Document mis en distribution le 12 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 36 Rapporteur spécial : M. François dAUBERT Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
ARTICLE 72 : Prorogation du régime dexonération des charges patronales dans les départements doutre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon 109 INTRODUCTION Le projet de loi de finances pour 2000 fixe le budget du secrétariat dÉtat à loutre-mer à 6.365 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, ce qui représente une hausse de près de 13,6 % par rapport à la loi de finances pour 1999. Le budget de lOutre-mer est ainsi, en apparence, celui qui connaît cette année la plus forte progression. Comme son augmentation entre les lois de finances pour 1998 et pour 1999 avait déjà été de 7 %, ce budget a connu une hausse de 21,6 % entre 1998 et 2000. La progression atteint 31 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 1997. Il faut néanmoins nuancer la progression apparente de la dotation proposée pour 2000 : elle intègre, en effet, un transfert de plus de 326 millions de francs en provenance des ministères de lÉducation nationale, de lÉconomie et de la Jeunesse et des sports dans le cadre de la mise en uvre de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; cette hausse comprend aussi un transfert, récurrent depuis plusieurs années, en provenance du budget de lEmploi. En 1999, il atteignait 380 millions de francs et était destiné à financer le dispositif emploi-jeunes. Dans le projet de budget pour 2000, un transfert de 291,7 millions de francs à destination du Fonds pour lemploi dans les départements doutre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon financera les contrats emplois consolidés et un transfert de 44,75 millions de francs alimentera le nouvel article relatif à lemploi, la formation et linsertion à Mayotte. Les transferts atteignent donc plus de 662 millions de francs alors que le budget progresse optiquement de 761 millions de francs : laugmentation de la dotation budgétaire, hors transferts, se réduit donc à 1,76 %. Létat récapitulatif de leffort budgétaire consacré aux départements doutre-mer (document annexé au projet de loi de finances, conformément à larticle 85 de la loi de finances pour 1969) évalue à près de 45.244 millions de francs de dépenses ordinaires et crédits de paiement le total des crédits budgétaires nationaux consacrés à lOutre-mer, en hausse de près de 12 %. Seuls 10,1 % transitent par le budget de lOutre-mer, le plus gros contributeur étant le ministère de lÉducation nationale, de la recherche et de la technologie, qui apporte plus de 32 % du total. Lexamen du projet de budget de lOutre-mer pour 2000 se limite ici aux départements doutre-mer et aux deux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette analyse est donc centrée sur les crédits budgétaires qui leur sont directement consacrés. La présentation du budget de lOutre-mer ne permet pas de connaître exactement la part des crédits consacrée aux DOM : si le partage est impossible pour ce qui est relatif à ladministration centrale, il est souvent malaisé, dans la mesure où certains articles sont communs aux DOM et aux TOM. Le budget total du secrétariat dÉtat augmente certes de 13,6 % entre la loi de finances pour 1999 et le projet de loi de finances pour 2000, mais le budget exclusivement consacré aux DOM connaît une progression moins forte : + 10,32 % en dépenses ordinaires (titres III et IV), + 3,49 % en crédits de paiement, + 8,62 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, + 1,34 % en autorisations de programme. La part des DOM dans lensemble du budget tend à se réduire : 78,1 % en 1998, 75,5 % en 1999, 70,2 % dans le projet de loi de finances pour 2000. Les départements doutre-mer profitent donc moins fortement que les territoires doutre-mer de la hausse des crédits consacrés à loutre-mer. En ce qui concerne les DOM et les deux collectivités territoriales, les priorités du Gouvernement sont lemploi, les moyens du Fonds pour lemploi dans les départements doutre-mer (FEDOM) augmentant de plus de 16 %, ainsi que la culture et laction sociale, dotées de moyens nouveaux élevés. Leffort en faveur du logement demeure soutenu, tout comme celui relatif au service militaire adapté. Linsertion constitue ainsi la priorité affichée du Gouvernement. Cette priorité, qui est soulignée depuis plusieurs années par le secrétariat dÉtat à lOutre-mer, simpose comme une évidence lorsque lon connaît la situation économique et sociale des DOM. Si les chiffres témoignent clairement de lampleur des problèmes de tous ordres que rencontrent les DOM, les crises sociales qui les agitent régulièrement en montrent lextrême gravité. Après une année 1998 marquée par plus de 21.000 journées de travail perdues à cause de grèves, soit 40% de plus que lannée précédente, lautomne 1999 restera dans toutes les mémoires antillaises comme particulièrement « chaud », moins pour des raisons climatiques habituelles à cette latitude, que pour des raisons sociales. Les Antilles connaissent en effet des tensions telles quelles semblent au bord de lexplosion sociale. La Guadeloupe a traversé une flambée de violence à la suite de la condamnation par la Justice dun syndicaliste. A la Martinique, les conflits sociaux senlisent : deux mouvements de grève désorganisent toute lactivité de lîle depuis plus de trois mois, et les appels à la grève générale se multiplient. Le malaise est évident, et se retrouve aussi, quoique de manière moins violente à lheure actuelle, dans les autres départements français doutre-mer. Partout, le moindre incident est susceptible de déclencher des réactions démesurées. Face à cette situation, le Gouvernement ne peut pas rester totalement inactif. Plusieurs missions denquête ont été réalisées en 1999, dans le cadre de la préparation de la future loi dorientation relative aux départements doutre-mer : elles ont élaboré des rapports parmi lesquels figurent celui des parlementaires en mission Claude Lise et Michel Tamaya, portant sur des questions institutionnelles, et celui de Bertrand Fragonard qui traite du problème de lemploi. Ils font une description bien inquiétante de la situation dans les DOM et proposent des voies de réforme, dont certaines présentent un réel intérêt. Pourtant, et en dépit de la forte augmentation, affichée et proclamée, des crédits du secrétariat dÉtat à lOutre-mer, la volonté politique ne semble pas à la hauteur des enjeux. Aussi, si le présent rapport est avant tout budgétaire, il est impossible de ne pas y aborder lensemble des maux qui gangrènent les DOM, sinon dune manière exhaustive, du moins en soulignant les questions les plus brûlantes. La présentation de la situation économique et sociale de lannée 1999 revient à une énumération de crises : des taux, jamais atteints auparavant, de chômage et de bénéficiaires du revenu minimum dinsertion, des secteurs productifs agriculture, bâtiments et travaux publics en déclin, alors que les activités touristiques progressent moins quelles devraient, des finances locales en grandes difficultés, en dépit de limportance des transferts publics à leur profit, quils soient nationaux ou communautaires. Cest donc un tableau bien sombre que votre rapporteur spécial doit dresser. Certes, les dotations budgétaires progressent fortement et les efforts accomplis par lensemble de la collectivité nationale au profit des DOM sont énormes, mais bien des dispositifs sont, sinon tout à fait contestables, du moins clairement perfectibles. Enfin, une partie des fonds publics sont mal utilisés, alors quils pourraient être consacrés à dautres fins. Ainsi, la « sur-rémunération » des fonctionnaires entraîne de graves conséquences financières, économiques et sociales : les 8 milliards de francs annuels quelle représente pourraient être dépensés de manière plus efficace. Le coût de la défiscalisation des investissements outre-mer est tout aussi excessif : ses avantages sont de loin inférieurs à ses répercussions négatives, alors que son coût financier, mal évalué, est, en toute hypothèse, très élevé. A côté de cela, les DOM souffrent de manques de moyens : limmigration clandestine, le trafic de drogue sy développent sans que lÉtat soit en mesure de les combattre. Ils jouent pourtant un rôle certain dans lapprofondissement du malaise et lexacerbation des tensions qui agitent les DOM. Cest lensemble de ces problèmes, au-delà de celui, réel, du chômage, que votre rapporteur spécial souhaite voir pris en compte. I. LÉVOLUTION CONJONCTURELLE ET LA SITUATION DES FINANCES LOCALES DEMEURENT INQUIÉTANTES Dans un contexte marqué par la reprise de léconomie métropolitaine, les économies des DOM restent peu diversifiées et marquées par un chômage très important. Cette situation économique défavorable se reflète dans la situation des finances de nombreuses collectivités locales. Les tableaux suivants rassemblent des données synthétiques extraites du rapport annuel de lInstitut démission des départements doutre-mer (IEDOM).
Selon lIEDOM, lannée 1998 sest achevée plutôt favorablement pour la Martinique, la Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon et même la Guyane. Seule la Guadeloupe, affectée par une succession de conflits sociaux aurait vu son économie fortement perturbée. Pourtant, les données officielles relatives à lemploi et au RMI ont affiché, dans lensemble, une nouvelle dégradation de la situation sociale, ce qui conduit à sinterroger sur la pertinence des chiffres et la réalité des situations individuelles, dautant que la consommation continue de croître. Les données conjoncturelles de lIEDOM pour 1998 conduisent à dresser un tableau bien sombre de la situation des DOM. A. DES ÉCONOMIES PEU DIVERSIFIÉES 1. Les productions naturelles, fragiles, traversent une période difficile LIEDOM relève que les secteurs traditionnels ont connu une année difficile qui ne fait que renforcer les composantes structurelles de leur fragilité. a) La banane : une année de crise · Une situation conjoncturelle délicate Le 20 juin 1997 est née lAssociation des planteurs de banane des Antilles qui fédère les quatre groupements martiniquais et les deux groupements guadeloupéens qui défendent les intérêts des planteurs. Cette association a pour objet leur défense auprès des pouvoirs publics nationaux et européens. Cette action est relayée auprès des instances communautaires par EURODOM. En Guadeloupe, alors que la campagne de 1997 avait été prometteuse, le cyclone Georges qui a détruit 85 % de la bananeraie en septembre 1998 a anéanti les efforts des planteurs, déjà confrontés à la sécheresse du premier semestre et à de multiples conflits sociaux pénalisant lexpédition des bananes. En Martinique, les surfaces consacrées à la culture de la banane augmentent régulièrement, notamment grâce à la nouvelle Organisation commune de marché (OCM) de 1993. En 1998, contrairement aux trois années précédentes, les exportations ont régressé de 13 %. Cette baisse est surtout marquée au quatrième trimestre : le blocage du port de Fort-de-France par les ouvriers de la banane exigeant des augmentations de salaires a empêché toute exportation en décembre. Ces difficultés ont des conséquences particulièrement graves dans la mesure où on estime à 30.000, en Guadeloupe et en Martinique, le nombre demplois dépendants du secteur de la banane, qui fournit une grande partie des recettes dexportation de ces deux régions. Le tableau ci-après récapitule les exportations de bananes de la Martinique et de la Guadeloupe entre 1994 et 1998 :
Les perspectives pour 1999 ne sont guère positives : en Guadeloupe les pertes de production liées au cyclone Georges sont estimées à 45.000 tonnes pour cette seule année et les exportations nont repris quau mois de juin. Ce sont les conséquences du conflit social de décembre 1998 qui vont peser sur la production martiniquaise. · La « guerre de la banane » Avec une production de 60 millions de tonnes par an, la banane est au premier rang de la production fruitière mondiale. On distingue trois groupes de producteurs, qui exportent 13 millions de tonnes selon la répartition suivante : - les producteurs communautaires : 0,7 million de tonnes ; - les producteurs Afrique, Caraïbe, Pacifique (ACP) : 2,2 millions de tonnes ; - les producteurs de « bananes dollars » : 10 millions de tonnes. LUnion européenne est le premier consommateur mondial de bananes. Depuis la signature du Traité de Rome, le marché communautaire de la banane fait lobjet de dissensions entre les États membres. Certains, comme lAllemagne, souhaitent consommer des bananes à moindre prix. Dautres, comme la France, veulent garantir à leurs producteurs des DOM un niveau de vie suffisant et maintenir des liens privilégiés avec certains pays producteurs dAfrique, des Caraïbes et du Pacifique. Mais la crise sest intensifiée depuis 1997, conduisant à une véritable « guerre de la banane » qui oppose lUnion européenne aux États-Unis. Le règlement CEE n° 404/93 a mis en place une Organisation commune du marché de la banane (dite « OCM-banane »). Le schéma est entré en vigueur le 1er juillet 1993 pour une durée de dix ans. Le volet interne de ce règlement fixe des normes communes de qualité et un mécanisme daides à la production prévoyant une aide compensatoire à la perte de recettes, dans la limite dun quota global de 854.000 tonnes. Le volet externe fixe des seuils dimportation et des contingents tarifaires sur les « bananes dollars ». Certains pays producteurs ont alors saisi le GATT. Lorgane dappel de lOrganisation mondiale du commerce (OMC), le 25 septembre 1997, na pas remis pas en cause les fondements de lOCM-banane, mais en a invalidé certaines dispositions, notamment le régime dattribution automatique dune partie des licences dimportation de bananes provenant des pays tiers (« bananes dollars ») aux producteurs communautaires les licences B. Cette condamnation imposait certaines modifications, la réforme du marché de la banane devant entrer en vigueur le 1er janvier 1999. Le « marathon agricole » du Conseil agricole européen de juin 1998 a finalement donné lieu à un accord entre les quinze ministres de lagriculture. Le nouveau système ouvre davantage le marché européen aux « bananes dollars ». En compensation, les planteurs originaires des Antilles, de Madère et des Canaries obtiennent une revalorisation de 8 % du plafond de référence servant à calculer les subventions européennes. Cette revalorisation était pour la France une condition sine qua non de son accord, les professionnels de la banane réclamant quant à eux une hausse de 20 %. Lors de lété 1998, les États-Unis ont fait part de leur souhait de rouvrir le dossier devant lOMC, affirmant que la réforme était discriminatoire à légard des bananes dAmérique latine exportées par les sociétés américaines, à un prix inférieur à celui des bananes ACP. De possibles mesures de rétorsion américaines ont été officiellement évoquées. LEurope a alors supprimé les licences dimportation de « bananes dollar » dont disposaient les groupements des bananiers communautaires. En avril 1999, lOMC a condamné à nouveau la Communauté et lui a imposé des sanctions au profit des États-Unis dun montant de 77 millions deuros. Aujourdhui Bruxelles doit donc relancer le processus de discussions devant aboutir à une nouvelle organisation. Il sagira dune étape décisive pour lavenir de la banane antillaise. A lautomne 1999, les producteurs de bananes antillais font appel à laide durgence du Gouvernement afin de pérenniser leur production malgré les maux qui les accablent : outre les attaques à répétition contre lOCM-banane et les concessions successives faites aux Américains, ils évoquent les catastrophes naturelles, le surapprovisionnement du marche et les insuffisances du cadre financier. En visite aux Antilles, le Premier ministre a annoncé un « plan durgence pour la banane » comprenant 50 millions de francs de subventions, un dispositif davances de 120 millions de francs et un mécanisme dallégement de la dette. Si ces dispositions peuvent aider temporairement les producteurs, et détendre un peu la situation sociale, elles ne sauraient permettre le maintien durable dune production qui souffre de problèmes évidents de compétitivité. b) La filière canne sucre rhum : une campagne décevante La culture de la canne à sucre joue un rôle important dans les économies des DOM. Cest la deuxième activité agricole et la deuxième source de devises pour la Guadeloupe et la Martinique, où le secteur emploie 2.400 personnes. En 1997 et 1998, les résultats de la filière dans les DOM ont été les suivants :
En Martinique, la canne à sucre est destinée à la production directe de rhum à partir du vesou et non pas à la fabrication de sucre. Après une forte régression au cours des trois dernières décennies, les surfaces cultivées restent stables, mais les chiffres de production de cannes broyées et de sucre diminuent tendanciellement, même si la récolte de cannes a augmenté de 4 % en 1998, après une récolte 1997 médiocre. Lindustrie du rhum reste rentable et bien intégrée au marché national et régional. Lattribution au rhum agricole de la Martinique dun label dappellation dorigine contrôlée, depuis novembre 1997, a eu un rôle bénéfique. La production 1998 est en recul de près de 2 % par rapport au niveau de 1997, la baisse touchant principalement le rhum industriel. Les distillateurs cherchent en effet à développer des produits à haute valeur ajoutée. En Guadeloupe, selon le rapport de lIEDOM, la culture cannière est en déclin depuis 1970. La surface des terres cultivées diminue, latomisation des exploitations se poursuit, les rendements restent bas. La campagne 1998 a enregistré une forte baisse de 26 %, après deux années de progression. La production de sucre a diminué dun tiers alors que la production de rhum a augmenté de 8 %. La forte pluviométrie de la période dinter-campagne laisse espérer une meilleure récolte pour 1999. A la Réunion, la canne à sucre demeure la culture dominante de lîle, bien que la surface agricole consacrée à cette culture diminue. La campagne 1998 est décevante : le volume de canne est en baisse de 12 %, inférieur à la moyenne décennale, tout comme la production de sucre, en chute de 13 %, tandis que le prix de ce dernier est en légère baisse. Lapplication du Plan de modernisation et de consolidation de léconomie sucrière (PCES) se poursuit, ce qui na pourtant pas empêché la chute du rendement moyen. La Réunion fabrique également un rhum (rhum agricole et rhum industriel) quelle exporte : sa production a régressé de 5 % entre 1997 et 1998. Tant la culture et lexploitation de la canne que le produit final (rhum) bénéficient daides importantes, non seulement dans le cadre national, mais aussi dans le cadre communautaire. Le prix de la canne comprend une part industrielle (appelée « part usine ») et une part payée aux planteurs par lÉtat, fonctionnant comme une garantie de prix. Une « aide au complément de prix » peut sy ajouter pour les petits et moyens planteurs. Les rhums traditionnels vendus en France sous contingent bénéficient dune protection fiscale ; ils ne donnent lieu au paiement de droits daccises quà un taux minoré, dans la limite dun contingent. La France a obtenu, dans le cadre communautaire, lautorisation dappliquer un taux daccises réduit de 50 % au maximum à un volume annuel de 90.000 hectolitres dalcool pur de rhum traditionnel jusquen 2002. c) Lessoufflement des productions traditionnelles de Mayotte Les cultures dexportation sont de deux ordres : lylang-ylang et la vanille. Selon le rapport 1998 de lIEDOM, les jeunes délaissent ces « cultures de rente » ; elles représentent pourtant un atout économique certain qui pourrait être étendu à dautres cultures telles que les épices et les plantes aromatiques. · Lylang-ylang Cest un arbre de la famille des annonacées dont les fleurs jaunes donnent, après distillation, un produit très apprécié de lindustrie de la parfumerie. La production de cette plante a constitué, en 1998, 78 % des recettes dexportation de la collectivité. Plusieurs problèmes se posent à la filière : marché stagnant, coût élevé de la production, vieillissement des plantations, concurrence des produits de synthèse et, surtout, baisse des cours mondiaux depuis 1994. Les exportations ont connu une contraction de 20 % en volume et 28 % en valeur entre 1997 et 1998 et les prix ont chuté de 10 %. Face à la crise que traverse le secteur et à laugmentation des stocks dinvendus, la collectivité territoriale a décidé depuis 1996 de racheter les stocks en confiant cette mission à la Gestion des coopératives agricoles de Mayotte (GECOPAM). Elle a dû procéder à de nouveaux achats en cours dannée 1998, qui maintiennent ses stocks à un niveau élevé. · La vanille Cest la seconde culture dexportation de la collectivité. Le marché mondial de la vanille noire se monte à 1.800 tonnes et il est dominé à 85 % par Madagascar et lIndonésie, qui bénéficient de faibles coûts de main duvre. Là aussi, les cours mondiaux chutent. La situation de cette filière est très préoccupante : la coopérative en charge de la collecte et de la commercialisation de la vanille noire a connu dimportantes difficultés financières en 1998, qui ont nécessité lintervention de la Collectivité. Beaucoup de producteurs sont tentés de délaisser leur plantation et la mauvaise récolte de 1998 augure des résultats médiocres pour lannée 1999 : seulement huit tonnes de vanille verte ont pu être récoltées, soit la moitié de la cueillette effectuée en 1997. d) La pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon en voie de redressement Ce secteur indispensable à léquilibre économique de la collectivité se compose de la pêche artisanale et de la pêche industrielle. Limportance de la pêche artisanale (moules, crabes, oursins...) reste assez marginale en termes demplois et de tonnage pêché : 33 bateaux ont pris 1.203 tonnes de poissons en 1998, soit une progression substantielle de 35 % par rapport à 1997. La pêche industrielle est une activité plus importante mais soumise à des conditions dexercice parfois handicapantes (quotas, dates douverture de la saison, conditions météorologiques éprouvantes...). En 1998, les produits de la pêche industrielle sétablissaient à 1.752 tonnes, hors pétoncles, ce qui correspond à plus du double des résultats de 1996. Malgré laugmentation des prises et des quotas de pêche, qui ont permis la forte progression (+ 69 %) des exportations de poissons vers le Canada et les États-Unis, les industries de la pêche sont toujours dans une situation délicate. 2. En 1998, le secteur du bâtiment et des travaux publics na pas connu de reprise significative Le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) occupe une place importante en terme demplois et de richesse produite au sein des départements doutre-mer. En 1998, sa situation varie selon les départements, essentiellement en fonction de limportance des commandes publiques, mais il ne connaît nulle part une reprise très forte. Alors que 8 % des actifs martiniquais occupés travaillent dans le BTP, lamélioration constatée en 1997 ne se confirme que partiellement en 1998. Lactivité du secteur est tirée par la commande publique : en 1998, certains chantiers comme le Centre culturel de Fort-de-France ou les archives départementales ont été achevés ; de nombreux autres, dont le Palais de Justice, un collège et la Maison des syndicats ont débuté ou devraient débuter en 1999. A la Réunion, la situation du bâtiment sest dans lensemble améliorée en 1998, en dépit des mauvais résultats enregistrés dans le domaine du logement social, marché qui génère à lui seul plus du tiers du volume daffaires annuel de lensemble du secteur. Dans la continuité de lannée précédente, lactivité est en effet restée soutenue dans les secteurs de la construction des logements privés, des constructions publiques et des investissements routiers, tandis quelle a sensiblement repris dans le domaine du génie civil. Le secteur du BTP, en Guadeloupe, continue de traverser, depuis 1992, une crise due à la baisse de la commande publique. Lannée 1998 a enregistré un fléchissement de lactivité par rapport à 1997, en raison dun mauvais second semestre : le long conflit du port de Jarry, entraînant ruptures de stock et difficultés de trésorerie, les conditions climatiques plutôt défavorables au dernier trimestre et le peu douvertures de chantiers significatifs en sont les principales raisons. Cette baisse dactivité est dautant plus regrettable que 12 % des actifs occupés travaillent dans ce secteur. En Guyane, après une année 1997 morose, les commandes publiques ont relancé lactivité du bâtiment et des travaux public en 1998. 3. Le tourisme continue de progresser, mais les difficultés structurelles sont réelles Comme en 1998, lactivité touristique continue sa progression et constitue le principal moteur dun développement économique endogène. Cette activité relativement récente au sein des DOM est vite devenue un secteur indispensable à léquilibre de ces territoires. Il convient de lencourager et de ne pas entraver son développement. En Guadeloupe, on estime à 20.000 le nombre demplois directs et indirects concernés par lactivité touristique. A la Réunion, le nombre demplois induits par le tourisme est estimé à 15.000. Cette activité représente 7 % du PIB marchand de la Martinique. Le développement du tourisme est encouragé par la baisse des tarifs aériens, les mécanismes de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer et la croissance des capacités hôtelières. Le tableau ci-dessous décrit lévolution récente du nombre de visiteurs dans les DOM :
Le tourisme est lune des principales activités économiques de la Martinique, avec près de 1,7 milliard de francs de recettes directes en 1998, soit 3,9 % de plus quen 1997. Ce constat globalement favorable dissimule cependant une situation plus nuancée, en raison notamment dévénements ayant contribué à ternir limage de cette destination en 1998 : rapport critique de la Cour des comptes sur la gestion de loffice du tourisme, conflit social très médiatisé au Club Méditerranée de Sainte-Anne, menace dun armateur de croisière de renoncer à y faire escale. De manière diffuse mais récurrente, la destination Martinique a aussi fait lobjet de critiques, relatives aux conflits sociaux ou à la qualité de laccueil. En Guadeloupe, lactivité reste soutenue : elle a crû de 140 % en 12 ans. On constate une érosion de la durée moyenne des séjours et la part croissante prise par les touristes nord-américains. Le chiffre daffaires du secteur, difficile à évaluer, serait de 3 milliards de francs en 1998. Il rencontre néanmoins des difficultés de développement liées à la très vive concurrence qui règne entre hôteliers ce qui nuit à la promotion de la destination , au niveau élevé des charges, aux faiblesses persistantes dans laménagement des sites, à la concurrence dautres destinations et au caractère récurrent des conflits sociaux. Enfin, la défiscalisation a engendré des effets pervers qui ont conduit certains investisseurs à privilégier laspect fiscal des projets au détriment de leur intérêt social et de leur équilibre financier. Générant plus de 1,5 milliard de francs de recettes directes en 1998, en croissance annuelle de 7,4 %, et plus de 15.000 emplois directs et indirects, lactivité touristique continue de croître à la Réunion. Il convient néanmoins de distinguer les flux de touristes, dont la progression est ralentie, du nombre de clients dans les établissements hôteliers, qui a enregistré une hausse exceptionnelle de près de 30 % en un an. La Guyane tente de mieux exploiter ses richesses touristiques, malgré une image quil convient daméliorer et une situation géographique particulière. Louverture de nouvelles liaisons aériennes en 1998 a contribué à laugmentation du nombre des voyageurs (+ 12,9 %) mais 60 % des touristes restent originaires de métropole et 20 % des Antilles, du fait de la desserte aérienne. Lactivité touristique a progressé modérément en 1998 à Saint-Pierre-et-Miquelon, mais le nombre de touristes de croisière a triplé. La proportion de touristes canadiens est toujours la plus forte, mais le nombre dAméricains augmente rapidement. Le Francoforum, lieu déchanges culturels et économiques, institut détudes linguistiques sur le continent nord-américain, dispense des enseignements sous forme de stages et séminaires et contribue à renforcer lattractivité de la collectivité. Au vu de la concurrence très forte qui règne dans le secteur des Antilles-Caraïbes et dans locéan Indien, les DOM devront fournir des efforts importants, notamment dans laménagement des sites et le niveau des prix pratiqués. A titre dexemple, une enquête de lOrganisation du tourisme dans la Caraïbe a montré que le nombre moyen demployés par chambre dans la plupart des îles était deux à trois fois supérieur à celui de la Martinique, ce qui sexplique notamment par les salaires élevés pratiqués dans les DOM. B. DES INDICATEURS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX MARQUÉS PAR LA PERSISTANCE DUN TAUX DE CHÔMAGE ÉLEVÉ 1. Lévolution des prix reste satisfaisante En 1998, les prix (hors tabac) ont progressé de 0,3 % en métropole. Sauf en Guyane, où le taux est négatif ( 3 %), linflation est supérieure au taux de la métropole dans tous les DOM, mais ce dernier est si bas que cette évolution na rien dinquiétant. Mayotte et la Guadeloupe ont les taux les plus élevés, respectivement de 1,7 et 1,9 %. Après une forte hausse des prix de 4,74 % durant lannée 1997, Saint-Pierre-et-Miquelon a connu une baisse des prix de 0,8 % en 1998, en relation avec la dépréciation de la devise canadienne. 2. La croissance du chômage se poursuit a) Un chômage en croissance continue qui cache un travail illégal mal combattu · La croissance continue du chômage Le chômage a poursuivi la progression enregistrée depuis la fin de 1994, sauf à la Réunion.
A la Réunion, le niveau du chômage est très élevé. Le dynamisme démographique et lélévation du taux dactivité des femmes conduit à laugmentation rapide de la population active. Le seuil de 100 000 chômeurs a été dépassé durant lannée 1997 : une diminution du chômage de 4,3 % a permis de le franchir dans lautre sens au cours de 1998. Elle est due à la création de 3.430 emplois-jeunes, tandis que la situation des chômeurs de longue durée se détériore. Le taux de chômage en Guyane, à 21,4 %, bien quélevé, est stabilisé et reste inférieur à celui de lensemble des DOM (33,8 % en décembre 1998). Il apparaît pourtant que le marché de lemploi guyanais se rapproche progressivement de celui des autres départements doutre-mer. En Guadeloupe, malgré une certaine embellie sur lemploi des jeunes, le marché du travail a connu une nouvelle dégradation dun point. Après plusieurs années de relative stabilité, la situation du marché de lemploi martiniquais sest dégradée entre 1997 et 1998, le taux de chômage augmentant de plus de 3 points. Le chômage de longue durée atteint 59 %, contre 38,1 % en métropole, et la dégradation de lemploi touche surtout les hommes. Même si lemploi informel, difficile à chiffrer, y est particulièrement élevé, cest la Martinique qui enregistre la plus forte progression annuelle des demandeurs demploi parmi les DOM. · Un travail illégal considérable peu combattu Lannexe 2 du rapport de M. Bertrand Fragonard, Les départements doutre-mer : un pacte pour lemploi, est consacré au travail illégal. Y est dabord soulignée la diversité des pratiques observées et des populations concernées selon les départements : en Guyane, comme à Saint-Martin, ce sont surtout les immigrés, réguliers ou non, qui sont embauchés illégalement ; à la Réunion, il sagit plutôt de « travail dissimulé ». Quel que soit le vocable choisi, la réalité est bien celle dun travail illégal fortement répandu. A la Réunion, une enquête de 1995, citée par ce rapport, estime à 27.000 le nombre dactifs concernés par le phénomène. Leurs revenus cumulés atteindraient 1,2 milliard de francs, évaluation que le rapport juge fortement sous-estimée. 18.000 personnes travailleraient ainsi à plein temps, pour un revenu de 80.000 francs par an pour ceux qui travaillent à leur compte et de 62.000 francs pour les salariés illégalement embauchés. Leurs revenus échappent à toute imposition, et ils ne bénéficient dune protection sociale quen tant que chômeurs ou allocataires du RMI, sans que les cotisations sociales correspondant à leur emploi ne soient versées à la sécurité sociale. Le coût pour la collectivité, qui na pas été chiffré, est certainement énorme, dautant quil est encore accru par le versement de prestations sociales à des personnes qui se prétendent en difficulté sans lêtre réellement. Aux Antilles, la situation des travailleurs illégaux est plus difficile : seul un quart a un emploi durable et le revenu moyen est faible (22.000 francs par an). Si le travail illégal atteint un telle ampleur, cest que laction des services de contrôle nest guère efficace : le rapport Fragonard parle de « services démobilisés ». En matière de lutte contre le travail illégal, les DOM ne souffrent pourtant daucune exception législative ou réglementaire par rapport à la métropole, mais les services savouent en permanence débordés et impuissants. Les parquets refusent souvent de sengager fermement dans la lutte contre cette délinquance et les pouvoirs publics semblent avoir démissionné. Votre rapporteur spécial regrette cette absence de stratégie cohérente de lutte contre le travail illégal qui témoigne dun manque certain de volonté politique. Des moyens doivent être donnés aux services, et des instructions aux parquets, pour que le travail illégal soit combattu : il est inacceptable quil soit considéré comme une fatalité, alors quil représente un coût élevé pour la collectivité. Si lallégement des charges sociales pour les petites entreprises, annoncé pour 2000, est susceptible de faciliter le retour à la légalité de certains emplois dissimulés, ce sont le niveau élevé du coût du travail en général, dune part, et le manque de rigueur dans le contrôle du versement des revenus de remplacement, dautre part, qui expliquent pour lessentiel limportance du travail illégal dans les DOM. b) Des niveaux de revenu contrastés dans les départements doutre-mer Les disparités de revenus entre les départements doutre-mer et la métropole sont fortes, mais du même ordre que les disparités entre les DOM eux-mêmes, ou lIle-de-France et la province, selon une étude de lINSEE publiée à lautomne 1998. En 1995, le revenu médian par ménage sétablissait, après impôts, à 123.000 francs dans les DOM contre 152.000 en métropole, soit 20 % de moins, malgré le rattrapage opéré avec lalignement du SMIC sur le niveau métropolitain. En tenant compte de la taille des familles, plus grande outre-mer, lINSEE calcule un « revenu médian par unité de consommation » qui fait apparaître un creusement des écarts. Il sétablit à 52.000 francs dans les DOM contre 83.000 francs en métropole. La Réunion « semble être la région dans laquelle le niveau de vie est le plus bas » et, « à linverse, en Guyane, le niveau de vie moyen est comparable à celui de la métropole grâce à lactivité spatiale », indique lINSEE. La Guyane, le département doutre-mer le moins peuplé, apparaît en effet comme celui ayant le niveau de vie le plus élevé, avec 75.000 francs par unité de consommation. A lopposé, la Réunion, le plus peuplé et le plus touché par le chômage, a le revenu médian par unité de consommation le plus faible, avec 41.000 francs. Il est de 59.000 francs à la Martinique et de 47.000 francs à la Guadeloupe. LINSEE note enfin que la pauvreté touche davantage les DOM que la métropole, même si lon tient compte du fait que le seuil de pauvreté est calculé différemment pour chaque département. Votre rapporteur spécial reviendra sur le problème des « sur-rémunérations » des fonctionnaires, qui sont en partie responsables du creusement injustifié des inégalités de revenus. 3. Les échanges commerciaux marquent une forte dépendance vis-à-vis de la métropole Comme les années précédentes, les résultats du commerce extérieur traduisent lextrême dépendance économique des DOM et des collectivités territoriales doutre-mer vis-à-vis de lextérieur, et tout particulièrement envers la métropole. Les taux de couverture sont compris entre 2 et 17 %. Le commerce extérieur de ces départements et collectivités territoriales se caractérise par son asymétrie. En effet, ces collectivités importent en grande quantité des biens de consommation (généralement le premier poste dimportation), des produits des industries agro-alimentaires et des biens déquipement. Les exportations sont concentrées sur quelques produits de base.
Bien quon note, en 1998 comme en 1997, une forte augmentation des échanges entre la Guadeloupe et la Martinique, et même entre la Guyane et les Antilles françaises, la métropole tient une place prépondérante dans ces échanges, comme en témoigne le tableau ci-après :
4. Les piètres performances économiques des voisins des DOM Les DOM se situent dans des zones de grande pauvreté. Les indicateurs en termes de PNB par habitant des pays voisins (Porto Rico, Trinidad et Tobago, Maurice, Seychelles...) sont très inférieurs à ceux des DOM. Pourtant, comme le constatait en 1998 le rapport dinformation de la commission des Finances de notre Assemblée sur les incitations fiscales à loutre-mer, « les concurrents immédiats des DOM, qui ne bénéficient pas de la « loi Pons » ni dautres formes de soutien économique, sauf laide au développement et des mesures fiscales internes favorables à limplantation dactivités, réalisent, en règle générale, de meilleures performances. On constate que, sur dix ans, le taux de croissance dans les Antilles françaises est nettement inférieur à celui dÉtats voisins très immédiats comme Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines ou La Dominique. Dans lensemble médio-américain, la Guyane fait exception grâce, évidemment, aux activités du Centre national détudes spatiales (CNES), qui nest pas financé par la « loi Pons » » (Rapport dinformation n° 1060 sur les incitations fiscales à linvestissement outre-mer, présenté par M. Didier Migaud, Rapporteur général, le 9 juillet 1998). Les deux tableaux suivants illustrent ce décalage :
Les écarts de rémunérations, accrus avec lalignement du SMIC dans les DOM sur le SMIC métropolitain au 1er janvier 1996, augmentent lattractivité des départements français pour les populations environnantes. En revanche, ces écarts aggravent leur compétitivité-prix vis-à-vis des concurrents immédiats. C. LES DIFFICULTÉS DES FINANCES LOCALES Ces difficultés sont une des conséquences dune conjoncture économique souvent difficile. Les collectivités territoriales manquent de ressources propres mais sont confrontées à dénormes besoins, notamment sociaux. 1. Les budgets des collectivités locales a) Des régions connaissant des situations contrastées Au cours des dernières années, les régions des Antilles-Guyane ont connu des difficultés financières qui ont nécessité la mise en uvre de dispositions nouvelles de nature fiscale, introduites dans la loi de finances du 31 décembre 1993. Il sagit de la possibilité de porter le taux du droit additionnel régional de loctroi de mer de 1 % à 2,5 %, de la possibilité daffecter une part de la taxe spéciale sur les carburants au redressement financier des régions, et de la possibilité, pendant une période de trois ans, dinstituer une taxe dembarquement sur les billets de transport aériens et maritimes. Dans le même temps, les régions ont entrepris un effort important de redressement afin de rétablir léquilibre budgétaire. Certaines régions doutre-mer ont une situation financière encore précaire et des recettes complémentaires sont indispensables pour rembourser les emprunts de rééquilibrage quelles ont souscrits. Aussi, la reconduction jusquen 2001 de la taxe sur les billets davions a-t-elle été insérée dans la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, les deux autres mesures (taxe spéciale sur les carburants et droit additionnel à loctroi de mer) ne sont pas modifiées. Les régions peuvent donc y recourir en tant que de besoin. Lexamen des budgets des quatre régions montre néanmoins que la situation reste marquée par les conséquences des difficultés financières de ces dernières années. · Guadeloupe Le budget primitif pour 1999 atteint 1.453 millions de francs en recettes comme en dépenses, soit une hausse de 4 % par rapport au budget primitif 1998. Les dépenses de fonctionnement augmentent de 11 %, plus modérément quen 1997 (+ 20 %), mais plus fortement quen 1998 (+ 6 %). Le remboursement en capital (142,7 millions de francs) est stable après une augmentation de 46 % en 1998, mais il ne représente plus que 16 % de la section dépenses dinvestissement, comme en 1998, contre 24 % dans le budget primitif pour 1997. Lépargne brute est élevée (469 millions de francs) et en augmentation de 5 % par rapport à 1998, tout comme lépargne nette, à 327 millions de francs. Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux dépargne, est de 46 % (moyenne métropolitaine en 1999 : 39 %) ; le ratio annuités de la dette sur recettes de fonctionnement est de 23 % (moyenne métropolitaine en 1999 : 14,1 %). Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement est de 41,6 % (moyenne métropolitaine en 1999 : 32 %). La collectivité régionale bénéficie dune situation financière saine. Toutefois, le taux déquipement brut, 74 % en 1999, est en baisse par rapport à celui des années précédentes (80 % en 1997 et 1998) et laugmentation des frais de personnel doit être maîtrisée. · Guyane Le budget primitif 1999 est arrêté à 538,8 millions de francs en recettes et en dépenses, en hausse de 15,7 % par rapport à 1998. Les dépenses de fonctionnement (208,2 millions de francs) sont en forte augmentation (+ 12 %). La croissance des frais de personnel, ralentie en 1998, est de 17 % : ils représentent 12 % des dépenses de fonctionnement, contre moins de 6 % en métropole. Après avoir été freinées en 1998, les dépenses dinvestissement (330,6 millions de francs) croissent de près de 18 %. Les annuités de remboursement de la dette, dun montant de 155 millions de francs augmentent plus vite quen 1997 (+ 15 % au lieu de + 5 %). Lépargne nette est en diminution : 28,3 millions de francs inscrits au budget primitif 1999, contre 32,7 millions de francs en 1998. Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement est de 39,7 %, très proche de la moyenne métropolitaine de 39 %. Le ratio annuité de la dette sur capacité courante de financement est de 84,5 % (moyenne métropolitaine en 1999 : 32 %). La dette représente ainsi une part très importante de lutilisation des ressources de fonctionnement et monopolise toujours fortement la capacité dépargne, tendance qui sest encore renforcée en 1999. · Martinique Le budget primitif pour 1999 est arrêté à 1.298 millions de francs en recettes et en dépenses, soit une hausse de 6 % par rapport au budget primitif pour 1998. Contrairement à la situation de 1998, les dépenses dinvestissement augmentent plus vite que les dépenses de fonctionnement. Les dépenses de fonctionnement sont inscrites à hauteur de 599 millions de francs, en augmentation de 3,4 %. Après avoir enregistré une progression spectaculaire en 1998 (+ 30,54 %), due à la création de postes nouveaux, les frais de personnel diminuent de 6 % mais représentent encore près de 12 % des dépenses de fonctionnement. Les frais financiers sont marqués par une réduction de 55 %, qui les porte à 7 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses dinvestissement (699 millions de francs) sont couvertes par 222,5 millions de francs de recettes réelles, en hausse de près de 14 %, mais surtout par les dotations de lÉtat, et notamment la dotation régionale à léquipement scolaire, qui, à 133 millions de francs, enregistre une progression de 12,4 %. Les annuités de la dette atteignent 163 millions de francs, en diminution de 22 %. Lépargne nette saccroît de 20 %. Le ratio dette sur recettes de fonctionnement descend à 14 % pour une moyenne métropolitaine de 15 %. Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement est de 31,4 %, tout proche de la moyenne métropolitaine de 32 % en 1999. Après avoir connu de grandes difficultés financières, la région Martinique est donc parvenue à redresser sa situation. · Réunion Le budget primitif 1999 est arrêté à 2.466,8 millions de francs en recettes et en dépenses, soit une hausse de 8 % par rapport au budget primitif 1998. Cette augmentation tient à la prévision dun accroissement de 11,9 % des dépenses de fonctionnement (50,8 % des dépenses totales) ; les frais de personnel représentent 6,6 % de cette catégorie de dépenses. Les frais financiers sont réduits de 20 % si bien que les participations et subventions peuvent progresser de 12 %, pour atteindre 48 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses dinvestissement (1.437 millions de francs) devraient progresser de 8 %, comme en 1998. La région prévoit de porter ses efforts sur les équipements pour lenseignement et la formation ( 402 millions de francs en 1999, contre 315,9 millions de francs en 1998), le développement rural et laménagement de lespace (83 millions de francs), les transports et les télécommunications (492 millions de francs dont 420 millions de francs pour les routes nationales). Les annuités de la dette diminuent (239 millions de francs en 1999 contre 305 millions de francs en 1998). Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux dépargne, est de 37 %, grâce à une augmentation de 19 % de lépargne brute. La situation de la région est donc saine. b) Des collectivités territoriales très endettées · Mayotte Le budget principal primitif pour 1999 a été adopté en équilibre à hauteur de 976,6 millions de francs, soit une hausse de 4,75 % par rapport à 1998. Les recettes de la fiscalité sont en progression, 78,6 % étant constitués dimpôts indirects. La dotation globale de fonctionnement versée atteint 90 millions de francs, en nette progression de 28 % par rapport à 1998. Les frais de personnel augmentent moins vite quen 1998 (+ 8 % au lieu de + 15,4 %), alors que la convention de développement économique et social davril 1995 prévoyait que lÉtat prenait en charge lintégralité des rémunérations des instituteurs pour un coût estimé à 362 millions de francs : lestimation retenue savère bien inférieure aux besoins. Le taux dépargne poursuit sa baisse : 14,2 % en 1997, 9 % en 1998, 5,9 % en 1999. Le remboursement des emprunts continue à absorber presque entièrement lépargne dégagée par la section de fonctionnement. La situation financière de la collectivité demeure donc fragile. Dune part, la faiblesse de ses ressources propres la rend largement dépendante de la solidarité nationale, dautre part, les recettes de fonctionnement incluent des créances irrécouvrables ou forcloses. · Saint-Pierre-et-Miquelon Le budget primitif pour 1999 sélève à 247,3 millions de francs, en hausse de 3,3 % par rapport à 1998. On observe une nouvelle croissance des dépenses de fonctionnement (+ 8,4 %), alors que les dépenses dinvestissement continuent à baisser ( 2 %). Les dotations de lÉtat sont stables après une très forte progression. Les dépenses de personnel augmentent de 5,7 % du fait de lintégration du personnel dans la fonction publique territoriale et représentent 8,6 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses dinvestissement baissent moins vite quen 1998 Lencours de la dette total par rapport à la population progresse, ce qui est dû notamment à lemprunt contracté pour les travaux de laéroport. Le financement de ce chantier pèsera longtemps sur le budget de la collectivité. c) Des départements en situation financière très dégradée La situation financière des départements est souvent encore moins satisfaisante que celle des régions. Les budgets primitifs pour 1999 sont décrits de manière synthétique dans les trois tableaux suivants :
· Guadeloupe Devant la chambre régionale des comptes depuis 1996, la collectivité territoriale est sous tutelle financière : le représentant de lÉtat règle et rend exécutoire le budget départemental depuis 1997 dans le cadre de la mise en uvre dun plan pluriannuel de redressement visant à léquilibre du budget. Le montant du budget primitif pour 1999 est arrêté à la somme de 2.918,8 millions de francs tant en dépenses quen recettes, soit une forte augmentation de 9,9 % par rapport au budget primitif 1998 qui prévoyait une baisse de 2 %. Les frais de personnel, qui avaient diminué de 1 % en 1998, vont connaître une hausse de 6,2 % et représentent une part plus importante de la section de fonctionnement (19,6 % dans le budget primitif 1999 contre 8,4 % dans le budget primitif 1997). La section dinvestissement est essentiellement constituée de reports dopérations déjà engagées. Lobjectif est daccroître le taux dépargne et de diminuer le poids de la dette. Un effort a été fait : le recours à lemprunt est en diminution de 30 % et lépargne nette progresse de 48 %. Le taux déquipement brut, à 20,2 %, augmente de près de 3 %, mais reste insuffisant. Les difficultés financières du département proviennent en grande partie des sommes dues à la caisse générale de sécurité sociale : cette dette continue de grever la section de fonctionnement du département. En dépit des efforts réalisés, la chambre régionale des comptes vient de faire connaître des observations très sévères. Elle estime que le compte administratif du département pour 1998 présente un déficit de 335 millions de francs, et non un excédent de 82 millions de francs, comme lavait voté le Conseil général, ce déficit trouvant son origine dans le refus de ce dernier dinscrire à son budget le paiement des cotisations dassurance personnelle des bénéficiaires du RMI, dues à la Caisse de sécurité sociale. La chambre conclut en outre que les documents budgétaires qui lui sont présentés sont insincères. · Guyane Lamélioration générale de la situation financière du département entre 1991 et 1994, constatée par la chambre régionale des comptes dans son rapport du 3 mars 1997, nest plus quun souvenir déjà lointain, comme latteste le budget 1999. Après une phase de stabilisation, le budget primitif pour 1999 connaît une forte hausse de 9,8 %, à 1.021 millions de francs en recettes et en dépenses. Il se décompose en 798,1 millions de francs pour la section de fonctionnement et 223 millions de francs pour la section dinvestissement. Les dépenses de fonctionnement, soit 78,2 % du budget, progressent de 3,4 %. La composition des recettes de fonctionnement est spécifique à la Guyane. Les dotations de lÉtat, quoique en hausse de 4,6 %, constituent seulement 27,8 % des recettes de fonctionnement, alors quelles atteignent 38 % en Guadeloupe et 61 % à la Réunion. Les ressources fiscales (547,5 millions de francs) représentent 66 % des recettes de fonctionnement, ce qui est très proche de la moyenne nationale et très différent de la situation des autres DOM. Les annuités de la dette sont stables. Le taux dépargne est très faible : 2,88 %, quand il est proche de 19 % en métropole hors Paris, et lépargne nette est négative. La situation du département se dégrade ainsi à nouveau. · Martinique Le budget primitif pour 1999 sélève en recettes comme en dépenses, à 2.227 millions de francs, en hausse de 1,5 % par rapport au budget primitif pour 1998. Les dépenses de fonctionnement (1.611,7 millions de francs) augmentent de 4,8 %. Le poste le plus important, et dont la charge croît sans cesse, demeure laide sociale légale qui représente 53 % des dépenses de fonctionnement, contre 43,5 % en 1998. Les frais de personnel représentent 26 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses dinvestissement (650,2 millions de francs) diminuent de 5,7 %, les programmes départementaux chutant de 12 %. Les annuités de la dette, 214,7 millions de francs, augmentent de 6,6 %. La capacité courante de financement est en diminution (397,8 millions de francs en 1996 et 294 millions de francs en 1998). Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement est de 11,4 % alors que la moyenne métropolitaine hors Paris sélève à 18,9 %. Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement (épargne brute + intérêts de la dette) est de 77 % au lieu de 67 % en 1998. Enfin, le taux dépargne nette est devenu négatif, alors que le ratio prudentiel est fixé à 10 %. Les marges de manuvre du département sont ainsi fortement réduites par le poids des dépenses sociales. · Réunion Le budget primitif pour 1999 a été déféré par le préfet devant la chambre régionale des comptes pour avoir été voté en déséquilibre : il incluait en effet une recette fictive de 100 millions de francs. Le Conseil général a voté le budget primitif 1999 rectifié en forte hausse de 8,5 % par rapport à 1998 à 4.656,5 millions de francs. Les dépenses de fonctionnement enregistrent une augmentation de 5,8 %, à 3.126 millions de francs : elle est essentiellement due à la progression de plus de 25 % des dépenses de personnel, qui passent de 15,6 à 18,5 % du total, alors que les dépenses daides sociales, qui en représentent 53 % ont le même poids quen 1998. Les dépenses dinvestissement croissent de 14,6 %. Le département prévoit de faire porter ses efforts sur les équipements ruraux et agricoles pour 262 millions de francs, léquipement scolaire et culturel pour 161 millions de francs et les programmes de subventions et davances pour les communes et leurs établissements publics à hauteur de 139 millions de francs. Cette progression est permise par une augmentation de 39 % des subventions déquipement et par un recours important à lemprunt (+ 32 %). Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux dépargne, est de 13,4 %. Mais le taux dépargne nette (sur recettes de fonctionnement) est négatif d1 %. La situation financière du département sest donc dégradée, alors que le prochain partage de lîle en deux départements, demandé par les élus ne fait plus de doute. d) Des communes en difficultés récurrentes Nombreuses sont les communes de loutre-mer connaissant des difficultés financières, souvent depuis plusieurs années. Le contrôle des chambres régionales de comptes est, à cet égard, indispensable, mais le caractère récurrent de ces difficultés montre ses limites. Si les communes de Martinique ont sensiblement amélioré leur situation financière, 5 communes sur 24 à la Réunion, 11 sur 34 à la Guadeloupe, une sur deux à Saint-Pierre-et-Miquelon et 10 sur 22 en Guyane ont fait lobjet dune procédure devant la chambre régionale des comptes en 1998. Les déficits observés sont souvent dus à des dépenses de personnel trop élevées, et au lancement de programmes de travaux sans maîtrise des financements. La situation de Cayenne est en nette amélioration mais cette évolution positive a été obtenue par lutilisation des réserves antérieures, et la limitation des dépenses dinvestissement, sans une réelle amélioration du niveau des dépenses de fonctionnement. Lensemble des collectivités locales ultramarines souffre ainsi, à de rares, et souvent brèves, exceptions près, des mêmes maux : dépendance croissante des dotations de lÉtat, qui ne cessent daugmenter, part écrasante des dépenses de personnel parmi les dépenses de fonctionnement, faiblesse de linvestissement, rareté de lépargne. Cette situation est résumée dans les tableaux suivants.
2. Les dotations globales Ces dotations ne sont pas inscrites dans le budget de loutremer mais apparaissent dans létat récapitulatif de leffort de la Nation consacré aux départements doutremer. a) La dotation globale de fonctionnement Dans les DOM, les communes aussi bien que les départements sont éligibles à la DGF. · Les communes Les textes applicables sont les articles L. 2563-1 à 4 et L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales. Conformément à ces dispositions, toutes les communes doutre-mer bénéficient de la dotation forfaitaire et de la dotation daménagement : · Leur dotation forfaitaire est égale à la somme des dotations perçues en 1993, majorée en 1994 de 30 millions de francs répartis au prorata de la population. Cette majoration a été consolidée dans la base de calcul de la dotation forfaitaire pour 1995. · Le montant de la dotation daménagement des communes doutre-mer est une quote-part prélevée sur la masse globale en appliquant un rapport majoré de 10 % entre la population des départements doutre-mer et la population nationale. Cette quote-part évolue de façon telle que le total de leur DGF progresse au moins comme lensemble des ressources affectées à cette dotation. La dotation daménagement est ensuite répartie proportionnellement à la population des communes. · La loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives au concours de lÉtat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre les collectivités territoriales a modifié le régime de la DGF des communes : la modification de la clé de répartition entre la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ne concerne pas la dotation daménagement des communes doutre-mer, car ces deux dotations ne sont pas individualisées mais globalisées au sein de la dotation daménagement ; le taux de progression de la dotation forfaitaire peut être fixé entre 50 et 55 % du taux de progression de la DGF. Le comité des finances locales a décidé de porter ce taux à 52 % pour lannée 1997, 53 % en 1998 et à 54 % en 1999 (le taux de progression de la DGF est de 2,78 % en 1999). Enfin, les groupements à fiscalité propre reçoivent une quote-part de la dotation daménagement dans les conditions de droit commun. Le tableau ci-après retrace lévolution de la DGF des communes doutre-mer de 1997 à 1999. Limpact du recensement effectué en 1996 dans les territoires doutre-mer a conduit à défavoriser à lintérieur de la « quote-part outre-mer » les départements dans la répartition de la dotation daménagement. Lincidence est particulièrement forte pour la Martinique et la Réunion.
La dotation forfaitaire par habitant en 1999 est en moyenne de 1.316,6 francs (1.301,40 francs en 1998) et la DGF par habitant de 1.400,9 francs (1.350,72 francs en 1998) pour les quatre DOM. · Les départements et les collectivités territoriales Conformément aux articles 35, 36 et 37 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985, les DOM perçoivent une DGF, constituée dune dotation forfaitaire, dune dotation de péréquation et dun concours particulier, la dotation de fonctionnement minimale (DFM). Les crédits réservés à la dotation forfaitaire sélèvent à 221,1 millions de francs, ceux réservés à la dotation de péréquation à 533,3 millions de francs. Les départements peuvent recevoir une attribution au titre de la garantie de progression minimale qui est de 10 millions de francs pour la Guyane. La DFM est de 31,6 millions de francs et la majoration de cette dotation minimale de 16,6 millions de francs. Au total, la DGF pour 1998 est de 812,6 millions de francs, en progression de 2,7 % par rapport à 1998, alors quelle navait crû que de 1,19 % entre 1997 et 1998. Le tableau ci-dessous retrace le montant de la DGF en 1997, 1998 et 1999.
b) La dotation globale déquipement Dans les départements doutre-mer, les communes et les départements bénéficient également de la dotation globale déquipement (DGE). · Les communes Créée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 afin de financer les travaux déquipement des communes et de globaliser les subventions spécifiques déquipement des différents ministères, la DGE des communes, dont la gestion est déconcentrée, a vu ses modalités de répartition et dattribution sensiblement modifiées par la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 portant loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de lÉtat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. En effet, à la suite de ladoption du pacte de stabilité dans la loi de finances pour 1996, il a été nécessaire de supprimer la première part de la DGE des communes (2,1 milliards de francs en 1995). Dans le même temps, la deuxième part de la DGE a été étendue, sous condition de ressources et de population. Les communes doutre-mer sont désormais éligibles à la DGE avec des seuils plus favorables que les communes de métropole. Parallèlement, la loi a modifié la composition de la commission départementale délus, formée désormais des maires des communes et des présidents de groupements dont la population nexcède pas 20.000 habitants (35.000 dans les départements doutre-mer) et chargée dorénavant de déterminer les catégories dopérations prioritaires ainsi que les fourchettes de taux de subvention correspondantes, dans la limite de 20 % à 60 % du montant de linvestissement hors taxe. Pour les départements doutre-mer, la répartition de la DGE des communes est, pour 1996, 1997 et 1998, la suivante :
· Les départements La DGE dun exercice est chiffrée à partir des investissements financés dans lannée. Il nest donc pas possible à ce jour de fournir son montant pour 1999.
c) La dotation générale de décentralisation La dotation globale de décentralisation (DGD) évolue comme la DGF en fonction dun indice égal à la somme du taux prévisionnel dévolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de lannée de versement, et de la moitié du taux dévolution du produit intérieur brut en volume de lannée en cours. Une collectivité locale ne perçoit une DGD que lorsque les transferts de fiscalité ne compensent pas les transferts de charges. La DGD nest pas une dotation unique et globale ; elle saccompagne de divers concours particuliers destinés à couvrir des charges particulières, notamment dans les domaines des dépenses déquipement. · La dotation générale de décentralisation des DOM Dans le domaine de lenseignement, les compétences en matière de fonctionnement, dentretien et de construction des collèges ont été transférées aux départements. Les charges de fonctionnement sont compensées en totalité dans la DGD. Les dépenses dinvestissement sont compensées par la dotation départementale déquipement des collèges. Les autres transferts de compétence au profit des départements (action sociale, santé, ports maritimes de commerce et de pêche, transports scolaires, bibliothèques départementales de prêt...) ouvrent droit à compensation financière, soit au moyen dimpôts transférés (vignette automobile, droit denregistrement), soit au moyen de la DGD. Le tableau ci-après donne les montants de la DGD des DOM pour les années 1997, 1998 et 1999.
· La dotation générale de décentralisation des régions doutre-mer Les montants de la DGD des régions doutre-mer intègrent depuis 1998 un concours particulier, le développement culturel des régions doutre-mer. La DGD des régions doutre-mer connaît donc un taux élevé de croissance (+ 15 %). En 1999, elle est de 2,77 %. La DGD des régions doutre-mer, pour les années 1997, 1998 et 1999, est la suivante :
3. Les subventions aux collectivités locales inscrites au budget de lOutre-mer Le budget de lOutremer prévoit, en ce qui concerne les collectivités des DOM-TOM, des subventions de plus de 103 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. La part globale revenant aux DOM atteint plus de 50 millions de francs. a) Les subventions de fonctionnement · Le chapitre 41-51 Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités territoriales des départements doutre-mer Ce chapitre a pour vocation de compenser les ressources fiscales aux collectivités locales. Il sagit de subventions versées par lÉtat aux communes des DOM en compensation des pertes de ressources fiscales consécutives aux exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties, conformément à lapplication de larticle L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales. La dotation proposée pour 2000 est égale à celle de 1998 et 1999, soit 32 millions de francs. Le tableau suivant montre lexécution des crédits, selon les DOM, pour 1997, 1998 et 1999.
· Le chapitre 41-91 Subventions de caractère facultatif aux collectivités locales des départements doutremer, aux budgets locaux des territoires et à divers organismes Larticle 70 de ce chapitre comprend des crédits destinés à la collectivité territoriale de Mayotte dans le cadre de la convention de développement signée en 1995. La subvention a été portée à 7,2 millions de francs en 1998, permettant ainsi de rattraper les retards pris au cours des précédents exercices. Conformément à la convention, la dotation proposée pour 2000 se monte à 3,6 millions de francs, comme cétait déjà le cas en 1999. Léchéancier établi dans le cadre du règlement de la dette de lex-territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit un versement annuel de 76.764,64 francs, de 1997 à 2002. 80.000 francs sont donc prévus à larticle 80. Un article 32 nouveau est créé : il est doté de 11 millions de francs, consacrés à la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon. Lui est ainsi transférée la dotation auparavant inscrite à larticle 30 du chapitre 44-02 b) Les subventions dinvestissement (chapitre 67-51) Elles consistent notamment en des subventions aux travaux dintérêt local, dont les crédits sont inscrits au chapitre 67-51 Travaux divers dintérêt local. Comme le relève le rapport du contrôleur financier : « lintitulé du chapitre est assez vague pour accueillir des opérations de toute nature ». Pour être éligibles, les opérations ne doivent pas faire apparaître dautres subventions en provenance du budget du même département ministériel. Les opérations généralement subventionnées se situent entre 100.000 francs et 500.000 francs. Les dotations demandées pour 2000 sont les mêmes que celles demandées pour 1999, les crédits votés dans la loi de finances initiales pour 1999 ayant été très nettement supérieurs aux crédits demandés du fait de louverture de crédits en provenance de la réserve parlementaire : · 5 millions de francs en autorisations de programme (15 millions de francs en dotations au titre de 1999) ; · 5 millions de francs de crédits de paiement (contre 15 millions de francs au titre de 1999). Ce chapitre souffre dune sous-exécution de caractère structurel liée à lobligation, pour les collectivités locales, de mobiliser dautres financements. Ainsi, certaines opérations ont purement et simplement été abandonnées. Comme en 1998, les reports ont donc été très élevés en 1999, aussi bien en crédits de paiement (20,36 millions de francs) quen autorisations de programme (9,69 millions de francs). Au 30 juin 1999, seuls 9,46 millions de francs dautorisations de programme avaient bénéficié aux DOM et aux collectivités territoriales. Pour lannée 1998, sur les 25,05 millions de francs de crédits disponibles, seuls 8,24 millions de francs ont été consommés (pour loutre-mer dans sa globalité). Le montant total des crédits de paiement affectés en 1998 pour les DOM et les collectivités territoriales doutre-mer sest élevé à 7,054 millions de francs, soit plus de 85 % du total. Le tableau suivant récapitule les actions menées sur les crédits de paiement en 1998.
D. LES NOMBREUX SOUTIENS PUBLICS SPÉCIFIQUES 1. Les subventions de fonctionnement aux compagnies de transport LÉtat sest engagé en 1987, par conventions, à apporter une contribution financière destinée à couvrir les déficits des dessertes aériennes de service public de Saint-Pierreet-Miquelon, Wallis-et-Futuna et Mayotte. Pour la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon, lÉtat a signé le 29 décembre 1994 deux conventions par lesquelles il accorde des subventions forfaitaires à deux sociétés distinctes pour les dessertes de Saint-Pierreet-Miquelon (à partir dHalifax) et de Miquelon (à partir de Saint-Pierreet-Miquelon). a) Les dessertes aériennes Les compagnies Air Saint-Pierre et Air Austral sont désormais gérées par le Fonds de péréquation des transports aériens. Les articles 10, 20 et 40 du chapitre 44-02 nont donc plus lieu dêtre dotés, ce qui justifie leur suppression dans le projet de loi de finances pour 2000. Cest en fait tout le chapitre qui disparaît. b) La desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon En effet, jusquici, la subvention pour la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon figurait à larticle 30 du chapitre 44-02. Ce dernier chapitre étant supprimé, elle est transférée à larticle 32 (nouveau) du chapitre 41-91 et reconduite au même niveau (11 millions de francs) quen 1999. Au cours des dernières années, la subvention a connu lévolution suivante :
2. Les subventions dinvestissement a) Le Fonds dinvestissement des départements doutre-mer Le Fonds dinvestissement des DOM (FIDOM) est régi par le décret n°84-712 du 17 juillet 1984 modifié. Il est formé de deux chapitres, correspondant à deux sections : · chapitre 68-01 : section générale, pour les interventions du fonds relevant de laction directe de lÉtat (FIDOM général) ; · chapitre 68-03 : la section régionale et départementale alimentait une dotation globale aux budgets des régions et des départements des DOM ainsi quà ceux des collectivités territoriales. Lextinction de cette section locale, décidée dans le projet de loi de finances pour 1997, est maintenant réalisée. Le chapitre nest néanmoins pas supprimé, car des crédits de paiement y sont encore inscrits en loi de finances rectificative. Depuis 1996, les crédits du FIDOM ont évolué comme suit :
En 1998, à la suite de différents mouvements de régulation, la section générale a reçu une dotation de 218,17 millions de francs en autorisations de programme et de 311,85 millions de francs en crédits de paiement. La section départementale a bénéficié de 10 millions de francs supplémentaires provenant de crédits reportés. En 1999, les crédits reportés sur la dotation en crédits de paiement (41,41 millions de francs) leur a permis datteindre 240,16 millions de francs. En 1998 et 1999, la répartition des autorisations de programme attribuées aux départements et collectivités territoriales sétablit comme suit :
Le FIDOM finance principalement les opérations inscrites aux contrats de plan État-régions et la convention de développement économique et social de Mayotte. Depuis plusieurs années, afin de remédier au décalage entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, la priorité a été donnée aux crédits de paiement en les faisant progresser plus vite que les autorisations de programme. Sur le FIDOM décentralisé, qui nest plus doté en autorisations de programme depuis 1997, il subsiste un retard de crédits de paiement, malgré une dotation de 10 millions de francs en 1998. Un audit est actuellement en cours pour expertiser le montant exact de la dette. La liste des opérations susceptibles dêtre financées avec le concours du FIDOM pour 2000 nest pas encore arrêtée. Le secrétariat dÉtat à lOutre-mer a donné les indications suivantes, en précisant que ces orientations devront être soumises au Comité du FIDOM :
b) La section générale du Fonds dinvestissement des départements doutre-mer finance les contrats de plan Sur la période 1994-1999, lÉtat consacrera 3.853 millions de francs aux contrats de plan passés entre lÉtat et les quatre départements-régions doutre-mer : Martinique, Guadeloupe, Guyane, la Réunion. Il faut y ajouter les contrats de plan passés entre lÉtat et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, cette dernière bénéficiant également dune convention de développement, ce qui représente près de 2.400 millions de francs supplémentaires. Dans les DOM, les opérations contractualisées constituent la contrepartie nationale des programmes européens 1994-1999, pour lesquels la commission européenne a doublé les fonds structurels par rapport à la période 1989-1993 (12 milliards de francs). Les crédits affectés aux contrats de plan 1994-1999 se répartissent selon quatre orientations équilibrées : · 894 millions de francs (23,2 %) concernent des opérations de cohésion sociale (équipements sanitaires et sociaux, emploi et formation professionnelle, politique de la ville) ; · 1.126 millions de francs (29,23 %) sont attachés aux infrastructures (routes, ports, aéroports, foncier et environnement) ; · 901 millions de francs (23,38 %) sont consacrés à léducation et à la culture (constructions scolaires et universitaires, équipements sportifs et culturels) ; · 932 millions de francs (24,2 %) relèvent du développement économique (développement rural, aide à la compétitivité des entreprises, du commerce et de lartisanat). Sur lensemble des contrats de plan et de la convention précitée, le taux dengagement moyen au 31 décembre 1998 est de 84,34 % au terme de la cinquième année du contrat, alors quelle nétait que de 43 % un an plus tôt. Mais la situation varie avec la collectivité concernée, comme le montre le tableau suivant, ce qui est lié à la situation financière des régions et départements cosignataires.
La réalisation des contrats de plan rencontre trois types de problèmes : · les variations de trésorerie des partenaires de lÉtat ; · la difficulté pour certains maîtres douvrage (agriculteurs, chefs de PME/PMI) de mobiliser des crédits bancaires pour financer leur apport personnel ; · les problèmes rencontrés par certains porteurs de projets (petites communes et personnes privées) pour constituer les dossiers techniques réclamés par ladministration. Sagissant des projets de contrats pour la période 2000-2006, le comité interministériel pour laménagement du territoire, qui sest tenu le 23 juillet 1999, a réparti une première enveloppe pour les DOM dun montant global de 4.527 millions de francs, dont 1.346 à la charge de secrétariat dÉtat à lOutre-mer. c) Les infrastructures de la Guyane (chapitre 58-01) Ce chapitre a été créé dès 1980 afin de compenser la faiblesse du fonds dinvestissement des routes et des transports (FIRT), alimenté par la taxe sur les carburants. Entre 1980 et 1999, 692 millions de francs dautorisations de programme et 656 millions de francs de crédits de paiement ont été délégués. Ils ont permis différents aménagements routiers, portuaires et aéroportuaires, certaines de ces opérations bénéficiant par ailleurs de concours du FEDER. En 1998, les crédits ont été accrus, tant en autorisations de programme (+ 37,1 %) quen crédits de paiement (+ 12,9 %). Cette augmentation correspond à un financement supplémentaire pour trois ans de la route Régina-Saint-Georges (5 millions de francs). La dotation pour 1999 a poursuivi cet effort et celle proposée pour 2000 ne connaît quune faible baisse de 71.000 francs en crédits de paiement, pour un total de 18,25 millions de francs, et de 470.000 en autorisations de programme, à 18 millions de francs, comme en 1998. Les travaux en cours, financés sur ce chapitre, concernent essentiellement la construction de la route Régina-Saint-Georges, laménagement de la route Balata-Maringouins, et dans un proche avenir laménagement du quai A du port de Larivot. 3. Les aides européennes aux départements doutre-mer a) Des montants élevés pour des aides inégalement utilisées · Les aides au titre de l« objectif 1 » Les DOM français font partie, depuis 1989, des régions en retard de développement, dites d« objectif 1 », des fonds structurels communautaires (le PIB par habitant, est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire). A ce titre, leur sont accordés des financements communautaires regroupés actuellement, principalement, en deux catégories de programmes : le document unique de programmation (DOCUP), qui rassemble les financements émanant des fonds structurels (Fonds européen de développement régional FEDER , Fonds social européen FSE , Fonds européen dorientation et de garantie agricole FEOGA ) ; les programmes dinitiative communautaire, regroupés sous le nom de REGIS II (pour régions isolées). Adopté en 1991 sous le nom de REGIS I, ce programme a pour vocation la diversification économique et la compensation des handicaps liés à lisolement. Reconduit en 1993 (REGIS II), il intègre dautres programmes dinitiative communautaire (Leader, Ruban, Pesa...). Son intervention dans les DOM est orientée vers cinq priorités : le soutien aux entreprises, laménagement du territoire, lenvironnement, la politique de la ville, la protection du patrimoine. Les deux programmes couvrent la période 1994-1999. Ils prennent le relais de financements effectués sur 1989-1993 dans le cadre précédent des fonds structurels. Les montants consacrés aux DOM ont été considérablement accrus. Ils ont été portés de 875 millions décus pour 1989-1993 à 1,760 milliard décus pour les années 1994-1999. Ces financements, réévalués chaque année, se répartissent comme suit en 1999 :
Ces fonds représentent donc des sommes considérables, toujours renforcées par des cofinancements nationaux ou locaux. Mais, alors quils étaient prévus pour la période 1994-1999, ils ne sont, à lheure actuelle, engagés quà hauteur de 74,68 % et payés à hauteur de 42,66 %. Ces taux varient selon les départements, en fonction de lavancement des programmes : le plus élevé concerne les fonds structurels en Guadeloupe où 86 % de crédits communautaires ont été engagés et 52 % payés, ce qui nest pas un taux exceptionnel. En Guadeloupe, lensemble des opérations agréées a permis de programmer lengagement de plus de 3 milliards de francs de crédits publics. Laéroport international du Raizet est ainsi achevé à hauteur des engagements prévus. Dimportants crédits (162 millions de francs, dont 60 millions de francs du FEDER) ont été mobilisés à la suite des cyclones Luis et Marilyn pour permettre la reconstruction des infrastructures routières, aériennes et maritimes. Le FEOGA, engagé à hauteur de 56 %, est utilisé principalement au financement des mesures de développement de la filière banane et à des projets dirrigation. En dépit des difficultés de démarrage, la Martinique a redressé en 1998 la situation de lexécution des programmes communautaires prévus dans le DOCUP, ce qui lui permet dafficher un taux dengagement des fonds structurels de 75 %. Grâce au FEDER, qui lui attribue 206 millions de francs, les travaux dinfrastructures de la zone industrialo-portuaire de la pointe des Grives ont pu démarrer en juin 1998. En Guyane, les crédits FEDER ont principalement bénéficié au financement dinfrastructures de désenclavement et des équipements de formation. A la Réunion, les crédits communautaires sont globalement plus importants que dans les autres DOM (environ 5,3 milliards de francs). Le FEDER contribue principalement au financement du grand projet « basculement des eaux douest en est ». Le FEOGA présente un très bon niveau dengagement et les crédits du FSE sont consommés chaque année à 100 %. · Le programme POSEIDOM Ce programme offre la possibilité de maintenir, étendre ou adapter les mesures communautaires afin de mieux répondre aux spécificités des DOM, darrêter des mesures particulières applicables à ces seuls départements en fonction de la situation locale, et permettre ainsi leur rattrapage économique et social. Il se décline en trois volets : agriculture, pêche et environnement. Malgré le retard de mise en uvre et la lourdeur de la gestion de ce programme, les DOM ont perçu, en 1998, 200 millions de francs pour le volet agricole : 40 % ont été attribués au secteur de la canne à sucre, 20 % à lapprovisionnement en céréales et 27 % au secteur des productions animales. Dans le cadre du volet pêche, on notera laide de 4,5 millions de francs destinée à un programme aquacole martiniquais et le soutien important, à hauteur de 12 millions de francs, à la certification et la promotion de la crevette de Guyane. · Les interventions du Fonds européen de développement (FED) Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon nayant pas le statut de département doutre-mer, ils ne bénéficient pas des fonds communautaires au même titre que les départements. En vertu dun statut dassociés, ils reçoivent en revanche des aides du FED. Pour Mayotte, elles se sont élevées à 6,7 millions deuros, soit 44 millions de francs, provenant du VIIème FED, auxquels il faut ajouter 500.000 euros, près de 3,3 millions de francs, provenant dun reliquat de VIème FED et versés aux pays et territoires doutre-mer les moins développés. Les engagements ont atteint 97,67 %, les interventions se concentrant sur la mise à niveau des infrastructures, avec des résultats satisfaisants. A Saint-Pierre-et-Miquelon, le concours de VIIème FED de 3,4 millions deuros (22,3 millions de francs) a permis de financer une partie de la construction de laérogare dont le coût global était de 21,5 millions de francs. b) Une réforme destinée à favoriser une meilleure gestion La réforme, initiée par la Commission européenne dans lAgenda 2000 du 18 mars 1998, et achevée lors du sommet de Berlin de mars 1999, sest concrétisée pour les fonds structurels par ladoption et la publication de nouveaux règlements, le 26 juin 1999. En ce qui concerne les DOM, elle a des conséquences de trois ordres : · Les montants financiers leur revenant sont accrus La réforme obéit en effet à une logique de concentration des aides communautaires en faveur des régions en retard de développement, ce qui se traduit par la réduction du nombre des objectifs de six à trois. Lobjectif 1 intitulé « promouvoir le développement et lajustement structurel des régions en retard de développement » reste pratiquement inchangé dans ses enjeux et sest vu attribuer près de 70 % de lenveloppe des fonds structurels. Le montant alloué aux DOM est de 3,254 milliards deuros, soit 21,344 milliards de francs, pour une période de sept ans (2000-2006). Cette enveloppe représente une augmentation de 64,1 % par rapport au paquet Delors (1994-1999). Le partage entre les DOM nest pas encore connu. · La continuité des objectifs est assurée Les règles déligibilité aux fonds structurels restent globalement inchangées en ce qui concerne le FEDER, le Fonds européen dorientation de la pêche (IFOP) et le FSE. · De nouvelles règles doivent favoriser une gestion plus rigoureuse et incitative Les modalités de gestion ont été profondément modifiées en vue dassurer une exécution plus efficace des programmes. Les tranches annuelles des crédits dengagement seront désormais fixes et indexées de manière forfaitaire (à 2 %). Afin daccorder une facilité de trésorerie aux régions, un acompte de 7 % sur la totalité des programmes sera versé dès ladoption des documents uniques de programmation. En revanche, les crédits devront être consommés régulièrement puisquil est prévu désormais de dégager doffice tout engagement sur lequel nest intervenu aucun paiement pendant deux ans. Enfin, le règlement général prévoit quune réserve de 4 % des crédits des documents uniques de programmation, affectée à la réserve de performance, sera versée à mi-parcours des programmes (31 mars 2004) en fonction de la réalisation effective des objectifs que se seront fixés les régions dans leurs plans. Concernant les contrôles, la nouvelle réglementation a confirmé la responsabilité des États membre et aggravé les sanctions. Pour ce qui est des deux collectivités doutre-mer, à lissue des négociations relatives à la révision à mi-parcours de la décision dassociation, la France a obtenu une enveloppe de 50,3 millions deuros (330 millions de francs) au titre du VIIIème FED, soit une augmentation de 25 % par rapport au VIIème FED. Le secrétariat dÉtat à loutre-mer a effectué le partage entre les différents pays et territoires doutre-mer : Mayotte recevra 10 millions deuros (65,6 millions de francs), soit une augmentation de 49 % par rapport au VIIème FED, quelle consacrera à un projet de traitement et assainissement des eaux ; Saint-Pierre-et-Miquelon se voit attribuer 4 millions deuros (26,2 millions de francs), soit 17,6 % daugmentation, qui financeront la reconstruction de lhôpital de Saint-Pierre, la rénovation du système dassainissement des eaux et lamélioration de la piste de laérodrome de Miquelon. Il apparaît ainsi que les fonds européens apportent, bon an mal an, un complément nécessaire aux faibles investissements des départements et collectivités territoriales doutre-mer et aux dotations encore insuffisantes de lÉtat. II. LINSERTION CONSTITUE Depuis 1996, un regroupement a été effectué au sein du budget de lOutre-mer de tous les fonds concourant à la lutte contre lexclusion. Cela permet une meilleure lisibilité de la politique suivie à légard des DOM, même si DOM et TOM ne font pas lobjet dune distinction claire. Mais leffort de solidarité doit aussi prendre en compte les dépenses fiscales en faveur de loutre-mer. Le tableau ci-dessous, qui rassemble des données extraites de lannexe au projet de loi de finances pour 2000 « Évaluation des voies et des moyens », retrace les principales mesures de dépenses fiscales pour 1999 et 2000. Le document ne chiffre pas le coût de certaines dépenses fiscales (comme, par exemple, la mesure 910101 Droit de consommation particulier sur les tabacs consommés dans les départements de Martinique et Guadeloupe). De plus, là encore, certains dispositifs sont communs aux DOM et aux TOM mais leur coût est évalué globalement. La liste qui suit donne néanmoins une idée assez juste de limportance de leffort consenti.
Quant aux exonérations de cotisations patronales définies par les articles 3,4 et 5 de la loi n° 94638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser lemploi, linsertion et les activités économiques dans les DOM, leur montant pour 1997 sélevait à 872,1 millions de francs ; il atteint 969,4 millions de francs en 1998. Elles sont prises en charge par le budget des charges communes. A. LEMPLOI 1. Le Fonds pour lemploi dans les départements doutre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon Le Fonds pour lemploi dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) regroupe les financements des actions spécifiques menées par lÉtat en faveur de lemploi et de linsertion. Conformément aux dispositions du décret n° 95-984 du 25 août 1995 qui organise le fonctionnement et la gestion du FEDOM, les décisions relatives à la gestion du fonds sont arrêtées par un comité directeur qui comprend, outre les représentants des administrations centrales concernées (budget, emploi-solidarité et outre-mer), des parlementaires doutre-mer ainsi que les préfets des départements concernés, ce qui permet dadapter la gestion des mesures aux situations locales. Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes : · le financement du programme des contrats emploi-solidarité (CES) ; · le versement aux agences dinsertion dune participation financière aux contrats dinsertion par lactivité (CIA) ; · lexonération des charges sociales et les primes des contrats daccès à lemploi (CAE) ; · lexonération des charges sociales pour les contrats de retour à lemploi (CRE) en cours ; · le financement du dispositif instituant une prime à la création demplois ; · la dotation des agences dinsertion de la part de la créance de proratisation réservée à linsertion ; · le financement du dispositif « nouveaux services nouveaux emplois » (emplois-jeunes) ; · le financement des contrats emplois-consolidés, (CEC) à partir de 2000, alors quil était auparavant assuré par le ministère de lEmploi et de la solidarité. Le principe de fongibilité des crédits des FEDOM (hors les crédits destinés à financer les emplois-jeunes) permet de redéfinir les priorités et de modifier les différentes enveloppes budgétaires en fonction du nombre de solutions retenues et de leur répartition. 2. Bilan et perspectives pour 2000 a) Les actions du Fonds en 1999 Pour 1999, le montant total des crédits inscrits au chapitre 44-03 sest élevé à 1.808 millions de francs, dont 1.363 millions de francs pour assurer le financement des mesures dinsertion et 445 millions de francs pour celui des emplois-jeunes. Cette dotation a été abondée en cours de gestion des crédits dun montant de 193,59 millions de francs correspondant à la part dinsertion de la créance de proratisation pour 1999. Viennent également sy ajouter 121 millions de francs de crédits reports de 1998. En cours de gestion, lenveloppe globale du FEDOM sélève donc à 2.123,68 millions de francs. Laction du FEDOM pour 1999 a été définie par le comité directeur du 13 janvier 1999 puis complétée par le comité permanent du 8 juillet 1999. Leffort réalisé en 1998 a été maintenu, avec la mise en place de 34.000 CES, 15.000 CIA et 7.000 CAE. Par ailleurs, louverture de 3.500 nouveaux postes demplois-jeunes a également été décidée, ce qui portera à 7.200 le nombre total de ceux qui sont financés par le FEDOM. Un premier bilan effectué au 30 juin 1999 a fait apparaître certaines divergences entre les départements en ce qui concerne lutilisation des CES : si le nombre global de conventions signées sur cette période reste conforme aux prévisions établies en début dannée, la Réunion a témoigné de forts besoins, à linverse de la Martinique, en sous-consommation. Sur lexercice 1999, les prévisions en matière dexécution sinscrivent comme le montre le tableau suivant :
b) Les perspectives pour 2000 Le montant des crédits du FEDOM est porté pour 2000 à 2.101,7 millions de francs, soit une augmentation de 16,24 %, provenant essentiellement du transfert de 291,7 millions de francs en provenance du ministère de lEmploi et de la solidarité pour financer les contrats emplois-consolidés. A hauteur de 1.463,2 millions de francs, il financera environ 64.500 mesures nouvelles dinsertion : · 35.000 contrats emploisolidarité (pour un coût de 631,5 millions de francs, inscrit à larticle 11 nouveau du chapitre 44-03) ; · 7.000 contrats emploisconsolidés, jusque là financés sur le budget du ministère de lEmploi (291,7 millions de francs, inscrits à larticle 12, nouveau) · 15.000 contrats dinsertion par lactivité , destinés à des bénéficiaires du RMI (186 millions de francs) ; · 7.500 contrats daccès à lemploi (354 millions de francs). Le rapport Fragonard estime quune rénovation et une adaptation du CIA sont nécessaires : durée hebdomadaire plus longue, mais durée du contrat plus courte, le renouvellement nétant possible quune fois et nétant pas automatique, participation financière des collectivités locales à hauteur de 15 % Il juge les moyens insuffisants : « Au strict minimum, cest un doublement de lenveloppe budgétaire affecté aux CIA qui est nécessaire, sans la prendre sur celles des CES comme cela a été le cas ces dernières années ». Pour ce qui est des CAE, il salue le recentrage de mars 1999 mais souhaite que lon aille plus loin : « lenveloppe budgétaire doit être rééquilibrée à 10.000 embauches par an, et être garantie sur plusieurs années à ce niveau, afin de permettre à tous les acteurs locaux de travailler dans la durée, sans à coup ». c) Les emplois-jeunes Depuis le 1er janvier 1998, le fonds pour lemploi dans les départements doutre-mer et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon assure le financement des emplois-jeunes créés par les collectivités locales, leurs établissements et diverses associations, dans le cadre du dispositif « nouveaux services nouveaux emplois » défini par la loi n° 97940 du 16 octobre 1997. A cet effet, une enveloppe de 300 millions de francs a été ouverte en 1998 permettant dassurer, compte tenu de la montée en charge, le financement de 5.000 emplois-jeunes. En 1999, une dotation globale de 3.500 nouveaux emplois-jeunes a été prévue, hors adjoints de sécurité et aides éducateurs, rémunérés sur le budget des ministères de lIntérieur et de lÉducation nationale. A ces emplois-jeunes, sajoutent donc ceux pris en charge par le ministère de lÉducation nationale (2.591 aides éducateurs) ainsi que ceux financés par le ministère de lintérieur (134 adjoints de sécurité). Le tableau ci-dessous établit le bilan des emplois-jeunes créés à la date du 30 juin 1999 :
Ces résultats sont en forte hausse par rapport à ceux enregistrés au 1er juillet 1998 pour ce qui concerne les emplois-jeunes financés par le FEDOM. Quand le nombre de postes daides éducateurs est stable ils étaient déjà 2.527 au 1er juillet 1998 et celui des adjoints de sécurité en progression de 50 %, le nombre total demplois prévus par convention marque une croissance de près de 125 %, ce qui témoigne de la montée en puissance du nouveau dispositif. Au 1er juin 1999, 60 % de lobjectif de 3.500 nouveaux postes en 1999 étaient déjà atteints, si bien que lenveloppe prévue pour cet exercice sera certainement dépassée avant la fin de lannée. Pour ce qui est des embauches effectuées, les employeurs sont essentiellement : · les collectivités locales, à hauteur de 32,48 % de leffectif total : limplication des collectivités locales est moins forte quen métropole où elles représentent 38,51 % des employeurs des emplois-jeunes, mais lécart tend à se réduire (il était de 32,48 % au 1er juillet 1998 lorsque la proportion était de 40,4 % en métropole) ; de plus, il faut souligner que les conseils généraux et régionaux, essentiellement en Martinique et à la Réunion, ont cofinancé de manière importante les emplois créés par les communes et les associations ; · les associations (54,95 % des emplois créés) ; · les établissements publics (9,46 % de leffectif), dont la part baisse nettement (15,25 % au 1er juillet 1998). Les tâches effectuées concernent principalement les secteurs : · de la famille, de la santé et de la solidarité, secteur qui regroupe 15,74 % des emplois créés ; · de léducation, pour 15,12 % ; · du sport, avec 14,37 % de leffectif global ; · puis ceux de la culture, du logement et de la vie du quartier, ou encore celui de lenvironnement (respectivement 9,67 %, 9,55 % et 12,41 %). La répartition entre ces différents secteurs dactivités reste à peu près stable et conforme à celle de la métropole, sauf en ce qui concerne le secteur de lenvironnement, plus développé en métropole (14,39 %), mais qui connaît une hausse outre-mer depuis le 1er juillet 1998. Sagissant du financement de ce dispositif, laide de lÉtat sélève à 94.670 francs par an et par emploi-jeune, soit 80 % du coût dun salarié payé au SMIC. Au titre de lexercice 1999, leffet report de leffectif de 1998 est évalué à 350 millions de francs. Pour 1999, louverture de 3.500 nouveaux emplois-jeunes étant prévue, une dotation de 445 millions de francs a été accordée à larticle 80 du chapitre 4403 pour financer les emplois-jeunes : le projet de loi de finances pour 2000 propose de laugmenter de 38,3 %, à 615,5 millions de francs. Le bilan des contrats aidés par le FEDOM, pour chaque département et Saint-Pierre-et-Miquelon, figure dans le tableau ci-après, qui montre lampleur du phénomène des contrats aidés dans ces zones aux prises avec des difficultés économiques et sociales considérables :
B. LE REVENU MINIMUM DINSERTION Comme en métropole, le dispositif du revenu minimum dinsertion (RMI) est un maillon essentiel de la lutte contre lexclusion dans les DOM. Le mécanisme connaît pourtant quelques modifications liées à leurs particularités. 1. Lévolution non maîtrisée du nombre de bénéficiaires Depuis août 1993, on constate une augmentation ininterrompue du nombre dallocataires du RMI. Fin décembre 1998, ce chiffre se monte à 118.822 bénéficiaires, dont 27,2 % de familles monoparentales et 52,6 % dallocataires isolés. La croissance par rapport à fin 1997 est de + 6,8 % quand elle était en métropole de + 3,8 %. Les RMistes représentent plus de 15 % de la population. Corrélativement, le montant des dépenses dallocation augmente depuis 1994, pour atteindre 2.138 millions de francs en 1997 et 2.271 millions de francs en 1998. Le rapport Fragonard explique le nombre très élevé dallocataires de RMI par une série de raisons : la situation sociale et économique difficile, bien sûr, mais aussi la faiblesse de laccès des habitants des DOM à dautres dispositifs de revenu ou dindemnisation (allocation parentale déducation, allocation chômage) et le caractère lacunaire des contrôles. Évoquant ce dernier problème, le rapport parle dun « dispositif mal maîtrisé ». Il regrette la quasi-absence de dénonciation des situations anormales (travail non déclaré, concubinage ) par les services sociaux ou par les maires, qui en ont pourtant lobligation légale, déplore que les commissions locales dinsertion ne proposent pratiquement jamais de suspension au préfet pour refus dinsertion, ce qui fait que, faute de suspension, « le RMI est devenu un dispositif dassistance pour une bonne partie des bénéficiaires ». Le rapport conclut que « lavis général est quune partie importante, voire une majorité pour certains, des bénéficiaires du RMI exercent une ou plusieurs activités non déclarées ». Le RMI perd ainsi une partie de sa raison dêtre et constitue une sorte de « rente », indûment perçue. Étant donné le coût du dispositif, pour lÉtat, mais aussi pour les départements, souvent exsangues, qui financent une partie des mesures dinsertion, votre rapporteur spécial estime nécessaire que plus de rigueur soit appliquée dans lavenir. 2. Linsertion des allocataires du revenu minimum dinsertion Rappelons que, dans le système en place actuellement, le barème du RMI applicable dans les DOM est égal à 80 % du montant fixé pour la métropole. Lallocation mensuelle moyenne sélève à 1.655 francs, alors quelle est de 2.011 francs en métropole. a) Le mécanisme de la créance de proratisation En compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM, lÉtat participe au financement dactions dinsertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun. Ces crédits, appelés créance de proratisation du RMI, représentent la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année et le montant quelles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes quelles auraient concerné, si le barème métropolitain avait été appliqué. En 1999, le montant de cette créance sest élevé à 815 millions de francs. La dotation prévue par le projet de loi de finances pour 2000 se monte à un total de 851,58 millions de francs. La créance est répartie, après avis des conseils dadministration des agences dinsertion et du comité directeur du FEDOM, entre une part insertion et une part logement social. En 1999, la part insertion était de 198,8 millions de francs, la part logement de 638,3 millions de francs. La créance de proratisation, hors la part consacrée au logement, est versée par le Fonds pour lemploi dans les DOM (FEDOM) au budget des agences dinsertion créées pour élaborer et mettre en uvre la politique dinsertion en faveur des bénéficiaires du RMI. La répartition sopère en fonction du nombre dallocataires dans chaque département.
Si les prestations du RMI outre-mer sont relevées au niveau des prestations versées en métropole, comme le Gouvernement semble décidé à le faire, ce mécanisme disparaîtra, ce qui risque davoir des conséquences négatives en termes dinsertion et de logement social. b) Le rôle des agences départementales dinsertion La loi du 25 juillet 1994 a créé les agences départementales dinsertion afin daméliorer les conditions de linsertion des bénéficiaires du RMI. Ces quatre agences disposent aujourdhui de 428 emplois permanents et sont les employeurs uniques des bénéficiaires du RMI recrutés en contrats dinsertion par lactivité (CIA). Les budgets des agences se sont répartis comme suit en 1998 et en 1999 :
Le budget des agences dinsertion regroupe : · une participation financière de lÉtat, comportant la part insertion de la créance de proratisation et la contrepartie de lallocation du RMI pour les bénéficiaires dun contrat dinsertion par lactivité (193,6 millions de francs, contre 179,1 millions de francs en 1998) ; · une participation financière du département qui correspond au moins à 20 % du montant des sommes versées par lÉtat au titre de lallocation du RMI, déduction faite des 3,75 % consacrés à la couverture complémentaire de la sécurité sociale. Ces crédits représentaient en 1999 389,77 millions de francs ; · la participation du FEDOM au financement des contrats dinsertion par lactivité (182,03 millions de francs en 1999) ; · la contribution financière des utilisateurs auprès desquels lagence place des personnes en CIA. Compte tenu des réformes institutionnelles, en voie dachèvement, sur lesquelles nous allons revenir, les agences nont pas entrepris de changements radicaux de leurs programmes durant lannée 1999, dautant que la loi na pas modifié leur mission. Le comité directeur du FEDOM leur a fixé un objectif initial de 15.000 contrats dinsertion par lactivité. Les agences élaborent le programme départemental dinsertion, qui représente 40 % du budget global, et le programme annuel de tâche dutilité sociale qui représente 48 % des dépenses et consiste principalement dans la mise en uvre des contrats dinsertion par lactivité. c) La réforme institutionnelle en cours Les agences ont été mises en place le 1er janvier 1995 mais les élus locaux ont rapidement émis des reproches à lencontre du dispositif de lutte contre lexclusion spécifique aux DOM, en particulier concernant la trop grande complexité des procédures administratives et budgétaires, imposée par les textes, et la remise en cause de certains des principes fondamentaux de la décentralisation. Le système devait évoluer dans le sens dune plus grande déconcentration des décisions et dune meilleure prise en compte du rôle des élus doutre-mer. Il fallait mettre en place un cadre de fonctionnement rénové, permettant néanmoins aux agences de demeurer linstrument partenarial privilégié de lÉtat et des départements dans la lutte contre lexclusion. La loi du 29 juillet 1998 a donc transformé les agences dinsertion, antérieurement établissements publics nationaux, en établissements publics locaux à caractère administratif. Cette évolution a pour effet à la fois dalléger les procédures administratives et les tutelles des ministères chargés de loutre-mer et du budget, et daccroître le rôle des autorités locales, notamment lors de la nomination des directeurs, les présidents de conseil généraux disposant désormais dun pouvoir de proposition. Le rapport Fragonard souligne les difficultés auxquelles se heurtent les agences : elles nont pas pour mission dassurer linstruction et le suivi social de lensemble des bénéficiaires et ne soccupent réellement que dune partie dentre eux, faute de moyens humains adéquats. En conséquence, des dizaines de milliers de bénéficiaires du RMI ne bénéficient daucun suivi social, ni dinsertion. Ce manque de moyens est accentué par le fait que, depuis la création des agences, les autres services publics ont tendance à leur renvoyer toute la responsabilité en matière dinsertion. Il est donc suggéré de supprimer les commissions locales dinsertion et de confier aux agences un double rôle : la contractualisation dun plan local dinsertion avec chaque commune et lélaboration et la signature des contrats dinsertion. Des emplois qualifiés doivent être créés et les agences doivent se recentrer sur linsertion professionnelle, en renforçant leur partenariat avec lANPE. Les réformes en cours sont dordre purement institutionnel et ne tirent pas pas encore ? les conséquences des constats de dysfonctionnements faits par la mission Fragonard. Le Premier ministre, au cours de son voyage aux Antilles, a seulement promis que la future loi dorientation favorisera « le retour à lemploi des bénéficiaires du RMI, en permettant un cumul partiel de lallocation et la rémunération du travail, notamment du travail intermittent ». 3. Lexception de Mayotte : les « chantiers de développement local » Le dispositif du RMI nexiste pas à Mayotte : la collectivité territoriale, tout comme les trois territoires du Pacifique Sud, continue à bénéficier dun autre dispositif, celui des « chantiers de développement local ». Mis en place par plusieurs circulaires du ministère chargé du travail et de lemploi des 22 décembre 1971, 12 février 1978 et 10 juin 1983, au titre de laide aux travailleurs sans emploi, il a été rénové par la circulaire du 15 juillet 1991. Les DOM nen bénéficient plus depuis 1990, compte tenu du développement des actions dinsertion menées dans le cadre du RMI et de la création des contrats emploi-solidarité. Ce dispositif permet aux services de lÉtat, aux collectivités locales et à leurs établissements publics de donner à des catégories de population particulièrement défavorisées et rencontrant des difficultés daccès à lemploi, une activité rémunérée, en contrepartie dun travail dintérêt général, pendant une durée déterminée de trois ans au plus. Il permet dapporter une aide à la réinsertion sociale et professionnelle des travailleurs privés demploi. Les chantiers de développement local sadressent à la fois aux adultes et aux jeunes, ces derniers bénéficiant de dispositions destinées à compléter leur formation initiale. Les activités concernées sont de deux types : · travaux dentretien, dassainissement et de remise en état du patrimoine public (bâtiments, routes, voies deau, forêts) ; · actions sociales, service de lusager, activités culturelles et sportives, lutte contre la pauvreté. Ce dispositif était financé sur les crédits de larticle 41 du chapitre 46-94 jusquau projet de loi de finances pour 2000. Désormais, la partie revenant à Mayotte est séparée des fonds attribués aux territoires doutre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, qui figurent toujours à larticle 41 : les chantiers de développement local à Mayotte bénéficient dune dotation de 8 millions de francs, incluse dans le nouvel article 42 du chapitre 46-94 C. LE LOGEMENT La situation du logement dans les DOM est toujours un point préoccupant. La pression démographique, confirmée par les résultats du dernier recensement, les difficultés liées à la viabilisation foncière et les ressources modestes des ménages concourent à y créer des conditions difficiles. Le parc de logement est assez réduit, créant une inflation des loyers nourrie également par les « sur-rémunérations » de la fonction publique. Le niveau des loyers à La Réunion dépasse par exemple celui de la région parisienne. Après avoir connu une très forte hausse de 58 % en loi de finances initiale pour 2000, les crédits de la ligne budgétaire unique daide au logement dans les DOM, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon augmentent modestement de 2,3 %, passant de 897,4 millions de francs à 918 millions de francs en crédits de paiement. Laugmentation constante des crédits fait suite à une consommation très forte, en 1998, des crédits de paiement affectés à la politique de logement dans les DOM, consommation qui prouve limportance des besoins. Leffort total au titre du logement permettra de financer la construction ou lamélioration de 13.400 logements : · 11.000 constructions neuves aidées dans le cadre notamment du prêt locatif intermédiaire ; · 2.400 logements aidés au titre de la résorption de lhabitat insalubre. La ligne budgétaire unique finance lensemble des aides à la pierre dans les DOM et à Mayotte, tant sur la location, laccession à la propriété et lamélioration du parc locatif social et des logements des propriétaires occupants. Son montant a évolué ainsi depuis 1997 :
Il faut souligner que ces crédits, en autorisations de programme, avaient diminué en 1998 compte tenu de la baisse du taux de TVA applicable au logement social dans les DOM. Comme en 1999, à 4 millions près, les autorisations de programme se montent à 1.100 millions de francs, mais leur répartition est partiellement modifiée : · 974 millions de francs seront consacrés aux diverses aides au logement (chapitre 65-01, article 10), les crédits diminuant de 30 millions de francs, au profit du nouvel article 30 ; · à 96 millions de francs, le chapitre 65-01, article 20 Résorption de lhabitat insalubre voit ses dotations en autorisations de programme stagner mais les crédits de paiement croissent de 50 % par rapport au niveau de la loi de finances pour 1999 qui prévoyait leur doublement ; · un nouvel article 30 constitue laide exceptionnelle de lÉtat prévue à larticle 3 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à laménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les DOM, destinée à faciliter les acquisitions de terrains, situés dans cette zone, sur lesquels des habitations ont été construites. Il est doté de 30 millions de francs, pris sur la dotation de larticle 10. Pour financer le logement, il faut ajouter à ces crédits 75 % de la créance de proratisation du RMI, qui sélève à 861,58 millions de francs, en hausse nette de 5,7 %. Le tableau suivant fait le point sur lévolution du montant de la créance de proratisation consacré au logement. Environ 650 millions de francs devraient abonder les crédits en 2000.
D. LA POLITIQUE SOCIALE ET CULTURELLE 1. Des actions diversifiées Le chapitre 46-94 Action sociale et culturelle est doté de 185,53 millions de francs, en hausse de près de 28 %. Si on inclut la subvention de 43,65 millions de francs à lAgence nationale pour linsertion et la promotion des travailleurs doutre-mer (ANT), agence sur le fonctionnement de laquelle nous allons revenir, ce sont 135,89 millions de francs qui bénéficient aux DOM et aux collectivités locales doutre-mer, principalement au travers des trois articles suivants. Larticle 10 Activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les DOM est doté de crédits qui permettent de subventionner des associations, organismes à but non lucratif, ou encore détablir des conventions avec dautres ministères, pour mettre en place des actions danimation, de formation, de préparation à des échéances sportives, et de manifestations diverses touchant au cinéma, à la danse, à la musique comme aux arts plastiques. Par ailleurs, le secrétariat dÉtat à lOutre-mer participe financièrement à laide à lédition ou à lorganisation de colloques. Le Gouvernement souhaitant mettre laccent sur la politique culturelle, la dotation, de 3 millions de francs en 1999, est portée à 7,5 millions dans le projet de loi de finances pour 2000, grâce à louverture de moyens nouveaux. Dans le secteur sportif, lannée 1999 a été marquée par le soutien à la présence des délégations de Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna aux Jeux du Pacifique sud, à Guam. Dans le secteur de la jeunesse et des actions socio-éducatives, des conventions signées avec le ministère de la Jeunesse et des sports et avec les fédérations nationales déducation populaire et autres organismes, ainsi que le soutien à des associations attestent de la volonté du secrétariat dÉtat à lOutre-mer de poursuivre les efforts entrepris en matière de prévention, de formation et dinsertion des jeunes. En 1999, ont été menées ainsi, avec laide de lÉtat, des actions dinformation sur la toxicomanie et la contraception en direction des jeunes de la Caraïbe. En matière culturelle, 1999 fut lannée de la création dun fonds déchanges culturels en partenariat avec le ministère chargé de la Culture et de la communication. La dotation, qui pourra atteindre 6 millions de francs, imputés à parité sur les budgets des deux ministères, vise à soutenir les manifestations et les projets permettant de favoriser la circulation des uvres et des artistes et de développer les échanges entre loutre-mer et la métropole, lEurope et les pays situés dans leur environnement régional (Amérique latine et centrale, Caraïbes, Océan indien et Pacifique sud). Parmi les autres actions culturelles, on peut citer le partenariat établi par convention en 1998 pour trois ans avec le centre national du livre et créant une « librairie de loutre-mer », visant à aider lédition de livres de et sur loutre-mer. Le secrétariat dÉtat a également aidé des éditeurs de Guyane, Martinique, Guadeloupe et Nouvelle-Calédonie à être présents au salon du livre de Paris, et soutenu lorganisation de lexposition « Tropiques métis » au Musée des arts et traditions populaires de Paris. En lan 2000, le renforcement des crédits inscrits sur ces deux articles donnera la possibilité de reconduire et de développer cette politique en matière de sports, de jeunesse et culture, en particulier pour contribuer à mettre en place, en étroite liaison avec le ministère de la Jeunesse et des sports, un fonds daide aux déplacements des jeunes et des sportifs doutre-mer et un dispositif de soutien aux projets des associations doriginaires doutre-mer vivant en métropole. Larticle 31 Préformation et formation professionnelle dans les DOM et collectivités territoriales dispose de crédits utilisés pour le financement du contrat de plan État-collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (mesure de 466.666 francs prévue en 1999) et la subvention dactions de formation menées par des associations à but non lucratif. Depuis 1998, une action nouvelle est inscrite à larticle 31 : la formation individualisée mobilité qui est un dispositif permettant de faire suivre une formation qualifiante de niveau V en métropole à de jeunes originaires des DOM dans le cadre du crédit formation individualisée. Dans le projet de loi de finances pour 2000, la dotation pour lensemble de ces actions est quasiment stable, à 28,87 millions de francs en crédits de paiement (+ 0,87 %). Larticle 32 Bourses en faveur des étudiants mahorais est doté de crédits destinés au versement des bourses denseignement supérieur aux étudiants mahorais. Il importe de ne pas pénaliser ces étudiants, de plus en plus nombreux. Ainsi, les crédits prévus en projet de loi de finances pour 2000 sont stables par rapport à 1998 et 1999 (0,861 million de francs). Jusquau projet de loi de finances pour 2000, étaient notamment inscrits à larticle 41 du chapitre 46-94 Actions dinsertion et de développement dans les TOM et dans la collectivité territoriale de Mayotte les crédits destinés au financement du dispositif des chantiers de développement local à Mayotte. Lactuel projet de loi de finances crée un nouvel article 42 Emploi, formation et insertion à Mayotte doté de 55,25 millions de francs : 44,75 millions de francs proviennent dun transfert depuis le ministère de lEmploi et de la solidarité, 8 millions de francs ont pour origine la dotation de larticle 41 et 2,5 millions de francs sont des moyens nouveaux destinés à laction culturelle. Le transfert depuis le ministère de lEmploi servira au financement des contrats emplois-solidarité et des contrats emplois consolidés dans la collectivité territoriale. 2. Linsertion en métropole : lagence nationale pour linsertion et la promotion des travailleurs doutre-mer a) Les crédits Larticle 20 du chapitre 46-94 Action sociale et culturelle est doté de crédits permettant à lagence nationale pour linsertion et la promotion des travailleurs doutre-mer (ANT) de mettre en uvre la politique daide en faveur des originaires des DOM dans les domaines de la mobilité et linsertion professionnelle. Afin de soutenir le développement de cette politique de mobilité, la subvention de lÉtat pour 2000 (43,65 millions de francs) traduit quasiment la reconduction des crédits accordés en 1999.
LANT perçoit des ressources provenant du Fonds social européen et des crédits accordés dans le cadre des programmes « Leonardo da Vinci » et Regis II. Le tableau suivant décompose les ressources de lANT pour 1999.
Lagence devrait connaître une augmentation de son activité en 2000. Cette évolution entraînera une augmentation des dépenses liées à linsertion professionnelle. A cela sajoutera la prise en charge de dépenses nouvelles consécutives au désengagement du conseil général de la Réunion sur les prestations daccueil. Ses dépenses de fonctionnement devraient enregistrer une croissance modérée. Laction de lANT passe principalement par deux dispositifs : · commandes de formation à lAssociation pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) : 1.500 places de stages en métropole sont ouvertes depuis 1998 en faveur des personnes originaires des DOM, avec des résultats décevants ; · le système de la formation individualisée mobilité, qui permet à des jeunes de faible niveau de qualification de suivre, dans le cadre du crédit de formation individualisée, une formation en métropole. Les crédits correspondants (27,94 millions de francs) ont été transférés au budget du secrétariat dÉtat à lOutre-mer en 1998. Les autres outils sont les contrats de travail en alternance, les programmes régionaux de formation professionnelle, les programmes européens, ainsi que la mobilité des sportifs. Selon les chiffres fournis par lANT, la mobilité professionnelle dans les DOM aurait augmenté de 38,4 % entre 1995 et 1998 : ces résultats sont moins bons que les précédents (+ 66 % entre 1994 et 1997, en comptant la petite province des Iles Loyautés, en Nouvelle-Calédonie). b) Les mesures ébauchées à la suite des critiques de la Cour des comptes. La Cour des Comptes dans son rapport du 9 juillet 1998 insiste sur les questions suivantes : · La Cour indique que « en 1998 est apparue une nouvelle interrogation sur lopportunité de reprendre une action sociale, sinon directe, du moins par le truchement dassociations subventionnées ». LANT a dû renoncer à laction sociale directe pour concentrer son action sur linsertion professionnelle par la mobilité qualifiante. Elle a signé des conventions-relais avec les associations afin de mieux assurer le suivi de la vie quotidienne des stagiaires présents dans des régions géographiquement éloignées de la délégation, notamment en facilitant laccès au logement, ou à des moments où les services de lANT ne sont pas ouverts. A cette fin, la subvention ANT a été redéfinie plus précisément selon le type de relais, entre aide au fonctionnement des permanences et aides aux usagers, ou encore en calculant plus précisément le coût horaire. · Elle estime que « la réforme du règlement général devra être loccasion : ù de refondre la grille des rémunérations principales, en tenant compte de lattribution systématique, au titre des gratifications, dun treizième mois ; ù de délimiter le champ et lobjet des primes et indemnités, en fonction des responsabilités exercées ; ù de supprimer lautomaticité des avancements à lancienneté tous les deux ans ». La réforme du règlement général est en cours et devrait permettre de supprimer et dintégrer dans le salaire une part importante de primes et indemnités qui étaient demeurées distinctes en raison du caractère rigide de la grille jusquà ce jour. La direction de lANT a entamé, dès juillet 1998, des négociations avec les organisations syndicales afin de revoir le système de grille salariale. Au terme de sept mois de négociations, un accord sur lautomaticité des avancements à lancienneté, ayant reçu laval de la Commission interministérielle de coordination des salaires, a été conclu le 4 mars 1999 avec les organisations syndicales et notamment toutes celles ayant des représentants élus au comité dentreprise. La mise en uvre dun nouveau système de rémunération devrait pouvoir générer une marge supplémentaire pour les augmentations individuelles par le jeu du différentiel avec le cadrage salarial. · Elle considère quil est anormal que « lessentiel de lactivité de lagence ( ) ne soit pas mentionné dans son objet social ». La réforme des statuts est à létude. Cette modification doit mentionner plus clairement lactivité de lagence et notamment la mobilité. · La Cour préconise létablissement dune convention cadre pluriannuelle avec les ministères de tutelle dans laquelle seraient définis de manière contractuelle les objectifs de lagence. Létablissement dun contrat de progrès na pas abouti à ce jour. · La Cour recommande daccroître le montant du capital de lAgence et dy faire entrer les quatre régions doutre-mer. Une étude est actuellement en cours sur la meilleure structure à adopter par lagence. Lors du renouvellement partiel des membres du conseil dadministration de lANT du 27 novembre 1998, afin douvrir le conseil dadministration aux représentants des conseils régionaux, deux représentants des conseils régionaux de la Guyane et de la Réunion ont été nommés membres en qualité de personnalités qualifiées. La Cour préconise une modification de la composition du conseil de lagence et sinterroge sur lutilité de cette instance. En effet, le conseil dorientation, dans sa forme actuelle, nest plus adapté. Des conseils dorientation régionaux sont envisagés. · La Cour plaide pour la mise en place de critères qualitatifs pour conduire, suivre et évaluer laction de lANT. La mise en place de critères qualitatifs est déjà une réalité en terme dobjectifs. Un dispositif daccompagnement qui se met en place dans les différentes délégations de métropole est loccasion denrichir le système informatique de questionnaires et dentretiens permettant davoir une meilleure connaissance des stagiaires, de leurs difficultés Trois emplois-jeunes ont été recrutés afin de mieux appréhender la situation des anciens stagiaires à lissue de la formation et de les accompagner jusquà leur insertion professionnelle. Le système informatique comportera des tableaux permettant de rendre compte de ces éléments. · La Cour indique quil serait utile de disposer dinformations sur lensemble des moyens financiers publics correspondant aux actions de lANT, quils transitent ou non par les comptes de lagence. Les moyens mis à disposition, notamment ceux de lAFPA, figurent en annexe aux comptes, depuis lexercice 1998. Même si quelques efforts ont déjà été consentis, votre rapporteur spécial ne peut quappeler de ses vux laccélération dun mouvement de réforme dont le rapport de la Cour des comptes a souligné la nécessité et lurgence. E. LE SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ 1. La nature du service militaire adapté Le service militaire adapté (SMA) consiste à dispenser aux appelés la formation militaire et civique nécessaire à tout combattant, mais aussi à les préparer à une meilleure insertion dans la vie active lors de leur retour à la vie civile, par une formation professionnelle dont le volume horaire correspond à 70 % des dix mois de conscription. Enfin, il doit les faire participer à la mise en valeur des collectivités doutre-mer, ainsi quà lexécution des plans de défense, de protection, de secours et daide au service public. Les chantiers-écoles réalisés par les unités du SMA permettent dappliquer les enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de service militaire et de participer au développement économique des départements et territoires doutre-mer (construction de nombreuses routes bétonnées de désenclavement dhabitation et de terres agricoles, réalisation dinstallations sportives, travaux de curage de rivières). Ils sont financés avec des crédits de la loi de finances initiale, des crédits FSE et des crédits des collectivités locales. Leur coût a été de 12,35 millions de francs en 1999, dont 9,7 millions de francs financés par les collectivités locales elles-mêmes. 2. Le financement Le coût total du SMA dans les DOM, les TOM et en métropole est, pour le budget de lÉtat, de 440 millions de francs, comme en 1998, en baisse de 10 millions de francs par rapport aux prévisions pour 1999. A cette somme sajoute une contribution du Fonds social européen destinée à la formation professionnelle. Le financement total du SMA atteindra ainsi 507 millions de francs. La part bénéficiant au SMA dans les DOM est de plus 336 millions de francs. En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 2000, la réforme du service national conduit à supprimer, pour lensemble des DOM-TOM, 1.000 emplois dappelés et 80 emplois de militaires dencadrement du SMA : dans les DOM, ce sont 895 postes dappelés qui disparaissent et 79 emplois dencadrement (soit une économie de 31,07 millions de francs). Sur les 600 emplois de volontaires qui sont créés, 494 le sont dans les DOM, pour un surcoût de 38,158 millions de francs. Le tableau suivant décompose le coût du SMA pour les seuls DOM et en présente lévolution.
Léconomie de près de 17 millions de francs provient ainsi principalement des dotations dalimentation et de fonctionnement. 3. Préserver linsertion malgré la réforme du service national La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national prévoit la fin de lappel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, seuls ceux en report dincorporation pouvant être appelés jusquau 31 décembre 2001. La possibilité dun volontariat dans les armées est instituée : les jeunes des DOM pourront donc effectuer ce volontariat au sein des unités du service militaire adapté. Il est ainsi prévu le remplacement progressif des appelés par des volontaires, sous enveloppe budgétaire constante et la réduction dun tiers des effectifs dici 2002, pour tenir compte dun coût individuel supérieur dans la mesure où la rémunération des volontaires sera nettement plus élevée que celle des appelés actuels. Une féminisation accrue a également été décidée. Dès 1998, les effectifs incorporés ont baissé à cause de la diminution du nombre de jeunes encore soumis à lobligation du service national. En octobre 1998 est intervenue la convocation des jeunes de loutre-mer à « lappel de préparation à la défense ». En janvier 1999 est intervenue lincorporation des premiers volontaires. De 2000 à 2002, se poursuivra la transformation initiée en 1999, conduisant dun effectif global de 3.840 militaires à un effectif denviron 2.600. Les bons résultats du SMA en terme dinsertion sociale, certainement liés à la qualité de lencadrement militaire, justifient pleinement le maintien de ce dispositif même sil savère relativement onéreux pour la collectivité. LAISSER CETTE PAGE SANS NUMÉROTATION III. LES MOYENS SONT MANIFESTEMENT A. DES « SUR-RÉMUNÉRATIONS » COÛTEUSES ET NÉFASTES 1. Le principe de la « sur-rémunération » Les départements, territoires et collectivités territoriales doutre-mer ouvrent droit, pour les fonctionnaires de lÉtat qui y servent, à une rémunération majorée, instituée par un ensemble de dispositions législatives (lois du 3 avril 1950 pour les DOM et du 30 juin 1950 pour le TOM) et réglementaires. Le coût de ces majorations est supérieur à 4 milliards de francs par an pour 66.500 fonctionnaires civils de lÉtat. Leur quantification exacte est délicate, en raison notamment des mouvements continus dagents en cours dannée, les relèves pouvant être effectuées par des fonctionnaires non éligibles à lindemnité déloignement ou dans une situation différente dans le déroulement de la carrière. Les majorations agissent sur la rémunération selon deux techniques : · Application au traitement dun coefficient multiplicateur Ce coefficient est servi sans limitation de durée à tous les fonctionnaires de lÉtat, quils soient affectés depuis la métropole ou résidents permanents de la collectivité. Seule Mayotte ne possède pas ce dispositif, mais un système compense léloignement pour les fonctionnaires sous affectation provisoire. Les agents titulaires des fonctions publiques locales perçoivent également leur traitement majoré par lapplication du coefficient multiplicateur. En revanche, les agents non titulaires (contractuels ou vacataires) ne disposent pas dun droit identique et cette situation, notamment en ce qui concerne les collectivités locales, a engendré des difficultés en raison des effectifs importants parfois constatés : ainsi, 13.000 employés communaux non titulaires à la Réunion ne bénéficient daucune majoration. Inversement, certains emplois publics pourvus par des non titulaires (maîtres-auxiliaires de lÉducation nationale) sont cependant affectés du coefficient multiplicateur. Le secteur parapublic, et certaines branches dactivité du secteur libre (entreprises denvergure nationale dites « à comptoir » : banques, assurances, compagnies aérienne), reproduisent fréquemment un tel système, à des taux divers. · Versement dune indemnité déloignement Cette indemnité, fréquemment dénommée « prime dinstallation », nest servie que si un déplacement réel depuis la métropole ou un autre DOM et TOM a été occasionné. Les résidents permanents nen bénéficient donc pas. Elle est exprimée en mois de traitement indiciaire brut, et son montant total nest versé que sous la condition de services effectifs sur place. Au contraire du coefficient multiplicateur, il sagit dun élément temporaire conduisant à majorer la rémunération. En raison de la montée en charge progressive des recrutements locaux, sa part dans le volume total des majorations ainsi que le nombre dattributaires tend à se réduire. Dans les DOM, cette indemnité est versée au taux plein sur la base dune durée de services de quatre ans. Elle disparaît en cas daffectation prolongée au-delà, et nest pas renouvelable. Dans les TOM, elle est versée sur la base du séjour de deux ans qui constitue, selon les décrets du 26 et 27 novembre 1996, la période normale daffectation des fonctionnaires de lÉtat dans ces territoires. Elle est renouvelable une seule fois consécutivement. Lindemnité TOM ne rétribue donc désormais que quatre ans de service au plus, ce qui constitue un alignement sur le système DOM et met fin à des situations abusives, parfois constatées sous lempire de la réglementation de 1910, aujourdhui abrogée. Le tableau suivant présente les taux en vigueur, pour le coefficient multiplicateur du traitement et lindemnité déloignement.
Dans certaines collectivités doutre-mer, les retraites publiques sont également bonifiées. Le décret du 10 septembre 1952 majore ainsi de 75 % les pensions servies aux fonctionnaires civils et militaires retraités et résidant effectivement dans un TOM. Cette disposition est également applicable dans le département de la Réunion et à Mayotte, au taux réduit de 35 %, ainsi quà Saint-Pierre-et-Miquelon (40 %). Les frais de déménagement induits par les mutations et affectations de fonctionnaires sont pris en charge par les employeurs publics. La procédure est réglementée par le décret n° 89-271 du 12 avril 1989 en ce qui concerne les DOM et donne globalement satisfaction. Une revalorisation des taux, inchangés depuis 1989, devrait prochainement intervenir. Pour ce qui est des territoires, le texte dorigine (décret du 3 juillet 1897) a été remplacé par une réglementation moderne, incluant un principe de forfaitisation en remplacement du remboursement sur factures (décret n° 98-844 du 22 septembre 1998). Le champ dapplication de ses majorations de rémunération est très large. Les différents secteurs concernés par les majorations de rémunérations sont : lÉtat ; les collectivités locales pour leurs agents titulaires ainsi que certains non titulaires indiciés ; les personnels hospitaliers avec deux régimes différents pour les personnels médicaux ou non médicaux ; la plupart des établissements et organismes publics ; certains secteurs de droit privé (les agents de la sécurité sociale, Air France, les établissements médico-sociaux, les sociétés déconomie mixte, certaines associations locales gravitant dans lorbite des collectivités locales, le secteur bancaire). Il faut encore ajouter à cette liste, déjà fort longue, les majorations des droits et émoluments des avocats et officiers publics et ministériels (+ 40 %) et la valeur de certains actes médicaux et paramédicaux (+ 20 %). 2. Un coût financier et social élevé a) Une estimation du coût financier pour lensemble des organes concernés Le rapport Pêcheur, de juillet 1996, sefforce dévaluer le coût financier global de ces dispositifs. En fait, il sous-estime les enjeux financiers : les données sont partielles pour les organismes publics et parapublics ; il na pas valorisé les congés bonifiés et vraisemblablement pas la prime de mobilité dans le sens DOM/métropole. De même, il na pris en compte quune partie des bénéficiaires notamment pour les actes médicaux et paramédicaux ; les charges sociales versées à raison de ces compléments de rémunération ne sont, semble-t-il, pas décomptées Cette étude étant néanmoins la plus récente et la plus précise, et lapproximation étant quasiment inévitable tant il est difficile de connaître ne serait-ce que le nombre exact de fonctionnaires des collectivités locales, elle peut pourtant être retenue. Sur cette base minorée, lagrégat des « sur-rémunérations » atteint près de 8 milliards de francs. Sa structure appelle les remarques suivantes : · Sur le champ « personnel » : lÉtat représente 53 % du total ; lenjeu pour le secteur hospitalier et médico-social est important ; les caisses de sécurité sociale et organismes publics et parapublics ne sont pas un enjeu négligeable ; le coût du service bancaire est alourdi par les « sur-rémunérations ». · Sur le poids relatif des différents éléments pour lÉtat : lindemnité déloignement représente 7 % des compléments recensés (2,4 % de la masse salariale). On ignore son incidence financière dans les autres secteurs ; lindexation spécifique à la Réunion représente 10 % du coût total des compléments de rémunérations versés par lÉtat ; sur le ratio compléments/masse salariale, on constate une relative dispersion (de 26,7 % dans les établissements médico-sociaux à 33,8 %). b) Des conséquences néfastes dans tous les domaines Le rapport remis par M. Bertrand Fragonard en mai 1999 évalue, au-delà du strict coût financier, déjà considérable, les coûts économique, social et politique de ces majorations de rémunérations. · Un enjeu économique Après avoir entendu de nombreuses personnalités domiennes, M. Fragonard estime que limportance des « sur-rémunérations » dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse des rémunérations dans le secteur privé, notamment dans lencadrement intermédiaire. Il est très vraisemblable quelles dissuadent les employeurs publics et lÉtat ne fait pas exception de recruter à hauteur des besoins, comme sils récupéraient partiellement en effectifs le surcoût unitaire de leurs agents. Constater que ces « sur-rémunérations » se diffusent dans léconomie des DOM et font « tourner la machine » en entretenant la consommation ne suffit pas à les rendre acceptables : une partie de ce pouvoir dachat est recyclé sur la métropole sous forme dimportations ou dépargne, et il va de soi quil nest dans lintention de personne dexercer une pression déflationniste en supprimant 8 milliards de francs injectés dans léconomie des DOM. La vraie question est dapprécier lintérêt respectif du système actuel et de systèmes alternatifs à enveloppe constante. · Un enjeu politique Léclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie demploi et forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous-emploi ou au chômage est profondément malsain. Il ne peut que renforcer le sentiment dexclusion des jeunes et susciter des réactions contre la métropole. · Un enjeu pour les finances des collectivités locales Au-delà du surcoût actuel, les budgets de ces collectivités sont exposés à la pression de demandes de titularisation dun nombre élevé dagents, qui souhaitent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires. Il est certes difficile de chiffrer limpact total dune mesure généralisée de titularisation. Lestimation dun milliard de francs est cependant régulièrement avancée. Ce montant représente, à titre de comparaison, environ 40 % des dépenses dinvestissements des communes des DOM, hors remboursement demprunts, pour 1997. 3. Vers une remise en cause ? Après avoir déploré les différents effets pervers du système de majorations de rémunération, le rapport Fragonard propose des voies pour en sortir progressivement. · Pour ce qui concerne la fonction publique de lÉtat En ce qui concerne la majoration de traitement, le scénario suggéré consiste à mettre en discussion et notamment à soumettre à la concertation avec les syndicats, reposerait sur deux principes : · pour les agents actuellement en fonction, une réduction progressive du taux de majoration serait prévue et sétalerait sur la durée de la loi dorientation ; · pour les embauches, celles-ci se feraient au niveau où sétablirait le coefficient de majoration. Il ny aurait donc pas de système dualiste des rémunérations en fonction de la date dembauche. Le coefficient « cible » pour 2007 serait fixé à 1,35 pour la Réunion (suppression du correctif CFA qui na plus de base légale) et 1,33 pour les Antilles-Guyane (baisse de 1 point par an dans lhypothèse dune période de sept ans, retenue pour la loi dorientation). Leffort ainsi demandé serait de 1,67 % par an à la Réunion et de 0,7 % aux Antilles-Guyane ; il serait sensiblement inférieure après impôt et après les mesures dalignement proposées ci-après : · lalignement des prestations familiales (actuellement inférieures de 14 % à celles de métropole) ; · lextension des allocations de logement (actuellement non attribuées) ; cela avantagerait en termes relatifs les fonctionnaires les plus modestes (condition de revenu), ceux qui ont des charges locatives ou daccession à la propriété (les propriétaires sans charge daccession ny ont pas droit) ; · lextension de lindemnité de résidence en se calant sur le taux de la région parisienne (3 % du salaire brut). Toutes choses égales par ailleurs, une telle politique, favorable aux fonctionnaires jeunes et bénéficiant dun indice modeste ou moyen, semble positive en termes de dynamique sociale. On pourrait compléter cette option de base par un mécanisme spécifique aux fonctionnaires les plus âgés : suppression de la majoration à 60 ans ; incitation au départ par le versement sous forme de prime de tout ou partie de la majoration restant à courir entre le départ et 60 ans. Ce serait le pendant du régime des préretraites dans le privé. La prime déloignement et la réforme des congés bonifiés représentent un enjeu financier moindre : il peut être évalué (dans le sens métropole/DOM) à une dépense de lordre de 200 à 250 millions de francs. · Les autres secteurs · Les collectivités locales Elles devraient saligner sur lÉtat pour la rémunération des agents titulaires. La loi dorientation devrait prévoir que la régularisation éventuelle des agents contractuels se ferait sans application des coefficients de majoration, afin de ne pas peser sur les finances locales. · Le secteur hospitalier Dans ce secteur, les sommes dégagées pourraient être affectées à un programme finalisé dembauches pour assurer le service public. · Les organismes publics Ils seraient invités à prendre des mesures cohérentes avec les options dégagées par la loi dorientation. · Les caisses de sécurité sociale Les ministres de tutelle de ces caisses saisiraient lUnion des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) en indiquant lobjet de laffectation des économies (notamment le renforcement des politiques de contrôle RMI et recouvrement et des budgets daction sociale). · Le secteur bancaire LAssociation française des banques doit être saisie du problème. Lenjeu est important pour lensemble de lactivité économique car, combinée avec les mesures tendant à faciliter laccès des entreprises au crédit, la baisse du coût de gestion des banques contribuerait à réduire lécart actuel des taux qui pénalise les entreprises. Si ces propositions semblent très modérées et si lobjectif de réductio, voire de suppression des « surrémunérations » apparaît absolument nécessaire à votre rapporteur spécial, lopportunité de la réforme est encore controversée. Dans le rapport au Premier ministre des parlementaires en mission M. Claude Lise et M. Michel Tamaya, les départements doutre-mer aujourdhui : la voie de la responsabilité, il est seulement proposé de plafonner lindemnité déloignement versée aux agents de catégorie A. Le Gouvernement ne semble dailleurs pas du tout décidé à prendre les mesures indispensables dans ce domaine. B. DES DÉFISCALISATIONS INCONTRÔLÉES ET DUNE EFFICACITÉ DOUTEUSE Le régime actuellement applicable dans les DOM, connu sous le nom de « loi Pons », concerne soit limpôt sur le revenu des personnes physiques, soit limpôt sur les sociétés. Il a été plusieurs fois amendé, en dernier lieu par la loi de finances pour 1998, qui a supprimé la déduction supplémentaire liée à limputation des déficits des activités concernées imposées dans la catégorie des bénéfices industriels de commerciaux, et par la loi de finances pour 1999, qui a prorogé le régime jusquau 31 décembre 2002. 1. Le dispositif de défiscalisation · Limpôt sur le revenu Au titre de limpôt sur le revenu, les contribuables qui investissent jusquau 31 décembre 2002 dans les DOM (ainsi que dans les TOM) bénéficient pour les années 1990 à 2006 dune réduction dimpôt de 25 % du prix de revient ou dacquisition de leur investissement. Les investissements concernés sont : la construction ou lacquisition dimmeubles neufs ; les souscriptions de parts ou dactions de sociétés ou de société civile de promotion immobilière dont lobjet est de construire des logements neufs ; la souscription au capital des sociétés de développement régional locales ou des sociétés soumises à limpôt sur les sociétés effectuant des investissements productifs dans les secteurs de lindustrie, de la pêche, de lhôtellerie, du tourisme, des énergies nouvelles, de lagriculture, du bâtiment et des travaux publics, des transports, de lartisanat, de la maintenance industrielle, de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, des concessionnaires de services publics locaux à caractère industriel et commercial. Lassiette de la réduction dimpôt est étalée sur 5 ans, à raison de 20 % par an, tandis que la réduction dimpôt est portée à 50 % pour les investissements relatifs à lacquisition ou à la construction de logements neufs à usage locatif. · Limpôt sur les sociétés Jusquau 31 décembre 2002, les sociétés assujetties à limpôt sur les sociétés peuvent déduire de leurs résultats imposables la totalité des sommes quelles consacrent à des investissements productifs dans les DOM dans les domaines suivants : industrie, pêche, hôtellerie, tourisme, énergies nouvelles, agriculture, bâtiment et travaux publics, transports, artisanat, maintenance industrielle, production et diffusion audiovisuelles et cinématographique, concession de service public local à caractère industriel et commercial, acquisition de logements neufs à usage locatif. Le déficit qui peut en résulter est reportable dans les conditions de droit commun. De même, elles déduisent de leurs résultats le montant des souscriptions au capital des sociétés investissant dans les domaines énumérés ci-dessus, y compris celles en difficulté. 2. La faible efficacité du dispositif a été démontrée Le groupe de travail interministériel chargé détablir le bilan de ce dispositif a dû fonder ses analyses sur lannée 1994, puisque cest la plus récente pour laquelle on dispose de comptes économiques densemble pour les DOM, ce qui reflète un manque dintérêt certain et une faible volonté de contrôle. Le groupe a mis en évidence les éléments suivants : · la dépense fiscale réelle liée à la défiscalisation peut être estimée à 2,9 milliards de francs en 1994 (dont 2 milliards de francs liés aux déductions opérées et 0,9 milliard de francs lié à la remontée des déficits dans le revenu des défiscalisateurs). Elle serait passée à 3 milliards de francs en 1996 ; · le supplément dinvestissement lié à la défiscalisation serait du même ordre de grandeur que la dépense fiscale, soit 2,9 milliards de francs en 1994 ; · le nombre demplois nouveaux induits par les investissements défiscalisés est difficilement quantifiable ; les chiffres demplois directs créés figurant dans les dossiers de demande dagrément déposés par les entreprises aboutissent à un total annuel compris entre 1.000 et 3.000 emplois, mais ils restent très incertains et le nombre des emplois indirects na pas pu être évalué. Lanalyse des effets par secteur économique met en évidence la forte augmentation des capacités daccueil dans le secteur hôtelier, la création dune véritable activité économique dans le secteur de la plaisance aux Antilles, un effet de modernisation de lappareil productif dans le secteur industriel, un développement incontestable du BTP, la création de flottilles ambitieuses dans le secteur de la pêche. Le secteur des transports a également profité à la défiscalisation, au prix parfois de la création de surcapacités dans le domaine des transports terrestres. Les effets dans le secteur du logement méritent une mention particulière, dans la mesure où ils ont représenté une part importante de la dépense fiscale. Ainsi, 15.700 foyers fiscaux ont bénéficié de la réduction dimpôt à ce titre en 1996. Pour la Réunion, une étude de lINSEE estime que, de 1986 à 1996, la loi de défiscalisation explique en moyenne 38 % du volume de linvestissement en logement des ménages. Mais dans le même temps la défiscalisation a contribué à laugmentation des prix du foncier, à la dégradation du marché secondaire (revente) et a eu, faute dune maîtrise suffisante de lurbanisme, des effets indésirables sur laménagement de lespace entraînant des coûts pour les collectivités locales (« mitage » du territoire) avec des problèmes dassainissement et de voirie à gérer. Sagissant des investissements dans les secteurs concourant au service public, la défiscalisation semble avoir eu surtout pour effet des transferts de charge. Par exemple, tel a été le cas entre Électricité de France, qui allège ses obligations de service public, et dautres producteurs locaux dénergie, dont lactivité ne devient rentable que grâce à la défiscalisation. Lanalyse micro-économique montre, quant à elle, daprès le groupe de travail, que la défiscalisation est une mesure très attractive pour les entreprises qui peuvent en bénéficier. Cependant, elle perturbe la sélection des projets dinvestissement et favorise lapparition de surcapacités sur certains petits marchés. En outre, elle favorise une composition productive déséquilibrée au profit du facteur capital, et donc défavorable au facteur travail. Au total, le groupe de travail recommande une évolution du dispositif. Selon lui, les améliorations à apporter au dispositif actuel nauraient quune efficacité limitée et il conviendrait plutôt de définir un nouveau système daide. 3. À quand la sortie du dispositif de défiscalisation des investissements ? À la suite des travaux du groupe de travail interministériel, le rapport Fragonard estime « raisonnable » le terme est bien faible ! denvisager une sortie du dispositif de défiscalisation existant actuellement, et ce, pour deux raisons principales. En premier lieu, et si lon excepte la Guyane, qui conserve une situation à part et qui na dailleurs que modérément utilisé le dispositif, on peut sans doute beaucoup moins quil y a quinze ans parler de retard dinvestissement dans les secteurs visés par la défiscalisation. Dans certains cas, on peut même évoquer un suréquipement. On peut donc considérer que le dispositif a joué son rôle et quil est moins nécessaire aujourdhui. Aux yeux de beaucoup de commentateurs, cest désormais lemploi qui représente le principal facteur de déséquilibre dans les DOM et cest vers lui que laide devrait être réorientée. En second lieu, si leffet daugmentation du volume des investissements induit par la dépense fiscale ne peut guère être contesté, il a été montré que leffet de levier sur la mobilisation des capitaux privés est faible, voire nul. En dautres termes, le montant de 3 milliards de francs par an environ qui est mobilisé à ce titre par la solidarité nationale ne génère pas un volume dinvestissement supérieur à son propre montant. Ceci suggère lidée quil existe probablement dautres manières, plus productives, dorienter le même effort budgétaire en faveur des DOM. Toutefois, la prudence simpose sagissant dune éventuelle sortie du dispositif. Celle-ci nest en tout état de cause pas envisageable avant le 31 décembre 2002, date limite fixée par la loi de finances pour 1999, pour le dispositif actuel. Lannée 2000 et le début de lannée 2001 pourront donc être utilisés pour des études approfondies et une concertation avec les élus et les milieux socioprofessionnels à partir des différentes hypothèses envisageables, conformément à la lettre du 24 décembre 1998 du Premier ministre au Président de lAssemblée nationale accompagnant la transmission du rapport du groupe de travail interministériel. Il est rappelé que cette lettre précise que le Gouvernement « nenvisage pas de proposer une remise en cause du dispositif sans concertation préalable avec les élus de loutre-mer et, si des modifications devaient être soumises au Parlement, ce serait à effort budgétaire constant, sans rupture de continuité et en recherchant plus defficacité dans lallocation des fonds publics ». Le groupe de travail interministériel avait étudié trois pistes pour remplacer à terme lincitation fiscale actuelle. · La première suggestion, celle dun fonds de garantie des prêts aux entreprises des DOM, doté de 700 millions de francs par an environ, répond à un réel besoin exprimé par les entreprises et serait de nature à soutenir linvestissement. Il convient de noter que cette orientation est pour partie en cours de mise en uvre, dans le cadre de la réforme de lIEDOM. Est en effet prévue la création dun fonds de garantie dotée de 200 millions de francs, dont 100 millions de francs en provenance du FEDER. Sur la base dun coefficient multiplicateur de 5, ce fonds permettrait de couvrir un encours nouveau de 1 milliard de francs par an, à condition que lÉtat et le FEDER abondent tous les ans le fonds de 100 millions de francs chacun, ce qui ne paraît pas assuré aujourdhui. Dans ces conditions, la sortie du système de défiscalisation amènerait à compléter, le cas échéant, ce dispositif par une dotation de 500 millions de francs environ, ce qui reste très inférieur aux 3 milliards de dépense fiscale moyenne annuelle que représente le dispositif actuel dans les DOM. · La deuxième suggestion consisterait en un allégement de 50 % de la taxe professionnelle, auquel pourrait être consacré un montant de 900 millions de francs par an. Si lintérêt dun allégement de taxe professionnelle ne peut-être contesté, la mesure proposée ne semble pas suffisamment orientée vers la création demplois. Les prélèvements sur le travail seraient abaissés dun point environ et les prélèvements sur le capital de 1,5 point. Par ailleurs, le Gouvernement a mis en chantier la réforme de la taxe professionnelle selon un autre schéma, avec la suppression de la part de la taxe assise sur les salaires. · La troisième orientation proposée par le groupe de travail interministériel est celle dun allégement complémentaire des charges sociales concentré sur les bas salaires, à hauteur de 400 millions de francs. Cette solution ne semble guère ambitieuse, mais est envisagée à lheure actuelle par le Gouvernement : figureraient dans la future loi dorientation sur les DOM des baisses de charges sociales et patronales, qualifiées par le Premier ministre de « dispositif sans précédent dallégement des charges sociales pour les entreprises les plus fragiles et pour les secteurs les plus exposés ». Quel que soit lintérêt potentiel dune telle mesure, elle ne saurait constituer une alternative à la défiscalisation des investissements, sa portée étant nettement moindre et son orientation très différente. Au total, la sortie du dispositif de défiscalisation laisserait des marges budgétaires importantes pour financer des mesures susceptibles davoir un effet plus bénéfique pour lactivité économique et lemploi ou pour combler les manques évidents de moyens dans les domaines de la lutte contre limmigration clandestine et contre le trafic de stupéfiants. C. UNE IMMIGRATION CLANDESTINE ENDÉMIQUE Malgré la situation difficile des DOM par rapport à celle de la métropole, ils sont souvent nettement plus riches que les États qui les voisinent, ce qui entraîne des flux dimmigrés clandestins que les pouvoirs publics ne parviennent pas à maîtriser. 1. Limmigration clandestine aux Antilles Larc Caraïbe est constitué de nombreuses îles qui relèvent de législations différentes (française, hollandaise, dinfluence anglaise ou américaine pour celles qui sont devenues indépendantes.). Certaines dentre elles connaissent de graves difficultés économiques qui peuvent être aggravées en cas dinstabilité politique (par exemple Haïti). Bon nombre de leurs ressortissants, confrontés à la pauvreté et à la précarité, recherchent alors des pays proches et plus prospères sur le plan économique et social. a) Martinique et Guadeloupe Cest à ce titre que la Guadeloupe et la Martinique subissent une forte immigration clandestine, les nationalités concernées (Haïtiens, Sainte-Luciens, Dominicains, ressortissants de Saint-Domingue) étant soumises à lobligation de visa pour entrer sur le territoire français. Du fait de cette obligation de visa, cette immigration utilise essentiellement la voie maritime, par nature difficilement contrôlable compte tenu de létendue et du relief des côtes. La population étrangère est évaluée à 6.500 personnes en Martinique : 500 personnes seraient en situation irrégulière. En Guadeloupe, la population étrangère est évaluée à 21.819 personnes, contre 10.596 en 1996. La régularisation des étrangers intervenue depuis deux ans, en application des réformes sur lentrée et le séjour des étrangers, a permis de diminuer de moitié la population clandestine, évaluée à 10.000 personnes en 1998. La lutte contre limmigration clandestine, outre les contrôles dentrée aux ports et aéroports, sorganise avec une surveillance permanente de la brigade frontalière mobile de la police aux frontières et une surveillance des côtes par les vedettes des douanes et de la gendarmerie. En Martinique, 192 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 1998, contre 194 en 1997, ainsi que 24 mesures dexpulsion, contre 32 en 1997. En Guadeloupe, 753 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 1998 (932 en 1997) ainsi que 102 expulsions (66 en 1997). Dans le domaine de lemploi, les contrats sont soumis à la direction départementale du travail et de lemploi qui effectue en principe un contrôle approfondi. La loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à lentrée et au séjour des étrangers et au droit dasile prévoit de maintenir, pour la Guyane et la commune de Saint-Martin, le dispositif dérogatoire relatif au caractère non-suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière, précédemment en vigueur pour une période de cinq ans dans les DOM. Les commissions du titre de séjour ont été rétablies en métropole par la loi du 11 mai 1998 précitée. A titre dérogatoire, cette disposition nest pas applicable, pendant une durée de cinq ans, dans le département de la Guyane, ni dans la commune de Saint-Martin. b) Les problèmes particuliers à Saint-Martin Le problème de limmigration clandestine est particulièrement délicat à Saint-Martin, qui appartient au département de la Guadeloupe, compte tenu de la localisation de laéroport international (Princess Juliana) dans la zone hollandaise et de labsence de contrôle à la frontière entre les deux parties de lîle. Pour une population totale denviron 35.000 habitants, la commune de Saint-Martin compte un tiers détrangers. A ce chiffre, sajoutent environ 5.000 étrangers en situation irrégulière. La population étrangère est composée à 60 % de Haïtiens et à 20 % de Dominicains. Au titre de lannée 1998, 365 mesures de reconduites à la frontière, sur les 753 comptabilisées pour toute la Guadeloupe, ont été exécutées à Saint-Martin. La présence de nombreux immigrés clandestins ne manque pas de poser de sérieuses difficultés à la commune, au point de vue social et économique. En effet, les infrastructures de santé, de scolarité et de logement sont sous-dimensionnées par rapport à la demande, en général non solvable. A cela sajoutent les problèmes dinsécurité, de trafic de drogue et de zones dhabitats insalubres. Laccord franco-néerlandais du 17 mai 1994 relatif au contrôle conjoint dans les aéroports de Saint-Martin, ratifié par la France le 20 juillet 1995, et dont lentrée en vigueur est subordonnée à la ratification des Pays-Bas, devrait faciliter léloignement des étrangers non admis ou trouvés en situation irrégulière. Il permettrait, en outre, larrestation provisoire de personnes appréhendées aux fins dextradition. 2. Un phénomène qui touche très fortement la Guyane Frontalière du Surinam et du Brésil (avec une frontière longue de près de 3.000 kilomètres, dont la plus grande partie en forêt dense), située à proximité immédiate de pays sud-américains confrontés aux problèmes du développement, la Guyane apparaît pour nombre de ressortissants de ces pays comme un espace de liberté et de richesse relative. C'est ce qui explique la forte immigration en provenance du Brésil, de Guyana, du Surinam et de Haïti. Par conséquent, la lutte contre limmigration clandestine doit être une priorité de laction de lÉtat en Guyane, dautant plus quelle est un facteur important dinsécurité, en particulier dans lagglomération de Cayenne. Pour une population estimée à 157.274 habitants, on dénombre environ 20.000 étrangers en situation régulière, répartis comme suit : Haïtiens 37 % Brésiliens 20 % Surinamiens 20 % Chinois 3,5 % Guyanas 8 % Saint-Luciens 2,7 % Dominicains 2,5% A cette population immigrée sajoutent probablement environ 30.000 individus en situation irrégulière. Le phénomène de limmigration clandestine sorganise autour de deux axes : le contrôle de frontières et la lutte contre lemploi clandestin. La localisation de la plus grande partie du territoire guyanais dans la forêt amazonienne rend difficile le contrôle de laccès du territoire français par les forces de police ou de gendarmerie. Avec 1.016 policiers et gendarmes, le département de Guyane possède un ratio de représentants des forces de lordre de 6,6 pour 1.000 habitants, pour une moyenne nationale de 3,7. Le poste de la police aux frontières de Saint-Laurent du Maroni a été restructuré en 1993, son effectif passant à 35 policiers. Leffectif total de la police aux frontières est actuellement de 138 agents dont 39 à Saint-Laurent du Maroni, où un troisième escadron de gendarmerie a été déployé. Un centre de rétention, destiné à faciliter la gestion des reconduites à la frontière (50 % du total des reconduites aux frontières françaises) a été construit en 1996 près de laéroport de Rochambeau. En 1998, 6.582 reconduites à la frontière (8.366 en 1997 et 10.057 en 1996) ont été exécutées. Le nombre de ces mesures diminue dune année sur lautre dans la mesure où les refoulements à la frontière sont en progression constante et rendus possibles par le dispositif de contrôle aux frontières décrit ci-après. Un dispositif de surveillance et de contrôle particulier a été mis en place avec les plans « Alizé-bis » et « Galerne » sur les fleuves Maroni et Oyapock (patrouilles sur les fleuves, surveillance sur les rives), le renforcement du contrôle à laéroport, au bac international et au poste dIracoubo (point de passage obligé en arrière du Maroni). La loi n 97-396 du 24 avril 1997 permet, en outre, les contrôles didentité et les contrôles sommaires des véhicules autres quindividuels sur une zone sétendant à 20 kilomètres au-delà des frontières terrestres et littorales. Cette mesure, associée au dispositif de contrôle susmentionné, devrait, à terme, contribuer à réguler plus efficacement les flux migratoires. Par ailleurs, les contrôles dans les quartiers à forte densité de population étrangère ont été multipliés, sous formes dopérations conjointes de la police, de la gendarmerie et de la douane. En 1990, lÉtat a lancé un programme de lutte contre lemploi clandestin, dont votre Rapporteur spécial doit constater le faible succès. Une antenne de lOffice des migrations internationales a été mise en place à Cayenne à la fin de cette même année afin de tenter de renforcer les contrôles. Une étroite concertation entre lÉtat, les élus locaux et les socioprofessionnels, notamment dans le secteur du BTP, doit favoriser un meilleur contrôle des flux migratoires. Il en est de même dans le cadre dune politique active de coopération régionale. Depuis un accord franco-brésilien de 1984, des réunions bilatérales, où la France est représentée par le préfet de la Guyane, permettent dexaminer les problèmes liés à limmigration clandestine brésilienne et facilitent les rapports entre les services de police. Dans ce contexte dimmigration particulièrement sensible et difficile, la loi du 11 mai 1998 a prévu des dispositions dérogatoires, pour la Guyane comme pour la commune de Saint-Martin concernant le caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduites à la frontière et, pour une période de cinq ans, la non application des mesures relatives à linstitution de commissions du titre de séjour. 3. Des difficultés qui commencent à concerner la Réunion Située au nord-ouest de lOcéan indien, éloignée des grands axes de circulation, à 800 kilomètres au large de Madagascar, la Réunion a été relativement tenue à labri des grands flux migratoires. Néanmoins, la libéralisation des transports aériens a contribué à ouvrir lîle sur son environnement régional immédiat (Madagascar, les Comores et lîle Maurice) dont le niveau de vie est nettement inférieur à celui de ce département. Aussi, le problème de limmigration se pose désormais à la Réunion, même si lampleur du phénomène est bien moindre que celle relevée dans les autres DOM. Les Comoriens en provenance de Mayotte constituent la principale filière dimmigration clandestine à la Réunion. Cette immigration peut être évaluée entre 1.000 et 2.000 personnes par an, à rapprocher dune population totale de lîle de 700.000 habitants. La lutte contre limmigration irrégulière sorganise autour du dispositif de contrôle aux frontières aéroportuaires et maritimes et avec le renforcement de laction contre le travail clandestin. 68 mesures de reconduites à la frontière ont été exécutées en 1998 (194 en 1997). D. LAGGRAVATION DES PROBLÈMES DE DROGUE Si les TOM et la Réunion restent encore relativement épargnés par le phénomène de la drogue (4 faits constatés à Nouméa en 1998, 60 à Papeete, 230 à La Réunion), en revanche les départements des Antilles-Guyane connaissent actuellement une profonde évolution. Ils placent la France au contact du grand trafic international de cocaïne, spécialement la zone de Saint-Martin Saint-Barthélémy où des prises parfois très spectaculaires sont réalisées. Le trafic et la consommation locale de cocaïne et de crack sont en pleine expansion, phénomène nouveau depuis cinq ans. 1. Lintensification rapide du trafic et de la consommation de stupéfiants La zone des Antilles-Guyane présente une situation géographique propice au trafic de drogue. Constituée dune trentaine dÉtats, pour la plupart de petite taille, elle est vulnérable au trafic de stupéfiants. En effet, elle est située entre les régions de production (Amérique du sud et Amérique centrale) et les régions de consommation (Amérique du nord et Europe). En matière de délinquance, le phénomène de la drogue est, sans conteste, un problème majeur dans ces départements dAmérique où en peu de temps, la situation au regard de la drogue sest profondément transformée. a) La forte présence de stupéfiants Traditionnellement, ces départements étaient traversés par le trafic international de cocaïne, dont les lieux de destination finale se trouvaient ailleurs. Localement on consommait des dérivés de cannabis, sans grand effet sur la délinquance. En somme la cocaïne passait mais ne sarrêtait pas. Aujourdhui, si les Antilles-Guyane restent une zone importante du trafic de passage, le fait majeur, et relativement nouveau, est lapparition de la consommation locale du crack en Guadeloupe et Martinique et de cocaïne en Guyane. Quelques données statistiques confirment le phénomène : · Cocaïne : 1997 : un peu plus de 167,5 kg saisis ; 1998 : 175 kg dont près de 50 % en Guyane ; · Crack : 1997 : 9,75 kg dont 66,5 % en Martinique ; 1998 : 20,3 kg dont 92 % en Martinique. Une prise de 15,15 kg en Martinique est la plus importante jamais réalisée en France. En 1996, 959 individus ont été interpellés dans les trois départements des Antilles-Guyane pour infractions à la législation sur les stupéfiants, en 1997, 1247 et en 1998, 1215. b) La consommation de drogue Si le cannabis demeure le produit le plus utilisé, le développement de la consommation de crack est plus inquiétant. En effet, produit dérivé de la cocaïne obtenu par adjonction dammoniac ou de bicarbonate de soude, le crack, moins cher que certaines autres drogues mais qui produit des effets encore plus désastreux, est particulièrement nocif en raison de la dépendance quasi immédiate et des dégâts quil entraîne sur lorganisme. Les besoins impérieux de consommer génèrent de la part des utilisateurs de crack des actions violentes : agressions physiques, vols à main armée Ce phénomène connaît actuellement une progression dans les trois départements français dAmérique et en particulier en Martinique où ont été réalisés 92 % des saisies de lannée dernière et où les vols à main armée et les vols avec violence sur la voie publique ont augmenté de plus de 31 %. Par ailleurs, et principalement en Guadeloupe, une toxicomanie liée à lusage de lhéroïne commence à voir le jour. c) Le trafic de stupéfiants · Le trafic local Ce trafic alimente la consommation locale des départements français. Il est organisé entre la Guyane française et le Surinam, entre la Guadeloupe et Antigua, la Dominique ou Saint-Martin, entre la Martinique et Sainte-Lucie ou Saint-Vincent. Il est associé au phénomène de limmigration dont il emprunte les filières. Il permet lacheminement sur le territoire français, le plus souvent de petites quantités de produits qui sont, soit directement revendues, soit remises aux trafiquants locaux. · Le trafic international Situés au cur dune zone stratégique pour lacheminement des stupéfiants vers lEurope et les États-Unis dAmérique, les aéroports internationaux des Antilles-Guyane sont utilisés comme des points de passage. Les saisies de drogues confirment cette réalité. La Guyane sert de point de départ pour des passages de cocaïne, essentiellement importée du Surinam vers lEurope et principalement la France métropolitaine et la Hollande. La Martinique sert également de point de départ pour des passages de cocaïne, de cannabis ou de crack vers lEurope France métropolitaine et Royaume-Uni principalement. La Guadeloupe, quant à elle, avec sa principale dépendance, lIle de Saint-Martin, est le territoire des Antilles françaises où le trafic international est le plus développé. En exerçant une forte pression sur le trafic, les services répressifs ont réussi en 1998 plusieurs affaires importantes dont le démantèlement de plusieurs filières en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, mais nont pas réalisé de saisie spectaculaire. Ce phénomène peut trouver une explication dans le succès enregistré par ces mêmes services, les années précédentes, obligeant les trafiquants à orienter différemment les routes de trafic, les aires de stockage et dacheminement. En effet la proximité dîles ou de pays indépendants moins bien armés pour lutter contre les trafics ou moins hostiles à lactivité des trafiquants, a conduit ces derniers à privilégier des secteurs pour poursuivre leur commerce. Cest ainsi que le rôle prépondérant de lIle de Saint-Vincent et lIle de Sainte-Lucie dans le trafic régional a été confirmé au travers de plusieurs affaires importantes. 2. La mise en uvre dactions appropriées aux particularités de la zone caraïbe savère insuffisante La coordination locale des services dÉtat est satisfaisante même si elle doit toujours être renforcée. En revanche la coopération internationale paraît faible au regard du poids des États-Unis dans la zone. a) Une multiplicité dacteurs Compte tenu des particularités de cette région, lOffice Central pour la Répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS) a mis en place, au plus près des zones de production et de transit, des officiers de liaison spécialisés « drogue », basés à Bogota en Colombie, à Caracas au Venezuela, à Miami et à Key-West aux USA, à Porto Rico et au Brésil. Ce dispositif est complété par le service régional de police judiciaire, dont létat major est situé à Pointe-à-Pitre et qui dispose de trois antennes opérationnelles à Saint-Martin, à Fort-de-France et à Cayenne. Les autres services de la police nationale, les forces de la gendarmerie nationale et de la douane complètent les structures répressives chargées de la lutte contre le trafic des stupéfiants. La coopération maritime organisée par la circulaire interministérielle du 5 mai 1997 a mis en place des structures anti-drogue régionales spécifiques aux Antilles-Guyane : · un comité zonal placé sous lautorité conjointe du préfet de la Martinique, préfet de zone, et du procureur général est chargé de coordonner les actions de lutte contre le trafic de stupéfiants notamment par voie maritime ; · une cellule de coordination judiciaire ; · un bureau de liaison permanent placé auprès du service général de police judiciaire et chargé de développer les échanges entre les services et de définir un fichier dobjectifs. La coopération internationale sarticule aussi autour du réseau Interpol, des attachés de police du service de coopération technique internationale de police (SCTIP), du centre interministériel de formation anti-drogue (CIFAD) et du traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN). Elle mobilise également de multiples organisations et enceintes internationales, auxquelles la France participe. b) Une coopération peu opérationnelle à cause dimportants problèmes structurels Malgré les progrès enregistrés dans la coopération policière, force est de constater que la disparité des législations, des procédures judiciaires (notamment en matière de blanchiment dargent) et labsence de conventions dentraide judiciaire avec certains pays voisins nuisent à une action efficace. Les moyens mis en place restent très en deçà des besoins pour les raisons suivantes : · les États-Unis pèsent de tout leur poids sur cette zone, et les relations sont donc déséquilibrées ; · la coopération avec les pays qui concernent principalement les Antilles françaises se heurte à des problèmes structurels : différence de traditions juridiques avec des pays de culture anglo-saxonne, fiabilité toute relative des services de police de ces pays ; · la coopération policière avec les services étrangers, intense à certains égards mais trop disparate, repose en partie sur des affinités et des solidarités denquêteurs. En outre, il nexiste pas de conventions dextradition ni dentraide judiciaire, par exemple avec Sainte-Lucie et La Dominique. Par ailleurs, des discussions ont été engagées avec Haïti et Cuba et une réunion internationale avec les autorités de police du Surinam sest tenue à Paramaribo les 6 et 7 janvier 1999. Cette rencontre qui avait pour but de mettre en place les bases dun mécanisme de coopération simple, direct et rapide entre la Guyane et le Surinam, tant en ce qui concerne la circulation des personnes que celle des marchandises, a permis de réunir les conditions pour que la police judiciaire développe avec ce pays des actions de coopération, notamment dans le domaine du trafic des stupéfiants et du blanchiment dargent. Le projet douvrir un poste dofficier de liaison OCRTIS à Paramaribo a également été évoqué. 3. Le blanchiment dargent est inégalement combattu Le développement, mal endigué, du trafic de stupéfiants dans les DOM, et en particulier dans la zone des Caraïbes, se traduit par un risque accru dentrée de capitaux illégaux. La situation du blanchiment dans le bassin des Caraïbes requiert une vigilance constante car cette zone présente, par ses particularismes, une grande sensibilité dans le domaine du recyclage des capitaux illicites. Tout dabord, il sagit dune région où coexistent des micro-États, qui sont souvent des places offshore où prédominent les sociétés écrans, et des territoires sous souveraineté américaine, française ou néerlandaise, donc autant de points dentrée possibles pour largent blanchi. Cette zone est par ailleurs située sur les routes maritimes ou aériennes des produits stupéfiants vers lAmérique du Nord et lEurope. Enfin les îles Caraïbes développent une forte activité touristique et attirent, dans un contexte de défiscalisation, les convoitises du secteur de la promotion immobilière, bien connu pour servir de placement idéal à des capitaux blanchis. a) Des flux relativement maîtrisés Les risques étant importants, des efforts ont été faits pour que toute la vigilance et la rigueur nécessaires soient mises en uvre. Il convient dabord de souligner que la loi dite « anti-blanchiment n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants sapplique intégralement dans les départements français des Antilles, ce qui présente un net avantage par rapport à la situation que connaissent dautres pays dans leurs possessions des Antilles. Cette loi sapplique à un grand nombre dorganismes financiers et notamment aux organismes régis par les dispositions de la loi du 24 janvier 1984 relative à lactivité et au contrôle des établissements de crédit, aux entreprises régies par le code des assurances ou par le code de la mutualité, aux sociétés de bourse et aux commerçants changeurs manuels. Cette loi définit la déclaration obligatoire de certaines sommes ou opérations ainsi que des obligations de vigilance, dans le cas de louverture dun compte par exemple. Les casinos font lobjet de dispositions spécifiques (article 18) et certains aménagements sont adoptés dans le code des douanes, le code de santé publique et le code de procédure pénale. Les organismes financiers sont donc soumis à lobligation de vigilance et au système de la déclaration de soupçon. Ainsi, la cellule chargée du traitement du renseignement et de laction contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN) reçoit-elle des informations en provenance des départements français des Antilles, dont la pertinence varie selon les correspondants anti-blanchiment locaux. Le service veille à sensibiliser ses partenaires financiers de la zone et à leur porter les connaissances techniques et la formation nécessaire. Ces efforts ont porté leurs fruits, en terme de remontée dinformation. Dautre part, il existe localement dautres pays beaucoup mieux placés pour attirer les blanchisseurs. Concrètement, les départements français des Antilles constituent le fer de lance de laction anti-blanchiment de la France dans la région des Caraïbes ; action qui, de surcroît, se présente comme lalternative au modèle américain fortement implanté. TRACFIN a déjà organisé plusieurs semaines anti-blanchiment au centre international de formation anti-drogue (CIFAD) de Fort-de-France, à lintention des pays anglophones ou hispanophones de la zone. Cette démarche sera renouvelée, afin de répondre à la forte demande des États de la région. En outre, TRACFIN joue un rôle central au sein du groupement daction financière Caraïbes (GAFIC) que la nomination du nouveau directeur exécutif adjoint un fonctionnaire de police français vient conforter. Parallèlement à ces actions, qui sont loccasion de nouer des contacts fructueux, la coopération sest instaurée avec différents pays dAmérique latine (Argentine, Brésil, Colombie, Vénézuela) ou centrale (Mexique, Costa-Rica). Enfin, laction anti-blanchiment menée par TRACFIN sur la zone a été utilement complétée par limplantation dun échelon de la direction des enquêtes douanières à Fort-de-France, compétent pour la région Antilles-Guyane, et dune antenne du même service pour la partie française de lîle de Saint-Martin, dont la situation est particulièrement délicate. b) La situation de Saint-Martin et Saint-Barthélémy est très préoccupante Ces deux îles du Nord présentent un intérêt particulier pour les blanchisseurs dargent. Administrativement, elles dépendent de la Guadeloupe, où sont localisés les services dinspection des établissements bancaires de la région et les correspondants anti-blanchiment de TRACFIN. Sur le plan touristique, Saint-Martin et Saint-Barthélémy drainent des flux de voyageurs plus importants que la Martinique et la Guadeloupe. De nombreuses liaisons maritimes et aériennes directes sont en effet assurées vers ces îles depuis les continents américain et européen. Une population hétérogène y réside, composée notamment de ressortissants italiens, américains, russes et, fait nouveau, jordaniens. Bon nombre ces ressortissants ont créé des sociétés offshore, notamment à Saint-Thomas et Sainte-Croix, (îles Vierges américaines) et sont titulaires de comptes en devises, phénomène courant dans la partie française de Saint-Martin. La proximité dAnguilla et dAntigua accroît les risques de blanchiment. Sy trouvent de nombreuses structures traditionnellement recherchées par les blanchisseurs : casinos sur Internet, centres offshore attirant notamment les groupes mafieux russes et les International Business Companies (IBC), etc. Ces entités sanalysent comme des sociétés fantômes, qui nexistent que de nom et sont totalement dépourvues de documents denregistrement. Les déclarations de soupçon transmises à TRACFIN concernant Saint-Martin et Saint-Barthélémy mettent principalement en cause des non-résidents français. Dans la typologie du blanchiment, Saint-Martin offre des opportunités de placement (dépôts despèces dorigine illicite) et dintégration des sommes blanchies par lachat de biens immobiliers. Ainsi, un dossier transmis par TRACFIN au parquet de Basse-Terre a-t-il permis, en coordination avec les services des États-Unis, dextrader un ressortissant américain impliqué dans un trafic de marijuana et de saisir des biens immobiliers quil avait acquis avec des fonds frauduleux. Lattrait quexercent les deux îles sur les capitaux criminels explique et justifie lintensification de laction de TRACFIN sur la zone, au travers, dune part dun renforcement de la sensibilisation de ses correspondants financiers et des intermédiaires immobiliers locaux (notaires et agents immobiliers assujettis au mécanisme de la déclaration de soupçon par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et financier dans ses articles 98 à 100, qui élargissent le champ dapplication de la loi anti-blanchiment), et, dautre part, dun resserrement de ses liens avec les autres acteurs institutionnels engagés dans le combat contre le recyclage de largent sale (police, douane et justice). La lutte anti-blanchiment est aussi indispensable que difficile à mener, comme en témoignent les obstacles auxquels se heurtent les simples contrôles fiscaux à Saint-Martin et Saint-Barthélémy. Les tentatives du ministère des Finances pour rendre effectif le recouvrement des impôts (directives strictes, envoi de personnels supplémentaires, poursuites fiscales et sociales, sanctions, perquisitions ) ont rencontré lopposition des contribuables dont lhostilité a pris des formes variées : violences physiques à lencontre des inspecteurs des impôts, opération « ville morte » en juillet 1998 à Saint-Barthélémy et à Marigot en février 1999, motion remise au sous-préfet en novembre 1998 De tels comportements sont plus dignes dun État de non-droit que dun département français et ne sauraient être tolérés. Tout renoncement en la matière de la part des pouvoirs publics ne peut que stimuler les fraudes et les trafics en tout genre. Des redéploiements de fonds semblent ainsi nécessaires : les économies qui pourraient être faites sur les « sur-rémunérations » et la défiscalisation seraient bien plus utiles pour lutter contre limmigration clandestine et le trafic de stupéfiants. Si les premiers ont eu une utilité dans la passé, ils constituent aujourdhui des maux pour les sociétés ultramarines ; les seconds exacerbent les tensions en accroissant linsécurité. Les combattre permettrait, sinon de résoudre tous les problèmes, du moins de rendre ces sociétés plus saines et plus sereines, ce qui ne peut que faciliter la résolution des autres problèmes qui les touchent. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 7 octobre 1999, la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a examiné les crédits des Départements d'outre-mer. Après lexposé de votre rapporteur spécial, M. Alain Rodet sest interrogé sur les raisons de lintensification du trafic de drogue depuis cinq ans. M. Michel Inchauspé a souligné le rôle de Saint-Martin dans les flux financiers dorigine incertaine, alors que lîle est française. Il a évoqué la crise traversée par le Crédit martiniquais : lÉtat alimente la trésorerie de cet établissement bancaire par lintermédiaire de la Caisse de coopération pour lui éviter une faillite, que le laxisme des autorités de tutelle na pas permis de prévenir. Des systèmes de prises de participations complexes, voire de faillites organisées, sont en cause. Dans la mesure où ce scandale se rapproche de celui qui a touché le Crédit lyonnais, la justice commerciale se doit dintervenir. M. Gilbert Gantier a félicité votre rapporteur spécial davoir souligné aussi nettement les problèmes qui touchaient les DOM, notamment en ce qui concerne les salaires locaux, la lutte contre la drogue et les problèmes dimmigration clandestine et il lui a demandé sil pouvait analyser les causes des troubles qui ont affecté récemment la Guadeloupe. M. Jean-Pierre Delalande a souhaité avoir des précisions sur le fonctionnement, le statut et les missions du Fonds pour lemploi dans les départements doutre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) et a demandé si la ligne budgétaire du FEDOM figurait dans le budget du ministère de lEmploi. Il sest étonné du grand nombre de fonds existant dans les différents ministères et suggéré quune liste en soit dressée. Votre rapporteur spécial a rappelé que le FEDOM qui, à lui seul, représente le tiers des crédits relatifs aux DOM, était exclusivement alimenté par des crédits inscrits au titre IV du secrétariat dÉtat à lOutre-mer, à hauteur de 2,1 milliards de francs, et quil finançait les nombreuses actions dinsertion existant dans ces départements, notamment les contrats emploi-solidarité. Il a analysé les tensions sociales en Guadeloupe comme le résultat densemble de la situation sociale : aux fortes disparités de revenus sajoutent le taux élevé de chômage, surtout parmi les jeunes, et la paupérisation dont témoigne le nombre dallocataires du revenu minimum dinsertion (RMI). Létude du blanchiment de largent sale à Saint-Martin mériterait la création dune mission dinformation. Il convient également que soit approfondie linformation du Parlement sur la crise du Crédit martiniquais, mais aussi sur la récente faillite de la société Stardust, filiale du Crédit lyonnais, contrainte de reverser les aides quelle a reçues à la suite dune décision de la Commission européenne et qui, donc, est en situation de dépôt de bilan. Il a illustré laggravation du problème de la drogue aux Antilles en rappelant que cest là qua été réalisée la plus grosse prise de stupéfiants en 1998 et que les statistiques témoignent dune aggravation nette de la situation depuis cinq ans. Usant de la faculté que larticle 38 du Règlement de lAssemblée nationale confère aux députés dassister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Gérard Grignon a approuvé lanalyse des causes sociologiques des tensions dans les DOM. Il a souligné que le fait que des fonctionnaires métropolitains occupaient lessentiel des postes et bénéficiaient dune indexation salariale et de primes déloignement, était très mal accepté par les habitants originaires de ces départements, qui sont, pour certains emplois, tout aussi qualifiés que des métropolitains. Le taux de chômage outre-mer est souvent proche de 40 % et touche surtout les jeunes, les nominations de fonctionnaires métropolitains pouvant être ressenties comme aggravant labsence de débouchés. Après avoir regretté que le dispositif de la loi dite « Pons » soit si souvent décrié alors que ses résultats sont mal connus et, surtout, quaucun autre mécanisme nest proposé, il a insisté sur la nécessité de pérenniser les allégements de charges sociales spécifiques aux DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon, citant lexemple dune brasserie de Terre-Neuve qui est prête à sinstaller à Saint-Pierre-et-Miquelon, si elle reçoit la garantie de cette pérennisation. En dépit du surcoût salarial quune telle installation induit, elle peut parfaitement être bénéfique, à la fois pour des raisons géographiques de desserte et sur le plan économique. Les dispositions de larticle 72 du projet de loi vont donc dans le bon sens, mais nécessiteraient dêtre pérennisées. Enfin, il convient de souligner que loutre-mer a une image connotée de plus en plus négativement, ce qui nuit au développement économique local. Après avoir rappelé que la rémunération des fonctionnaires de métropole posait effectivement un réel problème, certains, comme M. Paul Vergès, postulant même la suppression des primes déloignement, M. Jean-Pierre Brard, Président, a indiqué que la Commission pourrait opportunément se pencher sur le régime juridique et fiscal de Saint-Martin et sur le « crédit martiniquais » et « stardust ». La Commission a ensuite adopté, contre lavis de votre rapporteur spécial, les crédits des Départements d'outre-mer. Puis elle a adopté larticle 72 du projet de loi de finances, rattaché à ces crédits. La Commission vous demande démettre un vote favorable à ladoption des crédits des Département doutre-mer. LAISSER CETTE PAGE SANS NUMÉROTATION Article 72 Prorogation du régime dexonération des charges patronales Texte du projet de loi : Au II de larticle 4 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser lemploi, linsertion et les activités économiques dans les départements doutre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, les mots « pendant cinq ans à compter de la publication du décret en Conseil dÉtat susmentionné » sont remplacés par les mots « jusquau 31 décembre 2000. ». Exposé des motifs du projet de loi : Le II de larticle 4 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 précise que le régime dexonération sectorielle prévu par le I du même article est applicable pendant 5 ans à compter de la date de publication du décret dapplication nécessaire à sa mise en uvre. Ce décret, daté du 27 février 1995, ayant été publié le 1er mars 1995, le régime prend fin le 1er mars 2000. Afin de maintenir ce dispositif en faveur des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon et dassurer sa mise en uvre pour une durée suffisante, il est proposé de le proroger jusquau 31 décembre 2000. Observations et décision de la Commission : Larticle 72 du projet de loi de finances pour 2000 propose de proroger le régime dexonération des charges patronales dans les départements doutre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon jusquau 31 décembre 2000. Larticle 4 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser lemploi, linsertion et les activités économiques dans les départements doutre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte crée un régime dexonération sectorielle qui sapplique aux départements doutre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Sont exonérées de cotisations au titre des assurances sociales, des allocations familiales et des accidents du travail les entreprises immatriculées au registre du commerce et des sociétés ou inscrites au répertoire des métiers qui en font la demande à la caisse de sécurité sociale compétente, si elles exercent leur activité dans une série de secteurs : lindustrie, lhôtellerie et la restauration, la presse, la production audiovisuelle, lagriculture et la pêche, y compris laquaculture. Le coût pour les organismes sociaux est pris en charge par lÉtat et est inscrit sur le budget des charges communes : la compensation sélevait à 872,1 millions de francs en 1997. Le II de larticle 4 de la loi de 1994 précise que ces dispositions sont applicables pendant cinq ans à compter de la publication du décret. Ce décret, daté du 27 février 1995 a été publié le 1er mars 1995 : le régime prend donc fin le 1er mars 2000. Le présent article propose de le proroger jusquà la fin de lannée 2000 afin dassurer sa mise en uvre pendant une durée suffisante. Il sagit en fait daménager une période de transition, avant la mise en place de nouveaux dispositifs dans le cadre de la prochaine loi dorientation relative aux départements doutre-mer. La Commission a adopté cet article sans modification et vous demande démettre un vote favorable à son adoption. * * * _____________ N°1861-36. - Rapport de M. François d'Aubert, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Outre-mer: départements d'outre-mer. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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