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le 18 octobre 1999

N° 1861

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

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PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

PREMIÈRE PARTIE : GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE 9

CHAPITRE PREMIER : DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE 13

A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE 13

1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale 14

2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités 18

3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie 22

4.- Une situation encore très difficile au Japon 28

5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents 30

B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE 35

1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance 35

2.- Des perspectives d’inflation modérées qui laissent espérer la poursuite d’une politique monétaire accommodante 41

C.- LES BUDGETS ÉCONOMIQUES POUR 2000 47

1.- Un scénario international « peint de couleurs plus vives » 48

2.- La zone euro : une accélération confirmée 57

CHAPITRE II : UNE ÉCONOMIE PORTÉE PAR LE CERCLE VERTUEUX EMPLOI-REVENU-CONSOMMATION 67

A.- LA POLITIQUE DE L’EMPLOI, UN ADJUVANT PUISSANT AU DYNAMISME DU MARCHÉ DU TRAVAIL 67

1.- La politique de l’emploi : aspects quantitatifs et qualitatifs 69

2.- L’amélioration de la situation de l’emploi et du chômage 86

B.- LES MÉNAGES RESTENT LE PIVOT D’UN RETOUR DURABLE DE LA CROISSANCE 95

1.- Une consommation toujours bien orientée, malgré un léger tassement 96

2.- Une forte reprise de l’investissement des ménages 101

3.- Soutenir ce processus en allant plus loin dans l’allégement des prélèvements pesant sur les ménages 102

C.- UNE OPPORTUNITÉ POUR FAIRE RECULER LES DÉSÉQUILIBRES DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 106

1.- Exclusion, précarité et Etat providence 107

2.- L’avenir des retraites 114

3.- Inégalités et territoires 121

CHAPITRE III : LA PÉRENNITÉ DE LA CROISSANCE : UN LIEN ÉTROIT AVEC LA VITALITÉ DE L’OFFRE 135

A.- UN EXCÉDENT COURANT, SYMBOLISANT L’EFFICACITÉ DE L’APPAREIL PRODUCTIF NATIONAL 135

1.- Des échanges extérieurs structurellement excédentaires 135

2.- Un infléchissement conjoncturel du solde commercial français 147

B.- LA « MAISON FRANCE » DANS LE « VILLAGE PLANÉTAIRE » : COMPÉTITIVITÉ ET ATTRACTIVITÉ 154

1.- La France s’inscrit dans une économie mondiale globalisée 154

2.- La compétitivité et l’attractivité sont les conditions d’une insertion réussie dans l’économie mondiale 159

C.- UNE DYNAMIQUE DE L’INVESTISSEMENT ET DE L’INNOVATION ENCORE TROP HÉSITANTE 167

1.- L’investissement des entreprises : ombres et lumières 168

2.- Le renforcement de la politique favorable à l’innovation 172

D.- LE TISSU PRODUCTIF : DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES DONT LES EFFETS CONTRASTÉS APPELLENT À LA VIGILANCE 175

1.- Un nombre croissant de fusions-acquisitions 175

2.- Les motivations diverses des fusions-acquisitions 177

3.- Un environnement favorable aux concentrations 179

4.- Des effets financiers, économiques et sociaux inégaux 180

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DE LA DETTE DE L’ETAT DANS LE CONTEXTE NOUVEAU DE L’UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE 185

CHAPITRE PREMIER : L’UNION MONÉTAIRE A BANALISÉ LES ÉMETTEURS SOUVERAINS DE LA ZONE EURO DANS UN MARCHÉ EUROPÉEN DES CAPITAUX QUASIMENT UNIFIÉ 193

A.- L’AVÈNEMENT DE L’EURO, POINT D’ORGUE DE L’INTÉGRATION DES MARCHÉS EUROPÉENS DE CAPITAUX 195

1.- Une dynamique d’intégration déjà ancienne 195

2.- L’euro, accélérateur de la recomposition du paysage financier en Europe 198

B.- UN CONTEXTE CONCURRENTIEL PLUS VIF ENTRE ÉMETTEURS SOUVERAINS, OÙ LA FRANCE ET L’ALLEMAGNE PRÉTENDENT TOUTES DEUX ASSUMER LE RÔLE D’« ÉMETTEUR DE RÉFÉRENCE » 201

1.- L’euro ouvre une ère de concurrence accrue entre Etats émetteurs 202

2.- Signature française, signature allemande : l’équivalence imparfaite 208

CHAPITRE II : LA QUALITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE ET DE SA GESTION EST UNANIMEMENT RECONNUE ET APPRÉCIÉE DES MARCHÉS 217

A.- LA MODERNISATION DE LA DETTE DE L’ETAT, UNE ENTREPRISE RÉUSSIE 218

1.- Un ensemble performant d’outils et de procédures 218

2.- Un modèle français vers lequel convergent les Etats de la zone euro 225

B.- LA LIQUIDITÉ DE LA DETTE DE L’ETAT, PIERRE DE TOUCHE DE LA COMPÉTITIVITÉ INTERNATIONALE DU TRÉSOR FRANÇAIS 231

1.- Un marché secondaire de la dette très liquide et très sûr 232

2.- La gestion active de la dette au service de la liquidité du marché 240

3.- La léthargie du Matif, handicap indolore pour les valeurs du Trésor ? 249

ANNEXE À LA DEUXIÈME PARTIE : CADRE LÉGAL, INSTITUTIONS COMPÉTENTES, INSTRUMENTS ET TECHNIQUES DE GESTION DE LA DETTE AUX ETATS-UNIS, EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D’ALLEMAGNE, AU JAPON ET AU ROYAUME-UNI 267

CONCLUSION 275

TRAVAUX DE LA COMMISSION 277

I.- AUDITION DE MM. DOMINIQUE STRAUSS-KAHN, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE, ET CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 277

II.- AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 291

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

PREMIÈRE PARTIE

GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE

Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans un contexte incontestablement favorable.

En dépit des incertitudes conjoncturelles de la fin de l’année 1998, liées aux turbulences ayant affecté l’économie mondiale, il apparaît que la stratégie économique définie au début de la législature a porté ses fruits. Cassée en 1995-1996 par une politique économique et fiscale brutale et inadaptée, la croissance semble désormais bien installée. Ainsi, la croissance française, qui était à la traîne par rapport à nos partenaires européens, est désormais plus forte que celle constatée dans la zone euro, devançant significativement les performances de l’Allemagne et de l’Italie.

Après la progression de 3,2% du PIB en 1998, l’année 1999 serait marquée, selon les prévisions du Gouvernement, par une croissance, encore ferme, de 2,3% (2,5% selon le FMI), un rebond étant attendu pour 2000, avec un taux compris entre 2,6% et 3%, le FMI retenant, pour sa part, le haut de cette « fourchette ».

Fidèle à sa tradition historique comme à ses engagements électoraux du printemps 1997, la gauche plurielle, autour du leitmotiv de la priorité à l’emploi, a, en effet, défini une politique de croissance solidaire et mis en œuvre les moyens de sa concrétisation.

Faisant le pari que l’offre répondrait nécessairement aux stimulations de la demande, le Gouvernement a engagé une démarche qui place chaque français au cœur de la croissance : stabilisant la part –précédemment décroissante – des revenus du travail dans la valeur ajoutée, assurant une progression réelle du pouvoir d’achat des salaires, et particulièrement des plus modestes (+ 6% de pouvoir d’achat en deux ans pour les « smicards »), offrant aux jeunes exclus de l’emploi les voies d’une entrée dans la vie active avec les emplois-jeunes, nous avons pu stimuler la consommation et la demande intérieure.

Nos entreprises ne s’y sont pas trompées. Faisant fi d’un catastrophisme convenu, elles ont saisi la chance que leur offraient la relance de la consommation et l’établissement de la confiance, si bien que l’investissement et l’emploi sont au rendez-vous.

Le taux de chômage a ainsi significativement diminué en deux ans (– 1,4 point), même si l’on ne peut se satisfaire d’une situation où l’on compte encore 2,8 millions de chômeurs, tandis que l’investissement des entreprises, « arlésienne » du début de la décennie, s’est inscrit en hausse de plus de 6% en 1998.

Quelques éléments d’incertitude ou d’insatisfaction demeurent.

Il est certain que l’« atterrissage » longtemps annoncé de l’économie américaine, marquée par un décalage croissant entre l’économie réelle et la « sphère financière », pourrait affecter le dynamisme de l’économie française, dont l’environnement européen n’est d’ailleurs pas non plus sans zone d’ombre, avec notamment le ralentissement allemand.

Des impatiences se font également jour concernant la réduction des déficits publics et des prélèvements obligatoires.

Il faut, à cet égard, être lucides et vigilants.

D’abord, votre Rapporteur général relèvera que ceux qui, de 1993 à 1996, n’ont pu réduire les déficits que de 1,8 point de PIB, et ce malgré un alourdissement de 1,9 point des prélèvements obligatoires, sont – et ils le savent – disqualifiés pour émettre des critiques sur ce point.

Il faut aussi mesurer objectivement l’acquis. Nul ne saurait contester que, depuis la mi-1997⁽⁾, les déficits publics auront été réduits de 1,7 point de PIB, soit un effort plus significatif que celui réalisé, en moyenne, par nos partenaires de la zone euro (- 0,8 point). L’effort devra naturellement se poursuivre. De même, l’année 2000, après deux décennies de croissance continue de la charge de la dette, verra s’inverser la spirale de la dette : le poids de celle-ci dans le PIB, d’ailleurs resté très inférieur à ce qu’il était chez nos principaux partenaires – y compris ceux réputés les plus vertueux –, va enfin commencer à décroître.

S’agissant des prélèvements obligatoires, il est vrai qu’après la forte progression enregistrée sous la précédente législature, ils se maintiennent à un niveau très largement jugé excessif.

Il ne faut cependant pas oublier que, sous le vocable abstrait de prélèvements obligatoires, on trouve la contrepartie des prestations offertes aux citoyens par la « puissance publique » : sécurité, équipements, éducation, santé, etc…

Cette nécessaire mise au point ne doit toutefois pas occulter la réalité d’un prélèvement global qui excède la moyenne de ce qui est prélevé dans les pays comparables au nôtre.

Globalement, le projet de loi de finances pour 2000 garde le cap défini en début de législature, celui d’une croissance solidaire, avec, dans les arbitrages, les inflexions que l’évolution économique et budgétaire rendent possibles.

Pour 1999, les « fruits de la croissance », c’est-à-dire les marges budgétaires, avaient, grosso modo, été répartis en trois tiers : financement des priorités de la Nation, avec une progression de 1% en volume de dépenses, réduction du déficit budgétaire et baisses d’impôts.

Pour 2000, la répartition sera différente : dans un contexte qui n’appelle a priori pas de soutien conjoncturel, les économies sur le service de la dette, ainsi que les efforts de redéploiement et de gestion, permettent de stabiliser la dépense en volume (+0,9% en valeur, soit le même rythme que les prix), tout en assurant une nouvelle fois une réelle progression des moyens consacrés au financement des priorités définies l’an passé : emploi et solidarité, éducation, justice et sécurité, environnement, culture.

Les marges qu’autorise cet effort pour contenir globalement la dépense sont consacrées aux baisses d’impôts, qui, avec près d’une quarantaine de milliards de francs, soit les deux tiers des marges budgétaires, devraient permettre de tenir l’objectif d’une indispensable décrue des prélèvements obligatoires. Votre Rapporteur général, qui a beaucoup milité en faveur de cette mesure, se réjouit que le Gouvernement ait pu lever le verrou communautaire et retenir la baisse de la TVA sur les travaux dans le logement : avec un coût de près de 20 milliards, cette mesure concrétise de façon massive et lisible l’engagement pris devant le pays de réduire les prélèvements indirects.

Enfin, comme l’an passé, 21,2 milliards de francs, soit le tiers des marges disponibles, sont consacrés à la réduction du déficit budgétaire : sa diminution, qui devrait, en 2000, représenter 0,3 point de PIB, avec un besoin de financement de l’Etat de 2,4%, contribuera largement à la baisse du besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques (1,8%, en diminution de 0,4 point de PIB)  ⁽⁾.

Il apparaît ainsi que les choix opérés, raisonnables et équilibrés, sont de nature à conforter le « cercle vertueux » à l’œuvre depuis maintenant deux ans : la croissance retrouvée, recentrée sur les composantes internes de la demande, permet enfin d’engager la résorption du chômage ; cette amélioration de la situation de l’emploi génère des revenus soutenant la consommation, qui elle-même alimente l’investissement.

*

* *

CHAPITRE PREMIER

DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES
POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

Sous réserve de l’incertitude liée à l’ampleur d’un éventuel ralentissement de l’économie américaine, l’environnement international paraît favorable à la croissance.

Il en va de même du dosage actuel des politiques budgétaire et monétaire dans la zone euro.

Aussi les budgets économiques de la Nation peuvent-ils présenter une vision sereine des perspectives pour l’an 2000.

A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE

Les crises financières qui se sont succédé depuis 1997, d’abord en Asie du Sud-Est, puis en Russie, et, en janvier dernier, au Brésil, ont obscurci les perspectives de développement de l’économie mondiale. Elles n’ont cependant pas eu les conséquences dépressives que certains avaient pu craindre.

Ainsi, l’activité productive n’a été profondément perturbée que dans les seules économies émergentes des trois zones géographiques concernées, le Sud-Est asiatique, l’Europe orientale et l’Amérique latine. Ailleurs, si l’on excepte le cas du Japon, très spécifique, seule la sphère financière a été affectée, et uniquement de manière temporaire. Dans l’ensemble des Etats européens, la croissance a seulement été moindre que prévu et, dans les pays, tels que l’Allemagne, qui ont connu une récession, celle-ci a été temporaire et limitée. Pour les pays de l’Union européenne, l’expression de « trou d’air » retenue par le ministre français de l’économie, des finances et de l’industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, au début du printemps, était ainsi particulièrement adaptée.

Les perpectives de croissance pour le deuxième semestre de l’année 1999 et pour l’année 2000 sont donc satisfaisantes et permettent d’anticiper un rééquilibrage de la croissance mondiale au profit de l’Europe.

Cependant, il subsiste encore quelques éléments d’incertitude.

Certains semblent susceptibles de n’avoir que des conséquences très limitées et de n’affecter que modérément la croissance des pays industrialisés : l’endettement de quelques pays d’Amérique latine et les suites de la crise brésilienne, les aléas susceptibles d’affecter la situation de la Russie et un ralentissement de l’économie chinoise s’accompagnant d’une dévaluation du yuan-renmimbi et du dollar de Hong Kong.

En revanche, l’évolution économique des Etats-Unis est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur la croissance mondiale. Selon la majorité des économistes, l’économie américaine devrait connaître une phase de ralentissement après plusieurs années d’une croissance vigoureuse et d’une durée particulièrement exceptionnelle. Une décélération en douceur ne provoquerait pas de difficulté. En revanche, un scénario plus brutal s’accompagnant d’une brusque correction des cours boursiers, souvent jugés surévalués, serait susceptible de provoquer des perturbations plus importantes.

1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale

a) Une gestion satisfaisante de la crise russe et de la crise financière de l’été et de l’automne 1998

« Le calme et la confiance sont revenus sur les marchés mondiaux ». La première phrase de la première partie des « Perspectives économiques de l’OCDE », publiées en juin dernier (n° 65), prend acte du fait que la crise russe et la crise financière qui a suivi ont été convenablement gérées, permettant ainsi de déjouer les prévisions les plus pessimistes, lesquelles n’étaient pourtant pas infondées.

Diverses initiatives ont permis de rassurer l’ensemble des marchés sur la possibilité d’éviter des conséquences en chaîne de l’effondrement de certains d’entre eux : les interventions du Fonds monétaire international (FMI) et des autorités monétaires nationales ; l’assouplissement de la politique monétaire américaine, à l’initiative de la Réserve fédérale ; la réduction des taux d’intérêt dans la plupart des pays de l’OCDE, qui a permis une forte expansion du crédit ; le renflouement par des établissements privés, sous l’impulsion des autorités monétaires américaines, d’un fonds d’arbitrage, le LTCM (Long–Term Capital Management), qui était presque en cessation de paiement.

Pour endiguer la crise des pays émergents, le FMI a accordé, au cours de l’exercice 1998/1999, une enveloppe de 38,4 milliards de dollars de crédits, sur lesquels 30 milliards ont été décaissés. A la fin du mois d’avril 1999, le total des encours était de 90,8 milliards de dollars contre 75,4 milliards de dollars un an plus tôt. Les engagements les plus élevés ont été pris en faveur du Brésil (17,6 milliards de dollars), de l’Indonésie (8,6 milliards de dollars) et de la Russie (11,5 milliards de dollars).

Par ailleurs, les marchés boursiers se sont redressés et sont restés bien orientés au cours du premier semestre de l’année 1999, tout risque systémique susceptible de conduire à une déflation généralisée ayant été considéré comme écarté.

Dans ce contexte, la crise brésilienne, en janvier 1999, avec la dépréciation de 45% du real par rapport au dollar, a eu des effets très limités. Il est vrai que les mesures de soutien préventivement arrêtées par le FMI en faveur du Brésil, dès novembre 1998, ont eu un effet de retardement très précieux et ont permis aux institutions financières de procéder à un désengagement vis–à–vis du risque des pays émergents.

De même, ainsi que le note l’OCDE, la crise au Kosovo n’a pas bouleversé les marchés financiers mondiaux. Ses conséquences économiques, pour dramatiques qu’elles soient, à des degrés divers, pour les populations concernées, sont donc limitées aux seuls pays voisins.

b) Un commerce mondial à nouveau bien orienté

Après plusieurs années de forte croissance, avec une augmentation moyenne de 7% sur la période 1985–1996, le dynamisme du commerce mondial a été affecté par la crise asiatique.

Le taux de croissance des échanges de marchandises en volume, mesurés par la moyenne arithmétique des importations et exportations mondiales, qui s’établissait à +10% en 1997, a ainsi chuté à +4,5% en 1998. Ce ralentissement s’explique d’abord par la récession au Japon et dans les principaux pays émergents d’Asie, dont les importations représentent le quart des importations mondiales de marchandises. Le volume de ces dernières a, en effet, diminué de 8,5% en 1998. Il provient également de la réduction des recettes d’exportation des régions productrices de matières premières. Il devrait encore être sensible cette année, puisque la progression de l’indicateur précité devrait s’établir à 3,9%, selon les prévisions de l’OCDE et à 3,2% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Aux phénomènes déjà évoqués, il faut en effet ajouter la réduction des importations des pays d’Amérique latine et de la demande intérieure provenant d’Amérique du Nord et d’Europe, qui n’ont pas été totalement compensées par le début de reprise en Asie.

Pour 2000, le taux de croissance du commerce mondial devrait s’établir à un niveau supérieur, de 5,6% selon l’OCDE et de 5,8% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, traduisant une réorientation favorable des courants d’échanges internationaux. Pour l’essentiel, cette évolution serait la conséquence de la poursuite de la reprise des importations des seules économies émergentes d’Asie du Sud–Est, la situation encore passablement dégradée en Russie et au Brésil faisant que les régions concernées resteraient à l’écart de ce mouvement de reprise.

c) Un marché des matières premières toujours déprimé, à l’exception du pétrole et de certaines matières premières spécifiques

Au cours de l’année 1998, les prix des matières premières ont fortement chuté sous l’effet tant d’un gonflement de l’offre que d’une réduction des importations des pays émergents d’Asie. Selon Rexecode, l’indice d’ensemble des matières premières ⁽⁾, exprimé en dollars, a diminué de 25% en 1998.

Ce mouvement a été particulièrement sensible dans le cas du pétrole, dont le prix a baissé de 50% par rapport à 1997, le cours du baril de brent (qualité de référence de la Mer du Nord) chutant à 11 dollars à la fin de l’année dernière, cours qu’il a d’ailleurs conservé au premier trimestre de cette année. En moyenne annuelle, la chute des cours est moins spectaculaire, certes, mais tout aussi significative : pour cette même référence, le cours moyen s’est établi à 13 dollars en 1998 contre 19 dollars en 1997.

Une même évolution a également affecté les autres matières premières, notamment le cuivre. Seuls les cours des métaux précieux (or, platine, argent), également orientés à la baisse, ont mieux résisté.

Pour l’année 1999, on observe une remontée des cours du pétrole, alors que les autres marchés des matières premières demeurent déprimés, à l’exception de quelques matières spécifiques qui font l’objet de mouvements spéculatifs, comme l’alumine.

Le cours du baril de brent sur la place de Londres est, en effet, remonté au-dessus de 20 dollars depuis le début de l’été et continue à croître. Il était de 23 dollars le 13 septembre dernier. Il faut y voir la conséquence de l’accord de réduction de la production conclu le 23 mars 1999 entre l’OPEP et certains autres grands pays producteurs. Contrairement aux accords précédents, celui–ci a acquis rapidement une certaine crédibilité compte tenu de la normalisation des relations entre l’Iran et l’Arabie saoudite ainsi que d’un changement de gouvernement au Venezuela. En outre, la demande s’avère cette année plus dynamique que l’an passé, grâce à une reprise de la demande dans les pays de l’OCDE après une période de stagnation de la consommation. L’ampleur de la remontée des prix semble cependant devoir être limitée, à terme, en raison de l’importance des stocks mondiaux et du comportement de certains producteurs qui risquent de ne pas respecter l’accord précité dès lors que les cours auraient atteint un niveau jugé suffisant pour assurer la stabilité de leurs ressources sans pour autant provoquer la mise en exploitation de gisements supplémentaires. Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l'hypothèse d’une stabilisation des cours autour de 18 dollars le baril.

S’agissant des autres matières premières, l’OCDE envisage, dans ses Perspectives économiques de juin dernier, une baisse de 10% pour cette année, dans l’ensemble, suivie d’une stabilisation des prix en 2000.

d) Des perspectives de croissance certaines

Selon l’OCDE, l’économie mondiale, dont la croissance ne s’est établie qu’à 2,3% en 1998, contre 4% en 1996 et 1997, ne donnerait des signes de reprise que très modestes cette année, avec une progression de 2,5% de la production. Cependant, la reprise serait plus ferme en 2000 et la croissance s’établirait à 2,9%.

Le FMI anticipe également une amélioration du climat économique d’ensemble, dès cette année, et une reprise de la croissance mondiale en 2000, avec des taux de progression de 3% pour 1999 et de 3,5% en 2000, selon les estimations rendues publiques en septembre 1999. On ne manquera pas d’observer que l’institution fait preuve d’un plus grand optimisme qu’en avril, puisque chacune de ces deux perspectives a été réévaluée, celles-ci étaient respectivement, au printemps, d’une croissance de +2,3% pour cette année et de +3,3% pour l’année prochaine.

Cette accélération serait principalement due à un retour de la croissance dans les pays émergents d’Asie et d’Europe centrale, ainsi qu’au dynamisme des économies des pays de l’Union européenne. En revanche, l’économie du Japon resterait, dans l’ensemble, atone, la stagnation actuelle se poursuivant en 2000 malgré le rebond du premier trimestre et la stabilisation du deuxième trimestre.

La principale incertitude est celle affectant la croissance des Etats-Unis, dont la durée et la vigueur exceptionnelles ne cessent d’étonner, et sur l’issue de laquelle les experts divergent sensiblement.

On observera que le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’un simple rééquilibrage, avec une croissance mondiale de 2,8% en 1999 et de 2,9% en 2000.

2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités

Selon les termes de l’agence financière de l’ambassade de France à Washington ⁽⁾, depuis presque trois ans maintenant, l’économie américaine « défie les lois de la pesanteur ». L’actuel cycle de croissance, qui a débuté au printemps de l’année 1991, s’avère d’une durée particulièrement longue et d’un dynamisme remarquable, avec un taux d’expansion d’environ 4 % l’an, en moyenne.

Ce cycle a permis la résorption du chômage, lequel s’est établi à 4,3% en août, niveau inconnu depuis 1970, et s’est accompagné d’un assainissement des finances fédérales, caractérisées par un excédent de 0,8% du PIB en 1998 qui contraste avec le déficit de 4,7 % du PIB de l’exercice 1992. On observera qu’il ne s’est pas accompagné d’un regain d’inflation, celle–ci ayant même régulièrement diminué, puisqu’elle s’établit actuellement à 1,5%, contre 5% en 1991.

La vivacité de la demande intérieure sur une période aussi longue étant jugée insoutenable, la très grande majorité des observateurs annonce chaque année, depuis 1997, un ralentissement et un retour à une croissance plus sobre, de l’ordre de 2% à 2,5% par an. On observera cependant que, dans un contexte de modération salariale, la vigueur de la consommation s’explique en grande partie par les effets de richesse provenant de la faible augmentation des prix et de la progression continue des valeurs boursières, largement diffusées au sein de l’importante classe moyenne américaine.

Ce ralentissement annoncé, qui ne s’est pas encore produit, est au cœur du débat économique.

D’un coté, certains économistes considèrent que cette anticipation est erronée et que l’économie américaine devrait rester sur un sentier de croissance dynamique. L’explication la plus étayée est celle des tenants de la « nouvelle économie » ou du « nouvel âge » selon lesquels les effets combinés de la globalisation, du développement du commerce international, qui représente le quart de l’économie mondiale, et du développement de l’informatique, qui a accru la capacité d’échange d’information et entraîné la construction d’une économie de réseaux autour d’Internet, ont engendré un nouveau système économique. Cette nouvelle économie serait caractérisée par l’absence d’inflation, excluant ainsi toute tension sur les taux d’intérêt susceptible de provoquer une baisse du marché boursier et d’affecter le rythme des investissements. L’absence de tension sur les prix est expliquée par deux facteurs : d’une part, la fluidité du marché du travail, laquelle a, jusqu’à présent, empêché le développement des revendications salariales malgré le plein emploi et provoque une réduction du niveau du taux de chômage non accélérateur de l’inflation, ou NAIRU ⁽⁾ ; d’autre part, la mondialisation de la concurrence, les entreprises étant contraintes d’accroître leur productivité et d’innover pour maintenir ou augmenter leur profitabilité, puisqu’elles ne peuvent plus librement augmenter leurs prix comme elles le feraient sur un marché protégé.

Dans sa version la plus hardie, la thèse de la nouvelle économie est couplée avec l’hypothèse de la fin des cycles économiques et accrédite le pronostic d’une croissance stable et durable jusqu’en 2020. Selon les tenants de cette théorie de la « fin des cycles », le recentrage de l’activité sur les services, secteurs que l’absence de stocks et la plus grande stabilité de la demande mettent à l’abri des aléas, l’amélioration de la gestion des entreprises, notamment l’adoption de la technique des flux tendus, qui réduit les risques de surproduction, l’ouverture des économies sur l’extérieur et le développement de la consommation dans les pays émergents, devraient supprimer les fluctuations et permettre ainsi une expansion importante et durable.

Certes, la thèse de la « nouvelle économie » a le mérite de tenter d’expliquer les performances étonnantes de l’économie américaine, mais force est d’admettre que ses détracteurs n’ont pas nécessairement tort quand ils avancent qu’il pourrait s’agir d’une explication de circonstance et non d’un véritable corpus théorique dûment éprouvé.

Les économistes qui considèrent, au contraire, que l’économie américaine devrait faire l’objet d’un ralentissement constatent que cinq facteurs, dont les effets des trois premiers sont déjà perceptibles, devraient entraîner une atténuation du rythme de croissance :

– restées très dynamiques jusqu’au premier semestre 1999, la consommation privée et la construction de logements, qui a été favorisée par la détente des taux d’intérêt, devraient connaître un certain ralentissement ;

– l’investissement des entreprises, qui est resté très soutenu en 1998, grâce à l’équipement informatique (+ 65% en volume), et a contribué à la croissance d’un tiers du PIB, devrait revenir à un taux de croissance plus modéré, compte tenu du fait que l’investissement hors informatique diminue depuis 1997, en raison de la baisse des profits des entreprises, de la remontée des taux d’intérêt et de l’absence de tension sur les capacités de production ;

– le redressement de l’inflation devrait entraîner une modération de la progression du pouvoir d’achat des ménages en termes réels ;

– la réorientation, dans un sens restrictif, du dosage des politiques budgétaire et monétaire, la parenthèse de l’assouplissement monétaire décidé à l’automne dernier pour juguler les effets négatifs de la crise russe et de la crise financière qui lui a fait suite étant refermée, après la décision du comité monétaire de la Réserve fédérale de relever d’un quart de point ses taux directeurs ⁽⁾, le 24 août dernier ;

– l’arrêt de la progression des valeurs boursières, qui devrait intervenir ne serait-ce qu’en raison de la remontée des taux longs et de la baisse des perspectives de profit des sociétés américaines.

En revanche, en s’inversant, l’effet contracyclique de la demande extérieure pourrait jouer un rôle stabilisateur, grâce à une amélioration des exportations, en raison notamment de la diminution des difficultés des pays émergents d’Amérique latine et de la reprise en Asie. A l’inverse, le solde extérieur avait contribué négativement à la croissance ces dernières années. Par ailleurs, le ralentissement de la demande intérieure devrait peser sur les importations, sans que la contribution du commerce extérieur à la croissance ne redevienne positive pour autant.

Les tenants d’un ralentissement de l’économie américaine divergent quant aux modalités et à l’ampleur de ce phénomène. Deux hypothèses sont en effet envisageables : celle d’une modération progressive du rythme de croissance ou « atterrissage en douceur » ; celle d’un retournement brutal de la conjoncture.

Cette différence d’appréciation repose en fait sur la manière dont on anticipe l’évolution boursière américaine.

Si le niveau des valeurs boursières reste stable ou subit une correction modeste, l’hypothèse de l’atterrissage en douceur devrait se réaliser.

En revanche, en cas de forte correction, deux éléments pourraient provoquer une diminution sévère de l’activité : la réduction des projets d’investissements des entreprises, en raison de l’accroissement de la rentabilité exigée par les actionnaires ; la baisse de la consommation, en raison de la fin de l’« effet de richesse » conduisant les ménages à reconstituer leur épargne ou à financer dans des conditions beaucoup plus délicates le remboursement des importants crédits qu’ils ont contractés ces dernières années. On rappellera que l’endettement des ménages et des entreprises représente environ 140% du PIB total. Ceux qui penchent pour l’hypothèse d’une forte correction des cours boursiers ne manquent pas d’arguments, car ils observent que l’appréciation des cours depuis l’automne dernier est contradictoire avec la tendance haussière des taux d’intérêt à long terme et que les perspectives de dividendes pourraient justifier un ajustement de près de 30%. Dans une perspective à plus long terme, il faut également mentionner que, selon l’OFCE, le PIB américain a cru en valeur de 5% l’an depuis 1991, les profits des entreprises de 10% et le cours des actions de 17%, chaque année. Il faut néanmoins relever que les comportements d’investissement boursier ne sont pas toujours strictement attachés au respect de ces critères rationnels.

Enfin, il ne faut pas totalement exclure l’hypothèse d’une augmentation des principales valeurs boursières, ce qui retarderait à la fin de l’année 2000 ou même à 2001 la correction annoncée.

S’il est aussi difficile de prévoir avec exactitude ce que sera l’évolution de l’économie américaine dans les prochaines semaines et dans les prochains mois, on observera cependant que les principales analyses retiennent la thèse de l’atterrissage en douceur. En septembre 1999, le FMI a d’ailleurs prévu, pour l’économie américaine, une croissance de 3,7% pour 1999 et de 2,6% pour 2000. Dans les Perspectives économiques publiées en juin dernier, l’OCDE a été moins optimiste avec respectivement 3,6% et 2%, soit un ralentissement plus sévère.

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2000 retient une hypothèse similaire, avec un rythme de croissance divisé par deux à partir de la fin de l’année 1999. Compte tenu de l’acquis des trois premiers trimestres, la croissance du PIB devrait être de 3,8% en 1999. Elle devrait revenir à 2,1% en 2000.

En pratique, l’avenir immédiat de l’économie américaine dépend de la manière dont sera conduite par la FED, et perçue par les marchés, la remontée des taux d’intérêt, qui paraît probable, ne serait-ce que pour éviter que l’augmentation du crédit ne gonfle artificiellement les achats d’actifs financiers et n’alimente encore plus ce que l’on peut appeler une « inflation financière ».

3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie

Dans l’ensemble, au-delà de certaines spécificités conjoncturelles dont les plus notables concernent le Royaume-Uni, les pays de l’Union européenne ont progressivement renoué, depuis 1997, avec la croissance, et ce d’une manière d’autant plus remarquable que les contraintes nécessaires à la transition vers la troisième phase de l’Union économique et monétaire et à la réussite du processus de convergence étaient peu favorables, à court terme, à la croissance.

L’inflation a été maîtrisée, les situations budgétaires ont été assainies, les taux d’intérêt nominaux et réels, très élevés au début de la décennie, ont été considérablement réduits, les hausses de salaires ont été modérées dans le cadre d’un recul des anticipations inflationnistes.

D’abord imputable à la demande extérieure, en raison du dynamisme du commerce mondial de l’époque et de la compétitivité des exportateurs communautaires, cette reprise a ensuite été étayée par la hausse de la demande intérieure (consommation et investissement), grâce à la décrue des taux d’intérêt, à la hausse du revenu disponible et à un retour de la confiance. Cependant, les effets conjugués de la crise asiatique intervenue au deuxième semestre de l’année 1997, dont on peut estimer qu’elle s’est traduite par une perte de croissance d’un demi point, puis de la crise russe en 1998, ont entraîné un ralentissement économique.

Dans la zone euro ⁽⁾, la croissance est passée, en rythme annualisé, de 2,5% au premier semestre 1998 à un rythme proche de 1% au cours du quatrième semestre 1998 et du premier trimestre 1999.

Il ne s’agit cependant pas d’un ralentissement durable, mais, comme on l’a vu, d’un « trou d’air » conjoncturel. D’une durée variable selon les pays, il est surtout marqué au deuxième semestre de 1998 et au premier semestre de 1999. Le deuxième semestre de 1999 et l’année 2000 devraient être caractérisés par un retour général à la tendance antérieure d’une accélération de la croissance.

Si le ralentissement industriel a été important, la production passant, en valeur annualisée, d’un rythme de + 6% l’an au début de l’année 1998 à + 1,2% en 1999, essentiellement en raison de la restriction des débouchés extérieurs, le scénario que l’on avait pu craindre d’une contagion aux autres secteurs par le biais d’une réduction de l’emploi, de l’affaiblissement de la confiance des ménages et d’une baisse de la consommation, ne s’est pas réalisé. En outre, ce ralentissement est concentré sur la fin de l’année 1998 et le début de l’année 1999.

La demande interne s’est, en effet, bien comportée. La consommation a bénéficié de l’attrait des nouvelles technologies et la construction de la baisse des taux d’intérêt, qui a amélioré les conditions de financement. On observe également que le taux de chômage a diminué de 11,3% à 10,3% entre le début de l’année 1998 et le mois de mai 1999, en partie en raison des mesures ciblées pour l’emploi en France et en Allemagne et de la perspective des 35 heures dans notre pays, ainsi que des créations d’emplois notamment dans les services, en France, en Italie et en Espagne.

Parmi les autres facteurs qui ont facilité le maintien du potentiel de croissance des pays de la zone, il faut d’abord observer que la mise en œuvre, au 1^er janvier 1999, de la monnaie unique a placé les différentes économies à l’abri d’éventuelles tensions sur les taux de change et a définitivement clarifié les perspectives d’investissement et d’accroissement des échanges mutuels.

La politique monétaire a également été favorable. La Banque centrale européenne a procédé, le 8 avril dernier, à un assouplissement monétaire favorisant la croissance des principaux Etats, l’Allemagne, la France et l’Italie, même si cet assouplissement a pu être regretté par les pays bénéficiant d’une conjoncture plus dynamique, parmi lesquels l’Irlande et l’Espagne. Enfin, la dépréciation de l’euro par rapport au dollar tout au long du premier semestre a indéniablement favorisé le maintien de la compétitivité externe.

En conséquence, en l’absence de facteur exogène venant perturber cette évolution, c’est une nouvelle accélération de la croissance qui est attendue pour la zone euro, avec, selon le FMI un taux de 2,1% pour cette année et de 2,8% en 2000.

Selon les Perspectives économiques publiées par l’OCDE en juin dernier, la croissance devrait être également de 2,1% cette année, chiffre assez faible en raison du « trou d’air » des premiers mois, et de 2,6% l’année prochaine. La consommation des ménages devrait rester relativement soutenue, progressant de 2,7% en 1999 et de 2,6% en 2000. Après une phase de ralentissement en 1998, puisque leur progression a été de 4,4% seulement en 1998 contre 11,1% en 1997, les exportations devraient retrouver leur dynamisme antérieur, avec une progression de 5,3% en 2000, en raison de l’amélioration de l’environnement international, après une croissance plus modeste de 3% en 1999. Le faible niveau des taux d’intérêt, l’amélioration de l’activité industrielle, le dynamisme des demandes interne et externe devraient soutenir l’investissement, qui devrait ainsi rester assez dynamique, malgré un tassement conjoncturel cette année, avec une croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) de 3,1% en 1999 et 4% en 2000.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient, pour la zone euro, l’hypothèse d’une croissance de 2% en 1999 et 2,7% en 2000, l’activité connaissant un rebond dès le second semestre de 1999.

Dans leur communiqué du 9 septembre dernier, les dirigeants de la Banque centrale européenne ont montré qu’ils partageaient cet optimisme. Pour justifier le maintien à 2,5% du taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, ainsi que la stabilité des deux autres taux d’intervention, la facilité de prêt marginal (3,5%) et celle de dépôt (1,5%), le président de la banque, M. Wim Duisenberg, a rappelé qu’il estimait que la croissance devrait être, cette année, supérieure aux prévisions établies en avril (2% pour 1999 et 2,25% à 2,5% pour 2000).

Le ralentissement économique constaté n’a pas eu des conséquences uniformes sur l’ensemble des pays de la zone et a mis en évidence des divergences conjoncturelles. L’activité est restée assez soutenue en France, aux Pays–Bas et en Espagne. A l’opposé, l’Allemagne et surtout l’Italie et la Belgique ont connu une récession au dernier trimestre de 1998.

Le tableau suivant mesure l’importance de l’écart conjoncturel des cinq principaux pays de la zone euro, la France exceptée.

CROISSANCE DU PIB DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE LA ZONE EURO (en %)
Taux de croissance	1997	1998	1999	98-1	98-2	98-3	98-4	99-1	99-2	99-3	99-4
Zone euro à 5 pays	2,2	2,4	1,8	0,6	0,5	0,5	0,0	0,4	0,5	0,7	0,7
Allemagne	1,8	2,3	1,5	1,0	0,0	0,4	- 0,1	0,4	0,4	0,7	0,7
Italie	1,4	1,4	1,3	- 0,2	0,8	0,5	- 0,3	0,1	0,4	0,6	0,7
Espagne	3,5	3,8	3,4	0,9	1,0	0,9	0,7	0,7	0,9	1,0	0,9
Pays-Bas	3,6	3,8	2,8	0,9	0,7	0,5	1,1	0,6	0,6	0,7	0,7
Belgique	3,2	2,9	1,7	0,0	1,7	0,0	- 0,4	0,4	0,6	0,7	0,7
Source : Direction de la prévision, Note de conjoncture internationale, juin 1999.

Ce décalage conjoncturel affecte donc deux des trois principaux Etats de la zone euro : l’Allemagne et l’Italie.

L’Allemagne, supporte les conséquences d’un plus grand degré d’exposition au risque des pays émergents, compte tenu de l’importance de ses relations avec les pays d’Europe centrale et orientale et avec la Russie.

Etablies en mai dernier, les prévisions de la direction de la prévision publiées dans le cadre de la note de conjoncture internationale de juin considéraient que le « trou d’air » ne concernait que le seul quatrième trimestre 1998, avec une récession de 0,1% et que le léger rebond d’activité enregistré au premier trimestre 1999, avec une croissance de 0,4%, devait être confirmé au deuxième trimestre. A l’appui de cette analyse, il était constaté que la consommation privée, qui s’est maintenue pendant le « trou d’air » avec une croissance de 0,5% au dernier trimestre 1998, et les exportations, soutenues par la reprise du commerce mondial et l’amélioration de la compétitivité, viendraient accélérer la croissance. Il était relevé que l’impact des finances publiques serait neutre et que les conditions monétaires resteraient accommodantes, du fait de leur composante de change, notamment. L’OCDE partageait cette analyse.

Ce scénario ne s’est pas concrétisé. La croissance attendue au deuxième trimestre de cette année, estimée à 0,2% ou 0,4% selon les sources, ne s’est pas réalisée. On a, au contraire, enregistré une stagnation, qui s’explique essentiellement par un recul de la consommation de 0,5%, après une progression de 0,7% au premier trimestre (chiffre révisé) et par une augmentation des importations, qui a ainsi réduit la contribution du solde extérieur au dynamisme de l’activité. Simultanément, les autres postes ont évolué faiblement : les dépenses publiques ont diminué de 0,4% et la construction de 1,9% ; l’investissement des entreprises n’a crû que de 0,4%.

On ne peut pas exclure pour autant que la prévision de croissance généralement retenue par les experts pour 1999, autour de 1,5% (1,6% pour le Gouvernement et 1,7% pour l’OCDE), soit hors de portée si une reprise s’affirme au deuxième semestre. Néanmoins, il est prématuré d’attribuer la contre-performance du deuxième trimestre à une simple prolongation des conséquences du « trou d’air » ou, ainsi que l’avait noté l’OCDE, au climat d’incertitude relatif à la politique fiscale et aux orientations des réformes structurelles. Dans cette deuxième hypothèse, la perspective de croissance pour 2000, de 2,3% pour le PIB et de 3,5% pour la production industrielle, selon l’OCDE, pécherait par optimisme.

Les prévisions du rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont prudentes pour cette année (+ 1,3%), mais plus optimistes pour 2000 (+ 2,4%).

En ce qui concerne l’Italie, on avance, pour expliquer la sensibilité de son économie à la crise asiatique, la fragilité de la position concurrentielle de l’appareil productif, ainsi que l’orientation géographique et sectorielle du pays, très présent dans les secteurs où les économies émergentes disposent d’avantages de compétitivité importants. Le secteur du textile–habillement est le plus souvent cité.

La crise conjoncturelle du dernier trimestre 1998, avec une récession de 0,3%, et du premier trimestre 1999, lequel a été marqué par une stagnation, le PIB ayant augmenté de 0,1% seulement, a été d’autant plus sévère que l’économie était très peu dynamique depuis de nombreuses années, en raison des contraintes liées à la perspective de l’euro, avec une croissance réduite, de 0,9% en 1996, 1,5% en 1997 et 1,4% en 1998.

Même si l’activité devait progresser au deuxième semestre, la croissance devrait rester modeste et s’établir à 1,4% cette année, la demande restant déprimée. La demande extérieure, notamment en provenance des autres pays d’Europe, s’est réduite en raison de la crise asiatique et de la réduction de la demande des pays européens dont la croissance a été moindre que prévu. En outre, l’OCDE observe que la faiblesse de l’augmentation de la productivité entraîne une élévation des coûts unitaires de main d’œuvre. A l’opposé, la réduction des taux d’intérêt liée à la mise en place de l’euro et l’assouplissement de la politique budgétaire, l’objectif d’un déficit des administrations publiques égal à 2% du PIB, prévu par la loi budgétaire, ayant été révisé à 2,4%, constituent certes des facteurs favorables, mais ne permettent pas d’envisager une reprise ferme. L’OCDE prévoit ainsi une croissance du PIB italien de 1,4% cette année et de 2,2% l’année prochaine. Cette accélération serait imputable à la seule consommation privée, soutenue par la progression du revenu disponible.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’une croissance de 1,3% pour 1999 et 2,3% pour 2000.

Le niveau du redémarrage en Allemagne et en Italie est considéré comme un facteur d’incertitude susceptible d’affecter le cœur de la zone euro pour le deuxième semestre de 1999 et pour l’année 2000.

Un autre élément d’incertitude est celui du taux de change de l’euro. Certains observateurs suggèrent que la baisse de son cours depuis le 1^er janvier 1999, de 1,17 dollar à presque 1 dollar en septembre, pourrait avoir provoqué, auprès des investisseurs internationaux, une certaine défiance et entraîner, de la part de la Banque centrale européenne, un relèvement de ses taux plus rapide que celui qui devrait normalement être opéré au vu de la reprise de la croissance et donc dans le cadre d’un retour à une politique monétaire moins souple. Il n’est pas inintéressant de noter que cette défiance provient en partie de l’inquiétude des milieux économiques internationaux vis–à–vis du rétablissement de la situation en Allemagne.

Enfin, il ne faut pas, naturellement, mésestimer les conséquences d’une éventuelle correction boursière aux Etats-Unis, qui affecterait la demande extérieure. Cependant, d’une manière symétrique, un redressement plus rapide de l’économie britannique ou des économies asiatiques apporterait un soutien supplémentaire à la reprise de l’activité.

Si le cas des économies asiatiques sera examiné ci-après, votre Rapporteur général se doit de rappeler ici que l’économie du Royaume–Uni, qui n’appartient pas à la zone euro, a connu un fort ralentissement en 1998, puisque le taux de croissance est passé de 3,5% en 1997 à 2,1%. Ce ralentissement a été très marqué à la fin de l’année 1998. Il faut y voir non seulement l’effet de la crise asiatique et de la crise russe, ainsi que de la forte appréciation de la livre sterling à partir de l’année 1998, mais également la conséquence du dosage restrictif des politiques monétaire et budgétaire progressivement mis en œuvre dès le milieu de l’année 1997. L’investissement est cependant resté soutenu, tandis que la consommation privée s’est légèrement ralentie.

Pour la fin de l’année 1999, l’assouplissement de la politique monétaire, progressivement opéré par la Banque d’Angleterre, qui a graduellement ramené le taux des prises de pension de 7,5% à 5%, d’octobre 1998 à mai 1999, et celui de la politique budgétaire, avec le retour à un léger déficit public pour le budget 1999/2000 après un exercice excédentaire, devraient favoriser le redémarrage de la croissance. Après la publication de plusieurs résultats favorables à la fin du mois d’août et au début du mois de septembre, notamment une progression de la consommation des ménages de 4%, l’objectif de croissance avancé par le Gouvernement britannique pour cette année, compris entre 1,5% et 2%, est jugé réalisable, malgré la stagnation constatée au début de l’année. Aussi, la Banque d’Angleterre, jugeant la reprise suffisamment ferme, a-t-elle relevé de 0,25% son taux directeur, revenu à son niveau d’avril, soit 5,25%.

On observera que les dernières prévisions de l’OCDE pour le Royaume-Uni tablent sur une croissance de 0,7% en 1999 et 1,6% en 2000, estimations qui semblent maintenant quelque peu pessimistes. Celles retenues par le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont plus optimistes, avec une croissance de 1,3% en 1999 et 2,4% en 2000.

4.- Une situation encore très difficile au Japon

Depuis le début de la décennie, l’économie du Japon est atone, à l’exception d’un rebond en 1996 (+5,1%). Après une croissance modeste en 1997 (1,4%) le pays s’est enfoncé dans la récession en 1998, le PIB ayant diminué de 2,8%.

L’ensemble de la demande s’est contractée, la consommation privée diminuant de 1,1% et la formation brute de capital fixe de 8,8%, en raison notamment d’une baisse de 13,7% pour les investissements résidentiels, avec une tendance déflationniste. Le chômage a augmenté, pour s’établir à 4,1% de la population active, et le taux d’utilisation des capacités de production s’est dégradé. Cette récession a essentiellement affecté la production industrielle, qui a chuté de 6,8%, comme le rappellent les Perspectives économiques de l’OCDE publiées en juin 1999. Cette situation est généralement expliquée par le pessimisme des agents économiques, l’ampleur des surinvestissements passés et le tarissement de l’offre de crédit par les banques dans le cadre d’une politique de sélection rigoureuse des signatures, en réaction contre les comportements passés, qui se sont traduits, après l’éclatement des bulles financières et immobilières et, ultérieurement, la crise asiatique, par un gonflement considérable des créances douteuses. Les faillites spectaculaires de trois grandes institutions financières à l’automne 1997 ont, en effet, débouché sur une crise de liquidité, un mouvement de défiance à l’égard des banques et l’apparition d’une prime de risque, le « Japan premium » pour les emprunts des opérateurs japonais sur le marché interbancaire national et international. Au chapitre des facteurs externes, il faut également mentionner qu’en raison de la récession dans les pays émergents d’Asie, les exportations ont chuté de 1,2% en 1998.

C’est au cours du second semestre de 1998 que la situation a été la plus difficile : on estime que l’économie japonaise a alors « touché le fond ».

Les pouvoirs publics ont mené, en réaction, des politiques budgétaire et monétaire expansionnistes. D’une part, les deux plans de relance budgétaire lancés en 1998 ont porté sur des montants considérables, à raison de 17.000 milliards de yens, soit 3,3% du PIB, pour celui d’avril, et de 24.000 milliards de yens, soit 4,7% du PIB, pour celui de novembre. On considère que les premiers effets positifs de cette politique expansionniste se sont manifestés dès l’automne 1998. Le budget pour l’exercice 1999 est lui aussi expansionniste. Selon l’OCDE, le déficit des administrations publiques se serait établi à 6% l’an dernier et pourrait dépasser 8,75% cette année. Le rapport de la dette publique au PIB est ainsi passé de 60% en 1993 à plus de 110% cette année, en raison des différents plans de relance. D’autre part, la politique monétaire a été conduite de manière à lutter contre les tendances récessionnistes. Les taux d’intérêts ont été réduits le plus possible, la Banque du Japon ayant décidé, au mois de février 1999, de porter le taux interbancaire au jour le jour au-dessous de 0,1%. Ce taux est actuellement de 0,03%. Les modalités de refinancement des banques auprès de la Banque du Japon ont également été assouplies. Enfin, pour lutter contre le rationnement du crédit, un nouveau dispositif public de stabilisation du système bancaire a été adopté au début du mois d’octobre 1998, en complément des mesures prises antérieurement. Ce plan est articulé autour de trois axes : un dispositif de traitement des banques au bord de la faillite, une recapitalisation publique des banques en fonction de leur situation financière, un renforcement des règles de supervision du secteur financier. Une enveloppe de 60.000 milliards de yens, soit l’équivalent de 12% du PIB, a été prévue, dont un peu moins de la moitié pour renforcer les fonds propres des banques.

Néanmoins, malgré un rebond de l’activité au premier trimestre, avec un taux de progression du PIB de 2%, la croissance redémarre difficilement au Japon. Le deuxième trimestre a été marqué par une très faible croissance (0,2%). Celle-ci pourrait, selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, s’établir à 1% pour 1999 et l’année 2000 ne devrait pas voir de reprise significative de l’activité (+ 0,1%), notamment en raison de la fin des effets des actions de relance budgétaire.

Le FMI, pour sa part, a prévu en septembre 1999 une croissance de 1% cette année et de 1,5% l’an prochain. Cependant, malgré ces divergences, on constate un consensus sur le fait que l’économie japonaise resterait déprimée dans les prochains mois.

La demande privée demeure, en effet, peu dynamique, notamment les investissements, en raison de surcapacités de production importantes, l’Agence de planification économique estimant que les capacités excédentaires représentent l’équivalent d’une année entière d’investissements. Par ailleurs, la politique monétaire s’est heurtée au contexte de baisse de prix, ce qui fait que les taux réels ont gardé un niveau non négligeable. En outre, on a observé une légère tension sur les taux longs, qui sont remontés à 2%, alors qu’ils s’établissaient à 0,7% à l’automne dernier, en raison de l’inquiétude sur les conséquences à terme de l’ampleur de l’effort budgétaire. Enfin, le haut niveau du yen, à raison de 110 yens pour un dollar, nuit à la compétitivité de l’économie japonaise, qui reste cependant très fortement exportatrice.

En dépit de ces difficultés, l’avenir économique du Japon s’éclaircit pour le moyen terme, l’absorption des conséquences des « bulles » spéculatives étant pour l’essentiel réalisée et les restructurations en cours devant contribuer à redynamiser non seulement le système financier, mais également l’industrie de l’archipel.

5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents

La crise des pays émergents, dont le premier symptôme s’est manifesté en juillet 1997 en Thaïlande, s’est largement diffusée à l’Asie en 1997, puis à la Russie en 1998, ce qui a provoqué la chute généralisée des marchés financiers à l’automne dernier. Elle a ensuite gagné l’Amérique latine, atteignant son paroxysme lors de la crise du Brésil en janvier 1999 avec la dévaluation du real. Partout, le scénario a été le même : la défiance des opérateurs, fondée sur une révision à la baisse des anticipations de croissance des pays concernés, a provoqué un retrait massif des capitaux, et, ainsi, un effondrement des marchés financiers puis, par transmission de ces effets dépressifs de la sphère financière à la sphère réelle, une forte récession. La gestion de ces crises, notamment, l’action du FMI, ayant été efficace, on peut considérer, ainsi que l’a précisé la Note de conjoncture internationale établie par la direction de la prévision en juin dernier, que « pour une bonne part, la crise des pays émergents semble passée ».

Néanmoins, ce diagnostic ne s’applique pas uniformément à l’ensemble des économies émergentes. Si les pronostics relatifs aux pays de l’Asie du Sud–Est et d’Europe centrale peuvent être assez optimistes, il convient de rester plus réservé, à des degrés divers, pour la Chine, l’Amérique du Sud et, naturellement, la Russie.

En outre, il faut tenir compte de ce qu’un éventuel échec des restructurations industrielles et financières en cours pourrait remettre en cause les perspectives favorables de chacun des Etats concernés.

a) La reprise de l’activité dans les pays émergents d’Asie

La phase la plus aiguë de la crise asiatique a été maîtrisée avec l’aide de la communauté internationale, et notamment du FMI. Les moyens mis en œuvre ont été considérables et se sont élevés à plus de 110 milliards de dollars. Les plans de redressement ont certes été d’une architecture classique, fondés sur un durcissement des politiques budgétaire et monétaire, plus ou moins prononcé selon les pays dans un premier temps et sur une flexibilité des changes. Ils ont cependant eu le grand mérite de traiter également les faiblesses structurelles du « modèle asiatique » en prévoyant, notamment, une restructuration et une recapitalisation du système financier, un durcissement du cadre prudentiel et un renforcement des contrôles, une modernisation comptable, ainsi qu’une libéralisation de l’économie. L’effet de ces plans est très encourageant. Il a d’ailleurs conduit à restaurer la confiance des investisseurs internationaux, puisque l’on a constaté un certain retour des capitaux vers ces pays.

Pour cette année, la perspective d’évolution de l’économie des pays émergents d’Asie a pu être rectifiée de manière significative par la direction de la prévision dans le cadre de la Note de conjoncture internationale de juin dernier, passant d’une récession de 0,3% à une croissance de 2% ⁽⁾.

En Corée, l’année 1998 a été marquée par une forte récession : le recul du PIB a été de 5,8%, en raison de la raréfaction du crédit et de la contraction de 19% de la demande intérieure, avec un vaste mouvement de déstockage.

Pour 1999, les perspectives de croissance s’établissent à 4,8% selon la Note de conjoncture internationale de la direction de la prévision ⁽⁾ et 4,5% d’après l’OCDE, l’économie connaissant en effet une reprise pour des raisons en partie techniques, par le seul effet d’un ralentissement du déstockage, alors même que la consommation reste stable. Pour 2000, l’OCDE prévoit une croissance de l’ordre de 4,3%. Il est difficile de se prononcer avec sûreté sur la valeur de cette estimation, tant l’importance de la reprise de l’économie coréenne dépendra de la consommation et de l’investissement privés, de la restructuration du système bancaire et de l’absorption des créances douteuses. La situation de la Corée apparaît très vulnérable, car elle dépend aussi de la manière dont la restructuration des conglomérats (les « chaebols ») pourra être menée à terme. Le principal dossier est celui de Daewoo, dont la dette représente quelque 50 milliards de dollars et qui ne semblait pas encore réglé à la mi–septembre.

Le schéma est sensiblement le même pour l’ensemble des économies émergentes du Sud-Est asiatique, mais avec un rythme variable. La croissance devrait ainsi reprendre de manière assez forte à Singapour et aux Philippines. Les perspectives sont relativement encourageantes pour la Malaisie. Toute hypothèse de reprise paraît, en revanche, éloignée en Indonésie.

L’évolution des différents pays d’Asie du Sud–Est dépend en outre d’un facteur externe : la situation en Chine, et une éventuelle dévaluation de la monnaie de Chine continentale, le renmimbi, et du dollar de Hong Kong.

b) L’évolution incertaine des économies chinoises : Chine continentale et Hong Kong

La situation de la République populaire de Chine apparaît contrastée : la croissance, qui s’est fortement ralentie, est soutenue par l’investissement public en Chine continentale ; Hong Kong est en récession.

L’économie de la Chine continentale est soutenue par l’investissement public, ainsi que par une politique monétaire souple. Ce dosage a assuré le redressement de la croissance en 1998, (+7,8%), alors que celle-ci avait fléchi à 7% en 1997. On rappellera que les taux antérieurs étaient de l’ordre de 9% à 10%.

Pour 1999, la dépense publique constitue encore le moteur essentiel de la croissance. La consommation est atone, dans un contexte où les restructurations de l’appareil productif engendrent un chômage important et où certaines réformes sociales favorisent la constitution d’une abondante épargne de précaution. Le développement des exportations est handicapé par les pertes de compétitivité intervenues à la suite des réajustements monétaires opérés, pendant la crise asiatique, dans les pays voisins. L’investissement n’est guère dynamique compte tenu de l’ampleur des surcapacités actuelles. Les investissements étrangers sont en net recul.

Les effets directs du programme de relance budgétaire devant cesser en 2000, la croissance sera alors plus dépendante d’une reprise de la consommation privée et de l’investissement, ce qui montre l’ampleur de l’incertitude actuelle sur l’avenir de l’économie chinoise.

A Hong Kong, la récession a été marquée en 1998, avec une réduction du PIB de 5,1%, alors que la croissance avait été de 6,7% en 1997. Les économistes anticipent pour cette année une prolongation de la récession, avec une évolution négative du PIB de 1%.

Si le secteur financier demeure solide, les perspectives de reprise sont très aléatoires compte tenu de l’incertitude pesant sur la situation économique de la Chine continentale, ainsi que de l’absence de contrôle des autorités sur les taux d’intérêt (le dollar de Hong Kong est en effet ancré au dollar américain dans le cadre d’un système de caisse d’émission) et de la perte de compétitivité liée à la dépréciation des monnaies des pays voisins. Ce dernier élément est pénalisant dans un contexte où la baisse des prix provoque, d’une manière mécanique, une progression des taux d’intérêt réels.

Une éventuelle dévaluation des monnaies chinoises, le renmimbi et le dollar de Hong Kong, représente un facteur d’incertitude pour la croissance des économies des pays émergents voisins. Cependant, selon la simulation présentée par l’OCDE dans le cadre des Perspectives économiques de juin 1999, un réajustement de 20% des deux monnaies aurait une incidence faible ou modérée sur la croissance des économies de la zone OCDE, même dans l’hypothèse où il serait accompagné de dévaluations de 10% dans les autres économies dynamiques d’Asie et en Corée, ce qui tempère l’opinion selon laquelle l’affaiblissement de l’économie chinoise devrait être considéré comme un risque majeur pour l’économie mondiale.

c) Des possibilités de reprise dès 2000 en Amérique latine

En 1998, la crise des pays émergents a gagné l’Amérique latine, et la croissance s’est fortement ralentie, passant de 5,4% en 1997 à seulement 2,3%, en moyenne. Pour 1999, la zone devrait connaître une récession, de l’ordre de – 1,3% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Il faut d’abord y voir les conséquences de la crise financière qui a affecté le Brésil au mois de janvier, avec une dépréciation de 30% du real entre la mi–janvier et la mi–mars, ce qui a aggravé la récession déjà latente depuis l’été 1998. On observera que cette crise est intervenue malgré l’intervention d’un plan préventif, sous l’égide du FMI, d’un montant de 41,5 milliards de dollars en novembre 1998. L’OCDE a ainsi prévu une récession de 3% cette année.

Cette situation a beaucoup affecté l’Argentine, principal partenaire commercial du Brésil, qui devrait subir une récession de 3% cette année après une croissance de 4,2% en 1998 et 8,6% en 1997. Cette conjoncture alimente d’ailleurs la réflexion sur une éventuelle « dollarisation » de l’économie du pays, dans le cadre d’un traité spécifique.

Une reprise pourrait cependant intervenir dès 2000, avec un retour à la croissance au Brésil (+2%) et en Argentine (+2,5%). Le rapport économique, social et financier précité anticipe une croissance de 2,2% pour l’ensemble du continent.

d) Les difficultés de l’économie russe

L’économie russe a connu une forte contraction en 1998, de 4,6% selon l’OCDE, la crise financière du mois d’août s’étant accompagnée d’une paralysie presque totale du système des paiements.

Pour 1999 comme pour 2000, les perspectives restent incertaines même si la production donne quelques signes de reprise. L’OCDE envisage une réduction du PIB de 1% cette année et une reprise de la croissance avec 2% l’an prochain. Moins optimiste, le FMI anticipe une récession de l’ordre de 2% cette année et n’a pas fait de prévision pour l’an prochain.

On ne peut qu’être prudent tant la situation du pays demeure incertaine. Si l’inflation s’est ralentie, après la phase d’hyperinflation qui a accompagné la crise financière de l’année dernière, la Russie ne semble pas s’orienter vers les réformes structurelles qui seraient nécessaires pour qu’une croissance robuste puisse être attendue, au premier rang desquelles figure la capacité de l’Etat fédéral à percevoir les impôts, à équilibrer le budget, à contenir l’augmentation de la dette extérieure, en grande partie libellée en devises, et à assurer à l’initiative économique la sécurité permettant à des véritables entrepreneurs d’exercer leurs talents.

*

* *

Tandis que l’investissement international paraît s’éclaircir, sous réserve de l’incertitude majeure affectant l’évolution de l’économie des Etats-Unis d’Amérique, l’Europe qui, avec la mise en place de l’euro, se réapproprie son destin, assure un dosage équilibré, favorable à la croissance, des politiques budgétaire et monétaire.

B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE

ET MONÉTAIRE

Avec l’avènement de l’euro, l’Europe – à onze pour l’instant – redécouvre les moyens d’une autonomie et d’une maîtrise de son évolution économique qu’elle avait largement perdues. Les progrès en matière de déficits publics, qui n’étaient pas acquis d’avance il y a seulement deux ans, sont réalisés le plus souvent dans le cadre de la mise en œuvre de politiques budgétaires évitant tout traumatisme ; ces progrès, de même que les succès obtenus dans la lutte contre l’inflation doivent écarter, au moins dans l’immédiat, la perspective d’un « tour de vis » monétaire.

1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance

a) Une réduction des déficits publics plus progressive…

Depuis le milieu des années 1990, les Etats membres de l’Union européenne ont considérablement accentué leurs politiques d’assainissement budgétaire, principalement dans la perspective de la réalisation de la monnaie unique. Après avoir culminé à 6,1% du PIB en 1993, le besoin de financement moyen au sein de l’Union a été réduit de 4,1% à 2,3% du PIB entre 1996 et 1997, les efforts ayant été particulièrement marqués à ce moment, puis à 1,5% en 1998.

BESOIN (-) OU CAPACITÉ (+) DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (en % du PIB)
	1996	1997	Estimations 1998	Prévisions 1999	Scénario politiques inchangées 2000
Belgique	– 3,1	– 1,9	– 1,3	– 0,9	– 0,6
Danemark	– 0,9	0,4	0,8	2,8	2,9
Allemagne (a)	– 3,4	– 2,7	– 2,1	– 2,2	– 2,1
Grèce	– 7,5	- 3,9	– 2,4	– 2,1	– 1,9
Espagne	– 4,5	– 2,6	– 1,8	– 1,6	– 1,3
France	– 4,1	– 3,0	– 2,9	– 2,4	– 2,0
Irlande	– 0,3	1,1	2,3	2,5	3,1
Italie	– 6,6	– 2,7	– 2,7	– 2,3	– 2,1
Luxembourg	2,8	2,9	2,1	1,5	1,4
Pays-Bas	– 2,0	– 0,9	– 0,9	– 1,6	– 1,3
Autriche	– 3,7	– 1,9	– 2,1	– 2,0	– 1,9
Portugal	– 3,3	– 2,5	– 2,3	– 2,0	– 1,7
Finlande	– 3,1	– 1,2	1,0	2,5	2,7
Suède	– 3,5	– 0,7	2,0	0,3	1,8
Royaume-Uni	– 4,4	– 1,9	0,6	– 0,1	– 0,1
Union européenne	– 4,1	– 2,3	– 1,5	– 1,5	– 1,3
Eur-11	– 4,1	– 2,5	– 2,1	– 1,9	– 1,7
(a) Hors reprise de dettes et d’actifs liés à l’unification par le Gouvernement fédéral en 1995 (Treuhand, sociétés immobilières est-allemandes et Deutsche Kreditbank), représentant un total de 27,5 milliards de DM. Source : Commission des Communautés européennes.

Selon la Commission européenne, alors que jusqu’en 1996-1997, l’assainissement résultait avant tout de mesures structurelles, l’essentiel des progrès enregistrés l’an dernier est imputable à une croissance plus forte que prévu et à la baisse des paiements d’intérêts liés à la dette publique. Par ailleurs, on peut constater que, par rapport à l’ensemble de l’Union, le déficit moyen des pays de la zone euro est plus important (2,1% du PIB en 1998) et qu’il a diminué plus lentement l’année dernière.

La Banque centrale européenne (BCE) effectue la même analyse des évolutions en notant qu’ « en 1998, seule une croissance économique vigoureuse – qui s’est traduite par un taux de croissance du PIB réel significativement supérieur au taux de croissance tendanciel – a contribué à une baisse supplémentaire du déficit, tandis que la composante structurelle du ratio de déficit marquait même une légère dégradation » ⁽⁾.

En ce qui concerne les prévisions pour 1999, la Commission européenne relève une croissance plus lente et des efforts d’ajustement budgétaire relativement modestes, qui devraient se solder, au niveau de l’Union, par le maintien du déficit moyen à 1,5% du PIB ⁽⁾. Les données présentées pour 2000, selon le scénario dit des « politiques inchangées », permettent d’escompter une contraction du déficit moyen, aussi bien dans l’Union européenne (à 1,3% du PIB) que dans la zone euro (à 1,7% du PIB contre 1,9% en 1999). Le solde budgétaire devrait rester excédentaire dans cinq Etats membres (Danemark, Irlande, Luxembourg, Finlande, Suède) et proche de zéro au Royaume-Uni.

La BCE estime, pour sa part, que le ratio d’excédent primaire devrait se stabiliser ou s’améliorer de façon marginale en 1999 et en l’an 2000, après s’être légèrement dégradé en 1998.

PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES DE LA ZONE EURO (en pourcentage du PIB)
	1998	1999	2000
Solde budgétaire Commission européenne (a) OCDE (b) Programmes de stabilité (c)	– 2,1 – 2,1 (d)	– 1,9 – 2 – 1,8	– 1,7 – 1,7 – 1,6
Solde budgétaire structurel Commission européenne (a) OCDE (b) Programmes de stabilité (c)	– 2,1 – 1,6 (d)	– 1,8 – 1,3 –	– 1,7 – 1,2 –
Solde budgétaire primaire Commission européenne (a) OCDE (b) Programmes de stabilité (c)	2,4 – (d)	2,3 – 2,7	2,4 – 2,7
Dette publique brute Commission européenne (a) OCDE (b) Programmes de stabilité (c)	73,4 – (d)	72,6 – 72,5	71,2 72,4 71,3
(a) Prévisions économiques, printemps 1999. (b) Perspectives économiques, édition provisoire, mai 1999. (c) Estimations de la Commission européenne effectuées sur la base des programmes de stabilité des gouvernements. (d) Les programmes de stabilité des Etats membres ne s’appliquaient pas à l’année 1998. Source : Banque centrale européenne.

On remarquera que le rythme d’assainissement prévu pour la France en 1999 et en 2000 est nettement plus rapide que la moyenne communautaire ou de la zone euro, même si le déficit public français reste à un niveau moyen relativement plus élevé.

Ainsi, en 1999, les déficits publics devraient être légèrement inférieurs aux 2,3% initialement prévus par la loi de finances et s’établir, en définitive, à 2,2% . En 2000, ils seraient de 1,8%, traduisant la régularité de l’effort de réduction engagé depuis 1997.

Le ratio dette publique/PIB au sein de l’Union européenne, qui a culminé à 72,8% du PIB en 1996, devrait continuer à décliner régulièrement pour s’établir à 67% en 2000. En 1998, sept Etats membres, dont la France, présentaient un ratio de dette inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB. L’évolution de la dette publique française présente néanmoins certaines particularités. Si elle a toujours été contenue en-dessous des 60% du PIB, sa croissance n’en a pas moins été importante ces dernières années ⁽⁾ . De 1994 à 1997, elle est, en effet, passée de 48,6% à 58,1% du PIB. Cette très forte progression est désormais nettement ralentie, avec un niveau estimé à 58,5% en 1998. Le niveau de la dette devrait atteindre un point haut en 1999, même s’il résulte d’une croissance de l’endettement beaucoup plus faible qu’auparavant (+0,8 point de PIB contre +4,2 points de PIB en 1995, par exemple), puis décroître légèrement en 2000, traduisant le retour à la maîtrise de la dette publique, après les dérapages préoccupants observés précédemment.

DETTE BRUTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (a) (en % du PIB)
	1994	1995	1996	1997	Estimations 1998	Prévisions 1999	Scénario politiques inchangées 2000
Belgique	135,1	132,2	128,0	123,4	117,3	113,4	109,7
Danemark	76,5	72,1	67,4	63,6	58,1	54,7	50,4
Allemagne	49,9	58,3	60,8	61,5	61,0	61,2	61,2
Grèce	109,3	110,1	112,2	109,4	106,5	105,4	103,8
Espagne	61,3	64,2	68,6	67,5	65,6	64,7	62,4
France	48,6	52,8	55,7	58,1	58,5	59,3	59,2
Irlande	86,5	78,9	69,4	61,3	52,1	42,6	34,5
Italie	125,7	125,3	124,6	122,4	118,7	116,0	112,6
Luxembourg	5,5	5,8	6,3	6,4	6,7	7,6	8,1
Pays-Bas	77,8	79,0	77,0	71,2	67,7	67,0	65,4
Autriche	65,6	69,4	69,8	64,3	63,1	62,7	62,0
Portugal	63,8	65,9	64,9	61,7	57,8	55,8	54,2
Finlande	59,6	58,1	57,8	54,9	49,6	46,2	43,1
Suède	79,3	78,0	77,2	76,9	75,2	69,7	65,2
Royaume-Uni	50,6	53,0	53,6	52,1	49,4	47,7	45,7
Union européenne	67,8	70,9	72,8	71,7	69,7	68,6	67,0
Eur-11	69,5	72,9	75,3	75,1	73,4	72,6	71,2
(a) Selon l’ancien système européen de comptabilité nationale (SEC 79). Source : Commission des Communautés européennes

b) …afin de ne pas remettre en question la reprise économique

Aussi bien la Commission européenne que la BCE déplorent les évolutions récentes en matière de déficits publics, qu’elles considèrent comme un ralentissement non souhaitable de l’assainissement budgétaire. Pourtant, si la réduction des déficits et de l’endettement publics sont évidemment nécessaires, afin de restaurer les marges de manœuvre nécessaires en cas de retournement de la conjoncture, il importe aussi de ne pas considérer la réduction des déficits publics comme le seul but de la politique budgétaire. Cet objectif – aussi important soit-il – ne saurait être poursuivi sans prendre en considération la conjoncture économique. Rien ne serait plus contre-productif, au bout du compte, qu’une politique à marche forcée, risquant de remettre en question la reprise, et, par là même, la croissance de l’emploi.

Le programme français pluriannuel de finances publiques à l’horizon 2002, notifié à la Commission européenne début janvier 1999, répond donc à un double impératif : assainir les finances publiques sans pour autant brider la croissance économique ni renoncer au financement des priorités politiques. Ce programme constitue, en quelque sorte, le cadre pluriannuel dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

Le tableau ci-après rappelle l’ensemble des hypothèses et prévisions de cette programmation.

HYPOTHÈSES ET PRINCIPAUX RÉSULTATS DU PROGRAMME PLURIANNUEL DE FINANCES PUBLIQUES (en % du PIB)
			Hypothèse prudente	Hypothèse favorable
Croissance annuelle du PIB (2000-2002)			2,5	3
Croissance cumulée des dépenses en volume, 2000-2002
Administrations publiques			3
Etat			1
Administrations sociales			4,6
Assurance maladie			3,5
Retraites			6
	1998	1999	2002 Hypothèse prudente	2002 Hypothèse favorable
Déficit public	2,9	2,3	1,2	0,8
Dette publique	58,2	58,7	57,6 (a)	55,6 (a)
Dépenses publiques	54,3	53,5	51,5	50,6
Taux de prélèvement obligatoire	45,9	45,7	45,2	44,9
(a) Dette nette des dotations au Fonds de réserve des retraites provenant des excédents des régimes sociaux. La dette brute en pourcentage du PIB serait respectivement de 58,4% (hypothèse prudente) et 57,2% (hypothèse favorable). Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

En matière de croissance, deux hypothèses ont été retenues. La première est la plus favorable, avec une progression du PIB de 3% par an de 2000 à 2002. La seconde se fonde sur une croissance de 2,5% par an en moyenne, du fait du déficit d’activité accumulé précédemment.

Ainsi, la croissance cumulée des dépenses de l’Etat s’établirait à 1% en volume sur la période considérée. L’effet de la baisse des taux d’intérêt et la stabilisation, puis la décrue, du ratio dette/PIB permettront d’enregistrer des économies substantielles sur la charge de la dette. Répondant aux objectifs fixés dès juin 1997, ce cadre permet la mise en place et la montée en charge des grands chantiers de la législature que sont les emplois jeunes, la lutte contre les exclusions et la réduction du temps de travail.

L’exécution de ce plan suppose que soit maîtrisée l’évolution des dépenses de sécurité sociale, et tout particulièrement des dépenses d’assurance maladie, afin de dégager des marges de manœuvre suffisantes en vue de faire face aux conséquences du choc démographique des années 2005-2010 sur les régimes de retraite. Enfin, selon les projections du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, les administrations publiques locales devraient conserver une capacité de financement comprise entre 0,2 et 0,3 point de PIB entre 1999 et 2002.

S’agissant des déficits publics, l’objectif affiché est de passer des 2,3% du PIB prévus pour 1999 à un niveau compris entre 1,2% (hypothèse prudente) et 0,8% du PIB (hypothèse favorable) en 2002. Cette réduction progressive bien en deçà du niveau maximum de déficits publics autorisés (3%) est indispensable pour disposer des marges de manœuvre nécessaires en cas de dégradation de la conjoncture.

Enfin, la dette publique devrait être ramenée à 57,6% ou 55,6% ⁽⁾ du PIB, selon les hypothèses retenues, soit un niveau inférieur au ratio de 60% dette publique/PIB prévu par le traité de Maastricht. On rappellera que, si ces dernières années, ce ratio a toujours été respecté, il n’en reste pas moins que la dette a progressé de façon significative de 1993 à 1997. Les objectifs du programme pluriannuel marquent donc une véritable rupture.

Cette politique budgétaire nationale ne peut cependant obtenir tous ces effets que dans la mesure où la politique monétaire, désormais définie par la BCE, maintienne la nécessaire souplesse que la faiblesse de l’inflation rend possible.

2.- Des perspectives d’inflation modérées qui laissent espérer la poursuite d’une politique monétaire accommodante

a) Une inflation historiquement basse

· Amorcé depuis déjà de nombreuses années, le processus de désinflation en Europe a connu une nouvelle étape en 1998.

Comme l’indique le tableau ci-dessous, l’inflation au sein de l’Union européenne, mesurée par le déflateur de la consommation privée, est passée de 2,1% en 1997 à 1,5% en 1998.

L’INFLATION DANS L’UNION EUROPÉENNE
					Printemps 1999 Prévisions			Différence avec automne 1998
	1995		1996	1997	1998	1999	2000	1998	1999	2000
Déflateur consommation privée Déflateur du PIB Salaires par tête Coûts salariaux unitaires Prix des biens importés	3,0 3,0 3,4 1,6 4,1		2,7 2,4 3,5 1,9 0,3	2,1 1,8 3,0 0,8 0,8	1,5 1,9 2,3 0,5 - 2,1	1,3 1,7 2,9 1,6 - 0,2	1,6 1,8 3,1 1,2 1,8	- 0,1 0,1 - 0,1 - 0,1 - 0,6	- 0,4 - 0,4 - 0,3 - 0,1 - 0,2	- 0,2 - 0,2 - 0,1 - 0,2 0,1
Source : Commission européenne, prévisions économiques pour 1999-2000, Economie européenne, avril 1999.

La baisse des prix des biens importés a été particulièrement importante (- 2,1%) et a tiré l’inflation davantage vers le bas que ce qui avait été initialement prévu. Cette évolution explique d’ailleurs l’ampleur de l’écart observé entre les prix à la consommation et le déflateur du PIB, ce dernier n’incorporant pas les importations.

La faiblesse de l’inflation a été très marquée sur la fin de 1998 et le début de 1999. En janvier 1999, le glissement annuel des prix à la consommation au sein de l’Union européenne était tombé à 0,9%, voire au-dessous de 0,5% dans plusieurs Etats membres. Ces évolutions avaient engendré débats et inquiétudes sur la possibilité d’une entrée dans une phase déflationniste. Toutefois, les très faibles niveaux d’inflation alors observés étaient directement liés à la faiblesse des prix des biens importés, cette dernière résultant à la fois de la crise asiatique et du niveau très bas des prix des matières premières et de l’énergie. Au sein de l’Union, l’inflation sous-jacente (c’est-à-dire sans tenir compte des produits à prix volatils et des tarifs publics) a été estimée à environ 1,2% en 1998.

Parmi les Etats membres, la France a enregistré l’un des résultats les plus performants. La hausse moyenne des prix à la consommation, hors tabac, s’est établie à 0,6% (1% hors énergie). La fin de l’année 1998 a constitué un point bas, avec un indice des prix hors tabac en glissement annuel ne s’élevant qu’à 0,3%. Le rapport sur les comptes de la Nation de l’année 1998 note ainsi qu’il faut remonter 45 ans en arrière pour retrouver une hausse plus faible entre deux mois de décembre.

Cette faible inflation s’inscrit dans un mouvement de long terme, puisque depuis trois ans, les prix sont restés en deçà d’un rythme annuel de 2%. Toutefois, l’inflation sous-jacente reste globalement stable avec + 0,7% en 1997 et + 0,8% en 1998. Ainsi, le ralentissement observé s’explique principalement par des facteurs externes, la baisse du dollar s’ajoutant à la chute des prix des matières premières consécutive à la faiblesse de la croissance mondiale. S’agissant des prix des produits intermédiaires, leur baisse s’explique par une accentuation de la concurrence internationale.

· Pour 1999, les prévisions font apparaître une poursuite du mouvement de désinflation. La Commission européenne estime, dans ses prévisions économiques du printemps dernier, que l’inflation devrait s’acheminer vers le niveau historiquement bas de 1,3%. En ce qui concerne 2000, la prévision a été rectifiée à la baisse par rapport aux prévisions d’automne 1998, avec un niveau ramené à 1,6% au lieu de 1,8%.

Ces chiffres illustrent la convergence des mouvements affectant les prix dans l’Union. Par delà les mouvements plus ou moins erratiques pouvant affecter les prix pétroliers, ce haut degré de stabilité des prix semble destiné à perdurer, sous l’effet de plusieurs facteurs.

Ainsi, après avoir fortement contribué à la désinflation, les augmentations nominales de salaires dans la zone euro devraient rester contenues aux alentours de 3% en 1999 et 2000. Le chômage, malgré sa diminution progressive, reste, en effet, élevé et il existe encore une marge importante avant que sa réduction ne provoque des tensions sur les coûts salariaux unitaires et sur les prix. De plus, les réserves de productivité que recèlent les nouvelles technologies ne laissent guère entrevoir, dans un avenir proche, de possibilités d’inflation salariale.

Le régime actuel d’inflation se caractérise par ailleurs, notamment, par la baisse des prix relatifs de l’industrie. Le décrochage des prix industriels par rapport à l’indice général des prix est net dans la zone euro depuis la fin de 1997. Un certain nombre de facteurs structurels, tels que la concurrence aiguë au niveau mondial et l’accentuation de cette concurrence au sein de la zone euro du fait de la monnaie unique, laissent entrevoir une persistance de ce mouvement.

Soumise à ces facteurs, la France constitue l’un des pays de la zone euro ayant le plus faible taux d’inflation observé et attendu.

En effet, si le glissement annuel de l’ensemble des prix à la consommation s’est légèrement accru dans la première moitié de l’année 1999, leur niveau reste faible. Ainsi, en glissement annuel, la progression de l’indice des prix hors tabac a été de 0,3% en juillet et d’un rythme identique pour l’ensemble des prix à la consommation hors énergie. Sur les trois derniers mois précédant juillet, ces prix ont même respectivement baissé de 0,3 et 0,4%.

Selon l’INSEE, l’inflation sous-jacente reste stable, autour de 0,8%. Au second semestre, l’accroissement des prix de l’énergie devrait ramener le glissement annuel d’ensemble au niveau de cette inflation sous-jacente. La hausse des prix de l’énergie est, en effet, tirée par les cours du pétrole, qui, comme on l’a vu ci-avant, ont fortement progressé. Au second semestre, les effets différés de l’augmentation des cours du pétrole se traduiraient par une poursuite de l’augmentation du prix des produits pétroliers, dont le glissement annuel s’établirait à 5,2% en fin d’année. Ainsi, le glissement annuel des prix de l’ensemble de l’énergie s’établirait à + 0,7% en décembre, alors qu’il était de – 1,7% en mai.

Dans l’ensemble, aussi bien au sein de la zone euro qu’en France, un consensus se manifeste, concluant à une poursuite de la désinflation. Ces évolutions passées et anticipées sont bien entendu déterminantes pour les fluctuations des taux d’intérêt.

b) Une évolution jusqu’à présent favorable du niveau des taux d’intérêt

En 1998, les marchés financiers avaient été fortement influencés par les turbulences en provenance d’Asie, de Russie et d’Amérique latine. L’année 1999 s’est engagée sous des auspices plus favorables, qui ont permis à la détente des taux d’intérêt de se poursuivre en Europe, et plus particulièrement au sein de la zone euro.

· S’agissant des taux d’intérêt à court terme au sein de la zone euro, leur convergence aux alentours de 3% en décembre 1998 a représenté une diminution substantielle par rapport aux niveaux observés un an plus tôt. Lors de sa prise de fonction début janvier dernier, la BCE a décidé de fixer à 3% le taux applicable à ses opérations de refinancement, ce qui conduit à des taux de marché monétaire à trois mois d’un montant équivalent. Hors de la zone euro, les taux courts ont également baissé en Europe, même si ceux du Royaume-Uni se sont maintenus à un niveau sensiblement supérieur à celui de la zone euro. Enfin, la Réserve fédérale a procédé à trois baisses successives de 25 points de base à chaque fois, ramenant un peu au-dessous de 5% le niveau des taux à trois mois.

Dans la zone euro, les taux d’intérêt à long terme ont suivi le même mouvement de baisse, les rendements des obligations d’Etat à dix ans atteignant des points bas historiques proches de 3,75% début 1999. Parmi les facteurs expliquant cette évolution, l’un est d’origine externe. La crise financière en Asie a, en effet, déclenché un phénomène de « fuite vers la qualité » qui a profité aux marchés européens. Un facteur institutionnel a également joué un rôle non négligeable : la perspective de réalisation de l’euro a progressivement éliminé les primes de risque liées à l’incertitude sur les taux de change. Enfin, l’assainissement budgétaire et la stabilité avérée des prix ont nettement réduit les anticipations inflationnistes.

Ce mouvement à la baisse des taux longs a pu être observé en 1998 dans l’ensemble des économies européennes, mais aussi aux Etats-Unis et au Japon. Toutefois, depuis le début de 1999, un certain découplage des situations entre ces trois zones économiques et monétaires est à l’œuvre.

· Au sein de la zone euro, le mouvement de diminution des taux courts s’est poursuivi en 1999. En effet, le 8 avril dernier, la BCE a procédé à une réduction de ses trois taux directeurs. Le taux des principales opérations de refinancement a été ramené de 3% à 2,5%, celui du prêt marginal de 4,5% à 3,5% et, enfin, le taux de facilité de dépôts a été diminué de 0,5 point, passant ainsi à 2,5%. L’ampleur de cette souplesse monétaire, peu anticipée, a permis une détente des rendements courts. La BCE a ainsi souhaité éviter tout retournement de la croissance en Europe, craignant qu’un choc extérieur ne débouche sur une chute des investissements et de la confiance des agents économiques. Cette décision a contribué efficacement à soutenir l'activité et à conforter les anticipations de « sortie du trou d’air ».

Inversement, la détente des taux à long terme s’est interrompue, principalement en raison de la moindre importance des facteurs externes, tels que les crises asiatique et brésilienne. La remontée des taux longs est cependant restée limitée en Europe au premier semestre. Ainsi, le taux à dix ans a progressé de 0,2 point de décembre 1998 à mai dernier.

Cette relative stabilité contraste nettement avec les évolutions constatées aux Etats-Unis, où le taux à dix ans a progressé de près d’un point au premier semestre de 1999. Les marchés ont, en effet, anticipé un resserrement de la politique monétaire causé par une possible résurgence de l’inflation. De fait, une première hausse d’un quart de point des taux par la Réserve fédérale est intervenue fin juin. Fin août, celle-ci a, pour la seconde fois, décidé de relever d’encore un quart de point son taux interbancaire (porté à 5,25%), mais aussi le taux d’escompte, qui est passé de 4,5% à 4,75%, alors qu’il était resté inchangé depuis le 17 novembre 1998.

Cette politique résulte des inquiétudes vis-à-vis d’une surchauffe éventuelle de l’économie américaine, entraînant une reprise de l’inflation. Les tensions sur le marché du travail et la possibilité d’une inflation par le biais de la hausse des actifs financiers ont été mises en avant pour justifier le relèvement des taux décidé fin août 1999. Alors qu’un troisième resserrement monétaire était anticipé début septembre, la croissance, moins élevée que prévu, des créations d’emploi semble éloigner (temporairement ?) la perspective d’une nouvelle hausse des taux. Dans ses perspectives économiques pour 1999-2000, présentées en mars dernier, REXECODE retenait un ralentissement spontané et progressif de l’activité aux Etats-Unis permettant de réamorcer une baisse des taux longs et évitant une correction forte de Wall Street. L’institut précisait cependant qu’ «  un autre scénario est à peine moins probable ». On ne saurait mieux souligner combien l’évolution future de la politique monétaire américaine reste incertaine.

Cela est d’autant plus préoccupant que les évolutions susceptibles d’intervenir outre-Atlantique pourraient influencer les décisions de politique monétaire en Europe. Certes, malgré les tensions sur les taux américains, la BCE a annoncé le 26 août dernier qu’elle maintenait inchangés ses taux d’intérêt. Le taux de refinancement est donc resté fixé à 2,5%, soit le même niveau depuis la baisse d’avril.

Le 9 septembre dernier, ce statu quo s’est prolongé, M. Wim Duisenberg déclarant qu’une tendance a un resserrement « se fait jour et continue de se faire jour à une vitesse d’escargot ». Si rien n’est donc exclu, il convient de souligner que les taux d’inflation restent particulièrement bas au sein de la zone euro et que la reprise actuelle nécessite d’être soutenue par une politique monétaire ne faisant pas de toute perspective d’inflation, aussi ténue soit-elle, un prétexte à une hausse des taux, préjudiciable en définitive à la croissance et à l’emploi. Lors de sa réunion du 7 octobre dernier, la BCE a maintenu le statu quo en matière de taux, afin de préserver la reprise de la croissance, tout en annonçant un possible resserrement monétaire dans les prochains moins si des tensions inflationnistes venaient à se manifester.

On rappellera à cet égard qu’outre ces effets positifs sur les possibilités d’investissement, la détente des taux d’intérêts explique pour partie l’évolution des taux de change depuis le lancement de l’euro. En effet, alors que l’euro s’échangeait aux alentours de 1,17 dollar en janvier 1999, la monnaie européenne s’est affaiblie tout au long de l’exercice. Après avoir atteint un point bas aux alentours de 1,03 dollar en juin et en juillet dernier, elle a amorcé une remontée à des niveaux compris entre 1,05 et 1,1 dollar, mais marquée par une grande volatilité. Cette évolution de la parité de l’euro est liée à plusieurs facteurs : l’écart important et persistant de conjoncture entre les Etats-Unis et l’Europe, celui entre les taux d’intérêts à long terme favorisant le dollar et l’effet des incertitudes liées à la guerre du Kosovo. Selon la Banque centrale européenne, début juin 1999, le taux de change effectif nominal s’établissait à environ 8% en dessous de son niveau au moment de l’introduction de l’euro. La compétitivité des produits et services européens sur le marché mondial a donc été confortée, ce qui plaide, une fois encore, pour le maintien d’une politique monétaire prenant en compte les véritables besoins de la zone euro.

C.- LES BUDGETS ÉCONOMIQUES POUR 2000

La Conférence économique annuelle s’est réunie le lundi 11 octobre 1999, afin d’examiner les budgets économiques pour 2000. Cette séance a été précédée, selon l’usage, par la réunion d’un « groupe technique » destinée à confronter les prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie à celles des principaux instituts de conjoncture et d’importantes institutions financières.

En septembre 1998, lors de la précédente édition de cet exercice annuel, l’opinion des économistes était assombrie par la crise russe (août 1998) et la « génération spontanée » de scénarios plus ou moins pessimistes qui envisageaient l’apparition d’une nouvelle crise en Asie et sa diffusion à l’économie mondiale par le biais d’une récession passagère, d’une dépression durable ou d’un effondrement dévastateur.

En septembre 1999, l’heure est plutôt à l’optimisme. L’économie mondiale a fait la preuve de sa résistance à la grave crise financière du second semestre de 1997. Les pays industriels n’ont été affectés que de façon passagère, à l’hiver 1998 et au printemps 1999, par les répercussions de la crise en Asie. Enfin, si l’avènement de la monnaie unique européenne a été légèrement terni par une dépréciation continue de l’euro au cours du premier semestre de 1999, celle-ci tient avant tout au différentiel de conjoncture entre l’Europe et les États-Unis – phénomène éminemment passager – et non à une quelconque faiblesse structurelle de l’euro.

Ce sont donc des échanges assez dépassionnés qui ont animé la réunion du groupe technique : les lignes de force de l’année 2000 ne suscitent pas grand débat, même si des appréciations divergentes peuvent parfois distinguer, sur des points particuliers, des analyses globalement similaires.

1.- Un scénario international « peint de couleurs plus vives »

Qualifié de « gris et constrasté » par la direction de la prévision lors de l’exercice conduit en septembre 1998, le scénario international apparaît en septembre 1999 « peint de couleurs plus vives ». La prévision de croissance de l’économie mondiale en 1999, qui s’établissait à 2% au début de l’année, a été révisée en hausse à 2,5%, sous l’effet du dynamisme persistant de l’économie américaine, du rebond observé au Japon et de la confirmation d’une sortie de crise accélérée dans certains pays d’Asie. De même, la prévision de croissance relative à l’année 2000 a été relevée de 2,5% à 3%, ce mouvement traduisant essentiellement, pour la direction de la prévision, le retour de la demande mondiale sur sa trajectoire de long terme.

Cependant, plusieurs points d’interrogation subsistent, qui touchent à l’évolution future des économies américaine et japonaise et – question plus nouvelle – au comportement des prix pétroliers.

a) Remous sur le brent : le retour de la question pétrolière ?

Le scénario macro-économique de la direction de la prévision table sur un prix du pétrole de 16,5 dollars par baril en 1999 et de 18 dollars par baril en 2000. Ces prévisions sont confirmées par les analyses des instituts de conjoncture et des institutions financières : le décalage observable entre les prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et les valeurs moyennes calculées sur l’ensemble du panel (19,5 dollars par baril en 1999 et 20,3 dollars par baril en 2000) sont, en fait, imputables au Crédit Lyonnais, au Crédit agricole, au Centre de prévision de L’Expansion et à l’Association française des économistes d’entreprise (AFEDE), qui expriment leur prévision en termes de prix constatés en fin d’année et non en termes de prix moyens sur l’année.

En effet, l’année 1999 a vu une remontée significative des prix du pétrole. « Nous nous sommes tous trompés » reconnaissait M. P. Chalmin, représentant la Société française d’assurance et de crédit (SFAC) mais surtout spécialiste des marchés de matières premières. Le prix du pétrole s’établissait à environ 10 dollars par baril au début de 1999, niveau jugé déprécié par la quasi-totalité des analystes. En conséquence, les prévisions de prix tablaient sur un niveau de 15 dollars par baril environ en fin d’année.

Or le prix du baril atteint près de 24 dollars par baril à la fin du mois de septembre 1999. « On a sous-estimé la capacité de l’OPEP à diminuer sa production et ses exportations » estime M. P. Chalmin. Les réductions de quotas annoncées ont été respectées à près de 90%, ce qui a entraîné une diminution de l’offre de près de 3,5 millions de barils par jour. Parallèlement, la reprise mondiale a suscité une augmentation de la demande de pétrole de plus de 2% au premier semestre de 1999, soit une demande supplémentaire de 2 millions de barils par jour. Or, rappelle M. P. Chalmin, « ces mouvements d’offre et demande concernent un marché de matières premières ; ces marchés sont toujours très instables ».

Cependant, les niveaux actuels ne paraissent pas, de l’avis général, pouvoir être soutenus pendant de longs mois. Le Bureau d’informations et de prévisions économiques (BIPE) a présenté les prix prévisionnels les moins élevés : 14,9 dollars par baril en 1999 et 16,3 dollars par baril en 2000. « Ces prévisions reposent sur l’évaluation de prix d’équilibre à long terme », précise le BIPE, qui situe ce prix dans une large fourchette allant de 15 à 20 dollars par baril. L’analyse en termes de prix d’équilibre est partagée par la SFAC, qui place celui-ci à l’intérieur d’une fourchette de 15 à 18 dollars par baril.

Pour autant, les déterminants à court terme du prix du pétrole ne permettent pas, pour la SFAC, d’envisager un retour au prix d’équilibre dès l’année 2000. En effet, le succès de la politique de réduction de l’offre décidée par l’OPEP renforce la crédibilité de ce cartel et sa capacité à encadrer mieux que par le passé ses membres les plus indisciplinés. Par ailleurs, un assouplissement de la politique des quotas est peu probable à l’horizon de la prochaine réunion des ministres de l’OPEP, programmée pour le 22 mars 2000. L’une des clefs d’un éventuel assouplissement réside aux États-Unis, qui entreront en année électorale en 2000. Or les États pétroliers américains, notamment le Texas, ont un poids électoral important et s’accommodent fort bien d’un prix du pétrole soutenu.

La SFAC estime, en conséquence, que le prix du baril devrait rester aux environs de 25 dollars par baril jusqu’à la réunion du 22 mars 2000 au moins, puis décliner par la suite, mais modérément. Le prix en fin d’année pourrait s’établir, dans ces conditions à 20 dollars par baril.

Le Crédit agricole, pour sa part, avance une hypothèse très différente : il voit le prix du pétrole s’établir à 30 dollars par baril à la fin de l’année 2000, après s’être situé sur une tendance haussière tout au long de l’année. Cette évaluation singulière se fonde sur les perspectives de croissance de l’économie mondiale en 2000, qui devraient susciter des tensions sur le marché du pétrole par le biais d’un accroissement significatif de la demande. En effet, selon les termes employés par M. G. Maarek, la conjoncture se caractérisera, en 2000, par la « mise en résonance des trois grandes zones d’activité de l’économie mondiale – les États-Unis, l’Europe et l’Asie – pour la première fois depuis 1990 ».

Cette argumentation n’est, en définitive, pas partagée par la majorité des participants au groupe technique. On observera que le Crédit agricole est également l’auteur de la prévision de loin la plus optimiste pour la croissance japonaise en 2000.

b) Le pays du Soleil levant, point obscur des prévisions

La majeure partie des analystes ne croit pas à la reprise de l’économie japonaise. Tous s’accordent à penser que les performances remarquables mesurées au premier trimestre de 1999 ne sont qu’un feu de paille, d’ailleurs ramené à de plus justes proportions au vu des premiers résultats relatifs au second semestre de 1999. D’aucuns s’interrogent même sur la fiabilité des statistiques publiées au Japon.

· En tout état de cause, l’ampleur des incertitudes relatives à la situation économique japonaise transparaît au vu de la dispersion des chiffres relatifs aux taux de croissance pour les années 1999 et 2000 fournis par les participants au panel. Déjà, l’opinion « moyenne » du panel s’écarte sensiblement des prévisions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie : le panel envisage un taux de croissance de 0,75% en 1999 et 0,55% en 2000 ; la direction de la prévision évalue à 1% et 0,1% les taux de croissance pour ces mêmes années. Pour le premier, l’économie japonaise ralentit, mais modérément ; pour le second, le freinage est plus marqué.

Les divergences d’appréciation s’accroissent lorsque les participants au panel sont répartis entre les « instituts de conjoncture », qui tablent sur une quasi-stabilité entre 1999 (un peu plus de 0,6% de croissance pour le PIB) et 2000 (un peu moins de 0,6% de croissance), et les « institutions financières » : plus optimistes sur 1999 (croissance de 0,9%), elles sont plus pessimistes sur 2000, avec un taux de croissance ramené à 0,5%.

Mais la répartition des membres du panel en deux catégories est encore trop globalisante. Qu’y a-t-il de commun, en effet, entre l’analyse effectuée par le Service des études et recherches de la Caisse des dépôts et consignations – qui prévoit une évolution de + 0,6% en 1999 et – 0,8% en 2000 – et celle du Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris – qui voit au contraire une accélération de la croissance entre 1999 (+ 1%) et 2000 (+ 1,4%) ? Le BIPE, pour sa part, présente un schéma encore différent : à une récession en 1999 (– 1%) succéderait une croissance « molle » en 2000 (+1%).

Les mêmes divergences apparaissent entre les banques et institutions financières. La BNP, le Crédit Lyonnais ou encore Paribas prévoient une stabilisation de la croissance : 1% en 1999 et 2000 pour la première, 0,8% en 1999 et 2000 pour la deuxième, 0,6% en 1999 et 0,8% en 2000 pour la troisème. En revanche, la Société générale et JP Morgan envisagent un ralentissement sévère (de 0,9% en 1999 à 0,2% en 2000 pour la première, de 1,3% en 1999 à 0,4% en 2000 pour la seconde). Enfin, Morgan Stanley et le Crédit agricole s’opposent radicalement : la banque française prévoit une accélération sensible de 1% en 1999 à 1,5% en 2000 ; l’institution américaine prévoit une lourde rechute, le taux d’évolution du PIB passant de + 0,6% en 1999 à – 1,2% en 2000.

Cette dispersion des évaluations recouvre, en fait, une dispersion équivalente sur les trois questions principales relatives à l’économie japonaise : l’impact des réformes structurelles, les causes et conséquences de la récente hausse du yen, la possibilité d’enclencher enfin un processus de croissance auto-entretenu.

· Nul ne doute que le Japon s’est, enfin, engagé sur le chemin difficile des réformes structurelles. M. H. Monet, pour la Société générale, estime que « la volonté est bien là, de supprimer les rigidités de l’économie japonaise ». Le Crédit agricole fait de la restructuration du secteur bancaire le fondement de son optimisme sur le Japon. Bien que les résultats ne soient pas encore visibles dans les statistiques macro-économiques, la restructuration du secteur bancaire permet de traiter le vrai problème : l’accumulation des créances douteuses dont la résorption difficile met sous le boisseau la distribution de crédits nouveaux. Sans négliger le rôle du plan de recapitalisation mis en œuvre par le gouvernement japonais, le Crédit agricole souligne, à cet égard, la contribution essentielle des institutions financières étrangères qui recapitalisent également les établissements japonais dans lesquels elles ont des participations.

Une analyse similaire est développée par le Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (COE), qui voit dans la revitalisation des banques japonaises la clef du redémarrage futur de l’économie. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que les prévisions de ces deux organismes se rejoignent si étroitement (cf. supra).

Cependant, rappelle l’AFEDE, la restructuration bancaire est une condition nécessaire mais pas suffisante du retour de l’économie japonaise vers un rythme de croissance plus durablement soutenu. Il est très difficile, selon cet organisme, d’évaluer le délai qui pourrait séparer le rétablissement définitif des banques et la remise en route des mécanismes normaux de distribution du crédit. Pour autant, la politique de réduction progressive des capacités excédentaires, notamment dans l’industrie, est encourageante.

Pour la SFAC, ces analyses sont peut-être « trop économiques et bancaires ». On oublie que la société japonaise est confrontée à une profonde crise d’identité, qui pèse sur les comportements des agents et paralyse les mécanismes d’ajustement purement économiques. Doit-on se limiter, comme l’économiste américain P. Krugman, à voir dans un petit supplément d’inflation la planche de salut du Japon dans les prochaines années, ou bien faudra-t-il à ce pays l’arrivée d’un nouveau commodore Peary pour sortir de l’enlisement ?

Ce à quoi M. G. Maarek (Crédit agricole) répond que « lorsque les analyses quittent le champ de l’économie pour aborder celui de la psychologie, c’est le moment que choisissent les boursiers pour acheter ! »

· Faut-il donc « acheter du Japon » aujourd’hui ? « La hausse du yen rend du pouvoir d’achat international aux ménages japonais » estime le Crédit agricole. Cette appréciation est contestée par la Société générale, qui préfère voir, plus classiquement, dans la hausse du yen un facteur de diminution de la compétitivité des entreprises implantées au Japon : il s’agit d’un « coup sévère » porté à l’économie.

Le COE émet un jugement plus nuancé : l’environnement extérieur asiatique du Japon est aujourd’hui beaucoup plus favorable qu’il y a un an, ce qui se traduit d’ailleurs par une augmentation des exportations retracées dans les plus récentes statistiques. En fait, la hausse du yen ne devrait avoir que peu d’impact sur les échanges intra-asiatiques. Tout en admettant que la force du yen est un problème dans les relations du Japon avec les blocs américain et européen, l’AFEDE estime également que les relations Asie-Japon ne devraient pas en être très affectées : « Aujourd’hui, ce sont surtout les économies asiatiques qui vendent au Japon. Le Japon tire l’Asie et non l’inverse ». L’OFCE remarque, à cet égard, que la crise en Asie avait causé grand tort aux banques japonaises, mais que la reprise enregistrée en 1998 et 1999 devrait leur rendre des marges de manœuvre.

Peut-être assistera-t-on alors à un rééquilibrage des flux de capitaux entrant et sortant du Japon. La BNP souligne que, depuis la fin des années quatre-vingt et pendant la quasi-totalité de la décennie quatre-vingt-dix, l’excédent courant japonais s’est accompagné d’une augmentation des sorties nettes de capitaux. Au contraire, depuis 1998, l’augmentation de l’excédent courant doit être mise en parallèle avec une diminution très sensible des sorties nettes de capitaux, qui explique la récente hausse du yen. Les acteurs de ces mouvements sont les banques japonaises et les investisseurs étrangers, notamment les fonds de pension anglo-saxons.

Le mouvement d’appréciation du yen peut-il se prolonger ? Non, estime la BNP, qui envisage une stabilisation de la parité yen-dollar aux environs de 115 yens pour un dollar. En effet, la confiance nouvelle des investisseurs s’est déjà traduite par des réallocations de portefeuille importantes, tandis que les rapatriements de capitaux par les banques japonaises devraient se tarir à l’horizon de quelques trimestres, lorsque les bilans des établissements seront complètement consolidés et reconstitués.

L’AFEDE estime que l’engouement actuel pour le yen est un pari des investisseurs internationaux sur l’orientation de la politique économique du gouvernement, favorisé par un certain attentisme des investisseurs japonais qui s’inquiètent peut-être des risques encourus par l’économie américaine et ont été vraisemblablement échaudés par les moins-values provoquées par la diminution de la parité de l’euro au cours du premier semestre de 1999.

Pour l’AFEDE, le niveau actuel du yen est difficilement compatible avec un redressement rapide de l’économie : les exportations commencent à « patiner ». D’ailleurs, l’Agence de planification économique du gouvernement japonais évalue la parité de « point mort » pour les entreprises japonaise à 115-120 yens pour un dollar.

· C’est donc sur les facteurs internes que doit reposer le redémarrage ou la stagnation du Japon en 2000. Pour la direction de la prévision, le retour à la stagnation en 2000 résulte du manque de dynamisme de la demande privée et de l’ajustement encore inachevé du stock de capital. Avec des formes d’expression variées, cette analyse convient à la plupart des membres du panel.

Ainsi, l’AFEDE juge que le processus de restructuration, positif à moyen terme, va peser sur la demande interne et justifie la mise en œuvre par le gouvernement japonais d’un nouveau plan de relance. Pour les autres membres du panel, également, la question n’est pas de savoir si un plan de relance est nécessaire, mais si son financement pourra être assuré dans de bonnes conditions et si son impact sur l’économie sera autre chose qu’une impulsion ponctuelle.

Émettant un avis dissident, la SFAC s’interroge sur un mode volontairement provocateur : « un plan de relance de 1% du PIB… Pour quoi faire ? » Le pays est déjà sur-doté en équipements collectifs et un nouveau programme de travaux publics n’aurait qu’un effet d’entraînement modéré. En fait, bien peu d’organismes croient que le prochain plan de relance aura la capacité de remettre enfin l’économie sur un sentier de croissance auto-entretenue.

Car c’est bien là la question sous-jacente à l’ensemble des membres du panel : jusqu’à quand le Japon aura-t-il besoin d’être maintenu sous la perfusion des dépenses publiques pour réamorcer enfin la demande privée ? Le déficit public a atteint un « niveau abyssal », l’endettement des administrations s’accroît de façon vertigineuse et le gouvernement a engagé avec la Banque du Japon un « bras de fer » pour que celle-ci contribue à l’effort de soutien macro-économique, en monétisant la majeure partie de la dette publique nouvellement émise, selon l’AFEDE. « Il n’y aura pas de reprise durable au Japon malgré un probable plan de relance » estime, pour sa part, la Caisse des dépôts et consignations.

L’avenir de l’économie japonaise reste donc aujourd’hui entouré d’un épais halo d’incertitudes, lié en grande partie à l’étroite imbrication des phénomènes structurels et conjoncturels et à la persistance de facteurs de blocage dont il est bien malaisé de prévoir la levée.

« Incertitude » est également le mot qui vient à l’esprit lorsqu’il s’agit de caractériser les perspectives de croissance des États-Unis à l’horizon 1999-2000.

c) L’énigme américaine

Dans son rapport général sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général avait écrit « en un sens, pas plus que l’on n’a su expliquer la vigueur surprenante de la croissance américaine durant les derniers semestres, pas plus on ne semble savoir, aujourd’hui, exprimer précisément les déterminants et les répercussions des phénomènes économiques qui gouvernent le ralentissement programmé de la première puissance mondiale » ⁽⁾. Cette phrase pourrait être reproduite à l’identique aujourd’hui.

Au fil des réunions semestrielles du groupe technique, les mêmes questions sont posées, qui ne reçoivent toujours pas de réponse satisfaisante ou dont les réponses sont, jusqu’ici, toujours démenties par les faits.

L’idée centrale du scénario américain présenté par la direction de la prévision est, comme les années précédentes, un « atterrissage en douceur » de l’économie américaine. La stabilisation boursière au troisième trimestre de 1999 réduirait l’ « effet de richesse » dont bénéficient les ménages. Parallèlement, l’arrêt de la désinflation importée contribuerait aussi à ralentir la progression de la demande intérieure finale, notamment de la consommation des ménages. La croissance du PIB, évaluée à 4% en glissement en début d’année, reviendrait peu à peu à 2% en glissement en fin d’année. Ce scénario, souligne la direction de la prévision, met l’accent sur la stabilité et rejette, à ce titre, l’hypothèse d’un ajustement boursier sévère à Wall Street. Cependant, il conduit à un ralentissement marqué du taux de croissance du PIB, qui revient de 3,8% en moyenne en 1999 à 2,1% en moyenne en 2000.

Ce ralentissement est moins brutal dans les estimations du panel : les instituts de conjoncture jugent que le taux de croissance du PIB pourrait revenir de 3,8% en 1999 à 2,6% en 2000, alors que les banques et institutions financières estiment que le taux de croissance en 2000 pourrait même atteindre 2,9%.

· Une fois encore, les analyses s’accordent à considérer que la Bourse américaine est très nettement surévaluée et que la croissance est fondée sur des déséquilibres majeurs. Tous les indicateurs sont, peu ou prou, positifs et on ne décèle aujourd’hui aucun signe de ralentissement, rappelle l’AFEDE : « Un rythme de croissance du PIB de 4% par an suppose une croissance de la demande intérieure d’environ 5 à 6% par an, ce qui est excessif. Mais comment freiner le système ? »

La BNP estime, pour sa part, que « le financement pernicieux de l’économie américaine a franchi un pas supplémentaire à la fin du premier semestre de 1998. On a vu à partir de cette date se multiplier les rachats d’actions et exploser l’endettement, sous la forme d’émissions obligataires ou de crédits bancaires ». Pour les ménages, également, l’année 1998 marque un tournant, avec le financement d’une part plus importante des dépenses de consommation grâce aux ventes d’actions et à la réalisation des plus-values latentes sur portefeuilles boursiers. « Jusqu’en 1996-1997, la hausse de Wall Street reposait sur l’anticipation d’une amélioration de certains indicateurs fondamentaux. Depuis 1998, des phénomènes pervers se sont installés, qui se traduisent d’ailleurs par une augmentation des spreads ⁽⁾ entre les émissions d’obligations privées et publiques ». Ces mécanismes, qui portent sur des masses financières importantes, ne sont pas tenables très longtemps, estime la BNP.

Le Crédit agricole préfère mettre l’accent sur les aspects internationaux du financement de l’économie américaine. « Actuellement, la zone euro n’est pas en compétition avec les États-Unis sur le marché international des capitaux ». L’Europe est, d’ailleurs, exportatrice nette de capitaux. Qu’adviendra-t-il, cependant, si la croissance européenne s’installe de façon durable sur un sentier plus élevé que celui enregistré les années passées ? L’ « harmonie de la croissance mondiale » est le phénomène majeur des années 1999-2000 et fait peser à ce titre une épée de Damoclès sur le financement de l’économie américaine. Entre un ajustement continu ou une rupture brutale de la valeur des actifs, l’effet d’un rééquilibrage des flux mondiaux de capitaux reste incertain, donc potentiellement dangereux.

Peut-être faut-il alors se pencher, comme le Centre de prévision de L’Expansion, sur les explications possibles de la hausse spectaculaire de la bourse américaine ces dernières années. « La « nouvelle économie » est l’alibi de la hausse de Wall Street ». Quels qu’en soient les fondements, cette « nouvelle économie » ne peut être qu’une appellation circonstancielle d’un phénomène très classique : une augmentation soutenue et durable des gains de productivité. Or l’étude des déterminants de la productivité américaine suggère qu’il y a une très légère augmentation de la productivité du travail, mais qu’aucune tendance manifeste ne se dégage en matière de « productivité globale des facteurs » – où devraient s’exprimer le plus clairement les mécanismes prétendûment nouveaux sous-jacents à la « nouvelle économie ».

Selon la direction de la prévision, une récente étude des déterminants de la productivité américaine ⁽⁾ ne montre pas d’inflexion de tendance sur la productivité globale des facteurs. En revanche, elle met en évidence une diminution du NAIRU ⁽⁾ qui pourrait se traduire par une augmentation provisoire de la croissance potentielle de l’économie.

· Les investigations effectuées par la direction de la prévision ne peuvent donc pas amener à considérer que les niveaux de capitalisation boursière atteints par les sociétés américaines sont justifiés au regard des fondamentaux économiques. Deux scénarios d’ajustement sont alors envisageables.

Le premier de ces scénarios se fonde sur un ajustement modéré de la valeur des actifs financiers aux États-Unis, qui ramène le taux de croissance du PIB au niveau moyen de 2,5% à 3% en 2000. Ce scénario recueille l’assentiment de la plupart des participants au panel. Ceux-ci, cependant, n’ont pas été amenés à détailler précisément les déterminants de ce scénario « doux » au cours de la réunion du groupe technique. Seul le Centre de prévision de L’Expansion a indiqué que le besoin de financement croissant des agents privés provoquerait une augmentation des tensions sur les taux à long terme, facteur considéré comme stabilisateur.

Le second scénario repose sur l’apparition d’un choc brutal dans la sphère financière. La principale inconnue relève donc de la réponse de la Réserve fédérale à ce choc et de sa capacité à épargner un ajustement trop brutal à l’économie réelle.

Pour l’AFEDE, la Réserve fédérale est convaincue qu’il faut réduire au plus tôt les risques inhérents à la bulle financière actuelle. Mais l’absence d’inflation amène les gouverneurs de la Réserve fédérale à « chercher des prétextes » pour relever peu à peu leurs taux d’intervention. Pour autant, le faible niveau d’inflation procurerait justement à la Réserve fédérale des marges de manœuvre importantes pour gérer un éventuel krach boursier.

Le Centre de prévision de l’Expansion estime, pour sa part, que « la Réserve fédérale ne peut pas crever la bulle financière ». Il s’interroge même sur sa capacité à gérer au mieux la « marche arrière ». En effet, en cas de krach, la politique monétaire américaine lui apparaît prise dans un réseau de forces contradictoires. La diminution de la demande intérieure appellerait une diminution des taux d’intérêt pour ranimer l’activité. Cependant, la diminution de la parité du dollar consécutive au ralentissement de l’activité nécessiterait une remontée des taux d’intérêt pour combattre l’inflation importée.

Ainsi, l’économie américaine apparaît toujours aussi difficile à cerner que les années précédentes. Il ne fait pas de doute, cependant, que le contexte international est, à l’horizon 2000 beaucoup plus favorable qu’auparavant pour la zone euro dans son ensemble et pour la France en particulier.

2.- La zone euro : une accélération confirmée

Selon la direction de la prévision, la zone euro devrait voir la fin des turbulences observées au cours de l’hiver 1998-1999. Les indicateurs de confiance des ménages et des entreprises, qui s’étaient écartés sensiblement pendant plusieurs mois, ont convergé vers le haut : le choc externe n’a pas été amplifié par une contraction de la demande des entreprises.

a) Une croissance plus homogène

· L’année 1999 est marquée par une certaine aggravation du contraste entre les économies européennes dynamiques et les économies allemande et italienne, plus languissantes. Pour la direction de la prévision, l’année 2000 devrait voir une réduction de ces contrastes, qui se traduirait notamment par une accélération de la croissance en Allemagne supérieure à celle prévue pour l’ensemble de la zone euro. Le taux de croissance du PIB en Allemagne passerait ainsi de 1,3% à 2,4% entre 1999 et 2000, soit une augmentation équivalente à 1,1 point de PIB alors que le taux de croissance de la zone euro n’augmenterait que de 0,7 point de PIB, passant de 2% à 2,7%.

Les membres du panel envisagent également un rattrapage relatif de l’économie allemande : le taux de croissance s’améliorerait à hauteur de 1,3 point de PIB alors que celui de la zone euro n’augmenterait que de 0,9 point de PIB. Le panel est, par ailleurs, plus optimiste que la direction de la prévision, puisqu’il estime que le taux de croissance pourrait atteindre, en valeur absolue, 2,9% pour la zone euro et 2,7% pour l’Allemagne.

Pourtant, la persistance d’écarts de croissance amène la direction de la prévision à s’interroger sur l’impact sous-jacent de phénomènes plus structurels, touchant au fonctionnement des marchés et aux conditions de formation de leur équilibre, notamment sur le marché du travail.

L’OFCE souligne la différence entre une France dynamique et une Allemagne et une Italie « empêtrées dans leurs problèmes structurels ». Selon l’OFCE, la France bénéficie plus fortement de l’assouplissement monétaire engagé en décembre 1998 et en avril 1999, car elle avait davantage souffert de la détérioration des conditions monétaires au cours de la décennie quatre-vingt-dix. Marquée par les dévaluations compétitives de la livre sterling britannique et de la lire italienne en septembre 1992, ainsi que par le maintien de taux d’intérêt élevés dû au mode de financement de la réunification allemande, « la France a été contrainte à l’ajustement structurel plus tôt que ses deux principaux partenaires ».

L’Allemagne souffre d’un problème de compétitivité, la surévaluation du mark au moment de l’entrée dans l’euro ne pouvant plus être corrigée aujourd’hui. En revanche, selon l’OFCE, la politique d’accompagnement de l’emploi conduite en France – notamment avec les emplois jeunes et la réduction de la durée du travail – a notablement amélioré les conditions macro-économiques d’ensemble. Par ailleurs, l’augmentation soutenue de la population active en France se distingue clairement des évolutions enregistrées à cet égard en Allemagne et peut expliquer une partie de l’écart actuel de croissance.

Le Centre de prévision de L’Expansion valide dans ses grandes lignes la thèse du rattrapage français. « La France a été obligée de croître au-dessous de son potentiel de croissance pendant toute la décennie quatre-vingt-dix. La période actuelle voit un rattrapage bienvenu du déficit de croissance ». Cependant, le Centre de prévision de L’Expansion souligne que le potentiel de croissance de l’économie a pu être diminué du fait du sous-investissement provoqué par les années de croissance ralentie.

In fine, la zone euro pourrait connaître, en 2000, une normalisation partielle de ses conditions générales de croissance. L’ajustement de la politique monétaire devrait alors conduire à une augmentation des taux directeurs de la Banque centrale européenne. Une augmentation des taux directeurs de 50 à 75 points de base est envisageable.

· « La politique de la Banque centrale européenne au regard de la croissance est assez claire » estime l’OFCE. L’évaluation du risque inflationniste est, cependant, conditionnée à une appréciation fiable du taux de chômage d’équilibre. Or, justement, souligne l’AFEDE, la Banque centrale européenne souhaite que l’amélioration de la conjoncture et le retour de la croissance accélèrent l’ajustement structurel des finances publiques, mais, surtout, améliorent le fonctionnement du marché du travail et réduisent les rigidités qui empêchent un bon fonctionnement de ce marché.

Alors que la Banque centrale européenne (BCE) recherche la neutralité, c’est la mesure même de cette neutralité qui peut être brouillée par les modifications structurelles à venir du marché du travail. Cependant, souligne l’AFEDE, les marchés financiers n’ont pas apprécié les propos du président de la BCE en juillet 1999, qu’ils ont interprété comme une réactivité excessive à la conjoncture. Il y a « un vrai problème de dialogue avec les marchés, mais aussi un véritable effort pour surmonter ces difficultés depuis le mois de septembre 1999 ».

Or une bonne compréhension entre la BCE et le marché est essentielle si l’on veut une transmission efficace des impulsions de politique monétaire à l’ensemble de l’économie. La zone euro ne ressemble pas aux États-Unis : de l’autre côté de l’Atlantique, l’écrasement de la courbe des taux – qui est quasiment plate – provoque une bonne sensibilité des taux longs aux ajustements de taux directeurs de la Réserve fédérale.

Par ailleurs, un certain doute subsiste encore sur le caractère achevé ou inachevé de la convergence entre les États membres de la zone euro. Le Crédit agricole estime, à cet égard, que la persistance d’un différentiel de conjoncture entre les trois principales économies de la zone (l’Allemagne, la France et l’Italie) est « la conséquence directe et amplifiée de l’introduction de l’euro ». En effet, une politique monétaire fondée sur une analyse de la situation moyenne de la zone a nécessairement un impact accélérateur sur les économies les plus dynamiques – puisque les conditions monétaires ne sont pas assez restrictives, pour celles-ci – et un impact dépressif sur les économies les moins avancées dans le cycle.

Les seules forces de rappel sont, selon le Crédit agricole, les tensions sur le marché du travail ou l’apparition de crises bancaires. Sur le premier point, il semble que seule l’Irlande soit actuellement confrontée à de véritables tensions. D’ailleurs, l’influence stabilisatrice des tensions sur le marché du travail doit obéir à certains délais sur l’on ne connaît pas très bien, pour l’heure. L’apparition de crises bancaires nécessiterait la combinaison de nombreux facteurs défavorables, mais le Crédit agricole remarque l’augmentation sensible du crédit dans certains pays (25 à 30% parfois) – sans pour autant que ces pays aient été mentionnés explicitement lors de la réunion du groupe technique.

La vision de l’union monétaire développée par le Crédit agricole s’oppose à celle de la direction de la prévision. Pour le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « la politique monétaire doit contribuer à la resynchronisation des conjonctures ». Dans le scénario développé pour 1999 et 2000, cette resynchronisation s’effectue dans le cadre d’une appréciation prudente des perspectives macro-économiques, pour l’Allemagne comme pour la France.

b) L’économie française en 2000 : une croissance équilibrée
assise sur des fondamentaux solides

En septembre 1998, le colloque des conjoncturistes jugeait la direction de la prévision trop optimiste pour les perspectives françaises en 1999. En septembre 1999, la situation est inversée et certains, comme la Société générale, n’hésitent pas à demander si le scénario de la direction n’est pas « trop prudent ». Avec un taux de croissance du PIB évalué à 3% en moyenne, les instituts de conjoncture comme les banques et institutions financières se détachent quelque peu du chiffre de 2,8% retenu comme valeur centrale par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qui constitue en fait le milieu de la fourchette officielle de prévision, fixée à l’intervalle 2,6% – 3%.

Les membres du panel se partagent assez nettement entre les optimistes – qui envisagent des taux de croissance supérieurs à 3% – et les sereins, qui se situent à l’intérieur de la fourchette officielle. Si Paribas se montre le plus circonspect, avec un taux de croissance limité à 2,6% en 2000, JP Morgan étonne avec un taux « record » de 3,6%, suivi de près par l’OFCE qui juge que le PIB français augmentera d’environ 3,5% l’an prochain.

En fait, les déterminants de la croissance français n’ont pas suscité de débats très nourris au sein du groupe technique. Votre Rapporteur général ne sait s’il faut y voir la conséquence d’un accord largement partagé sur les contributions respectives des différents secteurs à l’économie nationale ou, au contraire, la marque d’une perplexité génératrice de retenue.

Il est vrai que les scénarios proposés par les différents membres du panel s’écartent parfois sensiblement. En matière d’emploi, par exemple, il est clair que des différences d’appréciation importantes séparent l’OFCE du BIPE ou de la direction de la prévision :

– l’OFCE prévoit une accélération vigoureuse de l’emploi total (+ 1,4% en 1999 et + 1,8% en 2000) et de l’emploi salarié (+ 1,8% en 1999 et + 2,1% en 2000). En revanche, aucune évaluation n’est faite de l’évolution du pouvoir d’achat de la masse salariale comme du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages. Il aurait pourtant été intéressant de pouvoir « boucler » les prévisions relatives à l’emploi avec le taux de croissance de la consommation des ménages et de l’investissement des ménages, qui sont respectivement égal et inférieur aux évaluations de la direction de la prévision ;

– le BIPE envisage le maintien à un niveau modéré du taux de croissance de l’emploi total (+ 0,9% en 1999 comme en 2000). La légère diminution du pouvoir d’achat de la masse salariale comme du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages explique peut-être la progression très légère du taux de croissance de la consommation des ménages, qui passerait de 2,5% en 1999 à 2,6% en 2000 ;

– la direction de la prévision est également prudente en matière d’emploi total, qu’elle juge cependant dynamique, son taux de croissance s’établissant à 1,5% en 1999 comme en 2000. Dans ce contexte, la stabilité du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages explique alors, peut-être, l’accélération des dépenses de consommation, qui passeraient de 2,4% en 1999 à 2,7% en 2000.

Les facteurs d’évolution de la principale composante de la demande intérieure restent donc quelque peu obscurs à l’issue de la réunion du groupe technique. Tout au plus, certains participants se sont-ils interrogés sur la vigueur probable de l’investissement des entreprises et des ménages. Pour ces derniers, la BNP souligne que les évaluations relatives à 1999 reposent quasiment aujourd’hui sur de « l’acquis » et que la stabilité des délivrances de permis de construire comme les délais de construction permettent de cadrer dès aujourd’hui avec une faible marge d’erreur les prévisions sur l’investissement des ménages en logement en 2000.

Pour autant, la Société générale s’est interrogée sur l’intégration dans le scénario officiel des 19 milliards de francs d’allégement de TVA sur les travaux de rénovation, proposés dans le présent projet de loi de finances. La direction de la prévision a précisé que ces 19 milliards de francs avaient été répartis à hauteur des deux tiers sur la formation brute de capital fixe des ménages et à hauteur d’un tiers sur la consommation des ménages. 10 000 emplois seraient créés du fait de la mesure en 2000, sous réserve, souligne l’INSEE, d’une élasticité favorable de la demande au prix des prestations. En effet, rappelle l’INSEE, le bâtiment est aujourd’hui le seul secteur où sont perceptibles des tensions sur les capacités de production. Il subsiste donc un risque que l’effet positif de la mesure de baisse de la TVA soit absorbé par des réajustements de prix de la part des professionnels.

Les tensions sur les capacités de production ne sont certainement pas, selon l’INSEE, la raison principale du dynamisme relatif de l’investissement envisagé pour 2000. En effet, le taux d’utilisation des capacités de production est, globalement, supérieur à sa moyenne de long terme à l’heure actuelle, mais il n’apparaît pas de réel goulot d’étranglement dans l’industrie. Les industriels ont intériorisé, semble-t-il, la thèse du « trou d’air » développée au printemps dernier par le Gouvernement, et n’ont pas ralenti de façon significative leurs programmes d’investissement.

Dans ces conditions, le phénomène classique de l’« accélérateur d’investissement » peut jouer à la marge, mais, remarque le Centre de prévision de L’Expansion, les deux motivations essentielles de l’investissement aujourd’hui sont peut-être plutôt l’intégration des nouvelles technologies au sein de l’appareil de production, d’une part, et l’amélioration de la productivité du travail nécessitée par l’introduction des « 35 heures ». Ainsi s’explique la prévision particulièrement élevée pour la croissance de l’investissement des entreprises, qui s’établit à 8,8% en 2000, à comparer à 5% pour la direction de la prévision (après 6% en 1999).

Au demeurant, la direction de la prévision estime que sa prévision d’investissement est très prudente, fondée sur l’absence de tensions dans l’appareil de production et l’augmentation de la productivité du capital depuis 1993. L’OFCE affirme, cependant, que la productivité du capital est un concept aux implications complexes et que, par exemple, il paraît difficile d’extrapoler pour les années à venir une poursuite de l’augmentation de la durée d’utilisation du capital semblable à celle observée ces dernières années, qui a ramené cet indicateur au niveau enregistré en 1973.

Les budgets économiques prévoient une diminution sensible du besoin de financement des administrations publiques, qui reviendrait de – 2,2% en 1999 à – 1,8% en 2000. Hormis Morgan Stanley, qui prévoit un besoin de financement égal à 2% du PIB en 2000, les prévisions de tous les membres du panel s’accordent, à 0,1 point près, avec celles de la direction de la prévision. Cette harmonie peu fréquente relativise les écarts qui peuvent émailler, par ailleurs, les scénarios d’ensemble développés par les membres du panel. Elle conforte votre Rapporteur général dans la confiance qu’il accorde au cadrage macro-économique associé par le Gouvernement au projet de loi de finances pour 2000.



EXTRAITS DES SCÉNARIOS MACRO-ÉCONOMIQUES PRÉSENTÉS PAR LES PRINCIPAUX ORGANISMES DE PRÉVISION

(septembre 1999)

	Budgets éco.				BIPE				CDC				COE				GAMA
	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000
A.- Environnement international
Prix du pétrole (dollars par baril)	16,5	18,0	14,9	16,3	17,1	20,4	18,0	21,0	17,5	–	16,9	18,0	18,2	21,0	25,0	20,0	25,0	20,0
Taux à 3 mois aux États-Unis (%)	–	–	5,01	5,13	5,30	5,45	5,30	6,40	–	–	4,80	5,40	5,20	5,70	5,80	5,80	5,00	5,20
Croissance du PIB aux États-Unis (a)	3,8	2,1	3,3	2,2	3,9	2,1	4,1	2,8	3,8	2,7	3,7	2,6	3,8	2,5	4,0	3,0	3,9	3,0
Croissance du PIB au Japon (a)	1,0	0,1	-1,0	1,0	0,6	-0,8	1,0	1,4	0,8	0,4	0,9	0,2	1,0	1,2	0,8	0,8	1,0	0,5
Cours de change euro/dollar	1,07	1,06	1,09	1,20	1,06	1,12	1,07	1,06	–	–	1,08	1,12	1,07	1,09	1,05	1,15	1,06	1,15
Demande mondiale à la France (a)	3,0	5,7	–	–	–	–	3,9	6,6	–	–	4,4	6,2	3,6	8,9	–	–	2,0	8,5
B.- Zone euro
Taux à 3 mois en zone euro (%)	–	–	2,72	2,90	2,80	3,05	2,80	2,90	–	–	2,80	2,80	2,80	3,30	2,65	3,25	2,70	3,20
Indice des prix à la consommation (a)	1,1	1,6	1,2	1,8	0,9	1,4	–	–	–	–	1,1	1,3	1,0	1,5	1,1	1,6	1,0	1,3
Croissance du PIB en zone euro (a)	2,0	2,7	1,9	2,9	2,1	2,5	2,0	2,8	–	–	1,9	2,7	2,1	3,0	1,9	2,7	2,2	3,0
Croissance du PIB en RFA (a)	1,3	2,4	1,7	2,9	1,5	2,4	1,3	2,7	1,5	2,6	1,3	2,7	1,3	2,8	1,2	2,5	1,6	2,6
C.- Équilibre des biens et services (a)
Croissance du PIB en France	2,3	2,8	2,3	3,0	2,4	2,7	2,4	3,0	2,3	–	2,3	2,8	2,6	3,5	2,4	2,8	2,5	3,0
Consommation des ménages	2,4	2,7	2,5	2,6	2,4	2,5	2,4	2,9	2,4	–	2,2	2,4	2,5	2,7	2,4	2,4	2,5	2,6
Investissement des entreprises	6,0	5,0	5,3	6,9	5,8	4,9	5,8	6,0	5,4	–	6,0	5,4	6,1	7,7	5,5	4,5	6,9	8,8
Investissement des ménages	7,7	3,4	5,9	3,0	7,5	2,8	7,4	2,1	–	–	7,9	4,4	7,4	2,3	7,0	5,0	8,1	5,0
Importations	2,1	4,9	4,9	6,2	2,0	4,3	2,1	6,2	1,9	–	2,2	5,5	2,7	7,4	2,6	6,0	2,8	7,5
Exportations	0,7	4,7	3,8	6,0	1,1	5,7	1,5	6,3	2,5	–	1,3	6,2	1,7	7,6	2,2	6,5	2,0	9,0
Variation des stocks (b)	–0,2	0,2	–0,3	0,0	–0,1	–0,2	–0,1	0,1	–0,4	–	–0,1	0,0	0,0	0,3	–0,3	0,0	–0,2	0,0
D.- Prix, salaires, emploi (a)
Emploi salarié	1,5	1,7	1,5	1,6	1,7	1,8	1,8	2,1	–	–	1,8	2,1	1,8	2,1	–	–	2,0	2,2
Emploi total	1,5	1,5	0,9	0,9	1,4	1,6	1,5	1,3	–	–	1,5	1,5	1,4	1,8	1,5	1,6	–	–
Indice des prix à la consommation	0,6	1,0	0,9	1,3	0,6	0,9	0,6	1,2	0,5	–	0,5	1,0	0,9	1,1	0,5	0,9	0,5	0,8
Pouvoir d'achat du RDB (c)	2,6	2,6	2,1	2,0	2,8	2,5	3,5	2,6	–	–	2,6	2,3	–	–	2,3	2,2	2,4	2,6
E.- Comptes d'agents
Taux d'épargne ménages (%)	15,7	15,6	15,2	15,0	16,2	16,1	16,4	16,2	–	–	16,2	16,1	15,6	15,2	15,5	15,3	15,4	15,5
Taux de marge des entreprises (%)	32,1	32,1	32,1	32,4	–	–	31,8	31,6	–	–	31,8	31,7	39,6	39,4	32,3	32,5	–	–
Capacité de financement des administrations (d)	–2,2	–1,8	–2,3	–1,7	–2,2	–1,9	–2,2	–1,7	–	–	–2,2	–1,8	–2,2	–1,8	–2,3	–1,9	–2,3	–1,8
Capacité de financement de la Nation (d)	1,6	1,6	2,6	2,5	–	–	1,3	1,2	–	–	–	–	1,7	1,7	2,3	2,4	–	–

(a) Taux de croissance annuelle, en %. (c) RDB : revenu disponible brut des ménages. Taux de croissance, en %.

(b) Contribution à la croissance du PIB, en point de PIB. (d) En % du PIB.

B.I.P.E. : Bureau d’informations et de prévisions économiques. REXECODE : Centre de recherches pour l’expansion de l’économie et le développement des entreprises.

C.D.C : Caisse des dépôts et consignations. G.A.M.A. : Groupe d’analyse macro-économique appliquée (CNRS et Université de Paris-Nanterre).

O.F.C.E. : Observatoire français des conjonctures économiques. C.O.E. : Centre d’observation économique (Chambre de commerce et d’industrie de Paris).

A.F.E.D.E : Association française des économistes d’entreprises. Expansion : Centre de prévision de L’Expansion



EXTRAITS DES SCÉNARIOS MACRO-ÉCONOMIQUES PRÉSENTÉS PAR LES PRINCIPALES INSTITUTIONS FINANCIÈRES

(septembre 1999)

	Budgets économiques				Société générale				BNP				Crédit Lyonnais				Crédit Agricole JP MorganMorgan StanleyGoldman Sachs
	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000
A.- Environnement international
Prix du pétrole (dollars par baril)	16,5	18,0	18,0	19,0	–	–	25,0	20,0	24,0	30,0	19,2	20,5	17,0	20,0	16,1	18,6	20,0	20,0
Taux à 3 mois aux États-Unis (%)	–	–	5,20	5,70	5,30	5,80	5,80	5,90	5,20	5,80	5,30	6,00	5,30	5,90	5,70	6,10	5,80	6,20
Croissance du PIB aux États-Unis (a)	3,8	2,1	3,9	2,7	3,8	2,7	3,9	2,8	4,0	3,1	3,8	3,1	4,0	3,3	3,9	2,6	3,7	2,5
Croissance du PIB au Japon (a)	1,0	0,1	0,9	0,2	1,0	1,0	0,8	0,8	1,0	1,5	1,3	0,4	0,6	-1,2	–	–	0,6	0,8
Cours de change euro/dollar	1,07	1,06	1,07	1,14	1,07	1,17	1,05	1,16	1,07	1,13	1,08	1,09	1,09	1,14	1,09	1,22	1,09	1,20
Demande mondiale à la France (a)	3,0	5,7	4,4	6,1	3,9	5,6	2,9	5,5	–	–	–	–	2,0	6,5	–	–	4,0	6,5
B.- Zone euro
Taux à 3 mois en zone euro (%)	–	–	2,80	3,50	2,70	3,20	2,65	3,25	2,80	3,05	2,90	3,10	2,90	3,30	2,70	3,20	2,80	3,50
Indice des prix à la consommation (a)	1,1	1,6	1,1	1,5	1,1	1,5	1,1	1,6	–	–	1,1	1,4	1,1	1,1	1,1	1,2	1,1	1,5
Croissance du PIB en zone euro (a)	2,0	2,7	2,0	2,9	2,1	2,8	1,9	2,7	1,9	2,7	2,0	3,6	2,1	3,1	2,2	2,7	2,0	3,0
Croissance du PIB en RFA (a)	1,3	2,4	1,2	2,7	1,6	2,4	1,1	2,5	1,3	2,6	1,1	2,9	1,4	2,8	–	–	1,4	3,0
C.- Équilibre des biens et services (a)
Croissance du PIB en France	2,3	2,8	2,4	3,3	2,4	2,9	2,3	2,7	2,3	2,7	2,6	3,6	2,4	3,0	2,4	2,8	2,3	2,6
Consommation des ménages	2,4	2,7	2,4	2,9	2,3	2,8	2,2	2,5	2,4	2,4	2,6	2,9	2,8	2,6	2,6	3,2	2,7	2,4
Investissement des entreprises	6,0	5,0	6,1	6,8	5,7	5,5	6,2	5,0	6,4	4,9	6,1	5,8	5,9	5,8	6,5	5,1	5,0	4,5
Investissement des ménages	7,7	3,4	7,9	6,4	7,3	3,1	8,0	4,8	2,5	1,7	8,1	5,4	5,4	3,3	8,0	6,0	7,0	4,0
Importations	2,1	4,9	2,4	7,0	2,2	6,0	2,6	6,0	2,4	5,9	2,1	7,0	2,7	5,7	2,2	6,0	4,5	6,0
Exportations	0,7	4,7	1,3	6,5	1,7	6,2	1,9	6,5	0,9	6,2	1,8	7,6	1,3	5,6	0,9	5,5	3,0	6,5
Variation des stocks (b)	–0,2	0,2	–0,1	0,2	–0,2	0,1	–0,2	–0,1	0,0	0,2	–0,2	0,6	–0,2	0,3	–0,1	–0,1	–0,1	0,1
D.- Prix, salaires, emploi (a)
Emploi salarié	1,5	1,7	1,9	2,2	2,1	1,9	1,6	2,0	1,8	1,7	1,9	2,5	1,4	2,2	–	–	1,5	1,7
Emploi total	1,5	1,5	1,4	1,7	1,8	1,7	1,3	1,6	1,7	1,0	1,5	2,0	–	–	1,5	1,7	1,4	1,5
Indice des prix à la consommation	0,6	1,0	0,6	1,0	0,6	1,0	0,6	1,0	0,6	0,8	0,6	1,1	0,5	0,8	0,5	0,8	0,5	1,0
Pouvoir d'achat du RDB (c)	2,6	2,6	2,5	2,6	2,5	2,4	2,2	2,3	2,4	2,4	2,4	2,7	2,4	2,7	2,6	2,8	2,4	2,1
E.- Comptes d'agents
Taux d'épargne ménages (%)	15,7	15,6	15,9	15,6	15,7	15,4	15,6	15,4	–	–	15,3	15,1	14,2	14,4	16,0	15,7	15,3	15,1
Taux de marge des entreprises (%)	32,1	32,1	31,8	32,0	32,0	32,0	32,5	32,9	32,1	32,6	–	–	–	–	–	–	32,2	32,4
Capacité de financement des administrations (d)	–2,2	–1,8	–2,2	–1,7	–2,2	–1,8	–2,2	–1,8	–	–	-2,2	-1,5	-2,3	-2,0	-2,0	-1,7	-2,2	-1,8
Capacité de financement de la Nation (d)	1,6	1,6	1,5	1,3	2,5	2,4	2,4	2,3	–	–	2,4	2,2	2,7	2,5	1,8	1,6	2,3	2,4

(a) Taux de croissance annuelle, en %.

(b) Contribution à la croissance du PIB, en point de PIB.

(c) RDB : revenu disponible brut des ménages. Taux de croissance, en %.

(d) En % du PIB.

CHAPITRE II

UNE ÉCONOMIE PORTÉE PAR LE CERCLE VERTUEUX
EMPLOI-REVENU-CONSOMMATION

Au-delà des performances enregistrées en matière de croissance, les données relatives à l’emploi– avec les créations d’emplois et l’amorce, enfin, d’une résorption du chômage – concrétisent pleinement la notion de croissance solidaire qui est au cœur de la politique mise en œuvre depuis la mi-1997.

Le climat de confiance et la croissance des revenus qui en résultent alimentent la croissance, enclenchant un cercle vertueux qui ne doit cependant pas conduire à oublier la nécessité d’une action soutenue pour réduire les déséquilibres et les inégalités qui demeurent dans la société française.

A.- LA POLITIQUE DE L’EMPLOI, UN ADJUVANT PUISSANT AU DYNAMISME DU MARCHÉ DU TRAVAIL

Dans son rapport pour 1998, la Banque centrale européenne souligne que : « l’ampleur du chômage et la faiblesse de l’emploi constituent les principaux défis auxquels est actuellement confrontée l’Union européenne ». Ce défi, il appartient d’abord aux gouvernements de le relever et tous ont fait de la lutte contre le chômage la priorité de leur action. Mais tous n’ont pas réussi à traduire leurs intentions en résultats tangibles. Ce fut naguère le cas en France, où la relative amélioration de l’emploi que certains ont pu obtenir n’a pas été suffisante pour entamer le sentiment diffus d’une situation qui allait s’aggravant – bref d’une certaine impuissance à répondre aux inquiétudes des Français.

Or, la stratégie ambitieuse suivie par le Gouvernement et sa majorité – une croissance plus forte, une croissance plus riche en emplois, une croissance qui profite à tous – gagne en crédibilité à mesure que les résultats s’ajoutent les uns aux autres. Le tableau suivant en apporte la démonstration.

BILAN DES ÉVOLUTIONS DE L’EMPLOI ET DU CHÔMAGE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES
Glissement annuel en milliers - Brut					Glissement semestriel en milliers - CVS
	1995	1996	1997	1998	1995		1996		1997		1998
					S1	S2	S1	S2	S1	S2	S1	S2
(1) Variation de l’emploi	141	- 21	197	356	101	38	- 23	4	56	154	188	161
(2) Variation des DEFM (cat 1+6) corrigée(a)	- 19	165	78	- 110	- 83	64	99	66	93	- 16	- 52	- 58
(3) Variation de la populat. active (b) = (1) + (2)	122	144	275	246	17	101	76	70	149	139	136	103
(4) Variation des ressources en main d’œuvre (c)	156	174	166	163	78	78	87	87	83	83	82	82
(5) Impact des mesures de politique de retrait d’activité sur les ressources en main d’œuvre	66	- 32	14	21	33	31	- 24	- 9	18	- 6	26	- 5
(3) - [(4) + (5)] Ecart (d)	- 100	2	95	61	- 93	- 8	14	- 8	48	62	28	26
DEFM = demandes d’emploi en fin de mois. (a) En 1995, l’évolution du chômage DEFM est corrigée de l’effet de marche (de l’ordre de 20.000) entraîné par la mise en place d’un nouveau document d’actualisation de la situation des demandeurs d’emploi en juin 1995. (b) Il ne s’agit pas ici, en toute rigueur, de la population active, mais d’un indicateur calculé à partir des évolutions de l’emploi et des DEFM. (c) Ces variations sont calculées à partir de l’évolution tendancielle de la population active (estimation INSEE/DARES). (d) Cet écart peut s’expliquer par l’imprécision des estimations et par d’éventuels effets de flexion conjoncturelle des taux d’activité. Source : MES – DARES.

Il ressort de ce tableau qu’en termes d’emploi et de chômage, la période mi 1995-mi 1997 correspond à une détérioration de la situation, à un « creux de la courbe ». En termes de variation de l’emploi, la diminution des créations d’emplois au deuxième semestre de 1995 par rapport au premier semestre de la même année a été suivie d’une diminution nette au premier semestre 1996 et d’une stagnation au deuxième semestre de 1996. La remontée du premier semestre de 1997 ne correspond qu’à la moitié du niveau du premier semestre 1995. En termes de chômage, à une diminution au premier semestre de 1995, ont succédé quatre semestres successifs de hausse.

Par contraste, depuis la mi-1997, l’emploi augmente fortement (trois fois plus en moyenne chaque semestre par rapport au premier semestre de 1997) et le chômage diminue, ces résultats ayant, de surcroît, été obtenus alors que la population active était fortement croissante par rapport au premier semestre de 1997.

L’emploi s’améliore. Le chômage recule à un rythme inconnu depuis longtemps. L’actuel gouvernement réussit donc là où le précédent a échoué. Si certains soulignent à l’envi la fragilité des résultats obtenus depuis 1997, l’échec de 1995-1996 est, lui, avéré. Les Français ne s’y trompent d’ailleurs pas. Leurs anticipations en matière de chômage, telles qu’elles sont suivies par la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l’emploi et de la solidarité (DARES), témoignent, au début de 1999, d’une sensible amélioration par rapport au début de 1997. En janvier 1997, le pessimisme l’emportait : 74 % des personnes interrogées estimaient que le nombre de chômeurs allaient augmenter pendant plusieurs années. Ce sentiment d’une détérioration probable de l’emploi s’était ainsi accru de 13 points entre 1995 et 1997. En janvier 1999, en revanche, à peine un Français sur deux considérait encore que le chômage allait augmenter pendant plusieurs années. Ce résultat correspond au niveau le plus faible observé depuis que l’enquête sur les attitudes des Français à l’égard du chômage existe (1985).

1.- La politique de l’emploi : aspects quantitatifs et qualitatifs

Si tout gouvernement fait de l’emploi sa priorité, c’est avant tout au contenu concret donné à cette affirmation générale qu’il convient de s’attacher.

a) L’objectif du plein emploi

Quel sens donner à l’objectif de plein emploi ?

Une première approche concerne le niveau global du chômage. Une observatrice attentive des évolutions sociales a ainsi pu souligner combien le « verdict des chiffres du chômage » avait pu influencer l’élaboration des politiques de l’emploi depuis le milieu des années 1970 ⁽⁾. L’objectif quantitatif de la politique de l’emploi constitue bien sûr une donnée essentielle. De ce point de vue, diviser par deux un taux de chômage à deux chiffres constitue un objectif ambitieux, qui, pour être atteint, suppose de mobiliser d’importants moyens au service de la politique de l’emploi. Cinq pays de l’Union européenne ont un taux de chômage inférieur à 5% (Danemark, Portugal, Autriche, Pays-Bas, Luxembourg). On peut d’abord y trouver des raisons d’entreprendre, car ce qui a été réussi ailleurs peut l’être ici.

Mais se fixer un objectif des 5% n’épuise pas la question, qui se pose en termes de souffrance sociale. La politique de l’emploi comporte aussi une importante dimension « qualitative ». Un taux de chômage ramené à 5% de la population active n’a pas la même signification selon qu’il correspond, pour l’essentiel, à des situations provisoires ou qu’il s’agit, pour une part importante, de situations de chômage de longue durée, c’est-à-dire engageant une frange de la population dans un processus d’exclusion sociale.

De ce point de vue, l’évolution de la structure du chômage en France, telle qu’elle ressort du tableau suivant, peut aider à fixer des repères.

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU CHÔMAGE (en %)
	1968	1978	1987	1997
Ancienneté moyenne de chômage (en mois)	8,8	10,4	16,6	15
Proportion des chômeurs de longue durée (plus d’un an) dans le chômage total	23,4	28	45,5	38,9
Taux de chômage par classe d’âge : – 15 – 24 ans – 25 – 49 ans – plus de 49 ans	5,5 1,7 2	10,6 3,6 3,5	22 8,5 7,3	28,1 11,5 8,5
Taux de chômage par groupe socioprofessionnel : – cadres supérieurs – professions intermédiaires – employés – ouvriers	0,6 0,9 1,8 2,1	2 3 5,7 5,5	2,9 5,1 12,4 14,8	5,1 7 14,4 15,8
Taux de chômage : – hommes – femmes – ensemble	1,7 4 2,5	3,5 7,1 4,9	8,4 13,3 10,5	10,8 14,2 12,3
Source : Données INSEE.

Ce tableau montre que, si l’on considère la situation prévalant avant le milieu des années 1970, rétrospectivement perçue, par l’opinion courante, comme l’époque du plein emploi, il faut lutter à la fois contre une aggravation du risque de chômage et contre l’existence d’inégalités face au à ce risque, déjà présentes à l’époque, que l’aggravation du chômage a elle-même accentuées.

La durée moyenne du chômage serait à diviser par deux, la proportion des chômeurs de longue durée dans le chômage total à réduire de deux tiers. Le chômage des jeunes - dont il faut prendre conscience qu’il exprime le taux de chômage des jeunes actifs (rapport du total des jeunes actifs sur le total des jeunes ayant un emploi ou au chômage), notion distincte de celle de la part de jeunes de 15 à 24 ans au chômage par rapport à l’ensemble des jeunes de 15 à 24 ans qui est, elle, de l’ordre de 8% - indique que la probabilité de devenir chômeur est plus élevée pour les jeunes. Les inégalités devant le chômage tenant à la catégorie socioprofessionnelle se sont aussi accentuées : la différence des taux de chômage entre la catégorie des cadres supérieurs et celle des ouvriers est passée de 1,5 point en 1968 à 10,7 points en 1997. On peut cependant relever que le mouvement de réduction des inégalités entre les hommes et les femmes s’est poursuivi, malgré un contexte de dégradation de l’emploi (de plus du double de celui des hommes en 1968, le taux de chômage des femmes en représente moins du tiers en 1997).

b) Quelle stratégie pour l’emploi ?

Si la comparaison des taux de chômage globaux ne peut donc être faite indépendamment de l’analyse du contenu des politiques de l’emploi, cela vaut aussi pour les données de l’OCDE qui sont présentées à l’appui de la stratégie pour l’emploi, préconisée par cette organisation depuis 1994 et qui, selon ses termes mêmes « contient un vaste ensemble équilibré de mesures visant à renforcer la croissance de l’emploi, à réduire le chômage et à accroître la prospérité ».

L’encadré suivant, établi par l’OCDE, récapitule les principaux axes de la stratégie ainsi prônée.

La stratégie de l’OCDE pour l’emploi

1. Élaborer une politique macro-économique qui favorise la croissance et qui, conjuguée à des politiques structurelles appropriées, la rende durable, c’est-à-dire non inflationniste. 2. Améliorer le cadre dans lequel s’inscrivent la création et la diffusion du savoir-faire technologique. 3. Accroître la flexibilité du temps de travail (aussi bien à court terme que sur toute la durée de la vie) dans le cadre de contrats conclus de gré à gré entre travailleurs et employeurs. 4. Créer un climat favorable à l’entreprise en éliminant les obstacles et les entraves à la création et au développement des entreprises. 5. Accroître la flexibilité des coûts salariaux et de main-d’œuvre en supprimant les contraintes qui empêchent les salaires de refléter les conditions locales et le niveau de qualification de chacun, en particulier des jeunes travailleurs. 6. Revoir les dispositions relatives à la sécurité de l’emploi qui freinent l’expansion de l’emploi dans le secteur privé. 7. Mettre davantage l’accent sur les politiques actives du marché du travail et les rendre plus efficaces. 8. Améliorer les qualifications et les compétences de la main d’œuvre en modifiant profondément les systèmes d’enseignement et de formation.

9. Revoir les systèmes d’indemnisation du chômage et de prestations connexes – et leurs interactions avec le système fiscal – de sorte que les objectifs fondamentaux en matière d’équité de la collectivité soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement du marché du travail. 10. Développer la concurrence sur les marchés de produits de manière à réduire les tendances monopolistiques et à atténuer l’opposition entre travailleurs intégrés et exclus, tout en contribuant à rendre l’économie plus novatrice et plus dynamique.

Source : OCDE, La mise en œuvre de la stratégie de l’OCDE pour l’emploi : Évaluation des performances et des politiques, 1999.

Si l’on s’attachait à établir un tableau de concordance en droit du travail de certains objectifs formulés en termes économiques, le contenu de ce comparatif consisterait en un constat de décès du modèle du contrat de travail à durée indéterminée avec une carrière longue dans l’entreprise.

La flexibilité en constitue le maître mot. Par exemple :

– le point 3 sur flexibilité du temps de travail se traduirait par une remise en cause de la protection collective pour laisser le salarié négocier ses conditions de travail  dans une relation prétendument égale avec son employeur ;

– le point 5 sur la flexibilité des coûts salariaux se traduirait par une remise en cause de la rémunération minimum ;

– le point 9 sur la révision de l’indemnisation des chômeurs rappelle désagréablement cette vieille antienne qu’un filet de secours social entretient dans leurs défauts les « classes paresseuses ».

Il ne s’agit pas de refuser à l’OCDE le droit de porter les jugements qu’elle estime appropriés : si cette organisation n’existait pas, tout État doté d’une économie moderne souhaiterait sa création pour disposer d’indicateurs lui permettant de se situer par rapport aux autres. On peut en effet raisonnablement douter qu’à long terme, une société, un État ou un groupement d’États comme l’Union européenne qui verrait ses performances relatives se dégrader puisse continuer à s’affirmer sur la scène politique ou économique mondiale. Mais il est tout aussi raisonnable de penser que, pour être pertinente, cette comparaison doit, aussi, englober des aspects traditionnellement qualifiés de sociaux.

Dès lors qu’on dispose de ces indicateurs, trois attitudes sont possibles.

La première consiste à informer. Mais il faut se garder, en ce domaine comme dans d’autres, de la prétendue neutralité des données d’évaluation. Les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle que votre Commission des finances a conduits sur les aides à l’emploi ont mis en évidence combien la terminologie des « évaluateurs » était entrée dans le langage des décideurs politiques et influait sur leur façon de poser les problèmes ⁽⁾.

La deuxième attitude consiste à prévoir. Elle traduit trop souvent une forme de déterminisme économique et politique. Il faut toutefois se méfier des évaluations à long terme. Si les chiffres du chômage des années 1960 peuvent nous faire rêver, certaines prédictions des experts d’alors pour les années que nous vivons, comme le souhait d’une « croissance zéro » pourraient, elles, nous faire sourire. Il n’en demeure pas moins qu’à court terme, les conséquences des choix immédiats de politique économique peuvent en être éclairés, car des erreurs de « pilotage » peuvent être à l’origine d’écarts de croissance qui, à la longue, ne peuvent qu’éroder la puissance économique et politique et l’équilibre social à long terme.

La dernière attitude consiste à prescrire de suivre ou refuser certaines stratégies. Elle pose la question du rôle des décideurs politiques. Les choix économiques sont aussi des choix de société. Le rôle des décideurs politiques ne se réduit pas à « donner un habillage » aux expertises économiques. S’en tenir à ces dernières risquerait de conduire à un « découplage » de l’économique et du politique. Or, seule la légitimité de ce dernier lui permet d’organiser la conciliation d’impératifs contradictoires lorsqu’ils sont poussés à l’extrême et, par là, d’aménager les transitions nécessaires. A trop donner à penser que toute réforme peut se réaliser comme l’analyse l’économiste, c’est-à-dire « toutes choses égales par ailleurs », la capacité d’adaptation finit par s’éroder. Le précédent Gouvernement en a fait l’expérience.

c) Le modèle français n’ignore pas la flexibilité

Il est indéniable que la politique de l’emploi a déjà considérablement évolué en France. Pour juger du rythme suffisant ou insuffisant de cette évolution, il importe de déterminer quel est le terme de comparaison par rapport auquel on va mesurer les résultats obtenus. La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si ce terme de comparaison peut encore être recherché dans la situation proprement française « d’avant la crise ». En clair, le progrès social tel qu’on l’entendait alors est-il compatible avec la compétition économique d’aujourd’hui ?

Dans son intervention aux « Entretiens de l’emploi » organisés par l’Agence Nationale pour l’Emploi (ANPE), les 30 et 31 mars 1999, le directeur de la DARES, M. Claude Seibel, a estimé qu’une spécificité française ressortait surtout de son modèle d’activité qui continuait à privilégier les travailleurs qualifiés et expérimentés, au détriment des jeunes débutants ou des salariés âgés. La France se situe parmi les pays où les taux d’activité juvénile sont les plus faibles de même que les taux d’activité des hommes de 55 ans à 64 ans. « Il s’agirait d’un système à la fois spontané, au niveau des comportements individuels et de la politique d’embauche des entreprises, et organisé par les pouvoirs publics, à travers les mesures concernant la formation initiale ou les processus de cessation d’activité » ⁽⁾.

D’autres modèles de politique de l’emploi, comme le modèle britannique ou le modèle néerlandais, sont volontiers mis en avant, en particulier par l’OCDE. Il faut faire l’effort de les apprécier au-delà des résultats globaux. Devant les membres de la Mission d’évaluation et de contrôle de votre Commission des finances, le directeur de la prévision a, par exemple, fait remarquer que la prise en compte, pour le Royaume-Uni, d’un taux de chômage des couples, c’est-à-dire ceux au sein desquels personne ne travaille et ceux au sein desquels l’un seulement travaille, donne à conclure que ce pays enregistre le taux de chômage le plus élevé d’Europe (20%). Et lors des entretiens de l’emploi précités, le directeur de la DARES a souligné qu’une partie de la population active potentielle des Pays-Bas était considérée comme affectée de « handicaps sociaux » et donc exclue de la population active.

·  L’enrichissement de la croissance en emplois

Une première évolution tient à l’enrichissement de la croissance en emplois.

L’enrichissement de la croissance en emplois Dans les économies industrielles, la croissance est nécessaire à la création d’emplois. Il existe pour chaque pays un seuil de croissance à partir duquel les créations sont supérieures aux destructions d’emplois. Enrichir le contenu en emplois de la croissance consiste à abaisser ce seuil (a). Dans les économies « riches en emplois », les entreprises utilisent de manière plus équilibrée les facteurs de production disponibles, un recours accru à la ressource abondante – aujourd’hui le travail – allant de pair avec des processus de production plus économes en capital. Ainsi, l’enrichissement du contenu de la croissance en emplois correspond à une progression plus faible de la productivité par tête sans diminution de l’efficacité globale de l’économie. Un tel rééquilibrage ne s’opère pas à titre principal par une substitution du travail au capital existant, mais par une expansion des secteurs riches en main d’œuvre, notamment les services marchands (tourisme, services de proximité, technologie de l’information et de la communication…). C’est dans ces secteurs que le « déficit » de création d’emplois en Europe est le plus manifeste.

(a) Cette évolution, qui se traduit toujours par un accroissement des effectifs, à croissance donnée, ne conduit pas à une augmentation du nombre d’heures travaillées lorsqu’elle est obtenue par un recours accru au temps partiel.

Source : DARES-INSEE-Direction de la prévision, préparation de la conférence nationale sur l’emploi, les salaires et le temps de travail, Fiches de diagnostic, septembre 1997.

Selon une étude de l’UNEDIC ⁽⁾, « dans les années 70, il fallait une augmentation d’au moins 2,6 % du PIB marchand pour qu’il y ait création nette d’emplois. Ce rythme est tombé à 2,2 % dans les années 80 et à 1,2 % depuis 1990. De même, à croissance donnée, ces créations nettes d’emplois sont beaucoup plus nombreuses qu’auparavant ».

La même étude estime que l’enrichissement de la croissance en emplois est, sur la dernière décennie, expliqué pour 10% par la déformation sectorielle de l’économie, c’est-à-dire le développement des activités tertiaires, pour 40% par le développement du travail à temps partiel, pour 20 à 30% par le développement des emplois courts ou précaires et pour 20 à 30% par la politique d’allégement des charges sociales. Au total, « le fait que la croissance française soit plus riche en emplois repose en grande partie sur la montée en puissance du travail à temps partiel ».

Le nombre des salariés travaillant à temps partiel a augmenté de plus de 1 million entre 1992 et 1997, un nombre important d’entre eux étant dans cette situation à défaut de pouvoir occuper un emploi à temps plein comme ils le souhaiteraient. En 1997, près de 40% des travailleurs à temps partiel déclaraient souhaiter travailler davantage, contre 30% en 1990. La France est ainsi, en Europe, le pays où la part de l’emploi à temps partiel contraint dans l’emploi total est la plus élevée, alors que le taux de travail à temps partiel y est plutôt proche de la moyenne.

Les experts entendus par les membres de la Mission d’études et de contrôle de votre Commission des finances ont exprimé des divergences sur l’interprétation à donner du point de savoir ce qui avait été le facteur ayant incité à un tel développement. Ainsi, l’INSEE, la direction de la prévision et la DARES ont estimé qu’il était difficile de séparer dans l’accélération de ce développement, observée à partir de 1992, ce qui relèverait des mesures spécifiques d’abattement, des allégements de charges sur les bas salaires et des autres facteurs structurels et tendanciels. En revanche, les auteurs d’une étude réalisée pour l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques ont, pour leur part, souligné que dès que l’Etat a encouragé cette forme d’emploi, les créations se sont multipliées, appréciation proche de celle du Centre d’observation économique de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris qui relève d’ailleurs qu’en l’absence de nouvelles mesures, l’élasticité de l’emploi à la croissance pourrait de nouveau se rapprocher de ses valeurs antérieures, la mise en place des trente-cinq heures pouvant toutefois, à court terme, aller dans le sens d’un nouvel enrichissement en emplois de la croissance ⁽⁾.

·  Une flexibilité déjà pratiquée

La flexibilité peut prendre diverses formes. L’un de ses principaux aspects consiste dans l’aménagement des horaires et des rythmes de travail des salariés. L’enquête sur les conditions de travail de 1998 témoigne d’une extension des contraintes d’horaires et de rythme de travail par rapport à ce que les mêmes enquêtes faisaient apparaître en 1984 et en 1991. En ce qui concerne les contraintes horaires, on peut relever une progression du travail dominical : la proportion des salariés ayant travaillé le dimanche de manière occasionnelle ou fréquente est ainsi passée de 18,5% en 1991 à 22% en 1998. De même, le travail de nuit a progressé, notamment chez les ouvrières, en liaison probablement avec la suppression de l’interdiction du travail de nuit des femmes imposée par la Cour de justice des Communautés européennes ⁽⁾. Sur les 800 000 femmes travaillant de nuit, de façon habituelle ou occasionnelle, en 1997, plus des trois cinquièmes exerçaient leur activité dans les métiers de la santé et de l’action sociale, dans les services aux particuliers et dans l’industrie. Enfin, la dispersion des horaires se renforce dans les métiers de la vente, tandis que le travail à temps partiel y a fortement augmenté (21% des employés de commerce en 1984, 29% en 1991 et 41% en 1998). La DARES souligne d’ailleurs que cela contribue presque mécaniquement à l’inégalité des conditions de travail entre les hommes et les femmes. En effet, « si les femmes travaillent moins souvent de nuit que les hommes, elles travaillent plus souvent le samedi ou le dimanche de façon régulière et sont plus nombreuses à ne pas bénéficier du repos de 48 heures consécutives. Tout ceci tient largement aux professions qu’elles exercent : employées des commerces ou des services aux particuliers, métiers de la santé, ouvrières non qualifiées de l’industrie agro-alimentaire ». En ce qui concerne les rythme de travail, de plus en plus de salariés ont des normes ou des délais à respecter ou doivent satisfaire une demande qui leur est présentée de manière immédiate : 23% des salariés se déclaraient dans cette situation en 1998 contre 16% en 1991.

Une deuxième forme de flexibilité tient au recours à des emplois précaires. Selon des données de la DARES, de l’INSEE et de la direction de la prévision, la part des emplois temporaires non aidés a crû, entre 1985 et 1997, de 3,5% à 7,5% de l’emploi salarié total, cette part étant respectivement passée de 4% à 8% pour les hommes et de 3% à 7% pour les femmes. Par rapport au seul emploi salarié du secteur privé, cette part dépassait 10% en 1997 contre moins de 5% en 1985. Désormais, les entreprises utilisent ces emplois de façon habituelle pour adapter leur volume d’emploi aux variations de l’activité.

La flexibilité est d’ailleurs largement imposée à l’entreprise de l’extérieur, par l’évolution des conditions de la demande : « la flexibilité du travail est ainsi, en quelque sorte, imposée au salarié par le consommateur » . Présentant les résultats de son enquête sur les conditions de travail de 1998, la DARES observe que si la pression de la demande demeure un déterminant fort des rythmes de travail des salariés du tertiaire, « c’est surtout dans l’industrie que la pression de la demande progresse. La prise en compte de la demande des clients dès le stade de la conception des produits, le raccourcissement des séries et des délais de production se traduisent par la diffusion des impératifs liés à la demande extérieure en amont des processus de production » ⁽⁾.

Selon le terme de comparaison que l’on adopte - soit les conditions générales d’emploi qui prévalaient avant les chocs pétroliers, soit le niveau de chômage postérieurs à ces chocs - ces formes de flexibilité peuvent être considérées, dans le premier cas, comme l’indice d’un affaiblissement de la cohésion sociale, s’agissant de l’affaiblissement du modèle de l’emploi à temps complet « à vie » dans la même entreprise, dans le second cas, comme l’indice de nouvelles formes de régulation : l’apparition du chômage de masse ne pouvant que conduire à développer, aux marges de l’emploi, des formes précaires d’embauche jouant le rôle d’amortisseurs qui permettent d’éviter une détérioration du chômage.

Cette vision est celle qui a été consacrée par ce que l’on a appelé le « manifeste Blair-Schroeder » selon lequel le travail à temps partiel et les « petits emplois » sont préférables au chômage car ils facilitent le passage du chômage à l’emploi. Il faut nuancer ce jugement. D’observations faites par l’INSEE ⁽⁾, on peut retenir, sur la base du constat de la forte progression tant du nombre de demandeurs d’emploi exerçant une activité réduite depuis le début des années 90, que des salariés travaillant à temps partiel :

– en premier lieu, que l’exercice d’une activité réduite peut surtout aider à diminuer les facteurs d’exclusion des chômeurs de longue durée, comme la perte de capital humain ou le manque croissant de socialisation, « l’activité réduite semble finalement influencer assez peu les perspectives de sortie immédiate du chômage, en revanche son influence sur la probabilité future de sortie du chômage s’avère significativement positive [...] si la pratique d’une activité réduite ne s’accompagne pas toujours d’une probabilité d’embauche immédiate plus importante, elle constitue le gage d’une insertion différée plus favorable » ;

– en second lieu, et à l’inverse, que plus le temps de travail diffère durablement du temps plein, plus les chances d’accéder à ce dernier diminuent : « les personnes à temps partiel long depuis un an accèdent plus facilement au temps complet que ceux dont la durée du travail est très réduite depuis deux ans. [...] L’emploi à temps partiel ne semble pas obéir à une logique de file d’attente [...] plutôt à un modèle de sélection : certains salariés sont dirigés vers le temps partiel [...] et rencontrent dès lors des difficultés à obtenir un emploi à temps plein ».

d) Une approche européenne perfectible

La Banque centrale européenne, dans son rapport annuel pour 1998, estime que le chômage de la zone euro est de nature largement structurelle. Elle met en cause la générosité des allocations de chômage et des autres prestations, la durée de la période d’indemnisation, le niveau élevé de l’imposition marginale sur le revenu et des cotisations sociales, le niveau élevé des cotisations patronales, les niveaux de salaires minimum, notamment pour les travailleurs jeunes ou peu qualifiés, les réglementations contraignantes protégeant l’emploi. Elle souligne la nécessité d’une plus grande flexibilité du temps de travail pour prendre en compte les besoins spécifiques des entreprises et celle de supprimer les freins à une plus grande extension du temps partiel. La politique de flexibilité reste donc une antienne des banquiers centraux.

Pour sa part, la coordination politique européenne organisée par le traité d’Amsterdam, et appliquée de façon anticipée à la suite du Conseil européen de Luxembourg, passe par la mise en place d’une surveillance multilatérale. Ce processus en est à ses débuts.

Le pacte européen pour l’emploi et le processus de coordination décidés lors du Conseil européen de Luxembourg (12-13 décembre 1997) ont défini une stratégie autour d’objectifs à atteindre au travers de plans nationaux d’action articulés suivant « quatre piliers » :

– améliorer la capacité d’insertion professionnelle ;

– développer l’esprit d’entreprise ;

– encourager la capacité d’adaptation des entreprises et de leurs travailleurs ;

– renforcer les politiques d’égalité des chances.

Le Conseil européen de Cardiff (15-16 juin 1998) a ajouté un deuxième volet portant sur la nécessité d’engager des réformes améliorant la capacité concurrentielle et le fonctionnement des marchés des biens, des services et des capitaux (les réformes structurelles). Au Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a été ajouté un troisième volet organisant, au niveau de l’Union, un dialogue macro-économique régulier entre les acteurs concernés : gouvernements, Commission, Banque centrale européenne et partenaires sociaux.

Les conclusions de la présidence du Conseil européen de Cologne sur le « Pacte européen pour l’emploi en vue de réduire durablement le chômage » indiquent qu’il s’agit d’intégrer dans un concept global toutes les mesures de l’Union dans le domaine de l’emploi : la coordination en matière de politique économique et l’amélioration de l’interaction entre l’évolution des salaires et la politique monétaire, budgétaire et financière grâce à un dialogue macro-économique afin de libérer une dynamique de croissance durable et non inflationniste (processus de Cologne), la poursuite du développement et l’amélioration de la mise en œuvre de la stratégie coordonnée en faveur de l’emploi (processus de Luxembourg) et la réforme et la modernisation en profondeur des structures économiques afin d’améliorer la capacité d’innovation et l’efficacité des marchés des biens, des services et des capitaux (processus de Cardiff).

Des enseignements importants peuvent être tirés d’échanges de vues sur les différentes expériences nationales. Le Conseil européen de Cologne a donc invité la Commission à formuler, à partir de la comparaison des meilleures pratiques réalisées jusqu’à présent, des recommandations concrètes pour des mesures nationales dans le domaine de l’emploi.

Cette stratégie repose donc sur la conception que les économies européennes et les marchés du travail nationaux se transforment profondément et rapidement, selon des voies qui sont communes à toutes les régions et à tous les bassins d’emploi. On peut s’interroger sur le point de savoir si les spécificités de chaque marché du travail, reflets de fortes pratiques sociales, ont été suffisamment prises en compte.

En effet, la stratégie de la Commission européenne semble être de prôner la généralisation du modèle anglais ou néerlandais. Ce dispositif passe par la définition d’indicateurs de performances, au nombre de neuf visant :

– l’emploi (croissance de l’emploi total, taux d’emploi total, taux d’emploi total en équivalent temps plein) ;

– le chômage (taux de chômage global, part des jeunes chômeurs dans la population totale des jeunes ; taux de chômage de longue durée) ;

– les performances économiques (croissance du PIB, évolution de la productivité apparente du travail, coût unitaire de main d’œuvre en termes réels).

En pratique, la surveillance multilatérale consiste à sélectionner les trois meilleurs pays parmi les États membres, les autres devant s’efforcer de se rapprocher de ces « chiffres modèles ». Lors des Entretiens de l’emploi, la DARES a pu relever que « par rapport aux neuf critères, on est obligé de constater que ce sont toujours les mêmes pays qui sont les plus performants. Six pays ne sont en revanche jamais cités : il s’agit de pays d’Europe du Sud dont la France et la Belgique. Le modèle érigé en référence pour tous les États membres de la Communauté européenne est celui des marchés de travail des pays du Nord ou des pays anglo-saxons [...] Les pays bien placés à l’origine peuvent le rester sans faire trop d’efforts, tandis que d’autres pays qui partent de très loin seront toujours considérés comme mauvais ». Et cet intervenant a pu observer : « nous sommes aujourd’hui très éloignés des scrupules que nous pouvions éprouver hier avec la comparabilité des taux de chômage d’un pays à l’autre » ⁽⁾.

Or l’exemplarité du modèle anglais ou celle du « miracle » hollandais demandent encore à être démontrées. Les contreparties du modèle anglais de lutte contre le chômage sont lourdes en termes d’inégalités et de pauvreté. Par ailleurs, la prise en compte du travail à temps partiel pour le calcul du taux d’emploi en équivalent temps plein aboutit à ce que les Pays-Bas présentent l’un des plus bas taux d’activité de l’Union européenne, sans parler de leur conception extensive de l’inadaptation sociale. Que, jusqu’à présent, ces modèles aient été vantés dans des colloques ou des revues pour « patrons de choc » est une chose. Qu’ils deviennent désormais la référence du dispositif de surveillance multilatérale et soient élevés au rang de recommandations adressées aux différents États membres en est une autre. Certes, les recommandations de la Commission européenne, comme elle l’indique elle-même, ne devront pas être considérées comme une sorte de sanction, mais comme l’occasion d’accomplir des progrès plus décisifs. Sur le fond, cela ne change pas grand chose, en particulier à la nécessité de mieux s’entendre sur la notion de progrès.

Propositions de la Commission européenne au Conseil en vue de formuler des recommandations sur la politique de l’emploi de chaque État membre - 1999

FRANCE Après la reprise de la croissance économique en 1997, la situation de l’emploi s’est améliorée en 1998. Toutefois, des problèmes structurels notables subsistent, à savoir : • un taux d’emploi inférieur à la moyenne (60,8%) dû au faible taux de participation des travailleurs de plus de 55 ans (29%), qui est largement inférieur à la moyenne européenne (40,3%) ; • une croissance très lente de l’emploi durant la majeure partie des années 90 (0,1% entre 1991 et 1998) ; • un taux de chômage élevé, dépassant de près de deux points la moyenne européenne, et un fort taux de chômage de longue durée ; • des niveaux élevés de chômage des jeunes dus aux difficultés posées par le passage de l’école au travail, notamment pour les jeunes peu qualifiés ; • des coûts salariaux indirects élevés, supérieurs à la moyenne européenne ; • le potentiel de création d’emplois dans le secteur des services qui, bien qu’il représente une part importante de l’emploi initial, n’occupe que 40% environ de la population en âge de travailler, soit 10% de moins que la moyenne des États membres les plus performants. La France est invitée à : reconsidérer les régimes de prestations existants, notamment ceux qui favorisent les départs en retraite anticipée, afin d’inciter les travailleurs les plus âgés à rester plus longtemps dans la vie active ; adopter et appliquer des stratégies cohérentes incluant des mesures réglementaires, fiscales et d’autres types d’initiatives destinées à réduire les charges administratives des entreprises, en vue d’exploiter le potentiel de création d’emplois du secteur des services en s’appuyant notamment sur les récents efforts d’ouverture de nouvelles perspectives d’emploi pour les jeunes ; poursuivre et évaluer les mesures destinées à réduire la pression fiscale sur les travailleurs, notamment les travailleurs non qualifiés et peu rémunérés ; renforcer le partenariat social en vue d’adopter une approche globale en matière de modernisation de l’organisation du travail

Source : Commission européenne, Dossier Emploi, Volet III, 1999.

e) Des politiques ciblées indispensables au maintien de la cohésion sociale

A l’occasion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle que votre Commission des finances a choisi de faire porter, dès sa première session, sur la question de l’efficacité des aides à l’emploi, s’est posée la question de déterminer quel devait être l’objectif assigné à ces aides.

Malgré les imperfections certaines dans la définition des agrégats disponibles, que la Mission a constatées, il est apparu que la tendance significative a été celle d’une augmentation de la dépense pour l’emploi, parallèlement à l’augmentation du chômage (394.000 demandeurs d’emplois en 1973 et 3 millions et demi en 1997). La part de cette dépense dans le produit intérieur brut est ainsi passée de 0,90% en 1973, à 2,31% en 1980, 3,37% en 1990 et se situe autour de 4% depuis 1993, sans tenir compte du coût des baisses générales de cotisations sociales sur les bas salaires introduites en 1993, lesquels ont porté ce pourcentage à 4,48% en 1997, soit son plus niveau.

Le tableau suivant retrace l’évolution de cet agrégat depuis 1990. Sur cette période, le nombre des chômeurs a crû d’un million (de 2,5 millions à 3,5 millions) et la dépense pour l’emploi de près de 100 milliards de francs (de 219,3 milliards de francs à 318,1 milliards) hors exonérations générales de cotisations sociales et de près de 145 milliards en incluant ces dernières.

La structure de la dépense pour l’emploi a évolué dans le sens de « l’activation » des dépenses. Les dépenses dites passives (indemnisation du chômage et incitation au retrait d’activité) sont passées de 56,8% du total en 1990 à 49,2% en 1997. Si cette part a progressé de 6% par rapport à 1996, alors qu’elle avait diminué en 1995 et 1996, c’est en raison de l’augmentation des dépenses d’indemnisation du chômage. En revanche, le coût des préretraites a diminué de - 21,5% depuis 1990. Les dépenses dites actives représentent 50,8% de la dépense pour l’emploi en 1997, alors qu’elles n’en représentaient que 43,2% en 1990. La formation professionnelle demeure la principale composante, des dépenses actives avec un total de crédits de 83,8 milliards de francs contre 67,37 milliards de francs en 1990.

STRUCTURE ET ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE POUR L’EMPLOI AU SENS DE LA DARES (1) (en millions de francs courants)
				1990				1991				1992				1993				1994				1995				1996				1997
				en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %		en MF		en %
Dépenses passives					56,8				55,6				54,3				51,4				50,1				48,7				47,7				49,2
- Indemnisation du chômage			87.374		39,8		101.772		42,1		115.109		43,4		123.289		41,9		118.296		40,2		112.559		38,9		117.235		38,2		127.408		40,1
- Incitation au retrait d’activité			37.109		16,9		32.653		13,5		28.879		10,9		27.987		9,5		28. 912		9,8		28.347		9,8		29.288		9,5		29.114		9,2
Dépenses actives					43,2				44,4				45,7				48,6				49,9				51,3				52,3				50,8

- Formation professionnelle		67.371	30,7	73.828	30,5	80.604	30,4	89.712	30,5	86.258	29,3	81.483	28,2	85.988	28,0	83.850	26,4
- Promotion de l’emploi		14.675	6,7	18.290	7,6	22.731	8,6	30.207	10,3	34.958	11,9	40.480	14,1	47.557	15,5	51.339	16,1
- Exonérations non compensées		1.408	0,5	3.202	1,3	4.653	1,8	7.219	2,5	9.363	3,2	10.494	3,6	10.585	3,4	10.597	3,3
- Maintien de l’emploi		3.467	1,6	3.483	1,4	4.057	1,5	6.227	2,1	5.725	1,9	4.746	1,6	5.049	1,6	3.831	1,2
- Incitation à l’activité		4.504	2,1	4.432	1,8	4.441	1,7	4.929	1,7	5.009	1,7	5.479	1,9	5.783	1,9	6.032	1,9
- Fonctionnement du marché du travail		3.785	17	4.234	1,8	4.740	1,8	5.010	1,7	5.399	1,8	5.491	1,9	5 682	1,8	5.902	1,9
TOTAL		219.334	100	241.895	100	265.214	100	294.580	100	293.919	100	289.438	100	307.169	100	318.072	100
Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité - DARES.