Document mis en distribution le 4 novembre 1999 N° 1861 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN(1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 33 Rapporteur spécial : M. GÉRARD SAUMADE Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE _________ Pages INTRODUCTION 5 I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : UNE PROGRESSION MODESTE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT 9
d) Le Fonds national de péréquation 34 e) La dotation élu local 35
II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LA PART CROISSANTE DES COMPENSATIONS RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE 47
III.- LINDISPENSABLE REMISE À PLAT DU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES 59 A.- DES DOTATIONS DE LETAT COMPLEXES ET INSUFFISAMMENT PÉRÉQUATRICES 60
B.- UNE FISCALITÉ LOCALE INJUSTE ET DE PLUS EN PLUS PRISE EN CHARGE PAR LETAT 65
C.- POUR UNE FISCALITÉ PARTAGÉE AVEC LETAT 73
EXAMEN EN COMMISSION 81 INTRODUCTION Le deuxième « baromètre financier des maires » (), présenté en juillet dernier, traduit une détérioration des opinions positives des maires sur la situation financière de leur commune en 1999. En effet, les maires Malgré tout, une proportion notable des maires (46% pour les petites communes et 44% pour les autres) estime que le budget de lannée a été « facile ou assez facile » à équilibrer. Ce dernier point, qui constate un fait et ne se borne pas à évaluer des opinions soumises à lair du temps, traduit limpact positif du « contrat de croissance et de solidarité » prévu par larticle 57 de la loi de finances pour 1999 et dont lannée 2000 constituera la deuxième année dapplication. Tout comme son prédécesseur le « pacte de stabilité », mis en uvre de 1996 à 1998 ce dispositif vise, en effet, à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités locales et des charges de lEtat, grâce à une programmation pluriannuelle de lévolution des dotations de lEtat aux collectivités locales entre 1999 et 2001. Il conserve donc une structure similaire à celle du dispositif précédent : distinction entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe ; calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à partir de la DGF « recalée » de lannée en cours et avec, le cas échéant, régularisation négative au titre de lannée n-1 ; utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), comme variable dajustement. Deux avancées notables ont toutefois été enregistrées : dune part, les collectivités locales bénéficient des fruits de la croissance, puisque lenveloppe normée est désormais indexée sur lévolution des prix et dune fraction du PIB (25% en 2000, contre 20% en 1999 et 33% en 2001) ; dautre part, la baisse de DCTP est modulée de moitié pour les collectivités les plus démunies ; certaines dentre elles en particulier, les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR) bénéficient en outre dune attribution du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), destinée à compenser intégralement les pertes de DCTP. Dès lors, pour la plupart des communes françaises, lévolution des concours de lEtat ne peut être défavorable. Cette garantie de ressources est confortée par la réforme de la taxe professionnelle : la compensation accordée au titre de la suppression de la part salariale des bases de cette imposition est calculée en tenant compte des établissements existant au 1er janvier 1999. Le mode de calcul est « particulièrement sécurisant pour les collectivités situées dans les zones en difficulté économique ou confrontées ponctuellement à des opérations de restructuration » (). Dailleurs, pour 2000, le montant total des ressources attribuées par lEtat aux collectivités locales sélève, hors fiscalité transférée, à 291,14 milliards de francs, en progression de 2,67% par rapport au montant révisé de 1999. Cependant, un examen plus détaillé nécessite de distinguer lévolution du périmètre normé (+ 1,475% à structure constante), de lévolution des dotations hors enveloppe. Il convient également de sinterroger sur la part croissante des dotations de lEtat dans le financement des collectivités locales. * * *
I. LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : UNE PROGRESSION MODESTE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT Le contrat de croissance et de solidarité reconduit le mécanisme de lenveloppe normée, en application duquel les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et déquipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein dune enveloppe, dont lévolution à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de lévolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac et dune fraction du PIB de lannée en cours. Pour 2000, la progression de lenveloppe normée est de 1,475%, soit la somme de lévolution prévisionnelle des prix en 2000 (+0,9%) et 25% de lévolution du PIB en 1999 (2,3%). Le montant total des dotations sous enveloppe devrait ainsi être de 160,5 milliards de francs. Cette progression est légèrement inférieure à celle constatée en 1999 (+1,82%), mais elle est supérieure à linflation grâce à la prise en compte dune fraction du PIB, ce qui nétait pas le cas, dans le cadre du pacte de stabilité, entre 1996 et 1998. Il convient de rappeler que les diverses dotations comprises dans le périmètre normé évoluent selon leurs indexations traditionnelles, à lexception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui sert de variable dajustement à lévolution globale de lenveloppe. Or, ces indexations sont moins favorables en 2000 quen 1999, du fait du fléchissement de la croissance. la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de lannée de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de lannée en cours. Une telle indexation aurait dû aboutir à une progression de 2,05% en 2000. Cependant, comme nous le verrons ci-après, lindexation porte, en application de larticle L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, sur le montant « recalé » de DGF de lannée en cours (1999), pour tenir compte des derniers indices connus et, de plus, en vertu de larticle L. 1613-2 dudit code, il doit être procédé à la régularisation du montant de la dotation afférente à lexercice précédent (1998). Cela se traduit par une croissance de la DGF de 0,821% en 2000, très sensiblement inférieure à celle de lan passé (2,78%) ; les autres dotations de fonctionnement progressent selon les règles habituelles, soit comme lindice de progression de la DGF (cest le cas de la dotation élu local et de la dotation spéciale instituteurs), soit comme les recettes fiscales nettes de lEtat (cest le cas des dotations de lEtat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au Fonds national de péréquation, qui, à structure constante, diminuent de 0,32%) ; les dotations déquipement incluses dans le périmètre évoluent comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit +3,6% : il sagit de la dotation globale déquipement et des deux dotations déquipement scolaire ; les dotations de financement des transferts de compétences la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD Corse et la DGD formation professionnelle progressent au même taux que la DGF, soit +0,82%. La progression des différentes dotations indexées étant relativement faible, la hausse de 1,475% de lenveloppe normée peut être respectée grâce à une baisse modérée ( 3,44%) de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Ainsi, dune façon assez paradoxale, une croissance soutenue du PIB se traduit automatiquement par une diminution importante de la DCTP (ce fut le cas en 1999 où cette dotation a baissé de 12,26%), tandis quune croissance plus faible aboutit à une progression limitée des dotations indexées sur des agrégats liés à la croissance et a donc un impact positif sur lévolution de la DCTP. Le tableau suivant récapitule lévolution des dotations sous lenveloppe en 1999, en distinguant lévolution réelle (prenant en compte les ajustements) et lévolution à structure constante.
1. Les dotations de fonctionnement Elles recouvrent la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), la dotation élu local, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP). Elles sélèvent à 118,5 milliards de francs. La DGF, qui représente près de 95% des dotations de fonctionnement et les deux tiers de lensemble des dotations sous enveloppe, ne connaît quune progression de 0,821%. a) La dotation globale de fonctionnement Après avoir rappelé les modalités de la répartition de la DGF en 1999, il conviendra dexaminer les contraintes pesant sur la DGF pour 2000, puis détudier les divers ajustements adoptés par lAssemblée nationale afin datténuer les difficultés soulevées par cette faible indexation. · Les modalités de répartition de la DGF en 1999 La répartition de la DGF des communes : Le montant global de la DGF à répartir en 1999 entre les communes et les départements, après prélèvement de la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales (2,59 millions de francs) et de la dotation destinée à rembourser aux collectivités locales les charges quelles supportent au titre des agents mis à la disposition dune organisation syndicale (13,9 millions de francs), sest élevé à 109,25 milliards de francs, dont 90,79 milliards de francs pour la DGF des communes et des groupements. La dotation forfaitaire sélève à 80,65 milliards de francs, soit une hausse de 1,5% (après 0,73% en 1998 et 0,65% en 1997). La progression de la dotation forfaitaire tient compte des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de lEtat aux collectivités territoriales et de la décision prise par le Comité des finances locales de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 54% du taux de progression des ressources affectées à la DGF. La dotation daménagement regroupe la DGF des groupements de communes, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Elle sest élevée en 1999 à 10,13 milliards de francs, soit une progression de 12,9% par rapport à 1998. Lannée 1999 se caractérise à nouveau par une augmentation importante (6,5%) du nombre de groupements à fiscalité propre même si celle-ci est inférieure à celle enregistrée en 1998 (+9%). Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1.680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 19.065 communes et plus de 34,41 millions dhabitants. La masse des crédits affectée à la dotation groupements a cru de 5,05% pour atteindre 5,6 milliards de francs. Néanmoins, la dotation moyenne par habitant progresse, pour chaque catégorie de groupement, de 1,5% par rapport à 1998. Conformément à larticle 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 et à la décision prise par le Comité des finances locales, la part de la croissance de la dotation daménagement hors DGF des groupements réservée à la DSU a été fixée à 55% (45% pour la DSR). Au total, les crédits alloués à la DSU en 1999 sélèvent à 3,29 milliards de francs. La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole sélève à 3,17 milliards de francs, après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et territoires doutre-mer, soit un taux de progression de 44,95% par rapport à 1998. En application du même article 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 précitée, le Comité des finances locales a fixé à 2,2 milliard de francs le montant de la dotation de solidarité rurale, soit une croissance de 24,5% par rapport à 1998. La première fraction, communément désignée comme la fraction « bourgs-centres » a évolué de 20% de la croissance de la DSR par rapport à 1998, soit le maximum que le Comité des finances locales puisse décider. Le nombre de communes éligibles à la première fraction de la DSR est de 4.088 en 1999, regroupant une population DGF de 10.499.979 habitants. Lattribution moyenne par habitant est de 56,47 francs. La seconde fraction, dite « fraction péréquation », a été attribuée à 33.653 communes, pour une dotation moyenne par habitant de 52,08 francs. · La répartition de la DGF des départements en 1999 Les départements perçoivent, au titre de la DGF, une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation, et éventuellement, un concours particulier appelé dotation de fonctionnement minimale, ainsi quune garantie de progression minimale. Les crédits réservés à la DGF des départements ont progressé en 1999 de 2,78%, pour atteindre 18,46 milliards de francs. La dotation forfaitaire sélève à 6,9 milliards de francs. La dotation de péréquation comprend deux parts. La première (40 % de la dotation de péréquation) est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant des départements ; pour la métropole, hors région Ile-de-France, elle sélève à 3,63 milliards de francs. La seconde (60 % de la dotation de péréquation) a été calculée proportionnellement aux impôts sur les ménages prélevés en 1998 ; elle représente 5,45 milliards de francs pour les départements de métropole hors région Ile-de-France. La dotation de garantie minimale assure aux départements une garantie dévolution de la somme de leurs dotations forfaitaire, de péréquation et de garantie égale à 55 % au moins du taux dévolution de lensemble des ressources affectées à la DGF. Le nombre de départements de métropole bénéficiaires de cette dotation de garantie minimale a fortement diminué ces dernières années (74 en 1994 et 10 en 1997) et, même si une légère remontée a été observée en 1998 (25), cette évolution sest poursuivie en 1999 où les départements bénéficiant de la dotation de garantie minimale ne sont plus que 4. La dotation de fonctionnement minimale (DFM) bénéficie aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur dau moins 40 % au potentiel fiscal par habitant moyen de lensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur dau moins 60 % au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de lensemble des départements. En 1999, 24 départements de métropole et 6 départements ou territoires doutre-mer ont rempli au moins lune de ces deux conditions. 539 millions de francs ont été répartis en métropole au titre de la dotation de fonctionnement minimale. Le tableau ci-après fournit la liste des départements bénéficiant de la DFM en 1999.
Il convient de rappeler que ces départements subiront une diminution modulée de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle en 2000. La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a institué un mécanisme de solidarité financière entre les départements permettant aux départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale dobtenir une majoration de leur concours particulier, prélevée sur les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à la moyenne nationale. La loi n° 96-241 du 26 mars 1996 a modifié les critères permettant de déterminer les départements contribuant au financement de ce mécanisme. Elle a ainsi redéfini les logements sociaux et réduit à 8,5 % le rapport au-dessus duquel les départements sont exonérés de leur contribution. Elle a également accru la place des aides personnelles au logement dans léligibilité et le calcul des dotations de lEtat. Ainsi, les départements dont le potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen et dont le rapport entre le nombre de personnes couvertes par une aide personnelle au logement et le nombre total dhabitations est supérieur à la moyenne nationale sont exonérés de leur contribution au mécanisme de solidarité financière. En conséquence, désormais, un prélèvement de 15% est opéré sur la dotation globale de fonctionnement des départements dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre le potentiel fiscal par habitant moyen national et le double de cette valeur. Sont toutefois exonérés de cette contribution : les départements dans lesquels le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population du département est supérieur à 8,5 ; les départements dans lesquels la moyenne par logement des bénéficiaires daides personnelles au logement, de leur conjoint et des personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer est supérieure à la moyenne nationale. Un prélèvement de 24% est opéré sur la DGF des départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen national. Le prélèvement, dans les deux cas, ne peut excéder 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement du département, constatées dans le compte administratif de 1997. En 1999, 12 départements ont contribué au mécanisme de solidarité. Le prélèvement total opéré sur leur dotation globale de fonctionnement sélève à 416,7 millions de francs.
· Les contraintes pesant sur la DGF pour 2000 Les modalités régissant lévolution de la DGF conduisent à lapplication dun taux dindexation beaucoup plus faible en 2000. En outre, la prise en compte des résultats du recensement pèse sur la répartition des grandes masses de cette dotation. Une faible indexation : Deux éléments conduisent à ramener la progression de la DGF à un niveau (+0,821%) inférieur à linflation prévue (+0,9%) : il sagit des modalités dindexation, dune part, et de la régularisation négative au titre de 1998, dautre part. · Des modalités dindexation moins favorables quen 1999 : La DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de lannée de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de lannée en cours. Une telle indexation a permis, en 1999, une progression, à structure constante, de 2,75%, soit le double de la progression de lannée précédente. En revanche, en 2000, les modalités retenues pour lindexation de la DGF se révèlent peu favorables. Il importe de détailler ces modalités. Conformément aux dispositions de larticle 52 de la loi de finances pour 1994, codifiées aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, le calcul de la DGF est effectué en trois étapes. En premier lieu, le montant de la DGF de lannée en cours (1999) est « recalé » pour tenir compte des derniers indices connus. Le taux dévolution des prix en 1999, étant désormais estimé à +0,5%, contre +1,2% en loi de finances pour 1999 et le taux dévolution du produit intérieur brut en volume, au titre de 1998, sétablissant à +3,2% contre +3,1% en loi de finances pour 1999, lindice dactualisation 1999 révisé est donc de +2,1% (au lieu de +2,75%). Le montant recalé de la DGF pour 1999 fait ainsi apparaître une diminution de la DGF pour 1999 de 906,63 millions de francs. Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce mécanisme de « recalage » était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années dapplication du pacte de stabilité. LAssemblée nationale, sur amendement de sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser linscription de la DGF recalée de lannée n dans la base de calcul de lenveloppe normée de lannée n+1. Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme lobservait le rapport général du Sénat : « si le recalage de la DGF se fait à la hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; sil se fait à la baisse, elles seront perdantes ». Or, en 1997, en 1998 et en 1999, le recalage a toujours été effectué à la baisse Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, mais il faut insister sur le fait que sa suppression se traduirait par une plus forte baisse de la DCTP, compte tenu des modalités de calcul de lenveloppe normée. En deuxième lieu, le montant recalé de la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel dévolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac de lannée de versement (estimé à +0,9% en 2000) et de la moitié de la croissance du produit intérieur brut en volume de lannée en cours (évaluée à 2,3% pour 1999), soit 2,05% au total pour 2000. A sen tenir à cette indexation, la DGF pour 2000 aurait dû atteindre 110,86 milliards de francs. Les indices de progression sont donc plus faibles que ceux retenus pour 1999, du fait, surtout, du ralentissement de la croissance en 1999. Une progression de 2,05% aurait néanmoins été supérieure au taux dévolution de lenveloppe normée. Cependant, la troisième étape du calcul de la DGF limputation de la régularisation négative de lannée n2 conduit à réduire fortement la progression de la DGF. · Une importante régularisation négative au titre de 1998 : La dernière étape du calcul de la DGF exige que la régularisation négative de la DGF pour 1998, constatée au 31 juillet 1999, soit imputée sur le montant de la DGF 2000. Cette règle conduit à minorer de 679,73 millions de francs la DGF 2000 (), qui est donc fixée à 110,18 milliards de francs, ce qui correspond à une progression de 0,821% par rapport au montant ouvert en loi de finances pour 1999. Une telle évolution de la principale dotation de fonctionnement accordée aux collectivités locales apparaît particulièrement faible au regard de la progression des frais de personnel en 1999. Le rapport sur « Les finances des collectivités locales en 1999 » de lObservatoire des finances locales estime que les frais de personnel, représentant 36% des dépenses de gestion, devraient croître de plus de 5% cette année, en raison des effets du protocole salarial du 10 février 1998 et de laugmentation des effectifs résultant du développement des emplois jeunes. La faible progression de la DGF sera surtout ressentie par les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire et nont pas droit aux attributions de la dotation daménagement. En effet, le taux de progression de la dotation forfaitaire, tel quil sera fixé par le Comité des finances locales, devrait être compris entre 0,41% et 0,45% seulement, contre 1,5% en 1999. Cette dotation forfaitaire sest élevée à 80 milliards de francs en 1999, soit près des trois-quarts de lensemble de la DGF et environ 90% de la DGF des communes. La même année, la dotation forfaitaire par habitant était de 1.262,76 francs. La prise en compte des résultats du recensement de mars 1999 devrait, en outre, fortement influer sur lévolution des diverses composantes de la DGF. Limpact du recensement de mars 1999 : La répartition des dotations de lEtat aux collectivités locales dépend, en partie, de la population de chacune dentre elles. Larticle L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, issu de larticle 19 de la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant la dotation globale de fonctionnement, prévoit que la population à prendre en compte pour la répartition des concours financiers de lEtat aux collectivités locales est la population totale de la commune, majorée dun habitant pour chaque résidence secondaire. La population de chaque commune est prise en compte au 1er janvier dune année donnée, pour la répartition des dotations de lEtat de ce même exercice. Elle est celle issue du dernier recensement général, majorée des accroissements de population constatés à loccasion de recensements complémentaires. Sauf dispositions particulières, la définition de la population prévue à larticle L. 2334-2 du code précité est celle retenue pour la répartition des dotations de lEtat et, notamment, de la dotation globale de fonctionnement et de ses principales composantes dotation forfaitaire, dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation affectée aux groupements à fiscalité propre , de la dotation de développement rural (DDR), du Fonds national de péréquation (FNP), du Fonds de solidarité des communes de la région dIle-de-France (FSRIF) et de la dotation globale déquipement (DGE) (). Même si la population totale de chaque commune nest pas encore connue avec précision (il faudra attendre un décret annoncé pour le 31 décembre 1999), les premiers résultats du recensement général de 1999 font apparaître une augmentation nette de la population, résidences secondaires incluses, de près de deux millions dhabitants (1.863.620) par rapport à la population prise en compte pour la répartition de la DGF en 1999 (cette population passant de 63.145.658 en 1999 à 65.009.278 en 2000). Cette augmentation constitue un solde net entre les hausses et les baisses de population enregistrées au niveau de chaque commune et masque donc les transferts démographiques entre collectivités. Limpact des variations de population au niveau de chaque commune principalement, mais également au niveau des départements et des régions, pourrait, à droit constant, entraîner de fortes variations des dotations attribuées, susceptibles daffecter léquilibre des budgets locaux. A lissue du précédent recensement général de 1990, larticle 32 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 avait introduit une mesure de lissage, sur quatre ans, des seules baisses de population. Toutefois, la situation qui prévalait alors était différente. En effet, la dotation de base, qui constituait 40% de la masse de la DGF, était la seule fraction répartie directement en fonction de la population. La population de chaque commune se voyait affecter un coefficient multiplicateur dautant plus élevé quelle appartenait à une strate démographique importante. Les fortes augmentations de la dotation de base faisaient par ailleurs lobjet dun écrêtement, ce qui rendait donc superflu un lissage des augmentations de population. Ainsi, les conséquences du recensement ne portaient que sur la seule répartition interne de la dotation de base, et non pas sur une dotation qui, comme la dotation forfaitaire actuelle, représente près de 90% de la DGF des communes et dont la forte progression provoquerait, corrélativement, la diminution de lautre composante de cette dotation, la dotation daménagement. La législation actuellement en vigueur, résultant de larticle 6 de la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF (réforme ayant notamment forfaitisé les anciennes composantes de ce concours financier au sein de la dotation forfaitaire et instituée une dotation daménagement) prévoit « quen cas daugmentation de la population dune commune constatée à loccasion dun recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant lannée suivante à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux daugmentation égal à 50% du taux de croissance de la population telle quelle a été constatée ». Les sommes dues en application de cet article sont prélevées sur la dotation daménagement, avant sa répartition. Les diminutions de population ne sont pas prises en compte pour le calcul de la dotation forfaitaire. Ces dispositions ont été appliquées depuis 1994, aussi bien pour les recensements complémentaires que pour les deux recensements généraux dans les territoires doutre-mer en 1996 et 1997. Limpact des variations de population sur la dotation daménagement est cependant resté marginal, la dotation forfaitaire nayant été majorée, au plus, que de 165 millions de francs. Cependant, la prise en compte, en 2000, du recensement de 1999 selon les modalités définies par larticle 6 précité (codifié à larticle L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales) se traduirait par une hausse de la dotation forfaitaire de 1.545,7 millions de francs, en supposant que le taux dindexation plancher de 0,41% soit retenu par le Comité des finances locales. Cela conduirait, de plus, à une diminution de 11% de la dotation daménagement et, au sein de celle-ci, la DSU et la DSR attribuées aux communes de métropole diminueraient respectivement de 23% et de 28%. · Les ajustements adoptés par lAssemblée nationale La première lecture du projet de loi de finances pour 2000 a permis datténuer sensiblement les difficultés susceptibles de résulter de la faible progression de la DGF. Larticle 34 du projet de loi de finances permet datténuer limpact du recensement sur la dotation daménagement, en proposant de majorer le solde de cette dernière, après prélèvement de la dotation des groupements de communes, de 200 millions de francs, permettant de maintenir à leur niveau de 1999 les deux dotations de péréquation que sont la DSU et la DSR. Il convient, néanmoins, de souligner que tous les montants relatifs au coût du recensement ont été calculés à partir des résultats partiels connus en juillet dernier. Les résultats définitifs, qui seront publiés fin décembre, mais connus assez précisément avant la mi-novembre, pourraient conduire à les réviser à la baisse, sil se confirme notamment que le nombre des résidences secondaires a été surévalué. Dans un tel cas, la majoration de 200 millions de francs permettrait daccroître les montants globaux de la DSU et de la DSR. La discussion du projet de loi de finances a permis daméliorer ce dispositif. Un amendement du Gouvernement a majoré de 500 millions de francs la DSU. Par ailleurs, un amendement de la Commission des finances a prévu de majorer la fraction « bourgs-centres » de la DSR de 150 millions de francs. Enfin, il importe de ne pas oublier que la DSU est également majorée de 500 millions de francs supplémentaires, en application de larticle 59 de la loi de finances pour 1999. Par ailleurs, un projet de loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de lEtat aux collectivités locales (n° 1809), déposé le 22 septembre dernier, propose un dispositif de lissage sur trois ans. Sagissant de la DGF, ce projet de loi opère une distinction entre la dotation forfaitaire et la dotation daménagement. La dotation forfaitaire : La dotation forfaitaire de 2000 des communes dont la population a augmenté ne sera pas calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux daugmentation égal à 50% du taux de croissance de la population, comme le prévoit la loi de 1993, mais en appliquant un taux daugmentation égal au tiers du taux daugmentation prévu par cette loi, soit 16,66%. En 2001, ce taux sera des deux tiers et ce nest quen 2002 que ces communes bénéficieront pleinement des conséquences financières de la hausse de leur population. Un dispositif de lissage à la hausse sur trois années est donc proposé. Mais la particularité des mesures applicables à la dotation forfaitaire réside surtout dans labsence de lissage à la baisse. En effet, les communes dont la population a diminué se voient garantir, de 2000 à 2002, un montant de dotation forfaitaire identique à celui dû au titre de 1999 (ce qui signifie, en particulier, que ce montant ne sera pas indexé sur lévolution de la dotation forfaitaire durant ces trois années). Cette option est motivée par le fait quune perte de population nentraîne pas corrélativement une baisse des charges dont la dotation forfaitaire assure la couverture minimale. La dotation daménagement : En ce qui concerne la DSU et la DSR, les variations démographiques sont susceptibles daffecter tant les seuils déligibilité que les modalités de répartition des ressources. Le projet de loi précité propose donc également un mécanisme de lissage à la hausse, mais aussi à la baisse, sur trois ans, des variations de population pour la répartition de la DSU et de la DSR. Dans ces conditions, la population prise en compte pour la répartition des deux composantes de la DGF ne sera celle résultant du recensement général de 1999 quen 2002, année où lintégralité de la hausse ou de la baisse constatée sera prise en compte. On pourrait, bien sûr, regretter que le lissage soit effectué sur trois longues années lorsque des hausses de population sont intervenues, ce qui conduit à une répartition des dotations éloignée des réalités, sur le modèle des principaux fictifs en matière de fiscalité locale. Cela peut paraître dautant plus dommageable, pour les communes concernées, que la progression du nombre de leurs habitants pourrait déjà être prise en compte si le recensement général, prévu initialement pour 1997, navait pas été retardé. Cette disposition revient finalement à pénaliser les communes qui nont pas pratiqué un recensement complémentaire avant le recensement de 1999. Il convient, toutefois, de souligner que toute mesure modifiant le projet de loi et visant à accélérer la prise en compte des hausses de population ou à majorer, de quelque façon que ce soit, limpact du recensement sur la dotation forfaitaire de 2000 se traduirait automatiquement par une majoration de la masse globale de la dotation daménagement. La mesure de lissage des hausses de population sur trois ans, prévue pour la dotation forfaitaire, permet de limiter la progression de cette dernière à 481,2 millions de francs en 2000. De plus, la non-indexation de la dotation forfaitaire des communes dont la population a baissé en 1999 conduit à ramener le montant précité à 354,6 millions de francs. Le « coût » du recensement est donc fortement restreint au regard de ce quil aurait été si lon sen était tenu aux dispositions de 1993. Le tableau ci-dessous donne une simulation de lévolution des principales composantes de la DGF dans le cas où les hypothèses suivantes seraient retenues : lissage du recensement sur trois ans ; gel de la dotation forfaitaire pour les communes enregistrant une baisse de leur population ; progression de 0,41% de la dotation forfaitaire ; part de la croissance de la dotation daménagement réservée à la DSU fixée à 55% (et donc à 45% pour la DSR).
On peut ainsi constater que, grâce aux divers ajustements, la DSU pourrait progresser de 16% (les crédits alloués à cette dotation augmenteraient donc de 70% entre 1998 et 2000) et que la DSR « bourgs-centres » serait en hausse de 26%. b) La dotation spéciale instituteurs La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs. Cette dotation, prélevée sur les recettes de lEtat, évolue comme la dotation globale de fonctionnement (+ 0,821%). Cependant, elle est diminuée chaque année par la loi de finances pour prendre en compte les effets de lintégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (ces derniers appartenant à la catégorie A de la fonction publique perdent leur droit au logement) et des départs à la retraite. Depuis le 1er janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs est divisée en deux parts : les sommes afférentes à la première part son attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ; les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à linstituteur ayant droit, lindemnité représentative de logement, à due concurrence de la dotation unitaire. Il appartient au Comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer les montants de la première part et de la deuxième part, proportionnellement au nombre dinstituteurs logés et indemnisés tels quils ont été recensés. La dotation unitaire, attribuée par instituteur logé ou indemnisé, résulte du rapport entre les crédits ouverts en loi de finances et le nombre dayants-droit recensés. Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de lindemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de léducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de layant droit sajoutent éventuellement à ce taux de base. Depuis 1997, à la demande du Comité des finances locales, il est tenu compte de leffet dendogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit à la DSI par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs des écoles), estimé à 5% du nombre dayants-droit au logement quittant le corps des instituteurs. Le DSI pour 2000 devrait donc sélever à 2,35 milliards de francs, en baisse de 9,56% par rapport à 1999. Lindexation sur la progression de la DGF est, en effet, plus que compensée par une réduction tenant compte de lintégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. c) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est lun des mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour corriger les disparités de ressources fiscales entre collectivités locales. Depuis la création du Fonds national de péréquation (FNP) par larticle 70 de la loi du 4 février 1995 dorientation pour laménagement et le développement du territoire, le FNPTP est constitué de deux fractions. Une première correspondant à la dotation de développement rural et une seconde regroupant deux parts : une première part destinée à compenser les pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer dune année sur lautre, au titre de leurs bases dimposition à la taxe professionnelle ; une part résiduelle attribuée aux communes subissant des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes. Il convient de rappeler que la loi de finances pour 1999 a créé une deuxième part au sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes éligibles à la DSU et aux communes bénéficiant de la fraction « bourgs-centres » de la DSR, les pertes de DCTP subies en 1999, 2000 et 2001 par rapport au montant réparti en 1998. · La répartition de la dotation de développement rural (première fraction du FNPTP) en 1999 Sont éligibles à la dotation de développement rural (DDR) : les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière daménagement de lespace et de développement économique, dont la population regroupée nexcède pas 35.000 habitants et dont la commune la plus peuplée ne compte pas plus de 25.000 habitants ou dont la population regroupée nexcède pas 60.000 habitants, la commune la plus peuplée ne comptant pas plus de 15.000 habitants et aucune autre commune du groupement plus de 5.000 habitants (loi du 4 février 1995) ; les communes de métropole de moins de 10.000 habitants ne bénéficiant daucune attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine, du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, ou de la première fraction (« bourgs-centres ») de la dotation de solidarité rurale, ainsi que les communes de moins de 20.000 habitants des départements doutre-mer et les communes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ; pour leurs investissements locaux, les communes de moins de 10.000 habitants non éligibles à la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale, mais jouant un rôle structurant en matière déquipements collectifs et de services de proximité. En 1999, le montant de la DDR mise en répartition en métropole a été de 735,28 millions de francs. Conformément aux dispositions de larticle 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits de la DDR ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En labsence de groupements à fiscalité propre dans un département, lensemble des crédits délégués au représentant de lEtat est consacré aux communes (4 départements ont été concernés en 1999). · La répartition au titre de la seconde fraction du FNPTP en 1999 Sagissant de la seconde fraction du FNPTP, il convient de distinguer la première part, la deuxième part et la part résiduelle. La première part : la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle Le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, rebaptisé depuis 1995, première part de la seconde fraction, ne peut excéder, à compter de 1998, en application de larticle 36 de la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, 27% des ressources de la seconde fraction et non plus 25% comme cétait le cas les années précédentes. Pour 1999, et au niveau national, les crédits disponibles ont été fixés à 948,85 millions de francs. Ce même article prévoit également une modification des modalités de versement de la compensation financière : pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans et non plus sur quatre ans comme cela était prévu pour les communes bénéficiaires de la première part depuis le 1er janvier 1990. Les communes concernées bénéficient ainsi, la première année, dune attribution au plus égale à 90% de la perte de bases enregistrée. La deuxième année elles percevront 75% de lattribution reçue lannée précédente et, la troisième année, 50% de lattribution reçue la première année. Globalement, pour 1999, 21.253 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP pour un montant de 920,69 millions de francs : 578,91 millions de francs au titre des attributions de garantie des années antérieures et 342,14 millions de francs au titre de la compensation des pertes de produit de taxe professionnelle. La deuxième part : la compensation des diminutions de DCTP Dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité institué par larticle 57 de la loi de finances pour 1999, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors réduction pour embauche ou investissement (REI) conserve sa fonction de variable dajustement de lenveloppe normée. Elle a diminué à ce titre en 1999 de 12,26% par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances pour 1998. Toutefois, il est prévu que certaines collectivités locales, parmi les plus défavorisées, cest-à-dire les communes éligibles, lannée précédente, à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou bénéficiaires de la première fraction, dite « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles lannée précédente à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles lannée précédente au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), ne supportent que la moitié des pertes de DCTP quelles auraient normalement dû enregistrer , soit Les collectivités non éligibles à lune de ces dotations de solidarité doivent prendre à leur charge cette nouvelle diminution de DCTP. Leur propre taux de diminution sétablit ainsi à 23,14% pour les communes, La baisse de DCTP apparaissant cependant encore trop importante pour les communes défavorisées, larticle 58 de la loi de finances pour 1999 a institué une seconde part du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) afin de leur compenser, pendant les trois années de contrat de croissance et de solidarité, le montant de leur diminution de DCTP, hors REI, enregistré en 1999. Bénéficient de cette compensation : . les communes éligibles, en 1998, à la DSU ; . les communes bénéficiaires, en 1998, de la fraction « bourgs-centres » de la DSR ; . les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre bénéficiaires de la DCTP, cest-à-dire créés avant 1987, et comprenant au moins une des communes précédemment évoquées. Les attributions qui reviennent aux groupements bénéficiaires de cette part sont égales à la baisse enregistrée par chaque groupement, entre 1998 et 1999, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, à hauteur du pourcentage que représente la population des communes éligibles, soit à la dotation de solidarité urbaine, soit à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, membres du groupement dans la population totale du groupement ; . les communes bénéficiaires, en 1998, de la deuxième fraction, dite de péréquation, de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90% du potentiel fiscal par habitant moyen de leur strate ; . les communes des départements doutre-mer ne sont pas éligibles à la DSU ou à la DSR, mais perçoivent une quote-part de la dotation daménagement et sont à ce titre éligibles à cette compensation. Pour les communes, le montant de la compensation est calculé par différence entre les montants 1999 et 1998 des trois allocations compensatrices composant la DCTP (plafonnement du taux communal de 1983, réduction de la fraction imposable des salaires, abattement général de 16% des bases). Le montant total de la compensation versée aux communes sest établi à 493,84 millions de francs. 758 communes éligibles à la DSU en 1998 ont connu une diminution de DCTP entre 1998 et 1999. Cette compensation a représenté la majeure partie du total, soit 323,29 millions de francs. 4.004 communes bénéficiaires en 1998 de la fraction « bourgs-centres » de la DSR ont perçu une compensation de 60,12 millions de francs. 18.763 communes bénéficiaires en 1998 de la deuxième fraction, dite de péréquation, de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90% du potentiel fiscal par habitant moyen de leur strate ont reçu une compensation de 105,58 millions de francs. Enfin, 104 communes doutre-mer ont perçu 4,85 millions de francs. Sur les 108 établissements publics de coopération intercommunale de métropole percevant de la DCTP, seuls 90 comprennent des communes DSU ou DSR « bourgs-centres » et ont reçu une compensation correspondant en moyenne à 66,33% de leur perte. Le montant total de la compensation qui leur a été versée sest établi à 76,07 millions de francs. Aucun groupement doutre-mer ne perçoit de la DCTP. Au final, la compensation des diminutions de DCTP assurée par le FNPTP sest montée à 569,91 millions de francs. La part résiduelle Son montant ne peut excéder 5% des ressources de la seconde fraction. Il a été fixé par le Comité des finances locales à 3 millions de francs, en raison des très faibles taux de consommation constatés les années antérieures. Aucune attribution na été accordée en 1999. · Lévolution des ressources en 2000 En application de larticle 1648 A bis du code général des impôts, le FNPTP est alimenté par quatre ressources : une première dotation de lEtat, qui évolue chaque année en fonction de lindice de variation des recettes fiscales nettes de lEtat, soit une seconde dotation de lEtat issue, en application de larticle 124 de la loi du 6 février 1992 relative à ladministration territoriale de la République, du gel en 1992 de lévolution annuelle de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et destinée à financer la dotation de développement rural (DDR). Elle évolue également en fonction de lindice de variation des recettes fiscales nettes de lEtat ; la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, égale à la différence entre le produit des impositions directes locales alloué à lEtat par France Télécom et La Poste en 1994, indexé à compter de 1995 en fonction de lindice de variation du prix de la consommation des ménages, et le produit effectivement prélevé sur La Poste et France Télécom en 1999. Cette contribution devrait atteindre près de 2.076,3 millions de francs en 2000, après 1.733,4 millions de francs en 1999 et 1.335,9 millions de francs en 1998. Cependant, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1999 dans les zones franches prévues dans le pacte de relance pour la ville seront, comme en 1999, compensées aux collectivités concernées par préciput sur le FNPTP. Cette compensation ne pourra être supérieure au surcroît dabondement du FNPTP par le produit de la fiscalité locale en provenance de France Télécom et de La Poste (soit 2.076,3 millions de francs 1.733,4 millions de francs = 342,9 millions de francs en 2000). De ce fait, après avoir perçu 1.335,9 millions de francs en provenance de cette contribution en 1999, la première part du FNPTP percevra donc près de 1.733,4 millions de francs en 2000 ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle créée par la loi du 28 juin 1982 et versée par les entreprises situées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté lannée précédente au niveau national. Cependant, ces deux dernières ressources les principales sont remises en cause par la réforme de la taxe professionnelle et, sagissant de la contribution de France Télécom et de La Poste, par une probable révision du régime de fiscalité locale applicable à ces deux établissements. En ce qui concerne la cotisation de péréquation, la loi de finances pour 1999 a procédé, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, à un doublement des taux dici à 2003, mais exclusivement au profit du budget général, afin datténuer le coût pour lEtat de la réforme de la taxe professionnelle. Dans le même temps, le rendement de la cotisation de péréquation, assise sur les bases de la taxe professionnelle, va être diminué par la suppression progressive de la part salariale. Une première estimation des services de la direction générale des impôts a évalué le montant de la diminution prévisible en 2000 à 170 millions de francs, montant qui ne peut être quindicatif avant quaient été constatés les produits recouvrés en 1999. Toutefois, le FNPTP devrait enregistrer à compter de 2000 une réduction de ses dépenses au titre de la compensation des pertes de base (lassiette de la taxe professionnelle étant progressivement réduite de 35%, les pertes de base vont être réduites de manière similaire). De plus, entre 2000 et 2001, le FNPTP devrait supporter de moindres dépenses du fait de la réduction, opérée en loi de finances initiale pour 1998, de quatre à trois ans de la durée pendant laquelle il compense les pertes de base de taxe professionnelle. Il existe donc une incertitude forte sur la ressource « cotisation de péréquation » du FNPTP, comme sur les charges du fonds. En ce qui concerne la contribution de France Télécom et de La Poste, laffectation à lEtat de lessentiel du produit de la fiscalité locale quelles supportent est contestée par de nombreux élus locaux, notamment par ceux ayant sur leur territoire un établissement de France Télécom, qui subissent ainsi une importante perte de ressources fiscales. Cette critique est étayée par le fait que, depuis le 31 décembre 1996, France Télécom est une entreprise nationale soumise aux dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes. De plus, France Télécom, elle-même, souhaiterait que son régime en matière de fiscalité locale soit amené à évoluer. En effet, louverture du marché des télécommunications à la concurrence depuis le 1er janvier 1998 est de nature à inciter les collectivités locales à privilégier limplantation sur leur territoire dautres opérateurs que lentreprise nationale, susceptibles, eux, de leur procurer des ressources supplémentaires. France Télécom craint également que les élus ne soient tentés, à défaut de la perception selon le droit commun des impôts locaux, de créer de nouvelles taxes quelle paierait aux collectivités locales. Le Gouvernement a accepté de mettre en place un groupe de travail, associant des représentants de France Télécom et de la direction générale des impôts, afin de recenser et dévaluer les implantations locales des bases de taxe professionnelle afférentes aux immobilisations dont dispose cette entreprise. Cet inventaire vient dêtre achevé et le ministère de léconomie va procéder à lexploitation de ces données. Lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, le secrétaire dEtat au budget a souhaité que lintervention dune réforme respecte à la fois les intérêts de France Télécom, de lEtat et des collectivités locales (pas seulement de celles qui ont des implantations sur leur territoire). Par ailleurs, il est clair que, si la ressource constituée par la contribution de France Télécom et de La Poste versée au FNPTP a été dynamique par le passé, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle devrait modérer ce dynamisme, comme le mettent en évidence certaines prévisions communiquées aux Comités des finances locales du 16 juin 1999. En effet, le budget général bénéficie dun mécanisme dindexation qui garantit le montant de la ressource qui lui est affectée, indépendamment de lévolution des taux et des bases. Il ne subira en aucune manière leffet de la suppression de la part salariale, la variable dajustement étant le surplus qui alimente le FNPTP. Toutefois, compte tenu du mode dapplication de la réforme de la taxe professionnelle aux deux établissements concernés (abattement sur un seul établissement concernant lensemble des bases), lincidence de la réforme ne devrait être sensible quà compter de 2003. Au total, hors cotisation de péréquation, dont le montant nest pas encore connu, les ressources du FNPTP atteignent 3,72 milliards de francs en 2000, soit une progression de 9,98%, imputable au fort abondement provenant de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom. La répartition de ces ressources en 2000 peut faire lobjet de deux remarques : la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié les règles déligibilité à la dotation de développement rural. En application de larticle 108 de ladite loi, ne sont désormais éligibles que « les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière daménagement de lespace et de développement économique dont la population regroupée nexcède pas 60.000 habitants et qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour une transformation en communauté dagglomération, si les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants ». En conséquence, les communes ne sont plus éligibles à la DDR ; la compensation au titre des pertes de DCTP de certaines communes défavorisées (deuxième part de la seconde fraction), dun montant de 569,91 millions de francs en 1999, est consolidé en 2000. En outre, un amendement adopté à linitiative de la Commission des finances, permet à ces communes de bénéficier également dune compensation au titre des pertes de DCTP enregistrées en 2000 par rapport à 1999. d) Le Fonds national de péréquation Larticle 70 de la loi dorientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour laménagement et le développement du territoire a doté le FNP de deux ressources : la première ressource provient de la seconde fraction du Fonds national de la péréquation de la taxe professionnelle, après soustraction des montants de la première part et de la part résiduelle fixés chaque année par le Comité des finances locales. Dès lors, les ressources du FNP devraient également être affectées par la réforme de la taxe professionnelle et par une éventuelle révision du régime de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom ; la seconde ressource a été alimentée, en 1995, par le gel partiel de la progression, hors inflation, de la DCTP des communes. Son montant progresse comme les recettes fiscales nettes de lEtat. Larticle 129 de la loi de finances pour 1999 a abondé la dotation de lEtat de 150 millions de francs par an pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, pour tenir compte de la diminution du solde du FNPTP, à la suite de la compensation des pertes de DCTP de certaines collectivités défavorisées. Deux prélèvements sont opérés et répartis entre les deux ressources du fonds, proportionnellement à leur part respective dans le financement du fonds. Le premier a pour objet de compenser, pour les collectivités locales ou leurs groupements dotés dune fiscalité propre, la perte des recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités mentionnées à larticle 1645 A du code général des impôts, cest-à-dire pour les entreprises existantes dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). Le second correspond à la quote-part des départements doutre-mer. Depuis la loi dorientation pour laménagement et le développement du territoire, le FNP se compose des deux parts suivantes : la première part, ou part principale, sert à assurer la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal. En 1999, 18.122 communes ont bénéficié de la part principale du FNP. Bénéficient également de cette part principale du FNP, en application de larticle 46 de la loi de finances rectificative pour 1998, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), si, à la suite dun changement dexploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises exerçant une partie de leur activité en dehors du territoire national, ils enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient lannée de survenance de ce changement. Cette attribution leur est versée de manière dégressive sur trois années. En 1999, seule le FDPTP de lEssonne a rempli ces conditions ; la seconde part, appelée aussi « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique. Il importe de signaler que cest cette seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de péréquation » dans le tableau retraçant leffort financier de lEtat en faveur des collectivités locales et elle sélève à 825 millions de francs pour 2000. 15.795 communes ont bénéficié, en 1999, de la majoration. 15.697 communes ont été éligibles aux deux fractions avec une dotation moyenne de 138,73 francs par habitant. e) La dotation élu local Afin dassurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à sa mise en uvre, la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux conditions dexercice des mandats locaux a créé une dotation particulière réservée aux petites communes rurales. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations dabsence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. En métropole, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 1.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants. Dans les départements doutre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 5.000 habitants. En 1999, 20.681 communes ont bénéficié de cette dotation, dont 391 communes qui la percevaient pour la première fois. La dotation unitaire sélevait en 1999 à 13.220 francs, soit une progression de 2,5% par rapport à 1998. Alors même quaucune règle dindexation nest prévue par la loi du 3 février 1992 précitée, la dotation élu local est indexée depuis linstauration du pacte de stabilité en 1996 sur lévolution de la DGF et atteint 276 millions de francs pour 2000. 2. Les dotations déquipement a) La dotation globale déquipement des communes La DGE des communes a été profondément remaniée par larticle 33 de la loi de finances pour 1996 et par larticle 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de lEtat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont désormais éligibles, en métropole, les communes dont la population nexcède pas 20.000 habitants et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de lensemble des communes de la même strate (ce critère de potentiel fiscal nest pas pris en compte pour les communes de moins de 2.000 habitants). Sont également éligibles les groupements de communes dont la population nexcède pas 20.000 habitants. La DGE des communes est indexée sur lévolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+3 ,6%) et elle atteint 2,65 milliards de francs en 2000. b) La dotation globale déquipement des départements La DGE des départements est également indexée sur lévolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et elle sélève à 2,84 milliards de francs en autorisations de programme. 3. Les financements des transferts de compétences a) La dotation générale de décentralisation Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, désormais codifiés au sein du code général des collectivités territoriales sous les numéros L. 1614-1 et L. 1614-3, ont posé les principes de base qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences. Ces accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités locales des ressources équivalentes aux dépenses effectuées par lEtat, à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressources est assuré globalement, pour moitié au moins, par accroissement des ressources fiscales des collectivités locales et, pour le solde, par transfert budgétaire de lEtat, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. Pour garantir lautonomie des collectivités locales, la loi a prévu que la DGD évolue comme la DGF. A lexception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et dapprentissage, qui a fait lobjet dune attribution spécifique de DGD, cette dotation assure, de façon globale, le financement de lensemble des compétences transférées sans quil soit possible dindividualiser au sein des attributions versées à chaque collectivité la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier. En revanche, la DGD est individualisée par niveau de collectivité. En outre, larticle 7 de la loi du 7 janvier 1983 a posé le principe selon lequel les transferts de compétences de lEtat aux collectivités territoriales saccompagnent, non seulement dun transfert de ressources, mais également de celui des services de lEtat nécessaires à lexercice de ces compétences. Les services concernés sont en conséquence lobjet dun partage fonctionnel et financier, au terme duquel chacun supporte les dépenses de personnel, de fonctionnement et déquipement des services placés sous son autorité. Les modalités du partage financier sont fixées par la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, qui pose le principe de la prise en charge par lEtat, les départements et les régions des dépenses correspondant aux emplois partagés, au fur et à mesure que sont constatées les vacances de poste, ou quil est fait droit aux demandes doption des agents. La loi n°92-1255 du 2 décembre 1992 complète ce dispositif pour ce qui concerne la mise à disposition des départements des services concentrés du ministère de lEquipement et de la prise en charge des dépenses de ces services. Il est procédé, chaque année, au calcul du montant des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. Ce chiffre est arrêté par accord entre le représentant de lEtat et lexécutif départemental ou régional, ou à défaut, par arrêté du ministre concerné. La différence entre les dettes et les créances constatées annuellement entre lEtat et chaque département ou chaque région fait lobjet dune compensation financière sous forme dun abondement ou dune diminution de sa dotation générale de décentralisation ou, pour les collectivités qui nen perçoivent pas, du produit des impôts transférés. En 2000, après application de lindexation sur lévolution de la DGF, le montant total de la DGD prise en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité devrait sélever à 28,19 milliards de francs (18,87 milliards de francs pour la DGD intérieur, 1,35 milliard de francs pour la DGD Corse et 7,96 milliards de francs pour la DGD formation professionnelle). Toutefois, ce montant doit être révisé afin de prendre en compte les conséquences de la loi du 27 juillet 1999 portant création dune couverture maladie universelle, qui organise le transfert de compétences relatives à la couverture maladie des plus démunis (aide médicale) des départements à lEtat. Le texte précité prévoit un transfert financier au profit de lEtat, qui sopère par le biais dun prélèvement sur la DGD des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à laide médicale. Ce transfert réduit par conséquent la DGD des départements à hauteur dun montant de 9,12 milliards de francs. Il en résultera une augmentation sensible du nombre des départements à DGD négative.
Il convient également de signaler que la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (diminution prévue par larticle 39 de la loi de finances pour 1999) a été intégrée dans la DGD pour le calcul de lenveloppe normée du projet de loi de finances pour 2000. Son montant a été de 3,55 milliards de francs en 1999. Il en sera de même, en 2001, pour la nouvelle compensation prévue par larticle 5 du présent projet de loi de finances, destinée à compenser aux départements la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles dhabitation. Son montant est estimé à 4,6 milliards de francs pour 2000. b) La dotation générale de décentralisation spécifique de la Corse Résultant de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, elle sélèverait à 1,3 milliard de francs. Sa progression est indexée sur lévolution de la DGF. c) La dotation de décentralisation formation professionnelle Elle atteindrait 7,96 milliards de francs. d) La dotation régionale déquipement scolaire Attribuée aux régions pour leurs investissements concernant les lycées et établissements de niveau équivalent, elle est répartie entre elles en fonction de critères reflétant la capacité daccueil des établissements et lévolution de la population scolarisable. Indexée sur lévolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit +3,6% en 2000, elle sétablirait à 3,56 milliards de francs en autorisations de programme et à 3,46 milliards de francs en crédits de paiement. e) La dotation départementale déquipement des collèges Elle est attribuée aux départements pour leurs investissements afférents aux collèges et répartie chaque année en deux temps : dabord au niveau régional, en fonction de critères reflétant la capacité daccueil des établissements et lévolution de la population scolarisable ; ensuite entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux ou, à défaut daccord, par le représentant de lEtat dans la région. Indexée sur lévolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, la dotation atteindrait, en 2000, 1,77 milliard de francs en autorisations de programme et 1,72 milliard de francs en crédits de paiement. 4. La dotation de compensation de la taxe profession-nelle (hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) Il a déjà été indiqué que, comme dans le cadre du pacte de stabilité, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) constitue la variable dajustement du contrat de croissance et de solidarité. Elle a ainsi vocation à diminuer tant que lenveloppe totale des dotations progresse moins vite que les principales dentre elles, indexées sur la formation brute de capital fixe, lévolution des recettes fiscales nettes de lEtat ou encore la somme de lévolution des prix et de la moitié du PIB. En période de forte croissance, la DCTP a donc de fortes probabilités de subir une baisse importante. Tel fut le cas en 1999, où à structure constante, la DCTP a diminué de 12,26% en moyenne (de 23,14% pour les communes ne bénéficiant pas du dispositif de modulation prévu par larticle 57 de la loi de finances pour 1999). En 2000, compte tenu du fléchissement de la croissance en 1999 et de limportance des sommes relatives au recalage et à la régularisation négative de la DGF, la DCTP ne devrait diminuer, en moyenne, que de 3,44%. Il convient, en outre, de rappeler que le contrat de croissance et de solidarité prévoit de moduler la réduction de la DCTP en faveur des collectivités les plus démunies (communes éligibles à la DSU, départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux). Ces dernières ne supporteront quune diminution égale à la moitié de la diminution moyenne. En outre, les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourgs-centres » de la DSR, ainsi que certaines communes bénéficiant de la seconde fraction de la DSR bénéficient dune attribution du FNPTP destinée à compenser la totalité de la perte subie au titre de la DCTP, grâce à ladoption dun amendement de la Commission des finances reconduisant un dispositif voté lan dernier. Enfin, il importe de préciser que la DCPTP ne devrait pas être réduite en 2000, du fait de la création de communautés dagglomération. Larticle L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales (issu de larticle 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale) prévoit, en effet, deffectuer un prélèvement sur la DCTP dans lhypothèse où le prélèvement spécifique de 500 millions de francs sur les recettes fiscales de lEtat se révélerait insuffisant pour financer la DGF des communautés dagglomération. Mais, lors de son audition par la Commission des lois, le 27 octobre dernier, le ministre de lIntérieur a estimé que 15 communautés dagglomération seulement devraient être constituées en janvier 2000. Il ne sera donc pas nécessaire deffectuer un prélèvement sur la DCTP pour financer leur DGF en 2000. En revanche, ce cas de figure pourrait se présenter dès 2001, si le rythme de création des communautés dagglomération venait à saccélérer en 2000. II. LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : Les concours qui ne sont pas intégrés à lenveloppe normée atteindrait, en 2000, 98,23 milliards de francs (hors fiscalité transférée). Il importe néanmoins dindiquer que les dotations hors enveloppe sont essentiellement composées du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont le montant est lié aux investissements réalisés par les collectivités locales et qui peut être supérieur en exécution aux prévisions, ainsi que des compensations des exonérations et des dégrèvements dimpôts locaux, qui constituent des dotations dites « passives ». On peut ajouter au montant précité les 32,33 milliards de francs destinés à compenser la suppression progressive de la part salariale de lassiette de la taxe professionnelle (22,6 milliards de francs, contre 13,2 milliards de francs en 1999) et la perte de produits due à la diminution des droits de mutation à titre onéreux (9,73 milliards de francs).
1. Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée Le FCTVA compense de manière forfaitaire et globale les versements de TVA que les collectivités locales sont amenées à effectuer sur leurs investissements. Il sagit de la principale contribution de lEtat à leffort déquipement des collectivités locales. Les attributions sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles dinvestissement définies par décret, un taux de compensation forfaitaire fixé, à compter de 1998, à 16,176%. Ce taux intègre une réfaction de 0,905 point décidée par larticle 53 de la loi de finances pour 1994 pour tenir compte du prélèvement sur les recettes au profit du budget des Communautés européennes. En effet, dans la mesure où ce prélèvement est assis sur les recettes de TVA encaissées par lEtat, ce dernier a considéré comme « logique » de réduire la compensation de la TVA acquittée par les collectivités locales, puisque lEtat nen perçoit par lintégralité (sur lensemble du produit de la TVA, 90,5% demeurent dans le budget de lEtat et 9,5% constituent la contribution nationale au budget des Communautés européennes). En fait, cette rédaction a été instituée pour réduire la forte progression du FCTVA constatée de 1992 à 1994. Le Gouvernement, ayant quasiment épuisé sa marge de manuvre sur lassiette, a cherché à jouer sur le taux. La plupart des collectivités ou organismes éligibles au FCTVA perçoivent leurs attributions avec un décalage de deux années. Les communautés de villes et de communes, en revanche, perçoivent le FCTVA lannée même de la réalisation des investissements conformément aux dispositions de la loi du 6 février 1992 relative à ladministration territoriale de la République, qui visaient à favoriser lintercommunalité. La loi du 12 juillet 1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale conserve ce facteur incitatif qui devrait même concerner davantage de groupements quaujourdhui. En effet, en décidant la suppression des districts et des communautés de villes, ainsi que la transformation des districts en communautés de communes ou en communautés dagglomération (nouvelle catégorie de regroupement bénéficiant également dune attribution sur les investissements de lannée en cours), ladite loi supprime, pour la majeure partie des établissements intercommunaux à fiscalité propre (à lexception des communautés urbaines et des syndicats dagglomération nouvelle), le décalage de deux ans dans lattribution du FCTVA. Ne sont donc exclus de cet avantage que les communautés urbaines et les syndicats dagglomération nouvelle (SAN), respectivement au nombre de 12 et de 9 au 1er janvier 1999. Cependant, pour des raisons budgétaires, le Gouvernement a souhaité que le coût de cette mesure estimé à 400 millions de francs soit étalé sur trois années, durée prévue pour la transformation des districts en communautés de communes ou en communautés dagglomération. Les communautés dagglomération qui ne seront pas issues de la transformation dun district ne seront pas touchées par ce mécanisme détalement. En 2000, la dotation inscrite au titre du FCTVA est fixée à 21,82 milliards de francs. Cependant, comme cela a déjà été souligné, le FCTVA est un prélèvement sur recettes versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives. Le montant de la dotation nest donc quune estimation, qui pourra faire lobjet de rectifications en fonction des droits ouverts aux collectivités locales. Ces rectifications sont dautant plus probables que linvestissement des collectivités locales à fortement progressé en 1998 (année de référence pour la majeure partie des attributions de FCTVA en 2000, compte tenu du décalage de deux années) : la note de conjoncture du Crédit local de France-Dexia de juillet 1999 estime que les dépenses dinvestissement des collectivités locales ont augmenté de 7% en 1998 (+10,8% pour les seules communes). Il convient de rappeler que le régime du FCTVA, défini par larticle 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, par le décret n° 89-645 du 6 septembre 1989, par une circulaire du ministère de lintérieur du 23 septembre 1994 et par plusieurs instructions, soumet léligibilité aux attributions de ce fonds à de strictes conditions. En particulier, le principe de patrimonialité des opérations devrait conduire à ne pas verser les attributions du FCTVA aux groupements de communes lorsquils effectuent des travaux sur des biens appartenant à une commune membre. Ce principe devrait également avoir pour conséquence de rendre inéligibles, en principe, au FCTVA, les dépenses dinvestissement sur des immobilisations cédées ou mises à la disposition dun tiers non bénéficiaire ou encore sur des immobilisations appartenant à un tiers non bénéficiaire. La plupart de ces limitations ont été levées ces dernières années : larticle 30 de la loi de finances pour 1998 a permis dattribuer le FCTVA aux groupements pour tous les investissements réalisés, dans lexercice de leurs compétences, sur des biens appartenant à une commune membre ; larticle 83 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et financier permet aux services départementaux dincendie et de secours (SDIS) de percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses quils réalisent sur les biens qui ont été mis à leur disposition par les communes, leurs groupements ou le département, conformément à larticle L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales ; surtout, larticle 60 de la loi de finances pour 1999 introduit une dérogation importante au principe de patrimonialité, puisquil permet dattribuer le FCTVA au titre de dépenses réalisées par les collectivités locales et leurs groupements sur le patrimoine de tiers à loccasion de travaux durgence en matière de lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations et défense contre la mer. Cet article précise également que, sagissant des travaux effectués sur le domaine public de lEtat, la dérogation ne peut être accordée que dans le cadre dune convention entre la collectivité territoriale et lEtat précisant les engagements financiers des parties et les équipements à réaliser. Toutes les difficultés ne sont pas réglées pour autant. Dans son rapport dinformation « Soutenir linvestissement local », déposé le 7 juillet 1999 (n° 1782), votre Rapporteur spécial a étudié les problèmes liés à léligibilité des travaux des collectivités locales au FCTVA et a formulé les cinq propositions suivantes : rendre éligibles au FCTVA les biens mis à la disposition de lEtat dans le cadre de ses fonctions régaliennes ; redéfinir la notion de dépenses dinvestissement en matière de voirie ; favoriser loption en faveur de lassujettissement à la TVA ; codifier les textes réglementaires relatifs au FCTVA ; prendre en compte les conséquences sur le FCTVA des dispositions proposées, lors de la réalisation des études dimpact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil dEtat. Seules les deux premières propositions relèvent du domaine législatif. Votre Rapporteur spécial déposera des amendements visant à leur mise en uvre à loccasion de lexamen de la seconde partie du projet de loi de finances. 2. La compensation dexonérations et de dégrèvements législatifs Cette dotation a connu une croissance particulièrement rapide ces dernières années. Elle est estimée à 62,02 milliards de francs pour 2000 (sans tenir compte des compensations liées à la réforme de la taxe professionnelle et à la diminution des droits de mutation à titre onéreux). La cause de cette forte augmentation réside essentiellement dans le mécanisme actuel du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (article 1647 B sexies du code général des impôts), dont le coût en 1998 était de 38,4 milliards de francs (alors quil nétait que de 4,5 milliards de francs en 1990). La forte croissance du coût du plafonnement depuis 1991 résulte essentiellement de deux facteurs : la divergence dans les évolutions de la valeur ajoutée des entreprises et de la cotisation de taxe professionnelle sest fortement accentuée avec le retournement conjoncturel intervenu en 1990, alors même que la politique des taux dimposition pratiquée par les collectivités locales restait dynamique et que les bases dimposition (immobilisations, salaires) se stabilisaient. Ainsi leffet de ciseaux entre limpôt et la valeur ajoutée explique leffet multiplicateur du plafonnement sur les dégrèvements. Cet effet semble de nature à satténuer avec la reprise de la croissance de lactivité économique en 1998 ; la réduction du taux du plafonnement à un niveau de plus en plus proche du ratio moyen de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (3,5%) a considérablement augmenté la population des entreprises concernées. Plusieurs dispositions ont été adoptées au cours des dernières années pour tenter de contenir lévolution de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée : ainsi larticle 16 de la loi de finances pour 1996 a déterminé une cotisation fictive de taxe professionnelle pour calculer le dégrèvement résultant du plafonnement. La progression du coût du plafonnement devrait sinfléchir légèrement en 1999, 2000 et les années suivantes, compte tenu pour partie dun volume démissions moins dynamique sur les impôts locaux, notamment en raison de la réforme qui supprime progressivement la part des salaires dans la base de la taxe professionnelle et, pour une autre partie, du dynamisme de la valeur ajoutée produite par les entreprises. · La compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI) Cette compensation (quatrième fraction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle) ne devrait plus représenter que 50 millions de francs en 2000. Cette évolution est imputable à la décision de supprimer progressivement, sur deux ans, la REI, en contrepartie de la suppression de la part salariale de lassiette de la taxe professionnelle. Ainsi, pour les impositions établies en 1999, la base dimposition dun établissement a été réduite de 25% (et non plus de la moitié) du montant qui excède la base de lannée précédente multipliée par la variation des prix. Cette réduction sera supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000. Toutefois, la compensation de la REI subsiste en 2000, dans la mesure où la REI prévue par le troisième alinéa du II de larticle 1478 du code général des impôts pour la première année dimposition dun établissement, est maintenue. Enfin, on peut remarquer que la diminution du taux de la REI, puis la suppression de ce dispositif, permettent aux collectivités locales de retrouver certaines marges de manuvre. En effet, la compensation quelles percevaient à ce titre était calculée en utilisant le taux dimposition applicable en 1986. En outre, la loi de finances pour 1992 avait exclu un grand nombre de collectivités locales du bénéfice de cette compensation en décidant de la diminuer dune somme égale à 2% des recettes fiscales de la collectivité. La suppression progressive de la REI leur permet dimposer des bases supplémentaires au taux de lannée en cours. Le récent rapport du Gouvernement sur la réforme de la taxe professionnelle estime que « le montant des bases non imposées au titre de la réduction pour embauche et investissement se serait élevé à 31,5 milliards de francs en 1999 en labsence de réforme. Ce montant est réduit, au titre de cette année, à 14,3 milliards de francs après application de labattement salarial et réfaction de moitié de la réduction pour embauche et investissement. En produit supplémentaire, le montant de lavantage apporté aux collectivités peut être chiffré, au titre de 1999 à 1,7 milliard de francs. » Le produit net supplémentaire nest, en fait, que de 400 millions de francs, car la compensation de la REI versée par lEtat a été réduite de 1,3 milliard de francs. On peut observer, cependant, que ce supplément de recettes a surtout bénéficié aux collectivités bénéficiant déjà dun produit de taxe professionnelle élevé. Ainsi, lensemble des collectivités locales du département des Hauts-de-Seine a pu obtenir un supplément de recettes de 103,4 millions de francs. · La contrepartie de lexonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties Elle compense principalement aux communes lexonération de 15 ans pour les logements HLM achevés depuis le 1er janvier 1973 et de 10 ans pour les logements en accession à la propriété financés à laide de prêts PAP. Le montant du chapitre 41-51 du budget de lintérieur (articles 50 et 80) sélèverait à 225 millions de francs en 2000, soit une baisse de 29,69% par rapport à 1999, sexpliquant par la diminution du nombre de bénéficiaires de lexonération. · La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale Elle sélèverait à 12,26 milliards de francs (soit +3,48% par rapport à 1999). · La compensation de divers dégrèvements législatifs Elle atteindrait 49,48 milliards de francs, soit +0,72% par rapport à la loi de finances pour 1999 révisée. En son sein, le dégrèvement qui résulte du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée occupe, comme on la vu, une place prépondérante. Il convient dajouter au montant précité le coût de deux mesures adoptées par lAssemblée nationale lors de lexamen de la première partie du présent projet de loi de finances : le dégrèvement de taxe dhabitation des bénéficiaires du revenu minimum dinsertion (RMI) lannée suivant celle où ils retrouvent un emploi (400 millions de francs) et labaissement du montant maximal de taxe dhabitation supporté par les contribuables modestes de 1.500 francs à 1.200 francs (500 millions de francs). Votre Rapporteur spécial examine de façon plus détaillée le poids croissant de ces compensations dexonérations et de dégrèvements dans les ressources locales dans la troisième partie du rapport. 3. Les compensations de la réforme fiscale La loi de finances pour 1999 a engagé la réforme de la fiscalité locale, qui constituait avec la réforme de la fiscalité écologique et celle de la fiscalité du patrimoine, lun des trois chantiers fiscaux annoncés par le Gouvernement. Ont donc été prévues la suppression progressive de la part salariale de lassiette de la taxe professionnelle (article 44) et une réduction significative des droits de mutation applicables aux ventes dimmeubles dhabitation ou professionnels (article 39). Ce dernier volet est poursuivi par larticle 5 du présent projet de loi de finances, qui prévoit notamment de ramener de 5% à 3,60% le plafond que les départements ne peuvent dépasser lorsquils fixent le taux de la taxe de publicité foncière ou des droits denregistrement pour les immeubles dhabitation. Ces différentes mesures auraient pu conduire à des pertes de recettes pour les collectivités locales. Des compensations ont donc été instituées. Leur montant total, en 2000, est estimé à 32,33 milliards de francs (contre 19,41 milliards de francs en 1999, soit une progression de 66,6%). · La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle Un nouveau prélèvement sur recettes de lEtat a été institué pour compenser la perte de recettes subie par les communes, départements, régions et groupements de communes dotés dune fiscalité propre, ainsi que par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (financés par un « écrêtement » de la cotisation de taxe professionnelle des établissements exceptionnels), du fait de la suppression de la part salariale de lassiette de la taxe professionnelle. En 1999, cette compensation est égale pour chaque bénéficiaire au produit de la perte de base constatée dans les établissements existants au 1er janvier 1999 par le taux applicable en 1998. Elle sest élevée à 13,1 milliards de francs, alors que le Gouvernement lestimait à 11,8 milliards de francs lors de lexamen de la loi de finances pour 1999. Cette différence pourrait résulter dune connaissance approximative des bases à prendre en compte, au moment de cet examen. La compensation de 1999 est quasiment intégrale : seules les collectivités locales ayant fortement relevé leur taux de taxe professionnelle en 1999 ont été vraiment désavantagées par les modalités de la compensation. Le rapport précité du Gouvernement sur la réforme de la taxe professionnelle considère que les collectivités locales nont perdu que 60 millions de francs du fait de lapplication des taux de 1998 pour le calcul de la compensation. En revanche, pour les années 2000 à 2003, il nest plus tenu compte de lévolution des bases et des taux : la compensation attribuée en 1999 est actualisée en tenant compte du taux dévolution de la DGF entre 1999 et lannée de versement. Dans son rapport sur le budget des collectivités locales pour 1999, votre Rapporteur spécial indiquait : « Si lévolution de la DGF se révélait beaucoup moins favorable dans les prochaines années, votre Rapporteur considère quil serait indispensable de réexaminer les modalités de la compensation. » Or, comme cela a été indiqué précédemment, la DGF ne devrait progresser que de 0,821% en 2000, alors même que la masse salariale progresserait fortement (de lordre de 4%), du fait notamment de lamélioration de la situation de lemploi. Cependant, lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, lAssemblée nationale a adopté un amendement de la Commission des finances prévoyant de ne tenir compte ni du « recalage », ni de la régularisation négative de la DGF pour lindexation de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Cette dernière devrait ainsi progresser de 2,05% et être majorée de 250 millions de francs. · La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits denregistrement, qui a pris effet le 1er septembre 1998, donne lieu à linstitution dune dotation de compensation spécifique inscrite au chapitre 41-55 du budget de lintérieur. La base de la compensation correspond aux droits relatifs à la taxe additionnelle régionale que chaque région a perçus en 1997. Ce montant a été revalorisé en fonction du taux dévolution de la dotation globale de fonctionnement pour 1998, qui est aussi celui de la dotation générale de décentralisation, en application de larticle L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, à la demande de nombreux parlementaires, qui estimaient que ce mécanisme nétait pas suffisamment redistributif, il a été institué une modulation de la compensation en fonction du niveau de droits par habitant encaissés par chaque région : pour les régions dont le niveau de droits par habitant est supérieur à 59 francs par habitant, la compensation a été égale en 1999 à 95% des pertes de recettes estimées en 1997. Pour les autres régions, la compensation a été intégrale. A compter de 2000, la compensation de chaque région évolue chaque année comme la DGF (+0,821% en 2000). La compensation attribuée en 1999 sest élevée à 5,09 milliards de francs. Pour 2000, il est prévu que cette compensation devrait atteindre 5,13 milliards de francs. · La compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux La compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (article 39 de la loi de finances pour 1999) et pour les immeubles dhabitation (article 5 du présent projet de loi de finances) se fait selon les règles propres au régime de la fiscalité transférée en contrepartie des transferts de compétences, prévues par la loi du 7 janvier 1983. Il est donc procédé à une attribution supplémentaire de la dotation générale de décentralisation, lors de lexamen de cette dotation, comme cela a été indiqué précédemment. La compensation au titre de larticle 5 précité est évaluée à 4,6 milliards de francs pour 2000. 4. La fiscalité transférée En contrepartie des compétences qui leur ont été transférées à compter de 1983, les collectivités locales se sont vues attribuer divers impôts dEtat. Ainsi, les régions ont-elles reçu la totalité de la taxe sur les cartes grises pour compenser les dépenses générées par la formation continue. Les départements ont, eux, bénéficié du transfert de la vignette, du droit départemental denregistrement et de la taxe de publicité foncière portant sur les mutations dimmeubles à titre onéreux, pour leur permettre dassurer leurs charges nouvelles dans divers domaines : action sociale, santé, enseignement, transports, culture Les dispositions intervenues en 1998 (larticle 87 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et financier a étendu le champ dapplication de la taxe à lessieu, réduisant par là même celui de la vignette et larticle 39 de la loi de finances pour 1999 prévoit la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux) et la nouvelle diminution de ces droits prévue par larticle 5 du présent projet de loi de finances conduisent à une baisse de la fiscalité transférée, qui atteindrait 41,77 milliards de francs (contre 43,57 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 4,13%). Il sagit là de lun des multiples aspects dune évolution conduisant à réduire les ressources propres des collectivités locales et à accroître la part de lEtat dans le financement de ces collectivités. Or, compte tenu de la complexité et de lopacité des dotations étatiques, dune part, et linadéquation aux besoins financiers des collectivités locales des quatre principaux impôts locaux, dautre part, il apparaît indispensable de procéder à une réforme globale du financement des collectivités territoriales. III. LINDISPENSABLE REMISE À PLAT DU FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES Les recettes des collectivités locales sont essentiellement constituées par les recettes fiscales et les dotations de lEtat (), comme lindique le tableau suivant :
Or, les premières sont assises sur des stocks, ce qui, compte tenu des problèmes de comptabilisation de ces derniers, conduit à des injustices du point de vue des contribuables et amène lEtat à prendre une part croissante dans la fiscalité locale, par le jeu des exonérations et dégrèvements. Quant aux secondes, les développements qui précèdent suffisent amplement à démontrer la complexité des dispositions qui les régissent, ce qui les rend incompréhensibles pour les élus locaux, alors même quelles ne remplissent que très imparfaitement leur fonction péréquatrice. La révision des valeurs locatives semblant impossible à réaliser compte tenu des transferts probables de charges entre contribuables (dailleurs, cette révision serait rapidement en décalage avec la réalité) et toute modification du dispositif actuel des dotations étatiques ne paraissant susceptible que daccroître son opacité, votre Rapporteur spécial préconise une remise à plat complète du financement des collectivités locales pour aboutir à un système de fiscalité partagée avec lEtat, complété par une fiscalité propre sur le patrimoine. A. DES DOTATIONS DE LETAT COMPLEXES ET INSUFFISAMMENT PÉRÉQUATRICES 1. Des mécanismes incompréhensibles pour la plupart des élus locaux Cette complexité peut, tout dabord, être appréhendée par un examen des conditions déligibilité à ces dotations. Le cas de la dotation de solidarité urbaine est exemplaire.
Votre Rapporteur spécial se permet également de renvoyer au chapitre III de son récent rapport dinformation sur le FCTVA (n° 1782), qui étudie les conditions déligibilité de cette compensation et met en évidence les nombreuses dérogations aux principes affirmés par le code général des collectivités territoriales, ainsi que le caractère imprécis de certaines règles. La complexité des concours de lEtat aux collectivités locales peut être constatée, ensuite, au niveau des modalités de calcul des différents concours de lEtat aux collectivités locales. Lexemple de la DGF est, à cet égard, particulièrement édifiant. On ne rappellera pas ici les règles permettant de déterminer les montants globaux des différentes composantes de la principale dotation étatique, qui ont été précisées dans la première partie du présent rapport. Il suffit dévoquer des mécanismes aussi « simples » que le « recalage » ou la « régularisation négative » pour donner une idée de la complexité des mesures mises en uvre à ce stade Ces dispositions nont pourtant rien à envier à celles régissant le calcul des attributions individuelles de dotation forfaitaire, de DSU ou de DSR, comme le montre lencadré suivant, regroupant les fiches de calcul de ces dotations pour 1999.
Le caractère complexe des dotations étatiques résulte, enfin, de ce que le Président du Sénat, M. Christian Poncelet, a qualifié, lors des « Etats généraux des élus locaux de la Région Basse-Normandie », qui se sont déroulés à Caen, le 22 octobre dernier, dune méthode sapparentant à du « colmatage de brèches ». Cette méthode, mise en uvre par les différents gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, transparaît dans les liaisons qui ont été établies entre le FNPTP, le FNP et la DCTP. Elle est également illustrée par lattribution, au coup par coup, denveloppes budgétaires spécifiques dégagées pour abonder, hors enveloppe normée, telle ou telle dotation. A cet égard, les différents amendements adoptés lors de lexamen de la première partie du présent projet de loi de finances (majorations de la dotation daménagement de la DGF, de la DSU, de la DSR ; reconduction du dispositif de compensation des baisses de DCTP pour les collectivités défavorisées) sont particulièrement significatifs de « lessoufflement de larchitecture actuelle de ce système ». 2. Une péréquation largement insuffisante La péréquation a pour objectif datténuer les disparités financières entre collectivités locales par une redistribution inégalitaire, mais équitable, des ressources en fonction dindicateurs physiques et financiers. Des critères de ressources et de charges sont utilisés. Comme tous les critères, ils sont évidemment sujets à caution. Ainsi, sagissant des critères de ressources, le potentiel fiscal et leffort fiscal ne reflètent quimparfaitement la situation réelle des collectivités, compte tenu de labsence de révision des valeurs locatives cadastrales depuis 1974. De plus, le potentiel fiscal ne permet pas de mesurer la totalité des richesses dune collectivité, puisque ne sont pas pris en compte les impôts indirects, les produits du domaine ou encore la part de fiscalité locale payée par lEtat au titre des compensations dexonérations et de dégrèvements législatifs. Enfin, lutilisation des taux moyens nationaux pour calculer ces indicateurs de ressources préjuge que ces taux pourraient être adoptés par toutes les collectivités indépendamment de la structure fiscale héritée du passé et des règles de liaison entre les taux. Les critères de charges ne sont pas moins sujets à la critique. A titre dexemple, la prise en compte du nombre de logements sociaux dune collectivité ne constitue pas un critère fiable, dans la mesure où, dune part, la définition de ces derniers soulève des difficultés et où, dautre part, les familles les plus démunies ne sont pas toujours abritées dans ces logements. Surtout, les sommes des cotisations étatiques consacrées à la péréquation sont notoirement trop faibles. Même si, comme le notait notre collègue M. Edmond Hervé, dans son rapport dinformation sur la fiscalité locale (n° 1066), la DGF « réduit de 40% les inégalités de potentiel fiscal par habitant entre communes de métropole », il faut bien constater que la part de la DGF des communes et groupements consacrée à la péréquation en 1999 na représenté que 10,14 milliards de francs sur un montant total de 90,79 milliards de francs, soit 11% des sommes de la principale dotation bénéficiant aux communes. Encore faut-il ajouter que les modalités dutilisation de ces sommes ne contribuent que faiblement à la péréquation. Ainsi, la DSU est accordée aux trois-quarts des communes de dix mille habitants et plus (avec, il est vrai, lutilisation dun coefficient linéaire permettant de moduler la dotation en faveur des communes démunies). De même, la seconde fraction de la DSR est répartie entre 33.653 communes ! Sagissant des dotations spécifiquement consacrées à la péréquation de la taxe professionnelle, le Conseil des impôts, dans son rapport de 1997 relatif à cette imposition, notait « labsence deffet correcteur des mécanismes péréquateurs », puisque « moins de 5% des produits de la taxe professionnelle sont concernés par les mécanismes de redistribution entre collectivités locales ». Dans son récent rapport dinformation sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (n° 1779), M. Gérard Fuchs a même observé que le FNPTP ne répond en rien à lobjectif de péréquation : « La compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et le financement de la dotation de développement rural sont des actions très utiles, mais qui ne procèdent pas à la correction des inégalités de ressources des collectivités locales ». Quant au FNP, sil « assure une péréquation réelle entre les communes », notre collègue constate quil ne représente que 3,8 milliards de francs en 1999. En outre, comme cela a été indiqué précédemment, les ressources du FNPTP et du FNP semblent susceptibles dêtre remises en cause. Un groupe de travail sur la péréquation des dotations de lEtat a été constitué au sein du Comité des finances locales. Votre Rapporteur spécial considère, néanmoins, que toute réforme ne remettant pas en cause lensemble du système actuel de financement des collectivités locales ne pourrait que se révéler insuffisante. B. UNE FISCALITÉ LOCALE INJUSTE ET DE PLUS EN PLUS PRISE EN CHARGE PAR LETAT La deuxième source de financement des collectivités locales présente également des inconvénients qui ne paraissent pas susceptibles dêtre résolus par les réformes partielles généralement évoquées. 1. Un système aussi injuste pour les collectivités locales que pour les contribuables Comme cela est souvent rappelé, la distribution des produits de la taxe professionnelle est fortement concentrée. En 1995, la moitié de cette imposition a été perçue par 304 communes seulement et 90% des produits votés étaient prélevés dans moins de 10% des communes. Les produits de la taxe professionnelle sont aussi inégalement distribués par rapport à la répartition de la population : le produit communal moyen par habitant variait dans un rapport de 1 à 5,3, entre les départements, en 1995 (495 francs par habitant dans la Creuse et 2.641 francs à Paris). Les disparités sont à peine moindre en matière de taxe dhabitation. Pour la même année 1995, le produit par habitant variait de 474 francs dans la Haute-Saône à 1.876 francs dans les Alpes-Maritimes. De façon plus significative, les bases communales par habitant étaient de 2.410 francs dans le Nord et de 9.934 francs à Paris (soit un rapport de 1 à 4,1). Du point de vue des contribuables, les inconvénients des quatre taxes locales sont également bien connus. La taxe professionnelle fait lobjet, depuis sa création, de vives critiques. On lui reproche, en particulier, de pénaliser lemploi et linvestissement en raison de son assiette. Lactuel Gouvernement a dailleurs mis en uvre une réforme visant à supprimer, sur cinq ans, la base salariale de lassiette de la taxe professionnelle (article 44 de la loi de finances pour 1999) (). Sagissant des trois taxes sur les ménages (la taxe dhabitation et les deux taxes foncières), labsence de révision des valeurs locatives cadastrales depuis 1974 conduit à apprécier ces dernières au 1er janvier 1970. Des coefficients de revalorisation forfaitaire sont appliqués depuis 1981, mais ces coefficients sont établis au niveau national et ne sont donc pas aptes à refléter de manière satisfaisante lévolution des loyers, nécessairement différenciée au niveau local. Du fait du vieillissement des valeurs locatives, la répartition de limpôt entre contribuables est devenue de plus en plus inéquitable. Lévolution des valeurs locatives diverge, en effet, de plus en plus des réalités économiques. Il en résulte des transferts « cachés » et injustifiés entre les contribuables. Ces transferts sont fréquemment dénoncés en ce qui concerne la taxe dhabitation des contribuables résidant en HLM, logements qui, en 1970, incarnaient le confort (ascenseurs, salles de bain ), tandis que lhabitat de centre ville était considéré comme vétuste. Depuis, pourtant, les HLM se sont souvent dégradés alors que lhabitat ancien a largement été rénové. On oublie souvent que ces problèmes se posent également en ce qui concerne le foncier bâti, qui constitue le premier impôt local sur les ménages (son produit était de 83 milliards de francs en 1998, contre 68,5 milliards de francs pour la taxe dhabitation). En effet, compte tenu de larrivée à échéance des dispositifs dexonération temporaire, la taxe foncière sur les propriétés bâties pèse de plus en plus lourdement sur les organismes HLM, qui répercutent cette progression sur les loyers. Les transferts liés à lobsolescence des valeurs locatives sont dautant plus regrettables que la fiscalité locale sur les ménages nest pas liée aux revenus de ces derniers, malgré les diverses tentatives réalisées par le passé (en particulier, la taxe départementale sur le revenu, prévue par larticle 56 de la loi du 30 juillet 1990, pour se substituer à la part départementale de la taxe dhabitation, qui na jamais pu être appliquée). Des correctifs ont certes été apportés pour tenir compte des capacités contributives des ménages. Mais, outre le fait quils ne concernent pratiquement pas la taxe sur le foncier bâti, ces mécanismes dexonération et de dégrèvement soulèvent le problème des effets de seuil, comme latteste le récent débat sur les conséquences en matière de taxe dhabitation de certaines mesures relatives à limpôt sur le revenu de la loi de finances pour 1999. En outre, ces mécanismes comportent également des incohérences : les titulaires du revenu minimum dinsertion (RMI) sont dégrevés doffice de la taxe dhabitation (), tandis que les bénéficiaires de lallocation de solidarité spécifique (ASS), dont les revenus peuvent être inférieurs à ceux des « Rmistes », nont pas droit à cet avantage. Enfin, ces exonérations et dégrèvements conduisent à faire de lEtat le premier contribuable local. 2. Une part croissante de la fiscalité locale supportée par lEtat Comme le montre le tableau suivant, lEtat a contribué, en 1998, pour 76,6 milliards de francs au titre des compensations dexonérations et de dégrèvements législatifs, soit 22,1% des recettes procurées aux collectivités locales, par les quatre taxes.
Il convient de préciser que ces 76,6 milliards de francs constituent une charge brute pour lEtat. En effet, ce dernier a perçu, au titre de la même année 1998, 10,8 milliards de francs de frais de dégrèvements et admissions en non-valeur. Il nen reste pas moins que lEtat prend à sa charge 20,4% de la taxe dhabitation et 32,3% de la taxe professionnelle. La réforme de la taxe professionnelle engagée en 1999 amplifie ce phénomène : au terme de la période de suppression progressive de la base « salaires », le budget de lEtat devrait financer près des deux tiers de la principale ressource fiscale des collectivités locales. 3. Le caractère insuffisant des réformes de la fiscalité locale généralement proposées Ni lintégration dans les bases de la révision des valeurs locatives, ni le développement de lintercommunalité à taxe professionnelle unique, ni, enfin, une taxe dhabitation assise sur les revenus des contribuables ne pourraient constituer des réformes satisfaisantes de la fiscalité locale. a) Limpossible intégration dans les taxes de la révision des valeurs locatives La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 a fixé le principe dune révision générale des valeurs locatives. Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Pourtant, lincorporation dans les bases de la révision générale na toujours pas été réalisée, alors même que larticle 68 de la loi du 4 février 1995 dorientation pour laménagement et le développement du territoire prévoyait cette intégration « au plus tard le 1er janvier 1997 ». Aujourdhui, il faut bien convenir que cette intégration nest ni souhaitée, ni souhaitable. Tout dabord, plus les années passent, plus la révision achevée en 1992 devient à son tour obsolète. Ensuite et surtout, il apparaît évident que la mise en uvre de cette réforme est politiquement délicate, en raison des transferts de charges quelle susciterait, sans pour autant atténuer obligatoirement le poids de la taxe dhabitation pour certains contribuables modestes. Les résultats des simulations réalisées en 1996 et en 1997 montrent, en effet, que les allégements de cotisations bénéficiant aux contribuables des logements sociaux entraînent une hausse des cotisations des contribuables du « groupe 2 » (ceux résidant dans les autres logements), même dans lhypothèse dune tarification commune à lensemble des logements. Ce transfert est particulièrement sensible dans les collectivités locales où la part des logements HLM dans lhabitat est élevée. Il peut donc provoquer des hausses importantes des cotisations à la charge de contribuables que le législateur aurait souhaité compter au nombre des « gagnants » de la réforme. Des simulations, effectuées en 1999 à la demande du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances de lAssemblée nationale et concernant vingt-sept villes, illustrent ces difficultés. Les tableaux suivants, issus de ces simulations, concernent les villes de Rennes et de Toulouse :
Il apparaît que, dans les hypothèses retenues, 72,9% des locaux dhabitation de la ville de Rennes subiraient une augmentation de leur cotisation de taxe dhabitation et que ce ratio serait de 62,1% à Toulouse. Certes, la plupart de ces augmentations seraient inférieures à 25%, mais même une variation de faible amplitude peut être mal acceptée par les contribuables. Les tableaux précédents permettent dobserver également quun fort pourcentage des locaux classés dans les catégories « ordinaire » et « médiocre », dont on peut présumer quils sont occupés par des personnes aux revenus modestes, verraient leur cotisation croître, parfois dans des proportions importantes (69,1% des cotisations des locaux « médiocres » de Rennes et 60,2% de ceux de Toulouse augmenteraient de 25 à 100%). Même les logements sociaux, qui devraient être, en théorie, les principaux bénéficiaires de la réforme, pourraient connaître une hausse de leur cotisation (45,6% des logements sociaux de Rennes et 36,5% de ceux de Toulouse). Encore convient-il de souligner que les cotisations prises en compte sont des cotisations émises, cest-à-dire avant tout dégrèvement ou plafonnement. Cela signifie que certaines hausses apparentes ne seraient pas supportées par le contribuable mais par lEtat (cela explique en partie ses réticences à appliquer la réforme). Cela signifie aussi que des baisses apparentes ne seraient nullement perçues par les intéressés, puisquelles niraient pas au-delà des avantages dont ils bénéficient actuellement. Enfin, on peut ajouter que tous les effets non souhaitables évoqués précédemment seraient également perceptibles si lon se contentait dintégrer des évaluations pour lesquelles les bases révisées des locaux seraient reconstituées à laide des coefficients dévolution, au lieu dintégrer les évaluations résultant des travaux de révision. b) Limprobable taxe dhabitation assise sur les revenus Dans son rapport précité sur la fiscalité locale (n° 1066), notre collègue, M. Edmond Hervé, estimait que « lassiette de la taxe dhabitation doit être constituée par les revenus des habitants ». Cependant, il a déjà été indiqué quune disposition votée, tendant à une substitution partielle des revenus à lassiette actuelle de la taxe dhabitation (la taxe départementale sur le revenu), est demeurée inappliquée. Il est vrai que ce système donne une vocation redistributive à cet impôt et pourrait conduire à de très fortes hausses des cotisations de certains contribuables. Par ailleurs, une telle réforme naurait probablement quun impact réduit en matière de péréquation. c) La péréquation en trompe-lil de lintercommunalité La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a notamment pour objectif le développement de lintercommunalité à taxe professionnelle unique. Cette intercommunalité de projet possède de nombreux avantages. Elle permet, en particulier, une maîtrise de laménagement du territoire local, par le renforcement de la solidarité fiscale et lamélioration de lefficacité économique, ainsi que la mutualisation des risques du développement. Cependant, il est à craindre que les communes riches se regroupent entre elles, obligeant les groupements de communes pauvres à maintenir des taux élevés pour ne recueillir finalement quun produit modeste. De plus, il faut bien constater que la péréquation assurée par ces groupements à taxe professionnelle unique demeure limitée, dans la mesure où toutes les communes membres ont lassurance de percevoir une attribution de compensation égale au produit de taxe professionnelle que percevait la commune lannée précédant linstauration de la fiscalité communautaire (produit diminué du montant des charges nettes transférées au groupement). La proposition du Conseil des impôts visant à transformer le système actuel de la taxe professionnelle dimpôt de répartition territorialisé en un impôt mutualisé au plan national pourrait lever les objections précédentes. Toutefois, cette réforme ne serait quune réforme partielle de la fiscalité locale, laissant sans réponse les questions soulevées par les taxes sur les ménages. Une réforme plus ambitieuse paraît envisageable aujourdhui. C. POUR UNE FISCALITÉ PARTAGÉE AVEC LETAT Le Gouvernement a déjà annoncé que le projet de loi de finances pour 2001 devrait donner loccasion dune réforme de la fiscalité directe. Tout laisse penser, cependant, que, sagissant de la fiscalité locale, la réforme projetée se limiterait à la taxe dhabitation. A linitiative de la Commission des finances, lAssemblée nationale a dailleurs adopté un amendement à la première partie du présent projet de loi de finances demandant au Gouvernement le dépôt dun rapport analysant les moyens dalléger la charge supportée par les contribuables au titre de la taxe dhabitation. Le commentaire de cette disposition dans le tome II du rapport général suggère deux pistes : la suppression de la part régionale et/ou la suppression des frais dassiette et de recouvrement, ainsi que des frais de dégrèvement et dadmission en non-valeurs perçus par lEtat. Toutefois, une telle réforme ne règlerait en rien les principaux problèmes de la fiscalité locale. Elle serait même susceptible daccroître la part de lEtat dans le financement local. En outre, elle ne serait que très partielle, laissant complètement sans réponse les inconvénients liés au système actuel des concours de lEtat aux collectivités locales. Votre Rapporteur spécial considère quil est temps de mettre fin aux réformes sapparentant à du « rafistolage », comblant les brèches dun système à bout de souffle, le complexifiant à plaisir et le rendant finalement incompréhensible des élus et des citoyens. La période actuelle de croissance doit donc être mise à profit pour réaliser une réforme globale du financement local, consistant à instituer une fiscalité partagée avec lEtat (éventuellement complétée par une fiscalité locale propre sur le patrimoine) et ne remettant nullement en cause la libre administration des collectivités locales. 1. Un financement associant les collectivités locales à la croissance et assurant une véritable péréquation Trois « modèles » de financement des collectivités locales peuvent être définis en Europe. Le premier est fondé sur un grand impôt local, assis sur les valeurs foncières : cest, en particulier, la « council tax » du système anglais. Le deuxième repose sur un partage des ressources tirées de limpôt sur le revenu, complété par des transferts en provenance de lEtat : cest le modèle scandinave. Le troisième modèle correspond au cas de lAllemagne où la fiscalité est partagée avec lEtat et complétée par une fiscalité locale propre. Il serait souhaitable que la France soriente vers ce dernier modèle.
Les collectivités locales françaises pourraient ainsi voir lessentiel de leurs ressources fourni par une quote-part des principaux impôts nationaux (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée). Un complément de ressources serait apporté par le maintien, selon des modalités à redéfinir éventuellement, de la taxe foncière, qui constitue lun des rares impôts assis sur le patrimoine. Cette réforme aurait deux avantages certains : en premier lieu, les ressources locales ne seraient plus assises sur des stocks difficiles à comptabiliser, mais sur des flux. Les collectivités locales bénéficieraient alors de « ressources fiscales modernes et évolutives », répondant au souhait exprimé par le Président du Sénat, M. Christian Poncelet, lors des « Etats généraux des élus locaux de la région Basse-Normandie ». Elles pourraient donc pleinement être associées aux fruits de la croissance, à laquelle, il convient de le rappeler, elles contribuent grandement, puisque la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques locales (APUL) représente plus de 70% de la FBCF des administrations publiques et 12,5% de la FBCF de la Nation. La France est ainsi le pays européen où la FBCF des administrations locales est la plus importante au sein de la FBCF de la Nation ; en second lieu, le partage dimpôts nationaux permettrait de mettre en uvre, enfin, une véritable péréquation, les ressources de chaque collectivité nétant plus étroitement liées à la richesse locale. Cette réforme paraît envisageable aujourdhui : lorsquen 1997, le Conseil des impôts avait proposé la « nationalisation » de la taxe professionnelle, cela avait soulevé un tollé chez les élus locaux. Mais, les esprits ont évolué. Dans « Info finances », la lettre de lInstitut de la décentralisation, M. Robert Savy, président du Conseil régional du Limousin, sest prononcé récemment pour laffectation aux besoins des collectivités dune partie des impôts nationaux. De même, lexamen du présent budget en Commission des finances a montré quun consensus pourrait se dégager sur ce sujet. 2. Le faux problème de lautonomie locale Ce consensus est cependant loin dêtre acquis. De nombreux élus locaux, relayés par leurs associations, nont de cesse de condamner une prétendue « recentralisation » financière, qui porterait atteinte au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales. Cette crispation sur le maintien du système actuel de fiscalité locale est difficilement compréhensible. Tout dabord, la libre administration des collectivités territoriales ne serait pas remise en cause par le fait de ne plus voter les taux dimposition (cette faculté serait dailleurs préservée pour la taxe foncière). Votre Rapporteur spécial na jamais pu comprendre quel pouvait bien être lavantage pour les élus locaux dassumer les fonctions du percepteur, dautant que, comme le soulignait le Conseil des impôts, les choix de localisation des entreprises ne peuvent être expliqués par le niveau de la taxe professionnelle. La libre administration sexercerait plus certainement dans une discussion politique entre les élus et lEtat pour déterminer, dune part, la quote-part des impôts nationaux revenant aux collectivités locales et, dautre part, la répartition de cette quote-part entre les différentes administrations locales. Ensuite, la libre administration des collectivités est une réalité incontestable chez nos voisins allemands ou néerlandais, dont le financement des collectivités locales nest pourtant assuré que dune façon réduite par la fiscalité locale (20% en Allemagne et 8% aux Pays-Bas).
Le système allemand a déjà été exposé. Aux Pays-Bas, également, une part substantielle du financement des provinces et des communes est fournie par le Fonds des provinces et le Fonds des communes alimentés par un pourcentage des principaux impôts directs nationaux. Ce pourcentage est fixé chaque année par la loi. Celle-ci définit également les critères de répartition de ces sommes. Sagissant de la répartition du Fonds des communes, le nombre de foyers constitue un critère fondamental. Enfin, pour lever toutes les craintes, il pourrait être envisagé de réviser la Constitution pour préciser, comme dans larticle 106 de la Loi fondamentale de la République fédérale dAllemagne, les modalités de répartition des impôts nationaux entre lEtat et les collectivités locales. Les élus locaux se verraient ainsi garantir leurs ressources et, par voie de conséquence, leur libre administration. Les prochains mois devraient être mis à profit pour étudier, dans le cadre du Comité des finances locales, par exemple, les modalités de mise en uvre de la réforme globale ici proposée. Il ne faut pas dissimuler, en effet, quelle pourrait conduire à remettre notamment en question larchitecture de limpôt sur le revenu, tout au moins en ce qui concerne les nombreux dégrèvements et exonérations accordés actuellement. Cependant, cette réforme paraît la plus à même de réduire les inégalités et de conforter la démocratie locale. Au terme de ce rapport, votre Rapporteur spécial souhaiterait évoquer les problèmes de financement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), même si cette question relève de la loi de financement de la sécurité sociale. Cette caisse, qui bénéficie dun rapport démographique favorable, pourrait pourtant connaître un déficit de lordre de deux milliards de francs en 2000, du fait des versements quelle doit acquitter au titre de la solidarité envers les régimes spéciaux déficitaires (les mécanismes de « compensation généralisée » et de « surcompensation »). Le Gouvernement vient donc de décider de relever le taux de la cotisation supportée par les collectivités locales de 0,5 point en 2000, puis dans la même proportion en 2001. Cette hausse permettrait dabonder les ressources de la caisse de trois milliards de francs sur les deux exercices. Cependant, en contrepartie, il a également été décidé de réduire le taux de la « surcompensation », qui, sur les deux prochaines années, va passer de 38 à 30%. Ce dernier point répond à une revendication ancienne des élus locaux. Il conviendra, toutefois, de ne pas se limiter à ces mesures qui napportent pas une solution définitive aux problèmes de la CNRACL. Une réflexion sur lavenir des régimes spéciaux apparaît donc indispensable. En conclusion, votre Rapporteur spécial considère, néanmoins, que le présent budget des collectivités locales est globalement satisfaisant. EXAMEN EN COMMISSION Dans sa séance du 27 octobre 1999, la Commission des Finances, de lEconomie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial, les crédits des collectivités locales. M. Edmond Hervé a jugé ce budget était très constructif. Il a souhaité que la complexité de la fiscalité locale ne soit pas systématiquement dénoncée, car elle na rien à envier à celle des dotations de lEtat. Il serait dailleurs souhaitable que le rapport comporte une annexe précisant les modalités dindexation de la DGF et de la compensation de la taxe professionnelle. Il sest déclaré favorable au partage dimpôts nationaux, sous réserve que les collectivités demeurent libres de fixer leurs ressources propres. Dans le cas contraire, on pourrait aboutir à un système proche de celui existant au Royaume-Uni et au développement de lirresponsabilité des élus. Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière de croissance et demploi. Il a ensuite regretté la hausse probable des cotisations en faveur de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), alors que cette caisse a le deuxième meilleur rapport démographique de France, après la caisse des professions libérales, et que ses difficultés sont imputables à la surcompensation quelle doit verser, au titre de la solidarité, à certains régimes spéciaux. Il sest, enfin, déclaré satisfait que les communautés dagglomération puissent disposer, en 2000, dune DGF par habitant fixée à 250 francs. M. Pierre Méhaignerie a souhaité connaître limpact sur la DCTP de la création des communautés dagglomération en 1999. Sagissant de la CNRACL, il est regrettable quelle supporte le coût de régimes dont les adhérents partent à la retraite à 50 ou 55 ans. En ce qui concerne la fiscalité locale, il a jugé que la démocratie implique la responsabilité des collectivités concernées sur les recettes. M. Pierre Hériaud a insisté sur les difficultés que rencontreront les communes ne bénéficiant que de la dotation forfaitaire, lesquelles seront obligées daccroître les impôts locaux de 3,8 à 4%. Il a rappelé le rôle fondamental des collectivités locales en matière dinvestissements. Sagissant de la fiscalité locale, il a constaté quune réforme sera difficilement envisageable, tant quelle sera assise sur des stocks et non pas sur des flux comme la fiscalité de lEtat. M. Jacques Guyard a estimé que ce budget était globalement correct, grâce à la croissance et a considéré que la faible progression de la DGF pouvait sexpliquer par la surestimation de linflation en 1999, qui avait gonflé la DGF de lan dernier. Il a exprimé son inquiétude sur la CNRACL, dautant que les coûts salariaux de la fonction publique territoriale sont très importants, du fait de limpact du mécanisme « glissement vieillesse technicité ». Il a ensuite observé que le calcul du potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la DSU et du fonds de solidarité des communes de la région dIle-de-France nétait pas satisfaisant. M. Alain Rodet a jugé que la surcompensation imposée à la CNRACL constituait une invitation à la privatisation. Il a également souhaité que les engagements pris par lEtat en faveur des communautés dagglomérations soient tenus à long terme. M. Daniel Feurtet a indiqué que le problème de la CNRACL soulevait celui de lexistence des régimes spéciaux. Il sest déclaré satisfait de la situation faite aux collectivités locales, qui sont mieux associées, pas seulement sur le plan financier, aux politiques menées par lEtat. Il a considéré que toute réforme de la fiscalité locale devrait mettre en avant les principes de solidarité et de responsabilité dans les prélèvements et leur répartition. M. Francis Delattre a concédé que ce budget était lun des plus positifs depuis plusieurs années, mais a regretté que lobjectif dune meilleure justice fiscale soit poursuivi à laide dexpédients accroissant la complexité de la matière. Il a donc regretté labsence dune véritable réforme, qui pourrait prendre la forme dune taxe professionnelle assise au niveau régional, tout au moins en Ile-de-France. Votre Rapporteur spécial sest réjoui, quau-delà des clivages politiques, les questions formulées par les différents intervenants aillent toutes dans la même direction. Il a fait part de son accord sur les observations relatives à la CNRACL, tout en indiquant que ce sujet relève de la loi de financement de la sécurité sociale. Il sest déclaré favorable au maintien dun système fiscal local, mais la démocratie locale ne doit pas être une féodalité favorisée par lopacité des relations financières entretenues avec lEtat. Il serait souhaitable de maintenir une imposition sur le patrimoine, et de mettre en place une imposition concernant les flux, puisque le problème de la valeur des stocks na pas été résolu par les économistes. Il a considéré que la responsabilité des élus locaux devait, certes, être mise en avant, mais que le problème de la lisibilité était plus important encore. Il a insisté sur la part croissante des collectivités locales dans linvestissement en raison de la nécessité de satisfaire des besoins, qui, même dans les petites communes, peuvent être qualifiés durbains. Le Président Augustin Bonrepaux a noté quun effort est effectivement demandé aux collectivités locales pour la CNRACL, mais que cette proposition avait été formulée à plusieurs reprises par le Comité des finances locales sans être retenue par les gouvernements précédents. Il a ajouté quen contrepartie, la surcompensation passerait de 38% à 30%. Il sest déclaré satisfait que, désormais, certains membres de la Commission soient favorables à la perception de la taxe professionnelle au niveau régional. Il a conclu que ce budget était lun des meilleurs de ces dernières années pour les collectivités locales. Votre Rapporteur spécial a indiqué que la DCTP ne devrait pas être réduite en 2000 du fait de la création de communautés dagglomérations, mais que ce problème se poserait certainement en 2001. La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Collectivités locales et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. N°1861-33. - Rapport de M. Didier Migaud, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Intérieur : collectivités locales - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Sondage CSA Opinion Association des maires de France et Centre national des Caisses dépargne, réalisé du 2 au 14 juin 1999, auprès dun échantillon national de 633 maires. () Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à la réforme de la taxe professionnelle, cotobre 1999, page 11. () Là encore, il importe de noter que la non-imputation de la régularisation négative se traduirait par une diminution équivalente de la DCTP. () Dans les développements qui vont suivre, lanalyse portera presquexclusivement sur limpact du recensement pour la DGF. Rappelons, cependant, que le Gouvernement a déposé un projet de loi (n° 1809) relatif à la prise en compte du recensement pour la répartition de lensemble des dotations précitées. () Les autres recettes sont essentiellement constituées de la vente de biens ou services aux usagers, ainsi que de versements de partenaires, tels que les participations de lEtat et des caisses dassurance maladie à laide sociale. Après quatre années consécutives de baisse, lemprunt pourrait croître de 4,2% en 1999. Votre Rapporteur spécial regrette néanmoins que les collectivités locales continuent de privilégier lautofinancement pour le financement de leurs investissements. Il serait en effet de bonne gestion demprunter à un moment où les taux dintérêt sont particulièrement faibles, afin de ne pas faire supporter le poids des investissements à long terme sur la seule génération actuelle. () Un rapport du Gouvernement sur la première année dapplication de la réforme en a dressé un bilan largement positif (voir, sur ce point, le tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000, pages 386 à 390). () Un amendement adopté par lAssemblée nationale, lors de la première lecture du présent projet de loi de finances, étend le bénéfice de ce dégrèvement aux anciens « Rmistes » venant de retrouver un emploi. |