées en partie les sommes nécessaires pour faire face aux dépenses de fonctionnement induites par le plan Vigipirate (32,2 millions de francs en 1998 et 3,1 millions de francs au cours du premier semestre 1999). Par contre, cette rigueur est partiellement tempérée par le fait que les crédits de fonctionnement disponibles en fin d’exercice sont affectés, l’année suivante, au parc automobile. Les sommes en cause sont loin d’être négligeables : 199,1 millions de francs reportés sur 1997 (62,4 % des dotations), 117,6 millions de francs reportés sur 1998 (50,6 % des dotations) et 99 millions de francs reportés sur 1999 (30 % des dotations). b) Les dépenses d’informatique et de télématique Les dépenses d’informatique et de télématique s’élèveront à 231,9 millions de francs en 2000, en diminution de 10,6 % par rapport à 1999 (soit – 27,5 millions de francs). L’essentiel de cette diminution résulte de la baisse des crédits consacrés au fonctionnement du système informatique central Schengen et des interfaces avec les systèmes nationaux, crédits qui avaient fortement augmenté l’année dernière. Le projet de budget pour 2000 comporte 46,4 millions de francs de mesures nouvelles, qui permettront le lancement ou la poursuite des principaux projets suivants : · l’architecture CHEOPS répond à la nécessaire modernisation des architectures utilisées par le ministère dans le domaine policier ; elle permet l’intercommunication des systèmes, la sécurité des applications, une bonne ergonomie des postes de travail et la mise à disposition des fonctionnaires d’un nombre croissant d’applications ; 39,1 millions de francs de crédits lui seront consacrés, dont 22 au titre des raccordements (350 sites supplémentaires), à comparer avec les 59,7 millions de francs engagés depuis 1994 ; · le système de traitement des infractions constatés (STIC) comprend deux sous-systèmes, le logiciel de rédaction des procédures permettant la saisie et l’édition des documents de procédure et une base de données nationale regroupant les informations relatives aux procédures, infractions, victimes et personnes mises en cause ; 4,3 millions de francs lui seront consacrés en 2000 pour réaliser la troisième phase du projet, à l’issue de laquelle la base nationale sera alimentée de manière semi-automatique ; au total, ce sont 88,4 millions de francs qui ont été consacrés à ce programme de 1992 à 1999 ; · le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) vise à disposer d’un fichier national permettant l’identification des individus mis en cause lors de procédures judiciaires ; ce fichier est, à fin juin 1999, constitué d’une base centrale comprenant environ 1,1 million de personnes ; il peut être consulté et mis à jour à partir de 3 sites centraux (service central d’identité judiciaire, préfecture de police de Paris, Gendarmerie nationale) et interrogé par 13 services régionaux d’identité judiciaire (Lyon, Lille, Marseille, Rennes, Strasbourg, Rouen, Toulouse, Versailles, Bordeaux, Orléans, Dijon, Montpellier et Ajaccio) auxquels s’ajouteront d’ici la fin de l’année ceux d’Angers, Limoges et Reims ; 20 millions de francs seront consacrés au FAED en 2000 afin de permettre l’équipement des derniers SRIJ (Nancy, Clermont-Ferrand et celui des Antilles et de la Guyane ) et le lancement d’une étude à propose de l’équipement des services locaux de la police technique ; ce seront donc 103,8 millions de francs qui auront été consacrés au FAED depuis 1996. Le budget de la police comporte également 18 millions de francs de crédits consacrés au système d’information Schengen, opérationnel depuis mars 1995. Ce système comporte un système central (CSIS) et une partie nationale, comprenant un système national (NSIS) permettant la consultation de la copie nationale du fichier central et un prolongement opérationnel (bureau SIRENE). Dix États membres sont aujourd’hui raccordés au système d’information Schengen. En juillet 1999, la base contenait plus de 9,4 millions de données de toutes catégories, la part des signalements français représentant 29,5 % des données. L’efficacité du système est indéniable puisqu’en 1998, le bilan chiffré des découvertes de signalements toutes catégories approchait 23.000. Pour la France, le bilan est le suivant : 11.139 signalements intégrés au CSIS par nos partenaires étaient découverts sur notre territoire, tandis que 3.074 signalements français étaient découverts à l’extérieur. La quasi-totalité des frais d’installation et de fonctionnement à Strasbourg du CSIS est avancée par le ministère de l’Intérieur, qui se fait ensuite rembourser par nos partenaires européens sur la base d’une clé de répartition reposant sur les ressources de TVA (la quote-part de la France s’élève à environ 20,6 % en 1999). c) L’externalisation de certaines tâches de gestion La Mission d’évaluation et de contrôle a, à son tour, souligné la sous-administration de la police française. Elle a donc fait figurer, parmi ses propositions, la nécessité de procéder à l’externalisation de certaines tâches, les premières venant à l’esprit étant la gestion et l’entretien du parc automobile et la maintenance informatique. La loi de finances pour 2000 ne prévoit pas de crédits particuliers pour mettre en œuvre la sous-traitance de certaines tâches. Pourtant des études ont été lancées pour explorer ces possibilités de sous-traitance. Il apparaît, en effet, que le ministère est aujourd’hui convaincu que cette externalisation constituera l’un des éléments essentiels de la mise en œuvre du redéploiement des policiers vers les départements les plus sensibles. C’est la raison pour laquelle une circulaire ministérielle du 3 juin 1999, signée par le directeur général de la police nationale, fixe, s’agissant de la maintenance des véhicules, les principes directeurs suivants : – l’utilisation du potentiel des ateliers des SGAP devra être optimisée ; – en fonction du plan de charge et de l’éloignement relatif des ateliers, les services de police auront recours à des structures de proximité (secteur privé, entreprises publiques ou parapubliques locales), toutes les fois que celles-ci pourront assurer de manière rapide et satisfaisante les opérations de maintenance et les réparations des véhicules de police. Il reviendra ensuite aux SGAP de passer localement les accords ou marchés nécessaires. Le surcoût éventuel de dépenses résultant de ce transfert de charges sera pris en compte dans les modes de calcul des budgets globaux des services concernés. A cette fin, un recensement exhaustif des effectifs concernés, ainsi qu’une étude de l’organisation de la maintenance et du surcoût entraîné par le recours à de nouveaux fournisseurs doivent être effectués d’ici à la fin de 1999. A titre d’exemple, il est possible de faire le point sur l’externalisation mise en œuvre par la Préfecture de police. Dans le secteur de la réparation automobile, le recours aux réparateurs privés a été accru en 1998 en vue de faire face à l’augmentation des tâches résultant du vieillissement du parc automobile : plus de 200 véhicules ont ainsi été réparés à l’extérieur en 1998, pour une dépense d’environ 4 millions de francs. La dépense devrait être du même ordre cette année. Dans le domaine de l’informatique et des transmissions, le recours au secteur privé s’est aussi développé sous l’effet conjugué d’une insuffisance numérique de personnels devant la croissance de l’activité et de l’exigence d’un niveau de plus en plus élevé de compétences du fait de l’évolution rapide des technologies. C’est ainsi que la maintenance micro-informatique, la maintenance de niveaux 2 et 3 des autocommutateurs et celle des systèmes radio des salles d’information et de commandement sont assurées par des entreprises privées dans le cadre de marchés publics passés par la Préfecture. De même, la Préfecture a recouru largement aux entreprises privées dans le cadre du déploiement du réseau ACROPOL. La Préfecture de police cherche à élargir le champ des activités réalisées par des prestataires extérieurs : – un appel d’offres a été publié portant sur l’entretien de premier niveau du parc des véhicules légers et des utilitaires (environ 3.200 véhicules) ; – un nouvel appel d’offres, après qu’un précédent ait été déclaré infructueux, a été lancé en ce qui concerne la pose et la dépose des barrières de police ; – des marchés sont en préparation en ce qui concerne certaines opérations liées au déploiement d’ACROPOL (pré-équipement des véhicules, entretien des installations d’énergie électrique, réglages,…). Les sommes en cause sont loin d’être négligeables : 14 à 18 millions de francs pour l’entretien automobile de premier niveau et 5 millions de francs pour le maniement des barrières. La Préfecture a calculé que l’externalisation totale du parc automobile représenterait un coût annuel de 91 millions de francs, soit près du quart de son budget de fonctionnement. Autre exemple : un atelier qui occupait une vingtaine de gardiens a été fermé à Lyon. Ceux-ci ont été réaffectés à la sécurité publique, tandis que l’entretien des véhicules était renvoyé soit aux installations existantes du SGAP, soit, pour les services éloignés de Lyon, à des garagistes privés. L’intervention d’entreprises extérieures sur les matériels et équipements de la police imposent des précautions particulières de sécurité, notamment pour prévenir tous actes de malveillance ou vols. S’agissant des tâches de maintenance informatique, il convient de préciser que celles-ci sont normalement assurées par les techniciens des services territoriaux des transmissions et de l’informatique, c’est-à-dire essentiellement des personnels des corps techniques de l’État et non des personnels relevant des corps actifs de la police nationale. Toutefois, les modalités d’action ont grandement évolué ces dernières années. L’accroissement continu et rapide du parc informatique des services a entraîné une très forte augmentation de la charge des services territoriaux des transmissions et de l’informatique, tant du point de vue des opérations de production (installations, extensions et mises à niveau matérielles et/ou logicielles) que de la maintenance et du support technique. Dans ce contexte, deux axes principaux ont été définis : · la mise en place au plan local d’un correspondant informatique, chargé de filtrer les demandes, de traiter les problèmes les plus simples et d’assurer la liaison entre les services de police et le service territorial des transmissions et de l’informatique ; · l’externalisation des réparations, voire, dans certains cas, d’une partie des interventions ; les chiffres disponibles au milieu de l’année 1999 font apparaître, à cet égard, un taux de sous-traitance qui s’échelonne entre 60 et 80 % selon le service concerné, en augmentation régulière. Il doit par ailleurs être rappelé que les problèmes de sécurité rendent, dans la plupart des cas, une externalisation complète délicate : en effet, les micro-ordinateurs exploités en service de police traitent des informations sensibles du point de vue des libertés publiques. Les modalités du recours à la sous-traitance imposent donc un suivi précis des supports magnétiques, ainsi que des consignes strictes concernant l’effacement préalable des données sensibles avant transmission aux sous-traitants et une habilitation préalable des personnels des sociétés sous-traitantes intervenant au sein des services de police. C.– LE BUDGET D’ÉQUIPEMENT DE LA POLICE En 2000, le budget d’équipement de la police s’élèvera à 1.161 millions de francs en autorisations de programme (au lieu de 1.264 millions de francs l’année précédente, soit une diminution de 8,2 % ou - 103 millions de francs). En revanche, les crédits de paiement sont en progression de 3 %, passant de 971 à 1.152,4 millions de francs, soit une progression de 181,4 millions de francs. Ces crédits se répartissent en quatre grandes catégories, dont les évolutions sont indiquées dans le tableau ci-après.
1.– L’équipement immobilier S’ils restent stables en autorisations de programme, les crédits consacrés à l’équipement immobilier de la police augmentent fortement en crédits de paiement (+ 36,9 %, soit 154 millions de francs supplémentaires), pour atteindre 571 millions de francs. Cet effort permettra de combler partiellement l’important retard accumulé en matière de crédits de paiement. Plus globalement, les crédits attribués au ministère de l’Intérieur ne suffisent pas à couvrir les besoins. Comme votre rapporteur spécial l’indiquait dans son rapport de l’année dernière, « la seule poursuite des opérations actuellement initiées devrait conduire, sur les trois années à venir, à un besoin prévisionnel en autorisations de programme et crédits de paiement de plus de 2 milliards de francs. Dès lors, la mise à niveau du parc immobilier de la police nationale légitimerait une dotation annuelle de l’ordre de 900 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les exercices à venir pour prendre en compte les mesures nouvelles. » A la nécessité d’entreprendre à court terme la réalisation d’équipements lourds dans les grosses agglomérations où la déficience du parc immobilier de la police nationale est patente (telle que, par exemple, Marseille, Bordeaux, Montpellier, Nantes, Lille et Bobigny), s’ajoutera vraisemblablement un effort tout particulier à entreprendre en matière d’implantations de petite taille dans le cadre de la mise en place de la police de proximité. De ce point de vue, l’État ne pourra pas tout attendre de la bienveillance des collectivités locales ou des bailleurs sociaux. 2.– Le logement des fonctionnaires de police La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité de 1995 déterminait les axes d’une politique volontariste en faveur du logement des policiers. L’objectif était d’accroître le parc de logements locatifs de 4.000 unités en 5 ans. Cet objectif a été atteint mais l’effort se poursuit compte tenu de l’importance des besoins à satisfaire. Le ministère de l’Intérieur développe sa politique à l’aide de quatre instruments : · la politique de réservation de logements sociaux (imputée sur le chapitre 65-51) a permis la livraison de 436 logements en 1996, 422 en 1997, 492 en 1998 et environ 450 en 1999 ; les besoins enregistrés portent quasi exclusivement sur la région parisienne, même s’il existe des programmes dans la région lyonnaise et dans les Alpes-Maritimes ; les crédits qui sont consacrés à cette politique seront réduits de moitié en 2000, tant en autorisations de programme qu’en crédits de paiement ; · la constitution d’un patrimoine (qui s’appuie sur les crédits du chapitre 57-40) n’a pas bénéficié de dotations suffisantes au cours des dernières années pour entreprendre une véritable politique alternative à la pratique de la réservation ; de ce point de vue, le triplement des autorisations de programme intervenu en 1999 (elles ont passé de 10 à 30 millions de francs) n’a constitué qu’un feu de paille puisqu’elles seront ramenées à…1 million de francs seulement en 2000 ; · une participation a été prise dans la société anonyme d’HLM « Résidences-Le logement des fonctionnaires », dont le principal actionnaire est le ministère de l’Économie et des Finances ; cette prise de participation s’est effectuée par le biais de la Fondation Jean Moulin ; · la garantie de loyer pour le logement des fonctionnaires : cette politique est menée par l’intermédiaire de la fondation Jean Moulin ; celle-ci garantit, à la fin de 1998, 169 baux représentant un montant de loyer garanti de plus de 575.000 francs ; la fondation a reçu du ministère une subvention de 250.000 francs pour instituer un fonds spécial de garantie lui permettant de faire face à ses obligations en cas de défaillance (en 1998, la garantie a joué à hauteur d’environ 80.000 francs) ; Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de budget pour 2000 marque une rupture brutale avec l’effort accompli au cours des dernières années. Déjà importants aujourd’hui, les besoins seront considérables dans les années qui viennent en raison des recrutements massifs évoqués ci-dessus. Même si la possibilité de résider dans les quartiers d’affectation n’est pas forcément souhaitable partout, une certaine proximité n’en est pas moins nécessaire, permettant aux policiers de mieux connaître l’environnement de leur lieu de travail et de ne pas subir des temps de transport trop importants. D.– L’ÉQUIPEMENT LOURD DE LA POLICE Les véhicules lourds de la police, c’est-à-dire les véhicules de maintien de l’ordre (1.724 véhicules), sont inscrits chaque année au plan de renouvellement automobile lorsqu’ils ont atteint les critères de réforme définis en fonction de l’âge des véhicules, à savoir 12 ans pour les camions et les engins de maintien de l’ordre (camions lance-eau, tracteurs anti-barricade) et 8 ans pour les véhicules breaks de reconnaissance. En fonction de ces critères, les besoins de renouvellement restent importants, malgré une réduction progressive depuis 1995 : ils sont en effet passé de 407 millions de francs à 206 en 1999. Les dotations consacrées à l’équipement lourd apparaissent dès lors toujours insuffisantes pour résorber le retard accumulé.
La réduction prévue des crédits en 2000 – ils passent de 70 à 65 millions de francs – n’est évidemment pas de nature à améliorer la situation, alors que la fidélisation d’une partie des CRS entraînera des besoins nouveaux en véhicules. E.– L’ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE ET DE TRANSMISSIONS Comme au cours des années précédentes, l’essentiel des dotations est consacré à la mise en œuvre du programme ACROPOL (automatisation des communications radioélectriques opérationnelle de la police). En 2000, celui-ci absorbera 88,4% des autorisations de programme (400 millions de francs sur 452) et 87,8 % de crédits de paiement (400 millions de francs sur 455,4 millions de francs). Les autres crédits sont consacrés au renouvellement et au maintien en condition opérationnelle des réseaux analogiques de la police. Lancé dès 1989 et concrétisé en 1993 par un premier marché conclu avec Matra Communication, le programme ACROPOL est destiné à remédier à la situation critique des actuels réseaux analogiques de la police (faible fiabilité induisant des risques physiques pour les fonctionnaires en mission, absence de confidentialité, hétérogénéité et vétusté des équipements). Le dispositif ACROPOL est un système numérique de communications cryptées, donc totalement inviolables, qui permet une couverture nationale. Les terminaux ACROPOL peuvent également servir de support de télétransmission à des micro-ordinateurs, pour interroger en temps réel les fichiers nationaux du ministère de l’Intérieur. Une mission interministérielle d’expertise a évalué, en 1996, l’ensemble des investissements nécessaires à 4,5 milliards de francs (valeur 1996) de mars 1993 jusqu’à l’achèvement du programme. Les crédits budgétaires alloués à ACROPOL depuis l’origine sont récapitulés dans le tableau ci-après. A l’heure actuelle, ACROPOL est déployés dans 8 départements (Rhône, Isère, Loire, Aisne, Somme, Oise, Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine). Les réseaux du Val-de-Marne et de Paris sont en cours de déploiement pour une mise en service opérationnel, respectivement, à la fin de cette année et à la fin du premier semestre 2000. De même, les réseaux des deux départements corses sont en cours de déploiement pour une mise en service au cours de l’année prochaine. Les prochains déploiements concerneront les quatre départements de la grande couronne (à partir de 2000), la région Nord-Pas de Calais (en 2001), la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et le reste de la région Rhône-Alpes (en 2002). 80 % des zones les plus criminogènes seront alors couvertes. Hormis 8 départements qui ne seront équipés qu’à partir de 2008, le scénario prévoyant un déploiement total en 2007 sera respecté.
La dotation pour 2000 s’élèvera à 400 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. Elle est le résultat des négociations entreprises avec le fournisseur, Matra Nortel Communication, qui a accepté une réduction du coût en contrepartie de l’assurance de sa continuation. Dès lors, le ministère des Finances s’est engagé à accorder une enveloppe annuelle de 400 millions de francs jusqu’en 2003 inclus. III.– LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE En 2000, les crédits consacrés à la sécurité civile atteindront 1.267,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de + 3,8 % (soit + 46,9 millions de francs). La progression des autorisations de programme est, quant à elle, beaucoup plus importante (+ 10,7 %, soit + 26 millions de francs). Outre les frais de personnel qui représentent 28,6 % des crédits, le budget de la sécurité civile est surtout marqué par l’importance des moyens de fonctionnement (45,8 % des crédits).
A.– LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT POUR 2000 Le budget de fonctionnement de la sécurité civile, qu’il s’agisse de services financés sur le titre III ou d’unités recevant des subventions depuis le titre IV, s’établit à 1.022,6 millions de francs pour 2000, au lieu de 958 millions de francs en 1999, soit une progression de 6,7 %. 1.– Les crédits de personnel Les crédits de personnel permettent la rémunération de 1.589 emplois (dont 1.022 militaires), au lieu de 1.228 l’année dernière. Le tableau ci-dessous retrace leur évolution au cours des dernières années.
En 2000, les emplois d’ouvriers continuent à diminuer (- 6 unités). Par contre, les emplois budgétaires de personnels militaires sous contrat et de carrière augmentent de 365 postes, passant de 755 à 1.120. Cet accroissement s’explique par la deuxième phase de la professionnalisation des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC). Cette professionnalisation est évidemment la conséquence directe de la réforme du service national et de la réduction, déjà constatée, du nombre d’appelés. Cette professionnalisation doit permettre, en 2001, la réduction du format des UIISC, qui seraient limitées à un état-major et deux unités composées à 50 % d’engagés volontaires de l’armée de terre et de 50 % d’engagés volontaires de l’armée de l’air. Elle s’accompagnera d’un recentrage sur deux unités principales, implantées respectivement en région parisienne (Nogent-le-Rotrou) et dans le midi de la France (Brignoles-Corte). La dissolution de l’unité basée à La Rochelle a été effective en juin dernier. Le redéploiement sur Nogent le Rotrou du détachement technologique stationné à Chartes a commencé en septembre. Les effectifs de l’UIISC de Corte seront maintenu à leur niveau actuel, tant que l’incorporation des appelés le permettra ; ensuite, l’effectif permanent sera réduit mais permettra d’assurer les liaisons opérationnelles avec les autorités locales et l’accueil et le soutien des détachements envoyés du continent tout au long de l’année. A terme, en 2001, la configuration des UIISC devrait être la suivante :
Dans le budget pour 2000, la professionnalisation des UIISC se traduit par : · la suppression de 435 emplois d’appelés (économie de 5,8 millions de francs) ; · la création de 365 emplois (9 officiers, 10 sous-officiers, 97 militaires du rang, 249 volontaires) (coût : 38,4 millions de francs). Les conséquences de la réforme du service national se font également sentir à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. La subvention, qui lui est versée par le budget du ministère de l’Intérieur, passera de 333,1 à 353,4 millions de francs. Cette augmentation résulte : · d’une part, à hauteur de 9,3 millions de francs, de l’incidence de la revalorisation des rémunérations ; · d’autre part, à hauteur de 11 millions de francs, de la transformation de postes d’appelés en emplois d’engagés et de volontaires du service national. Un plan triennal a, en effet, été retenu pour procéder au remplacement des 1.098 appelés servant à la brigade par des engagés (à hauteur de 70 % des effectifs) et des volontaires du service national. Cet étalement dans le temps permet de répartir le coût de l’opération sur trois exercices (40 % en 1999, 40 % en 2000 et 20 % en 2001). Pour 2000, il se traduit par la transformation de 442 emplois, soit un coût estimé à 49,9 millions de francs (dont 11 à la charge du ministère de l’Intérieur). Le budget pour 2000 prévoit également des mesures indemnitaires pour les pilotes d’avions et d’hélicoptères, pour un coût total de 4,6 millions de francs : – deuxième tranche du plan triennal de revalorisation catégorielle en faveur des pilotes d’avions (2 millions de francs), de création d’un coefficient spécifique bombardier d’eau pour les pilotes d’avions (1,5 million de francs), de revalorisation de certaines fonctions exercées par les navigants de la base aérienne et du groupement d’hélicoptères (0,5 million de francs), – deuxième tranche de la création de l’indemnité de sujétions spéciales au profit des personnels navigants, à titre de compensation financière à la suppression de la déduction fiscale dont ils bénéficiaient (0,6 million de francs), – première tranche de la création d’un coefficient « secours, sécurité, sauvetage, treuillage » au profit des personnels navigants du groupement d’hélicoptères, afin de tenir compte des contraintes liées à la mise en œuvre des futurs nouveaux hélicoptères (2 millions de francs), 2.– Les crédits de fonctionnement et d’intervention Les crédits de fonctionnement des services sont globalisés au sein d’un chapitre unique. Celui-ci est doté de 198,2 millions de francs en 2000, au lieu de 195,2 en 1999 (soit + 1,5 %). Cette augmentation permettra de poursuivre la modernisation du service de déminage, qui s’étendra sur plusieurs années, et de continuer la location d’un Hercule C130 destinée à pallier la destruction d’un Canadair et d’un Tracker en 1996 et 1997. Ce niveau correspond, à l’évidence, à un seuil de dépenses incompressible qui ne peut être diminué, sauf à reconsidérer l’activité opérationnelle de la sécurité civile et donc le service rendu aux citoyens. Par ailleurs, la subvention destinée à l’Institut national d’études de la sécurité civile est maintenue à 14,8 millions de francs. Des locaux plus fonctionnels seront loués à Paris pour remplacer l’actuel immeuble de la rue Chaptal. Les subventions aux services de lutte contre l’incendie et de secours sont également maintenues à 13 millions de francs. Rappelons que ces crédits sont utilisés notamment à allouer des subventions aux unités de forestiers-sapeurs créées par les départements, à financer le coût de journée des colonnes de renfort en cas de grands feux et à participer financièrement au dispositif préventif mis en place par les services départementaux et de secours de la zone Sud. Les crédits consacrés aux pensions et indemnités versés aux victimes d’accident augmenteront de 2 millions de francs (soit + 3,2 %), pour atteindre 65,3 millions de francs. Ces crédits supplémentaires permettront d’améliorer le régime d’indemnisation des sapeurs-pompiers volontaires et leurs ayants-droits en cas d’accident survenu ou de maladie contractée dans l’exercice de leur mission. B.– LE BUDGET D’INVESTISSEMENT POUR 2000 Globalement, les dépenses en capital s’élèveront à 244,9 millions de francs en crédits de paiement et à 269 millions de francs en autorisations de programme. Si l’augmentation des autorisations de programme est forte (+ 10,7 %), les crédits de paiement diminuent sensiblement (- 6,7 %, soit – 17,6 millions de francs), alors qu’ils avaient fortement progressé en 1999 (+ 20,1 %). Les crédits consacrés à l’équipement immobilier augmenteront en 2000 , tant en autorisations de programme (45 millions de francs au lieu de 30 en 1999) qu’en crédits de paiement (31 millions de francs au lieu de 9). Les opérations en cours concernent le service du déminage, l’adaptation des hangars qui abriteront les nouveaux hélicoptères et la modernisation des locaux des UIISC. L’essentiel des dépenses en capital est consacré au groupement des moyens aériens. Si aucun crédit n’est inscrit au titre de la modernisation du parc aérien (les crédits inscrits en 1999 avaient servi à la remotorisation d’un Tracker), les crédits consacrés à la maintenance augmenteront sensiblement (+ 5,2 % en autorisations de programme et + 24,9 % en crédits de paiement). Cependant, cette augmentation des crédits reste largement insuffisante pour apurer la dette, estimée à environ 160 millions de francs, dont l’État est redevable auprès du GIE associant Eurocopter et Bombardier qui détenait jusqu’en 1998 le marché de la maintenance. Après l’achèvement du renouvellement des Canadair et de la remotorisation des Trackers, seul est en cours le programme de renouvellement du parc d’hélicoptères. La loi de finances rectificative pour 1996 a ouvert 1 milliard de francs d’autorisations de programme pour procéder au renouvellement de la flotte d’hélicoptères. Après appel d’offres restreint, le marché a été notifié, en juillet dernier, à Eurocopter. Le marché comporte deux tranches : une tranche ferme de 32 machines d’un type unique et une tranche conditionnelle, dont l’affermissement peut n’être que partiel. En raison du retard annoncé par le constructeur, les livraisons des 32 machines commandées devraient s’échelonner de 2001 à 2005. laisser la page blanche sans numérotation IV.– L’EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1998 ET 1999 A.– L’EXÉCUTION DU BUDGET DE LA POLICE NATIONALE 1.– L’exécution du budget de 1998 Traditionnellement, les crédits disponibles au titre de l’agrégat 4 « Police nationale » sont modifiés en cours d’exercice, de sorte que les dotations finales s’écartent parfois sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale. En 1998, les crédits disponibles se sont élevés à 31.391,3 millions de francs, soit 11 % de plus que les crédits ouverts en loi de finances initiale, comme l’indique le tableau ci-dessous.
Cette évolution résulte avant tout d’un certain nombre de transferts et de répartitions (pour un solde positif de 2.013,5 millions de francs). Ceux-ci résultent, comme pour l’ensemble des ministères, du transfert en provenance du budget des charges communes du montant des cotisations patronales d’assurance maladie des fonctionnaires (1.434,8 millions de francs). Un autre transfert important concerne le transfert, depuis le budget du ministère de l’Emploi, de 80 % de crédits de rémunération des ADS (380 millions de francs). Les dotations de la police ont également été complétées par 202,9 millions de francs de fonds de concours. Ceux-ci concernent à la fois les rémunérations d’activités (au titre des vacations funéraires, des concours à huissier, des redevances perçues pour la surveillance des établissements de jeux), le matériel et le fonctionnement des services (au titre du remboursement des dépenses exposées pour le système d’information Schengen, des remboursements de certaines prestations de services d’ordre), l’équipement immobilier (au titre de la participation contractuelle des collectivités locales) et l’équipement informatique (au titre des redevances perçues pour l’installation et l’exploitation des dispositifs d’alerte de la police). En 1998, les crédits de la police n’ont subi que 13,9 millions de francs d’annulations, la quasi totalité d’entre elles provenant de l’arrêté du 16 janvier 1998 au titre de la contribution du ministère de l’Intérieur au financement des mesures d’urgence en faveur des chômeurs. Les reports de crédit se sont élevés à 456,8 millions de francs. Plus de 60 % d’entre eux proviennent du titre V, essentiellement en ce qui concerne l’équipement immobilier (195,1 millions de francs, soit plus de la moitié de la dotation de la loi de finances initiale). Les crédits disponibles ont également été accrus par le décret d’avance du 21 août 1998 (162,9 millions de francs), en raison du rattachement du produit de la cession d’un immeuble (terrain Beaujon), produit qui a été utilisé pour le rachat d’un immeuble rue de Penthièvre. Enfin, la loi de finances rectificative a ouvert 285,3 millions de francs de crédits supplémentaires : 100 millions de francs au titre des moyens de fonctionnement (intégralement affectés au renouvellement du parc automobile), 95,3 millions de francs au titre de l’équipement immobilier et 90 millions de francs au titre du programme de déploiement d’ACROPOL. Globalement, le taux de consommation des crédits a atteint 95,2 % en 1998. Ce haut niveau de consommation s’explique par l’importance des crédits du titre III, qui représentent 95 % des dotations et pour lesquels la consommation atteint 96,5 %. En revanche, les taux de consommation apparaissent sensiblement plus faibles en ce qui concerne les dépenses en capital (73,7 %), notamment en ce qui concerne les crédits consacrés à la politique du logement
2.– L’exécution du budget en cours Au 30 juin 1999, les crédits disponibles s’élèvent à 31.105,3 millions de francs, soit + 6,8 % par rapport aux dotations ouvertes en loi de finances initiale.
Les mouvements qui ont modifié les crédits disponibles au cours du premier semestre de l’exercice n’appelle pas de remarques particulières. L’ampleur des reports (ils atteignent un montant de 714 millions de francs, soit un montant largement supérieur à l’année précédente) s’explique par le fait que les crédits ouverts sur 1998 par la loi de finances rectificative n’ont pu être consommés sur cet exercice. En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que le taux de consommation à la fin du premier semestre 1999 est sensiblement supérieur à celui constaté à la fin de la même période de 1998 : 43,9 % au lieu de 39,3. Outre les dépenses de personnel, cette accélération du rythme de consommation est surtout sensible pour les moyens de fonctionnement du chapitre 34–41 et pour l’équipement immobilier. L’absence de consommation des crédits relatifs à l’équipement matériel s’explique par le renouvellement des marchés de véhicules lourds auquel procède actuellement l’UGAP. Globalement, les dépenses de la police à la fin du premier semestre 1999 ont dépassé celles de la même période de l’année dernière, de 215 millions de francs pour les dépenses de fonctionnement et de 201 millions de francs pour les dépenses en capital.
B.– L’EXÉCUTION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE 1.– L’exécution du budget de 1998 Comme pour la police, les crédits disponibles au titre de l’agrégat 03 « sécurité civile » sont modifiés en cours d’exercice, de sorte que les dotations finales s’écartent sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale. En 1998, les crédits disponibles se sont ainsi élevés à 1.472,3 millions de francs, soit +3,2 % par rapport à la dotation ouverte en loi de finances initiale.
En ce qui concerne les transferts et répartitions, le budget de la sécurité civile est alimenté notamment par le budget de la défense (au titre de la participation aux dépenses des services de police et d’incendie de la ville de Paris) et celui de l’agriculture (au titre des crédits relatifs au conservatoire de la forêt méditerranéenne). À l’inverse, l’essentiel des crédits relatifs au parc aérien de la sécurité civile est transféré au budget du ministère de la Défense. Le rattachement de fonds de concours au budget de la sécurité civile est faible. Il concerne essentiellement les moyens de fonctionnement au titre de la participation d’organismes publics ou privés au titre des dépenses de fonctionnement des bases d’hélicoptères et des interventions des bombardiers d’eau. En 1998, le budget de la sécurité civile n’a fait l’objet que d’une seule annulation. Celle-ci, d’un montant de 3,6 millions de francs, a porté sur les crédits destinés aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Destinée au SDIS des Landes, cette somme a été ouverte postérieurement sur le titre VI. Les reports de crédits se sont élevés à 277,5 millions de francs. Ils proviennent essentiellement du chapitre relatif au groupement des moyens aériens (259,5 millions de francs). Les crédits disponibles ont été accrus en loi de finances rectificatives à hauteur de 73,3 millions de francs, qui se répartissent comme suit : – 1,3 million de francs pour financer les interventions de la sécurité civile en Guadeloupe à la suite du passage du cyclone Georges ; – 2 millions de francs au titre de l’équipement immobilier ; – 10 millions de francs consacrés à la réparation d’un Tracker accidenté ; – 60 millions de francs pour abonder les crédits consacrés à la maintenance des aéronefs. Les crédits de la sécurité civile font l’objet d’une consommation soutenue, notamment en ce qui concerne les crédits des titres III et IV pour lesquels le taux de consommation atteint respectivement 98,5 % et 95,5 %. Par contre, les crédits d’équipement font l’objet d’une consommation très faible (6,4 %), essentiellement en ce qui concerne les crédits affectés au groupement des moyens aériens, pour lesquels le taux de consommation n’atteint que 3,6 %. Ce faible taux de consommation s’explique par la suspension des transferts vers le ministère de la Défense dans l’attente de la détermination du montant exact des sommes dues au G.I.E. assurant la maintenance des appareils, dont le contrat est arrivé à échéance en 1998.
2.– L’exécution du budget en cours Les différents mouvements qui ont affecté le budget de la sécurité sociale civile au cours du premier semestre ont porté les dotations disponibles de 1.220,6 millions de francs à 1.501,1 millions de francs, soit une augmentation de 23 %.
Les taux de consommation constatés à la fin du premier semestre de 1999 confirment le faible rythme de la consommation des crédits d’équipement, notamment en ce qui concerne le groupement des moyens aériens même si l’on note une amélioration sensible par rapport à la même période de 1998. En effet, une somme de 140 millions de francs a été gelée à la demande du ministère des Finances : cette somme correspond au marché de renouvellement des hélicoptères et sera débloquée en 2000.
EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 19 octobre, la commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan, a examiné les crédits de la Sécurité. Après avoir présenté les grandes lignes du projet de budget pour 2000, votre rapporteur spécial a tenté de préciser dans quelles mesures les propositions formulées par la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ont été prises en compte dans la préparation du budget pour l’an 2000. Concernant le renforcement des personnels administratifs de la police, la création de 100 emplois pour la police technique et scientifique n’est pas à la mesure du retard accumulé dans le recrutement des 5.000 personnels administratifs prévu par la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité de 1995. Les premières expérimentations en matière d’externalisation de certaines tâches de gestion sont en cours, notamment à la préfecture de police de Paris, mais il est évident que cette externalisation a un coût non négligeable, ce qui explique les demandes formulées par le ministère de l’Intérieur dans le cadre de la préparation de la loi de finances rectificative. Le ministère considère que la mise en œuvre du logiciel GEOPOL permettra de procéder à un vrai contrôle des horaires réels des policiers et que les défauts constatés par la Cour des comptes ont été corrigés. En ce qui concerne la nécessaire priorité donnée au paiement des heures supplémentaires plutôt qu’à leur récupération, une expérience va être engagée au premier semestre 2000 dans deux départements et deux arrondissements parisiens : elle visera à rémunérer, sur la base du volontariat, les repos compensateurs et les heures supplémentaires des policiers travaillant en régime cyclique, afin d’améliorer la présence de policiers sur le terrain en début de soirée et les dimanches. A propos de la réforme du système indemnitaire, le ministère persiste à considérer que le seul critère qui puisse justifier une différenciation des indemnités ne peut être que géographique, la difficulté d’exercice des missions n’ayant pas en elle-même un caractère suffisamment discriminant. Il est clair qu’en ce domaine toute réforme du régime indemnitaire se heurte au principe des droits acquis. En raison des résistances qu’il suscite, le redéploiement police-gendarmerie se poursuit à un rythme lent : six circonscriptions de police devraient être transférées à la gendarmerie et une vingtaine d’autres ont fait l’objet d’une rectification de frontière. Enfin, la formation des ADS a été portée à huit semaines, soit deux semaines supplémentaires, afin d’améliorer leur qualification. Des programmes de formation continue sont mis en place pour préparer la fin de leur contrat, notamment en organisant des concours spéciaux à leur intention (qui concerneraient 40 % des postes offerts) pour permettre aux meilleurs d’entre eux de devenir gardiens de la paix. Enfin, votre rapporteur spécial a estimé qu’il était encore trop tôt pour tirer un bilan de la réforme de la préfecture de police de Paris. Cependant, il apparaît que la mise en place de la police urbaine de proximité ait atteint son objectif principal, à savoir éviter que les missions de maintien de l’ordre et de circulation ne viennent perturber la vie des commissariats d’arrondissement et accaparer des effectifs importants de policiers, ceci au détriment de leur présence sur le terrain. La préfecture de police fait des efforts en ce qui concerne l’externalisation de certaines tâches, même si la lourdeur des procédures de passation des marchés publics et d’évidentes contraintes de sécurité et de disponibilité viennent retarder sa mise en œuvre. De plus, cette politique représenterait un coût non négligeable : ainsi, la sous-traitance de l’entretien total du parc automobile exigerait l’augmentation de 25 % du budget de fonctionnement de la préfecture. En conclusion, considérant que le projet de budget marque une nette volonté de réussir la politique de mise en place de la police de proximité, votre rapporteur spécial a demandé à la Commission d’adopter les crédits de la Sécurité. M. Dominique Baert s’est félicité que l’augmentation du budget de la police, trois fois supérieure à celle du budget de l’État, témoigne de la priorité accordée à la sécurité par le Gouvernement, et notamment en faveur de la sécurité de proximité. Si les ADS apportent une contribution efficace à la diminution du sentiment d’insécurité, il importe d’attacher une grande attention à leur encadrement. A cet égard, l’évolution des effectifs de certains commissariats, notamment celui de Roubaix, qui a perdu 10 % de ses effectifs entre 1993 et 1997, reste préoccupante. Il en va de même pour l’évolution des effectifs de commissaires ou d’officiers. De même, les nombreux départs en retraite prévus pour les prochaines années doivent être anticipés et accompagnés pour ne pas désorganiser les services de police. Enfin, le renforcement des effectifs de police dans les zones urbaines et la fidélisation des CRS devront être poursuivis. M. Francis Delattre a jugé inquiétant le niveau du budget pour 2000, dont la stagnation ne traduit aucune priorité donnée à la sécurité de nos concitoyens. La présence de 20.000 ADS, soit un nombre largement supérieur aux policiers auxiliaires qu’ils remplacent, ne peut être que préoccupante, tant les carences observées dans leur encadrement sont patentes. La diminution des crédits consacrés au logement des policiers est catastrophique : l’absence d’aide au logement, notamment en région parisienne, oblige les policiers à résider loin de leur lieu d’affectation et cet éloignement induit des conséquences préjudiciables en raison des récupérations et du développement du travail au noir. Les retards pris dans le déploiement du système ACROPOL, qui devrait désormais être achevé en 2007, ont de graves conséquences sur l’efficacité de la police, tant ses communications sont aujourd’hui largement interceptées. Estimant que le Gouvernement ne manifestait aucun volontarisme sur cette question de la sécurité, M. Francis Delattre a souhaité que votre rapporteur spécial puisse interpeller le Gouvernement, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des propositions formulées par la MEC. M. Jean-Michel Boucheron a souhaité obtenir des informations sur l’évolution des crédits des titres III et V, affectés à la direction de la surveillance du territoire (DST). Relevant les contradictions de ceux qui réclament à la fois moins d’impôts et plus de dépenses publiques, M. Edmond Hervé a jugé le budget de la police pour 2000 très courageux. Cependant, l’insuffisance des crédits interdit la mise en œuvre d’une véritable politique du logement social pour les policiers, alors que leurs conditions d’existence sont particulièrement difficiles en région parisienne. Une telle politique pourrait passer par une contractualisation entre l’État et les collectivités locales, contractualisation qui permettrait à Paris, par exemple, de remplir ses obligations. La politique de fidélisation des CRS, qui commence à être mise en œuvre, doit être poursuivie. En ce qui concerne l’équipement immobilier, la police de proximité ne rend pas obligatoirement nécessaire l’existence de commissariats de quartiers, car ceux-ci entraînent l’immobilisation d’un certain nombre de policiers, alors que la principale vertu de la police de proximité doit être sa mobilité. Les contrats locaux de sécurité sont le vecteur essentiel du développement du partenariat entre l’État et les collectivités locales en matière de sécurité. Leur élaboration doit être encouragée et les communes qui n’en ont pas encore signé sont mal placées pour critiquer l’insuffisance des crédits ou des moyens de la police nationale. Après avoir porté une appréciation positive sur le budget, M. Jean-Pierre Kucheida a dénoncé le traitement inégal de Paris et de la province en matière d’effectifs de policiers : le ratio du nombre de policiers par habitant, qui est de 1 pour 300 à Paris, atteint 1 à 700, voire 800, dans certains villes de province, notamment dans le bassin minier du Nord. De plus, le déroulement des carrières de policier est tel que sont affectés en province des policiers qui ont été largement découragés par les missions peu motivantes qu’ils ont accomplies en région parisienne, et qui n’ont plus l’idéal qui était le leur au début de leur carrière. Par ailleurs, les trop longs délais de remplacement des départs en retraite viennent aggraver cette situation. S’il convient de se féliciter de la mise en place de la police de proximité, l’effort doit néanmoins porter en priorité sur la présence des policiers la nuit, puisque plus de 80 % des crimes et délits sont commis au cours de cette période de la journée. Enfin, M. Jean-Pierre Kucheida s’est interrogé sur l’efficacité de la lutte menée au sein de la police contre l’alcoolisme, problème important et trop souvent tu. M. Alain Rodet a souhaité obtenir des précisions sur le rythme futur du repyramidage des corps de la police nationale et a plaidé pour la mise en œuvre du redécoupage entre les zones de police et les zones de gendarmerie. Jugeant que la mise en place de la police de proximité constituait une réforme complexe et courageuse, Mme Nicole Bricq a reconnu qu’il était difficile de la mettre en œuvre à budget constant. Cependant, les lacunes de la présentation budgétaire ne permettent pas d’évaluer avec précision la pertinence de la politique menée. Les premiers enseignements tirés des expérimentations montrent que la mise en place de la police de proximité ne se heurte pas toujours à un problème d’effectifs. Ce sont l’organisation et les méthodes de travail qui doivent être revues pour augmenter les plages horaires d’ouverture des commissariats, assurer un meilleur accueil des victimes, encadrer les ADS et mettre en place un travail en réseau, ce qui va bien au-delà de l’îlotage. En outre, il est indispensable que la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité fasse l’objet d’une évaluation. M. Louis Mexandeau a rappelé que tous les projets de redéploiement ou de redécoupage des zones de police se sont heurtés à de très vives oppositions, ce qui explique les difficultés et la lenteur de leur mise en œuvre. S’agissant des conditions de travail des policiers, il a dénoncé l’absence d’effort réel pour rénover les commissariats, dont beaucoup sont dans un état indigne d’une police moderne. M. Pierre Méhaignerie a estimé que tous les rapports d’évaluation consacrés à la police avaient démontré que les solutions ne se trouvaient pas dans une augmentation sans fin des crédits mais dans une meilleure gestion de l’institution. Il a regretté que le redéploiement police-gendarmerie ait été laissé de côté, ce qui aboutit à maintenir les inégalités qui frappent les petites villes de moins de 20.000 habitants. En réponse aux différents intervenants, votre rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes : – la mise en œuvre de la police de proximité et des propositions de la MEC ne peut se faire que si des marges de manœuvre budgétaires sont dégagées au profit du ministère de l’Intérieur, tant les rigidités administratives et les pressions syndicales sont fortes ; – les prochains départs en retraite devront être anticipés et accompagnés : c’est pourquoi le projet de budget pour 2000 autorise le recrutement en surnombre de 1.664 élèves policiers ; – la fidélisation des CRS se heurte à une certaine hostilité des personnels, dans la mesure où elle induit un changement considérable de leurs missions et de leurs modes d’existence et entraîne une baisse de rémunérations des intéressés ; – le renforcement de la politique en faveur du logement des policiers est indispensable et le refus de la ville de Paris de collaborer avec l’État en ce domaine est inacceptable ; – la comparaison des ratios d’effectifs entre Paris et la province n’est pas toujours pertinente, puisque la moitié des délits commis à Paris le sont par des personnes qui n’y résident pas et que la capitale est le lieu d’innombrables manifestations ou événements qui mobilisent d’importants effectifs de policiers ; – le recul manque pour procéder à l’évaluation des contrats locaux de sécurité et il est très regrettable qu’aucun contrat n’ait été signé à Paris ; – l’encadrement des ADS est, en fait, très variable selon l’attitude des responsables des services de police qui les accueillent ; – la carte d’implantation des antennes de police doit faire l’objet d’une attention particulière, tant il est vrai que la multiplication de celles-ci aurait l’inconvénient de fixer d’importants effectifs de police au détriment de la mise en place de la police de proximité ; – d’après les informations fournies par le ministère, le repyramidage des corps de la police devrait se poursuivre au cours des années ultérieures, les effectifs de commissaires devant passer de 2.060 à 1.660 environ entre 1998 et 2010, ceux d’officiers de 17.000 à 13.000 et ceux de gradés et gardiens de 94.000 à 98.000. Globalement, les effectifs seront quasiment maintenus. Sur proposition de votre rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la Sécurité et vous demande d’émettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-32. - Rapport de M. Tony Dreyfus, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Intérieur : sécurité - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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