N°1861 - RAPPORT de M. Didier Migaud, rapporteur général (au nom de la commission des Finances, de l’Economie générale et du Plan) sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805) : Tome I - Rapport général - Volume 2. Pour une croissance solidaire plus forte, une gestion dynamique et maîtrisée

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Document mis

en distribution

le 18 octobre 1999

N° 1861

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

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INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 11

I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 14

A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL 14

1.- Une diminution de 42,8 milliards de francs des recettes fiscales nettes 14

2.- Un produit supplémentaire de 8,58 milliards de francs enregistré en recettes non fiscales 16

B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES 18

1. La clôture de quatre comptes d’affectation spéciale et le transfert de leurs crédits vers le budget général 18

2. La suppression de plusieurs fonds de concours et de comptes de tiers 25

3. Un ajustement des relations financières entre l’Etat et d’autres institutions 30

II.- LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES : UN IDÉAL INACCESSIBLE ? 33

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ETAT EN 2000 : L’EFFET DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRES ET DES BAISSES D’IMPÔTS 39

Les ordres de grandeur en francs 40

Les ordres de grandeur en euros 41

I.- L’ÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS DE RESSOURCES EN 2000 42

A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 42

1.- Les ressources brutes avant prélèvements 44

2.- Les prélèvements sur recettes 45

3.- Les remboursements et dégrèvements 50

4.- Les ressources non fiscales 54

5.- Les ressources nettes 57

B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES 58

C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 59

II.- LES RECETTES FISCALES 63

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU 63

1.- Une révision importante des évaluations pour 1999 64

2.- Une croissance relativement modérée en 2000 65

B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D’ÉMISSION DE RÔLES 71

C.- LE DYNAMISME DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 72

1.- Une évaluation révisée pour 1999 en forte progression 73

2. Une croissance moins soutenue en 2000 74

D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES 78

E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 79

F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 82

1.- Une diminution du produit anticipé pour 1999 82

2.- Une progression modérée en 2000, traduisant l’effet en année pleine des baisses ciblées de la TVA 84

G. ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES 84

III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES 85

A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS 85

1.- Le produit des entreprises financières : une légère baisse après une forte croissance en 1999 86

2.- Les entreprises non financières 89

B.- UNE PROGRESSION TOUJOURS SOUTENUE DU PRODUIT DES JEUX 91

C.- LES RECETTES DIVERSES 95

CHAPITRE III : LA STABILISATION, EN VOLUME, DE LA DÉPENSE, REDÉPLOYÉE AU PROFIT DES PRIORITÉS DE LA NATION 103

Les ordres de grandeur en francs 104

Les ordres de grandeur en euros 104

I.- L’ÉVOLUTION DES CHARGES DE L’ETAT : EFFETS OPTIQUES ET RÉALITÉS 106

A.- UNE ÉVOLUTION NORMÉE DES DÉPENSES 107

1.- Une évolution brute marquée par le redéploiement du champ des dépenses de l’Etat 107

2.- Une croissance zéro pour le budget général compte tenu des changements de périmètre 112

B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES 114

1.- Le budget général 114

2.- Le maintien d’un excédent des comptes spéciaux du Trésor 117

3.- Le budget de l’Etat dans l’économie nationale : une analyse rétrospective rendue difficile du fait de l’harmonisation européenne des comptes nationaux 120

II.- LE BUDGET DE L’ETAT EN 2000 : UNE PROFONDE RÉNOVATION QUI RENFORCE LA LÉGITIMITÉ DE LA DÉPENSE 124

A.- DES REDÉPLOIEMENTS MAJEURS 124

1.- Des ajustements qui jouent à la marge sur les grandes masses du budget général 125

2.- Des économies supérieures à la réduction du déficit 128

3.- Des moyens nouveaux mis au service de priorités bien identifiées 136

B.- LES MOYENS D’ACTION DE L’ETAT : STABILITÉ ET INNOVATION 142

1.- La fonction publique 142

2.- Les moyens de fonctionnement de l’administration : des initiatives innovantes pour un service public plus moderne 151

C.- LA CONSOLIDATION DES RELATIONS AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 155

1.- Les concours de l’Etat aux collectivités locales : une progression modérée des dotations « sous enveloppe », qui doivent prendre en compte, en outre, le recensement général de 1999 155

2.- Les concours de l’Etat aux régimes de sécurité sociale 167

D.- DES EFFORTS ACCRUS EN FAVEUR DE L’EMPLOI ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 170

1.- La promotion de l’emploi 170

2.- Les actions en faveur du retour à l’emploi 174

3.- La lutte contre les exclusions 175

4.- Les contrats de ville 176

E.- QUELQUES CHANTIERS PRIORITAIRES 176

1.- Un effort de longue haleine pour la Justice 176

2.- Le budget de l’Environnement au service de la qualité de la vie 180

F.- PANORAMA DES DÉPENSES D’INTERVENTION 184

ENCADRÉ - MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC) : PREMIER BILAN 189

CHAPITRE IV : DES MARGES DE MANŒUVRES QUI DOIVENT CONTRIBUER AUSSI BIEN À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS QU’À UN EFFORT ACCRU EN VUE DE DIMINUER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 195

I.- LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE CONTINUE 195

II. UNE DIMINUTION ATTENDUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 204

A.- DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES DES CONVENTIONS COMPTABLES 204

B.- APRÈS UN RESSAUT EN 1999, UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS EN 2000 206

INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit largement dans la continuité d’une politique menée depuis 1997, laquelle porte pleinement ses fruits.

Cette continuité s’affirme notamment au travers de la maîtrise des dépenses. Leur stabilité ne doit pas masquer l’importance des redéploiements opérés et des synergies recherchées pour assurer le financement des priorités gouvernementales, conditions d’une modernisation en profondeur et dans la durée de l’action publique. Ce processus a bien entendu vocation à être amplifié et la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), instituée au sein de la Commission des finances, aura à cœur de l’encourager.

S’agissant des recettes, l’effet des baisses ciblées de la TVA et du respect des engagements pris en matière d’impôt sur les sociétés est particulièrement sensible. On notera que le dynamisme des recettes fiscales, relevé par maints commentateurs même si son ampleur a parfois été incorrectement évaluée, souligne avant tout la santé retrouvée de l’économie française grâce à un dosage judicieux des politiques fiscale, budgétaire et monétaire.

Votre Rapporteur général a aussi souhaité apporter un éclairage détaillé sur la poursuite des opérations de rebudgétisation et sur les modifications du périmètre du budget de l’Etat. Le sujet est certes complexe et les efforts de pédagogie devront être approfondis, mais les modifications proposées n’affectent en aucune manière la lisibilité de la loi de finances. Il convenait toutefois d’apporter toutes les précisions nécessaires, afin de couper court aux interprétations plus ou moins bien intentionnées.

Enfin, l’effort de réduction progressive des déficits publics se poursuit régulièrement, tandis que les prélèvements obligatoires devraient connaître une baisse significative l’an prochain. Cette diminution de la part de la richesse nationale prélevée par la sphère publique constitue la première étape d’un processus qui devra se développer sur les prochains exercices, sans que soit remise en cause la capacité de l’Etat à agir.

CHAPITRE PREMIER

UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2000

Le présent projet prévoit un certain nombre d’opérations de nature diverses (rebudgétisations de fonds de concours, transferts entre comptes d’affectation spéciale et budget général, transferts entre budget de l’Etat et autres administrations publiques) qui affectent très significativement la progression apparente des crédits et les évaluations de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Ainsi, si l’on se réfère au tome I de l’annexe « Evaluation des voies et moyens », les recettes fiscales nettes progresseraient seulement de 0,4% en 2000, tandis que les ressources totales nettes du budget général croîtraient de 0,6%. Ces progressions sont très faibles au regard de la croissance prévue en 1999 et des chiffres observés ces dernières années.

De même, la comparaison directe entre les tableaux d’équilibre de la loi de finances initiale pour 1999 et du projet de loi de finances pour 2000 montre que les crédits pour dépenses nettes du budget général régressent de 0,5% et que les charges définitives nettes diminuent de 0,7%. Compte tenu de l’évolution du découvert des opérations temporaires, les charges nettes du budget de l’Etat apparaissent en diminution de 0,9%.

Il serait facile de mettre en avant de telles évolutions – il est vrai surprenantes – pour prétendre avoir mis fin à une expansion immodérée de l’Etat. Il est vrai qu’une telle thématique s’entend plus souvent chez ceux qui ont fait de l’appauvrissement de l’Etat la pierre angulaire de la politique économique… Au contraire, le Gouvernement de M. Lionel Jospin a décidé, conformément à l’engagement pris devant les électeurs en juin 1997, de redonner son sens à l’action publique et de renforcer le rôle de l’État là où le besoin de solidarité est le plus aigu, tout en exerçant une vigilance nécessaire quant à l’efficacité de la dépense publique.

Les comparaisons entre lois de finances successives ne peuvent valablement se concevoir qu’en raisonnant à périmètre constant. Il convient donc, afin d’avoir une vision plus réaliste des évolutions entre la loi de finances initiale pour 1999 et le présent projet de loi de finances, d’« éliminer » l’impact des diverses opérations de clarification auxquelles a procédé le Gouvernement, dans la continuation du mouvement engagé dans la précédente loi de finances.

Ainsi, compte tenu de ces opérations de clarification, les recettes fiscales nettes augmenteraient de 3,1%, tandis que l’ensemble des recettes nettes du budget général progresserait de 2,9%. Pour leur part, les crédits de dépenses nettes du budget général, les charges définitives nettes et les charges nettes du budget de l’Etat augmenteraient respectivement de 1% ⁽⁾, 0,8% et 0,6%.

I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000

A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES
DU BUDGET GÉNÉRAL

Le solde de l’ensemble des mouvements résultant des variations de périmètre et des rebudgétisations diminue les recettes totales nettes du budget général de 34,1 milliards de francs.

On notera, de façon plus précise, que cet impact affecte différemment les recettes fiscales et les recettes non fiscales, les premières diminuant, tandis que les secondes croissent sous l’effet des rebudgétisations.

1.- UNE DIMINUTION DE 42,8 MILLIARDS DE FRANCS DES RECETTES FISCALES NETTES

Les pertes de recettes fiscales nettes consécutives aux variations du périmètre du budget général s’élèvent à 42,851 milliards de francs, soit 2,8% des recettes fiscales nettes à structure constante.

· Les augmentations de recettes sont dues à la réintégration, au sein du budget général, de la quote-part affectée à l’Etat de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage (nouvelle ligne 9). En effet, l’article 44 du présent projet propose la suppression du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (FARIF, n° 902-22), auquel cette taxe était précédemment affectée. Le surplus de recettes pour le budget général est évalué à 1,52 milliard de francs (1,44 milliard de francs nets de l’impact en matière de remboursements et dégrèvements).

Cette modification n’est pas véritablement une rebudgétisation, les comptes d’affectation spéciale faisant partie intégrante du budget de l’Etat, mais bien un transfert entre comptes spéciaux du Trésor et budget général.

La création d’une taxe sur les installations nucléaires de base par l’article 24 du présent projet, pour un montant de 829 millions de francs imputés sur la nouvelle ligne 89, représente quant à elle une véritable rebudgétisation. Elle s’explique en effet par la réintégration d’un fonds de concours, rattaché au budget de l’industrie et finançant le fonctionnement de la direction de la sûreté des installations nucléaires. A cette occasion, il est procédé à une refonte des taxes existantes.

· Ces deux majorations des recettes sont cependant bien loin de pouvoir compenser les très importantes pertes de recettes résultant, d’une part, du transfert à la sécurité sociale de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) au profit du financement de la réduction du temps de travail ⁽⁾, pour un montant de 2 milliards de francs et, surtout, de l’affectation à la sécurité sociale de 43,2 milliards de francs de droits de consommation sur les tabacs.

L’article 29 du présent projet prévoit en effet un transfert réparti à hauteur de 39,5 milliards de francs au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, devant être créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, de 3,5 milliards de francs au profit de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et de 200 millions de francs au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante.

2.- UN PRODUIT SUPPLÉMENTAIRE DE 8,58 MILLIARDS DE FRANCS ENREGISTRÉ EN RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales sont majorées de 8.485 millions de francs ⁽⁾, du fait de la poursuite du mouvement de rebudgétisation, engagé en 1999 par le Gouvernement, et de transferts entre le budget général et les comptes d’affectation spéciale.

Ces transferts sont toutefois d’une ampleur limitée, avec un supplément de recettes estimé à 117 millions de francs.

Prévue par l’article 44 du présent projet, la suppression du FARIF a surtout un impact sur les recettes fiscales, comme il a été noté précédemment. Toutefois, un supplément de recettes estimé à 8 millions de francs de produits de cessions est imputé sur la ligne 299 « Produits et revenus divers », tandis que 9 millions de francs sont inscrits à la ligne 899 « Recettes diverses ».

Cette dernière recevrait par ailleurs en 2000 les remboursements de prêts auparavant enregistrés en recettes du Fonds forestier national, à hauteur de 100 millions de francs.

Pour l’essentiel, c’est donc bien l’impact des rebudgétisations qui est déterminant pour les recettes non fiscales.

La plus importante d’entre elles porte sur 5.026 millions de francs et concerne le fonds de concours retraçant les contributions aux charges de pension de divers organismes publics (20-2-6-745), qui poursuit le mouvement engagé en loi de finances pour 1999, s’agissant des contributions aux charges de pensions de La Poste. Une nouvelle ligne de recettes non fiscales (n° 509) a été créée afin de recueillir cette recette.

Par ailleurs, l’article 25 du présent projet prévoit la budgétisation des recettes d’ingénierie publique, pour un montant de 2,19 milliards de francs, inscrits sur la nouvelle ligne 331 « rémunérations des prestations rendues par divers services ministériels ».

On rappellera que, jusqu’à présent, les prestations d’ingénierie effectuées par certains agents de l’équipement et de l’agriculture étaient comptablement retracées, en recettes comme en dépenses (versement de rémunérations aux agents concernés), sur des comptes de tiers (466-221 pour l'équipement et 466-225 pour l'agriculture). Elles n’apparaissent donc pas au budget de l’Etat. Leur intégration au budget général se traduit par l’inscription des dépenses de rémunération correspondantes sur les deux sections budgétaires concernées.

Les recettes estimées pour 2000 comprennent, outre les flux attendus l’année prochaine (1.020 millions de francs pour l’équipement et 420 millions de francs pour l’agriculture), la remontée des soldes des comptes de tiers tels qu’ils seront constatés à leur clôture (750 millions de francs ont été prévus à ce titre).

Enfin, outre le fonds de concours déjà mentionné, il est proposé de supprimer 40 fonds de concours divers et d’intégrer au budget général les recettes correspondantes (taxes et redevances). En ce qui concerne les recettes non fiscales, cette intégration se traduit par un supplément attendu de 1.151 millions de francs se répartissant en :

– 599 millions de francs pour le budget des services financiers, dont 283 millions de francs sur la ligne 309 « Frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes », 9 millions de francs sur la ligne 318 « Produit des taxes, redevances et contributions pour frais de contrôle perçues par l’Etat », 6 millions de francs sur la ligne 805 « Recettes accidentelles à différents titres » et 301 millions de francs sur la ligne 505 « Prélèvement effectué sur les salaires des conservateurs des hypothèques ». Cette dernière retrace la budgétisation des crédits d’article 55 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 . Ce prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques en vue de couvrir certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques est retracé, jusqu’au 1^er janvier 2000, par le fonds de concours n° 07-2-6 268 ;

– 457 millions de francs pour l’industrie, dont 453 millions de francs sur la ligne 318 (nets des 179 millions de francs de taxes et redevances supprimées à cette occasion) et 4 millions de francs sur la ligne 699 « Recettes diverses provenant de l’extérieur » ;

– 72 millions de francs au titre du ministère de l’intérieur, dont 14 millions de francs imputés sur la ligne 318 et 58 millions de francs sur la nouvelle ligne 331 « Rémunération des prestations rendues par divers services ministériels » ;

– 23 millions de francs pour le ministère de l’agriculture (ligne 399 « Taxes et redevances diverses »).

B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES

La plupart des mouvements de structure observés sur les recettes, tels que présentés au point A. ci-avant, ont leur contrepartie logique en matière de crédits. Ainsi, à l’avenir, la loi de finances sera à la fois plus exhaustive et mieux centrée sur un périmètre correspondant réellement à un domaine d’action de l’Etat.

Trois catégories de changements de structure peuvent être distinguées : des transferts de crédits entre budget général et comptes d’affectation spéciale ; la suppression de certaines procédures d’affectation de recettes au sein du budget général ; les modifications liées à l’évolution du périmètre d’intervention de l’Etat.

1.- LA CLÔTURE DE QUATRE COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE ET LE TRANSFERT DE CERTAINS DE LEURS CRÉDITS VERS LE BUDGET GÉNÉRAL

Un transfert de charges entre un compte d’affectation spéciale et le budget général est parfois assimilé à une « rebudgétisation ». Cette présentation est inexacte, puisque les dépenses imputées sur les crédits inscrits sur un compte d’affectation spéciale sont, au même titre que celles assurées sur les crédits du budget général, des dépenses de l’Etat. Seul le lien établi entre la dépense et une recette déterminée en fait une catégorie spécifique. Au demeurant, les transferts de charges entre budget général et comptes d’affectation spéciale sont courants au sein des lois de finances.

L’article 44 du présent projet de loi de finances propose de clore quatre comptes d’affectation spéciale, ce qui a pour corollaire le transfert de crédits précédemment inscrits sur ces comptes vers le budget général.

· Votre Rapporteur général précise immédiatement que la clôture du compte d’affectation spéciale n° 902-13 « Fonds de secours aux victimes de sinistre et calamités » n’entraîne aucun transfert. En effet, le compte n’était doté que pour mémoire en loi de finances initiale, les crédits nécessaires pouvant être ouverts, en cas de sinistres ou de calamités, par arrêté du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, aux termes de l’article 75 de la loi n° 56-780 du 4 août 1956, qui avait créé ledit compte spécial. Aucun crédit nouveau ne doit donc être inscrit, à ce titre, dans le présent projet de loi de finances.

En revanche, la clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » entraîne un « transfert externe » de crédits vers le centre national du livre. En effet, l’ensemble des opérations auparavant financées par le compte d’affectation spéciale doit être désormais financé directement par le Centre national du livre, à partir des taxes que l’article 30 du présent projet propose d’affecter à cet établissement public.

La suppression du CAS n° 902-16 n’a donc pas de conséquences sur les crédits et recettes du budget général, mais affecte à due concurrence les charges et ressources du budget de l’Etat, pris dans son extension la plus large. Cet effet porte sur 116 millions de francs, montant des crédits votés sur le compte en loi de finances initiale pour 1999.

· Le réaménagement des relations financières entre l’Etat et la région Ile de France et la traduction de ces réaménagement dans la structure du budget de l’État sont directement motivés par le processus d’extinction progressive de la dotation globale de fonctionnement versée à la région. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de l’article 30 du présent projet de loi de finances pour une présentation détaillée des tenants et aboutissants de cette question.

La suppression du CAS n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de l’Ile de France » entraîne le transfert vers le budget général de 1.525 millions de francs d’autorisations de programme et de 617,5 millions de francs de crédits de paiement. Le tableau présenté ci-après permet une appréhension globale des transferts affectant les différents chapitres et articles du CAS n° 902-22 et du budget général.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
DU CAS N° 902-22 VERS LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions de francs)


CAS n° 902-22 (crédits à transférer)			Budget général (crédits transférés)
Chapitre/article	AP	CP	Chapitre/article	AP	CP
Chap. 01. Aides destinées au financement de logements à usage locatif social en région Ile de France	490,0	490,0
w article 10. Subventions au titre d’acquisitions foncières pour l’implantation de logements locatifs			Chap. 65-48, article 20 (budget du Logement)	385,0 (a)	146,5
w article 20. Contribution de l’État au logement social des fonctionnaires			Chap. 57-06, article 20 (budget des Services généraux du Premier ministre)	30,0	30,0
Chap. 02. Acquisition d’immeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis	150,0	150,0
w article 10. Acquisition d’immeubles par l’État ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis			Chap. 55-21, article 30 (budget du Logement)	120,0	36,0
w article 20. Subventions pour acquisition d’immeubles dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis			Chap. 65-23, article 60 (budget du Logement)	30,0	9,0
Chap. 03. Acquisition ou construction d’immeubles destinés aux services de l’État libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région	30,0	30,0	Chap. 57-91, article 81 (budget de l’Équipement, services communs) Moyens de fonctionnement nécessaires à la mission de préfiguration « Plaine de France » (budget de l’Équipement, services communs) w Chap. 31-92 w Chap. 34-97	5,0 – –	1,5 1,6 2,4
Chap. 04. Subventions d’investissement en matière de transports collectifs en Ile de France	130,0	130,0	Chap. 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres)	220,0	66,0
Chap. 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France	580,0	580,0	Chap. 53-43, article 90 (budget des Routes)	580,0	177,0 (b)
Chap. 06, article 10. Études	25,0	25,0	Chap. 57-30, article 60 (budget du Logement)	30,0	15,0
Chap. 09. Opérations de développement social urbain	120,0	120,0	Chap. 67-10, article 50 (budget de la Ville)	125,0	37,5
Chap. 10. Dépenses en faveur du développement social urbain	–	95,0	Chap. 46-60, article 20 (budget de la Ville)	–	100,0
Pour mémoire : Chap. 11. Transfert à la région Ile de France au titre de l’article 73 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire	–	600,0	Affectation d’une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000)	–	–
Total des crédits à transférer	1.525,0	2.220,0	Total des crédits transférés	1.525,0	622,5

(a) Sur le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire du Logement (p.24), seuls 385 millions de francs proviennent effectivement d’un transfert du FARIF.

(b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs proviennent effectivement d’un transfert du FARIF.

Même si la pertinence budgétaire de la notion de « moyens d’engagement » est limitée, le tableau ci-avant permet de constater que les « moyens d’engagement » – c’est-à-dire la somme des autorisations de programme et des crédits de dépenses ordinaires – sont préservés à l’occasion de la suppression du compte d’affectation spéciale : ils sont stabilisés à 1.625 millions de francs, soit 1.525 millions de francs d’autorisations de programme et 100 millions de francs de crédits de paiement. Pour autant, cette stabilité globale n’est pas exclusive de certains redéploiements entre catégories de dépenses, qui apparaissent clairement dans le tableau ci-avant.

Enfin, votre Rapporteur général souligne que l’inscription des crédits du CAS n° 902-22 sur le budget général permet de n’ouvrir en crédits de paiement qu’une fraction des autorisations de programme ouvertes par la même occasion. Comme le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage, précédemment porté en recette du CAS n° 902-22, est désormais inscrit sur la ligne 0009 de l’état A, il s’ensuit que la suppression du compte exerce, pour l’exercice 2000, une contribution positive sur le solde budgétaire, à hauteur de 900 millions de francs environ.

La clôture du CAS n° 902-22 s’accompagne du transfert vers les chapitres concernés du budget général des autorisations de programme et crédits de paiement en compte sur le compte d’affectation spéciale.

TRANSPORTS AU BUDGET GÉNÉRAL DES CRÉDITS EN COMPTE
SUR LE CAS N° 902-22

(en millions de francs)

Budget, chapitre	AP	CP
Équipement, transports et logement. Services communs : chapitre 57-91 « Équipement immobilier des services »	253,1	253,1
Équipement, transports et logement. Logement :
w chapitre 55-21 « Urbanisme, acquisitions et travaux »	697,1	697,1
w chapitre 57-30 « Construction, logement, habitat et urbanisme »	416,1	416,1
w chapitre 65-23 « Urbanisme, aménagements du cadre de vie urbain »	83,0	83,0
w chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l’habitat »	2.875,9	2.631,9
Équipement, transports et logement. Transports terrestres : chapitre 63-41 « Transports terrestres. Subventions d’investissement »	1.882,0	1.847,0
Équipement, transports et logement. Routes : chapitre 53-43 « Voirie nationale. Investissements »	3.332,1	3.222,1
Emploi et solidarité. Ville : chapitre 67-10 « Subventions d’investissement en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain »	811,1	811,1
Services généraux du Premier ministre : chapitre 57-06 « Équipement : actions interministérielles »	722,1	686,1
Total des crédits transportés	10.819,4	10.394,4

Ces autorisations de programme et crédits de paiement ont été ouverts dans des lois de finances antérieures et n’ont pas encore donné lieu à une dépense effective.

· La clôture du CAS n° 902-01 « Fonds forestier national » procède d’une logique différente. En effet, la suppression de la taxe forestière et de la taxe de défrichement, proposée dans l’article 30 du présent projet de loi de finances, répond au souci d’alléger les charges pesant sur la filière bois. La suppression de la majeure partie de la recette affectée au Fonds forestier national (FFN) doit logiquement entraîner celle du support budgétaire de cette affectation.

Toutefois, le suivi des crédits transférés entre le FFN et le budget général est rendu difficile à cause d’une profonde modification de la nomenclature budgétaire :

– d’une part, les intitulés des chapitres et articles du CAS n° 902-01 et du budget général ne correspondent pas strictement les uns aux autres ;

– d’autre part, le transfert du CAS n° 902-21 s’accompagne de transferts internes au budget de l’Agriculture et de la pêche, qui rassemblent sur le chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières » (nouveau) un article du chapitre 61-21 « Recherche » et trois articles du chapitre 61-44 « Aménagement de l’espace rural » (libellé modifié).

De plus, le montant des crédits « transférés » depuis le FFN inclus, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « 65 millions de francs correspondant à des engagements de l’Etat déterminés dans le cadre de l’ex-FFN ». Le total des crédits ainsi « transférés » s’élève à 482 millions de francs alors que le montant des crédits votés en 1999 sur le CAS n° 902-01 n’était que de 417 millions de francs.

Par ailleurs, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « à l’occasion de la suppression du CAS n° 902-01 et de la budgétisation du Fonds forestier national (FFN), un effort de 199 millions de francs en DO + AP a été fait en faveur de la forêt dans le PLF 2000. Ces 199 millions de francs correspondent à la fois aux crédits inscrits traditionnellement sur le CST et à ceux inscrits sur le budget de l’Etat, dont 79 millions de francs au titre de la remise à niveau du versement compensateur de l’ONF ⁽⁾ et 20 millions de francs au titre de la restauration des terrains de montagne ».

C’est donc muni de ces précieux – mais pas toujours suffisamment éclairants – renseignements, que votre Rapporteur général a tenté de reconstituer les transferts et ajustements liés à la clôture du FFN.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
OCCASIONNÉS PAR LA CLÔTURE DU CAS N° 902-01

(en millions de francs)


Crédits à transférer			Crédits transférés (budget Agriculture et pêche)
Chapitre/article	AP	CP	Chapitre/article	AP	CP
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses de fonctionnement (divers chapitres)	–	160,0	Titre III : w chapitre 34-97, article 80 « Dépenses liées à la mise en œuvre des actions forestières » w chapitre 35-92, article 80 « Sauvegarde de l’espace forestier : crédits non déconcentrés » w chapitre 36-22, article 41 « Inventaire forestier national » w chapitre 37-11 « Dépenses diverses »	– – – –	11,8 1,3 10,8 9,5
			Titre IV : w chapitre 44-92 « Fonds forestier national et Office national des forêts »	–	127,5
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses d’investissement (divers chapitres)	257,0	257,0	Titre VI : w chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières »	363,9	375,4
Budget Agriculture et pêche
w chapitre 61-21, article 92 « Actions incitatives sur la forêt et le bois »	2,6	2,6
w chapitre 61-44, article 30 « Forêts : travaux et acquisitions »	88,9	95,6
w chapitre 61-44, article 40 « Amélioration de la productivité forestière »	15,4	20,2
w chapitre 61-44, article 50 « Conservatoire de la forêt méditerranéenne »	non doté	non doté
Total des crédits à transférer	363,9	535,4	Total des crédits transférés	363,9	536,3

Note : le montant des crédits de paiement « transférés » est supérieur de 0,9 million de francs à celui des crédits de paiement à transférer. Ceci découle vraisemblablement d’une décomposition insuffisante, au sein de la mesure 10-026 du titre III, entre les mouvements de crédits qui sont effectivement un transfert à partir du FFN et un ajustement positif de 0,9 million de francs, qui devrait alors être distingué dans une autre catégorie de mesure.

Les transferts de crédits sont complétés par le transport au budget général, sur le chapitre 61-45 nouveau, des crédits en compte sur le CAS n° 902-01. Ce transport de crédits concerne 1.195,4 millions de francs pour les autorisations de programme et 740 millions de francs pour les crédits de paiement, en provenance du FFN. De même, le présent projet de loi de finances procède au transport des crédits en compte sur les quatre articles des chapitres du budget de l’Agriculture et de la pêche transférés sur le chapitre 61-45 du même budget.

Ces transferts sont complétés par différents ajustements portant sur plusieurs chapitres du budget de l’Agriculture et de la pêche :

– un ajustement non apparent de 0,9 million de francs sur le titre III, évoqué à la note sous le tableau ci-avant ;

– un « ajustement du versement compensateur de l’Etat à l’Office national des forêts » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 79 millions de francs (mesure 10-009 du titre IV) ;

– un « abondement des crédits destinés aux actions en faveur de la forêt » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 50 millions de francs (mesure 12-005 du titre IV). Cet abondement s’impute sur les « 65 millions de francs correspondant à des engagements de l’Etat déterminés dans le cadre de l’ex-FFN » évoqués dans la réponse ministérielle ;

– un « abondement de crédits correspondant aux actions dans les périmètres de restauration des terrains en montagne » au profit du chapitre 35-92, article 90, à hauteur de 20 millions de francs (mesure 12-020 du titre III) ;

– un ajustement négatif sur les crédits de paiement du chapitre 61-45, à hauteur de 36,2 millions de francs, qui ramène la dotation demandée à 339,2 millions de francs. Ce montant doit être considéré comme le solde entre un ajustement positif de 14,1 millions de francs correspondant aux « engagements de l’État » sus-mentionnés ⁽⁾ et un ajustement négatif de 50,3 millions de francs décidé par ailleurs ;

– un ajustement positif sur les autorisations de programme du chapitre 61-45, à hauteur de 49 millions de francs, qui amène la dotation demandée à 413 millions de francs. Il n’est pas possible, avec les informations dont dispose votre Rapporteur général, de savoir si ce montant est, comme à l’alinéa précédent, un solde entre un ajustement positif et un ajustement négatif.

Une présentation de l’ensemble de ces ajustements en termes de « moyens d’engagement » (crédits pour dépenses ordinaires et autorisations de programme) permet de mettre en valeur le souci de l’avenir dont témoigne la revalorisation des autorisations de programme inscrites sur le chapitre 61-45 pour un montant de 49 millions de francs. Cette présentation aboutit cependant à jeter un voile pudique sur l’abattement de 50,3 millions de francs imputé sur les crédits de paiement du même chapitre.

Par ailleurs, malgré le transfert en provenance du FFN (10,8 millions de francs), la dotation budgétaire pour subvention de fonctionnement à l’Institut forestier national n’augmente que de 2,2 millions de francs, selon le fascicule Agriculture et pêche. L’Inventaire forestier national bénéficie bien du transfert de 3 emplois en provenance des services déconcentrés (mesure 10-007 du titre III), pour un montant de 0,8 million de francs, et d’une actualisation de la part « personnel » de la subvention qui lui est allouée (mesure 10-020), pour un montant de 0,7 million de francs. En revanche, l’Inventaire forestier national subit, par ailleurs, une mesure de « révision des services votés » (mesure 11-001), pour un montant de 10 millions de francs, qui vient donc en déduction de l’« effort fait en faveur de la forêt » évoqué dans la réponse ministérielle précitée.

In fine, il convient de souligner que la « budgétisation » stricto sensu du Fonds forestier national dégraderait le solde budgétaire à hauteur de 380 millions de francs environ, les taxes qui finançaient les actions du Fonds jusque pendant l’exercice 1999 devant être supprimées du fait de l’article 30 du présent projet et certains engagements du FFN nécessitant dès l’exercice 2000 l’ouverture des crédits correspondants (65 millions de francs).

2.- LA SUPPRESSION DE PLUSIEURS FONDS DE CONCOURS
ET COMPTES DE TIERS

La suppression de fonds de concours et l’inscription des crédits correspondants dès la loi de finances initiale ont pour effet de gonfler les masses budgétaires sans affecter ni l’équilibre, ni les conditions réelles d’exécution de la dépense.

Poursuivant un processus engagé dans la loi de finances pour 1999, les suppressions proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances sont la conséquence de deux décisions du Conseil constitutionnel. Dans la première ⁽⁾, le Conseil constitutionnel a estimé que les règles d’unité et d’universalité budgétaire « font obstacle à ce que des dépenses qui, s’agissant des agents de l’Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ».

Dans la seconde décision ⁽⁾, le Conseil constitutionnel a jugé que le « rattachement par voie de fonds de concours, après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, n’est pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que ces recettes ont en majorité un caractère fiscal ».

· En octobre 1998, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général s’était interrogé sur la cohérence du mouvement qui conduisait alors à supprimer le fonds de concours n° 20-2-6-768 et à « rebudgétiser » les charges de pension des personnels fonctionnaires de La Poste, sans, dans un même temps, supprimer le fonds de concours similaire (n° 20-2-6-745) qui recueillait la participation de divers organismes publics et semi-publics aux charges de pension de leurs agents fonctionnaires.

Cet appel semble avoir été entendu. En effet, le présent projet de loi de finances prévoit la suppression du fonds de concours susvisé et l’inscription des crédits y afférents sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, dès la loi de finances initiale. Le montant des crédits inscrits s’élève à 5.026 millions de francs, qu’il convient de comparer à une prévision de rattachement de 4.974 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 (soit + 1%).

Il faut espérer que ce processus sera l’occasion, pour le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, de remédier aux « insuffisances des mécanismes de recouvrement » évoquées par la Cour des comptes dans son rapport sur L’exécution des lois de finances pour 1998, qui concernent le volet « recettes » de la rébudgétisation. Votre Rapporteur général note, à cet égard, que le montant des crédits rattachés sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes à partir du fonds de concours n° 20-2-6-745 s’est élevé à 4.050,4 millions de francs en 1995, 4.698,4 millions de francs en 1996 (+ 16%), 4.574,1 millions de francs en 1997 (– 2,6%) et 4.983,2 millions de francs en 1998 (+ 8,9%).

· La suppression de quatre autres fonds de concours amène à proposer de procéder, dès la loi de finances initiale, aux ouvertures de crédits suivantes :

– 21 millions de francs sur le budget de l’Agriculture et de la pêche, répartis sur les chapitres 31-02, 31-96, 34-97, 35-92 et 37-91, provenant de la suppression du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux » ;

– 60 millions de francs sur le budget de l’Intérieur, répartis sur les chapitres 31-42 et 34-41, provenant de la suppression du fonds de concours « Surveillance des casinos et hippodromes » (10 millions de francs), « Concours à huissier de la police nationale » (5 millions de francs) et « Vacations funéraires » (45 millions de francs).

Votre Rapporteur général s’est interrogé sur le léger décalage observé entre l’évaluation des recettes attendues en 2000 au titre des fonds de concours rebudgétisés et des dotations correspondantes inscrites dans les crédits des budgets ministériels.

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES

(en millions de francs)

Fonds de concours	Dotation PLF	Recettes attendues
Prestations du service de protection des végétaux	21	23
Surveillance des casinos et hippodromes		14
Concours à huissier de la police nationale	60	5
Vacations funéraires		53
Total	81	95

En réponse, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fait parvenir les éléments d’information suivants.

Les montants des colonnes « dotation du PLF 2000 et « Recettes attendues » ne peuvent être rapprochés ligne par ligne dans une logique de recouvrement d’un montant par l’autre.

D’une part, cette logique est étrangère au mode de construction du projet de loi de finances. Lors de la préparation du PLF 2000, les crédits à inscrire au budget sur les lignes concernées ont résulté, comme pour toute ligne de dépense figurant en loi de finances, d’un arbitrage gouvernemental portant sur un montant limitatif au vu de la réalité des besoins constatés (en l’occurrence, les textes indemnitaires applicables). En revanche, le produit attendu en recettes durant la gestion 2000 a été établi sur des prévisions reposant, produit par produit, sur des estimations à partir des résultats de la dernière exécution budgétaire connue, en l’occurrence l’exercice 1998.

D’autre part, l’opération de « rebudgétisation » vise, par construc-tion, à réintégrer les sommes en cause dans le compte unique du budget général et à rompre, par référence à l’article 18 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le lien précédemment établi entre la recette et la dépense dans le cadre de la procédure particulière d’affectation représentée par le fonds de concours. Dès lors, à compter du PLF 2000, l’affectation des recettes étant supprimée, aucun lien ne peut plus être établi entre les montants précités, lesquels évolueront à l’avenir, tant en dépenses qu’en recettes, suivant leur nature propre.

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

· L’effet de la budgétisation des recettes d’ingénierie publique sur les recettes du budget de l’Etat a été présenté au A. ci-avant ⁽⁾. Cette budgétisation conduit à inscrire les crédits afférents aux rémunérations des agents concernés sur les chapitres idoines du budget de l’Agriculture et de la pêche et sur le budget de l’Urbanisme et du logement.

Cependant, la présentation des « mesures nouvelles » ne permet pas d’isoler, pour le budget de l’Agriculture, ce qui relève de la budgétisation du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux », évoqué ci-avant et ce qui relève de la budgétisation des recettes d’ingénierie publique.

Au demeurant, un décalage est également observé entre l’évaluation des recettes attendues et les dotations du projet de loi de finances, dont une partie seulement est imputable à la « remontée » des soldes des comptes de tiers clos à compter du 1^er janvier 2000.

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES

(en millions de francs)


	Dotation	Recettes attendues
Recettes d’ingénierie publique	PLF	Flux de l’année 2000	« remontée » des soldes
Budget de l’Agriculture	481	420
Budget de l’Intérieur	948	1.020
Total	1.429	1.440	750

L’explication est, évidemment, identique à celle présentée dans l’encadré ci-avant.

· Le budget de l’Economie, finances et industrie est également affecté par la suppression de plusieurs fonds de concours. La présentation qui est faite de leur impact sur les crédits de ce budget n’est pas d’une totale limpidité.

La mesure 10-018 du titre III permet, dans un premier temps, de constater que 1.311 millions de francs sont inscrits sur divers chapitres de moyens de fonctionnement au titre de la suppression de fonds de concours.

La présentation des dépenses en capital permet de prendre connaissance de l’inscription sur le chapitre 54-93 « Etudes dans les domaines industriels, de l’énergie et de matières premières » de 0,5 million de francs au titre d’étude de sûreté nucléaire et de 497 millions de francs au titre des analyses de sûreté. Il s’agit là de crédits correspondant aux « redevances » sur les installations nucléaires, dont l’article 24 du présent projet de loi propose la refonte et dont le produit est désormais inscrit sur la ligne 0089 nouvelle des recettes fiscales, à hauteur de 829 millions de francs.

Par ailleurs, 70,8 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 57-90 « Équipements administratifs et techniques ».

Or, selon un tableau récapitulatif des changements de structure présenté à votre Rapporteur général dans le cadre des réponses au questionnaire adressé par lui au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 2.017 millions de francs de crédits nouveaux sont inscrits sur le budget Economie, finances et industrie au titre de la suppression de fonds de concours. Manquent donc dans la description donnée par le fascicule budgétaire de ce ministère 137 millions de francs dont il n’est pas possible de trouver la trace évidente dans le recensement des mesures nouvelles de dépenses ordinaires.

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la mesure nouvelle correspondante apparaît dans la section « Industrie » de ce budget, sous l’intitulé « Scission du commissariat à l’énergie atomique (CEA) et de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) ». Cette mesure isole 37 millions de francs au titre de la « compensation du surcoût généré par la scission CEA-IPSN » et 100 millions de francs pour une « provision au titre des surcoûts fiscaux afférents à la séparation de l’IPSN et du CEA ».

Ceci doit être rapproché des 26 millions de francs inscrits, selon le tableau récapitulatif précité, sur le budget de la Recherche et de la technologie. L’examen du fascicule budgétaire Recherche et technologie montre que la mesure 12-003 amène à inscrire effectivement 26 millions de francs sur le chapitre 45-13 « Commissariat à l’énergie atomique », au titre de la « compensation du surcoût généré pour le CEA par la scission CEA-IPSN ».

Or, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la compensation des surcoûts de toute nature générés par cette scission CEA-IPSN est l’un des motifs de la réévaluation de la taxe sur les installations nucléaires de base, effectuée à l’occasion de la refonte du barème de cette taxe proposée par l’article 24 du présent projet de loi.

La réévaluation de la taxe est une disposition indépendante, formellement, de toute décision relative au maintien ou à la suppression de son affectation au budget de l’Industrie par voie de fonds de concours. En conséquence, votre Rapporteur général se demande s’il n’aurait pas été préférable, plutôt que d’utiliser la méthode normale de présentation des documents budgétaires, d’inscrire au titre des rebudgétisations de fonds de concours le montant attendu en 2000 de la taxe dans sa configuration actuelle, soit environ 560 millions de francs et de porter le solde en catégorie « moyens nouveaux ».

3.- UN AJUSTEMENT DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ETAT
ET D’AUTRES INSTITUTIONS.

Trois opérations proposées dans le présent projet de loi de finances traduisent un ajustement des relations financières entre l’Etat, les collectivités locales, divers établissements publics et la sécurité sociale. L’impact total sur les dépenses de l’État aboutit à une diminution de 34,6 milliards de francs de leur montant, mais ceci est la résultante de transferts positifs et négatifs.

· Le Gouvernement a décidé de supprimer plusieurs taxes parafiscales auxquelles étaient assujetties diverses filières professionnelles et qui finançaient des centres techniques industriels ou des instituts de recherche. L’Etat est amené à compenser ces pertes de recettes par des dépenses budgétaires qui, bien naturellement, n’avaient pas leur équivalent dans la loi de finances initiale pour 1999 :

– 247 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 44-05 « Centres techniques et organismes assimilés » (nouveau) du budget de l’Economie, finances et industrie ;

– 7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 68-43 « Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (C.I.R.A.D.) » du budget de la Recherche et de la technologie. Là encore, la présentation des mesures en capital retenues dans le fascicule budgétaire ne permet pas d’identifier précisément cette dotation.

· Une nouvelle tranche de réduction des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) entraînerait la compensation par l’Etat aux collectivités locales des pertes de recettes induites par la réforme. La prise en charge de l’abaissement de la part départementale des droits de mutation représenterait une charge de 4,6 milliards de francs en 2000, couverte par l’inscription d’un montant équivalent de crédits sur le chapitre 41-56 « Dotation générale de décentralisation » du budget de l’Intérieur.

· Enfin, la création d’un Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, prévue par l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a pour objet de simplifier les relations financières entre l’Etat et la sécurité sociale. Cet établissement public prendra en charge le coût des allégements de cotisations patronales de sécurité sociale. Les crédits qui étaient inscrits à ce titre sur le budget des Charges communes jusqu’en 1998, puis sur le budget de l’Emploi en 1999, disparaissent, la contribution de l’Etat étant désormais matérialisée par l’affectation d’une fraction plafonnée des droits de consommations sur les tabacs, à hauteur de 39,5 milliards de francs. Le montant des crédits « transférés » est, pour sa part, évalués à 39.490 millions de francs dans les documents budgétaires.

INCIDENCE SUR LE BUDGET GÉNÉRAL DES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2000

(en millions de francs)

Opérations	Incidence sur les crédits	Incidence sur les recettes
1.- Clôture de comptes d’affectation spéciale et modifications des recettes précédemment affectées
w CAS n° 902-01 Fonds forestier national	+ 482,0	+ 100,0
w CAS n° 902-22 Fonds pour l’aménagement de l’Ile de France	+ 622,5	(a) + 1.537,0
w CAS n° 902-13 Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités	0,0	0,0
w CAS n° 902-16 Fonds national du livre (b)	0,0	0,0
2.- Suppression de fonds de concours et comptes de tiers
w budget de l’Agriculture et de la pêche
- fonds de concours	+ 21,0	+ 23,0
- recettes d’ingénierie publique	+ 481,0	+ 420,0
w budget des Charges communes	+ 5.026,0	+ 5.026,0
w budget de l’Économie, finances et industrie	+ 2.017,0	(c) + 1.885,0
w budget de la Recherche et technologie	+ 26,0	–
w budget de l’Équipement (services communs)	+ 948,0	+ 1.020,0
w « remontée » des soldes de comptes de tiers (Agriculture et pêche, Équipement)	–	+ 750,0
w budget de l’Intérieur et de la décentralisation	+ 60,0	+ 72,0
3.- Redéfinition du périmètre d’intervention de l’État
w Transfert au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale des charges afférentes aux allégements de cotisations sociales
- affectation de la taxe générale sur les activités polluantes	–	– 2.000,0
- affectation d’une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 39.500,0
- « transfert » des crédits pour allégements de charges sociales	– 39.490,0	–
w Affectation à la CNAM d’une fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 3.500,0
w Affectation au fonds de cessation anticipée des travailleurs de l’amiante d’une fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 200,0
w Suppression de taxes parafiscales et compensation budgétaire	+ 254,0	0,0
w Réduction des DMTO et compensation budgétaire	+ 4.604,0	0,0
TOTAL	– 24.958,5	– 34.367,0

(a) 1.520 millions de francs de recettes fiscales et 17 millions de francs de ressources non fiscales, soit 1.537 millions de francs en termes bruts, mais 1.440 millions de francs en termes nets de remboursements et dégrèvements.

(b) La clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » n’a aucun impact sur les crédits et recettes du budget général, mais réduit à hauteur de 116 millions de francs les masses correspondantes de l’agrégat « budget de l’État ».

(c) 829 millions de francs de recettes fiscales (taxe sur les installations nucléaires de base) et 1.056 millions de francs de ressources non fiscales.

II. LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES :
UN IDÉAL INACCESSIBLE ?

Si l’on se retourne en arrière, pour regarder le travail de remise en état des comptes de l’Etat accompli depuis deux ans par le Gouvernement, on ne peut être que profondément satisfait de la plus grande sincérité qui s’attache aujourd’hui à la présentation du budget. En particulier, la clôture de plusieurs comptes d’affectation spéciale et la suppression de plusieurs procédures d’affectation de recettes au sein du budget général, par la procédure des fonds de concours, redonnent un lustre nouveau au concept fondamental d’unité et d’universalité budgétaire.

Dans l’absolu, votre Rapporteur général ne peut manquer d’éprouver une certaine gêne, au vu des masses ainsi déplacées, qui révèlent une grande – trop grande – instabilité des modes d’imputation budgétaire de certaines dépenses ou recettes.

En ouvrant les travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale, insistait l’année dernière sur le fait que « priorité doit aller, selon nous, à l’amélioration de la transparence et de la signification des comptes publics ».

Comment, à ce titre, pouvons nous rendre compte correctement à nos concitoyens de l’utilisation qui est faite de leurs contributions aux charges publiques, si des règles trop souples permettent aisément d’extraire du budget des montants se chiffrant à plusieurs dizaines de milliards de francs, ou de les y replacer si la nécessité s’en fait sentir ? Comment expliquer la « transparence » et la « signification » des comptes publics si l’autorisation parlementaire ne porte pas sur la totalité des ressources attendues et des dépenses prévues ?

La multiplication des supports parallèles au budget général ou des procédures spéciales qui devraient rester l’exception a trop souvent servi de prétexte à des artifices budgétaires. Le Gouvernement actuel a choisi de rompre avec cette logique pernicieuse et de renforcer la sincérité de la loi.

D’ailleurs, les modifications erratiques des imputations budgétaires ont des défauts évidents pour la conduite des politiques publiques. Cherche-t-on à reconstituer sur le long terme – c’est-à-dire, en l’occurrence, un horizon de quelques années seulement – l’évolution d’une dépense déterminée ? Il faut s’armer de deux documents indispensables et d’accès peu facile : les annexes au projet de loi de règlement (état CCB 908.1) qui retracent, pour chaque section budgétaire, les crédits ouverts par chapitre et les dépenses constatées par chapitre, article et paragraphe, d’une part ; les 850 pages (environ) de la Nomenclature d’exécution annuelle, qui détaille l’intitulé de chaque article et paragraphe, d’autre part.

L’inconvénient vaut également pour la projection dans l’avenir. Quelle pertinence peut avoir une norme d’évolution à moyen terme, en dépenses ou recettes, si des modifications incessantes du périmètre du budget général ou de l’Etat viennent brouiller les perspectives et obligent à des « recalages » périodiques des bases à partir desquelles se positionne la norme ? Comment vérifier de façon immédiate que le projet de budget s’inscrit bien dans le cadre de l’évolution normée qui a été définie auparavant ?

Aux sources potentielles de l’instabilité budgétaire, il y a avant tout, aux yeux de votre Rapporteur général, un souci de pure commodité gestionnaire plutôt qu’une réelle analyse en termes d’avantages et d’inconvénients. Pour ne parler que de la quinzaine d’années écoulée, les années 1988 et 1989 avaient vu, par exemple, un effort de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale. Celui-ci est revenu de 13 (en 1987) à 11 (en 1989). Mais dès l’année 1990, un retour à la situation de 1987 a prévalu, suivi, à partir de 1993, par une forte croissance : le nombre de comptes d’affectation spéciale a culminé à 19 en 1997. Il ne devrait plus être, après l’adoption du présent projet de loi de finances, que de 12.

La création d’un compte d’affectation spéciale est souvent présentée comme le moyen d’individualiser une politique publique, par l’affectation d’une recette à la dépense correspondante. Cet objectif d’affichage vaut en fait surtout pour les redevables des ressources concernées, qui gagnent à la création du compte cette lisibilité qui est toujours censée amoindrir le poids des contributions…

Un compte d’affectation spéciale peut, fondamentalement, être considéré comme un instrument de redistribution à l’intérieur d’un secteur d’activité donné : les adductions d’eau, les activités forestières, la création cinématographique, etc. Mais il arrive parfois que la recette soit créée pour limiter, in fine, la contribution de l’Etat au financement des actions publiques visées par le compte d’affectation spéciale. La création du compte s’apparente alors à une « débudgétisation », l’Etat se défaussant sur les contribuables d’une partie du financement des politiques qu’il entend mener. La création du CAS n° 902-30 en 1997 était-elle autre chose que la volonté de faire contribuer les organismes HLM au financement du prêt à taux zéro, assuré auparavant en majorité par le budget général ?

Dans ce domaine, le recul historique montre que l’augmentation des « tensions » financières exerce un effet stimulant sur l’imagination des gouvernants et favorise l’innovation budgétaire dans un sens généralement peu conforme aux grands principes fondateurs des finances publiques.

De même, le nombre de fonds de concours s’est accru continûment jusqu’en 1994, sous l’effet conjugué de plusieurs tendances. La réforme de la procédure des rétablissements de crédits, introduite en 1984, a redéfini la ligne de partage entre ces deux procédures. Elle a conduit à recourir d’une part aux rétablissements de crédits pour les cessions entre les services de l’Etat et, d’autre part, aux fonds de concours pour les cessions à des tiers lorsque le principe de l’affectation de leur produit est décidé. Par ailleurs, le développement des transferts européens a également joué.

Une contribution importante à l’accroissement du nombre de fonds de concours vient de la propension des services gestionnaires à étendre le champ de leurs prestations de service et à dégager ainsi des ressources supplémentaires. Cette tendance a surtout été enregistrée à la fin des années quatre-vingt, dans le droit fil de la politique de « renouveau du service public » engagée par le Gouvernement de M. Michel Rocard.

L’appréciation que l’on doit porter sur les fonds de concours revient alors, en partie, à s’interroger sur le rôle des prestations de service dans l’action de l’administration au quotidien. La réforme de l’Etat et le renouveau du service public ne doivent pas passer obligatoirement par une « marchandisation » de l’administration.

De plus, le législateur ne peut rester indifférent à la destination des sommes ainsi recueillies et affectées. En effet, les lois de finances doivent déterminer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat et les dépenses de personnel constituent des « charges permanentes de l’Etat » au sens de l’article 6 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Le Conseil constitutionnel a opportunément rappelé, dans une décision précitée, que les charges relatives aux agents de l’Etat constituent pour celui-ci des charges permanentes et doivent, à ce titre, être financées par le budget ou par des ressources que l’Etat détermine.

Ainsi, le financement des rémunérations d’agents publics par voie de fonds de concours peut, à la rigueur, se concevoir pour des primes et indemnités. Encore faut-il que celles-ci soient effectivement liées à l’exercice d’une activité déterminée et représentant une véritable part variable de l’activité totale de l’agent, génératrices d’une recette. Si, au contraire, le régime indemnitaire des agents concernés est établi sur des bases forfaitaires et déconnectées de tout lien suffisamment solide avec la réalité du travail, le financement par voie de fonds de concours n’apparaît pas justifié.

Les voies du progrès sont étroites. En matière de nomenclature budgétaire, le Gouvernement est maître du jeu et le Parlement n’a qu’un pouvoir de réformation extrêmement ténu. La création ou la suppression de fascicules budgétaires, de chapitres ou de subdivisions de chapitres est très largement du domaine de l’exécutif, alors même que ceux-ci constituent le socle de l’autorisation et du contrôle parlementaire.

Les fonds de concours sont l’objet, depuis quelques années, d’une attention soutenue. La direction du budget a engagé à partir de 1994 un réexamen progressif de l’ensemble des fonds de concours. La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, évoquée ci-avant, a conduit cependant à réviser les normes d’appréciation de ces fonds et à programmer la clôture de plusieurs dizaines. Le présent projet de loi de finances montre que des progrès sensibles ont été faits, mais il n’est pas certain que l’on soit arrivé à un optimum. Que penser, par exemple, du fonds de concours n° 07.2.5.256 qui recueille le remboursement par un compte d’affectation spéciale – le compte d’emploi de la redevance audiovisuelle – des frais de gestion du service de la redevance ? La procédure du rétablissement de crédits serait peut-être mieux adaptée en l’espèce.

Plus généralement, c’est bien à la notion de partage entre ressources non fiscales affectées et ressources non fiscales inscrites au budget général qu’il faut réfléchir. Une affectation de recettes peut procurer au service gestionnaire la certitude de disposer de ressources pour des actions déterminées. Elle fait peser un risque sur le niveau de la dépense quand la ressource vient à se tarir progressivement. On redécouvre alors les vertus de la « solidarité budgétaire » que représente le budget général, même si votre Rapporteur général entend parfois les échos des administrations « dépensières » qui craignent que le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ne prélève sa « dîme » par la même occasion.

Ainsi, la déconnexion entre la recette et la dépense, conséquence de la remise en cause de la procédure de fonds de concours, n’est pas toujours synonyme de précarisation de la dépense.

Enfin, votre Rapporteur général s’interroge sur la cohérence du texte de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui érige en principe fondamental l’unité budgétaire mais qui, dans le même temps, confie au seul pouvoir exécutif le soin de décider si un couple ressource/dépense peut échapper à ce principe. Il y a un « saut d’échelon » entre le principe, fixé dans l’airain de la loi organique, et l’exception, laissée au bon vouloir de l’exécutif : l’omission du législateur organique – en l’espèce d’ailleurs l’exécutif – est sûrement, en la matière, un oubli regrettable.

Pour autant, le législateur doit exercer ses compétences dans un sens conforme à l’esprit de l’ordonnance organique. La multiplication des comptes d’affectation spéciale, ces dernières années, n’a été possible que parce que le Parlement a donné son blanc seing aux propositions gouvernementales. Peut-être conviendrait-il, à cet égard, que les assemblées fassent plus souvent abstraction des déterminants puissants et traditionnels de la vie politique et fassent preuve d’un esprit critique plus développé.

Dans un domaine connexe, l’expérience de la mission d’évaluation et de contrôle, qui a été constituée, au premier semestre de cette année, au sein de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, montre d’ailleurs avec suffisamment d’évidence que la voix du Parlement peut s’élever sans signifier une contestation stérile de la politique générale du Gouvernement.

La problématique des fonds de concours et des comptes spéciaux du Trésor n’épuise pas la matière de ce sujet difficile qu’est la définition d’une « structure constante » du budget. Une bonne « structure constante » n’est peut-être pas celle qui tend à faire abstraction de toute modification de périmètre du budget de l’Etat, au risque de minimiser des déterminants essentiels de l’évolution de la dépense publique.

La construction d’une « structure constante » s’entend certainement mieux de la recherche de ce qui, dans l’évolution de la dépense, relève de l’effet optique et de ce qui relève d’un véritable expansionnisme budgétaire. Mais ce critère théorique– sous réserve d’une appréciation plus fine de sa pertinence réelle – ne fournit que peu d’indications méthodologiques précises pour faire le départ entre ce qui doit entrer ou ne pas entrer dans le périmètre de la « structure constante ».

Loin d’être rebuté par ces difficultés, votre Rapporteur général y voit plutôt une incitation à poursuivre plus avant ses investigations. Travailler à une méthodologie de la « structure constante » du budget, c’est également réfléchir aux modalités d’insertion de l’Etat dans la vie économique et sociale. C’est peut-être ainsi le moyen de faire apparaître les facteurs de blocage, les domaines de progrès et, en définitive, de mieux satisfaire les besoins de nos concitoyens.

CHAPITRE II

LES RESSOURCES DE L’ETAT EN 2000 :
L’EFFET DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE ET DES BAISSES D’IMPÔTS

LES ORDRES DE GRANDEUR EN FRANCS

(en milliards de francs)


	PLF 2000	Écarts sur l’évaluation révisée 1999 ^(a)
		En milliards de francs	En %
Recettes fiscales brutes	1.877,3	+16,7	+0,9
A déduire : remboursements et dégrèvements	330,7	+11,1	+3,4
Recettes fiscales nettes	1.546,6	+5,7 ^(b)	+0,4 ^(c)
dont : . TVA nette	679	+13	+2
. impôt sur le revenu	338,2	+12,2	+4,1
. TIPP	167,2	+5,2	+3,2
. impôt sur les sociétés net	226,4	+7,5	+3,4
Ressources non fiscales	199,7	+19 ^(d)	+10,5 ^(e)
dont : . recettes d’ordre	17,2	+2,7	+19
A déduire : prélèvements sur recettes	286,9	+16,4	+6,1
. collectivités locales	188,4	+11,4	+6,4
. Communautés européennes	98,5	+5	+5,3
Ressources nettes du budget général	1.459,3 ^(f)	+8,2 ^(g)	+0,6 ^(h)
Ressources des comptes spéciaux du Trésor	430,3	– 0,9	– 0,2
. opérations définitives	42,9	– 7,2	– 14,4
. opérations temporaires (pour mémoire)	387,4	+6,2	+1,6
Ressources définitives nettes	1.502,2	+0,9	+0,06
Ressources des budgets annexes	104,9	– 0,7	– 0,6
Rappel des principales hypothèses associées : - croissance du PIB en 2000 : en volume : + 2,8% (1999 : + 2,3%) en valeur : +3,8% (1999 : +3,3%) - hausse des prix à la consommation en 2000 (en moyenne annuelle) indice général : + 1% (1999 : + 0,6 %) indice hors tabac : + 0,9% (1999 : + 0,5%).
(a) Pour les comptes spéciaux du Trésor (sauf opérations temporaires) et les budgets annexes : écarts par rapport à la LFI 1999.
(b) + 48,3 milliards de francs hors variations de périmètre du budget.
(c) + 3,1% hors variations de périmètre du budget.
(d) + 10 milliards de francs hors rebudgétisations.
(e) + 4,7% hors rebudgétisations.
(f) 1.493,03 milliards de francs hors variations de périmètre et rebudgétisations.
(g) + 41,8 milliards de francs hors variations de périmètre et rebudgétisations.
(h) + 2,9% hors variations de périmètre et rebudgétisations.

LES ORDRES DE GRANDEUR EN EUROS

(en milliards d’euros)


	PLF 2000	Écarts sur l’évaluation révisée 1999 ^(a)
		En milliards d’euros	en %
Recettes fiscales brutes	286,19	+2,55	+0,9
A déduire : remboursements et dégrèvements	50,41	+1,69	+3,4
Recettes fiscales nettes	235,8	+0,87 ^(b)	+0,4 ^(c)
dont : . TVA nette	103,51	+1,98	+2
. impôt sur le revenu	51,56	+1,86	+4,1
. TIPP	25,49	+0,79	+3,2
. impôt sur les sociétés net	34,51	+1,14	+3,4
Ressources non fiscales	30,44	+2,9 ^(d)	+10,5 ^(e)
dont : . recettes d’ordre	2,62	+0,41	+19
A déduire : prélèvements sur recettes	43,74	+2,5	+6,1
. collectivités locales	28,72	+1,74	+6,4
. Communautés européennes	15,02	+0,76	+5,3
Ressources nettes du budget général	222,47 ^(f)	+1,25 ^(g)	+0,6 ^(h)
Ressources des comptes spéciaux du Trésor	65,6	– 0,14	– 0,2
. opérations définitives	6,54	– 1,1	– 14,4
. opérations temporaires (pour mémoire)	59,06	+0,94	+1,6
Ressources définitives nettes	229	+0,14	+0,06
Ressources des budgets annexes	15,99	–0,11	– 0,6
Rappel des principales hypothèses associées : - croissance du PIB en 2000 : en volume : + 2,8% (1999 : + 2,3%) en valeur : +3,8% (1999 : +3,3%) - hausse des prix à la consommation en 2000 (en moyenne annuelle) indice général : + 1% (1999 : + 0,6 %) indice hors tabac : + 0,9% (1999 : + 0,5%).
(a) Pour les comptes spéciaux du Trésor (sauf opérations temporaires) et les budgets annexes : écarts par rapport à la LFI 1999.
(b) + 7,36 milliards d’euros hors variations de périmètre du budget.
(c) + 3,1% hors variations de périmètre du budget.
(d) + 1,52 milliard d’euros hors rebudgétisations.
(e) + 4,7% hors rebudgétisations.
(f) 227,61 milliards d’euros hors variations de périmètre et rebudgétisations.
(g) + 6,37 milliards d’euros hors variations de périmètre et rebudgétisations.
(h) + 2,9% hors variations de périmètre et rebudgétisations.

I.- L’ÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS
DE RESSOURCES EN 2000

A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES

DU BUDGET GÉNÉRAL

L’évolution des ressources définitives nettes du budget de l’Etat en 2000 serait marquée par un net ralentissement. Par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, elles n’augmenteraient que de 0,35% et seraient pratiquement égales aux évaluations révisées.

Cette progression est bien évidemment très inférieure à celle observée les années précédentes. On rappellera que l’évolution prévue des ressources définitives nettes dans la loi de finances pour 1999 par rapport à 1998 était de 3,7%.

Cette très faible augmentation des ressources définitives nettes anticipées s’explique par les importantes variations de périmètre et rebudgétisations prévues pour 2000.

Les transferts entre budget général et comptes d’affectation spéciale n’ont, quant à eux, par définition pas d’impact sur le montant total des ressources définitives nettes, sous réserve de suppression ou modifications de recettes réalisées à cette occasion.

A « structure constante », la progression des ressources définitives nettes aurait été de 2,5%.

RESSOURCES DU BUDGET DE L’ETAT ⁽^a) : SYNTHÈSE 1997-1999


	Montants (en milliards de francs)				Evolution (en %)
	1998 ^(b)	1999		2000	PLF 2000	PLF 2000
	Exécution	LFI	révisé	PLF	/ LFI 99	/ révisé 99
Ressources brutes du budget général avant prélèvements	1.928,3	2.024,84	2.041,39	2.077,06	+2,6	+1,7
A déduire : prélèvements sur recettes	-254,39	-271,27	-270,55	-286,97	+5,8	+6,1
. collectivités locales	-162,82	-176,27	-177,05	-188,47	+6,9	+6,4
. Communautés européennes	-91,5	-95	-93,50	-98,5	+3,7	+5,3
Ressources brutes après prélèvements ^(c)	1.673,9	1.753,57	1.770,84	1.790,08	+2,1	+1,1
A déduire : remboursements et dégrè-vements	-317,24	-306,67	-319,67	-330,73	+7,8	+3,4
Ressources nettes du budget général	1.356,67	1.446,89	1.451,17	1.459,35	+0,9	+0,6
Pour mémoire (avant prélèvements sur recettes) :
. Recettes fiscales nettes	1.452,04	1.534,91	1.540,93	1.546,61	+0,8	+0,4
. Ressources non fiscales	159,02	183,25	180,79	199,71	+0,9	+10,5
Ressources des comptes spéciaux ^(d)
. opérations définitives	87,29	50,1	50,1	42,9	-14,4	-14,4
. opérations temporaires	448,31	380	381,1	387,4	+1,9	+1,6
Ressources définitives nettes	1.443,96	1.497	1.501,27	1.502,25	+0,35	+0,06
Ressources des budgets annexes ^(d)	104,73	105,64	105,64	104,9	-0,7	-0,7

(a) Hors fonds de stabilisation des changes.

(b) Hors fonds de concours, non évalués en loi de finances initiale (64,9 milliards de francs en exécution 1998).

(d) Les ressources des comptes spéciaux et des budgets annexes ne font pas l’objet de la procédure de révision des recettes, à l’exception des recouvrements sur rôles venant en ressources temporaires du compte d’avances sur impositions locales (n° 903-54).

Au sein des ressources définitives, les évolutions sont très différenciées. Les ressources des comptes d’affectation spéciale continuent à diminuer (– 14,4%), en raison de la suppression de trois comptes supplémentaires par l’article 44 du présent projet et par la réintégration en recettes du budget général de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement, précédemment affectée au Fonds pour le financement de l’accession à la propriété.

S’agissant plus précisément du budget général, la progression des ressources non fiscales reste beaucoup plus forte que celle des recettes fiscales nettes, du fait de l’impact des rebudgétisations sur cette catégorie de ressources.

1.- Les ressources brutes avant prélèvements

Les ressources brutes avant prélèvements constituent un agrégat simple mais peu significatif, comprenant l’ensemble des ressources du budget général, à l’exception des fonds de concours qui ne font pas l’objet d’une évaluation en loi de finances initiale.

Leur progression s’établirait à 1,7% en 1999, soit un net ralentissement par rapport aux années précédentes et un niveau très inférieur à la croissance du PIB en valeur, attendue pour 2000.


BUDGET GÉNÉRAL : ÉVOLUTION DES RESSOURCES BRUTES AVANT PRÉLÈVEMENTS ^(a) (en millions de francs)
	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Ressources brutes totales	1.676.205	1.662.377	1.724.627	1.749.869	1.848.956	1.903.558	1.928.298	2.041.394	2.077.056
Fonds de concours ^(b)	56.552	60.093	59.357	61.321	69.314	64.478	64.987	n.d.	n.d.
Ressources brutes hors fonds de concours	1.619.653	1.602.284	1.665.270	1.688.548	1.779.642	1.839.080	1.863.311	2.041.394	2.077.056
Évolution annuelle hors fonds de concours (en %)	+ 0,6	– 1,1	+ 3,9	+ 1,4	+ 5,4	+ 3,3	+ 1,3	+ 9,6	+1,7
Croissance annuelle du PIB en valeur (en %)	+ 3,3	+ 1,1	+ 4,4	+ 3,7	+ 2,6	+ 3,4	+ 4,1	+ 2,9	+ 4

(a) Somme des recettes fiscales brutes et des ressources non fiscales (y compris Fonds de stabilisation des changes), avant prélèvements au profit des collectivités locales et des Communautés européennes.

(b) Les fonds de concours ne font pas l’objet de prévisions en loi de finances initiale.

Source des données budgétaires : Compte général de l’administration des finances.

Source PIB : Comptes nationaux.

Cet agrégat n’est cependant présenté ici que pour mémoire, dans la mesure où il ne constitue pas un indicateur correct des moyens dont dispose l’Etat. Certaines recettes brutes perçues font, en effet, ultérieurement l’objet de remboursements qui diminuent à due concurrence les recettes disponibles. Par ailleurs, ces recettes font l’objet de prélèvements au profit d’autres collectivités publiques ou des institutions communautaires. Le tableau d’équilibre en tient compte, puisqu’il mentionne les ressources brutes hors prélèvements sur recettes.

2.- Les prélèvements sur recettes

Après la stabilisation intervenue en 1998, les prélèvements sur recettes prévus pour 2000 confirment le retour à la hausse déjà anticipé par la loi de finances pour 1999 et l’évaluation révisée. Ainsi, ils atteindraient au total 286,9 milliards de francs, soit 6,1% d’augmentation par rapport à l’évaluation révisée pour 1999.

Toutefois la part de ces prélèvements dans le total des ressources nettes du budget général avant prélèvements, se maintient à un niveau comparable à celui observé ces dernières années.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DE L’ETAT

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	PLF 2000
Pour mémoire : Évaluation en LFI	229.219	237.473	244.099	245.154	252.502	253.880	255.993	271.275	286.972
Montant constaté ^(a)	219.830	232.564	236.794	234.923	243.016	252.766	254.625	270.549	–
Évolution annuelle (en %)	+ 2,1	+ 5,8	+ 1,8	– 0,8	+ 3,4	+ 4	+ 0,7	+ 6,2	+ 6,1
Part dans les ressources nettes du budget général avant prélèvements (en %)	15,9	16,8	16,3	16,0	16,0	16,1	17,4	15,7	16,4

(a) Résultats d’exécution pour les années 1991 à 1998 ; montant révisé pour l’année 1999.

Si les deux composantes des prélèvements sur recettes progressent sensiblement, la croissance du prélèvement au profit des collectivités locales reste la plus dynamique.

a) Le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes

Pour 2000, le prélèvement opéré sur les recettes au profit du budget communautaire s’élèverait à 95 milliards de francs, soit une croissance de 5,3% par rapport aux 93,5 milliards de francs de l’estimation révisée pour 1999.

L’évaluation pour 2000 repose sur le montant des dépenses figurant dans le projet de budget adopté par le Conseil de l’Union européenne le 16 juillet dernier, moyennant quelques ajustements en fonction d’hypothèses de report de solde excédentaire de 1999 et d’absence d’utilisation de la réserve agricole en 2000.

Des explications plus détaillées sur ces prévisions ainsi qu’une étude du projet de budget communautaire figurent dans le commentaire de l’article 35 du présent projet ⁽⁾.


ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (en millions de francs)
	Estimations en loi de finances initiale	Estimations révisées	Versements effectués	Pourcentage d’évolution annuelle
1981	23.300	22.993	21.403	+ 26,8
1982	25.790	27.646	27.074	+ 26,5
1983	27.310	28.840	29.895	+ 10,5
1984	31.034	31.460	32.509 ^(a)	+ 8,7
1985	33.775	35.545	38.017 ^(b)	+ 16,9
1986	42.660	46.340	45.767	+ 20,4
1987	46.336	49.481	50.015	+ 9,2
1988	54.770	64.618	64.481	+ 29
1989	64.492	61.438	61.212	– 5,1
1990	63.500	60.200	56.132	– 8,3
1991	70.750	75.685	74.723	+ 33,2
1992	84.250	77.000	72.613	– 2,8
1993	83.480	78.000	76.992	+ 6
1994	90.800	90.800	82.536	+ 7,2
1995	88.000	83.000	78.222	– 5,2
1996	89.000	81.200	80.428	+ 2,8
1997	87.000	88.000	87.839	+ 9,2
1998	91.500	91.500	91.572	+ 4,2
1999	95.000	93.500	-	+ 2,1 ^(c)
PLF 2000	98.500	-	-	+ 5,3 ^(d)
(a) Dont une avance intergouvernementale remboursable de 1.569 millions de francs. (b) Dont une avance intergouvernementale non remboursable de 2.959 millions de francs. (c) Estimation révisée 1999 / Versements effectifs 1998. (d) Évaluation proposée 2000 / Estimation révisée 1999.

b) Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales

La progression des prélèvements sur les recettes de l’Etat au profit des collectivités locales a été particulièrement forte en 1999 après trois années de stagnation. Cette tendance devrait se poursuivre, avec un rythme prévu de 6,4% de croissance et même s’accélérer, avec l’annonce par le Premier ministre d’une augmentation plus forte que celle actuellement envisagée de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ⁽⁾.

La compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, résultant de la réforme introduite par la loi de finances initiale pour 1999, passe de 13,1 milliards de francs en évaluation révisée pour 1999 à 22,6 milliards dans le présent projet de loi. Elle devient la deuxième composante des prélèvements au profit des collectivités locales.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

(en millions de francs)

	Estimations en loi de finances initiale	Estimations révisées	Versements effectifs	Évolution annuelle (en %)
1981	45.307	45.353	45.353	+ 11,1
1982	52.214	52.214	52.214	+ 15,1
1983	71.234	71.001	70.708	+ 35,0
1984	76.878	76.726	78.158	+ 10,5
1985	81.509	82.016	82.912	+ 6,1
1986	86.428	86.889	86.129	+ 3,9
1987	102.774	103.709	103.393	+ 20,0
1988	109.616	112.386	112.161	+ 8,5
1989	118.624	123.913	124.053	+ 10,6
1990	123.732	128.442	130.570	+ 5,3
1991	133.877	140.861	140.660	+ 7,7
1992	144.969	148.049	147.226	+ 4,7
1993	153.993	154.401	155.572	+ 5,7
1994	153.299	152.912	154.258	– 0,8
1995	157.154	157.154	156.700	+ 1,6
1996	163.502	162.474	162.588	+ 3,8
1997	166.880	164.970	164.927	+ 1,4
1998	164.493	163.125	162.818	– 1,3
1999	176.275	177.049		+ 8,7 ^(a)
PLF 2000	188.472	—	—	+ 6,4 ^(b)

(a) Estimation révisée pour 1999 / Versements effectifs pour 1998.

(b) Évaluation proposée pour 2000/ Estimation révisée pour 1999.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) en reste cependant toujours, et de très loin, la principale composante. Elle s’élèverait à 111,38 milliards de francs en 2000, en légère hausse (1,45%) par rapport à l’évaluation révisée pour 1999 ⁽⁾.

Outre l’évolution spontanée, l’augmentation de la DGF résulte de trois abondements exceptionnels, le premier de 500 millions de francs sur la dotation de solidarité urbaine, le deuxième d’un montant équivalent au profit de la dotation des groupements pour financer les communautés d’agglomération et le troisième de 200 millions pour faciliter la prise en compte des résultats du recensement.

Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est au troisième rang de ces prélèvements, avec un montant prévu pour 2000 de 21,82 milliards de francs (+6,4%). Cette évolution est le résultat de la progression des dépenses d’équipement entre 1997 et 1998 et des modifications d’attribution du fonds instituées par la loi de finances pour 1999 et la loi relative à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) continue à décroître : elle passerait à 11,9 milliards de francs, contre 13,51 milliards de francs selon l’évaluation révisée pour 1999.

En ce qui concerne la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI) décidée l’an dernier dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, son montant est estimé à 50 millions de francs. Ce montant intègre les effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ainsi que ceux de la suppression de la réduction prévue à l’article 1469 A bis du code général des impôts.

S’agissant du prélèvement au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, il évolue au même rythme que les recettes fiscales nettes du budget général ⁽⁾. Le montant de 3,72 milliards de francs résulte de cette indexation et du reversement de l’excédent de fiscalité locale de La Poste et de France Télécom. En effet, la loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La poste et des télécommunications prévoit que le produit de la fiscalité locale de ces deux exploitants est perçu par l’Etat, mais que, lorsque ce produit est supérieur au produit de 1994 indexé sur l’indice de variation des prix à la consommation, la différence est versée au FNPTP. En 2000, cet abondement du FNPTP s’élève à 2.076 millions de francs, contre 1.733 millions de francs en 1999.

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) poursuit sa décroissance, en raison du processus d’intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, n’ouvrant plus droit à la DSI.

Les autres composantes du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales augmentent à un rythme comparable aux exercices précédents.

VENTILATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES

(en millions de francs)


		1996		1997		1998		1999 révisé		PLF 2000
1. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF)	103.554,4		104.882		106.333,4		109.788,7		111.385,9
2. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation ^(a)	1.668,6		1.788,1		1.894,6		1.927,5		2.040
3. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)	2.981,6		2.862,2		2.712		2.579,3		2.353,4
4. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)	1.797,3		1.787,9		3.045,8		3.383,1		3.720,8
5. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) ^(b)	17.451,8		17.932,8		16.719,9		13.510,4		11.905,5
6. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au profit du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ^(a)	21.827,3		20.244,2		19.648,9		20.512		21.820
7. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale ^(a)	12.958,3		15.072,11				11.851		12.263,2
8. Dotation « élu local »	258,9		262,4		266		273,4		275,7
9. Prélèvement sur les recettes de l’Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	89,7		94,9		98,5		104,6		107,8
10. Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle	—		—		—		13.118,6		22.600
TOTAL	162.587,8		164.839,2		162.818,2		177.048,5		188.472,2

(a) Dotation hors enveloppe (article 32 de la loi de finances initiale pour 1996).

(b) La réduction pour embauche et investissement (REI) est hors enveloppe.

3.- Les remboursements et dégrèvements

La révision des évaluations de 1999 sur l’ensemble des remboursements et dégrèvements (y compris ceux concernant l’impôt sur les sociétés et la TVA) représente + 13 milliards de francs. Elle concerne respectivement la TVA, au chapitre 15-02, pour 7 milliards de francs, l’impôt sur les sociétés, pour 1,5 milliard de francs, et les autres remboursements, à hauteur de 4,5 milliards de francs.

S’agissant des dégrèvements relatifs aux impôts locaux, l’année 1999 se caractérise par une décélération du rythme de progression constaté les années passées, en raison notamment de l’impact moindre du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée en période de reprise.

Les remboursements et dégrèvements venant s’imputer sur les recettes fiscales brutes s’élèvent à 319,67 milliards de francs en 1999, soit une légère progression par rapport à 1998 (+0,8%).

Au total, les remboursements et dégrèvements devraient progresser à nouveau en 2000, d’environ 3,4%.

Cette évolution devrait résulter essentiellement de l’augmentation des remboursements de crédit de TVA (+7,9%) les autres postes restant plutôt stables.

Le présent projet de loi de finances propose de réduire de 20,6% à 5,5% le taux de TVA sur certaines activités à forte intensité de main d’œuvre, notamment dans le secteur du bâtiment. Une partie des pertes de recettes, soit environ 3 milliards de francs sur un total estimé à 20,7 milliards de francs, résulterait d’une augmentation des remboursements de crédit de TVA. Par ailleurs, la cotisation représentative du droit de bail est progressivement supprimée, avec une incidence en terme de remboursement de – 200 millions de francs en 2000. Au total, l’ensemble des remboursements et dégrèvements pour 2000 s’élève à 330,73 milliards de francs.

ÉVOLUTION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS
(chapitres 15-01, 15-02 et 15-07 du budget des Charges communes)

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Chapitre 15-01 : Dégrèvements, remises et annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes
– loi de finances initiale	73.820	83.636	90.000	98.653	110.414	123.660	134.855	146.100	150.080
– exécution ^(a)	99.275	99.795	102.777	112.584	128.823	132.028	147.627	152.300	—
· dont impôt sur les sociétés
– loi de finances initiale	23.500	22.500	20.000	15.000	24.000	26.000	32.000	38.000	38.000
– exécution ^(a)	34.751	25.480	21.153	25.031	28.538	29.752	41.265	39.500	—
– évolution annuelle (en %) ^(b)	+ 28,6	– 26,7	– 17,0	+ 18,3	+ 14,0	+ 4,2	+ 38,7	- 4,3	– 3,8
*· dont impôts locaux* ^(c)**
– loi de finances initiale	30.520	31.141	33.600	44.753	47.114	54.160	56.555	61.100	60.000
– exécution ^(a)	30.892	35.733	44.763	50.452	52.898	56.435	58.886	60.500	—
– évolution annuelle (en %) ^(b)		+ 15,7	+ 25,3	+ 12,7	+ 4,8	+ 6,7	+ 4,3	+ 2,7	– 0,8
Chapitre 15-02 : Remboursements sur produits indirects et divers
– loi de finances initiale	150.300	154.000	130.000	121.020	130.000	125.100	143.932	160.100	180.650
– exécution ^(a)	138.130	120.175	107.629	109.194	131.374	131.958	169.137	166.900	—
· dont TVA
– loi de finances initiale	145.000	148.500	126.000	118.020	127.000	122.300	140.530	157.000	177.000
– exécution ^(a)	134.836	117.389	104.986	105.595	127.748	129.232	165.622	164.000	—
– évolution annuelle (en %) ^(b)	+ 2,3	– 12,9	– 10,6	+ 0,6	+ 21,0	+ 1,2	+ 28,1	– 1	+ 7,9
Chapitre 15-07 : Remboursement forfaitaire aux exploitants agricoles non assujettis à la TVA
– loi de finances initiale	1.000	1.060	1.001	700	700	600	450	470	450
– exécution ^(a)	840	763	708	634	591	525	497,8	470	—
TOTAL
– loi de finances initiale	225.120	238.696	221.001	220.373	241.114	249.360	279.237	306.670	330.730
– exécution ^(a)	238.244	220.733	211.113	222.412	260.788	265.838	317.240	319.670	—
– évolution annuelle (en %) ^(b)	+ 6,0	– 7,4	– 4,4	+ 5,4	+ 17,3	+ 1,9	+ 19,3	+ 0,8	+ 3,4
– part dans les ressources fiscales brutes (en %)	16,4	15,4	14,4	14,6	16,1	15,8	17,9	17,2	17,6

(a) Données d’exécution pour les années 1991 à 1998, évaluation révisée pour l’année 1999.

(b) Pour l’année 2000, le pourcentage d’évolution rapporte l’évaluation du PLF 2000 à l’évaluation révisée pour 1999.

(c) Les documents budgétaires et comptables ne permettent pas d’identifier les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux avant 1992.

Les remboursements de TVA, qui en constituent la principale composante, s’établiraient à 177 milliards de francs en 2000.

S’agissant des remboursements au titre de l’impôt sur les sociétés, ils ont beaucoup progressé en 1998 par rapport aux estimations de la loi de finances initiale, en raison des dispositions de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997. Ce phénomène ne devrait pas se reproduire en 1999 et les excédents de versement d’impôts sur les sociétés s’élèveraient à 39,5 milliards de francs, soit une révision en légère baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, tenant compte des remboursements opérés au cours du premier semestre de l’année.

Pour 2000, la poursuite de la croissance de l’activité économique devrait permettre à certaines sociétés de réduire ou de résorber leurs déficits, soit un montant de remboursement d’excédent de versements de 38 milliards de francs, en léger retrait par rapport à 1999.

L’effet prépondérant des mesures concernant la TVA ressort clairement du tableau ci-après, détaillant les facteurs de variation de l’ensemble des remboursements et dégrèvements.


ÉVOLUTION ATTENDUE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2000 ^(a) (en millions de francs)
Résultats de 1998			317.240
Évaluation initiale pour 1999			306.670
Évaluation révisée pour 1999			319.670
I.- Évolution spontanée		+ 6.217
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances		+ 3.280
Mesures ayant pour effet d’augmenter le montant des remboursements et dégrèvements	+ 3.280
– Chapitre 15-01, art. 10, paragraphe 33 : contributions représentatives du droit de bail et de sa taxe additionnelle Remboursements progressifs de la superposition des bases en 1998 (art. 6 du PLF)	+ 200
– Chapitre 15-01, art. 10, alinéa 43 : autres impôts directs (TS, IS sur rôles…) Remboursements au titre de la taxe sur les locaux à usage de bureaux (art. 30 du PLF)	+ 80
– Chapitre 15-02, art. 10, alinéa 11 : TVA, crédits non imputables et remboursements aux exportateurs Incidence de la baisse à 5,5% du taux de TVA sur certaines activités à forte intensité de main d’œuvre (art. 3 et 4 du PLF)	+ 3.000
III. Autres facteurs de variation		+ 1.563
A.- Mesures ayant pour effet d’augmenter le montant des remboursements et dégrèvements	+ 4.413
1.- Mesures de la loi de finances pour 1999
- Chapitre 15-02 :Relèvement de 12.000 à 40.000 litres de volume de détaxe de GPL et GNV pour les exploitants de transport public en commun de voyageurs à compter du 01.01.1999 (art. 26 II)	+ 3
Institution d’un remboursement d’une fraction de TIPP sur le gazole aux transporteurs routiers à compter du 11.01.1999 (art. 26 V)	+ 320
- Chapitre 15-01, art. 14 : Supplément de remboursement au titre du crédit d’impôt recherche (art. 91)	+ 100
2.- Mesures de la loi de finances pour 1998
- Chapitre 15-02, art. 21 :Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée pour les livraisons à soi-même des travaux de réhabilitation de logements sociaux locatifs (art. 14)	+ 950


3.- Mesures du DDOEF de 1998
- Chapitre 15-02, art. 21 :Extension du taux réduit de la livraison à soi-même aux constructions et travaux de réhabilitation des logements-foyers (art. 111)	+ 220
4.- Mesures de la loi de finances pour 1996
- Chapitre 15-01, art. 16 : Gel des taux de taxe professionnelle pour le calcul du dégrèvement résultant du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (art. 16)	+ 2.820
B.- Mesures ayant pour effet de diminuer le montant des remboursements et dégrèvements	- 2.850
Mesure de la loi de finances pour 1999
- Chapitre 15-01, art. 16 : Incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur les dégrèvements issus du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée (art. 44)	- 2.000
- Incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur certains dégrèvements autres que le plafonnement par rapport à la valeur ajoutée (art. 44)	- 850
ÉVALUATION PROPOSÉE POUR 2000		+ 11.060	330.730
(a) Conformément à la présentation du fascicule des voies et moyens, les montants des remboursements et dégrèvements sont comptés positivement. Comme ils viennent en déduction des recettes brutes du budget général, il convient de changer leur signe pour pouvoir les rapprocher des recettes correspondantes : en effet, une augmentation des remboursements et dégrèvements réduit les recettes.

4.- Les ressources non fiscales

La très forte augmentation des ressources non fiscales enregistrée en 1999, même si le résultat révisé de 1999 est inférieur au produit initialement prévu (180,8 milliards au lieu de 183,2), ne se confirme pas pour l’année 2000. Une progression de 10,5% est toutefois attendue.

Elle doit être cependant considérée avec prudence : si l’on raisonne hors recettes d’ordre et à structure budgétaire constante, l’évolution annuelle tombe à 4,4%. L’impact des rebudgétisations sur les recettes non fiscales correspond à près de la moitié de la progression apparente en 2000.

Les rebudgétisations et transferts entre budget général et comptes spéciaux du Trésor pris en compte dans le présent projet devraient en effet se traduire par un gain de 8,9 milliards de francs.

Parmi les principaux mouvements, on notera notamment la budgétisation des recettes d’ingénierie publique (équipement et agriculture), qui devrait se traduire par un ressaut de 2,2 milliards de francs des recettes du titre « Taxes redevances et recettes assimilées ».

Par ailleurs, les contributions aux charges de pensions de divers organismes publics ou semi-publics, vont être réintégrées, à l’instar de ce qui avait été fait pour La Poste dans la précédente loi de finances, au budget général au titre des « Retenues et cotisations sociales au profit de l’Etat » (+5 milliards de francs).

Enfin viennent s’ajouter les budgétisations de divers fonds de concours précédemment rattachées notamment au budget de l’industrie et des services financiers, pour un montant de 1,15 milliard de francs.

Ces effets de structure contribuent, encore une fois, à un accroissement de la part des recettes non fiscales dans les recettes nettes totales du budget général, qui passerait à 13,2%, contre 11,7% en 1998 et 10,1% en 1997.

ÉVOLUTION DES RESSOURCES NON FISCALES (recettes d’ordre comprises)

(en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	révisé 1999	PLF 2000
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier	32.863,2	34.352,2	29.765,0	21.888,2	18.103,4	18.178,6	17.123,2	17.870,6	20.425	20.166
Produits et revenus du domaine de l’État	3.577,8	11.412,7	19.321,6	51.052,0	1.128,9	979,6	1.978,8	2.215,1	1.973	2.157
Taxes, redevances et recettes assimilées	17.457,2	18.558,5	19.334,9	20.410,7	19.939,8	23.074,5	25.159,4	26.968,2	35.535	45.291
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital	5.472,5	6.579,6	11.279,0	8.344,7	9.938,4	6.945,9	7.329	6.020,7	6.188	6.480
Retenues et cotisations sociales au profit de l’État	21.089,3	21.009,0	22.125,6	23.387,5	25.240,9	26.208,7	35.301,2	37.021,3	52.496	59.421
Recettes provenant de l’extérieur	1.968,0	1.780,1	1.682,6	1.728,7	1.689,8	1.494,0	1.601,7	1.636,8	1.500	1.574
Opérations entre administration et services publics	2.116,0	570,0	769,6	556,6	489,5	496,6	194	209,7	618	623
Divers	71.822,2	71.665,7	68.374,2	72.655,5	88.151,6	82.139,6	69.211,7	67.076	62.059	64.000
Ressources non fiscales	156.366,2	165.927,8	172.652,4	200.023,9	164.682,2	159.517,5	157.898,9	159.018	180.794	199.712
Évolution annuelle	+ 27,0%	+ 6,1%	+ 4,1%	+ 15,9%	– 17,7%	– 3,1%	– 1	+ 0,7	+ 13,7 ^(b)	+ 6,6 ^(c)
Part dans les ressources nettes du budget général^(a)	11,3%	12,0%	12,5%	13,8%	11,2%	10,5%	10,1%	11,7%	12,4%	13,2%

(a) Avant prélèvements sur recettes et hors fonds de concours, qui ne font pas l’objet de prévision en loi de finances initiale. Les ressources nettes sont donc la somme des ressources fiscales nettes (avant prélèvements sur recettes) et des ressources non fiscales, nettes des remboursements de produits non fiscaux mais incluant les recettes du FSC (1.301,8 millions de francs en 1998).

(b) Par rapport à l’exécution 1998.

(c) Par rapport à la révision 1999.

Source pour les résultats d’exécution des années 1990 à 1998 :
Direction de la comptabilité publique, Compte général de l’administration des finances.

5.- Les ressources nettes

Les ressources nettes du budget général résultent de l’addition des agrégats précédemment étudiés. Elles constituent aussi le plus pertinent d’entre eux, témoignant de la réalité des moyens effectivement disponibles.

Elles s’établiraient à 1.459,35 milliards de francs en 2000, soit une augmentation très faible au regard des précédentes années, avec +0,6% par rapport à l’évaluation révisée pour 1999.

Toutefois si l’on raisonne à structure constante, la progression des recettes totales nettes s’élève à 2,9%, soit un rythme plus en rapport avec celui du PIB en valeur.

ÉVOLUTION DES RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Recettes fiscales nettes ^(a)	1.209.104	1.254.434	1.301.681	1.359.578	1.416.356	1.452.040	1.540.930	1.546.614
Ressources non fiscales ^(b)	172.652	200.024	164.682	159.517	157.898	159.018	180.794	199.712
Fonds de concours ^(c)	60.093	59.357	61.321	69.314	64.478	64.986	nd	nd
Prélèvements sur recettes	– 232.564	– 236.794	– 234.923	– 243.016	– 252.766	– 254.390	– 270.549	– 286.972
TOTAL y compris fonds de concours	1.209.285	1.277.021	1.292.762	1.345.393	1.384.953	1.421.654	–	–
TOTAL hors fonds de concours	1.149.192	1.217.664	1.231.441	1.276.079	1.320.475	1.356.668	1.451.175	1.459.354
Évolution annuelle ^(d) (en %)	– 1,1	+ 6,0	+ 1,1	+ 3,6	+ 3,5	+ 2,7	+ 7	+ 0,6
Croissance annuelle du PIB en valeur (en %)	+ 1,1	+ 4,4	+ 3,7	+ 2,6	+ 3,4	+ 4,1	+ 2,9	+ 3,8

(a) Après déduction des remboursements et dégrèvements d’impôts.

(b) Y compris les recettes du FSC.

(d) Évolution annuelle des ressources nettes hors fonds de concours.

B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES

Pour 2000, les ressources des budgets annexes atteindraient 104,95 milliards de francs, en légère baisse par rapport au produit attendu dans la loi de finances pour 1999 (105,64 milliards).

ÉVOLUTION DES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES

(en millions de francs)


	1996		1997		1998		1999	PLF
	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	2000
Aviation civile	7.660,8	7.930,0	7.996,6	7.857	8.469,5	8.661,1	8.714	8.718
Journaux officiels	860,0	921,5	906,0	1.017,9	970,1	1.100,9	1.080	1.222
Légion d’honneur	121,6	132,2	119,9	122,3	110,1	128,1	113	124
Ordre de la Libération	4,5	4,6	4,2	4,2	4,1	4,1	5	5
Monnaies et médailles	764,6	664,0	863,8	805,5	1.044,9	957,9	1.382	1.396
Prestations sociales agricoles	91.535,0	90.814,4	91.376,0	91.488,5	93.043,0	93.882,8	94.347	93.492
TOTAL	100.946,5	100.466,5	101.266,5	101.295,4	103.641,7	104.739,9	105.641	104.957

Le budget annexe des prestations agricoles reste la principale composante de cette catégorie, avec 93,49 milliards de francs de recettes. Ces ressources seraient cependant, pour la première fois depuis 1996, en légère baisse (– 0,9%). Cette évolution traduit le ralentissement de la croissance du produit des cotisations sociales, lié au ralentissement de l’évolution du revenu agricole.

Le budget annexe de l’aviation civile représente la deuxième masse principale des budgets annexes avec 8,71 milliards de francs comme en 1999. On rappellera que les deux principales recettes de ce budget sont la redevance de route (4,9 milliards de francs) et la taxe d’aviation civile (1,26 milliard de francs).

Le budget annexe des monnaies et médailles stagne, avec seulement 1% d’augmentation. Toutefois il faut rappeler que la forte hausse de 32% de ses recettes, évaluée dans la loi de finances pour 1999 se rapportait à la croissance prévisible des ventes de pièces fabriquées en raison du programme de frappe de l’euro.

Enfin, le budget annexe des journaux officiels conforte la croissance de ses ressources (+13%) et devient le plus dynamique de ces budgets.

C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

· Les recettes définitives des comptes d’affectation spéciale connaîtraient pour la seconde année consécutive une diminution. Toutefois, alors que la loi de finances initiale pour 1999 évaluait cette baisse à près de 10%, en 2000 elle devrait être supérieure à 20%, comme l’indique le tableau ci-après.


RECETTES DÉFINITIVES DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE HORS RECETTES DE PRIVATISATION (en millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	PLF 2000
Recettes totales dont : recettes de privatisation	28.640 11.787	42.308 21.098	36.120,4 13.184,1	89.269,5 53.811,8	87.293,1 51.118	50.103,1 17.500	42.903,7 16.945
Recettes hors privatisations	16.983	21.210	22.936,3	35.457,7	36.175,1	32.603,1	25.958,7
Évolution annuelle (en %)	+ 5	+ 24,9	+ 8,1	+ 54,6	+2	- 9,9 ^(a)	- 20,4 ^(b)
(a) LFI/exécution. (b) PLF 2000/LFI 1999.

Ainsi, le coût d’arrêt à la montée en puissance continue des comptes d’affectation spéciale serait confirmé. Cette année, l’effet de la réduction du nombre de comptes serait encore plus marqué, puisque, pour l’essentiel, la diminution des recettes définitives des comptes d’affectation spéciale s’explique par la suppression de quatre d’entre eux.

Ainsi, l’article 74 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prévu la clôture du compte n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ». En 1999, la contribution des organismes collecteurs du 1% logement qui lui était affectée s’élevait à 6,6 milliards de francs. En 2000, les recettes des comptes d’affectation spéciale sont donc diminuées de ce montant ⁽⁾.

Par ailleurs, le présent projet propose la suppression de trois comptes supplémentaires, ce qui entraîne des pertes de recettes pour les comptes d’affectation spéciale, à hauteur de :

– 2,22 milliards de francs pour le compte n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France » ;

– 417 millions de francs pour le compte n° 902-01 « Fonds forestier national » ;

– 116 millions de francs pour le compte n° 902-16 « Fonds national du livre ».

A cette réduction volontariste du nombre de comptes et de leur poids budgétaire s’ajoute, pour 2000, une légère diminution du produit anticipé des cessions de titres, affecté au compte n° 902-24 « Comptes d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Ces recettes passeraient ainsi de 17,5 milliards de francs à 16,945 milliards de francs (– 3,2%).

A la suite des questions de votre Rapporteur général sur le détail des prévisions de recettes pour 2000, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fourni les éléments de réponse suivants :

« Le montant global des crédits disponibles pour financement des besoins en capital des entreprises publiques est estimé sur la période 1999-2000 à près de 32 milliards de francs. Les recettes se décomposent schématiquement comme suit :

– reports 1998 : 3,5 milliards de francs ;

– Air France : 4 milliards de francs ;

– Aérospatiale Matra : 5 milliards de francs ;

– paiements salariés France Télécom : 3 milliards de francs ;

– remontée de trésorerie SGGP-EPRD-SOGEPA : 11,5 milliards de francs ;

– autres produits : 5 milliards de francs ».

On notera qu’à la date du 29 juillet dernier, les recettes du compte n° 902-24 représentaient 15,05 milliards de francs, dont 3,78 milliards de francs au titre de l’ouverture du capital d’Air France et 10,15 milliards de francs au titre de la cession de titres Aérospatiale Matra ⁽⁾.

Enfin, même si l’effet des suppressions de comptes est décisif, tous les comptes d’affectation spéciale ne connaissent pas une diminution de leurs recettes.

Ainsi, le compte d’emploi de la redevance audiovisuelle (n° 902-15) voit ses moyens augmenter de 1,5 milliard de francs (+11,6%). Pour l’essentiel, cette progression s’explique par la création d’une nouvelle ligne 3 de recettes du compte retraçant la contribution du budget général, pour un montant de 900 millions de francs. Cette ligne sera alimentée par le chapitre 46-01 « Contribution forfaitaire de l’Etat au financement des exonérations de redevances de télévision » du budget des Services généraux du Premier ministre.

Par ailleurs, la progression de 605,8 millions de francs du produit de la redevance (+4,7%) s’explique par la poursuite de l’amélioration du recouvrement, le relèvement des tarifs étant limité à l’évolution prévisionnelle des prix (+0,9%).

Le Fonds national pour le développement des adductions d’eau (n° 902-00), transformé en Fonds national de l’eau par l’article 31 du présent projet, voit, quant à lui, ses recettes augmenter de 473 millions de francs en raison de la création, par le même article, d’un prélèvement de solidarité pour l’eau, acquitté par les agences financières de bassin, à hauteur de 500 millions de francs en 2000.

Enfin, les ressources du Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (n° 902-25) passent de 148 millions de francs à 361 millions de francs sous l’effet de l’augmentation, par l’article 32 du présent projet, de la part de la taxe de l’aviation civile lui étant affectée.

· Les ressources temporaires des comptes spéciaux du Trésor atteindraient 409,56 milliards de francs, soit une croissance modeste de 1,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.


RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions de francs)
	1997		1998
	Loi de finances initiale	Ressources constatées	Loi de finances initiale	Ressources constatées	LFI 1999	PLF 2000
1. Comptes d’affectation spéciale - opérations à caractère définitif - opérations à caractère temporaire Total	56.757,1 91,3 56.848,4	89.254,9 113,2 89.368,1	60.985 89 61.074	87.293,1 116,4 87.409,5	50.103,1 73 50.176,1	42.903,7 0 42.903,7
2. Comptes de commerce	29.262,5	42.680,8	22.149	40.053,2	22.744,7	22.172,2
3. Comptes d’avances	354.204,5	396.457,6	367.365,5	393.163,9	374.461	381.083
4. Comptes de prêts	3.111,4	4.863,8	4.251	3.852,6	5.494,5	6.306,4
5. Comptes de règlements avec les gouvernements étrangers^(a)	«	48,9	«	0	«	«
6. Comptes d’opérations monétaires ^(a)	«	8.946,3	«	11.128,7	«	«
TOTAL dont : - ressources définitives - ressources temporaires	443.426,8 56.757,1 386.669,7	542.365,5 89.254,9 453.110,6	454.839,5 60.985 393.854,5	535.607,9 87.293,1 448.314,8	452.876,3 50.103,1 402.773,2	452.465,3 42.903,7 409.561,6
pour mémoire : - recettes de privatisation (opérations définitives) ^(b) - avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics	26.000 -	53.811,8 41.611,2	28.000^-	51.118 23.306,7	17.500 -	16.945 -
(a) Comptes ne donnant pas lieu à évaluation de recettes ni à ouverture de crédits de dépenses en loi de finances initiale. (b) Ligne 1 et 2 du compte d’affectation spéciale n° 902-24.

Comme chaque année, l’essentiel de la croissance des recettes s’explique par celles du compte d’avances n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Ses recettes, qui reflètent l’évolution des impôts directs locaux, progresseraient de 6,52 milliards de francs (+1,8%), pour s’établir à 364,7 milliards de francs au total ⁽⁾.

II.- LES RECETTES FISCALES

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU

Après une évolution assez irrégulière entre 1993 et 1997, l’impôt sur le revenu voit son poids s’accroître régulièrement depuis cette date, comme en témoigne le graphique ci-dessous.


*DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU* (en millions de francs)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Impôt sur le revenu	303.514	307.138	309.770	295.628	297.069	314.136	293.447	303.969	320.000	338.200

Comme on le verra plus en détail ci-après, la révision des évaluations du produit de l’impôt sur le revenu pour 1999 confirme cette tendance, puisque la croissance de cette recette par rapport aux résultats d’exécution de 1998 s’établirait à 7,2%, contre 3,3% prévus par la loi de finances initiale.

De même, depuis 1998, le poids relatif de l’impôt sur le revenu au regard du PIB augmente, passant d’un niveau de l’ordre de 3,5–3,6% à près de 3,7%. On notera toutefois que, sur longue période, ces résultats sont sensiblement inférieurs aux niveaux enregistrés dans la première moitié des années 1990.

Enfin, rapporté aux recettes fiscales nettes, l’impôt sur le revenu connaîtrait un ressaut important en 2000. Il passerait ainsi de 20,8% à 21,9% de ces recettes.

Cette évolution doit être relativisée du fait de l’impact important des variations de périmètre affectant les recettes fiscales. Ainsi, le solde des mouvements de rebudgétisation ou de transferts de recettes est négatif à hauteur de 42,59 milliards de francs, principalement en raison de l’affectation d’une très large part du droit de consommation sur les tabacs manufacturés au financement de divers régimes de sécurité sociale, à hauteur de 43,2 milliards de francs (article 29 du présent projet). Le numérateur étant substantiellement réduit, la part de l’impôt sur le revenu dans les recettes fiscales nettes augmente mécaniquement. A structure constante, elle serait de 21,3%.


POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU (en %)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Rapporté aux recettes fiscales nettes	24,7	25,3	25,6	23,6	22,8	23,1	20,7	20,9	20,8	21,9
Rapporté au PIB	4,48	4,38	4,37	4	3,87	4	3,6	3,55	3,63	3,69

1.- Une révision importante des évaluations pour 1999

Comme il a déjà été indiqué, l’estimation révisée du produit de l’impôt sur le revenu, y compris la contribution annuelle représentative du droit de bail, s’élèverait à 326 milliards de francs, soit une vigoureuse progression de 7,2% par rapport aux résultats constatés en 1998.

Les explications figurant dans le tome I de l’annexe « Evaluation des voies et moyens » détaille ces évolutions en raisonnant hors droit de bail. Dès lors, l’impôt sur le revenu passerait de 315,35 milliards de francs en loi de finances initiale à 320 milliards de francs (+1,47%).

On peut en déduire que le produit de la contribution représentative du droit de bail et de la taxe additionnelle a été réévalué à la baisse, passant de 7,5 à 6 milliards de francs. Ainsi, le produit total du droit de bail reste évalué à 10,5 milliards de francs, même si la part collectée via les déclarations de revenu a diminué au profit de la part collectée à l’occasion du paiement de l’impôt sur les sociétés.

S’agissant des facteurs influant sur la révision des évaluation, l’effet récurrent de la nouvelle méthode de répartition des impôts sur rôles entre l’Etat et les collectivités locales est jugé négligeable. La progression des revenus perçus en 1998 reste, quant à elle, en ligne avec les prévisions, même si les salaires nets de la déductibilité d’une fraction de la CSG progressent un peu moins vite qu’initialement anticipé (+4% au lieu de +4,3%).

Pour l’essentiel, le produit supplémentaire résulte donc de la révision des effets d’un certain nombre de mesures fiscales.

Ainsi, le coût supplémentaire d’ensemble de mesures telles que l’abaissement de 100.000 francs à 50.000 francs du seuil de cession des valeurs mobilières (article 77 de la loi de finances pour 1998) et l’instauration et l’extension du crédit d’impôt pour les dépenses d’entretien dans la résidence principale est évalué à un milliard de francs.

Dans l’ensemble, les nouvelles estimations concluent cependant à une augmentation du rendement des mesures fiscales.

Ainsi, l’abaissement à 11.000 francs du seuil de plafonnement du quotient familial prévu par les articles 2 et 3 de la loi de finances initiale pour 1999 se traduit par un produit supplémentaire de 4 milliards de francs. De même, l’expiration du dispositif de réduction d’impôt au titre des prêts à la consommation versés en 1996 et 1997, prévu par la loi portant DDOEF de 1996, assurerait un supplément de recettes de 1,2 milliard de francs.

L’incidence de la suppression progressive de la réduction d’impôt au titre des intérêts d’emprunts, résultant de l’article 89 de la loi de finances pour 1997, a été réévaluée, avec une recette supplémentaire de 650 millions de francs.

2.- Une croissance relativement modérée en 2000

Pour 2000, les recettes encaissées au titre de l’impôt sur le revenu s’élèveraient à 338,2 milliards de francs, soit 3,7% d’augmentation par rapport à l’évaluation révisée.

La progression tendancielle du produit de l’impôt sur le revenu serait de 4,2%, hors contribution représentative du droit de bail et taxe additionnelle. Elle peut être calculée en prenant en compte l’évolution spontanée et l’incidence de l’indexation du barème de l’impôt.

Pour 2000, les hypothèses d’évolution des revenus traduisent un dynamisme accru par rapport à 1999, comme l’indiquent les tableaux ci-après.


HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RELATIVES À L’IMPÔT SUR LE REVENU
I.- COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 1997 ET 1998 (ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 1998 ET 1999) (taux de croissance annuel en valeur, en %)
	1998 (LFI 1999)	1998 (révisé 1999)	1999 (PLF 2000)
Salaires nets (comptabilité nationale)	8,7	8,5	3,6
Salaire net (hors effet CSG)	4,3	3,8	3,6
Excédent brut d’exploitation des entrepreneurs individuels	3,1	3,6	2,2
Prestations sociales brutes	3	2,7	3,2
Revenus du capital	6	7,3	4,2
Autres ressources	1,3	0,7	1,1
Revenu disponible brut ^(a)	3,7	3,4	3,3
(a) Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui.
II.- ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES
	1998 (LFI 1999)	1998 (révisé 1999)	1999 (PLF 2000)
Effectifs salariés totaux	1,6	1,8	1,7
Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles	- 0,5	0	0,4
Effectifs des entrepreneurs agricoles	- 2,8	- 2,6	- 2,8
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Les aménagements de droits prévus par le présent projet ⁽⁾ se traduisent par une diminution de 2,7 milliards de francs du produit de l’impôt sur le revenu.

Selon l’évaluation figurant dans l’annexe « Voies et moyens », la suppression de la réduction d’impôt pour grosses réparations et la modification du taux du crédit d’impôt pour dépenses d’entretien réalisées dans l’habitation principale, ainsi que l’instauration d’un nouveau crédit d’impôt pour dépenses d’acquisition de gros équipements, prévus par l’article 3 du présent projet, se traduisent au total par une augmentation du rendement de l’impôt. On notera toutefois que ces mesures sont, à l’échelon « macro-fiscal », plus que compensées par l’application du taux réduit de 5,5% de la TVA aux travaux portant sur les locaux à usage d’habitation.

Les autres mesures prévues se traduisent par des allégements plus ou moins importants. Outre les 1.840 millions de francs précités résultant de l’indexation à 0,5% des tranches du barème, la suppression progressive de la contribution annuelle représentative du droit de bail représente 1,2 milliard de francs (article 6 du présent projet), tandis que l’élargissement du régime simplifié d’imposition pour les revenus fonciers (article 7 du présent projet) diminue de 500 millions de francs le produit de l’impôt.

L’indice global des très nombreux autres facteurs de variation reste faible, avec un allégement de 685 millions de francs. Le tableau ci-après en précise le détail.


ÉVOLUTION ATTENDUE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2000 (en millions de francs)
Résultats de 1998			303.969
Évaluation initiale pour 1999			315.350
Évaluation révisée pour 1999			326.000
I.- Évolution spontanée		+ 15.585
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances		– 2.700
A.- Mesures ayant pour effet d’augmenter le produit de l’impôt	+ 900
– Suppression de la réduction d’impôt pour grosses réparations, modification du crédit d’impôt pour dépenses d’entretien dans l’habitation principale à compter du 15 septembre 1999 et création d’un nouveau crédit d’impôt (art. 3 du PLF)	+ 900
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de l’impôt	– 3.600
– Indexation à 0,5% des tranches du barème de la LFI 99 et de certains seuils associés (incidence d’une reconduction implicite) (art. 2-I du PLF)	– 1.840
– Suppression progressive du droit de bail (art. 6 du PLF)	– 1.200
– Elargissement du régime simplifié d’imposition pour les revenus fonciers (micro-foncier) (art. 7 du PLF)	– 500
– Indexation à 0,5% de la décote à partir de son niveau de la LFI 1999 (incidence d’une reconduction implicite) (art. 2-I du PLF)	– 60
III.- Autres facteurs de variation		- 685
A.- Mesures ayant pour effet d’augmenter le produit de l’impôt	+ 3.750
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999
– Expiration du nouveau régime de la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital des sociétés nouvelles pour les versements effectués du 01.01.1994 au 31.12.1998 (loi 94-126 art. 26-I)	+ 265
– Expiration de la réduction d’impôt de 25% dans la limite de 75.000 F et de 150.000 F au titre des souscriptions de parts de fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI) pour les versements effectués du 01.01.1997 au 31.12.1998 (LF 1997 art. 102–II)	+ 200
– Expiration de la réduction d’impôt au titre des investissements locatifs (LF 93 art. 5 et loi LOV 1991)	+ 150

– Expiration de la majoration des plafonds de 37.500 et 75.000 F du 31.12.1996 au 31.12.1998 pour la réduction d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées (LF 97 art. 101)	+ 30
– Expiration de l’abattement sur les bénéfices des jeunes agriculteurs bénéficiaires de la DJA jusqu’au 31.12.1995 et aux prêts à moyen terme spéciaux (LF 1993 art. 87)	+ 30
– Expiration du régime du crédit d’impôt en faveur de la recherche institué pour la période 1996-1998 (LF 96 art. 73)	+ 15
– Expiration progressive de l’exonération de deux ans de revenus fonciers sur les locations d’un logement vacant depuis plus d’un an au 31.12.1995 et dont la location a pris effet avant le 31.12.1996 (LF 1996 art. 77)	+ 10
– Expiration du régime de crédit d’impôt en faveur de la formation applicable jusqu’en 1998 (loi quinquennale n° 93-1313 art. 72)	+ 10
2.- Mesures de la loi de finances pour 1997
– Abaissement progressif du plafond de l’abattement de 10% sur les pensions et retraites (art. 92)	+ 1.030
– Suppression de la réduction d’impôt pour intérêts d’emprunts à compter du 01.01.1997 pour les logements neufs et les dépenses de ravalement et à compter du 01.01.1998 pour les logements anciens (art. 89)	+ 1.000
– Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels par abaissement des plafonds (art. 87)	+ 320
3.- Mesures du DDOEF de 1996
– Majoration temporaire d’un point des coefficients d’amortissement dégressif (art. 30)	+ 235
4.- Mesures de la loi de finances pour 1996
– Non-cumul du prêt à taux zéro et de la réduction d’impôt au titre de l’habitation principale (art. 12)	+ 300
5.- Mesures de la loi sur l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995
– Reconduction limitée à certaines zones géographiques du régime fiscal des entreprises nouvelles (art. 44–I)	+ 100
– Relèvement des limites de 20.000/40.000 F à 25.000/50.000 F pour la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital des sociétés nouvelles (art. 53)	+ 45
6.- Autres mesures prises antérieurement
– Crédit d’impôt de 25% pour les rachats d’entreprises par les salariés (LF 92 art. 90)	+ 10
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de l’impôt	– 4.435
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999
– Expiration de la prolongation du dispositif « Périssol » pour les investissements réalisés du 01.01.1999 au 31.08.1999 (DDOEF 98 art. 14)	– 700
– Expiration de l’abattement sur les bénéfices des jeunes agriculteurs (loi agricole 95-95 art. 34)	– 30
2.- Mesures de la loi de finances pour 1999
– Maintien à 20.000 F du plafond de l’abattement de 10% sur les pensions à compter des revenus de 1999 (art. 86)	– 1.030
– Relèvement de 15% à 20% du taux du crédit d’impôt entretien et doublement des plafonds à compter du 15.10.1998 (art. 33)	– 1.000
– Reconduction pour 3 ans et extension du champ d’applica-tion du dispositif de réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés non cotées (art. 94)	– 340
– Reconduction pour 3 ans et extension du champ d’applica-tion du dispositif de réduction d’impôt pour souscription au capital de fonds commun de placement dans l’innovation (FCPI) (art. 94)	– 200
– Déduction des revenus fonciers au titre de l’amortissement des investissements locatifs de caractère intermédiaire : dispositif « Besson » (art. 96)	– 50
– Majoration de la déduction forfaitaire de 14% à 25% pour les locations à caractère intermédiaire : dispositif « Besson » (art. 96)	– 40
– Amortissement exceptionnel sur 12 mois pour certains véhicules : extension aux véhicules bicarburés fonctionnant au GPL ou au GNV (art. 46–I)	– 15
– Reconduction et aménagement du dispositif de crédit d’impôt en faveur de la recherche sur la période 1999-2003 (art. 91)	– 10
– Reconduction pour 3 ans du dispositif de crédit d’impôt en faveur de la formation (art. 93)	– 10
3.- Mesures de la loi de finances pour 1998
– Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires : différé d’un an par rapport à la disposition retenue en LF 97 art. 87 (art. 10)	– 80
4.- Mesures de la loi de finances pour 1997
– Aménagement du dispositif de la déduction pour investissements pour la détermination des bénéfices agricoles (art. 107)	– 150
– Relèvement du plafond de déduction de l’amortissement des véhicules de sociétés de 100.000 F à 120.000 F (art. 37)	– 10
5.- Mesures du DDOEF de 1996
– Déduction d’un amortissement dégressif pour les acquisitions d’immeubles locatifs neufs effectuées entre le 01.01.1996 et le 31.12.1998 : amortissement « Périssol » (art. 29)	– 695
– Reconduction du taux majoré de 50% pour les investissements réalisés dans le secteur locatif intermédiaire, au titre de la réduction d’impôt sur les investissements dans les DOM (art. 32)	– 50
6.- Mesures du DDOEF de 1994
– Relèvement à 100.000 F du plafond d’amortissement des voitures particulières (art. 58)	– 10
7.- Mesures de la loi de finances pour 1994
– Réduction du taux de prélèvement libératoire de 35 à 15% sur les dépôts, bons et créances (art. 79)	– 10
– Relèvement de 65.000 F à 75.000 F du plafond d’amortissement des voitures particulières (art. 18)	– 5
EVALUATION PROPOSÉE POUR 2000		+ 12.200	338.200

B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D’ÉMISSION DE RÔLES

Alors que les encaissements réalisés au titre de la ligne 2 avait été particulièrement dynamiques en 1998 (+5,8%), en raison notamment des recouvrements de l’impôt sur les sociétés par voie de contentieux, les prévisions initiales pour 1999 tablaient sur un tassement de ces recettes
(–0,7%). La révision des évaluations les porte cependant à 52,8 milliards de francs, soit une croissance de près de 1,8%. Cette année encore, les bons résultats en matière de contrôle fiscal pour l’impôt sur les sociétés sont à l’origine de cette évolution.

Il est à noter par ailleurs que l’effet de la nouvelle méthode de répartition des impôts sur rôles entre l’Etat et les collectivités locales ne brouille désormais plus les comparaisons entre exercices.

Pour 2000, les facteurs précédemment évoqués devraient se maintenir, même si le rythme de traitement des rôles courants, qui avait beaucoup progressé les années précédentes, tend à se stabiliser. Au total, les recettes devraient atteindre 53,3 milliards de francs (+4,7%). Ce résultat est obtenu malgré l’effet de la réforme de la taxe professionnelle (article 44 de la loi de finances pour 1999) qui réduit les frais de dégrèvement perçus par l’Etat de 300 millions de francs supplémentaires. La baisse des émissions de taxe professionnelle entraîne mécaniquement une réduction de ces frais.


ÉMISSIONS DE RÔLES DES IMPÔTS DIRECTS D’ETAT AUTRES QUE L’IMPÔT SUR LE REVENU (en millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998	1999		PLF
						LFI	Révisé		2000
Impôt sur les sociétés	19.057	20.118	22.584	23.548	26.170	25.000	27.000		28.000
Impôts locaux :
La Poste	204	242	264	296	307	315	320		335
France Télécom	4.178	4.698	5.196	5.773	6.222	6.537	6.660		6.955
(dont reversement FNPTP)	0	298	766	1.336	1.733	1.992	2.134		2.397
Taxe sur les salaires	805	855	757	835	950	710	950		1.050
Frais de dégrèvements sur impôts locaux	9.176	10.329	11.160	11.759	12.276	12.510	12.480		12.730
Autres	259	239	224	180	162	140	140		130
TOTAL	33.679	36.481	40.185	42.931	46.087	45.212	47.550		49.200
Pour mémoire : recette de la ligne 2 ^(a)	42.581	51.406	37.940	49.055	51.882	51.500	52.800		55.300
(a) Recouvrements supérieurs aux émissions du fait des montants structurellement élevés des majorations et frais de poursuite. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

C.- LE DYNAMISME DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Depuis 1993, la montée en puissance du produit de l’impôt sur les sociétés, net des excédents de versements, ne s’est pas démentie. Après avoir été très vive en 1997 (+20,3%) sous l’effet des mesures de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MURFF), la croissance des encaissements s’accélère de nouveau dans l’évaluation révisée pour 1999 (+18,5%), traduisant la bonne santé financière des entreprises.


DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
IS net	127.420	101.096	101.749	113.257	125.826	144.162	172.185	184.710	218.900	226.400

1.- Une évaluation révisée pour 1999 en forte progression

Alors que la loi de finances initiale pour 1999 prévoyait une augmentation de 7,9% du produit net de l’impôt sur les sociétés, l’évaluation révisée porte à 18,5% cette croissance (soit 19,6 milliards de francs supplémentaires par rapport à la prévision initiale).

On notera que la progression des recettes brutes est très supérieure à celle des remboursements d’excédents de versements, qui ne sont que marginalement réajustés (39,5 milliards de francs au lieu de 38 milliards de francs), à la différence de ce qui s’était passé en 1998.

Les remboursements diminueraient ainsi de près de 1,8 milliard de francs par rapport à 1998.


PRODUIT BRUT ET PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (en millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998			1999			PLF
					LFI	Révisé	Exécution		LFI	Révisé		2000
Produit brut	134.410	150.857	171.700	201.956	222.000	223.000	225.975		237.300	258.400		264.400
Restitutions^(a)	- 21.153	- 25.031	- 28.538	- 29.771	- 32.000	- 41.000	- 41.265		- 38.000	- 39.500		- 38.000
Produit net	113.257	125.826	143.162	172.185	190.000	182.000	184.710		199.300	218.900		226.400
(a) Comptabilisés depuis 1992 au paragraphe 14 de l’article 10 du chapitre 15-01 du budget des Charges communes.

De plus, pour une légère part, l’augmentation du produit net résulte d’une réévaluation du montant des contributions représentatives du droit de bail, passant de 3 milliards de francs en loi de finances initiale à 4,5 milliards de francs dans l’évaluation révisée ⁽⁾.

Pour l’essentiel, cette croissance de l’impôt sur les sociétés reflète donc la bonne santé financière des entreprises, observable au travers de la croissance de près de 12% des bénéfices nets imposables en 1998 (+7% en 1997).

Ce phénomène se traduit par le versement de soldes importants début 1999. L’évaluation révisée repose donc sur une hypothèse de croissance soutenue des acomptes jusqu’en septembre, mais prévoit un tassement pour décembre, d’une part, du fait d’une anticipation par certaines entreprises d’une diminution de l’impôt à acquitter en 2000 et, d’autre part, du passage de 15% à 10% dès décembre du taux de la contribution prévue par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.

2.- Une croissance moins soutenue en 2000

Le produit net estimé de l’impôt sur les sociétés en 2000 s’élèverait à 226,4 milliards de francs (+3,4%).

On remarquera que l’évolution des remboursements d’excédents de versements n’est pas en cause, puisque ceux-ci sont prévus à hauteur de 38 milliards de francs, c’est-à-dire à un niveau comparable à celui prévu en loi de finances pour 1999 et dans l’évaluation révisée.

S’agissant des contributions représentatives du droit de bail, elles devraient passer de 4,5 milliards de francs dans l’évaluation révisée pour 1999 à 2,7 milliards de francs en 2000, sous l’effet de la suppression progressive du droit de bail, proposée par l’article 6 du présent projet.

L’essentiel des mouvements prévus pour 2000 s’explique donc par les anticipations portant sur les bénéfices imposables et par l’incidence des mesures fiscales prises antérieurement.

Pour 2000, les prévisions concernant l’évolution des bénéfices concluent à un moindre dynamisme qu’en 1999. L’évolution spontanée du produit de l’impôt sur les sociétés s’élève ainsi à 5,7%.

Si les aménagements des droits proposés par le présent projet se traduisent par une augmentation de 2,1 milliards de francs du produit brut de l’impôt sur les sociétés (les 4,2 milliards de francs de recettes supplémentaires résultant du relèvement à 5% de la quote-part d’imposition des dividendes reçus dans le cadre du régime spécial des sociétés mères et filles compensant donc l’aménagement de l’IFA et la suppression progressive du droit de bail), ils ne permettent pas d’enrayer significativement les effets des mesures fiscales antérieures. Ces « autres facteurs de variation » conduisent à une perte de recettes de près de 11 milliards de francs, comme l’indique en détail le tableau ci-après.

Même si certaines de ces mesures améliorent le rendement de l’impôt (+ 2,6 milliards de francs au titre de l’incidence en terme de réduction de charge déductible de l’impôt sur les sociétés de la réforme de la taxe professionnelle ; + 1,92 milliards de francs pour la suppression du régime des quirats de navires pour les demandes d’agrément postérieures au 15 septembre 1997), l’expiration de la contribution temporaire pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 50 millions de francs, prévue par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, joue un rôle déterminant. Elle conduit, en effet, à diminuer de 12,4 milliards de francs le produit brut de cet impôt.


ÉVOLUTION ATTENDUE DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN 2000 (produit brut) (en millions de francs)
Résultats de 1998			225.975
Évaluation initiale pour 1999			237.300
Évaluation révisée pour 1999			258.400
I.- Évolution spontanée		+ 14.819
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances		+ 2.100
A.- Mesures ayant pour effet d’augmenter le produit de l’impôt	+ 4.200
– Relèvement à 5% de la quote-part d’imposition des dividendes reçus dans le cadre du régime spécial des sociétés mères et filles (art. 12 du PLF)	+ 4.200
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de l’impôt	- 2.100
– Suppression progressive du droit de bail (art. 6 du PLF)	- 1.800
– Aménagement du calcul de l’imposition forfaitaire annuelle pour les petites sociétés (art. 11 du PLF)	- 300
III.- Autres facteurs de variation		- 10.919
A.- Mesures ayant pour effet d’augmenter le produit de l’impôt	+ 6.630
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999
– Expiration du régime du crédit d’impôt en faveur de la recherche institué pour la période 1996-1998 (LF 96 art. 73)	+ 1.450
– Expiration du régime de crédit d’impôt en faveur de la formation applicable jusqu’en 1998 (loi quinquennale n° 93-1313 art. 72)	+ 210
– Expiration progressive de l’amortissement exceptionnel au titre des immobi-lisations acquises au moyen de primes d’équipement (LF 93 art. 21-III)	+ 20
– Expiration progressive de l’exonération d’IS pour la création d’activité nouvelle dans les DOM (LFR juillet 86 art. 22-I)	+ 10
2.- Mesures de la loi de finances pour 1999
– Incidence en terme de réduction de charge déductible de l’IS de la réforme de la taxe professionnelle (art. 44)	+ 2.600
– Exonération d’IS pour les adhésions aux assurances mutuelles (art. 42)	+ 200
3.- Mesures de la loi de finances pour 1998
– Suppression du régime des quirats de navires pour les demandes d’agrément postérieures au 15.09.1997 (art. 9)	+ 1.920

4.- Mesures de la loi sur l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995
– Reconduction limitée à certaines zones géographiques du régime fiscal des entreprises nouvelles (art. 44-I)	+ 50
5.- Mesures du DDOEF de 1994
– Relèvement de 75.000 à 100.000 F du plafond d’amortissement des voitures particulières (art. 58)	+ 110
6.- Mesures de la loi de finances pour 1994
– Relèvement de 65.000 à 75.000 F du plafond d’amortissement des voitures particulières (art. 18)	+ 60
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de l’impôt	- 17.549
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999
– Expiration de la contribution temporaire pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 50 millions de francs (loi MURFF 1997 art. 1 et 3)	- 12.400
– Expiration du prélèvement exceptionnel de 0,2% en 1999 sur les primes ou cotisations émises en 1998 à la charge des organismes d’assurance : effet lié à la déductibilité de l’IS (LF 99 art. 37)	- 260
2.- Mesures de la loi de finances pour 1999
– Imposition à l’IS d’une quote-part de 2,5% des dividendes bruts pour l’application du régime spécifique des sociétés mères et filiales (art. 43)	- 2.000
– Reconduction et aménagement du dispositif de crédit d’impôt en faveur de la recherche sur la période 1999-2003 (art. 91)	- 1.520
– Reconduction pour 3 ans du dispositif de crédit d’impôt en faveur de la formation (art. 93)	- 210
– Relèvement des tarifs de l’imposition forfaitaire annuelle (art. 8)	- 100
– Amortissement exceptionnel sur 12 mois pour certains véhicules : extension aux véhicules bicarburés fonctionnant au GPL ou au GNV (art. 46-I)	- 90
– Reconduction pour 4 ans de la majoration de la base des amortissements des immobilisations acquises au moyen de primes de développement régional (art. 97-IV)	- 30
– Extension du régime du crédit d’impôt en faveur de la recherche aux dépenses de collection confiées à des stylistes extérieurs (art. 92)	- 20
3.- Mesures de la loi de finances pour 1998
– Suppression du régime de la provision pour fluctuation des cours (art. 6)	- 350
– Majoration de l’imposition forfaitaire annuelle pour les sociétés dont le chiffre d’affaires excède 50 MF (art. 32)	- 50
4.- Mesures de la loi de finances pour 1997
– Relèvement du plafond de déduction de l’amortissement des véhicules de sociétés de 100.000 à 120.000 F (art. 37)	- 120
5.- Mesures de la loi de finances rectificative pour 1996
– Reconduction du régime d’exonération totale ou partielle d’IS accordée aux sociétés nouvelles créant une activité dans les DOM jusqu’au 31.12.2001 (art. 40)	- 10
6.- Mesures de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie n° 96-1236
– Extension du régime d’amortissement exceptionnel aux véhicules fonctionnant exclusivement au GPL ou au GNV ainsi qu’aux équipements spécifiques (art. 29-I à IV)	- 3
7.- Mesures du DDOEF de 1996
– Majoration temporaire d’un point des coefficients d’amortissement dégressif (art. 30)	- 380
8.- Mesures de la loi de finances pour 1995
– Reconduction du dispositif de l’amortissement exceptionnel sur les véhicules électriques jusqu’au 31.12.1999 (art. 67-II)	- 5
9.- Autres mesures prises antérieurement
– Amortissement sur un an des véhicules automobiles électriques (LF 92 art. 20)	- 1
EVALUATION PROPOSÉE POUR 2000		+ 6.000	264.400

D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES

Caractérisée par une hétérogénéité importante, comme l’indique son libellé même, cette catégorie de recettes fiscales connaîtrait une forte croissance en 2000 (+ 6,1% par rapport à l’évaluation révisée), pour s’établir à 90,6 milliards de francs au total. On remarquera toutefois que cette prévision est proche de celle figurant dans la loi de finances initiale pour 1999. La progression est donc pour partie optique et s’explique en grande partie par la révision en baisse de près de 4 milliards de francs des évaluations pour 1999. Compte tenu de l’inscription, à hauteur de 1,52 milliard de francs, sur la ligne 9, du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage, précédemment affectée au FARIF, la croissance est toute relative.

Etant donné la diversité des recettes concernées, une vision d’ensemble reste difficile à dégager et il est sans doute plus pertinent d’étudier individuellement l’évolution des principales lignes de la catégorie.

Le produit des retenues à la source et des prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers et du prélèvement sur les bons anonymes (ligne 5) continue à décroître. Après une baisse de 16,5% en 1998, l’évaluation révisée pour 1999 est encore en recul de 2,25 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Pour 2000, cette évolution devrait se poursuivre (- 10,4%).

Les autres lignes sont dans l’ensemble orientées à la hausse au regard de l’évaluation révisée.

La taxe sur les salaires atteindrait ainsi 50,1 milliards de francs (+3,5%). Après une légère révision à la baisse des évaluations pour 1999, du fait d’un rebasage au regard des encaissements effectifs de 1998, en 2000, la ligne 11 devrait refléter à la fois l’évolution des salaires assujettis, et l’effet de la progressivité du barème.

Prévu par l’article 44 de la loi de finances pour 1999, le relèvement progressif de la cotisation minimale de taxe professionnelle permet une augmentation forte des encaissements, qui passeraient de 500 millions de francs à 1,5 milliard de francs en 2000.

Enfin, les recettes anticipées au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune progresseraient, quant à elles, de 8% par rapport à l’évaluation révisée pour 1999. On notera toutefois que cette dernière s’inscrit nettement en retrait de la prévision initiale (12,5 milliards de francs contre 14,85 milliards de francs), ce qui conduit malgré tout à une augmentation de 12,3% par rapport à 1998 (33,4% initialement prévus). Les mesures de rendement votées pour 1999 se sont donc avérées moins productives que prévu, ainsi que votre Rapporteur général aura l’occasion de l’indiquer dans le tome II du présent rapport, dans le cadre du commentaire de l’article 15 du présent projet de loi de finances. Pour 2000, les encaissements sont évalués à 13,5 milliards de francs, leur croissance modérée reposant sur l’hypothèse d’un ralentissement de la progression des valeurs boursières.

E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

· L’évaluation révisée pour 1999 s’élève à 162 milliards de francs, en augmentation de près de 2 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales et de 5,2% au regard des résultats constatés en 1998.

Cette nouvelle anticipation, bâtie à partir des recouvrements constatés sur la première moitié de l’exercice, témoigne d’un plus grand dynamisme que prévu des consommations de supercarburants. De plus, le rattrapage progressif des tarifs entre gazole et supercarburant joue son rôle, tandis que la diésélisation du parc automobile semble stabilisée.


CONSOMMATION DE PRODUITS PÉTROLIERS (CARBURANTS ROUTIERS) (en milliers d’hectolitres)
Produits	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 ^(a)	2000 ^(a)
Super plombé	151.000	133.800	120.500	102.300	87.300	75.240	65.600	57.400	47.640
Super sans plomb	77.500	90.400	100.900	103.200	111.000	117.620	124.700	134.050	144.240
Gazole	228.200	240.200	257.700	267.200	273.400	281.310	294.900	307.150	318.200
Essence	1.545	416	59	23	12	18	23	-	-
(a) Prévisions.

Source : Direction générale des douanes et droits indirects.

· La croissance du produit de la TIPP se poursuivrait en 2000, quoique à un rythme moins soutenu (+3,2% par rapport à l’évaluation révisée pour 1999).

Cette évolution repose, d’une part, sur les hypothèses de croissance de la consommation globale de produits pétroliers (retracées par le tableau ci-dessus) et , d’autre part, sur les mesures prévues dans le présent projet.

Ainsi, pour 1999, la croissance de la consommation serait de 2,3%, générant de l’ordre de 2,6 milliards de francs de recettes supplémentaires.

Par ailleurs, les aménagements des droits représentent 2,46 milliards de francs ⁽⁾. L’article 22 du présent projet propose notamment d’actualiser les taux de la TIPP et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel, exception faite des taux applicables au supercarburant sans plomb, qui restent inchangés.

Au total, cette progression moins soutenue se traduit par une très légère réduction de la part de la TIPP dans le PIB, relativement peu significative si l’on considère la quasi-stabilité de ce rapport depuis 1997.


DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS (en millions de francs)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
TIPP	117.786	118.906	126.425	141.143	143.337	148.384	150.753	153.923	162.000	167.160
Poids dans le PIB (en %)	1,74	1,7	1,78	1,91	1,87	1,89	1,85	1,82	1,84	1,82

F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Première recette du budget de l’Etat, représentant près de 44% des recettes fiscales nettes, la TVA nette des remboursements poursuit, depuis 1997, une croissance somme toute régulière, comme l’indique le graphique ci-après.


DIX ANS DE TVA NETTE (en millions de francs)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 révisé	PLF 2000
Produit brut	641.927	654.338	622.254	645.496	669.217	728.244	755.403	807.501	830.000	856.040
Remboursements	131.614	134.646	117.271	104.986	105.606	127.697	-129.331	-165.622	-164.000	-177.000
TVA nette	510.313	519.692	504.983	540.510	563.611	600.547	626.072	641.879	666.000	679.040

1.- Une diminution du produit anticipé pour 1999

Si l’évaluation révisée du produit brut reste pratiquement inchangée par rapport à la loi de finances, tel n’est pas le cas du produit net, qui passe de 673,06 milliards de francs à 666 milliards de francs.

La croissance, moins dynamique que prévu, a un effet sur l’évolution des agrégats taxables, comme l’indique le tableau ci-après. Ainsi, l’ensemble de ces agrégats progresserait en fait de 3,4%, au lieu de 4,2%.


ÉVOLUTION ATTENDUE DE LA BASE TAXABLE DE LA TVA ^(a) (en milliards de francs)
	1999			2000
	Évolution en valeur (en %) (base 95)	Valeur aux prix courants (base 95)	Rappel : prévisions initiales de valeur (SEC 1979)	Évolution en valeur (en %) (base 95)	Valeur aux prix courants (base 95)
Consommation finale des ménages	3,1	4.802,2	5.256,8	3,8	4.983,5
Consommation intermédiaire des administrations	3,8	490,4	344,9	3,6	508
Formation brute de capital fixe dont : . ménages hors entreprises individuelles	6,1 7,6	1.670,1 421,6	1.534,2 379,1	5,6 5	1.764,9 442,4
. administrations publiques	3,8	265	247,3	3,4	274,1
. institutions de crédit et assurances	7,8	62,7	30,2	6,1	66,5
(a) Du fait de l’introduction de la nouvelle base de comptabilité nationale, il n’est pas possible de comparer directement les montants et les évolutions associés au PLF pour 1999 (exprimés en ancienne base, le SEC 1979) et les prévisions associées au PLF pour 2000. La base 1995 comprend, en effet, des changements de concepts qui entraînent des modifications de champ et d’appellation pour certains agrégats de comptabilité nationale. C’est notamment le cas de la dépense de consommation des ménages qui se substitue à l’ancienne « consommation des ménages ». Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Les évolutions des remboursements de la TVA jouent, une fois encore, un rôle décisif. Ils passeraient ainsi de 157 à 164 milliards de francs en 1999. On notera toutefois que ce dernier montant correspond pratiquement à celui observé en 1998. Le niveau relativement élevé pour 1999 s’explique par les premiers résultats d’exécution, qui semblent indiquer que la reprise de l’investissement a généré une augmentation des demandes de remboursements.

Au total, l’évaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances estime à 671 milliards de francs le montant tendanciel de la TVA nette.

Pour l’essentiel, la baisse des recettes nettes dans l’évaluation révisée résulte donc de la prise en compte de la baisse à 5,5% du taux de la TVA sur certaines activités de main-d’œuvre, applicable dès le 15 septembre. La perte de recettes sur les quatre derniers mois de 1999 s’élèverait ainsi à 5 milliards de francs.

2.- Une progression modérée en 2000, traduisant l’effet en année pleine des baisses ciblées de la TVA

Pour 2000, si l’on fait abstraction des mesures de baisse à 5,5% de taux de la TVA pour certaines activités de main-d’œuvre dans le bâtiment et les services à domicile, la progression tendancielle des recettes nettes devrait suivre celle des agrégats taxables, soit +4,2%. En prenant en compte les mesures proposées par les articles 3 et 4 du présent projet et leur anticipation au 15 septembre, la croissance de la TVA nette est ramenée à 1,9%, ce qui témoigne de l’ampleur significative de la mesure.

L’effet des aménagements des droits est donc particulièrement important cette année, avec des pertes de recettes nettes de :

- 17,6 milliards de francs au titre de l’application du taux réduit de la TVA aux travaux portant sur des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ⁽⁾ ;

- 100 millions de francs pour l’application de ce taux réduit aux services d’aide à la personne.

Il convient d’y ajouter une augmentation de 3 milliards de francs des remboursements de TVA pour les assujettis qui déduisent davantage de TVA au taux de 20,6% qu’ils n’en collectent au taux de 5,5%.

Au total, la réduction du produit de la TVA nette s’établit donc à 20,7 milliards de francs.

G.- ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES

Cette catégorie hétérogène subit de plein fouet l’effet des variations de périmètre du budget de l’Etat. Pour 2000, le total des recettes s’établirait à 105,64 milliards de francs, soit une baisse de 27,6% par rapport à l’évaluation révisée.

Pour l’essentiel, cette réduction s’explique par le transfert d’une partie des droits de consommation sur les tabacs (ligne 81), à hauteur de 43,2 milliards de francs, au profit de la CNAM et du financement de l’allègement des cotisations sur les bas salaires à la charge de l’employeur, prises en charge par un nouveau fonds créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Au total, ce sont 43,2 milliards de francs que l’article 29 du présent projet prévoit ainsi de transférer, seuls 3 milliards de francs résiduels continuant à alimenter le budget général en 2000.

Par ailleurs, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) devrait également être affectée au financement de dépenses sociales, pour l’intégralité de son produit, soit 2 milliards de francs en 2000.

Enfin, l’article 24 prévoit, à l’occasion de la rebudgétisation d’un fonds de concours finançant le fonctionnement de la direction des installations nucléaires (DSIN), une refonte du système de taxes existantes au travers de la création d’une taxe sur les installations nucléaires de base, pour un montant de 829 millions de francs en 2000.

Si l’on fait abstraction de ces trois changements de périmètre, la croissance des recettes de la catégorie serait de 2,7% l’an prochain, principalement et paradoxalement en raison de l’augmentation anticipée du produit des droits sur les tabacs (+5,5%).

III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES

Comme il a déjà été indiqué, l’effet des rebudgétisations et variations de périmètre est moins important en valeur absolue pour les recettes non fiscales, puisqu’il les majore de 8,9 milliards de francs.

Au total, y compris ces modifications, les recettes non fiscales représenteraient 199,71 milliards de francs en 2000, soit une croissance soutenue de 10,5% par rapport à l’évaluation révisée pour 1999.

Hors variations de périmètre, la progression est pratiquement réduite de moitié, avec + 5,5%. Enfin, si l’on fait également abstraction des recettes d’ordre liées à la dette, la croissance n’est plus que de 4,4%.

Les comparaisons étant donc quelque peu plus délicates entre exercices, il convient de s’attacher plus en détail aux évolutions par catégorie de recettes non fiscales.

A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS

Si le produit des « exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier » semble connaître une vigoureuse progression en 1999 (+ 14,7% par rapport à 1998 selon l’évaluation révisée), en 2000, une forme de « retour à la normale » se manifesterait au travers d’une légère diminution (- 1,3%).

L’évolution globale reste toutefois assez peu significative en raison de la diversité des lignes concernées et des facteurs qui en déterminent le produit.

1.- Le produit des entreprises financières : une légère baisse après une forte croissance en 1999

Pour 1999, l’évaluation révisée du produit retiré par l’Etat des entreprises financières (lignes 110 et 111) s’élèverait à 5,2 milliards de francs, soit un montant significativement supérieur à l’évaluation initiale et conduisant à une augmentation de près de 70% par rapport à 1998.

Pour 2000, le produit cumulé des lignes 110 et 111 s’élèverait à 4,88 milliards de francs, soit un recul de 6,1% par rapport à l’évaluation révisée pour 1999, mais un niveau restant nettement supérieur aux résultats de 1998 (+ 59,7%).

· La croissance de l’évaluation révisée est due à celle des recettes de la ligne 111, qui retrace la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés de la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière n’étant pas soumise à cet impôt, il est remplacé par une contribution « volontaire » au budget général, calculée selon les règles de droit commun de l’impôt sur les sociétés.


CONTRIBUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS REPRÉSENTATIVE DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (ligne 111) (en millions de francs)
	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 ^(a)	2000^(b)
Résultat comptable (avant contribution « volontaire »)	3.503	4.645	2.272	2.638	3.851	4.974	7.252	-	-
Résultat fiscal	5.069	5.859	- 458	4.690	5.142	3.743	6.196	-	-
Contribution versée (ligne 111)	1.828	1.721,7	1.654,5	0	1.531	2.324	1.226	2.500^(c)	1.881
(a) Prévision révisée associée au présent projet. (b) Évaluation proposée dans le présent projet. (c) Ce montant affiché pour 1999 prend en compte les versements effectivement réalisés à fin septembre. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Le doublement du produit de la ligne 111 entre 1998 et 1999 traduit l’amélioration du résultat fiscal de la Caisse. L’évaluation révisée prend en compte le versement effectivement réalisé fin septembre dernier. On notera qu’au premier semestre, le groupe Caisse des dépôts a réalisé un bénéfice net de 6,3 milliards de francs, en hausse de 47% par rapport au résultat observé sur la même période l’année précédente.

L’évaluation pour 2000 des recettes de la ligne 111 a été fixée à 1,88 milliard de francs, en recul donc par rapport à l’évaluation révisée. Il est vrai que le rebond des résultats de la Caisse au premier semestre serait lié à des dégagements exceptionnels de plus-values d’investissement pour compte propre, du fait des OPE menées durant cette période.

· Les évolutions sont assez différentes s’agissant de la ligne110. Si l’évaluation révisée est supérieure à celle de la loi de finances pour 1999, le produit attendu en 1999 reste malgré tout en léger recul par rapport à 1998. Pour l’essentiel, cette révision est, là aussi, liée aux bons résultats de la Caisse des dépôts.

Comme l’indique le tableau ci-après, en 2000, les recettes de la ligne 110 devraient progresser de 11,5%.

PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ETAT

DANS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES (ligne 110)

(en millions de francs)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

PLF
2000

LFI

Prévisions révisées

I.- Banque de France

3.975 ^(a)

1.330

530

225

1.715

1.500

165

900

II.- Caisse des dépôts et consignations

1.399,7 ^(b)

557,2

338,9

436

846,3

500

2.415

2.033

III.- Banques :

. B.N.P.

. Crédit Lyonnais

. Société Générale

. Crédit Commercial de France

. Banque Hervet (Cie financière)

. Société Marseillaise de Crédit

. Banque Coopérative du bâtiment

. Banque Industrielle et Mobilière Privée

. Compagnie Financière de Suez

. Sofaris

. Compagnie Financière de Paribas

. Crédit Industriel et Commercial

. Crédit Local de France

. Caisse nationale de Crédit Agricole

. Non ventilés

13,5

7,8

3,7

31,5

0,1

4,7

7,8

7,9

8,4

38,4

0,1

21,9

1,4

Total Banques

56,6

20,3

54,7

21,9

1,4

IV.- Assurances :

. A.G.F.

. G.A.N.

. U.A.P.

. Caisse centrale de réassurance

. Caisse nationale de prévoyance

464,9

140,8

23,9

79,9

134,4

232,5

6,3

69,9

150,6

290,6

100,9

155,9

14,5

100,9

166,7

3,9

94,9

172,1

108

Total Assurances

843,9

459,3

547,4

282,1

270,9

V.- Autres ^(c)

Total Ligne 110

6.275,2

2.366,8

1.471,1

965

2.833,6

2.075

2.701

3.012

(a) Dont 2.975 millions de francs au titre du dividende 1993, versé en 1994.

(b) Y compris dividende exceptionnel de 730 millions de francs lié à la privatisation du Crédit local de France.

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

2.- Les entreprises non financières

Le produit des participations de l’Etat dans les entreprises non financières est partagé entre la ligne 116 et la ligne 407, cette dernière retraçant les intérêts des dotations en capital et des avances d’actionnaires.

· Si la loi de finances pour 1999 avait déjà anticipé une croissance importante des recettes retracées par la ligne 116 par rapport aux résultats finalement constatés en 1998 (+14,6%), l’évaluation révisée table sur une accélération : avec 8,08 milliards de francs de recettes en 1999, la progression s’élèverait en fait à 17,9%, notamment en raison des bons résultats de France Télécom et de Renault.

Pour 2000, un tassement de faible ampleur (-3,1%) devrait se faire sentir. Il reste difficile à expliquer, puisque les données désormais fournies par le ministère de l’économie et des finances ne fournissent plus le détail par entreprise. Ainsi, selon les explications fournies à votre Rapporteur général :

« Il n’apparaît plus souhaitable d’afficher, à compter du PLF 2000, le détail du produit prévisionnel des participations de l’Etat dans les entreprises cotées en Bourse (France Télécom, en particulier). Cette information constitue en effet une donnée sensible et la fixation du dividende est du ressort du conseil d’administration des sociétés. L’estimation des recettes attendues par l’Etat au titre de ses participations dans les entreprises non financières ne fait plus l’objet, dans ces conditions, que d’une estimation globale afin d’éviter la divulgation d’informations individuelles non publiques aussi bien directement (affichage de la donnée) qu’indirectement (donnée obtenue par recoupement de résultats agrégés) ».


PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ETAT DANS DES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES (ligne 116) (en millions de francs)
	1994	1995	1996	1997	1998	LFI 1999	1999 : évaluation révisée	PLF 2000
EDF	1.938	1.500	1.552	3.150 ^(a)	327,5	2.600^(d)	1.391	-
Erap	390	256	355	1.344	-	-	-	-
Française des jeux	0	1.061 ^(b)	241,1	297,2	252,7	-	238	-
France Télécom	4.500	4.500	4.500	-	4.875	4.000	4.247	-
GDF	971	970	1.100	1.960 ^(a)	-	-	1.336	-
Péchiney	0	0	0	0	-	-	-	-
Renault	358	440	435,4	-	371,1	-	530	-
Rhône-Poulenc	15	8	0	-	-	-	-	-
SEITA	180	34	37	-	-	-	-	-
Total C.F.P.	50	10	45,6	-	-	-	-	-
Usinor Sacilor	0	0	95,5	-	-	-	-	-
Divers	90	191 ^(c)	175,3	348,4	153,2	253	339	-
TOTAL ligne 116	8.492	8.970	8.536,9	7.099,6	5.979,5	6.853	8.081	7.826
(a) EDF et GDF ont versé au budget général un complément de dividende à l’Etat (respectivement 2,45 milliards de francs et 0,55 milliard de francs) au titre de l’exercice 1996, suite au règlement du contentieux entre EDF-GDF et l’URSSAF de la Haute-Garonne. (b) Le versement 1995 correspond aux produits des années 1993, 1994 et 1995. (c) Dont DCI (Défense Conseil International) : 92 millions de francs en 1995. (d) EDF et GDF.
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

· Les intérêts des dotations en capital et des avances d’actionnaire accordées par l’Etat (ligne 407) restent stables, puisque, pour l’essentiel, les conditions de rémunération sont fixées dans le cadre des contrats de plan conclus entre l'Etat et les entreprises concernées.


INTÉRÊTS DES DOTATIONS EN CAPITAL ET DES AVANCES D’ACTIONNAIRE ACCORDÉES PAR L’ETAT (ligne 407) (en millions de francs)
	1995	1996	1997	1998	1999		*PLF 2000*
					LFI	Evaluation révisée
Electricité de France (a)	1.815,57	1.815,57	1.522	1.522	1.522	1.522	1.522
Gaz de France (a)	289,27	289,27	289,3	289,3	289	289	289
ERAP	15	15	-	-	-	-	-
Aéroports de Paris	83	83	83	67,5	83	83	83
Ports autonomes	10,7	13,57	18,1	6,3	31	31	36
TOTAL	2.213,54	2.216,41	1.912,4	1.885,1	1.925	1.925	1.930
(a) Décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié par le décret n° 86-1360 du 30 décembre 1986. Taux d’intérêt fixé à 5% dans le contrat d’objectifs avec GDF et le contrat de plan avec EDF. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

B.- UNE PROGRESSION TOUJOURS SOUTENUE
DU PRODUIT DES JEUX

Retracées par trois lignes différentes (ligne 114 pour les versements effectués par la Française des jeux, ligne 314 pour le produit des jeux dans les casinos et ligne 315 pour le pari mutuel), les recettes non fiscales retirées des jeux, après avoir connu une période de croissance faible, entre 1,2 et 1,6% par an, de 1993 à 1995, connaissent depuis lors une accélération importante.

De + 3,7% constatés en 1998, la croissance des recettes est passée à 8,3% dans la loi de finances initiale pour 1999 et l’évaluation révisée la porte même à 9,5%.

Pour 2000, l’évaluation est un peu plus prudente. Avec 14,6 milliards de francs de recettes totales, la progression s’établirait à 7,8%.


ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS NON FISCAUX SUR LES JEUX ET PARIS (en millions de francs)
	Ligne 114 Produits des jeux exploités par la Française des jeux	Ligne 314 Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos régis par la loi du 15 juin 1907	Ligne 315 Prélèvements sur le pari mutuel	Total	Evolution en %
1986	3.527,7	264,8	2.626,1	6.418,6	- 3,5
1987	4.004,3	266,3	2.238	6.508,6	+ 1,4
1988	3.915,7	356,4	2.592,1	6.864,2	+ 5,5
1989	4.366,7	746,1	2.813,2	7.926	+ 15,5
1990	4.021,5	885,3	2.841,6	7.748,4	- 2,2
1991	4.102,4	941,5	2.803,5	7.847,4	+ 1,3
1992	5.536,4	1.174,8	3.410,9	10.122,1	+ 29
1993	5.637	1.545,3	2.581,4	9.763,7	- 3,5
1994	5.424,9	1.970,6	2.523,6	9.919,1	+ 1,6
1995	6.703,4	2.398,8	2.356,9	11.459,1	+ 1,5
1996	6.602,6	2.862	2.127,9	11.592,5	+ 1,2
1997	6.626,1	3.263,3	2.036,8	11.926,2	+ 2,9
1998	6.431,2	3.876,1	2.066,5	12.373,8	+ 3,7
LFI 1999	6.962	4.235	2.200	13.397	+ 8,3
1999 révisé	6.962	4.485	2.100	13.547	+ 9,5
PLF 2000	7.200	5.200	2.200	14.600	+ 7,8

· La reprise du produit des jeux exploités par la Française des jeux serait confirmée en 2000. Après un passage à vide en 1998, les prévisions pour 1999 tablent sur une croissance de 8,2%, tandis qu’en 2000 elle devrait s’établir à 3,4%.

L’évolution du chiffre d’affaires de la Française des jeux explique pour partie ces évolutions.


CHIFFRE D’AFFAIRES DE LA FRANÇAISE DES JEUX (en millions de francs)
	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Chiffre d’affaires	30.065	31.136	31.191	33.052	33.701	34.138	35.700
Dont : Loto	13.849	12.820	12.188	11.795	11.709	11.802	11.400
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Alors que ce chiffre d’affaires avait progressé de 1,3% en 1997, il s’est accru de 4,6% en 1998. On notera toutefois que le chiffre d’affaires du loto, dont la diminution tendancielle s’était interrompue en 1997, a repris son mouvement à la baisse. Pour l’essentiel, la croissance de la Française des jeux repose donc sur les jeux de grattage et les jeux instantanés.

Enfin, il convient de rappeler que cette société anonyme d’économie mixte, détenue à 72% par l’Etat, fait l’objet de multiples autres prélèvements, fiscaux ou au profit de comptes d’affectation spéciale, comme le détaille le tableau ci-après :


PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS PAR L’ETAT SUR LES JEUX EXPLOITÉS PAR LA FRANÇAISE DES JEUX (en millions de francs)
	1995	1996	1997	1998	1999		PLF 2000
					LFI	Evaluation révisée
Recettes non fiscales (ligne 114)	6.703	6.603	6.626	6.431	6.962	6.962	7.200
Dividende (ligne 116)	1.061	241	297	253	193	238	210
Contributions au FNDS 65	749	777	852	999	949	1.000	996
Droit de timbre	889	890	887	897	854	877	890
TVA sur les frais d’organisation	956	1.017	1.022	1.052	1.076	1.102	1.150
Impôt sur les sociétés	222	318	342	327	270	270	270
Total	10.580	9.846	10.026	9.959	10.304	10.449	10.716
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

· Affecté par un déclin régulier depuis 1992, le prélèvement sur le pari mutuel (ligne 315) semble retrouver une certaine vigueur à partir de 1998 (+ 1,5%). Ce résultat est directement lié à la progression du chiffre d’affaires cette même année (+ 1,18%). La tendance semble se confirmer en 1999, avec une progression de 1% au premier semestre par rapport à la même période l’année précédente. L’effet du nouveau projet d’entreprise semble se faire sentir, même si le PMU continue à perdre des parts de marché par rapport aux machines à sous.

L’évaluation révisée pour 1999 est donc plus prudente que ce qui avait été anticipé en loi de finances (+ 1,6% au lieu de + 6,5%) et, pour 2000, c’est une progression moyenne qui a été retenue (+ 4,7%).

La part du PMU dans les recettes non fiscales tirées des jeux continuerait donc à baisser (16,7% en 1998, 15,1% en 2000).

Comme pour la Française des jeux, la ligne 315 ne retrace pas l’ensemble des prélèvements, le PMU étant également mis à contribution pour alimenter divers comptes d’affectation spéciale.


PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS PAR L’ETAT SUR LE PARI MUTUEL (en millions de francs)
	1995	1996	1997	1998	1999 LFI	PLF 2000
Recettes non fiscales (ligne 315)	2.357	2.128	2.037	2.066	2.200	2.200
Comptes spéciaux du Trésor :
Fonds national des haras et des activités hippiques	773	902	888	838	818	725
Fonds national de l’eau ^(a)	450	457	454	458	445	457
Fonds national pour le développement du sport	33	33	32	33	32	18
Fonds national pour le développement de la vie associative	24	26	25	25	24	40
Total	3.637	3.546	3.436	3.420	3.519	3.440
(a) Fonds national pour le développement des adductions d’eau jusqu’en 1999. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

· La ligne 314, qui retrace le produit des jeux dans les casinos, reste donc le principal facteur d’explication de l’évolution du produit total des jeux.

L’évaluation révisée pour 1999 a porté sa croissance à 15,7%, tandis qu’une progression comparable (15,9%) est anticipée pour 2000.

De fait, la croissance du produit brut des jeux dans les casinos ne s’est pas démentie, la saison 1997-1998 s’étant conclue par une hausse de 16,2%. On remarquera que, si l’essentiel de la croissance résulte des machines à sous, les jeux traditionnels ont connu un rebond qui contraste avec un déclin continu sur presque dix années.


ÉVOLUTION DU PRODUIT BRUT DES JEUX DANS LES CASINOS (en millions de francs)
	Jeux traditionnels		Machines à sous			Total
Saisons ^(a)	Produit brut des jeux	Evolution (en %)	Nombre ^(b)	Produit brut des jeux	Evolution (en %)	Produit brut des jeux	Evolution (en %)
1986-1987	1.014,1	+ 20,4	-	-	-	1.014,1	+ 20,4
1987-1988	1.145,9	+ 13	2.110	104,2	-	1.250,1	+ 23,2
1988-1989	1.265,8	+ 10,5	2.110	709,5	+ 580,9	1.975,3	+ 58
1989-1990	1.327,7	+ 4,9	2.060	971,4	+ 36,9	2.299,1	+ 16,4
1990-1991	1.313,2	- 1	3.340	1.087,6	+ 12	2.400,8	+ 4,4
1991-1992	1.169,7	- 10,9	6.378	1.861,6	+ 71,2	3.031,3	+ 26,2
1992-1993	1.119,5	- 4,3	8.942	2.875,7	+ 54,5	3.995,2	+ 31,8
1993-1994	1.101,6	- 1,6	10.290	3.922,0	+ 36,4	5.023,6	+ 25,7
1994-1995	1.031,9	- 6,3	11.301	5.036,1	+ 28,4	6.068,0	+ 20,8
1995-1996	1.017,5	- 1,4	11.956	6.136,1	+ 21,8	7.153,6	+ 17,9
1996-1997	1.003,6	- 1,4	12.990	7.077	+ 15,3	8.080,6	+ 12,9
1997-1998	1.133	+ 12,9	13.011	8.260	+ 16,7	9.393	+ 16,2
(a) La saison débute le 1^er novembre d’une année et s’achève au 31 octobre de l’année suivante. (b) Nombre de machines à sous en service à la fin de la saison. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

C.- LES RECETTES DIVERSES

Les recettes diverses, hors recettes d’ordre retracées par la ligne 806, devraient légèrement diminuer, en 2000, de 1,53 milliard de francs par rapport à l’évaluation révisée pour 1999 (- 2,2%). Cette évolution résulte de mouvements divergents selon les lignes.

Ainsi, les prélèvements sur la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE), retracés par la ligne 812, progresseraient de 5 milliards de francs en 2000 par rapport à l’évaluation révisée pour 1999, pour atteindre 8 milliards de francs au total. On notera toutefois que cette croissance est largement optique et s’explique par la forte révision en baisse du produit anticipé pour 1999 (- 4 milliards de francs). En effet, compte tenu de la situation de certains débiteurs, aucun prélèvement n’a été opéré en début d’année, par prudence. L’amélioration de la situation économique devrait permettre une reprise des ponctions à hauteur de 3 milliards de francs au quatrième trimestre.

Cette croissance des recettes de la ligne 812 est cependant plus que compensée par la diminution prévue pour les recettes diverses (ligne 899) et pour la rémunération de la garantie accordée par l’Etat aux caisses d’épargne et à la Caisse nationale d’épargne (lignes 813 et 815).

Ainsi, les recettes diverses de la ligne 899 diminueraient de près de 1,2 milliard de francs, pour s’établir à 7,86 milliards de francs en 2000 (- 13,2%).


DÉCOMPOSITION DES RECETTES NON FISCALES DIVERSES (ligne 899) (en millions de francs)
	1995	1996	1997	1998	1999		PLF
					LFI	Révisé		2000
Remboursements par Autoroutes de France	5	-	-		-	-		-
Remboursements d’avances au titre de program-mes aéronautiques	1.038	1.055	1.661,7	508,3	1.820	1.891		1.674
Dévolution à l’Etat des avoirs de trésorerie des réserves d’épargne logement de la CNE	-	6.800	3.500	-	500	-		3.800
Versements de l’Assemblée nationale	19 ^(a)	-	-	-	-	-		-
Prélèvement sur le Fonds de réserve du financement du logement (FRFL)	2.800	-	-	-	-	-		-
Prélèvements sur l’ORGANIC	680	300	-	-	-	-		-
Emploi des provisions afférentes au droit à prime du PEP	232	266	-	-	-	-		-
Prélèvement sur le compte de bonification du Crédit foncier	1.304	2.240	1.200	-	-	-		-
Prélèvement sur le FREP (fonds de réserve de l’épargne populaire)	2.000	4.600	-	-	-	-		-
Ecrêtement des fonds de la DDR	100	-	-	-	-	-		-
Excédent des subventions versées par l’Etat dans le cadre de la gestion des prêts HLM	15.000	-	-	-	-	-		-
Prélèvement sur l’Institut national de la propriété industrielle (INPI)	215	-	120	-	-	-		-
Crédit national - Virement du fonds spécial de financement	122	-	-	-	-	-		-
Remboursement de prêts par Usinor-Sacilor	717	-	-	-	-	-		-
Remboursement d’avance par le tunnel du Fréjus	-	122	122,6	-	-	71		42
Débits de tabac ^(b)	494	498	580,3	620,2	620	720		800
Prélèvement sur l’Office des migrations internationales (OMI)	-	150	-	-	-	-		-
Prélèvement sur le FNIC	-	200	-	-	-	-		-
Chambre de commerce et d’industrie (CCI) Calais	-	100	-	-	-	-		-
Prélèvement sur la Caisse de garantie du logement social (CGLS)	-	-	2.000	-	-	-		-
Prélèvement ville nouvelle St Quentin en Yvelines	-	-	150	-	-	-		-
Remboursement des aides accordées par le Fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH) .	-	-	-	-	100	100		100
Prélèvement ADEME	-	-	-	-	250	496		-
Prélèvement sur les Fonds communs de réserve et de garantie (FCRG) et sur le Fonds de solidarité et de modernisation (FSM)	-	-	-	-	5.000	5.000		-
Versement du Fonds de soutien des rentes	-	1.000	-	-	1.000	-		-
Rebudgétisations 2000	-	-	-	-	-	-		109
Divers	774	815	934,8	1.717,1	1.125	778		1.335
TOTAL	25.500	18.146	10.269,4	2.845,6	10.415	9.056		7.860
(a) Déconsignation de titres versés en 1993. (b) Excédent du compte du produit de la redevance sur les débits de tabac. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Elle retrace notamment les prélèvements sur les fonds d’épargne, autres que ceux retracés par les lignes 813 et 815. En 2000, le prélèvement, prévu par l’article 52 de la loi de finances pour 1999, sur le Fonds commun de réserve et de garantie et le Fonds de solidarité et de modernisation des caisses d’épargne disparaît, soit une perte de recettes de 5 milliards de francs.

Celle-ci est partiellement compensée par un prélèvement de 3,8 milliards de francs sur le Fonds de réserve au financement du logement (FRFL). On rappellera que ce fonds est alimenté par le FRGCE, le FRGCNE et le Fonds de réserve de l’épargne logement des caisses d’épargne (FRLEP) pour la partie de ces fonds excédant 8% des encours.

Par ailleurs, les recettes retracées par les lignes 813 (rémunération de la garantie accordée aux caisses d’épargne) et 815 (rémunération de la garantie accordée à la Caisse nationale d’épargne) passeraient de 17 milliards de francs dans l’évaluation révisée pour 1999 à 12,2 milliards de francs en 2000.

Le tableau ci-après permet d’étudier l’évolution des prélèvements opérés sur l’ensemble des fonds de garantie.


PRÉLÈVEMENTS EFFECTUÉS SUR LES FONDS DE GARANTIE DEPUIS 1990 (en milliards de francs)
	FRGCE (ligne 813)	FRGCNE (ligne 815)	FRLEP	Ep. log. de la CNE	FREL	FRFL	Total
1990	11	-	-	-	-	-	11
1991	10,6	2,6	-	-	7	-	20,2
1992	12,7	5,0	-	-	19	-	36,7
1993	11,5	4,9	-	1,8	-	-	18,2
1994	11,5	-	-	-	-	13,4	24,9
1995	18,5	-	2	-	-	2,8	21,3
1996	19	6	4,6	6,8	-	-	36,4
1997	10,1	4	-	3,5	-	-	17,6
1998	11,7	6,9	-	-	-	-	18,6
1999 révisé	12,5	4,5	-	-	-	-	17
PLF 2000	8,1	4,1	-	-	-	3,8	16
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

· Les recettes accidentelles à différents titres (ligne 805) devraient diminuer par rapport à l’évaluation révisée (– 6,2%). Comme le montre le tableau suivant, cette baisse est largement conditionnée par la révision en hausse des prévisions pour 1999, compte tenu de l’imputation sur cet exercice d’un encaissement exceptionnel au titre de la privation du cours légal de certains billets de la Banque de France.


RECETTES ACCIDENTELLES À DIFFÉRENTS TITRES (ligne 805) (en millions de francs)
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999		PLF 2000
							LFI	Révisé
Gains de change	1.054	686	660	1.325,4	225,2	9,5	5	57	5
Compensation démographique	-	147	-	536,3	-	372,4	280	387	-
Billets n’ayant plus cours légal	-	-	-	1.000	-	-	-	1.000	-
Amoco Cadiz	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Versements ONU	520	553	798	201,6	69	12,8	25	30	30
Reversements du BAPSA (dépenses de fonctionnement)	-	141	81	60,8	60,8	61,4	-	-	-
Frais de poursuites sur produits non fiscaux	-	-	479	549,7	633,6	471,9	600	450	500
Autres recettes accidentelles	2.772	2.969	2.662	2.490,8	3.170,6	3.365,9	2.730	2.280	3.360
Total	4.346	4.496	4.680	6.164,5	4.159,2	4.393,9	3.640	4.152	3.895
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

· Enfin, les recettes en atténuation de la dette, décrites en projet de loi de finances par la ligne 806, progresseraient de 21,4% par rapport à l’évaluation révisée, pour s’établir à 17,17 milliards de francs.


ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES EN ATTÉNUATION DES CHARGES DE LA DETTE^(a) (en millions de francs)
	1996 Exécution	1997 Exécution	1998		1999		PLF 2000
			LFI	Exécution	LFI	Révisé
Rémunération du compte du Trésor à la Banque de France et rémunérations des pensions sur titres d’Etat	2.742,9	3.027,9	1.393	3.358,7	1.997	2.624		2.033
Coupons courus sur OAT	8.963,9	9.267,8	8.094	10.300,7	7.751	7.206		9.611
Coupons courus sur BTAN	5.615,6	3.981,8	4.305	7.103,1	6.256	4.178		5.524
Recettes du FSR	911,9	501,9	-	399,5	-	-		-
Divers	1.149,3	328,4	21	696	-	137		-
Total hors FSC	19.383,6	17.107,8	13.813	21.858	16.004	14.145		17.168
FSC (ligne 817 à partir de 1997)	932,3	1.013,8	-	1.301,8	-	-		-
TOTAL	20.315,9	18.121,6	13.813	23.159,8	16.004	14.145		17.168
(a) Lignes 806 et, à partir de 1997, 817 pour les recettes du FSC, ne faisant pas l’objet d’une évaluation en loi de finances initiale. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Cette catégorie de recettes est, par nature, très volatile. En effet, elles découlent des modalités de gestion de ses liquidités par le Trésor. Par exemple, le montant des prises en pension est lié en partie à l’accumulation d’effets disponibles en vue de préparer une échéance de remboursement en principal ou de versement d’intérêts. Les pensions sont un moyen pour le Trésor de placer ces liquidités et d’en obtenir une rémunération supérieure à celle qui serait tirée de la rémunération de ces sommes placées sur son compte courant à la Banque de France

Dans ces conditions, la prévision de recettes au titre des opérations de pension et de la rémunération du compte courant du Trésor à la Banque de France dépend du niveau des taux d’intérêt à court terme et de la prévision du stock moyen de liquidités disponibles sur l’année.

Les recettes de coupon couru représentent les intérêts versés par les souscripteurs de titres émis par l’Etat, courant d’ici à la prochaine échéance du titre. Ce système permet au porteur de percevoir, à l’échéance, la totalité du coupon, qui représente la rémunération du titre sur une année calendaire complète.

L’évaluation ex ante des recettes de coupon couru est difficile. Elle fait appel à de nombreux paramètres de nature financière (niveau des taux d’intérêt, choix des lignes sur lesquelles sont réalisées les émissions, choix des dates d’échéance et des dates d’adjudication, répartition des volumes d’adjudication au fil de l’année considérée, etc.).

Tout au plus peut-on estimer que l’augmentation des recettes de coupon couru entre l’évaluation révisée pour 1999 et l’évaluation initiale pour 2000 s’explique partiellement par l’augmentation prévue des émissions. Le programme de financement du Trésor en 2000 prévoit, selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, près de 620 milliards de francs d’émissions à moyen et long terme, au lieu de 520 milliards de francs environ en 1999.

En effet, la réduction du déficit entre 1999 et 2000 (215,4 milliards de francs au lieu de 236,6 milliards de francs) serait plus que compensée par l’augmentation des amortissements (404,6 milliards de francs en 2000 au lieu de 283,4 milliards de francs en 1999), due à l’arrivée à échéance de lignes de titres importantes.

CHAPITRE III

LA STABILISATION, EN VOLUME, DE LA DÉPENSE, REDÉPLOYÉE AU PROFIT DES PRIORITÉS DE LA NATION

LES ORDRES DE GRANDEUR EN FRANCS

(en milliards de francs)


	PLF 2000	Ecarts sur la loi de finances pour 1999
		En milliards de francs	En %
A.- Dépenses nettes du budget général ^(a)	1.677,8	– 8,8	– 0,5%
- dette publique brute et garanties	255,4	– 1,4	– 0,5%
- moyens des services civils	636,9	+ 25,1	+ 4,1%
- interventions publiques	462,4	– 33,3	– 6,7%
- dépenses civiles en capital	80,3	+ 1,5	+ 1,9%
- dépenses militaires	242,8	– 0,7	– 0,3%
pour mémoire :
- rémunérations, pensions, charges sociales	675,0	+ 22,5	+ 3,4%
- dette nette	234,7	– 2,5	– 1,1%
- emploi	122,1	– 40,0	– 24,7%
B.- Charges définitives des comptes spéciaux du Trésor	42,9	– 3,8	– 8,1%
C.- Charges définitives nettes (A+B)	1.720,7	– 12,6	– 0,7%
D.- Découvert des opérations temporaires	– 3,0	– 3,3	n.s.
Charges nettes du budget de l’Etat (A+B+D)	1.717,7	– 15,9	– 0,9%
pour mémoire : charges nettes hors dépenses d’ordre	1.700,5	– 17,9	– 1,0%
Charges des budgets annexes	105,0	– 0,7	- 0,7%

(a) Montants figurant à l’article d’équilibre, avant déduction des recettes d’ordre venant en atténuation des charges de la dette.

Rappel des principales hypothèses associées :

- croissance prévue du PIB en 2000 : • en valeur : + 3,8 / + 4,2 %
• en volume : + 2,6 / + 3,0 %

- hausse des prix à la consommation en 1999 en moyenne : + 1,0 % (hors tabac + 0,9 %)

LES ORDRES DE GRANDEUR EN EUROS

(en milliards d’euros)


	*PLF 2000*	Ecarts sur la loi de finances pour 1999
		En milliards d’euros	En %
A.- Dépenses nettes du budget général ^(a)	255,66	– 1,34	– 0,5%
- dette publique brute et garanties	38,93	– 0,21	– 0,5%
- moyens des services civils	97,09	+ 3,83	+ 4,1%
- interventions publiques	70,49	– 5,08	– 6,7%
- dépenses civiles en capital	12,24	+ 0,23	+ 1,9%
- dépenses militaires	37,01	– 0,11	– 0,3%
pour mémoire :
- rémunérations, pensions, charges sociales	102,9	+ 3,43	+ 3,4%
- dette nette	35,78	– 0,38	– 1,1%
- emploi	18,61	– 6,1	– 24,7%
B.- Charges définitives des comptes spéciaux du Trésor	6,54	– 0,58	– 8,1%
C.- Charges définitives nettes (A+B)	262,32	– 1,92	– 0,7%
D.- Découvert des opérations temporaires	– 0,46	– 0,5	n.s.
Charges nettes du budget de l’Etat (A+B+D)	261,86	– 2,42	– 0,9%
pour mémoire : charges nettes hors dépenses d’ordre	259,24	– 2,73	– 1,0%
Charges des budgets annexes	16,01	– 0,11	- 0,7%

(a) Montants figurant à l’article d’équilibre, avant déduction des recettes d’ordre venant en atténuation des charges de la dette.

Rappel des principales hypothèses associées :

- croissance prévue du PIB en 2000 : • en valeur : + 3,8 / + 4,2 %
• en volume : + 2,6 / + 3,0 %

- hausse des prix à la consommation en 1999 en moyenne : + 1,0 % (hors tabac + 0,9 %)

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général écrivait : « La loi de finances pour 1998 est fondée sur deux principes : solidarité de la Nation et sincérité des comptes publics. Le projet de loi de finances pour 1999 n’y déroge point. Au contraire, il amplifie les mouvements engagés l’année précédente afin de placer notre pays sur la voie d’une croissance plus forte et plus durable, d’une société plus juste et plus humaine. Ce dessein suppose une action forte sur le montant et la structure des dépenses de l’Etat ».

A l’exception d’un ajustement naturel des dates, rien dans cette appréciation formulée en octobre 1998 ne doit être changé en octobre 1999.

Il est vrai que les succès de la politique économique conduite depuis plus de deux ans par le Gouvernement incitent à maintenir fermement le cap et non à changer de route. Le Gouvernement s’est attaché, par ailleurs, à apporter les quelques inflexions nécessaires pour placer la croissance sur un sentier durablement plus élevé.

Economies, redéploiements, financement privilégié des actions prioritaires : les méthodes mises en œuvre dans la loi de finances initiale pour 1999 sont à nouveau mises à contribution dans le projet de loi de finances pour 2000. La dépense publique n’est pas ce « bateau ivre » dont certains se complaisent à dénoncer une hypothétique dérive, même si elle appelle une vigilance permanente dans l’évaluation et le contrôle. Elle est l’outil maîtrisé et assumé d’une volonté politique, qui consiste à rendre notre économie plus efficace et notre société plus solidaire.

I.- L’ÉVOLUTION DES CHARGES DE L’ETAT :
EFFETS OPTIQUES ET RÉALITÉS

Intervenant en clôture du Forum international de la gestion publique, organisé par le quotidien Les Échos, le 8 octobre dernier, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale, rappelait le lien étroit entre le niveau « excessif » des charges pesant sur les ménages et les entreprises et le niveau des dépenses publiques.

La dynamique de réduction des prélèvements obligatoires a été contrariée, en 1998, par une évolution atypique et imprévue des variables macro-économiques. La dynamique de maîtrise des dépenses publiques reste contrainte à moyen terme, notamment par les perspectives d’avenir des régimes de retraite et par l’importance de la charge de la dette, même si le présent projet prévoit une diminution de cette charge en 2000, ce qui marque une rupture de tendance historique avec les vingt dernières années.

C’est dire l’importance d’une mesure fiable et précise portant sur l’évolution des charges de l’Etat.

A.- UNE ÉVOLUTION NORMÉE DES DÉPENSES

1.- UNE ÉVOLUTION BRUTE MARQUÉE PAR LE REDÉPLOIEMENT
DU CHAMP DES DÉPENSES DE L’ETAT

Dans son article 18, l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances pose le principe de l’universalité budgétaire et y apporte immédiatement quelques tempéraments. Elle prévoit, en effet, certaines « affectations spéciales », qui prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières permettant d’affecter certaines recettes à des dépenses déterminées au sein du budget général ou des budgets annexes.

Ce faisant, elle ouvre la voie à des possibilités diverses de mesurer l’évolution des crédits et des charges de l’Etat, selon l’agrégat ou la combinaison d’agrégats retenu(e) à cette fin.

Les budgets annexes, qui sont équilibrés par construction et dont l’évolution est régulière et modérée, sont généralement exclus de tels agrégats. De même, les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor doivent être comptées pour leur charge nette seulement : il serait peu logique, par exemple, de comptabiliser comme charge de l’Etat le montant des impositions locales, qui ne fait que transiter par le compte d’avance n° 903-54.

Seuls trois grands agrégats restent valablement utilisables, chacun manifestant des avantages et montrant des limites.

· Le budget général est le « noyau dur » de l’action de l’Etat. Il représente la masse de crédits et dépenses la plus importante et constitue le support de l’universalité définie par l’article 18 de l’ordonnance organique. Cependant, la seule considération du budget général est incomplète.

En effet, les comptes spéciaux du Trésor retracent des dépenses qui couvrent bien des charges pesant sur l’Etat, même si elles sont financées par des recettes définies, comme dans le cas des comptes d’affectation spéciale, ou si elles se rapportent à des opérations de nature particulière, comme les opérations monétaires et les opérations industrielles ou commerciales effectuées par les services de l’Etat.

Compte tenu de son caractère simple et immédiatement accessible, le Gouvernement a fait le choix, dans le présent projet de loi de finances comme dans la loi de finances initiale pour 1999, de retenir le budget général comme indicateur privilégié pour la norme d’évolution des dépenses qu’il a entendu fixer : + 1% en volume en 1999 ; + 0% en volume en 2000 ⁽⁾, une fois tenu compte des changements de périmètre du budget.

· Un deuxième mode de comptabilisation consiste à additionner les charges du budget général, la charge nette des opérations temporaires et la charge nette des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale, différence entre les crédits de dépenses et les évaluations de recettes présentées dans le projet de loi de finances.

La charge nette des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale est, en général, quasi nulle. En effet, ces comptes ont vocation à être présentés à l’équilibre, les crédits devant être calés sur les prévisions de recettes affectées qui justifient l’existence du compte. De même, le fonctionnement des comptes suppose que la recette soit effectivement encaissée avant que la dépense ne puisse être engagée.

Cette approche a été retenue par le Gouvernement à l’occasion des lois de finances initiales pour 1987 et pour 1988, ainsi qu’entre 1990 et 1998. L’agrégat ainsi calculé met l’accent sur l’évolution des charges du budget général ⁽⁾. Il est sensible à toute modification de la ligne de partage entre comptes d’affectation spéciale et budget général, c’est-à-dire aux décisions d’opportunité visant à affecter ou désaffecter une recette à une dépense déterminée.

Or, les transferts entre budget général et comptes d’affectation spéciale ne peuvent être qualifiés, selon leur sens, de « débudgétisation » ou « rebudgétisation ». Les modalités d’intégration au budget général des crédits imputés, avant 1999, sur le Fonds forestier national illustre bien le caractère fongible des chapitres budgétaires correspondants.

Pour autant, ces transferts ne sont pas représentatifs d’une variation effective des charges de l’Etat. Ils traduisent simplement des modalités différentes de financement des dépenses correspondantes.

· Le troisième mode de comptabilisation tend à considérer que les « charges du budget de l’Etat » sont constituées par la somme des crédits du budget général, de la charge nette des opérations temporaires et des crédits de dépenses définitives des comptes d’affectation spéciale.

Il s’agit de l’agrégat le plus exhaustif, puisqu’il applique au plus près les prescriptions de l’ordonnance organique de 1959, qui dispose qu’« il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». L’agrégat ainsi constitué fait abstraction du caractère affecté des recettes venant en ressources définitives des comptes d’affectation spéciale et retient donc les crédits de dépenses définitives pour leur montant non contracté.

D’ailleurs, cet agrégat est explicitement inscrit dans le tableau d’équilibre. Il est traditionnellement retenu dans les évaluations présentées par la Commission des finances.

L’agrégat ainsi calculé est indépendant des transferts entre budget général et comptes d’affectation spéciale. Plus représentatif, il est en revanche plus affecté que l’agrégat précédent par les variations des opérations de cessions de titres publics, dont le produit recueilli et les dépenses effectuées à ce titre ont connu des fluctuations importantes ces dernières années.

Enfin, cet agrégat est sensible à la création ou suppression de comptes d’affectation spéciale qui n’ont pas leur contrepartie dans une évolution des crédits du budget général. Ces mouvements sont assez rares. Cependant, le présent projet de loi de finances en donne un exemple, puisque la clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » se traduit par le « transfert externe » vers le centre national du livre des crédits imputés sur le fonds jusqu’en 1999.

Ainsi la clôture du CAS n° 902-16 diminue de 116 millions de francs (crédit voté au titre de l’exercice 1999) l’agrégat de la Commission des finances, sans affecter les deux autres agrégats définis ci-avant.

Depuis l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 1994, les crédits du budget général, et par voie de conséquence le montant présenté pour les charges de l’Etat, sont exprimés en termes de dette nette, c’est-à-dire après avoir soustrait du montant total des crédits concernés la part « couverte » par les recettes dites « recettes d’ordre », venant en atténuation des charges de la dette.

Cette démarche est motivée par l’importance croissance qu’ont prise lesdites recettes au cours des quinze dernières années ainsi que leur instabilité d’une année sur l’autre. La modernisation des procédures d’émission et de gestion de la dette de l’Etat – présentée de façon détaillée dans la deuxième partie du volume 1 du tome I du présent rapport – entraîne la perception de recettes budgétaires lors de l’émission des titres sur le marché. Le montant de ces recettes peut, dans une logique qu’il est difficile de rejeter a priori, être défalqué des dépenses budgétaires imputées sur les chapitres 11-05 et 11-06 du budget des Charges communes, afin de donner une image plus juste, au plan économique, des charges effectives d’intérêt générées par l’endettement de l’Etat.

Ainsi, l’évaluation des recettes d’ordre associée au projet de loi de finances pour 1999 s’élevait à 16 milliards de francs. L’évaluation révisée pour 1999, associée au présent projet de loi de finances, se situe à 14,1 milliards de francs ⁽⁾. Les recettes d’ordre prévues pour 2000 représentent 17,1 milliards de francs.

Une approche tout aussi pertinente conduit à écarter cette présentation en termes de dette nette des recettes d’ordre, pour lui préférer une approche en termes de dette brute, plus classique mais davantage respectueuse du formalisme budgétaire. L’approche en termes de dette brute – qui consiste simplement à ne pas effectuer de correction au titre des recettes d’ordre – s’inscrit naturellement dans la perspective du tableau d’équilibre et convient particulièrement à la procédure d’examen et d’adoption du budget par le Parlement.

D’ailleurs, la présentation en termes de dette nette, qui opère une contraction entre recettes et dépenses, s’éloigne de l’esprit de l’ordonnance organique. On comprend difficilement pourquoi il ne serait pas possible, dans la même perspective, de présenter les charges de personnels « nettes » des recettes constituées par les « retenues et cotisations sociales au profit de l’Etat ». Celles-ci constituent le titre 5 des ressources non fiscales et viennent en « atténuation » des dépenses de personnel à hauteur de 52,5 milliards de francs pour l’évaluation révisée de 1999 et à hauteur de 59,4 milliards de francs s’agissant de l’évaluation initiale pour 2000.

CHARGES BUDGÉTAIRES AVANT CORRECTION DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE :

LES AGRÉGATS ET LEUR TAUX D’ÉVOLUTION (hors budgets annexes)

(en milliards de francs)


	LFI 1998	Exécution 1998 ^(a)	LFI 1999	PLF 2000	Evolution 2000/1999 (en %)
1.- Dépenses nettes du budget général	1.600,48	1.604,84	1.686,56	1.677,75	– 0,52%
2.- Pour mémoire : dépenses d’ordre relatives à la dette	13,81	22,18	16,00	17,17
Opérations définitives des comptes d’affectation spéciale :
3.- dépenses	61,02	83,65	46,66	42,90
4.- charge nette	0,04	– 3,64	– 3,44	0,00
5.- Charges définitives (= 1 + 3)	1.661,51	1.688,48	1.733,22	1.720,66	– 0,73%
6.- Charge nette des opérations temporaires	4,56	– 0,85	0,33	– 3,00
Charges du budget de l’Etat (présentation du tableau d’équilibre)
A.- Budget général + charge nette des comptes spéciaux du Trésor (= 1 + 4 + 6)	1.605,08	1.600,35	1.683,45	1.674,75	– 0,52%
B.- Charges définitives + charge nette temporaire ( = 1 + 3 + 6)	1.666,07	1.687,64	1.733,55	1.717,66	– 0,92%
Charges du budget de l’Etat (en termes de dette nette)
C.- Budget général – dépenses d’ordre + charge nette des comptes spéciaux du Trésor ( = 1 – 2 + 4 + 6)	1.591,27	1.578,17	1.667,45	1.657,59	– 0,59%
D.- Charges définitives – dépenses d’ordre + charge nette temporaire (= 1 – 2 + 3 + 6)	1.652,25	1.665,46	1.717,55	1.700,49	– 0,99%
(a) Hors FMI et hors fonds de concours (égaux à 69,4 milliards de francs en 1998). Dépenses nettes du budget général y compris fonds de concours : 1.674,25 milliards de francs.

L’agrégat traditionnellement retenu par la Commission des finances montre que les charges du budget de l’Etat diminueraient de 0,92% en 2000. Cette évolution inhabituelle est avant tout la conséquence des changements de périmètre qui affectent le montant des crédits inscrits sur les différents supports budgétaires de l’Etat.

2.- UNE CROISSANCE ZÉRO POUR LE BUDGET GÉNÉRAL COMPTE TENU DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Le tableau ci-après permet de récapituler les éléments à prendre en compte au titre des changements de structure, dont le détail a été présenté au chapitre premier, à la fois pour le budget général et pour l’agrégat « budget de l’Etat » de la Commission des finances.

RÉCAPITULATION DES FACTEURS DE CORRECTION RELATIFS AUX CHANGEMENTS DE STRUCTURE DU BUDGET DE L’ETAT

(en millions de francs)

Changements de structure	Incidence sur le budget général	Incidence sur le budget de l’Etat ^(a)
Suppression du CAS n° 902-01 Fonds forestier national	+ 482,0	0,0
Suppression du CAS n° 902-22 Fonds pour l’aménagement de l’Ile de France	+ 622,5	– 902,5
Suppression du CAS n° 902-16 Fonds national du livre	0,0	– 116,0
Suppression de fonds de concours et comptes de tiers	+ 8.579,0	+ 8.579,0
« Transfert externe » des crédits pour allégements de cotisations sociales	– 39.490,0	– 39.490,0
Suppression de taxes parafiscales et compensation budgétaire	+ 254,0	+ 254,0
Réduction des DMTO et compensation budgétaire	+ 4.604,0	+ 4.604,0
Total Changements de structure	– 24.958,5	– 27.071,5

(a) Dans le périmètre habituellement retenu par la Commission des finances.

Ainsi, la présentation du budget à « structure constante » implique de majorer les crédits du budget général de 24,96 milliards de francs et les crédits du budget de l’Etat de 27,07 milliards de francs.

Le tableau ci-après retrace le taux d’évolution des charges budgétaires en 2000 corrigé des changements de périmètre. Il montre que les crédits du budget général augmentent de 0,9% et ceux du budget de l’Etat de 0,6%. Ce décalage est dû, pour l’essentiel, aux éléments suivants :

– la diminution, entre 1999 et 2000, des crédits de dépenses définitives des comptes d’affectation spéciale pèse sur l’évolution de l’agrégat de la Commission des finances sans affecter le budget général. Cet effet joue pour 3,6 milliards de francs en valeur absolue ;

– la contribution des opérations temporaires, dont la charge nette passerait de 329 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 à un excédent de 3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, minimise également la progression de l’agrégat de la Commission des finances. Cet effet joue pour 3,3 milliards de francs en valeur absolue ;

– en sens inverse, la progression des recettes d’ordre entre 1999 et 2000 ralentit la croissance des agrégats exprimés en termes de dette nette par rapport à celle des agrégats exprimés en termes de dette brute. Cet effet joue pour 1,2 milliard de francs en valeur absolue ;

– de même, la prise en compte d’un transfert de 1,1 milliard de francs des CAS n^os 902-01 et 902-22 vers le budget général ralentit la croissance du budget général en structure constante, sans affecter l’évolution de l’agrégat de la Commission des finances.

CHARGES BUDGÉTAIRES :
TAUX D’ÉVOLUTION CORRIGÉ DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE^(a)

(en millions de francs)

	1999	2000	Evolution (en %)
A.- Crédits du budget général
Crédits de dépenses	1.686,56	1.677,75
Recettes d’ordre	16,00	17,17
Crédits de dépenses nettes des recettes d’ordre	1.670,56	1.660,58
Correction dues aux changements de périmètre	–	+ 24,96
Crédits de dépenses nettes après correction	1.670,56	1.685,53	+ 0,90%
B.- Charges du budget de l’Etat (b)
Crédits de dépenses	1.733,55	1.717,66
Correction dues aux changements de périmètre	–	+ 27,07
Charges du budget de l’Etat après correction	1.733,55	1.744,73	+ 0,64%

(a) Dans tous les cas, les crédits sont exprimés nets des remboursements et dégrèvements (330,7 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000).

(b) Dans le périmètre habituellement retenu par la Commission des finances

Ainsi, compte tenu d’une prévision d’inflation établie à 0,9% dans le présent projet de loi de finances, le montant des charges de l’Etat en 2000, considéré dans le périmètre de 1999, serait en diminution de 0,26% en francs constants. Par ailleurs, le budget général serait stabilisé en volume.

Les esprits chagrins voudront faire valoir la contribution apportée à ce résultat flatteur par la diminution des crédits pour charge de la dette, qui s’établissent en retrait de 2,5 milliards de francs par rapport à leur niveau prévu en loi de finances initiale pour 1999. Ils assureront – à juste titre – que cette diminution est une économie « passive » et prétendront – à tort – que le Gouvernement n’en est pas responsable.

Qu’il soit permis à votre Rapporteur général de faire remarquer que la contribution en question peut être évaluée, approximativement, à 0,15% du montant total des masses considérées. C’est dire la vanité de l’argument.

B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES

1.- LE BUDGET GÉNÉRAL

Les crédits nets du budget général s’inscrivent en diminution de 8,8 milliards de francs, soit – 0,5%, essentiellement du fait de la contraction très sensible des dépenses ordinaires civiles (– 0,7%). Le montant des crédits nets du budget général, porté dans l’article d’équilibre, est fixé dans le présent projet de loi de finances à 1.677,8 milliards de francs.

CRÉDITS DE DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
(loi de finances initiale)

(en milliards de francs)


			1995						PLF	Evolution 2000/1999
	1993	1994	LFI (b)	LFI + LFR	1996	1997	1998	1999	2000	(en %)
Dépenses ordinaires civiles	1.035,5	1.121,8	1.163,3	1.204,3	1.232,3	1.266,7	1.290,0	1.364,3	1.354,6	– 0,7%
Dépenses civiles en capital	88,8	89,1	86,2	88,0	84,4	71,9	72,2	78,8	80,3	+ 1,9%
Dépenses militaires^(a)	245,6	242,6	244,8	239,3	241,5	243,3	238,3	243,5	242,8	– 0,3%
Dépenses totales	1.369,9	1.429,6	1.494,3	1.531,5	1.558,2	1.582,0	1.600,5	1.686,6	1.677,8	– 0,5%

(a) Y compris pensions militaires.

(b) Montants après correction des majorations pour pension (art. 34 de la loi de finances pour 1995 annulé par le Conseil constitutionnel).

· Les crédits de dépenses ordinaires civiles subissent la plus forte diminution en valeur absolue, avec une réfaction de 9,7 milliards de francs. Ils s’établiraient ainsi à 1.354,6 milliards de francs nets de remboursements et dégrèvements (– 0,7%) et 1.685,3 milliards de francs avant prise en compte des remboursements et dégrèvements (+ 0,9%).

Cette diminution est, avant tout, la conséquence normale des changements de structure auxquels propose de procéder le présent projet de loi de finances. Ces changements représentent, pour les dépenses ordinaires civiles, un impact négatif de 26,3 milliards de francs. Une fois prise en compte la correction nécessaire au titre des changements de structure, les dépenses ordinaires civiles ressortent en augmentation de 16,7 milliards de francs (+ 1,2%).

Les crédits du titre I hors remboursements et dégrèvements s’élèveraient à 255,4 milliards de francs, en diminution de 1,4 milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette diminution est entièrement imputable à la charge brute de la dette, qui passe de 253,3 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 251,9 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances. Des recettes d’ordre plus abondantes dans le projet de loi de finances pour 2000 que dans la loi de finances initiale pour 1999 conduisent à prévoir une réduction, supérieure, de 2,4 milliards de francs pour la charge nette de la dette. Par ailleurs, une réduction de 250 millions de francs des crédits pour garanties est compensée par une augmentation de 250 millions de francs des crédits pour décharges de responsabilité et remises de débets.

Les charges de personnels civils atteignent 536,1 milliards de francs ⁽⁾, en augmentation de 20 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. La progression réelle de ces crédits est de 12 milliards de francs (+ 2,3%) si l’on tient compte de ce que les changements de structure du budget de l’Etat abondent les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances à hauteur de 8 milliards de francs.

Les crédits du titre IV diminuent en apparence de 33,3 milliards de francs (– 6,7%). Compte tenu des effets exercés par les changements de structure, qui jouent à hauteur de 34,2 milliards de francs, les crédits du titre IV à structure constante augmentent de 883,5 millions de francs (+ 0,16%). Cette modération inhabituelle des crédits du titre IV illustre clairement, à elle seule, l’ampleur de la restructuration des dépenses à laquelle s’est attelée le Gouvernement pour financer ses priorités.

· Dans le présent projet de loi de finances comme dans la loi de finances initiale pour 1999, les crédits pour dépenses civiles en capital constituent, en valeur relative, le poste le plus dynamique au sein du budget général. Leur progression atteint 1,5 milliard de francs (+ 1,9%) et leur montant total s’établit à 80,3 milliards de francs.

Cependant, la prise en compte d’un abondement des crédits pour cause de modifications des structures budgétaires, à hauteur de 1,4 milliard de francs, ramène à 135 millions de francs la progression de ces crédits à structure constante. Votre Rapporteur général salue malgré tout l’effort de stabilisation des crédits pour dépenses civiles en capital, effort méritoire si l’on compare la situation actuelle au sort qui était réservé à ce type de dépenses sous la précédente législature.

· Les crédits de dépenses militaires diminuent de 0,3% ; ils s’établissent à 242,8 milliards de francs au lieu de 243,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Pourtant, ces crédits bénéficient d’un « effet de structure » positif ⁽⁾ avec le rattachement au budget de la Défense des moyens de fonctionnement précédemment dévolus au ministère des Anciens combattants. Les crédits sont majorés de ce fait à hauteur de 944,7 millions de francs, dont 453,8 millions de francs au titre des pensions, 459,8 millions de francs au titre des rémunérations et charges sociales, 14,9 millions de francs au titre des crédits d’interventions (fêtes nationales et cérémonies publiques) et 16,2 millions de francs au titre des dépenses en capital.

En considérant le budget de la Défense à structure constante (241,9 milliards de francs au total), il apparaît en diminution de 0,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Cette diminution est entièrement imputable aux crédits pour dépenses en capital, dont le niveau revient de 86 milliards de francs en 1999 à 82,9 milliards de francs (– 3,6%) dans le présent projet de loi de finances. Le maintien à un niveau plus élevé des autorisations de programme (87,5 milliards de francs, soit une augmentation de 1,5 milliard de francs) devrait permettre de maintenir la capacité des armées à poursuivre la modernisation de ses systèmes d’armement, compte tenu des améliorations déjà constatées dans la gestion de ses crédits budgétaires par le ministère de la Défense.

Les dépenses militaires ordinaires augmentent de 2,4 milliards de francs (dont 928,5 millions de francs dus à l’intégration des moyens du ministère des Anciens combattants) et atteignent 159,9 milliards de francs.

Les dépenses de personnel hors pensions augmentent de 1,2 milliard de francs sous l’effet conjugué de la poursuite de la professionnalisation des armées et d’une politique expérimentale de recours accru à la sous-traitance. Les charges de pension augmentent de 1,3 milliard de francs (+ 2,5%) et atteignent 54,9 milliards de francs.

Les moyens de fonctionnement sont réduits de 197 millions de francs, alors que la diminution avait atteint 2,1 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Des économies liées à la réduction du format des armées (– 945 millions de francs) sont partiellement compensées par des moyens nouveaux (+ 700 millions de francs) et des transferts de charges et crédits (solde de + 45 millions de francs).

2.- LE MAINTIEN D’UN EXCÉDENT DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Pour 2000, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor serait négative à hauteur de presque 3 milliards de francs, soit un excédent des recettes par rapport aux dépenses. La situation ne serait donc guère différente de celle prévue par la loi de finances initiale pour 1999, qui prévoit une charge nette négative de 3,11 milliards de francs. Toutefois, alors que l’excédent était précédemment dégagé par les opérations définitives des comptes d’affectation spéciale, pour 2000, l’excédent proviendrait des opérations à caractère temporaire.

· La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale est pratiquement nulle (– 1 million de francs), recettes et dépenses s’équilibrant.

OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

(en milliards de francs)

	Exécution 1995	Exécution 1996	Exécution 1997	Exécution 1998	LFI 1999	PLF 2000
Charges	40,10	34,14	87,3	83,7	46,66	42,9
Ressources	42,20	36,01	89,25	87,3	50, 1	42,9
Solde	+ 2,09	+ 1,87	+ 1,97	+ 3,6	+ 3,44	0

D’une certaine manière, il s’agit d’une forme de retour à la normale, les comptes d’affectation spéciale ayant pour ainsi dire vocation à être votés en équilibre. La charge nette négative importante prévue pour 1999 est atypique et résulte des mouvements observés sur le Fonds pour le financement de l’accession à la propriété (n° 902-30), destinataire de l’intégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement (soit 6,6 milliards de francs), mais ne bénéficiant que de 3,13 milliards de francs d’ouvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture, prévue pour le 31 décembre 1999.

Quant au compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), les dépenses effectives au 29 juillet dernier s’élèvent à 5,89 milliards de francs, dont 5,18 milliards de francs au titre du règlement des actions Aérospatiale Matra, dans le cadre de l’introduction en bourse d’Aérospatiale.

Pour 2000, ce sont 16,795 milliards de francs qui sont prévus pour les dotations en capital, avances d’actionnaires et autres apports aux entreprises publiques et établissements publics.

Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « les besoins en capital des entreprises publiques sont estimés globalement sur les deux années 1999 et 2000 à près de 32 milliards de francs et se répartissent approximativement comme suit :

– Réseau ferré de France : 19,5 milliards de francs ;

– Défaisances financières (établissement public de financement et de restructuration (EPFR), établissement public de réalisation de défaisance (EPRD), CADEC) : 5 milliards de francs ;

– Charbonnages de France et Entreprise minière et chimique : 4,5 milliards de francs ;

– Actions en faveur du capital-risque et des nouvelles technologies : 0,5 milliard de francs ;

– Autres apports publics : 2 milliards de francs ;

ù Frais et commissions : 0,5 milliard de francs ».

Des données plus fines seraient les bienvenues.

· La charge nette des opérations temporaires évolue très sensiblement, puisqu’elle passerait de 329 millions de francs en 1999 à un excédent de presque 3 milliards de francs en 2000.

Ce mouvement s’explique tout d’abord par l’accroissement de l’excédent anticipé pour les comptes de prêts, qui passerait de 86,5 millions de francs en 1999 à 1,96 milliard de francs en 2000. Tout d’abord, l’excédent du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement » progresserait de 590 millions de francs sous l’effet d’une forte hausse des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor. Ensuite, le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » serait équilibré l’an prochain, alors qu’une charge nette de 1,3 milliard de francs est prévue pour 1999. Cette évolution reflète un effet de structure, les recettes retirées des remboursements en capital effectués équilibrant désormais les dépenses opérées en vertu des accords de consolidation de dettes.

OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

(en milliards de francs)

	Exécution 1995	Exécution 1996	Exécution 1997	Exécution 1998	LFI 1999	PLF 2000
Charges	1.797,6	441,77	453,33	443,1	^(a)403,1	^(a) 406,56
Ressources	1.780,7	443,60	453,14	448,3	402,77	409,56
Solde	– 16,95	+ 1,83	– 0,19	+ 5,20	– 0,33	+ 3,00
dont : Solde du compte d’avances sur impositions locales	– 15,3	+ 1,97	+ 0,15	+ 0,55	0,00	+ 1,70

(a) Y compris charge nette des comptes d’opérations monétaires et des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers.

Par ailleurs, le compte d’avance sur le montant des impositions locales (n° 903-54) passerait de l’équilibre à un excédent de 1,7 milliard de francs en 2000.

En effet, la loi de finances pour 1999 prévoyait un équilibre du solde du compte d’avances aux collectivités locales, après trois années atypiques faisant apparaître un solde positif pour ce compte (+ 1,94 milliard de francs en 1996, + 152 millions de francs en 1997 et + 555 millions de francs en 1998). La révision pour 1999 porte l’excédent du compte n° 903-54 à 1 milliard de francs, compte tenu des bons résultats observés en fin d’année 1998 en matière de recouvrement des impôts locaux. Ces effets devraient se répéter en 1999 et 2000.

Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle devrait avoir, durant sa période de montée en puissance, un effet positif sur le solde du compte d’avances n° 903-54. Cet effet est intégré dans le chiffrage du coût net de la réforme pour l’Etat. « Toutes choses égales par ailleurs », la baisse des émissions de cotisations de taxe professionnelle induira mécaniquement une réduction des remboursements et dégrèvements au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée à partir de l’année 2000. Or, l’impact sera mesurable dès 1999 sur le compte d’avances aux collectivités locales : les entreprises ont, en effet, la possibilité d’anticiper, lors de leur versement de fin d’année, un montant de taxe professionnelle net du remboursement qui sera ordonnancé l’année suivante. Du fait de la réforme, les entreprises anticiperont un moindre remboursement. La réduction attendue des remboursements a donc une incidence positive pour le compte d’avances estimée à 2,4 milliards de francs en 1999 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2000) et à nouveau 2,8 milliards de francs en 2000 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2001).

3.- LE BUDGET DE L’ETAT DANS L’ÉCONOMIE NATIONALE : UNE ANALYSE RÉTROSPECTIVE RENDUE DIFFICILE DU FAIT DE L’HARMONISATION EUROPÉENNE DES COMPTES NATIONAUX

Le plafond des charges définitives nettes prévu par le présent projet s’élève à 1.720,7 milliards de francs. En ajoutant la charge nette des opérations temporaires, les charges nettes du budget de l’Etat en 2000 seraient, au total, de 1.717,7 milliards de francs.

Elles représentent 18,7% du PIB prévu pour l’année 2000. L’explication de ce poids relatif découle de deux facteurs :

– la révision des comptes nationaux a provoqué un « rebasage » du PIB à un niveau supérieur à celui déterminé dans l’ancienne base des comptes nationaux. Le poids des charges nettes de l’Etat dans le PIB s’en trouve diminué ;

– les charges nettes du budget de l’Etat sont réduites à hauteur de 26,2 milliards de francs du fait des modifications de périmètre et des changements de structure apportés par le présent projet au budget de l’Etat. Si l’on tient compte de la correction nécessaire, la part des charges nettes de l’Etat dans le PIB se trouve portée à 19%.

En tout état de cause, la comparaison directe, d’une année sur l’autre, des deux taux représentatifs de la part des charges nettes de l’Etat dans le PIB est impossible. En effet, dans le projet de loi de finances de l’année n + 1, le PIB de l’année n est révisé pour tenir compte des derniers résultats macro-économiques disponibles. Il s’ensuit que le montant des charges nettes de l’Etat est rapporté, pour l’année n et dans le projet de loi de finances pour l’année n, à une valeur du PIB qui n’est pas directement en rapport avec le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances de l’année n + 1.

L’illustration directe de ce phénomène n’est pas possible pour la comparaison entre 1999 et 2000, en raison de la révision des comptes nationaux accomplie au printemps dernier. Du fait de celle-ci, on ne dispose pas d’évaluation recalculée en base SEC 95 du PIB de l’année 1999 tel qu’il était évalué en octobre 1998, dans le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 1999. Seule cette « clef de passage » permettrait de mettre en évidence l’effet de la réévaluation du PIB de l’année 1999 en octobre 1999, dans le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 2000.

En tout état de cause, il est difficile de contester sérieusement le fait que le poids des charges nettes de l’Etat dans le PIB devrait diminuer en 2000, bien que la prise en compte d’une diminution de 26,2 milliards de francs au titre d’effets de structure, dans le budget de l’Etat, allège de façon purement optique le ratio de charges nettes à hauteur de 0,29 point de PIB.

En exécution, la diminution très sensible du ratio de charges nettes en 1998 traduit de façon très synthétique les succès de la politique mise en œuvre par le Gouvernement. Le retour de la croissance (+ 4,1% en valeur) a dynamisé le dénominateur du ratio de charges nettes. D’autre part, la maîtrise des charges nettes elles-mêmes (+ 0,8% seulement) a eu un impact immédiat sur le numérateur. La légère diminution des dépenses en contrepartie de recettes de privatisation par rapport à 1997 a, par ailleurs, joué un rôle modérateur sur l’évolution des charges nettes.

CHARGES NETTES DU BUDGET DE L’ETAT : PRÉVISIONS INITIALES
(cases grisées : PIB en base SEC 95, à partir de 2000)

(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en %)

	A. PIB prévu (a)	B. Croissance prévue (a)	C. Charges définitives + charge temporaire (b)	D. Évolution	E. Part dans le PIB (C/A)	F. Charges définitives + charge temporaire – recettes d’ordre (b)	G. Évolution
1985	4.640	7,5	1.007,6	+ 5,7	21,7	1.006,7	+ 5,7
1986	4.848,4	6,1	1.046,9	+ 3,9	21,6	1.045,1	+ 3,8
1987	5.125,2	4,5	1.095,5 (c)	+ 4,6	21,3	1.094,0	+ 4,7
1988	5.472,8	4,4	1.145,3 (d)	+ 4,55	20,9	1.141,5	+ 4,3
1989	5.881,8	5,0	1.167,7	+ 1,95 (e)	19,9	1.162,7	+ 1,9
1990	6.350,7	5,5	1.233,2	+ 5,6	19,4	1.227,2	+ 5,5
1991	6.843,7	5,4	1.304,2	+ 5,8	19,1	1.297,7	+ 5,7
1992	7.106,4	5,05	1.350,0	+ 3,5	19,0	1.343,4	+ 3,5
1993	7.502,9	5,5	1.410,6	+ 4,5	18,8	1.402,7	+ 4,4
1994	7.331,9	3,4	1.494,6	+ 6,0 (f)	20,4	1.477,5	+ 5,3 (g)
1995	7.731,6	5,1	1.537,9	+ 2,9	19,9	1.520,8	+ 2,9
1996	8.133	4,9	1.613,5	+ 4,9 (h)	19,8	1.596,6 (i)	+ 5,0 (j)
1997	8.169,7	3,5	1.638,1	+ 1,5	20,05	1.620,1	+ 1,5
1998	8.447,7	4,2	1.666,1 (k)	+ 1,7 (k)	19,7	1.652,3 (k)	+ 2,0
1999	8.821,4	3,8	1.732,1 (l)	+ 4,0 (l)	19,6	1.716,1 (l)	+ 3,9
2000	9.169,2	2,6 – 3,0	1.717,7 (m)	– 0,8	18,7	1.700,5 (m)	– 0,9

(a) Valeurs aux prix courants. Prévisions du rapport économique et financier associé au projet de loi de finances.

(b) Hors FMI. Les charges des budgets annexes, sans incidence sur l’équilibre, ne sont pas prises en compte.

(c) Dont 30 milliards de francs sur le compte d’affectation des produits de la privatisation n° 902-21, et sur celui-ci, 16,278 milliards de francs destinés aux versements à la CADEP, ayant la nature d’opérations de trésorerie au regard de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Hors CADEP, les charges prévues s’élevaient à 1.079,2 milliards de francs, en augmentation de 3,1% sur 1986.

(d) Dont 50 milliards de francs sur le CAS n° 902-24, et sur celui-ci, 29,75 milliards de francs destinés à la CADEP. Hors CADEP, les charges prévues atteignaient 1.115,55 milliards de francs, soit une progression annuelle de 3,4%.

(e) + 4,7% hors CADEP en 1988.

(f) Évolution par rapport au « tendanciel 1993 » : + 2,5 %.

(g) Evolution par rapport au « tendanciel 1993 » : + 2,4%.

(h) Evolution par rapport à la loi de finances initiale. Sur la loi de finances rectifiée : + 0,3%.

(i) Dont 5,5 milliards de francs affectés à la CADEP. Croissance hors recettes d’ordre et hors CADEP : + 2 %.

(j) Evolution par rapport à la loi de finances initiale. Sur la loi de finances rectifiée : + 0,7%.

(k) Y compris 2 milliards de francs de charges nouvelles : réintégration de fonds de concours et compte d’indemnisation des porteurs d’emprunts russes, représentant plus de 0,01 point de PIB et 0,12 point d’augmentation.

(l) Y compris 40,8 milliards de francs de charges nouvelles : réintégration de fonds de concours, suppression de procédures d’affectation de recettes, prise en charge de l’allocation de parent isolé, etc.

(m) Y compris – 26,17 milliards de francs au titre de changements de structure.

CHARGES NETTES DU BUDGET DE L’ETAT : EXÉCUTION (y compris fonds de concours)
(cases grisées : PIB en base SEC 95, à partir de 1992)

(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en %)

	A. PIB	B. Croissance aux prix courants	C. Charges définitives + charge temporaire (a)	D. Évolution	E. Part dans le PIB (C/A)	F. Charges définitives + charge temporaire – recettes d’ordre (a)	G. Évolution
1985	4.700,1	7,8	1.075,1	+ 6,1	22,9	1.073,3	+ 6,1
1986	5.069,3	7,9	1.126,4 (b)	+ 4,8	22,2	1.121,8	+ 4,5
1987	5.336,7	5,3	1.227,0 (c)	+ 8,9	23	1.220,2	+ 8,8
1988	5.735,1	7,5	1.171,2 (d)	– 4,5	20,4	1.165,0	– 4,5
1989	6.159,7	7,4	1.241,6	+ 6,0 (e)	20,2	1.234,5	+ 6,0
1990	6.509,5	5,7	1.297,7	+ 4,5	19,9	1.284,9	+ 4,1
1991	6.776,2	4,1	1.367,8	+ 5,4	20,2	1.354,6	+ 5,4
1992	7.126,0	n.s.	1.455,8	+ 6,4	20,4	1.438,9	+ 6,2
1993	7.226,5	1,4	1.570,6 (e)	+ 7,9	21,7	1.540,1	+ 7,0
1994	7.499,7	3,8	1.605,3 (f)	+ 2,2	21,4	1.582,6	+ 2,8
1995	7.752,4	3,4	1.657,6 (g)	+ 3,3	21,4	1.629,0	+ 2,9
1996	7.951,4	2,6	1.675,9	+ 1,1	21,1	1.656,3	+ 1,7
1997	8.224,9	3,4	1.742,4 (h)	+ 4,0	21,2	1.725,0 (h)	+ 4,1
1998	8.564,7	4,1	1.757,1 (i)	+ 0,8	20,5	1.734,9 (i)	+ 0,6

(a) Hors FMI. Les charges des budgets annexes, sans incidence sur l’équilibre, ne sont pas prises en compte.

(b) Dont 4,075 milliards de francs sur le compte d’affectation des produits de la privatisation n° 902-21, intégralement versés à la CADEP et constituant de ce fait des opérations de trésorerie. Hors CADEP, les charges budgétaires représentaient 1.122,33 milliards de francs, en augmentation de 4,4 % sur 1985.

(c) Dont 66,824 milliards de francs sur le compte de privatisation, et sur celui-ci, 40,588 milliards de francs au titre des versements à la CADEP. Hors CADEP, les charges budgétaires s’élevaient à 1.145,85 milliards de francs, soit une croissance de 2,1% par rapport à 1986.

(d) Dont 5,591 milliards de francs sur le compte de privatisation, et sur celui-ci, 2,128 milliards de francs au titre des versements à la CADEP. Hors CADEP, les charges budgétaires représentaient 1.169,1 milliards de francs, en augmentation de 2,2% sur 1987.

(e) Dont 46,8 milliards de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation : 18 milliards de francs au budget général et 28,8 milliards de francs de charges du compte d’affectation des produits de cession d’actifs publics.

(f) Dont 61,8 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation, dont 50 milliards de francs au budget général.

(g) Dont 21,09 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation : 14,5 milliards de francs ont été versés sur le CAS n° 902-24 et 6,59 milliards de francs sur le CAS n° 902-27.

(h) Dont 60,96 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisations (CAS n° 902-24).

(i) Dont 53,55 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisations (CAS n° 902-24).

II.- LE BUDGET DE L’ETAT EN 2000 : UNE PROFONDE RÉNOVATION QUI RENFORCE LA LÉGITIMITÉ DE LA DÉPENSE

En rendant public, en décembre 1998, le « programme pluriannuel de finances publiques (1999-2002) », remis aux autorités communautaires en application des dispositions du Pacte de stabilité et de croissance, le Gouvernement ne s’est pas contenté d’afficher une norme de progression des dépenses publiques et un objectif de diminution des déficits et des prélèvements obligatoires.

Il a pris date, avant tout, pour une refondation de la politique économique qui vise à répondre aux besoins de notre société, en lui assurant une croissance forte et durable. Cette refondation passe notamment, pour ce qui concerne l’Etat, par un réexamen approfondi des cibles de la dépense budgétaire.

Engagée dès la loi de finances initiale pour 1998, préparée dans un contexte un peu heurté par l’alternance politique du mois de juin 1997, poursuivie dans la loi de finances initiale pour 1999, cette démarche trouve à nouveau à s’appliquer dans le présent projet de loi de finances.

En usant de toute la gamme des procédures tendant à évaluer les besoins des administrations et à ajuster le volume des dotations budgétaires, le Gouvernement, comme les deux années précédentes, s’est livré à un exercice difficile : infléchir des évolutions tendancielles « lourdes » marquées par une inertie importante.

A.- DES REDÉPLOIEMENTS MAJEURS

En 1998, lors de son audition par la Commission des finances sur le projet de loi de finances pour 1999, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait indiqué que la procédure d’élaboration du budget avait été sélective et que le réexamen de chaque dépense « au franc le franc » avait permis de dégager des disponibilités en crédits au profit des priorités du Gouvernement.

Prise au pied de la lettre, cette affirmation aurait pu déboucher sur une présentation innovante du projet de loi de finances pour 1999, avec des « services votés » ramenés à zéro et l’intégralité des dotations budgétaires inscrites en « mesures nouvelles ». Un classicisme plus logique a prévalu, ainsi que dans le présent projet de loi de finances.

Pour autant, le Gouvernement ne s’est pas laissé prendre au piège rhétorique de ceux qui dénoncent la « rigidité » des dépenses de l’Etat. Cette rigidité existe – votre Rapporteur général ne saurait le contester – mais elle n’empêche pas les inflexions évoquées ci-avant. Il demeure que les grandes masses du budget de l’Etat évoluent peu, en valeur relative, sauf effet de changements de structure, et que le processus d’ajustement ne peut être que très progressif.

Votre Rapporteur général tient à rappeler, à cet égard, l’intérêt majeur que représentent deux innovations récentes : d’une part, la constitution, au sein de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) et, d’autre part, l’encadrement des finances publiques dans une perspective pluri-annuelle.

1.- DES AJUSTEMENTS QUI JOUENT À LA MARGE SUR LES GRANDES MASSES DU BUDGET GÉNÉRAL

En apparence, le présent projet de loi de finances se caractérise par une dégradation de la souplesse dont un budget doit nécessairement bénéficier. Ainsi, on constate que les crédits pour dépenses d’intervention, les plus malléables par nature, diminuent à la même vitesse que l’ensemble des crédits du budget général et n’en représentent plus que 27,6% du total, au lieu de 29,4% dans la loi de finances initiale pour 1999.

De même, la part des crédits relatifs à la charge de la dette et aux garanties serait stabilisée à 15,2% du total des crédits. Enfin, les moyens de fonctionnement de l’administration représenteraient 47,5% des crédits inscrits au budget général au lieu de 45,7% dans la loi de finances initiale pour 1999.

Ces chiffres ont sans aucun doute leur part de vérité. Se limiter à leur seule prise en compte conférerait un caractère peu pertinent aux appréciations susceptibles d’être portées sur le présent projet de loi de finances.

Votre Rapporteur général rappelle, par exemple, que les changements de structure grèvent les crédits de personnel (rémunérations et pensions) à hauteur de 8 milliards de francs, alors que le transfert des dépenses relatives aux allégements de charge sociales vers un établissement public, consolidé avec la prise en charge par l’Etat de la nouvelle tranche de réduction des droits de mutation à titre onéreux, minore les crédits du titre IV de 34,2 milliards de francs.


ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES ET DES CRÉDITS INITIAUX NETS DU BUDGET GÉNÉRAL (en millions de francs)
	Montant des dépenses exécutées				Montant des crédits initiaux
	1995	1996	1997	1998	1995	1996	1997	1998	1999	PLF 2000
Dépenses ordinaires Dette publique et garanties ^(a)	247.880	244.681	249.890	255.434	224.645	247.037	253.835	252.121	256.733	255.358
Pouvoirs publics ^(b)	3.963	4.196	4.302	4.460	3.965	4.185	4.277	4.395	4.502	4.598
Rémunérations et charges sociales ^(c)	424.049	436.853	446.851	461.282	415.392	427.738	440.376	453.241	472.584	482.800
dont civiles	(346.951)	(359.146)	(367.850)	(377.349)	(341.746)	(362.953)	(362.656)	(372.770)	(389.381)	(398.751)
Pensions^(d)	158.052	164.920	170.757	177.685	177.027	138.983	150.980	157.487	179.900	192.194
dont civiles	(–)	(–)	(–)	(–)	(77.832)	(87.133)	(98.564)	(103.944)	(126.335)	(137.308)
Subventions de fonctionnement ^(e)	48.779	50.530	51.912	57.850	49.180	51.062	52.008	53.675	48.800	50.592
Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement ^(f)	73.886	75.268	70.995	70.207	68.712	67.950	63.240	62.233	63.573	66.594
Interventions économiques^(g)	170.029	175.517	179.639	172.891	137.328	159.380	171.096	169.684	178.301	138.807
Interventions sociales ^(h)	178.715	182.223	187.563	184.779	165.902	173.342	176.131	178.898	183.705	192.656
Autres interventions ⁽ⁱ⁾	115.015	121.308	118.036	123.283	113.301	115.135	109.415	115.535	133.676	130.900
Total des dépenses ordinaires	1.420.368	1.455.496	1.479.945	1.507.871	1.306.443	1.384.812	1.421.357	1.447.269	1.521.775	1.514.499
Dépenses en capital
Investissements civils directs ^(j)	24.863	28.968	25.396	24.631	16.330	15.424	14.763	15.249	16.327	16.109
Subventions d’investissements civils ^(k)	76.804	79.579	74.101	72.817	89.842	69.005	57.173	56.962	62.461	64.191
Réparations des dommages de guerre ^(l)	–	–	–	–	–	–	–	–
Equipement militaire ^(m)	74.729	77.998	75.993	68.935	94.939	88.948	88.705	81.003	86.000	82.953
Total des dépenses en capital	176.396	186.545	175.490	166.382	181.111	173.377	160.641	153.214	164.789	163.253
TOTAL DU BUDGET GÉNÉRAL	1.596.764	1.642.041	1.655.435	1.674.253	1.487.554	1.558.189	1.581.998	1.600.483	1.686.563	1.677.752
(a) Dette publique : Titre I, net des remboursements et dégrèvements, y compris FSC et avant déduction des recettes d’ordre. (b) Pouvoirs publics : Titre II. (c) Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties. (d) Pensions : Titre III, deuxième partie. (e) Subventions de fonctionnement : Titre III, sixième partie. (f) Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement : Titre III, quatrième, cinquième et septième parties. (g) Interventions économiques : Titre IV, quatrième et cinquième parties. (h) Interventions sociales : Titre IV, sixième et septième parties. (i) Autres interventions : Titre IV, première, deuxième et troisième parties. (j) Investissements civils directs : Titre V des budgets civils. (k) Subventions d’investissements civils : Titre VI des budgets civils. (l) Réparations des dommages de guerre : Titre VII. (m) Equipement militaire : Titres V et VI du budget de la Défense.


ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU BUDGET GÉNÉRAL (Dépenses nettes) (en pourcentage)
	Dépenses exécutées				Crédits initiaux
	1995	1996	1997	1998	1995	1996	1997	1998	1999	PLF 2000
Dépenses ordinaires
Dette publique et garanties ^(a)	15,5	14,9	15,1	15,3	15,1	15,9	16,0	15,8	15,2	15,2
Pouvoirs publics ^(b)	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3
Rémunérations et charges sociales ^(c)	26,6	26,6	27,0	27,6	27,9	27,5	27,8	28,3	28,0	28,8
Pensions ^(d)	10,0	10,0	10,3	10,6	8,5	8,9	9,5	9,8	10,7	11,5
Subventions de fonctionnement ^(e)	3,1	3,1	3,1	3,5	3,3	3,3	3,3	3,4	2,9	3,0
Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement ^(f)	4,6	4,6	4,3	4,2	4,6	4,4	4,0	3,9	3,8	4,0
Interventions économiques ^(g)	10,6	10,7	10,9	10,3	9,2	10,2	10,8	10,6	10,6	8,3
Interventions sociales ^(h)	11,2	11,1	11,3	11,0	11,2	11,1	11,1	11,2	10,9	11,5
Autres interventions⁽ⁱ⁾	7,2	7,4	7,1	7,4	7,6	7,5	6,9	7,2	7,9	7,8
Total des dépenses ordinaires	89,0	88,6	89,4	90,1	87,8	88,9	89,8	90,4	90,2	90,3
Dépenses en capital
Investissements civils directs ^(j)	1,6	1,8	1,5	1,5	1,1	1,0	0,9	1,0	1,0	1,0
Subventions d’investissements civils ^(k)	4,8	4,8	4,5	4,3	4,7	4,4	3,6	3,6	3,7	3,8
Réparations des dommages de guerre ^(l)	–	–	–	–	–	–	–	–	–	–
Equipement militaire ^(m)	4,7	4,8	4,6	4,1	6,4	5,7	5,6	5,1	5,1	4,9
Total des dépenses en capital	11,0	11,4	10,6	9,9	12,2	11,1	10,2	9,6	9,8	9,7
TOTAL DU BUDGET GÉNÉRAL	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
(a) Dette publique brute : Titre I, net des remboursements et dégrèvements, y compris FSC et avant déduction des recettes d’ordre. (b) Pouvoirs publics : Titre II. (c) Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties. (d) Pensions : Titre III, deuxième partie. (e) Subventions de fonctionnement : Titre III, sixième partie. (f) Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement : Titre III, quatrième, cinquième et septième parties. (g) Interventions économiques : Titre IV, quatrième et cinquième parties. (h) Interventions sociales : Titre IV, sixième et septième parties. (i) Autres interventions : Titre IV, première, deuxième et troisième parties. (j) Investissements civils directs : Titre V. (k) Subventions d’investissements civils : Titre VI. (l) Réparations des dommages de guerre : Titre VII. (m) Equipement militaire : Titres V et VI du budget de la Défense.

Sans même qu’il soit besoin de détailler des éléments de calcul, on conçoit aisément que ces évolutions ont un impact sensible sur la répartition des dotations en proportion du budget général. En premier lieu, la part des rémunérations et celle des pensions sont légèrement relevées par rapport aux évolutions à « structure constante ». En second lieu, l’équilibre global entre les dépenses d’intervention économique et les autres catégories de dépenses est modifié, au détriment des premières et au profit des secondes.

L’analyse des grandes masses de crédits, dont la répartition est essentiellement fondée sur la classification en « parties » de la nomenclature budgétaire, est impuissante à donner une vision suffisamment précise des réallocations auxquelles a procédé le Gouvernement en élaborant le projet de loi de finances pour 2000.

2.- DES ÉCONOMIES SUPÉRIEURES À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT

La recherche de marges de manœuvre doit tenir compte, avant même toute décision de nature politique sur telle ou telle dépense en particulier, d’un certain nombre d’évolutions « tendancielles » qui affectent par leur dynamique propre le volume des dotations nécessaires sur certains chapitres budgétaires. C’est seulement après la prise en compte de ces évolutions autonomes que pourront être mis en œuvre les ajustements volontaires.

· Les contraintes préalables constituent la substance, dans les documents budgétaires, des « mesures acquises ». En apparence, ces mesures acquises représentent des mouvements de crédits très importants : les mesures acquises positives augmentent les crédits de près de 65 milliards de francs ; symétriquement, les mesures acquises négatives les diminuent de 52,3 milliards de francs.

Le budget des Charges communes est le support budgétaire principal de ces mesures. Du fait des modalités classiques d’imputation budgétaire des charges de pensions, le chapitre 32-97 enregistre des ajustements portant sur – 29,4 milliards de francs au titre de la non-reconduction des crédits inscrits en dotation initiale dans la loi de finances initiale pour 1999, compensés par + 30,7 milliards de francs au titre de l’inscription de la dotation initiale pour 2000. De même, les crédits relatifs à la charge de la dette enregistrent un ajustement négatif de 17,3 milliards de francs au titre des intérêts qui ne devront plus être payés, en 2000, sur les titres arrivés à échéance en 1999 ; en contrepartie, un ajustement positif de 15 milliards de francs est inscrit au titre des intérêts des emprunts nouveaux à émettre en 2000. Il va de soi que ces deux catégories de mouvements de crédits ne reflètent pas de réalité économique, mais sont la simple traduction de règles comptables et de principes d’imputation budgétaire.

Les autres ajustements sont d’ampleur bien moindre. Votre Rapporteur général relève, en premier lieu, un effet négatif de l’extension en année pleine de la suppression de certains emplois sur le budget de l’Enseignement scolaire (– 109,3 millions de francs), qui, bien entendu, n’est pas représentatif du sort privilégié que fait le présent projet de loi de finances au budget de l’Éducation.

Près de 1,2 milliard de francs de crédits seraient passibles de « non reconduction ». Cette catégorie de mesure concerne les diminutions de crédits provoquées par l’« extinction » du fait générateur de la dépense, comme par exemple, l’abattement de 49 millions de francs sur le chapitre 37-75 « Travaux de recensement, enquêtes statistiques et études économiques » du budget des Services financiers, du fait de la non reconduction d’une partie de la dotation relative au recensement de 1999.

La particularité des conférences budgétaires relatives aux dotations informatiques des ministères amène également à inscrire en « non reconduction » une partie des ajustements à la baisse de ces dotations. Leur détermination repose, en effet, sur la distinction entre les actions nécessaires au maintien et au renouvellement de l’existant d’une part, au développement de nouveaux projets d’autre part. La part des crédits relevant du maintien de l’existant peut faire l’objet de mesures de non-reconduction (mesures acquises), tandis que la part des crédits relevant des nouveaux projets peut faire l’objet de « mesures d’ajustement » négatives (mesures nouvelles).

Ces non-reconductions de crédits informatiques dépassent 700 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. On voit cependant, à cet exemple, la part résiduelle d’arbitraire qui prévaut dans la classification d’une mesure au sein de l’une ou l’autre des catégories qui structurent les dépenses ordinaires, dans les fascicules budgétaires.

Enfin, les ajustements négatifs de crédits évaluatifs ou provisionnels enregistrent l’impact de plusieurs phénomènes :

– la baisse des taux d’intérêt sur certaines dépenses de bonification (– 871,7 millions de francs sur le budget de l’Agriculture au titre des charges de bonification, – 636 millions de francs sur le budget des Charges communes au titre des bonifications d’emprunts à caractère économique, par exemple) ;

– une réfaction des crédits relatifs au financement des élections
(– 550,7 millions de francs sur le budget de l’Intérieur), l’année 1999 ayant été marquée par les élections européennes alors que l’année 2000 ne devrait pas connaître, a priori, d’élections nationales ;

– des économies de 465 millions de francs sur le budget des Anciens combattants, dus notamment à la diminution des besoins en matière de soins médicaux gratuits et de pensions d’invalidité et allocations y rattachées.

En sens inverse, certains ajustements positifs de crédits évaluatifs ou provisionnels viennent augmenter le volume des crédits inscrits sur le budget général. Outre la dotation initiale du chapitre précité du budget des Charges communes portant, en gestion, les crédits et dépenses relatifs aux charges de pension (+ 30,7 milliards de francs), le même budget enregistre l’impact de la réévaluation des remboursements et dégrèvements (+ 20,8 milliards de francs). Sur la plupart des sections budgétaires, les ajustements positifs de crédits évaluatifs ou provisionnels concernent les chapitres de crédits pour charges de pension, pour cotisations ou prestations sociales.

De même, l’extension en année pleine de mesures adoptées au cours de l’exercice 1999 concerne, pour l’essentiel, la revalorisation des rémunérations des agents publics. Elle explique, par exemple, l’augmentation de 2,5 milliards de francs de divers chapitres de rémunération du budget de l’Enseignement scolaire, ou celle de 590 millions de francs des chapitres similaires du budget de l’Enseignement supérieur. Ce même budget voit les crédits de bourses et secours d’études majorés de 450 millions de francs du fait de l’extension en année pleine 2000 de mesures prises en compte pour une fraction d’année dans la loi de finances initiale pour 1999.

· Tous les mouvements de crédits évoqués ci-avant contribuent à faire évoluer, de façon quasi autonome, les dotations budgétaires. Le Gouvernement a choisi d’aller au-delà de ce processus d’« évolution spontanée » et a entrepris, comme dans les lois de finances initiales pour 1998 et pour 1999, d’imprimer la marque de ses orientations dans un programme vigoureux d’économies.

Le Gouvernement a évalué à près de 34 milliards de francs l’effort d’économies réalisé dans le cadre du présent projet de loi de finances. Votre Rapporteur général préfère ramener ce montant au chiffre – assurément toujours respectable – de 28,3 milliards de francs. En effet, il paraît préférable, au plan méthodologique, de ne pas mêler les « effets d’inertie » évoqués précédemment à l’effort réel d’économies que représente la révision des services votés et les ajustements négatifs effectués sur les dotations de certains chapitres dotés de crédits limitatifs.

L’évaluation de l’effort d’économies impose de faire subir quelques retraitements aux totalisations des diverses catégories de mesures :

– pour les mesures de non-reconduction, il est nécessaire ne pas prendre en compte le basculement classique des crédits pour charges de pension vers le budget des Charges communes, en gestion, pour un montant de 29.378,7 millions de francs ;

– pour les ajustements de crédits évaluatifs ou provisionnels, l’ajustement relatif à la dette doit être pris net de la mesure négative et de la mesure positive, seul le solde ayant une réelle signification au plan économique ;

– pour les mesures d’ajustements négatifs, il est légitime de neutraliser l’effet de plusieurs phénomènes :

w le transfert « externe » des crédits pour exonération des cotisations sociales (39.490 millions de francs) ;

w la diminution de la dotation générale de décentralisation liée à la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU) (9.127,3 millions de francs) et l’ajustement corollaire des crédits d’aide médicale d’Etat (297 millions de francs) ;

w l’ajustement de 1.573,7 millions de francs sur le budget annexe des prestations sociales agricoles, lié à l’évolution du nombre des bénéficiaires, sous peine d’effectuer un double compte avec la diminution des crédits pour subvention au BAPSA inscrits sur le budget des Charges communes.

Le tableau ci-après récapitule les réductions de dotations effectuées sur l’ensemble des fascicules budgétaires (y compris les budgets annexes).

Les deux principaux budgets mis à contribution au titre de la réduction des services votés sont ceux de la Défense et de l’Emploi. L’effort d’économies et de redéploiement ne concerne donc pas que des budgets « périphériques » mais touche au cœur même du fonctionnement de l’Etat, y compris pour les politiques qui font partie des priorités gouvernementales.

ANALYSE DES ÉCONOMIES DU PLF 2000 SELON
LES CATÉGORIES DE MESURES

(en millions de francs)

Catégorie de mesures	Montants bruts	Corrections	Montants nets
01/ Extension en année pleine	109,3	–	109,3
02/ Non-reconduction	30.560,1	– 29.378,7	1.181,4
03/ Ajustement de crédits évaluatifs ou provisionnels	21.647,9	– 17.112,2	4.535,7
Total Mesures acquises négatives	52.317,3	– 46.490,9	5.826,4
10/ Mesures d’ajustement	65.555,2	– 50.319,3	15.235,9
11/ Révision des services votés	6.867,8	–	6.867,8
Total Mesures nouvelles négatives	72.423,0	– 50.319,3	22.103,7
Total Économies sur dépenses ordinaires			27.930,1
Économies sur dépenses en capital			6.229,3
Total Économies et redéploiements			34.159,4
Total Économies hors mesures acquises			28.333,0

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et fascicules budgétaires.

Avec 2.914,6 millions de francs de réductions de crédits de dépenses ordinaires au titre de la révision des services votés, le budget de la Défense est le premier gisement d’économies dans le projet de loi de finances pour 2000. 2.340 millions de francs résultent de la mise en œuvre de la loi de programmation militaire. 574,6 millions de francs traduisent d’autres économies, liées notamment à la réduction de la dotation du service de santé des armées et des subventions aux établissements publics sous tutelle (143 millions de francs), à l’évolution du dispositif positionné hors du territoire national (150 millions de francs au titre des rémunérations des personnels stationnés à l’étranger) et au recours accru à la sous-traitance (réduction du nombre d’emplois pour 281,6 millions de francs).

Le budget de l’Emploi contribue aux révisions de services votés à hauteur de 1.566,3 millions de francs. La réappréciation des principes d’indemnisation du chômage partiel génère un abattement de 653,8 millions de francs sur le chapitre 44-79 « Promotion de l’emploi et adaptations économiques ». L’évolution prévue du nombre des entrées dans les dispositifs budgétaires permet de réduire de 517,5 millions de francs la dotation relative au financement de la formation professionnelle.

Enfin, des économies diverses représentent 395 millions de francs, résultant notamment de la réduction de la subvention au Fonds de solidarité (frais de gestion ramenés de 4% à 2%, soit un gain de 300 millions de francs) et de la suppression des crédits relatifs à la protection sociale des jeunes relevant du programme TRACE (Trajectoire de retour à l’emploi), crédits devenus inutiles suite à la mise en place de la couverture maladie universelle (30,5 millions de francs).

Un réexamen approfondi du budget de l’Enseignement scolaire a permis de dégager des moyens par une réduction des crédits de personnel (244,2 millions de francs), de crédits de bourse (108,3 millions de francs) et divers autres moyens de fonctionnement (8,7 millions de francs).

La dotation au fonds d’installation à l’agriculture et la dotation aux jeunes agriculteurs ont subi un abattement de 300 millions de francs pour abonder, à due concurrence, le fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation (CTE) agricoles.

Le budget de l’Emploi connaît également un certain nombre de révision de dotations du fait de l’ajustement aux besoins constatés et prévus. Ainsi, les « dispositifs d’insertion des publics en difficulté » seraient moins sollicités du fait de la croissance solide que le Gouvernement prévoit en 2000, ce qui justifierait une réduction de 3,8 milliards de francs de la dotation du chapitre 44-70. Le coût de la ristourne dégressive est révisé en baisse de 3.325 millions de francs, ramenant à 39,5 milliards de francs le montant des crédits à « transférer » au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, prévu par l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

D’autres ajustements sont également prévus pour les dépenses relatives à divers dispositifs d’exonération de cotisations sociales (626 millions de francs), aux allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi (232 millions de francs), aux préretraites progressives (398 millions de francs), aux conventions sociale de la sidérurgie (439,7 millions de francs).

Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) enregistre un ajustement négatif de 1.573,7 millions de francs, sous l’effet principal d’une diminution des effectifs bénéficiant de ses prestations.


*économies par ministère* (en millions de francs)
*SECTIONS*	Révision des services votés	Economies sur les dépenses en capital	Autres économies	*TOTAL*
Affaires étrangères	– 279,38		– 153,94	– 433,32
Agriculture et pêche	– 317,72	– 52,20	– 2.639,45	– 3.009,37
Aménagement du territoire et environnement :
I.- Aménagement du territoire	– 1,24	– 147,70	– 0,83	– 149,77
II.- Environnement		– 57,60	– 5,18	– 62,78
Anciens combattants	– 108,83		– 468,04	– 576,87
Charges communes			– 4.176,74	– 4.176,74
Culture et communication	– 4,00	– 453,27	– 46,37	– 503,64
Economie, finances et industrie :
I. Economie, finances et industrie	– 120,25		– 434,40	– 554,65
II.- Industrie (ancien)	– 0,40	– 304,90	– 51,21	– 356,51
III.- Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (ancien)			– 1,33	– 1,33
Education nationale, recherche et technologie :
I.- Enseignement scolaire	– 364,46	– 82,96	– 286,49	– 733,91
II.- Enseignement supérieur	– 240,70		– 124,02	– 364,72
III.- Recherche et technologie	– 115,45	– 282,00	– 9,11	– 406,56
Emploi et solidarité :
I.- Emploi	– 1.566,31	– 0,95	– 9.357,74	– 10.925,00
II.- Santé et solidarité	– 294,86		– 70,63	– 365,49
III.- Ville		– 10,00	– 1,50	– 11,50
Equipement, transports et logement :
I.- Services communs.	– 75,85	– 3,20	– 46,98	– 126,03
II.- Urbanisme et logement	– 1,38	– 620,50	– 288,92	– 910,80
III.- Transports :
1. Transports terrestres			– 990,69	– 990,69
2. Routes		– 666,72	– 7,00	– 673,72
3. Sécurité routière		– 0,24	– 5,26	– 5,50
4. Transport aérien et météorologie	– 15,17		– 5,60	– 20,77
IV.- Mer	– 8,21	– 7,60	– 213,56	– 229,37
V.- Tourisme	– 0,60		– 7,13	– 7,73
Intérieur et décentralisation	– 154,89	– 47,00	– 255,11	– 457,00
Jeunesse et sports	– 88,41		– 22,29	– 110,70
Justice	– 35,98	– 248,60	– 164,63	– 449,21
Outre– mer	– 57,93	– 80,10	– 178,15	– 316,18
Services du Premier ministre :
I.- Services généraux	– 0,76	– 150,00	– 188,87	– 339,63
II.- Secrétariat général de la défense nationale.		– 11,38	– 0,40	– 11,78
III.- Conseil économique et social		– 2,34	– 0,34	– 2,68
IV.- Plan	– 0,44		– 0,26	– 0,70
Total des budgets civils	– 3.853,22	– 3.229,26	– 20.202,17	– 27.284,65
Défense	– 2.974,41	– 3.000,00	– 347,23	– 6.321,64
Total du budget général	– 6.827,63	– 6.229,26	– 20.549,40	– 33.606,29
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.


DÉPENSES ORDINAIRES DU BUDGET GÉNÉRAL : RÉVISIONS DES SERVICES VOTÉS ^(a)
(en millions de francs)
SECTIONS	Suppressions d’emplois	RÉDUCTION DES MOYENS DE FONCTION-NEMENT	Réduction des moyens d’interven-tion	Economies diverses	Total
Affaires étrangères		– 51,30	– 228,08		– 279,38
Agriculture et pêche			– 307,72	– 10,00	– 317,72
Aménagement du territoire et environnement :
I.- Aménagement du territoire		– 1,24			– 1,24
II.- Environnement
Anciens combattants	– 23,43	– 1,40	– 84,00		– 108,83
Charges communes
Culture et communication		– 1,00		– 3,00	– 4,00
Economie, finances et industrie :
I.- Economie, finances et industrie	– 88,37	– 2,88	– 28,00	– 1,00	– 120,25
II.- Industrie (ancien)			– 0,40		– 0,40
III.- Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (ancien)
Education nationale, recherche et technologie :
I.- Enseignement scolaire	– 247,77	– 6,99	– 108,33	– 1,37	– 364,46
II.- Enseignement supérieur			– 200,00	– 40,70	– 240,70
III.- Recherche et technologie				– 115,45	-115,45
Emploi et solidarité :
I.- Emploi	– 3,16	– 6,30	– 1.556,85		– 1.566,31
II.- Santé et solidarité	– 25,12		– 267,74	– 2,00	– 294,86
III.- Ville
Equipement, transports et logement :
I.- Services communs.	– 41,35	– 34,28	– 0,22		– 75,85
II.- Urbanisme et logement		– 0,35	– 1,03		– 1,38
III.- Transports :
1. Transports terrestres
2. Routes
3. Sécurité routière
4. Transport aérien et météorologie				– 15,17	– 15,17
IV.- Mer	– 5,74	– 2,47			– 8,21
V.- Tourisme	– 0,60				– 0,60
Intérieur et décentralisation	– 54,20	– 100,69			– 154,89
Jeunesse et sports	– 1,11	– 18,29	– 69,01		– 88,41
Justice	– 5,09	– 29,59	– 1,30		– 35,98
Outre-mer	– 32,79	– 25,14			– 57,93
Services du Premier ministre :
I.- Services généraux		– 0,76			– 0,76
II.- Secrétariat général de la défense nationale.
III.- Conseil économique et social
IV.- Plan	– 0,44				– 0,44
Total des budgets civils	– 529,17	– 282,68	– 2.852,68	– 188,69	– 3.853,22
Défense	– 1.916,64	– 1.010,87		– 46,90	– 2.974,41
Total du budget général	– 2.445,81	– 1.293,55	– 2.852,68	– 235,59	– 6.827,63
(a) Catégorie 11 des mesures nouvelles. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

3.- DES MOYENS NOUVEAUX MIS AU SERVICE DE PRIORITÉS BIEN IDENTIFIÉES

C’est à l’issue du processus décrit dans les développements précédents que sont constituées les marges de manœuvre. Sur cette base, le Gouvernement peut décider du financement de ses priorités, en affectant des moyens supplémentaires aux sections budgétaires et aux actions qu’il entend distinguer.

· Le budget des Charges communes est, une fois encore, la principale section concernée par les masses mises en jeu. Une fois retirés les 15 milliards de francs d’ajustement sur les crédits des charges de la dette, évoqués ci-avant, deux blocs de crédits nouveaux apparaissent clairement :

– une augmentation de 5.026 millions de francs sur le chapitre 32-97 « Pensions », qui ne fait que refléter la suppression du fonds de concours recueillant la contribution de divers organismes publics et semi-publics aux charges de pension de leurs agents fonctionnaires ;

– une augmentation de 1.190 millions de francs de la dotation allouée au chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles ». Votre Rapporteur général accueille favorablement cette initiative. En effet, les difficultés budgétaires observées ces dernières années avaient conduit à diminuer progressivement la dotation inscrite sur ce chapitre de répartition, qui porte le « crédit global pour dépenses accidentelles » prévu par l’article 11 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Le Gouvernement a fait part de son souhait de remettre à niveau les crédits pour dépenses accidentelles, ce qui devrait permettre d’éviter de trop fortes tensions sur d’autres chapitres, en cours d’exercice.

Pour autant, la possibilité de recourir aux crédits inscrits sur le chapitre 37-95 du budget des Charges communes ne devra pas transformer celui-ci, en cours d’exécution, en expédient commode d’éventuelles insuffisances de dotations. Ce serait détourner de son sens l’autorisation parlementaire donnée, en toute connaissance de cause, au montant de la dotation demandée sur le chapitre. Si la notion de « dépenses urgentes ou imprévues », évoquée dans l’article 11 de l’ordonnance précitée, est assez floue, en tout état de cause, les mouvements réglementaires afférents à la mise en œuvre de cette procédure sont publiés au Journal officiel.

Les « moyens nouveaux » alloués au titre des remboursements et dégrèvements (soit 3.280 millions de francs) héritent eux aussi du statut particulier qui est attaché à cette catégorie de dépenses, toujours défalquée des agrégats budgétaires afin de raisonner en termes de « dépenses nettes ».

Reflet de la priorité accordée par le Gouvernement à l’amélioration de l’emploi, le budget de l’Emploi enregistre de nombreuses augmentations de dotations, notamment dans les directions suivantes :

– le succès du programme pour l’emploi des jeunes amène le Gouvernement à inscrire 7,4 milliards de francs sur le chapitre 44-01 « Programme “nouveaux services – nouveaux emplois” »

– le développement des accords de réduction du temps de travail, dans le cadre défini par la loi du 13 juin 1998, appelle des crédits supplémentaires de 800 millions de francs ;

– 350 millions de francs sont nécessaires pour couvrir les besoins prévus au regard de divers dispositifs d’allégement de cotisations sociales ;

– les versements au Fonds de solidarité augmenteraient de 1.037 millions de francs, compensés, sur le chapitre 46-71, par une réduction de 715 millions de francs de la subvention à l’association pour la gestion de la structure financière ;

– l’insertion des publics en difficulté appellerait près de 400 millions de francs de crédits supplémentaires. Cet ajustement démontre la volonté du Gouvernement de ne pas voir les franges les plus fragiles de notre population être laissées sur les bords du chemin de la croissance retrouvée : 10.000 entrées supplémentaires sont prévues, par exemple, sur les contrats emploi consolidés (234 millions de francs).

Sur le budget de la Santé et de la solidarité, la subvention de l’Etat au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, créé par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, nécessite les 7 milliards de francs qui avaient été évoqués lors de la discussion de ce texte. Par ailleurs, les crédits du revenu minimum d’insertion (RMI) sont revalorisés de 2.300 millions de francs et la contribution de l’Etat au financement de l’allocation d’adulte handicapé de 781 millions de francs.

Le budget de l’Intérieur enregistre l’inscription de 4.604 millions de francs de crédits nouveaux destinés à compenser le coût, pour les départements, de la nouvelle étape de la réduction des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles d’habitation.

Sur le budget de l’Enseignement scolaire, les moyens nouveaux et ajustements accordés au personnel enseignant s’élèvent à 2.116 millions de francs, dont près de 140 millions de francs pour le congé de fin d’activité et 238 millions de francs au titre de la poursuite de la constitution du corps de professeurs des écoles. Les moyens des établissements d’enseignement privé augmentent de près de 1,5 milliard de francs.

Plus modestes en valeur absolue, mais également révélateurs des priorités que s’est fixé le Gouvernement, les « moyens nouveaux » accordés à la Justice s’élèvent à plus de 800 millions de francs.

· Enfin, les transferts entre sections budgétaires restent nombreux dans le projet de loi de finances pour 2000. En effet, l’intérêt de développer des synergies dans la gestion des crédits ou la volonté légitime de mieux appréhender les conditions de la dépense justifient de modifier parfois la répartition des crédits entre les différentes sections.

Le présent projet de loi de finances ne contient aucun transfert lié à une modification de la structure gouvernementale, alors que, dans la loi de finances initiale pour 1999, la création du ministère de la Ville avait conduit à restructurer les crédits des sections Emploi ainsi que Solidarité et Santé.

Ce sont près de 22,1 milliards de francs de crédits qui devraient changer d’affectation dans le projet de loi de finances pour 2000. La section Economie, finances et industrie représente le pôle le plus dynamique de ces transferts, puisque les crédits qui sont transférés vers cette section atteignent 18,8 milliards de francs.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a poursuivi sa réorganisation, marquée par la fusion des administrations des finances, de l’industrie et des PME, du commerce et de l’artisanat. Cette politique d’intégration administrative amène le transfert sur la section Economie, finances et industrie des crédits de fonctionnement inscrits en 1999 sur le budget de l’Industrie (1.082,6 millions de francs) ainsi que des crédits d’intervention inscrits en 1999 sur le budget de l’Industrie (9.145,7 milliards de francs) et sur le budget des PME, du commerce et de l’artisanat (359,6 millions de francs).


PRINCIPAUX TRANSFERTS DE CRÉDITS ENTRE BUDGETS ^(a)
BUDGETS OU SECTIONS	MONTANTS (en millions de francs)	OBSERVATIONS
Agriculture et pêche	– 3.958,0	Subvention d’équilibre du BAPSA et remboursement de l’allocation aux adultes handicapés (destination : Charges communes)
Anciens combattants	– 928,5	Intégration du Secrétariat d’Etat aux anciens combattants au sein du ministère de la Défense (destination : Défense)
Charges communes	+ 3.958,0	Subvention d’équilibre du BAPSA et remboursement de l’allocation aux adultes handicapés (provenance : Agriculture et pêche)
	– 2.656,1	Cotisations patronales de la direction générale des impôts (– 1.076), rémunération de services rendus par divers organismes (– 1.339), actions de modernisation budgétaire et comptable (– 243,4) (destination : Économie, finances et industrie)
	– 5.584,0	Actions économiques (– 5.069), application de conventions fiscales (– 515) (destination : Économie, finances et industrie)
	– 526,5	Financement des partis politiques (destination : Intérieur et décentralisation)
	+ 1.587,0	Dotation à la caisse de sécurité sociale des Mines (provenance : Santé et solidarité)
	– 1.592,0	Dotation au Fonds spécial d’invalidité (destination : Santé et solidarité)
Économie, finances et industrie	+ 1.082,6	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert de crédits de fonctionnement (provenance : Industrie)
	+ 9.145,7	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert de crédits d’intervention (provenance : Industrie)
	+ 359,6	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits d’intervention (provenance : PME, commerce et artisanat)
	+ 2.656,1	Cotisations patronales de la direction générale des impôts (+ 1.076), rémunération de services rendus par divers organismes (+ 1.339), actions de modernisation budgétaire et comptable (+ 243,4) (provenance : Charges communes)
	+ 5.584,0	Actions économiques (+ 5.069), application de conventions fiscales (+ 515) (provenance : Charges communes)
Industrie	– 1.082,6	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits de fonctionnement (destination : Économie, finances et industrie)
	– 9.145,7	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits d’intervention (destination : Économie, finances et industrie)
(a) Au sein de la catégorie 13 « Transferts » des mesures nouvelles.


PRINCIPAUX TRANSFERTS DE CRÉDITS ENTRE BUDGETS (suite)
PME, commerce et artisanat	– 359,6	Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits d’intervention (destination : Économie, finances et industrie)
Enseignement scolaire	– 257,1	Transfert de compétences à la Nouvelle Calédonie en matière d’enseignement primaire et secondaire (destination : Outre-mer)
Emploi	– 336,4	Contrats emploi solidarité et contrats emplois consolidés dans les DOM, à Saint Pierre et Miquelon et à Mayotte (destination : Outre-mer)
Santé et solidarité	– 1.587,0	Dotation à la caisse de sécurité sociale des Mines (destination : Charges communes)
	+ 1.592,0	Dotation au Fonds spécial d’invalidité (provenance : Charges communes)
	– 95,0	Crédits du Fonds interministériel d’intervention pour la politique de la ville (destination : Ville)
Ville	+ 95,0	Crédits du Fonds interministériel d’intervention pour la politique de la ville (provenance : Santé et solidarité)
Intérieur et décentralisation	+ 526,5	Financement des partis politiques (provenance : Charges communes)
Outre-mer	+ 257,1	Transfert de compétences à la Nouvelle Calédonie en matière d’enseignement primaire et secondaire (provenance : Enseignement scolaire)
	+ 336,4	Contrats emploi solidarité et contrats emplois consolidés dans les DOM, à Saint Pierre et Miquelon et à Mayotte (provenance : Emploi)
Défense	+ 928,5	Intégration du Secrétariat d’Etat aux anciens combattants au sein du ministère de la Défense (provenance : Anciens combattants)

De même, les moyens de fonctionnement et les crédits d’intervention du ministère des anciens combattants sont intégrés aux crédits du ministère de la Défense, le fascicule budgétaire restant cependant distinct.


ÉVOLUTION DES CRÉDITS NETS PAR MINISTÈRE (a)
(en millions de francs)
SECTIONS	LFI 1999	PLF 2000 structure constante	Évolution (%)	Changements de structure	PLF 2000
Affaires étrangères	20.812	20.945	+ 0,6	–	20.945
Agriculture et pêche (hors BAPSA) (b)	28.197	28.048	– 0,5	984	29.032
Aménagement du territoire et environnement :
I.- Aménagement du territoire	1.803	1.930	+ 7,1	–	1.930
II.- Environnement	3.957	4.298	+ 8,6	–	4.298
Anciens combattants	25.510	25.009	– 2,0	-949	24.060
Charges communes (y compris BAPSA) (b)	379.344	376.836	– 0,7	– 6.444	370.392
Culture et communication	15.710	16.039	+ 2,1	–	16.039
Economie, finances et industrie	76.314	77.656	+ 1,8	13.085	90.741
Education nationale, recherche et technologie :
I.- Enseignement scolaire	298.179	308.498	+ 3,5	–	308.498
II.- Enseignement supérieur	51.121	52.463	+ 2,6	–	52.463
III.- Recherche et technologie	40.011	39.828	– 0,5	33	39.861
Emploi et solidarité :
I.- Emploi	162.051	161.550	– 0,3	-39.490	122.060
II.- Santé et solidarité	80.177	90.810	+ 13,3	5	90.815
III.- Ville	1.012	1.278	+ 26,3	137	1.415
Equipement, transports et logement :
I.- Services communs.	23.193	23.551	+ 1,5	954	24.505
II.- Urbanisme et logement	45.463	47.885	+ 5,3	311	48.196
III.- Transports :
1. Transports terrestres	45.182	45.201	–	66	45.267
2. Routes	7.041	6.192	– 12,0	177	6.369
3. Sécurité routière	455	534	+ 17,3	–	534
4. Transport aérien et météorologie	2.811	2.811	–	–	2.811
IV.- Mer	6.282	6.321	+ 0,6	–	6.321
V.- Tourisme	393	423	+ 7,7	–	423
Intérieur et décentralisation	53.204	54.157	+ 1,8	600	54.757
Collectivités locales	35.340	26.413	n.s.	4.604	31.017
Jeunesse et sports	3.047	3.154	+ 3,5	–	3.154
Justice	26.265	27.291	+ 3,9	–	27.291
Outre-mer	5.604	6.365	+ 13,6	–	6.365
Services du Premier ministre :
I.- Services généraux	4.095	4.826	+ 17,9	30	4.856
II.- Secrétariat général de la défense nationale.	131	156	+ 19,5	–	156
III.- Conseil économique et social	183	189	+ 3,3	–	189
IV.- Plan	153	160	+ 4,2	–	160
Total des budgets civils	1.443.039	1.460.819	+ 1,2	-25.898	1.434.921
Défense	243.524	241.882	– 0,7	949	242.831
Total du budget général	1.686.563	1.702.701	+1,0	-24.949	1.677.752
(a) Avant déduction des recettes venant en atténuation des charges de la dette, soit 16.004 millions de francs en LFI 1999 et 17.168 millions de francs en PLF 2000. (b) Les crédits pour subvention au BAPSA, figurant sur le budget de l’Agriculture et de la pêche en 1999, sont imputés, dans ce tableau, sur le budget des Charges communes, où le projet de loi de finances pour 2000 prévoit leur transfert. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

B.- LES MOYENS D’ACTION DE L’ETAT : STABILITÉ ET INNOVATION

1.- LA FONCTION PUBLIQUE

En 2000, les charges directes de personnel s’établiraient à 675 milliards de francs, en augmentation de 22,5 milliards de francs (+ 3,4%) par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 1999 (652,5 milliards de francs). Les charges civiles de personnels s’élèveraient à 536,1 milliards de francs (+ 3,9%) et les charges de personnels militaires à 138,9 milliards de francs (+ 1,9%).

Par ailleurs, les « dépenses induites » de la fonction publique devraient augmenter de 2,6%, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Ces dépenses induites comprennent les dépenses de rémunérations, de cotisations et prestations sociales, les pensions, les subventions aux établissements d’enseignement privé et les pensions et allocations aux anciens combattants ; en revanche, elles excluent les dépenses de personnel des établissements publics subventionnés par l’Etat. Le montant des dépenses induites est estimé à 733 milliards de francs en 1999, mais pour 2000, il « n’est pas connu avec précision, car cette notion ne correspond pas à l’agrégation de chapitres budgétaires mais de codes économiques », selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Les meilleures évaluations disponibles suggèrent donc que les dépenses induites de fonction publique représenteraient 752 milliards de francs environ en 2000, soit 44,8% des dépenses nettes du budget général.

· Sans se départir du principe général de stabilité des effectifs qu’il a fixé à son entrée en fonction, le Gouvernement n’a pas pour autant cédé à une conception « crispée » de la politique des ressources humaines. On est loin, en vérité, des anathèmes lancés contre la fonction publique par certains gouvernants, sous la précédente législature.

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une augmentation des effectifs budgétaires de 247 personnes. Ce solde est la résultante de mouvements de plus grande ampleur, puisque les suppressions et créations d’emplois s’élèvent respectivement à 9.064 et 9.311 emplois. Certes, ces chiffres pourront sembler dérisoires par rapport à la « masse » que constituent les 1.670.421 emplois budgétaires inscrits dans la loi de finances initiale pour 1999. Cependant, il convient de noter l’effort de redéploiement ainsi entrepris.

Comme en matière de crédits, le Gouvernement a su accorder une norme d’évolution générale avec la satisfaction de besoins prioritaires. C’est ainsi que 1.237 emplois supplémentaires sont inscrits sur le budget de la Justice, que ceux qui sont inscrits sur le budget de l’Emploi, de la Santé et de la solidarité progressent ensemble de 240 emplois et que le budget de l’Environnement se voit gratifié de 140 emplois supplémentaires.

En contrepartie, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie voit ses effectifs diminuer de 654 personnes, soit 0,4% du total, et l’Equipement concède 385 emplois budgétaires aux redéploiements, soit 0,4% de ses effectifs.

La politique de titularisation des effectifs se poursuit, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS TITULAIRES ET CONTRACTUELS
(hors militaires et ouvriers de l’Etat)


Sections	1998		1999		2000
	Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels
Affaires étrangères	6.904	2.694	6.845	2.610	6.914	2.488
Agriculture et pêche	28.716	1.577	28.849	1.350	28.833	564
Aménagement du territoire	58	83	58	83	58	83
Environnement	1.906	478	2.066	452	2.280	446
Culture et communication	13.299	13.97	13.288	1.389	13.551	1.223
Économie, finances et industrie	178.523	2.395	178.002	2.225	177.400	2.084
Enseignement scolaire	902.943	38.618	906.296	35.271	910.463	30.950
Enseignement supérieur	121.234	5.506	121.873	5.488	123.187	4.260
Emploi	8.975	792	9.015	970	9.136	979
Santé et solidarité	13.842	467	13.881	444	13.977	450
Urbanisme et services communs	85.384	4.630	84.695	4.313	84.542	4.147
Mer	1.743	57	1.749	57	1.765	57
Tourisme	154	168	154	168	155	166
Intérieur	160.389	737	159.932	742	159.873	746
Jeunesse et sports	6.370	361	6.372	359	6.400	338
Justice	60.454	388	61.338	434	62.518	491
Outre-mer	1.996	160	1.995	160	1.113	370
SGPM	1.035	393	1.033	365	1.113	370
SGDN	55	103	71	123	73	128
Plan	96	116	96	114	96	112
Budgets civils	1.594.076	61.120	1.597.608	57.117	1.604.362	50.202
Défense	37.283	7.074	39.059	6.942	41.950	6.741
Budgets annexes	9.755	233	9.980	228	10.146	245

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.


ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1996 À 2000
	Budgets votés
	1996	1997	1998	1999 (A)
Affaires étrangères et coopération	9.864	9.724	9.617	9.474
Agriculture et pêche	30.275	30.262	30.337	30.243
Aménagement du territoire et environnement :
I.- Aménagement du territoire	116	115	141	141
II.- Environnement	2.351	2.378	2.412	2.551
Anciens combattants	2.507	2.427	2.339	2.178
Charges communes	8	8	8	16
Culture et communication	14.647	14.671	14.698	14.679
Economie, finances et industrie	183.772	182.039	181.142	180.432
Education nationale :
I.- Enseignement scolaire	946.057	941.075	941.249	941.567
II.- Enseignement supérieur	122.792	125.396	126.766	127.387
Emploi et solidarité :
I.- Emploi	9.911	9.597	9.767	9.985
II.- Santé et solidarité	14.328	14.110	14.309	14.325
Equipement, transports et logement services communs	100.590	100.246	99.405	98.341
Mer	2.954	2.433	2.361	2.380
Tourisme	333	326	323	323
Intérieur et décentralisation	163.832	163.196	162.901	162.961
Jeunesse et sports	6.847	6.697	6.731	6.731
Justice	59.775	60.102	60.864	61.794
Outre-mer	3.000	2.999	3.111	3.079
Services du Premier ministre :
I.- Services généraux	1.456	1.430	1.432	1.402
II.- Secrétariat général de la défense nationale	503	236	186	222
IV.- Plan	220	216	212	210
Total des budgets civils	1.676.450	1.669.994	1.670.615	1.670.421
Défense (hors appelés)	398.985	404.595	410.613	415.747
Total du budget général	2.086.130	2.074.589	2.081.228	2.086.168


ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN 2000
Projet de loi de finances 2000
Créations (C)	Suppressions (B)	Solde (D) = (B)+ C)	Effectifs totaux prévus = (A)+(D)
230	– 234	– 4	9.470	Affaires étrangères et coopération
543	– 705	– 162	30.081	Agriculture et pêche
				Aménagement du territoire et environnement :
–	–	–	141	I.-Aménagement du territoire
140	–	140	2.691	II.-Environnement
–	– 172	– 172	2.006	Anciens combattants
–	–	–	16	Charges communes
450	– 350	100	14.779	Culture et communication
–	– 654	– 654	179.778	Economie, finances et industrie
				Education nationale :
4.301	– 4.319	– 18	941.549	I.-Enseignement scolaire
1.668	– 1.674	– 6	127.381	II.-Enseignement supérieur
				Emploi et solidarité :
156	– 26	130	10.115	I.- Emploi
144	– 34	110	14.435	II.-Santé et solidarité
–	– 385	– 385	97.956	Equipement, transports et logement services communs
315	– 318	– 3	2.377	Mer
–	– 2	– 2	321	Tourisme
100	– 174	– 74	162.887	Intérieur et décentralisation
–	– 7	– 7	6.724	Jeunesse et sports
1.239	– 2	1.237	63.031	Justice
–	–	0	3.079	Outre-mer
				Services du Premier ministre :
20	–	20	1.422	I.-Services généraux
5	– 6	– 1	221	II.-Secrétariat général de la défense nationale
–	– 2	– 2	208	IV.-Plan
9.311	– 9.064	247	1.670.174	Total des budgets civils
8.969	– 6.765	2.204	417.951	Défense (hors appelés)
18.280	–15.829	2.451	2.088.619	Total du budget général

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « la baisse du nombre d’emplois budgétaires de contractuels observée entre 1998 et 2000 est due principalement aux redéploiements internes effectués au sein du ministère de l’Education nationale. Ainsi, dans le cadre du PLF 2000, le Gouvernement a décidé de mettre à profit la diminution des effectifs scolarisés pour améliorer les taux d’encadrement administratif et pédagogique des élèves : les redéploiements internes autorisent en effet, sans augmentation nette du nombre d’emplois budgétaires, la création, à la rentrée 2000, de 3.300 emplois d’enseignants du second degré, 970 emplois de personnels non enseignants et 1.000 postes de maîtres d’internat et surveillants d’externat, notamment pour mieux prévenir la violence dans les établissements sensibles ».

Enfin, le tableau ci-après présente l’effet de la professionnalisation des armées sur les effectifs du budget de la Défense.

EFFET DE LA PROFESSIONNALISATION DES ARMÉES SUR
LES EFFECTIFS DU BUDGET DE LA DÉFENSE

	1998	1999	2000
I.- Militaires d’active :
Officiers	4	– 52	– 137
Sous-officiers	– 1.837	– 2.690	– 4.208
Militaires du rang	7.838	8.389	8.313
Sous-total militaires d’active	6.005	5.647	3.968
II.- Personnels civils	1.366	1.488	1.206
Total Personnels civils et militaires	7.371	7.135	5.174
III.- Appelés et volontaires	– 31.853	– 34.150	– 29.769
Total général	– 24.482	– 27.015	– 24.595

· Le projet de loi de finances pour 2000 enregistre les derniers effets de l’accord salarial conclu en février 1998 avec les principales organisations syndicales, dont une présentation synthétique est donnée dans le tableau ci-après.

IMPACT DE L’ACCORD SALARIAL DU 10 FÉVRIER 1998 SUR LES DÉPENSES DE L’ETAT EN 1999 ET 2000

(en milliards de francs)

Rémunérations

Charges sociales

Pensions

Tout Etat (y compris crédits sociaux)

Interventions, fonctionnement, subventions

Total

1998

1999

2000

1998

1999

2000

1998

1999

2000

1998

1999

2000

1998

1999

2000

1998

1999

2000

Revalorisation du point fonction publique

4,6

1,6

3,2

0,9

0,3

0,6

2,0

0,7

1,5

8,2

2,8

5,8

1,1

0,4

0,8

8,5

2,9

6,1

Attribution uniforme de 2 points en 1999

–

0,4

0,6

–

0,1

–

0,2

0,3

0,0

0,8

1,2

0,0

0,1

0,2

0,0

0,9

1,3

Mesures SMIC

0,3

–

0,1

0,0

–

0,4

–

0,4

0,0

Points différenciés

0,6

0,3

0,5

0,1

0,0

0,1

0,2

0,1

0,9

0,5

0,7

0,1

0,0

1,0

0,5

0,7

Amélioration des carrières de la catégorie C

0,1

0,0

–

0,1

–

0,1

Congé de fin d’activité

–

0,4

0,8

–

0,4

0,8

–

0,4

0,8

Crédits sociaux

–

0,2

0,0

0,1

0,2

–

– 0,1

0,2

0,0

– 0,1

Total

5,6

2,4

4,5

1,4

0,8

1,6

2,1

0,9

1,9

10,3

4,6

8,5

1,5

0,6

0,8

10,6

4,7

8,8

1998 : coût en année pleine 1999 des mesures prises en 1998.

1999 : coût en 1999 des mesures prises en 1999.

2000 : coût en 2000 des mesures prises en 1999.

Interventions, fonctionnement, subventions : somme de Anciens combattants et victimes de guerre, Enseignement privé, Établissements publics.

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

En 2000, l’augmentation des dépenses de l’Etat du fait de l’accord salarial de 1998 serait de 8,8 milliards de francs, dont 4,5 milliards de francs au titre des rémunérations d’activité, 1,6 milliard de francs au titre des charges sociales, 1,9 milliard de francs au titre des pensions ; on aboutit à 8,5 milliards de francs en prenant en compte les crédits sociaux, et 0,8 milliard de francs supplémentaires sont prévus au titre des interventions et subventions diverses (anciens combattants et victimes de guerre, enseignement privé, établissements publics).

Par ailleurs, les mesures catégorielles prévues au titre de l’année 2000 autres que celles résultant de l’accord salarial (mesures portant sur les bas salaires, notamment) sont estimées à environ 2,6 milliards de francs, dont 1,2 milliard de francs au titre des plans de revalorisation de la fonction enseignante.

L’influence du glissement vieillesse-technicité (GVT solde) et de divers rebasages sur l’évolution des rémunérations, charges sociales et subventions à l’enseignement privé est évalué à 2,5 milliards de francs, hors effet du congé de fin d’activité et hors mesures catégorielles. S’agissant du congé de fin d’activité, « le coût en 2000 des revenus de remplacement pour les personnels entrés dans le dispositif jusqu’au 31 décembre 1999 est estimé à 1,6 milliard de francs ».

Les dépenses induites par la professionnalisation des armées s’élèvent à 302 millions de francs. Les autres ajustements des effectifs aux besoins des armées se traduisent globalement par une économie de 313 millions de francs sur les lignes budgétaires du ministère de la Défense et de 211 millions de francs sur le compte de commerce de la direction des constructions navales.

· Le total des crédits pour charges de pension inscrits dans les différents fascicules budgétaires représente 186,8 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000. Ce montant inclut les crédits nouvellement inscrits en loi de finances du fait de la suppression du fonds de concours n° 20-2-6-745 évoqué dans les chapitres précédents du présent rapport (5.026 millions de francs). Hors effet de cette inscription nouvelle, les crédits budgétaires progressent de 4,34% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette progression prend en compte un ajustement de 170 millions de francs du fait d’une réévaluation des perspectives d’exécution sur l’exercice 1999.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fourni à votre Rapporteur général une décomposition détaillée des facteurs de variations des crédits pour charges de pension.

FACTEURS D’ÉVOLUTION DES CHARGES DE PENSION

A.- Dépenses civiles et militaires hors PTT	+ 4,30%
w Effets reports de l’application de l’accord salarial en 1999	+ 1,22%
- revalorisation du point d’indice	+ 0,96%
- attribution de points supplémentaires	+ 0,26%
w Progression du nombre et du montant unitaire des pensions (hors PTT)	+ 3,20%
w Ajustements comptables (rappels de pensions sur exercices antérieurs et régularisation de précomptes opérés sur les contributions sociales (CSG et CRDS)	– 0,11%
B.- Dépenses de pension de La Poste et France Télécom	+ 4,62%
w Effets reports de l’application de l’accord salarial en 1999	+ 1,24%
- revalorisation du point d’indice	+ 0,96%
- attribution de points supplémentaires	+ 0,28%
w Progression du nombre et du montant unitaire des pensions (hors PTT)	+ 3,40%
w Ajustements comptables (rappels de pensions sur exercices antérieurs et régularisation de précomptes opérés sur les contributions sociales (CSG et CRDS)	– 0,01%

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Votre Rapporteur général souligne, au demeurant, que les crédits pour charges de pension ne représentent pas la véritable charge des pensions des fonctionnaires pour le budget de l’Etat. En effet, d’une part, l’Etat encaisse des recettes qui viennent atténuer la charge nette des dépenses de pension, les premières de ces recettes étant, à l’évidence, les retenues pour pension effectuées sur les traitements des fonctionnaires en activité (27,95 milliards de francs dans l’évaluation associée au présent projet de loi de finances).

En sens inverse, l’Etat supporte d’autres charges, comme les charges de compensation généralisée et de compensation spécifique vieillesse. Les crédits qu’il est proposé d’ouvrir à ce titre sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes sont fixés à 19,4 milliards de francs, en diminution d’un milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

· Les crédits pour cotisations sociales suivent une logique d’imputation budgétaire particulière :

– les cotisations patronales d’assurance maladie des fonctionnaires civils de l’Etat ainsi que des ouvriers de l’Etat au « fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat » sont regroupées sur le chapitre 33-91, article 20, du budget des Charges communes. Ils sont transférés en cours de gestion sur les chapitres 33-90 des différentes sections budgétaires ;

– les chapitres 33-90 des autres sections budgétaires portent les crédits nécessaires aux cotisations sociales d’assurance maladie des agents non titulaires, des personnels civils en fonction dans les départements d’outre-mer et des personnels militaires.

La détermination des dotations, sur chaque section budgétaire, dépend donc en grande partie des prévisions relatives à l’évolution des effectifs concernés. En revanche, la dotation du chapitre 33-91 du budget des Charges communes répond mieux à une logique « macro-budgétaire ». Le montant des crédits inscrits à ce titre s’élève à 23,3 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances, au lieu de 23,8 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999.

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « cette évolution est obtenue comme suit :

– une progression de 2,4% au titre de l’évolution des crédits de rémunération des personnels civils concernés (assiette des cotisations), intégrant une progression de 1,08% à raison du report des mesures générales pour 1999 et de 1,3% au titre des mesures catégorielles et du GVT-solde. Pour le PLF 2000, cette progression conduit à majorer le montant inscrit en LFI pour 1999 de 581 millions de francs et du GVT-solde. Pour le PLF 2000, cette progression conduit à majorer le montant inscrit en LFI pour 1999 de 581 millions de francs ;

– un transfert de 1.076 millions de francs sur le budget du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, correspondant aux cotisations patronales maladie des personnels de la direction générale des impôts, cette direction ayant passé un contrat de gestion conduisant à inscrire ces charges sur le chapitre 31-10 du ministère ;

– un transfert de 13,1 millions de francs sur le budget du ministère de l’Intérieur, correspondant aux charges de cotisations patronales maladie des personnels des préfectures du Doubs, du Finistère, de l’Isère et de la Seine maritime, expérimentant des dotations globalisées en PLF 2000. »

L’administration a, en effet, entrepris, à une échelle encore expérimentale, de modifier certaines de ses règles les plus traditionnelles pour ouvrir de nouveaux champs à l’innovation dans la gestion publique. Votre Rapporteur général se réjouit de constater qu’en ce domaine, les préoccupations des administrations se rapprochent de celles que l’Assemblée nationale a plusieurs fois développées, notamment dans le cadre des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée au sein de la Commission des finances au premier semestre de cette année.

2.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE L’ADMINISTRATION : DES INITIATIVES INNOVANTES POUR UN SERVICE PUBLIC PLUS MODERNE

Votre Rapporteur général a déjà souvent fait référence à la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 « relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations », notamment dans le rapport préalable au débat d’orientation budgétaire du 4 juin 1999. Ce texte d’apparence anodine et de portée juridique quasi nulle apparaît aujourd’hui comme l’un des éléments fondateurs du renouveau de l’administration.

Deux expériences ont été engagées, dont il importe de suivre le déroulement et de connaître les enseignements. Quatre préfectures vont, pendant l’exercice 2000, gérer des moyens de fonctionnement globalisés, y compris en matière de crédits de personnels. D’autre part, un premier contrat d’objectif à caractère pluriannuel a été conclu entre la direction générale des impôts et la direction du budget. Il est heureux que les administrations financières donnent ainsi l’exemple, un passé pas si lointain ayant plutôt montré que certaines d’entre elles étaient pour le moins réticentes à s’engager dans des démarches dépassant le cadre de l’annualité budgétaire.

En réponse à deux de ses questions, votre Rapporteur général a reçu les réponses présentées dans les encadrés ci-après.

Enfin, votre Rapporteur général s’est interrogé sur les possibilités de rationalisation engendrées par le rapprochement récent de quatre administrations deux à deux. En évoquant ces « rationalisations », il n’est pas dans le propos de votre Rapporteur général de préconiser une approche normative de la réduction des moyens de fonctionnement. Il s’agit tout simplement de reconnaître que l’un des moyens d’améliorer le service rendu à nos concitoyens consiste à rechercher, autant que faire se peut, l’apparition de « synergies » entre administrations et d’en tirer les conséquences en termes d’allocations et réallocations de moyens.

CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS

Question : Faire connaître les grandes lignes des « contrats d’objectifs et de moyens » conclus avec la direction générale des impôts et le service de l’expansion économique à l’étranger, ainsi que leurs répercussions éventuelles sur le calcul des dotations en moyens de fonctionnement de ces deux services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Réponse :

Lors du comité technique partitaire mixte du 13 avril dernier, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie avait indiqué qu’il souhaitait que les directions s’inscrivent dès que possible dans une démarche de définition d’objectifs pluriannuels et de contractualisation, avec la direction du budget, des moyens permettant d’atteindre ces objectifs. Cette démarche donne aux directions qui y souscrivent la visibilité nécessaire à la conduite de la modernisation et du changement.

La direction générale des impôts a pu aboutir à un accord avec la direction du budget pour la période 2000-2002 et le contrat en forme définitive devrait être signé dans les tout prochains jours (de son côté, la DREE, qui avait déjà depuis de longues années expérimenté une démarche similaire avec la direction du budget, prépare un nouveau projet qui devrait être prêt dans les prochaines semaines).

Le contrat DGI s’inscrit pleinement dans les orientations de réforme déjà arrêtées pour le ministère puisqu’il donne la priorité aux usagers et vise à leur donner un meilleur service, à moindre coût.

Dans le cadre de ce contrat, la DGI prend un certain nombre d’engagements conformes à ces orientations (mieux accueillir les usagers, traiter plus rapidement leur dossier, renforcer la qualité du contrôle fiscal, etc.), engagements dont le respect sera apprécié par le biais d’indicateurs d’activité et de performance dans le contrat et suivis sur sa durée.

Ce contrat évalue les gains d’efficacité attendus et il en précise les conditions d’utilisation.

En contrepartie de ces engagements, la DGI reçoit l’assurance de disposer sur trois ans des moyens budgétaires définis par le contrat.

Les responsables des services déconcentrés ainsi que les organisations syndicales de la DGI ont été informés de l’élaboration de ce contrat qui ouvre un nouvel espace de dialogue professionnel.

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

L’EXPÉRIENCE DE GLOBALISATION
DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL

Question : Présenter « l’expérience de globalisation des moyens de fonctionnement et de personnel » conduite dans quatre préfectures en 2000, évoquée dans le dossier de presse du projet de loi de finances.

Réponse :

A partir du 1^er janvier 2000, les préfectures du Doubs, du Finistère, de l’Isère et de Seine-Maritime recevront une dotation globale - inscrite au budget du ministère de l’intérieur, sur le nouveau chapitre 37-20 – pour le paiement des dépenses de fonctionnement et de rémunération. Le chapitre 37-20 regroupe, pour ces quatre préfectures, les dotations précédemment inscrites aux chapitres suivants :

- Rémunération des personnels titulaires et contractuels des préfectures : chapitres 31-01 articles 71 et 91, 31-02 article 91, chapitre 31-11.

- Vacations et autres agents non titulaires : chapitre 31-98 article 20.

- Charges sociales : chapitre 33-90 articles 20, 30 et 90.

- Prestations sociales obligatoires : chapitre 33-91, articles 20, 30 et 90.

- Dépenses de fonctionnement des préfectures : chapitre 37-10.

- Gros entretien immobilier : chapitre 57-40 article 51.

Les crédits du nouveau chapitre 37-20 ne feront l’objet d’aucune restriction en cours de gestion, y compris en matière d’emplois. De plus, ils seront intégralement reportables d’un exercice sur l’autre (compte tenu de la mesure horizontale d’inscription à l’état H des chapitres de dépenses de fonctionnement des parties 34, 35 et 37, l’avantage portera principalement sur les rémunérations). En contrepartie, ils ne recevront aucun abondement complémentaire – sauf pour compenser, le cas échéant, les charges résultant de visites protocolaires ou d’éventuelles augmentations du point fonction publique ou du taux des cotisations sociales à la charge des employeurs.

L’expérience de globalisation des crédits donnera aux préfets la possibilité, avec l’accord du contrôleur financier, de modifier en cours d’année la répartition de leur enveloppe globale entre fonctionnement et rémunération, telle qu’elle aura été fixée dans le budget initial. Ils bénéficieront en outre de plus grandes marges de manœuvre pour mener une politique de personnel autonome dans le respect des règles de gestion du personnel de la fonction publique : recrutement de vacataires, rémunération d’heures supplémentaires, modification du poids relatif des différentes catégories de personnel, développement des qualifications manquantes, voire externalisation de certaines prestations.

… / …

L’EXPÉRIENCE DE GLOBALISATION
DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL
(suite)

Les contrôleurs financiers des dépenses déconcentrées seront étroitement associés à l’ensemble de la démarche aussi bien lors de la préparation du budget que dans le suivi de son exécution. Afin d’apprécier les résultats de l’expérimentation, un ensemble d’indicateurs, distinguant les grandes missions des préfectures, est en train d’être mis en place.

Cette expérimentation va donc dans le sens de la modernisation de la gestion publique souhaitée par le Parlement.

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

La fusion des services des affaires étrangères et de la coopération est effective depuis la publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998. Cependant l’intégration complète des agents de la Coopération ne sera achevée qu’au cours de l’année 2000. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « les effets de synergie attendus de ce rapprochement, notamment du point de vue de la gestion du personnel, ne peuvent par conséquent pour l’instant être quantifiés que de façon incomplète ».

La fusion des deux directions de moyens s’est traduite par une économie de 37 emplois. D’autres gains sont attendus de la refonte définitive de l’organigramme des directions. Par ailleurs, le processus d’intégration des agents issus des services de la coopération dans les corps de fonctionnaires des affaires étrangères se poursuit. L’harmonisation des statuts des agents est, selon votre Rapporteur général, un gage de souplesse dont l’administration et les usagers devraient bénéficier rapidement.

Les moyens de fonctionnement, regroupés sur un chapitre unique, ont permis de dégager une économie de 13 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. « 35,3 millions de francs d’économie sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2000, dont la moitié est permise par la fusion des anciens services de la coopération et la rationalisation du fonctionnement des services à l’étranger ».

Le regroupement des administrations des anciens combattants et de la défense devrait être conduite progressivement à partir du dernier trimestre de l’année 1999. « En termes d’effectifs, le regroupement des administrations générales a été pris en compte dans le nombre de suppressions d’emplois proposé. Une centaine de ces suppression d’emplois découlent ainsi directement de la prise en compte de l’adossement de l’administration générale des anciens combattants sur celle de la défense. Une économie de près de 14 millions de francs est ainsi réalisée sur les chapitres de personnel ».

Votre Rapporteur général est conscient que ces rapprochements administratifs peuvent être appréhendés uniquement à travers le prisme réducteur des économies en moyens humains et matériels qu’ils pourraient permettre. C’est oublier l’autre dimension de l’action administrative : le service rendu à l’usager. La recherche d’une meilleure complémentarité des moyens ne doit pas conduire à une dégradation de la qualité du service public. Le Gouvernement a montré qu’il était vigilant sur cet aspect de la réforme, ce dont votre Rapporteur général ne peut que se réjouir.

C.- LA CONSOLIDATION DES RELATIONS AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

1.- LES CONCOURS DE L’ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES : UNE PROGRESSION MODÉRÉE DES DOTATIONS « SOUS ENVELOPPE », QUI DOIVENT PRENDRE EN COMPTE, EN OUTRE, LE RECENSEMENT GÉNÉRAL DE 1999

L’année 2000 se situe dans la deuxième année d’application du contrat de croissance et de solidarité, prévu par l’article 57 de la loi de finances initiale pour 1999, qui s’est substitué au pacte de stabilité financière instauré par l’article 32 de la loi de finances pour 1996 pour une période de trois ans.

Comme ce dernier mécanisme, le contrat de croissance et de solidarité vise à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités locales et des charges de l’Etat, grâce à une programmation pluriannuelle de l’évolution des dotations. Il conserve donc une structure similaire à celle du dispositif précédent : distinction entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe ; calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à partir de la DGF « recalée » de l’année en cours ; utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d’ajustement. Toutefois, le contrat de croissance et de solidarité prévoit également de partager les fruits de la croissance avec les collectivités locales (l’enveloppe normée est désormais indexée sur l’évolution des prix et d’une partie du PIB) et de moduler la baisse de la DCTP en faveur des collectivités les plus démunies.

Globalement, le montant total des ressources transférées par l’Etat (hors fiscalité transférée) s’élève à 291,14 milliards de francs, en progression de 2,67 % par rapport au montant révisé de 1999. Cette évolution est, toutefois, essentiellement imputable à la forte progression de la compensation de la perte de produit résultant de la suppression de la part salariale des bases de taxe professionnelle (article 44 de la loi de finances pour 1999), qui passe de 13,11 milliards de francs en 1999 à 22,6 milliards de francs en 2000.

Un examen plus détaillé nécessite de distinguer l’évolution du périmètre normé (+ 1,67 % à structure constante) et l’évolution des dotations hors enveloppe (+ 1 %).

Le tableau de la page suivante retrace l’évolution de l’effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales.

a) Une faible progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au sein de l’enveloppe normée

Le montant de l’enveloppe normée pour 2000 est de 160,572 milliards de francs. Les modalités de son calcul peuvent être retracées en trois étapes.

· Première étape : le recalage de la dotation globale de fonctionnement

Conformément à l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF doit évoluer en fonction d’un indice égal à la somme du taux prévisionnel d’évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l’année de versement de la DGF (soit 2000) et de la moitié du taux d’évolution du produit intérieur brut en volume de l’année en cours (soit 1999), sous réserve que celui-ci soit positif.

Ce même article prévoit que cet indice prévisionnel est appliqué à la DGF de l’année en cours, dont le montant doit être révisé pour tenir compte des derniers taux d’évolution connus des éléments constituant l’indice d’indexation de l’année en cours.


EFFORT FINANCIER DE L’ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES (en millions de francs)
	1999 évolution révisée	PLF 2000	Evolution % 2000/1999	Evolution % 2000/1999 à structure constante
I.- DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
1.1 Dotation globale de fonctionnement	108.882	111.386	2,30	2,05
1.2 Dotation spéciale instituteurs	2.602	2.353	– 9,56	0,82
1.3 Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle	3.383	3.721	9,98	– 0,32
1.4 Fonds national de péréquation ^(a)	827	825	– 0,26	– 0,32
1.5 Dotation élu local	273	276	0,82	0,82
1.6 Dotation globale d’équipement des départements (AP)	2.741	2.840	3,60	3,60
1.7 Dotation globale d’équipement des communes (AP)	2.558	2.650	3,60	3,60
1.8 Dotation régionale d’équipement scolaire (AP)	3.443	3.567	3,60	3,60
1.9 Dotation départementale d’équipement des collèges (AP)	1.710	1.771	3,60	3,60
1.10 Dotation générale de décentralisation ^(b)	18.971	10.013	– 47,22	0,82
1.11 Dotation générale de décentralisation (Corse) ^(c)	1.340	1.351	0,82	0,82
1.12 Dotation de décentralisation formation professionnelle	7.899	7.964	0,82	0,82
1.13 Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI)	12.278	11.856	– 3,44	– 3,44
TOTAL I	166.907	160.572	– 3,80	1,48
II.- COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE
2.1 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle.......	13.119	22.600	72,27
2.2 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux.	5.092	5.134	0,82
2.3 Compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux	1.200	4.604
TOTAL II	19.410	32.338	66,60
III. DOTATIONS HORS ENVELOPPE
3.1 Fonds de compensation pour la TVA	20.512	21.820	6,38
3.2 Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation	2.000	2.040	2,00
3.3 Subventions et comptes spéciaux du Trésor, dont :
- Subventions de fonctionnement de divers ministères....	7.070	7.466	5,61
- Subventions d’équipement de divers ministères (AP)...	3.855	3.741	– 2,96
- Comptes spéciaux du Trésor (AP)	1.288	1.143	– 11,21
3.4 Compensation d’exonérations et de dégrèvements législatifs, dont :
- Réduction pour embauche et investissement (DCTP)....	1.233	50	–
- Contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties	320	225	– 29,69
- Compensations de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale	^(d) 11.851	^(e) 12.263	3,48
- Contrepartie de divers dégrèvements législatifs	49.128	49.484	0,72
TOTAL III	97.256	98.233	1,00
TOTAL GÉNÉRAL	283.573	291.143	2,67
III. FISCALITÉ TRANSFÉRÉE (pour mémoire)	43.572	41.773	– 4,13
(a) Dont 150 millions de francs hors enveloppe normée en 1999, 2000 et 2001.
(b) Dont crédits culture et compensation 1999 DMTO des départements intégrée dans la DGD au sein de l’enveloppe normée (base 1999 pour 2000).
(c) Dont crédits culture.
(d) Dont 255 millions de francs en 1999 à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge de l’Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.
(e) Dont 310 millions de francs en 2000 à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge de l’Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.

Il convient donc, conformément à la loi, avant de fixer le montant de la DGF pour 2000, de réviser au préalable le montant de la DGF pour 1999, en prenant en compte le fait que le taux d’évolution du prix de la consommation des ménages hors tabac, en 1999, est estimé à + 0,5 % contre + 1,2 % en loi de finances pour 1999. De même, le taux d’évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1998 est de + 3,2 %, contre + 3,1 % prévu en loi de finances pour 1999. L’indice d’actualisation 1999 révisé est donc de + 2,10 %, soit prix 1999 (+ 0,5 %) + ½ PIB 1998 (+ 3,2 %/2), contre + 2,75 % en loi de finances initiale 1999.

Cette révision doit s’effectuer à partir du montant définitif de la DGF pour 1998, soit 106.404 ,073 millions de francs.

Le calcul est donc ainsi opéré.

Montant définitif de la DGF pour 1998 106.404,073 millions de francs

´ 1,0210

____________

Montant révisé de la DGF pour 1999 108.638,559 millions de francs

Ce montant, comparé au montant ouvert initialement, hors régularisation négative de la DGF pour 1997 et hors majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine, fait apparaître une diminution de la DGF pour 1999 de 906,632 millions de francs.

· Deuxième étape : l’indexation des dotations comprises dans l’enveloppe normée

Chaque dotation sous enveloppe évolue selon ses règles propres. Seule la dotation de compensation de la taxe professionnelle voit son indexation spécifique (indexation sur l’évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat) suspendue pendant la durée du contrat de croissance et de solidarité, afin de servir de variable d’ajustement de l’enveloppe.

– Les dotations de fonctionnement :

La dotation globale de fonctionnement progresse comme la somme de l’évolution des prix à la consommation prévus pour 2000 (+0,9 %) et la moitié de l’évolution du PIB de 1999 (+1,15 %), soit 2,05 %. Elle devrait donc s’établir à 110.865,649 millions de francs.

Cependant, en application de l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, la régularisation négative de la DGF pour 1999, constatée au 31 juillet 1999, doit être imputée sur le montant de la DGF du plus prochain exercice. Le montant de la DGF pour 2000 doit donc être réduit du montant de la régularisation négative pour 1998, soit
– 679,31 millions de francs.

Dans ces conditions, le montant de la DGF pour 2000 est de 110.185,919 millions de francs.

Ce montant est en hausse de + 0,821 % par rapport à celui ouvert en loi de finances initiale pour 1999, soit une progression inférieure à l’inflation. Pour les communes ne bénéficiant que de la dotation forfaitaire de la DGF, la progression de leur dotation ne pourra être comprise que dans une fourchette comprise entre 0,41 et 0,45 %, en fonction des décisions prises par le Comité des finances locales.

La DGF pour 2000 sera néanmoins abondée d’au moins 1.200 millions de francs.

En effet, d’une part, la majoration de la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 500 millions de francs prévue par l’article 59 de la loi de finances pour 1999 est reconduite pour 2000 et 2001.

D’autre part, l’article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a instauré un prélèvement sur les recettes de l’Etat pour financer les nouvelles communautés d’agglomération. Ce prélèvement est au maximum de 500 millions de francs par an entre 2000 et 2004.

Enfin, les conséquences de l’impact du recensement général de la population de 1999 sur les dotations de solidarité de la DGF seront prises en compte. L’article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales dispose que la moitié des augmentations de population constatées par un recensement général doit se répercuter sur le montant de la dotation forfaitaire des communes concernées. Cette majoration de leur dotation est financée par prélèvement sur la dotation d’aménagement de la DGF, c’est-à-dire supporté par la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. Un dispositif spécifique a donc été mis en œuvre afin de permettre d’assurer un taux de progression convenable aux dotations de solidarité rurale et de solidarité urbaine :

– tout d’abord, un projet de loi ordinaire (n° 1809) va introduire une mesure de lissage sur trois ans des hausses et des baisses de population constatée en 1999. Les hausses de population constatées à l’issue du recensement général de 1999 seront donc prises en compte pour déterminer l’évolution de la dotation forfaitaire des communes concernées progressivement sur une période de trois ans, ce qui atténuera l’impact de ce recensement sur la dotation d’aménagement. Par ailleurs, le même projet de loi prévoit le gel, sur la même durée, de la dotation forfaitaire des communes dont la population baisse ;

– ensuite, l’article 34 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit d’abonder le solde de la dotation d’aménagement destiné à la dotation de solidarité rurale (DSR) et à la DSU à hauteur de 200 millions de francs. Le Premier ministre a annoncé que ce montant serait porté à 700 millions de francs. Les 500 millions supplémentaires seront destinés exclusivement à la DSU.

La dotation spéciale instituteurs (DSI) évolue comme la DGF (+ 0,821 %). Cependant, son montant est corrigé chaque année à la baisse pour prendre en compte les effets de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs d’école (catégorie A n’ouvrant plus droit au logement gratuit) et les départs à la retraite. Il convient, en outre, de préciser qu’il est tenu compte de l’effet d’endogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit au logement gratuit par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs d’école), estimé à 5 % du nombre d’ayant-droits au logement quittant le corps des instituteurs. Au total, la dotation spéciale instituteurs pour 2000 s’élève à 2.353 millions de francs, soit une baisse de 9,56 % par rapport à 1999.

Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est indexé sur les recettes fiscales nettes de l’Etat, soit – 0,316 %. Hors cotisation de péréquation, dont le montant n’est pas encore connu, les ressources du fonds atteignent 3.720,8 millions de francs, contre 3.383 millions de francs en 1999, soit une progression de 9,98 %. Cette progression est liée à l’abondement provenant du retour de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, qui bénéficie au FNPTP, en application de l’article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications. Il s’élève à 2.076,340 millions de francs en 2000 contre 1.733,420 millions de francs en 1999. Toutefois, la compensation d’une partie des exonérations de la taxe professionnelle prévue par la loi sur la ville (exonérations de taxe professionnelle dans les zones franches urbaines et dans les zones de redynamisation urbaine) est imputée sur ce fonds, mais à hauteur seulement de l’accroissement de ce retour de fiscalité de France Télécom et de la Poste par rapport à l’année précédente (soit 397,428 millions de francs en 1999), le surplus éventuel étant pris en charge directement par l’Etat. En conséquence, le FNPTP sera majoré de 1.733,4 millions de francs en 2000 (2.076,340 millions de francs – 342,9 millions de francs).

La dotation de l’Etat au Fonds national de péréquation est également indexée sur l’évolution des recettes fiscales nettes de l’Etat, d’où la diminution de 0,316 % de son montant pour 2000 : 675 millions de francs ⁽⁾.

Toutefois, comme en 1999, la dotation de l’Etat qui alimente le FNP sera abondée de 150 millions de francs, afin de tenir compte de la création d’une nouvelle part dans la seconde fraction du FNPTP (cette seconde part est destinée à compenser les diminutions de DCTP pour les communes défavorisées).

L’indexation de la dotation élu local est égale à la progression de la dotation globale de fonctionnement. Son montant s’établit à 275 millions de francs pour 2000.

– Les dotations d’équipement :

La dotation globale d’équipement (DGE) des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 3,6 %). Elle s’élève donc à 2.840 millions de francs pour 2000.

La dotation globale d’équipement des communes est soumise à la même indexation que la dotation globale d’équipement des départements. Son montant est de 2.650 millions de francs.

– Les financements des transferts de compétences :

La dotation régionale d’équipement scolaire et la dotation départementale d’équipement des collèges, indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, progressent de 3,6 % et s’élèvent respectivement à 3.567 millions de francs et à 1.771 millions de francs.

La dotation générale de décentralisation (DGD) évolue comme la DGF, soit + 0,8210 %.

Après application de ce taux de progression de 0,8210 %, le montant total de la DGD prise en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité s’élève à 28.190 millions de francs (18.875 millions de francs pour la DGD intérieur, 1.351 millions de francs pour la DGD Corse et 7.964 millions de francs pour la DGD formation professionnelle).

Toutefois, ce montant doit être révisé afin de prendre en compte les conséquences de la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle, qui organise le transfert de compétence de la couverture maladie des plus démunis (aide médicale) des départements à l’Etat. Le texte précité prévoit un transfert financier au profit de l’Etat, qui s’opère par le biais d’un prélèvement sur la DGD des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à l’aide médicale. Ce transfert réduit par conséquent la DGD à hauteur d’un montant de 9.127,26 millions de francs. Par ailleurs, le montant ouvert dans le projet de loi de finances est majoré de 14,124 millions de francs afin de prendre en compte un certain nombre d’ajustements techniques.

· Troisième étape : l’ajustement de l’enveloppe par l’intermédiaire de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche et investissement)

Dans le cadre du pacte de stabilité (1996 à 1998), le montant total de l’enveloppe normée devait progresser d’une année sur l’autre comme l’évolution des prix à la consommation, hors tabac. Le contrat de croissance et de solidarité 1999 à 2001 prévoit, en outre, de prendre en compte une fraction du taux d’évolution du produit intérieur brut en volume de l’année précédant le versement. Cette fraction est égale à 25 % en 2000 (20 % en 1999 et 33 % en 2001).

L’enveloppe normée progresse donc de 1,475 % en 2000, soit la somme de l’évolution prévisionnelle des prix en 2000 (+ 0,9 %) et de 25 % de l’évolution du PIB en 1999 (2,3 %).

Cette progression ne peut être respectée que par une diminution de 3,44 % de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Toutefois, le contrat de croissance et de solidarité prévoit de moduler la réduction de la DCTP en faveur des collectivités les plus démunies (communes éligibles à la DSU, départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux). Ces dernières ne supporteront qu’une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne. En outre, les communes éligibles à la DSU et à la fraction « bourgs-centres » de la DSR, ainsi que certaines communes bénéficiant de la seconde fraction de la DSR bénéficient d’une attribution du FNPTP destinée à compenser la totalité de la perte subie au titre de la DCTP.

Ce dernier dispositif, institué par la loi de finances pour 1999, mériterait d’être reconduit pour les collectivités défavorisées dont la DCTP diminuera en 2000.

b) L’évolution des dotations hors enveloppe

La dotation inscrite au titre du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est fixée à 21,82 milliards de francs.

Cependant, le FCTVA est un prélèvement sur recettes versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives. Le montant total de sa dotation pourrait donc être supérieur en exécution à ces prévisions.

Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation progresse de 2 % pour s’établir à 2,04 milliards de francs. Le montant de ce prélèvement correspond à l’estimation des recettes pour 2000.

Les subventions de fonctionnement de divers ministères progressent de 5,61 %.

La compensation des exonérations et des dégrèvements législatifs concernant la fiscalité locale atteint 62,02 milliards de francs. Cela est dû principalement au coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée prévu par l’article 1647 B sexies du code général des impôts.

c) Les compensations accordées au titre de la réforme de la taxe
professionnelle et des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)

La suppression progressive, à partir de 1999 et sur cinq ans, de la part salaires des bases de la taxe professionnelle a été compensée à hauteur de 13.118,608 millions de francs la première année. Pour 2000, le montant de la compensation de la part salaires s’élèverait à 22.600 millions de francs.

La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) s’élève à 5.060 millions de francs (ce montant sera ajusté en loi de finances rectificative pour 1999 : + 31,475 millions de francs) et celle liée à l’allégement de la part départementale à 3.300 millions de francs (ce montant sera ajusté en loi de finances rectificative pour 1999 : + 248,667 millions de francs). Cette compensation sera intégrée dans la dotation générale de décentralisation, en ce qui concerne les départements ; un chapitre budgétaire spécifique, le chapitre 41-55, étant créé pour accueillir la part revenant aux régions.

En 2000, la compensation de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux s’élèverait à 5.133,548 millions de francs et la compensation de la nouvelle diminution de la part départementale s’élèverait à 4.604,048 millions de francs, auxquels doivent être ajoutés 1.200 millions de francs engagés, par anticipation de la mesure, en loi de finances rectificative 1999 (mesure applicable au 15 septembre 1999).


ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN EXÉCUTION (en millions de francs courants)
		1992		1993		1994		1995		1996		1997		1998		1999 révisé		PLF 2000		Evolution 2000/1999 (en %)
I.- Dotations et subventions de fonctionnement
Dotation globale de fonctionnement	92.226		96.219		98.144		99.812		103.576		104.882		106.333		109.789		111.386		1,45
Dotation spéciale pour le logement des instituteurs	3.309		3.203		3.125		3.024		2.982		2.862		2.712		2.602		2.353		– 9,57
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle	1.013		1.392		1.296		1.385		1.797		1.788		3.046		3.383		3.721		9,99
Fonds national de péréquation	–		–		–		569		616		612		639		827		825		– 0,24
Dotation élu local	–		250		250		250		259		262		266		273		276		1,10
Autres subventions	4.530		4.655		4.773		4.829		4.664		6.587		6.686		7.070		7.466		5,60
Total I	101.078		105.719		107.589		109.869		113.894		116.993		119.682		123.944		126.027		1,68
II.- Dotations et subventions d’équipement
Dotation globale d’équipement : AP (a)	(5.619)		(5.695)		(5.895)		(6.089)		(5.689)		(4.980)		5.105		5.299		5.490		3,60
CP (b)	5.433		5.382		5.582		5.848		5.474		4.932		5.058		5.230		5.415		3,54
Fonds de compensation de la TVA	20.257		22.450		23.192		21.775		21.828		20.250		19.650		20.512		21.820		6,38
Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la circulation	1.051		1.123		1.507		1.166		1.669		1.788		1.895		2.000		2.040		2,00
Subventions de divers ministères et comptes spéciaux du Trésor :
AP (a)	(5.821)		(6.827)		(6.781)		(5.027)		(5.659)		(4.910)		5.846		5.143		4.884		– 5,04
CP (b)	5.571		5.734		5.119		4.736		5.374		4.547		7.543		4.827		4.509		– 6,59
Total II DO + AP (d) DO + CP	32.748 32.312		36.095 34.689		37.375 35.400		34.057 33.525		34.845 34.345		31.928 31.517		32.496 34.146		32.954 32.569		34.234 33.784		3,88 3,73
III.- Compensation financière des transferts de compétence de l’Etat aux collectivités locales
Dotations budgétaires :
- dotation générale de décentralisation (DGD) (Intérieur)	16.397		16.211		16.449		16.792		17.624		(e)14.521		(e) 14.688		(e) 18.971		(e) 10.013		– 47,22
- DGD Corse	–		1.084		1.155		1.221		1.267		(f)1.285		(f) 1.303		(f) 1.340		(f) 1.351		0,82
- DGD Formation professionnelle	2.810		2.931		3.818		4.726		4.950		5.018		5.088		7.899		7.964		0,82
- dotation régionale d’équipement scolaire :
AP (a)	(2.675)		(2.807)		(2.947)		(3.044)		*(3.157)*		*(3.229)*		3.310		3.443		3.567		3,60
CP (b)	2.585		2.707		2.835		2.955		3.069		3.161		3.247		3.347		3.464		3,50
- dotation départementale d’équipement des collèges :
AP (a)	(1.324)		(1.388)		(1.458)		(1.506)		*1.562*		*(1.598)*		1.637		1.710		1.771		3,57
CP (b)	1.279		1.339		1.403		1.462		1.518		1.564		1.606		1.659		1.719		3,62
Fiscalité transférée :
- loi du 7 janvier 1983	36.994		36.628		40.495		37.409		37.597		42.235		47.107		43.540		41.740		– 4,13
- loi du 30 mai 1991	–		38		38		34		29		30		31		32		33		3,13
*DO + AP* (c) Total III DO + CP (d)	60.200 60.065		61.087 60.938		66.360 66.193		64.732 64.599		66.186 66.054		67.916 67.814		73.164 73.070		76.935 76.788		66.439 66.284		– 13,64 – 13,68

ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES EN EXÉCUTION (suite)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 révisé

PLF
2000

Evolution 2000/1999

(en %)

IV.- Compensation de la réforme fiscale

Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salariale des bases de la taxe professionnelle

–

13.119

22.600

72,27

Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux

–

1.581

5.092

5.134

0,82

Compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux

–

1.200

4.604

–

Total IV

–

1.581

19.411

32.338

66,60

V.- Compensation d’exonérations et de dégrèvements législatifs

Dotation de compensation de la taxe professionnelle

23.451

22.848

18.304

18.275

17.473

17.815

16.993

13.510

11.906

– 11,87

Contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties

1.783

1.509

1.303

983

740

510

315

320

225

– 29,69

Compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale

5.900

8.024

8.416

10.215

12.946

15.178

11.844

11.851

12.263

3,48

Compensation de divers dégrèvements législatifs

22.314

25.362

34.103

38.432

40.908

44.827

47.109

49.128

49.484

0,72

Total V

53.448

57.743

62.126

67.905

72.067

78.330

76.261

74.809

73.878

– 1,24

TOTAL GÉNÉRAL DO + AP (c)
DO + CP (d)

247.474
246.903

260.644
259.089

273.450
271.308

276.563
275.898

286.992
286.360

295.217
294.704

303.184
304.740

328.053
327.521

332.916
332.311

1,48
1,46

(a) Autorisations de programme.

(b) Crédits de paiement.

(d) Dépenses ordinaires et crédits de paiement.

(e) Dont crédits culture : 864,7 millions de francs en 1997 ; 877,3 millions de francs en 1998 ; 901,7 millions de francs en 1999 et 3.548,7 millions de francs de compensation de réduction des DMTO des départements de LFI 1999 ; 901,1 millions de francs en 2000.

(f) Dont crédits culture : 37,9 millions de francs en 1997 ; 38,4 millions de francs en 1998 ; 39,5 millions de francs en 1999 ; 39,8 millions de francs en 2000.

2.- LES CONCOURS DE L’ETAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

L'ensemble des concours budgétaires de l'Etat aux régimes de sécurité sociale devrait atteindre 170,63 milliards de francs en 1999, ce qui représente une très forte diminution par rapport à 1999. En fait, cette évolution singulière ne fait que traduire, au niveau des dotations budgétaires, l’affectation d’une fraction du droit de consommation sur les tabacs au Fonds pour le financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, proposée par l’article 29 du présent projet de loi de finances, et sa contrepartie en matière de crédits.

· Les subventions de l'Etat versées à plusieurs régimes de sécurité sociale varient directement en fonction des prévisions relatives aux prestations et cotisations émanant des régimes concernés et donc des évolutions des actifs cotisants et des effectifs pensionnés.

Elles sont également affectées par les mécanismes de compensation généralisée et de compensation spécifique (« surcompensation ») entre les régimes de retraite.

En tant qu’employeur de fonctionnaires civils et militaires et d’ouvriers, l’Etat supporte un supplément de charges qui s’élèverait, en 2000, à 3.163 millions de francs. En tant que garant de l’équilibre de certains régimes spéciaux de sécurité sociale, l’Etat bénéficie d’un allégement de charges, évalué à 7.045 millions de francs en 2000, dû à la diminution de la subvention d’équilibre qu’il doit verser aux organismes gérant ces régimes.

Au total, la surcompensation allège de 3.882 millions de francs la charge du budget de l’Etat, soit un montant très comparable aux montants observés lors des derniers exercices.

In fine, les subventions de l’Etat s’élèveraient à 51,03 milliards de francs, en légère diminution de 416 millions de francs (– 0,8%). Cependant leur part dans l’ensemble des concours aux régimes de sécurité sociale s’accroîtrait très sensiblement, passant de 24,3% prévu dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1999 à 29,9% dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000.


INCIDENCE DE L’AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE LA SURCOMPENSATION SUR LE BUDGET DE L’ETAT ^(a) (en millions de francs)
	LFI 1994	LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000
Taux	38 %	38 %	38 %	38%	38%	38%	38%
I.- ACCROISSEMENT DE LA CHARGE DE L’ÉTAT : Régime débiteur :
Charges communes : Chapitre 33-91.- Pensions civiles et militaires	+ 2.111	+ 2.585	+ 2.675	+ 3.003	+ 3.166	+ 3.354	+ 3.163
II.- DIMINUTION DE LA CHARGE DE L’ÉTAT : Ajustement des subventions d’équilibre des régimes crédi-teurs :
Mer : Chapitre 47-23.- Subvention à l’ENIM	- 729	- 768	- 798	- 855	- 891	- 903	– 918
Charges communes : Chapitre 46-90.- Subvention à la SEITA	- 98	- 85	- 94	- 98	- 95	- 100	– 99
Emploi et Solidarité : Chapitre 47-23.- Art. 10 : subvention à la Caisse des Mines (b)	- 3.952	- 3.966	- 3.887	- 3.899	- 4.176	- 4.279	– 4.241
Transports : chapitre 47-41.- Charges de retraites de la SNCF	- 1.849	- 1.870	- 1.979	- 1.908	- 1.890	- 1.865	– 1.787
TOTAL	- 4.517	- 4.104	- 4.083	- 3.757	- 3.886	- 3.793	– 3.882
(a) Écarts par rapport au maintien du taux de réalisation de la surcompensation à 22%. (b) Dotation transférée sur le budget des Charges communes dans le PLF 2000. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Alors que 200 millions de francs environ peuvent être repris de la subvention versée au régime de sécurité sociale des gens de mer, le principal facteur de baisse des subventions est l’amélioration de l’équilibre financier du BAPSA. Une forte baisse des évaluations de dépenses (– 1,6 milliard de francs du fait de l’évolution des effectifs de bénéficiaires et d’un ajustement aux dépenses constatées) fait plus que compenser la diminution nette des ressources (– 855 millions de francs), causée en partie par la non reconduction d’une affectation d’un milliard de francs de la C3S en 1999.

· Les prestations prises en charge par l’Etat continueraient à croître à un rythme soutenu. Elles atteindraient ainsi 96,5 milliards de francs (+ 3,1%) au lieu de 93,6 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999.

Trois prestations rassemblent plus de 90% du total des crédits : le RMI (28,7 milliards de francs), l’allocation aux adultes handicapés (26 milliards de francs) et les aides personnelles au logement (34,3 milliards de francs). Dans l’ensemble, leurs évolutions prévues pour 2000 prolongent celles des années précédentes.


ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L’ETAT AUX PRINCIPAUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (en millions de francs)
	Exécution1995	Exécution1996	Exécution1997	Exécution1998	LFI 1999	PLF 2000	PLF 2000/ LFI 1999
I. Subventions
. TVA nette affectée au BAPSA . Régime des exploitants agricoles (BAPSA) . Régime de retraite des mineurs (CANSSM) . Régime de retraite des cheminots (SNCF) . Régime des marins (ENIM) . Divers régimes (CAMR, SEITA, CRRFOM)	22.417 8.079 2.208 13.632 4.464 557	22.865 6.394 2.242 13.720 4.139 545	27.460 6.656 2.134 13.931 4.227 531	24.409 6.979 1.506 14.043 4.300 540	25.614 4.903 1.564 14.131 4.695 542	26.530 3.536 1.587 14.329 4.489 562	3,6% – 27,9% 1,5% 1,4% – 4,4% 3,7%
Sous-total I	51.356	49.905	54.939	51.777	51.449	51.033	– 0,8%
Part des subventions	31,1%	26,5%	26,0%	24,8%	24,3%	29,9%
II. Exonérations de charges compensées par l’Etat . Contrats aidés	11.372	15.225	15.912	11.259	13.859	12.360	– 10,8%
. Allégements de charges	20.663	37.905	49.550	52.813	51.941	9.783	– 81,2%
. Allégements de charges DOM	589	797	1.102	1.171	1.000	1.000	0
Sous-total II	32.624	53.928	66.564	65.243	66.800	23.143	– 65,4%
Part des exonérations compensées	19,8%	28,6%	31,5%	31,3%	31,5%	13,6%
III. Prestations prises en charge par l’Etat
. Allocation de RMI . Allocation parent isolé . Fonds spécial d’invalidité . Remboursement de l’IVG . Prestations maladies des GIG ^(a) . Allocation aux adultes handicapés (AAH) . Aides au logement (FNAL + APL) . Allocation pour dépenses de scolarité /aide à la scolarité ^(b) . Majoration de l’allocation de rentrée scolaire	21.843 – 1.570 150 1.459 20.663 29.943 787 4.626	23.000 – 1.666 150 1.417 22.110 32.105 774 3.191	24.409 – 1.680 150 1.271 22.944 32.410 839 6.426	26.227 – 1.584 162 1.355 23.907 32.309 0 6.059	26.400 4.233 1.592 162 1.319 25.228 34.629 0 –	28.700 4.352 1.592 162 1.335 25.972 34.345 0 –	8,7% 2,8% 0 0 1,2% 2,9% – 0,8% – –
Sous-total III	81.040	84.413	90.129	91.603	93.563	96.458	3,1%
Part des interventions directes	49,1%	44,8%	42,6%	43,9%	44,2%	56,5%
TOTAL	165.020	188.246	211.632	208.623	211.812	170.634	– 19,4%
(a) Grands invalides de guerre. (b) Prestations remplacées en 1998 par les bourses des collèges. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

D.- DES EFFORTS ACCRUS EN FAVEUR DE L’EMPLOI ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

Les budgets prioritaires (emploi et solidarité, justice, sécurité, éducation nationale, environnement et culture) progressent, dans le projet de loi de finances pour 2000, de 3,6% en moyenne, soit quatre fois plus que l’ensemble des dépenses de l’Etat (+0,9%).

Pris dans son ensemble, le budget de l’emploi et de la solidarité atteint 253,6 milliards de francs, à structure constante, soit une progression de 4,3% par rapport à 1999.

Les dépenses d’intervention représentent 93% de ces crédits. Les axes prioritaires sur lesquels se concentrent les principaux financements sont de quatre ordres : le soutien à l’emploi par la réduction négociée du temps de travail et les allégements de charges sociales ; les aides au retour à l’emploi des populations les plus en difficulté et notamment les emplois jeunes ; les mesures contre l’exclusion dont la CMU ; le financement des contrats de ville 2000-2006.

1.- LA PROMOTION DE L’EMPLOI

A périmètre constant, hors crédits relatifs à la « ristourne » dégressive des charges sur les bas salaires (39,5 milliards de francs), le budget de l’emploi s’élève à 122 milliards de francs et croît de 2,3% par rapport à la loi de finances de 1999 (119,3 milliards de francs).

Le montant des mesures d’incitation à la réduction du temps de travail inscrit dans le présent projet de loi de finances s’élève à 7 milliards de francs.

Cette somme correspond tout d’abord à la dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2000 au titre du « dispositif Robien » d’aide à la réduction du temps de travail, fixée à 2,720 milliards de francs, soit une baisse de 333 millions de francs. Cette baisse s’explique par la diminution du taux moyen d’exonération pour les salariés entrés depuis plus d’un an dans le dispositif et par la réduction du nombre de salariés exonérés en raison de l’entrée en vigueur de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail (« dispositif Aubry »).

L’Etat consacrera par ailleurs 4,3 milliards de francs en 2000 au financement de la réforme des cotisations patronales et des aides incitatives à la réduction du temps de travail dans le cadre des nouveaux dispositifs.

Ces aides, ainsi que l’actuelle « ristourne », seront financées par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale prévu par l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Les recettes de ce fonds comprendraient outre la contribution de l’Etat (4,3 milliards de francs en 2000), une fraction des droits de consommation sur le tabac, fixée à 39,5 milliards de francs, le produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (4,3 milliards de francs), de la taxe générale sur les activités polluantes (3,2 milliards de francs) et les contributions des organismes gérant des régimes de protection sociale.

Selon les chiffres publiés par le ministère de l’emploi et de la solidarité, le nombre de salariés concernés par des accords s’élevait à 2.168.000 fin août 1999, dont 1.088.591 donnant droit aux aides. Les hypothèses retenues par le ministère pour calibrer la dotation du projet de loi de finances pour 2000 est basée sur un nombre de salariés passés à 35 heures de l’ordre de 4 millions dont entre 75% et 90% pourront bénéficier des aides.

Pour 2000, les dépenses du fonds sont évaluées à un montant de l’ordre de 62 à 67 milliards de francs dont 40 milliards de francs environ représentent le coût des allégements en faveur des bas salaires déjà existants. 22 à 27 milliards de francs représenteraient le coût des nouveaux allégements de charges au titre de la réforme des cotisations patronales et des nouvelles aides à la réduction du temps de travail.

Les services de l’Etat devraient bénéficier de la création de 130 emplois particulièrement dans les sections d’inspection du travail fortement mobilisées par la mise en œuvre du dispositif d’aménagement et de réduction du temps de travail.

Par ailleurs la subvention de l’Agence nationale pour l’emploi, fixée à 6 381 millions de francs, progresse fortement (+10,3% en ce qui concerne la subvention de fonctionnement et +10,4% pour la subvention d’investissement destinée aux dépenses immobilières de l’établissement). Cette augmentation est justifiée par la création au sein de l’établissement d’un service d’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emplois.

LES CRÉDITS POUR L’EMPLOI
(Budget de l’emploi)

(en millions de francs)


	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000
I. - Gestion de la politique de l'emploi
- Administration générale	3.159	3.111	3.177	3.352	3.506
- ANPE	5.371	5.241	5.223	5.780	6.381
- AFPA et autres	4.385	4.355	4.376	4.532	4.740
- Relations du travail	222	394	236	248	292
- Etudes et coopération internationale	65	63	61	63	65
- Frais de gestion	160	220	230	244	239
TOTAL I	13.362	13.385	13.304	14.219	15.223
II. - Participation de l'Etat à la formation professionnelle
Formations en alternance	7.555	12.332	11.475	12.552	12.245
dont :
- Contrat d'apprentissage	4.635	9.501	9.320	9.252	8.835
- Contrat de qualification (jeunes)	2.920	2.831	2.156	2.951	2.893
- Contrat de qualification (adultes)	0	0	0	349	517
Actions de formation à la charge de l'Etat	8.908	5.008	5.426	5.995	5.826
Dotation générale de décentralisation	7.817	7.621	7.701	7.873	7.938
TOTAL II	24.280	24.962	24.603	26.420	26.008
III. - Action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
Action spécifique en faveur des jeunes	340	356	8.410	14.428	21.802
dont :
- contrats emplois-jeunes	0	0	8.050	13.920	21.340
- réseau d'accueil ; programme TRACE	340	356	360	507	462
Actions d'insertion en faveur des publics en difficulté	30.725	37.294	33.081	29.171	25.389
dont :
- contrat emplois-solidarité	10.843	11.991	11.607	9.904	9.011
- contrat emplois-consolidé	1.231	2.216	3.369	5.250	5.324
- contrat emplois de ville	0	1.028	415	141	124
- contrat de retour à l'emploi et d'emploi des RMIstes	1.287	204	162	412	65
- contrat initiative-emploi	11.625	17.919	13.118	9.500	7.013
- programme en faveur des chômeurs de longue durée	5.037	3.354	3.834	3.115	2.861
- programme en faveur des cadres	381	261	227	102	81
- soutien à l'insertion par l'économique	321	320	348	746	910
- divers
Actions en faveur des travailleurs handicapés	5.022	4.956	5.233	5.459	5.597
TOTAL III	36.087	42.607	46.725	49.057	52.787
IV. - Promotion de l'emploi et adaptations économiques
Aide à la réduction du temps de travail	0	815	5.139	6.753	7.170
dont :
- loi du 13 juin 1998 et projet de 2nde loi	0	0	3.000	3.500	4.300
- aide au conseil aux entreprises	0	0	0	200	150
- loi du 11 juin 1996	0	815	2.139	3.053	2.720
Allégement du coût du travail	37.803	43.211	41.622	46.050	3.382
dont :
- ristourne dégressive	23.912	40.350	38.773	42.725	0
- Autres	13.891	2.861	2.850	3.325	3.382
Promotion de l'emploi	1.157	179	375	563	551
Accompagnement des restructurations	1.843	2.315	2.417	1.945	1.407
Divers	0	250	235	205	205
TOTAL IV	40.803	46.771	49.789	55.516	12.715
V. - Financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage
Dispositifs de retrait d'activité	15.439	15.041	12.542	7.708	6.173
Financement du chômage de solidarité	7.529	7.577	8.115	8.389	9.126
Divers	1.673	40	740	743	28
TOTAL V	24.641	22.658	21.398	16.840	15.327
TOTAL EMPLOI	139.172	150.381	155.818	162.051	122.060
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

LES DEPENSES EFFECTIVES POUR L'EMPLOI

(Budgets du Travail et des Charges communes)

(en millions de francs)


	1996	1997	1998
I. - Gestion de la politique de l'emploi
Administration générale	2.641	2.828	2.873
ANPE	5.242	5.207	5.269
AFPA	4.445	4.562	4.586
Relations du travail	283	425	373
Etudes et coopération internationale	57	55	61
Frais de gestion	206	202	229
TOTAL I	12.874	13.278	13.390
II. - Participation de l'Etat à la formation professionnelle
Formations en alternance	8.518	11.077	11.371
dont :
- Contrat d'apprentissage	5.788	8.370	9.548
- Contrat de qualification (jeunes)	2.730	2.708	1.823
- Contrat de qualification (adultes)	0	0	0
Actions de formation à la charge de l'Etat	8.661	5.709	4.955
Dotation générale de décentralisation	7.567	7.475	7.530
TOTAL II	24.746	24.261	23.857
III. - Action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
Actions spécifiques en faveur des jeunes	417	636	3.236
dont :
- Contrat emplois-jeunes	0	191	2.773
- Réseau d'accueil ; programme TRACE	417	445	463
Actions d'insertion en faveur des publics en difficulté	34.110	33.230	28.653
dont :
- Contrat emplois-solidarité	14.504	10.812	10.407
- Contrat emploi consolidé	2.357	2.616	3.018
- Contrat emploi de ville	139	355	446
- Contrat de retour à l'emploi et d'emploi des RMIstes	2.750	2.162	813
- Contrat initiative-emploi	9.072	12.598	8.426
- Programme en faveur des chômeurs de longue durée	4.891	4.297	5.120
- Programme en faveur des cadres	135	128	131
- Soutien à l'insertion par l'économique	262	262	292
- Divers	-	-	-
Actions en faveur des handicapés	5.011	5.156	5.279
TOTAL III	39.538	39.023	37.169
IV. - Promotion de l'emploi et adaptations économiques
Réduction du temps de travail	0	1.256	3.567
- loi du 13 juin 1998 et projet de 2nde loi	0	0	0
- aide au conseil aux entreprises	0	0	0
- loi du 11 juin 1996	0	1.256	3.567
Allégement du coût du travail	39.019	49.396	50.417
- ristourne dégressive	23.644	45.923	46.496
- autres	15.374	3.474	3.921
Promotion de l'emploi	1.358	414	149
Accompagnement des restructurations	2.216	2.205	1.899
Divers	0	750	235
TOTAL IV	42.593	54.022	56.268
V. - Financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage
Dispositifs de retrait d'activité	16.499	15.235	13.289
Financement du régime de chômage de solidarité	8.569	8.123	10.177
Divers	1.687	718	553
TOTAL V	26.755	24.076	24.019
Concours du FSE aux régions	2.800	3.799	4.437
TOTAL EMPLOI	149.305	158.458	159.140

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

2.- LES ACTIONS EN FAVEUR DU RETOUR À L’EMPLOI

L’action de l’Etat en faveur des populations qui ont des difficultés pour intégrer ou réintégrer le marché du travail est fixée à 52,8 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances, soit une augmentation de 7,6% par rapport à 1999.

Ces actions sont tout d’abord concentrées sur les jeunes, pour lesquels le coût des actions spécifiques est évalué à 21,8 milliards de francs en 2000.

La poursuite du programme emplois jeunes devrait permettre la création de 100.000 nouveaux postes portant leur nombre à 350.000 fin 2000. Tous les jeunes de moins de 26 ans quel que soit leur niveau de formation peuvent bénéficier de ces nouveaux emplois soutenus par l’Etat pour une durée de cinq ans. Le présent projet de loi de finances prévoit un montant pour les contrats emplois-jeunes (chapitre 44-01 du ministère de l‘emploi), de 21,34 milliards de francs. Le montant de crédits correspondant était de 13,92 milliards de francs dans la loi de finances pour 1999. L’augmentation s’explique par la prévision d’embauches nombreuses par le ministère de l’éducation nationale et par le ministère de la justice.

Les interventions et les mesures d’accompagnement du ministère de l’emploi et de la solidarité au titre des actions « nouveaux services - nouveaux emplois » se traduisent par une aide forfaitaire de l’Etat aux employeurs (du secteur non marchand), à hauteur de 80% du SMIC.

Par ailleurs, pour 2000, les crédits alloués au programme TRACE permettant un suivi personnalisé des jeunes, introduit par la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, sont de 462 millions de francs incluant le renforcement des moyens des missions locales et des PAIO (permanences d’accueil, d’information et d’orientation).

Les autres dispositifs d’insertion des publics en difficulté (contrats emplois-solidarité, contrats initiative-emploi, programme « chômeurs de longue durée », soutien à l’insertion par l’économique), sont consolidés.

L’ensemble de ces actions d’insertion en faveur des adultes en difficulté est crédité à hauteur de 25,38 milliards de francs.

La dotation prévue en 2000 au titre des contrats emplois-consolidé s’élève à 5,32 milliards de francs soit une progression de 73 millions de francs, en raison de la diversification des cas pris en compte et de l’allongement de la durée des contrats.

La dotation attribuée au titre des contrats emplois-solidarité devrait atteindre 9 milliards de francs. Selon le ministère de l’emploi et de la solidarité, le coût unitaire budgétaire pour ce dispositif a été en 1999 de 24.775 francs.

En ce qui concerne les retraits d’activité, les dotations du projet de loi de finances pour 2000 pour les préretraites progressives et les allocations spéciales du FNE sont en diminution par rapport à 1999 (-1.092 millions de francs). Cette évolution résulte à la fois de l’évolution favorable de la conjoncture et de la rationalisation de l’accès au dispositif.

3.- LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Le budget de la santé et de la solidarité est évalué, dans le projet de loi de finances pour 2000, à 90,8 milliards de francs.

Il regroupe les dépenses en matière de santé publique et d’action sociale ainsi que les moyens relatifs à la prise en charge de la couverture maladie universelle (CMU). Les crédits augmentent de 13,3% (4,5% hors dépenses de la CMU) par rapport à la loi de finances pour 1999.

7 milliards de francs sont inscrits au titre de la contribution au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU institué par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999.

Le budget prévoit par ailleurs 274 millions de francs de mesures nouvelles (hors minima sociaux) spécifiquement consacrés aux actions en direction des plus démunis : accueil d’urgence, hébergement, soins spécifiques, appui social individualisé.

A cela s’ajoute le renforcement du dispositif de formation des travailleurs sociaux (12 millions de francs supplémentaires).

Enfin les crédits relatifs au RMI s’élèvent s’élèveront à 28,7 milliards de francs en 2000, en progression de 8,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette augmentation de 2,3 milliards de francs intègre la revalorisation de l’allocation en 2000, les effets de la revalorisation des minima intervenue en 1999, ainsi que la montée en charge des mesures incitatives au retour à l’emploi et à la sortie des dispositifs de solidarité.

4.- LES CONTRATS DE VILLE

En 2000, les crédits inscrits au budget de la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain enregistreront une progression de plus de 26% par rapport à la précédente loi de finances. Ils atteindront 1.278 millions de francs et permettront le développement de contrats de ville véritablement opérationnels pour la période 2000-2006.

Cette forte augmentation du soutien financier en direction des zones urbaines, dans lesquelles se cumulent tous les handicaps sociaux, culturels et environnementaux, reflète bien la volonté d’orienter l’action budgétaire en faveur des plus défavorisés.

E.- QUELQUES CHANTIERS PRIORITAIRES

1.- UN EFFORT DE LONGUE HALEINE POUR LA JUSTICE

En augmentation de 3,9%, le budget de la Justice est à nouveau au rang des premières priorités du Gouvernement. Il était temps d’en finir avec la paupérisation relative de cette institution essentielle à notre société. Pour la troisième année consécutive, le Gouvernement consent un effort sensible : depuis le début de la législature, les crédits totaux du budget de la Justice ont progressé de 14% et ont augmenté de 3,4 milliards de francs. Le Gouvernement donne ainsi à la Justice les moyens d’améliorer son fonctionnement quotidien et de mettre en œuvre les réformes nécessaires à son adaptation au monde moderne : développement de l’accès au droit, règlements alternatifs des conflits, simplification des procédures civiles, efficacité dans la lutte contre la délinquance financière, etc.

Sur les trois dernières années, le budget de la Justice a bénéficié de 2.929 créations d’emploi, dont 422 magistrats judiciaires ; ces créations ont été également réparties entre les services judiciaires, les services pénitentiaires et la protection judiciaire de la jeunesse.

· La réforme de la Justice est soutenue par le renforcement des effectifs, la modernisation du statut des magistrats et du régime indemnitaire des fonctionnaires, l’augmentation des crédits de fonctionnement et la poursuite des travaux de construction et de rénovation des bâtiments judiciaires.

La première étape de la réforme des tribunaux de commerce devrait être engagée grâce, notamment, à la création de 100 postes de magistrats spécialisés et de 100 postes d’assistants de justice, titulaires d’une maîtrise de droit travaillant à mi-temps auprès de magistrats. Au total, 382 emplois sont créés au sein des services judiciaires, dont 212 emplois de magistrats, 175 emplois de fonctionnaires des greffes et 15 emplois de contractuels, pour un coût de 110,4 millions de francs.

Il est également prévu de recruter 1.050 agents de justice (emplois-jeunes sous contrat de droit public) dédiés à l’accueil du public dans les juridictions et les maisons de justice, pour un coût prévisionnel de 25 millions de francs environ. Parallèlement, diverses mesures indemnitaires nécessitent près de 70 millions de francs de moyens nouveaux.

Une provision de 20 millions de francs est constituée sur le chapitre 31-90 en vue de la réforme du statut de la magistrature. Elle succède à une provision d’objet similaire inscrite dans la loi de finances initiale pour 1999, d’un montant de 18 millions de francs.

Les frais de justice augmentent de 109 millions de francs et atteignent 1.858 millions de francs, notamment en raison d’une provision de 30 millions de francs pour répondre aux effets du projet de loi sur le renforcement de la présomption d’innocence, qui prévoit l’indemnisation des personnes relaxées, acquittées ou bénéficiant d’un non-lieu.

L’aide juridique est abondée à hauteur de 100 millions de francs, à 1.543,6 millions de francs. L’affiliation au régime général de sécurité sociale des collaborateurs du service public de la justice entraîne un surcoût de 16 millions de francs, couvert par une dotation de même montant. En revanche, 83 millions de francs représentent réellement des moyens nouveaux, dont 40 millions de francs au titre des dépenses occasionnées par l’intervention d’un avocat dès la première heure d’une garde à vue, dans le cadre du projet de loi renforçant la présomption d’innocence.

L’augmentation des autorisations de programme pour la poursuite des travaux de construction et de sécurité (désamiantage de Nanterre, construction du palais de justice de Pontoise, etc.) contraste avec la diminution des crédits de paiement, qui reviennent de 961 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 585 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Il est vrai que l’année 1999 semble assez atypique, avec des crédits de paiement excédant de près de 270 millions de francs le montant des autorisations de programme ouvertes la même année. Le montant des crédits de paiement est, en fait, proche de celui voté pour l’exercice 1998.

· Les conseils de sécurité intérieure du 8 juin 1998 et du 27 janvier 1999 ont fixé les orientations d’une politique ambitieuse en direction des mineurs et jeunes majeurs. Cette priorité est particulièrement affirmée avec la création de 380 emplois dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse entre 1999 et 2000, dont 250 emplois d’éducateurs. Selon les informations publiées par le ministère de la Justice, celui-ci serait habilité à « anticiper » certaines créations d’emplois budgétaires, par le biais de recrutements exceptionnels destinés à offrir une première expérience professionnelle aux jeunes lauréats avant leur entrée dans les cadres.

Par ailleurs, les services de la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieraient d’un appoint appréciable procuré par le recrutement de 600 agents de justice, pour un coût de 14,1 millions de francs.

Le ministère de la Justice prévoit de mettre l’accent sur le développement des capacités d’hébergement. En particulier, pour un coût global de près de 58 millions de francs, le ministère prévoit d’ouvrir environ 20 centres de placement immédiat et 20 centres éducatifs renforcés en 2000, de développer des activités de jour à destination des mineurs en foyer. La mise en œuvre de mesures de réparation sera également encouragée, ainsi que la mise en place dans les juridictions du traitement en « temps réel » des infractions ; des crédits de 10 millions de francs sont prévus pour financer une augmentation du nombre de délégués du procureur. Votre Rapporteur se réjouit d’une telle évolution dans la conception même du rapport que la Justice doit entretenir avec les jeunes en mal de lien social.

Les crédits pour remboursement des prestations effectuées par le secteur habilité ou conventionné augmentent de 172 millions de francs et atteignent 1,4 milliard de francs. Par ailleurs, 63 millions de francs de crédits nouveaux sont destinés à la création de 45 centres éducatifs renforcés dans le secteur habilité.

· Les services pénitentiaires bénéficient d’une augmentation de 434,2 millions de francs de leurs crédits (+ 5,9%), qui se répartissent en + 275,2 millions de francs pour les crédits de dépenses ordinaires et + 159 millions de francs pour les crédits de dépenses en capital.

L’amélioration des conditions de travail des personnels se traduit par la création de 122 emplois de surveillants, destinés à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires et l’encadrement des détenus (augmentation du nombre de douches, mise en œuvre de la réforme de la santé, escortes pour les consultations médicales, etc.). De plus, 51 emplois nouveaux sont proposés pour renforcer l’encadrement des personnels et la réorganisation de l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire. L’amélioration du régime des rémunérations et indemnités mobiliserait environ 16 millions de francs de crédits nouveaux.

Au-delà de 350 agents de justice qui seraient affectés aux services pénitentiaires, les emplois supplémentaires consacrés à la prise en charge des détenus sont au nombre de 85 :

– 15 emplois affectés à la poursuite de la généralisation du projet d’exécution des peines, qui permet de placer les personnes condamnées dans une perspective de réinsertion dès le début de l’exécution de la peine. Une partie de ces emplois irait également à la prise en charge des détenus provisoires ;

– 55 emplois consacrés au développement des alternatives à l’incarcération (ouverture d’un premier centre pour peines aménagées à Metz). L’ouverture de deux centres pour peines aménagées est prévue chaque année à partir de 2001 ;

– 15 emplois pour une première expérimentation d’un dispositif nouveau de visites familiales.

Le programme de rénovation et de construction pénitentiaire, dit « Programme 4000 » a été lancé en 1999 avec une première tranche de trois établissements (Lille, Avignon, Toulouse). Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « le programme pénitentiaire “4000” a effectivement connu un démarrage relativement lent, en raison principalement des difficultés de maîtrise du foncier et de mise au point de la procédure de conception-réalisation. Le lauréat pour la première tranche de trois établissements vient d’être désigné, ce qui amène, après les études de conception, au démarrage des premiers travaux aux environs de 600 millions de francs. La consommation de crédits de paiement ne deviendra donc vraiment forte qu’à partir de 2001.

Au 31 décembre 2000, en effet, les autorisations de programme ouvertes depuis 1998 ne seront couvertes qu’à 35% par des crédits de paiement (1.776 millions de francs / 635 millions de francs). Il peut cependant être observé une croissance des enveloppes de crédits de paiement de l’article 50 [du chapitre 57-60 Équipement] (80 millions de francs en 1998, 214 millions de francs en 1999, 341 millions de francs en 2000) qui caractérise une montée en charge progressive ».

2.- LE BUDGET DE L’ENVIRONNEMENT AU SERVICE DE LA QUALITÉ DE LA VIE

Le budget de l’Environnement s’élève à 4,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, soit une augmentation de 8,6% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Toute comparaison directe avec les exercices antérieurs est faussée par l’intégration, à partir de 1998, des crédits de fonctionnement de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, qui a doublé le volume des crédits inscrits sur ce fascicule budgétaire.

· Le soutien aux politiques environnementales rassemble les crédits de l’administration générale (centrale ou déconcentrée), de la coopération internationale, de la connaissance de l’environnement et des milieux, des études et de la recherche. Les crédits de paiement s’élèvent à 995,5 millions de francs, soit une augmentation de 19,1% par rapport à 1999.

Le projet de loi de finances pour 2000 vise à poursuivre la politique de renforcement des moyens humains de l’administration. Votre Rapporteur général est satisfait de constater que la croissance des effectifs ne conduit pas pour autant le ministère de l’environnement à devenir peu à peu un « ministère de gestion » : il conserve sa culture de « ministère de mission ».

Pour un coût de 36,6 millions de francs, 150 emplois sont créés et 60 emplois sont transférés à partir d’autres sections budgétaires. Leur répartition pourrait surprendre : 50 emplois nouveaux sont affectés à l’administration centrale alors que 160 bénéficient aux services déconcentrés.

En fait, la création d’une direction des études économiques et de l’évaluation environnementale, transversale aux autres grandes directions du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement, vise à constituer un centre de conseil, d’expertise et d’aide à la décision en matière économique et environnementale. Une dotation de 13,8 millions de francs est demandée pour assurer la mise en place de cette nouvelle structure.

Les services déconcentrés se partagent équitablement les autres emplois budgétaires dégagés par les arbitrages gouvernementaux. Les effectifs des directions régionales de l’environnement seraient renforcés de 36 emplois. Les directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement accueilleraient 44 fonctionnaires supplémentaires pour les missions d’inspection des installations classées, dont 10 proviendraient d’un transfert du secrétariat d’Etat à l’industrie. De même, les directions des services vétérinaires, chargées de l’inspection des installations agricoles, bénéficieraient de 20 postes supplémentaires.

De plus, un service de contrôle financier et une cellule comptable spécifique à l’environnement verraient le jour grâce au transfert de 7 emplois en provenance de la section Équipement, transports et logement - Services communs. La « consolidation » de 50 emplois précédemment mis à disposition par le secrétariat d’Etat à l’industrie contribue aussi à augmenter le nombre des emplois inscrits sur le fascicule Environnement, sans cependant modifier les conditions d’exercice des missions de ce ministère, sur le terrain.

Au sein de l’agrégat « soutien aux politiques environnementales », les actions de recherche sont dispersées sur de nombreux article des chapitres de dépenses ordinaires ou de dépenses en capital. La part la plus importante est représentée par la contribution au Fonds de la recherche scientifique et technologique, qui mobilise des crédits de paiement de 67,8 millions de francs en 2000 (70 millions de francs d’autorisations de programme) pour des interventions variées : actions de recherche finalisée (connaissance du fonctionnement des milieux, évaluation d’effets sanitaires, dimension économique et sociale des phénomènes écologiques, etc.) ; programmes plus en amont, sur la biodiversité ou le soutien aux politiques du ministère (gestion des risques naturels, sécurité environnementale, etc.).

Les actions visant à mieux connaître l’environnement ont été renforcées depuis 1998, ce qui s’est traduit par un ajustement en hausse des dotations à l’INERIS (Institut national de l’environnement industriel et des risques).

· La protection de la nature, des sites et des paysages rassemble des crédits évalués à 747,4 millions de francs pour 2000, qui progressent de plus de 14% dans le projet de loi de finances pour 2000 après avoir augmenté de 22% dans la loi de finances initiale pour 1999. Ces moyens nouveaux sont affectés au renforcement des crédits du Fonds de gestion des milieux naturels, au développement du réseau d’espaces naturels protégés, à la politique de présentation des sites et paysages et à l’environnement urbain.

Le fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), créé par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, contribue au financement de projets d’intérêt collectif qui concourent à la protection et à la réhabilitation de la gestion des milieux et des habitats naturels. Il assure ainsi le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique. Les mesures nouvelles inscrites sur le FGMN dans le projet de loi de finances pour 2000 portent principalement sur ;

– la poursuite de la mise en œuvre du réseau natura 2000 ;

– la mise en œuvre du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux ;

– l’amélioration des connaissances scientifiques et techniques sur la diversité biologique des écosystèmes forestiers ;

– la création de nouveaux parcs naturels régionaux et la gestion de ceux dont la charte sera renouvelée, ainsi que la gestion des conservatoires régionaux des espaces naturels ;

– le développement du programme de conservation des espèces animales sauvages et les mesures d’accompagnement économique, ainsi que l’extension du réseau des conservatoires botaniques nationaux.

Le développement du réseau d’espaces naturels se verrait consacrer 24 millions de francs de crédits supplémentaires, au profit des parcs nationaux et des réserves naturelles, essentiellement. La politique de préservation des sites et des paysages bénéficierait, dans le projet de loi de finances pour 2000, de crédits nouveaux visant à développer les capacités d’inventaires et d’études, ainsi qu’à installer auprès de douze directions régionales de l’environnement des « paysagistes-conseils ». Votre Rapporteur général approuve, par ailleurs, la participation du ministère à la mise en place du schéma « vélo route et voies vertes », qui permet d’assurer la continuité d’itinéraires et la sécurité des cyclistes.

· La protection de l’eau et des milieux aquatiques est, par excellence, le domaine des programmes à long terme et des engagements internationaux, notamment communautaires. De plus, un certain nombre de programmes pluriannuels engagent le ministère sur des échéances parfois quinquennales (programmes des agences de l’eau), parfois décennales (plan Loire grandeur nature, plan décennal de prévention des risques naturels).

Le projet de loi de finances pour 2000 est marqué, dans ce domaine, par la restructuration du Fonds national de l’eau (CAS n° 902-00), anciennement dénommé Fonds national pour les adductions d’eau (FNDAE). Votre Rapporteur général renverra au commentaire de l’article 31 du présent projet de loi de finances, dans le tome II de ce rapport, pour plus de précisions sur cette restructuration.

Le budget de la protection de l’eau dans son format « classique » est, en fait, stabilisé à 264 millions de francs. Il correspond au financement des activités de la police de l’eau (36 millions de francs), à la prévention des inondations (207 millions de francs), à la mise en place des schémas départementaux d’aménagement et de gestion des eaux dans les DOM (1,5 million de francs), aux opérations « Mont Saint Michel » et « Etang de Berre » (5,7 millions de francs) et au plan pour les poissons migrateurs (3,8 millions de francs).

· La prévention des pollutions et des risques est le domaine d’action qui a connu l’augmentation des moyens la plus spectaculaire ces dernières années : de 387 millions de francs en 1998, ses crédits sont passés à 2.290,6 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Cette « explosion » apparente n’est que la contrepartie de l’intégration au budget général, en application de la loi de finances initiale pour 1999, des quatre taxes précédemment affectées à plusieurs agences compétentes en matière d’environnement et au financement de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie par voie de dotations budgétaires.

Des crédits pour subvention d’investissement à l’ADEME sont demandés à hauteur de 1.717,6 millions de francs dans le présent projet de loi de finances, dont 811 millions de francs devraient être consacrés au traitement des déchets ménagers. La subvention à l’INERIS est fixée à 133 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, en augmentation de 27 millions de francs.

F.- PANORAMA DES DÉPENSES D’INTERVENTION

Les trois tableaux présentés ci-après, traditionnellement inclus dans le rapport général, retracent l’ensemble des dépenses d’intervention du budget général, portées sur les parties 1 à 7 du titre IV de chaque section budgétaire.

Dans le présent projet de loi de finances, la répartition des dotations entre ces trois tableaux n’est plus affectée par les nombreux mouvements dus aux non moins nombreux changements de nomenclature qui émaillaient, l’année dernière, la constitution des fascicules budgétaires.

Les interventions économiques montrent l’effet de la diminution des taux d’intérêt sur les charges de bonification, qui joue à un double niveau : la baisse des taux allège ipso facto le différentiel de taux d’intérêt que l’Etat doit prendre à sa charge ; d’autre part, la baisse des taux rend moins attractif le recours à un mécanisme de bonification. Le point C ci-avant a présenté en détail les déterminants de la politique de l’emploi poursuivie par le Gouvernement.


INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DE L’ETAT : CRÉDITS INITIAUX ^(a) (en millions de francs)
	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000	Evolution 2000/ 1999 (en %)
Emploi :
Reclassement des travailleurs handicapés	4.945	5.229	5.459	5.597	2,5
Convention sociale de la sidérurgie	1.543	1.157	861	422	– 51,0
Programmes en faveur des chômeurs de longue durée	1.537	1.773	3.115	2.861	– 8,1
Contrats aidés dans le secteur non marchand	15.235	23.216	29.215	35.798	22,5
Préretraites et reconversion des emplois	15.255	13.267	8.323	6.947	– 16,5
Contrat initiative emploi (prime et exonération)	17.919	13.118	9.500	7.013	– 26,2
Aide aux demandeurs d’emploi créant ou reprenant une entreprise	40	240	440	440	0,0
Exonération de charges sociales	10.063	11.852	6.791	6.167	– 9,2
Autres mesures pour l’emploi et la formation professionnelle	1.454	833	2.307	2.120	– 8,1
Mesures exceptionnelles pour l’emploi et la formation professionnelle : - allégements généraux du coût du travail - soutien financier à l’UNEDIC - aide au premier emploi des jeunes - soutien à l’apprentissage - réduction du temps de travail	40.350 250 146 5.270 –	38.773 235 0 0 3.000	42.725 205 – – 3.500	– 205 – – 4.300	– 0,0 – – 22,9
Logement :
Primes à la construction	7.335	8.863	8.745	7.834	– 10,4
Autres :
Concours de l’Etat à la SNCF	21.421	21.483	21.514	21.545	0,1
Subvention à Charbonnages de France et au Commissariat à l’énergie atomique	2.940	2.920	8.789	9.002	2,4
Charges de bonifications d’intérêts de l’Agence française de développement pour les pays en développement	4.599	4.164	3.913	3.439	– 12,1
Charges de bonification et autres interventions pour l’agriculture	13.467	13.102	13.528	13.101	– 3,2
Autres bonifications d’intérêts	2.450	1.391	1.188	998	– 16,0
Prime d’épargne populaire	0	0	0	0	0
Recherche	48	290	2.297	2.314	0,7
Autres interventions économiques ^(b)	4.829	4.778	4.078	6.603	61,9
Total	171.096	169.684	178.301	138.807	– 22,2
(a) Titre IV : 4ème et 5ème parties.
(b) A partir du PLF 2000, le chapitre 41-10 du budget de l’industrie est transféré sur les chapitres en 44 du nouveau bleu « Économie, finances et industrie ».


INTERVENTIONS SOCIALES DE L’ETAT : CRÉDITS INITIAUX ^(a) (en millions de francs)
	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000	Evolution 2000/ 1999 (en %)
Concours à divers régimes de sécurité sociale :	31.003	30.903	28.331	26.957	– 4,8
- Fonds spécial d’invalidité	1.576	1.584	1.592	1.592	0,0
- Prestations sociales agricoles^(b)	7.279	7.806	4.903	3.536	– 27,9
- Régime des gens de mer	4.599	4.599	4.695	4.489	– 4,4
- Régime de retraite de la SEITA	484	490	496	512	3,2
- Charges de retraite de la SNCF et divers	14.761	14.918	15.081	15.241	1,1
- Régime des mines et des chemins de fer secondaires	2.304	1.506	1.564	1.587	1,5
Aide sociale obligatoire et programmes divers d’action sociale de l’Etat pour l’insertion et la prévention des exclusions	11.284	11.660	12.319	12.544	1,8
Couverture maladie universelle	–	–	–	7.000	–
Revenu minimum d’insertion	24.230	25.327	26.400	28.700	8,7
Allocation parent isolé	–	–	4.233	4.352	2,8
Anciens combattants : pensions d’invalidité et aides diverses	25.672	24.795	24.273	23.777	– 2,0
Allocation aux adultes handicapés	22.260	23.389	25.228	25.972	2,9
Rapatriés d’outre-mer : moratoire des dettes, indemnisation des biens et actions diverses	4.610	920	541	315	– 41,8
Fonds national de chômage	8.366	9.542	9.132	9.154	0,2
Réduction de tarifs SNCF	1.943	1.943	1.943	1.943	0,0
Contributions de l’Etat aux transports collectifs parisiens	5.300	5.570	5.620	5.389	– 4,1
Exonérations de redevance télévision	683	295	123	900	634,7
Majoration des rentes viagères	2.393	2.420	2.429	2.464	1,4
Allocation logement et aide personnalisée au logement	29.740	33.112	35.314	35.065	– 0,7
Œuvres sociales en faveur des étudiants	1.045	1.045	1.086	1.105	1,7
Lutte contre les toxicomanies, l’alcoolisme et le tabagisme	1.159	1.259	1.142	1.145	0,3
Autres interventions sociales	5.869	6.200	5.592	5.874	5,1
Total	176.131	178.898	183.705	192.656	4,9
(a) Titre IV, 6^ème et 7^ème parties. Il est rappelé que les aides à l’emploi figurent parmi les interventions économiques.
(b) Subvention d’équilibre versée au BAPSA, inscrite sur le budget de l’Agriculture.


INTERVENTIONS DIVERSES DE L’ETAT : CRÉDITS INITIAUX ^(a) (en millions de francs)
	LFI 1997		LFI 1998		LFI 1999		PLF 2000		Evolution 2000/1999 (en %)
Collectivités locales :
Compensation des exonérations d’impôt foncier bâti		651		486		331		237		– 28,40
Dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales immobilières						5.060		5.134		1,46
Dotation générale de décentralisation		13.505		13.716		17.820		13.708		– 23,08
Dotation générale de décentralisation pour la Corse		1.247		1.264		1.300		1.311		0,85
Fonds national de péréquation		612		639		827		825		0,24
Coopération et action internationale :
Coopération et aide au développement ^(b)		6.461		6.166		5.871		5.754		– 1,98
Contributions internationales (obligatoires et bénévoles)		3.610		3.409		3.455		3.446		– 0,26
Concours en faveur des pays les moins avancés		425		350		90		50		– 44,44
Contribution de l’Etat au transport de presse ^(c)		1.900		1.850		1.850		0		– 100,00
Financement des partis et groupements politiques ^(d)		527		527		527		527		0,0
Autres interventions politiques, administratives et internationales		3.427		3.522		1.925		2.040		5,97
Enseignement et bourses :
Subventions à l’enseignement privé		36.052		37.156		38.335		39.737		3,66
Subventions à l’enseignement agricole privé		2.379		2.569		2.781		2.889		3,88
Allocations de recherche		1.349		1.379		1.429		1.429		-
Bourses et autres aides scolaires		11.168		11.490		13.109		13.998		6,78
Jeunesse et sports		1.114		976		1.029		1.150		11,76
Formation professionnelle :
Rémunérations des stagiaires de la formation professionnelle et formation en alternance		6.819		7.593		17.373		16.989		– 2,21
Fonds de la formation professionnelle		3.024		3.089		1.284		1.189		– 7,40
Formation professionnelle des adultes		4.075		4.071		4.195		4.378		4,36
Dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage		5.019		5.088		7.899		7.964		0,82
Développement culturel		3.345		3.448		3.610		3.730		3,33
Dotation de décentralisation. Compensation des transferts de compétence dans le domaine culturel		903		916		941		949		0,85
Autres interventions éducatives et culturelles ^(e)		2.942		6.997		3.163		3.466		9,58
Total		108.512		114.619		133.676		130.900		– 2,08
(a) Titre IV, 1^ère, 2^ème et 3^ème parties.
(b) Hors bonifications de l’Agence française de développement : voir interventions économiques.
(c) Dotation transférée sur un chapitre en 44 du budget du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.
(d) Chapitre précédemment inscrit sur le titre III du budget des Charges communes.
(e) Dont 437,12 millions de francs précédemment imputés sur le chapitre 66-51 du budget de la Recherche.

LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC) :
PREMIER BILAN

A la suite des travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, constitué en octobre 1998 autour du Président Laurent Fabius, la Commission des finances a désigné en son sein, au premier semestre de 1999, une mission d’évaluation et de contrôle dont l’objet était de tenter de développer un contrôle parlementaire plus efficace de la dépense publique ⁽⁾.

La mission a examiné quatre thèmes de l’action publique :

– la politique autoroutière ;

– la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale ;

– les aides à l’emploi ;

– l’utilisation des crédits de la formation professionnelle.

Au début du mois de juillet, moment où la MEC a rendu son rapport, le processus d’élaboration du projet de loi de finances pour 2000 était déjà bien avancé. Il n’était donc guère réaliste d’espérer que ses conclusions puissent être mises en œuvre dès cet automne.

Malgré tout, il apparaît d’ores et déjà, en dépit des insatisfactions que l’on peut éprouver, particulièrement s’agissant de la politique autoroutière, que certaines orientations de ce projet de budget sont prometteuses.

. La politique autoroutière

Le projet de loi de finances pour 2000 ne traduit guère les conclusions de la MEC sur les autoroutes. La mission préconisait en effet la modération de la fiscalité assise sur les autoroutes, l’apparition de modes de construction différents (nouvel objet autoroutier) et la suppression du fonds d’investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN) – compte d’affectation spéciale du Trésor n° 902-26.

Or, l’article 33 du projet de loi de finances pour 2000 propose de relever le taux de la taxe due par les concessionnaires d’autoroutes, qui passerait de 4 centimes à 4,5 centimes par kilomètre parcouru. Le Gouvernement escompte une augmentation du produit de cette taxe de 295 millions de francs, affecté au développement du transport intermodal.

Si les crédits de paiement du FITTVN augmentent de 405 millions de francs pour le prochain exercice, on relèvera que les crédits de paiement des routes diminuent de 692 millions de francs, passant de 7,040 milliards de francs à 6,368 milliards de francs. Le FITTVN poursuit donc une débudgétisation que la majoration du produit de la taxe sur les concessionnaires d’autoroutes ne compense pas (voir, dans le tome II, volume 1, du présent rapport, la présentation de l’article 33 du projet de loi de finances pour 2000).

. La gestion des effectifs et des moyens de la police nationale

Sur ce thème, une préoccupation majeure a guidé la MEC : décharger les policiers des tâches non strictement policières qu’ils assument encore trop souvent, afin d’en remettre le plus grand nombre sur le terrain, notamment dans le cadre de la mise en place de la police de proximité.

Plus précisément, les recommandations de la MEC portaient sur le renforcement des effectifs d’agents administratifs, l’externalisation de certaines tâches de gestion, la priorité donnée au paiement des heures supplémentaires sur les récupérations. De plus, elle plaidait pour un meilleur contrôle des horaires effectifs de policiers et pour une réforme du régime indemnitaire, afin que celui-ci prenne mieux en compte les difficultés réelles des missions exercées.

Au regard de ces propositions, il est incontestable que la politique menée par le Gouvernement va dans le bon sens. Le redéploiement des effectifs de police au bénéfice des 26 départements jugés les plus sensibles est engagé. De même, les services de police de ces départements bénéficient d’un traitement plus favorable dans l’allocation des crédits de fonctionnement.

Le projet de budget pour 2000 intègre des dispositions qui répondent à certaines des recommandations formulées par la mission :

- 36 emplois d’officiers de police seront transformés en autant d’emplois d’attachés de police ; de même, la création de 100 emplois au profit de la police scientifique et technique devrait permettre de libérer un certain nombre de policiers,

- le ministère a reçu l’autorisation de recruter 1.664 fonctionnaires de police en surnombre afin d’anticiper les besoins nés des prochains départs en retraite,

- 45,4 millions de francs sont prévus à la suite des engagements pris en ce qui concerne la prime de fidélisation en zone difficile, afin de permettre le paiement d’un quart de celle-ci dès la troisième année de présence dans les zones concernées (le paiement à 100% intervenant toujours la cinquième année) et d’aligner la prime perçue par les gradés et gardiens sur celle des officiers,

- une enveloppe de 4 millions de francs sera dégagée pour expérimenter, dans deux circonscriptions de police et deux commissariats parisiens, la substitution aux récupérations du paiement des heures supplémentaires pour travail de nuit et de dimanche des personnels soumis au régime cyclique de travail,

- une enveloppe de 20 millions de francs sera dégagée pour poursuivre la mise en œuvre des outils de gestion informatique des personnels,

- l’augmentation des crédits de fonctionnement dévolus à la police
(+ 185,6 millions de francs) devrait permettre de dégager une enveloppe, non encore déterminée à ce jour, destinée à mettre en œuvre, l’externalisation de certaines tâches, notamment en matière de maintenance automobile ou informatique.

Cependant, il convient de noter que la philosophie générale exprimée par la MEC n’est pas totalement prise en compte dans le projet de budget. En effet, celle-ci avait fait le pari que ses propositions pouvaient être mises en œuvre à budget constant, en les gageant, pour l’essentiel, sur les crédits de personnel, les prévisions de départs massifs en retraite constituant une opportunité exceptionnelle pour ce faire.

Or, le projet de budget pour 2000 montre que le ministère de l’intérieur et de la décentralisation conditionne encore la mise en œuvre de ces mesures à l’obtention de crédits supplémentaires (tant en personnel qu’en moyens de fonctionnement) ou, si ces moyens supplémentaires lui sont refusés, par redéploiement au sein des seuls crédits de fonctionnement des services.

La loi de finances pour 2001 devra, dans l’esprit de votre Rapporteur général, amplifier les efforts de redéploiement dans le sens souhaité par la MEC.

. Les aides à l’emploi

- La question des préretraites

La MEC a conclu qu’il conviendrait de cesser toute participation systématique du Fonds national de l’emploi (FNE) au titre de nouvelles préretraites organisant des cessations totales d’activité non suivies d’embauches de remplacement.

Lors de son audition par les membres de la mission, la ministre de l’emploi et de la solidarité a fait part de sa volonté d’infléchir le dispositif des préretraites :

- d’abord au regard des salariés bénéficiaires, selon des critères tenant soit à la pénibilité du travail pour les salariés ayant travaillé dans des

conditions spécifiques (travail posté ou continu par exemple), soit à l’insuffisance de formation (salariés rencontrant des difficultés particulières d’adaptation aux nouvelles techniques) ;

- ensuite au regard du financement par l’Etat, la part de ce dernier devenant minoritaire par rapport à celle supportée par les entreprises.

Les crédits relatifs aux préretraites (ASFNE), inscrits pour 2000 au chapitre 44-79 du budget de l’emploi, témoignent de la poursuite du resserrement de la dépense publique. Une économie de 694 millions est prévue qui correspond à un ajustement aux besoins, pour 232 millions de francs, et à un resserrement du dispositif, pour 462 millions de francs. Le total des crédits de préretraites ASFNE s’élèverait à 4,15 milliards de francs en 2000, contre 4,84 milliards de francs en 1999. Ces crédits atteignaient encore 8,3 milliards de francs en 1998. Il s’agit donc d’une diminution de moitié en trois ans. L’amélioration de la croissance économique se traduit, certes, par un moindre recours à ce type de dispositif, mais un tel mouvement ne dispense toutefois pas d’accentuer le recentrage de l’aide pour une meilleure utilisation des crédits d’intervention. De ce point de vue, la stratégie définie par la ministre est bien de nature à améliorer l’efficacité de la dépense publique. Sa traduction budgétaire n’en est toutefois qu’à ses débuts dans le présent projet de loi de finances.

- Le crédit d’impôt pour création d’emplois

La MEC a également conclu à la nécessité de restreindre les effets d’aubaine, en supprimant le crédit d’impôt pour création d’emplois des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés.

Si la MEC a convenu que la création nette d’emplois ne pouvait être le seul critère pour juger de l’efficacité d’une aide à l’emploi, ses travaux se sont attachés à mettre en évidence les mécanismes des décisions en matière de création d’emplois et d’embauches. Une meilleure compréhension de ce processus permet en effet de mieux circonscrire les dispositifs potentiellement porteurs d’effets d’aubaine excessifs. Cela ne peut qu’être le cas s’agissant d’un dispositif insuffisamment rigoureux quant à sa cohérence avec la stratégie arrêtée en matière d’aides à l’emploi. Cette insuffisance résulte d’un double décalage :

- d’abord, par rapport à la stratégie d’abaissement des charges pesant sur les bas salaires : le crédit d’impôt est fondé sur la prise en compte d’un accroissement net d’effectifs sans considération de la situation des emplois sur l’échelle des rémunérations et des qualifications ;

- ensuite, au regard du ciblage des aides en direction des publics les plus éloignés du marché du travail du fait de sa sélectivité croissante : toutes les décisions d’embauches sont prises en compte, de la plus à la moins attentive à contribuer à la diminution de cet éloignement.

Votre Commission des finances a donc adopté, au cours de l’examen de la première partie du projet de loi des finances, un amendement (n° I - 46), ayant pour objet de ne pas laisser ce dispositif aller jusqu’à son échéance initialement fixée au 31 décembre 2000, mais d’y mettre un terme dès 1999.

. L’utilisation des crédits de la formation professionnelle

La MEC déplorait notamment des faiblesses dans la collecte des fonds destinés à financer la formation professionnelle.

A cet égard, l’article 70 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit de centraliser les excédents du dispositif du « compte de temps de formation » (CFT) au sein du comité paritaire du congé individuel de formation (C.O.P.A.C.I.F). Cette mesure répond en partie à l’exigence de la dynamisation de la gestion des flux financiers transitant par les organismes collecteurs posée par la MEC ;

Un décret actuellement en cours d’examen par le Conseil d’Etat prévoit, par ailleurs, de resserrer les conditions d’appréciation des disponibilités excédentaires des organismes de collecte au titre de l’alternance et du congé individuel de formation qui seraient appréciées non plus sur douze mois, mais sur quatre mois. Un décret ultérieur devrait procéder à la même réforme en ce qui concerne le CTF .

Un autre décret en cours de préparation au sein du ministère de l’emploi et de la solidarité prépare des changements importants en ce qui concerne le financement de l’apprentissage, afin de le rendre plus transparent.

CHAPITRE IV :

DES MARGES DE MANŒUVRES QUI DOIVENT CONTRIBUER AUSSI BIEN À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS QU’À UN EFFORT ACCRU EN VUE DE DIMINUER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I.- LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE CONTINUE

Le déficit général inscrit dans le projet de budget est évalué à 215,4 milliards de francs, soit une réduction de 8,9% par rapport au solde général de la loi de finances pour 1999, qui était de 236,5 milliards de francs.

Le rythme régulier de la réduction des déficits se poursuit donc, avec un montant raisonnable de l’ordre de 20 milliards par an. Le besoin de financement des administrations publiques serait ramené à 2,2% du PIB en 1999 et à 1,8% en 2000, le besoin de financement de l’Etat devant s’établir à 2,4% du PIB.

L’équilibre général du projet de loi de finances fait apparaître un total des charges nettes du budget général d’un montant de 1677,7 milliards de francs et des ressources nettes de 1.459,3 milliards de francs.


ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 ^(a) (en millions de francs)
	LFI 1999 ^(b)	PLF 2000	Ecart PLF2000 / LFI 1999
			En montant	En pourcentage
A.- OPÉRATIONS DÉFINITIVES : I.- Budget général : - Dette publique et garanties (titre I) - Autres dépenses ordinaires civiles (titres II, III et IV) - Dépenses civiles en capital (titres V et VI) - Dépenses militaires ^(c) Total des charges nettes du budget général Ressources nettes du budget général ^(d) Solde du budget général II.- Comptes d’affectation spéciale Charges à caractère définitif Ressources à caractère définitif Solde des opérations définitives des comptes spéciaux du Trésor ^(e)	254.733 1.107.517 78.788 243.524 1.686.563 1.446.893 – 239.670 46.660 50.103 3.443	255.358 1.099.263 80.300 242.831 1.677.752 1.459.354 – 218.397 42.903 42.904 1	+ 625 – 8.254 + 1.512 – 693 – 8.811 + 12.461 (–) 21.273 – 3.757 – 7.199 – 3.442	+ 0,2% – 0,7% + 1,9% – 0,3% – 0,5% + 0,9% (–) 8,9% – 8% – 14,4% – 100%
Total des opérations définitives (I + II) : Charges Ressources Solde des opérations définitives	1.733.223 1.496.996 – 236.227	1.720.654 1.502.258 – 218.398	– 12.569 + 5.262 (–)17.829	– 0,7% + 0,3% (–) 7,5%
B.- OPÉRATIONS TEMPORAIRES Charges Ressources Solde des opérations temporaires	380.358 380.029 – 329	384.392 387.390 + 2.998	+ 4.034 + 7.361 + 3.327	+ 1,1% + 1,9% + 1.011%
SOLDE GÉNÉRAL (A + B)	– 236.556	– 215.400	(–) 21.156	(–) 8,9%
(a) Recettes et dépenses nettes de dégrèvements et remboursements, sans déduction des recettes d’ordre liées à la dette (soit : 16.004 millions de francs en LFI 1999 ; et 17.168 millions de francs en PLF 2000). (b) Présentation du tableau d’équilibre, sans correction de l’impact du changement de traitement des pensions de France-Télécom. (c) Y compris les pensions militaires, soit 53.565 millions de francs en LFI 1999 et 54.886 millions de francs en PLF 2000. (d) L’évaluation révisée de ressources pour 1999, associée au présent projet, s’élève à 1.451.175 millions de francs. (e) Comme dans l’article d’équilibre, les soldes relatifs aux comptes spéciaux du Trésor sont ici affectés du signe « - » lorsqu’ils sont déficitaires. L’exposé général des motifs et les documents de présentation du projet de loi de finances adoptent la convention contraire, car ils sont exprimés en termes de charge nette.


TENDANCE DU SOLDE GÉNÉRAL ^(a) (en milliards de francs)
	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	PLF 2000
Loi de finances initiale	129,3	115	100,5	90,2	80,7	89,9	165,4	301,4	275,1	287,8	284,8	257,9	236,5	215,4
Collectif de fin d’année	129,2	114,9	100,5	90,2	100,2	188,8	317,6	301,2	321,9	288	271	254,5	–	–
Exécution	120,1	114,7	100,4	93,2	131,7	226,3	315,6	299,1	323	295,4	267,7	247,5	–	–
Croissance du PIB en volume (en %)	+ 2,2	+ 4,3	+ 3,9	+ 2,4	+ 0,8	+ 1	– 1,3	+ 2,6	+ 2	+ 1,2	+ 2,2	+ 3	+ 2,3	+ 2,8
(a) Hors FMI et hors fonds de stabilisation des changes. (b) Source : Rapport économique et financier.

SOLDE BUDGÉTAIRE ET CROISSANCE DU PIB EN VOLUME^(a)

(a) Solde (en milliards de francs) : échelle de gauche ; croissance du PIB en volume (en %) : échelle de droite.


LE SOLDE GÉNÉRAL : *LOI DE FINANCES INITIALE ET EXÉCUTION* (en millions de francs)
	Total des charges de la loi de finances initiale (a)	Solde général en loi de finances initiale	Solde général en exécution (b)	Différence entre LFI et exécution (b)	Différence rapportée aux charges de la LFI (en%)	Montant du solde en pourcentage du PIB total (c)
						En LFI	En exécution
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996	226.003 266.608 302.939 345.026 409.925 472.387 540.394 628.392 807.440 894.560 953.621 1.007.566 1.046.912 1.079.168 1.115.552 1.167.783 1.233.226 1.304.225 1.350.012 1.410.601 1.494.610 1.524.564 1.607.973	+ 346 + 27 + 7 + 5 – 8.914 – 15.060 – 31.156 – 29.384 – 95.954 – 117.762 – 125.800 – 140.192 – 145.342 – 129.289 – 114.983 – 100.541 – 90.169 – 80.691 – 89.936 – 165.417 – 301.362 – 275.107 – 287.807	+ 5.503 – 38.204 – 20.239 – 18.339 – 34.310 – 37.572 – 30.302 – 80.885 – 98.954 – 129.614 – 146.184 – 153.285 – 141.089 – 120.058 – 114.696 – 100.388 – 93.151 – 131.747 – 226.310 – 315.649 – 299.083 – 322.956 – 295.421	+ 5.157 – 38.231 – 20.246 – 18.344 – 25.396 – 22.512 + 854 – 51.501 – 3.498 – 11.852 – 20.384 – 13.093 + 4.253 + 9.231 + 287 + 153 – 2.982 – 51.056 – 136.374 – 150.232 + 2.279 – 75.326 – 7.614	+ 2,03 –12,7 – 5,88 – 4,68 – 5,47 – 4,21 + 0,14 – 7,2 – 0,14 – 1,18 – 1,87 – 1,12 + 0,35 + 0,72 + 0,02 + 0,01 – 0,24 – 3,91 – 10,1 – 10,65 + 0,15 – 4,94 – 0,47	« « « « 0,42 0,63 1,16 0,95 2,63 3 2,94 3,02 2,86 2,43 2,02 1,64 1,39 1,18 1,26 2,20 4,11 3,55 3,56	0,43 2,63 1,21 0,96 1,57 1,51 1,08 2,56 2,73 3,24 3,35 3,26 2,78 2,25 2 1,63 1,43 1,95 3,23 4,45 4,05 4,21 3,76
1997	1.638.056	– 284.820	– 267.711	+ 17.109	+ 1,04	3,49	3,29
1998	1.666.067	– 257.882	– 247.517	+ 10.345	+ 0,47	3,05^(d)	2,9
LFI 1999	1.732.101	– 236.552	–	–	–	2,68	–
PLF 2000	1.720.654	– 215.400	–	–	–	2,34	–
(a) Dépenses définitives nettes hors FMI, et charge nette des opérations temporaires. En 1987, 1988, 1995 et 1996 sont déduits les versements des comptes de privatisation à la caisse d’amortissement de la dette publique (« CADEP »), qui ont la nature d’opérations de trésorerie, soit respectivement 16.278 millions de francs, 29.750 millions de francs, 6.600 millions de francs et 5.500 millions de francs.
(b) Hors FMI et hors fonds de stabilisation des changes.
(c) PIB associé à la loi de finances initiale ; PIB des comptes de la Nation pour l’exécution (nouvelle série).
(d) 3,04% par rapport au montant révisé du PIB pour 1998.

A partir de l’année 1997, la tendance à la réduction du solde général apparaît à travers l’amélioration que l’on constate entre les prévisions de la loi de finances initiale et les résultats en exécution. En 1995, le déficit, qui était estimé en loi de finances initiale à 275,1 milliards de francs, a atteint 323 milliards de francs en exécution. En 1996, le déficit est passé de 287,8 milliards de francs à 295,4 milliards de francs entre la loi de finances initiale et l’exécution. Au contraire, le déficit s’est réduit de 17,1 milliards de francs au cours de l’exercice budgétaire 1997 et de 10,3 milliards de francs en 1998.

Ces bons résultats s’inscrivent dans le cadre du programme pluriannuel de finances publiques, prévu par le pacte européen de stabilité et de croissance ⁽⁾, mais ils relèvent aussi de la volonté du Gouvernement et de la majorité d’assainir les finances publiques.

Cette maîtrise des dépenses de l’Etat initiée depuis l’été 1997 ne porte pas atteinte à la réalisation des objectifs prioritaires du Gouvernement, au premier rang desquels se trouve l’action pour l’emploi.

Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2000, les charges totales de l’Etat progressent de 15 milliards de francs. Compte tenu de la réduction du poids de la charge de la dette par rapport à la loi de finances pour 1999, les dépenses actives augmentent de 17,5 milliards de francs. Cette progression de 0,3 point en volume des dépenses, hors dette, à structure constante s’accompagne d’un effort renouvelé de redéploiements et d’économies pour permettre le financement des priorités.

La traduction la plus visible de la reconstitution progressive des marges de manœuvre depuis 1997 réside dans l’évolution de la charge d’intérêts, dont le poids par rapport aux recettes fiscales nettes est passé de 19,6% en 1996 à 18,6% en 2000. Il faut y voir le résultat, d’une part, de la réduction progressive des déficits, passés de près de 268 milliards de francs en 1997 à 215 milliards de francs dans le présent projet de budget, et, d’autre part, de l’évolution favorable des taux d’intérêt au sein de la zone euro. Ceci permet dorénavant une conduite plus active de la politique budgétaire.

A structure constante, les dépenses du budget général atteignent 1.685,5 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, en progression de 0,9%, soit une stabilité en volume par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 1999.

Il convient toutefois de restituer ces résultats en matière de déficits dans le cadre du nouveau système européen de comptabilité (SEC 1995).

Pour améliorer la comparabilité des ratios de déficit public et de dette publique notifiés à la Commission par les différents pays de l’Union européenne, le traité de Maastricht prévoit le recours à une norme comptable commune, qui a été successivement le Système européen de comptes version 1979 (SEC 79), puis le SEC 95. Ce dernier sera applicable pour ces ratios à partir de mars 2000.

Les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2000 ont été effectués suivant la nouvelle base des comptes nationaux (SEC 95). Cette nouvelle base ne servira toutefois aux notifications à la Commission qu’à partir de mars 2000. Ainsi, les résultats associés au projet de loi de finances sont différents des chiffres présentés dans les « comptes prévisionnels de la Nation » en avril 1999, ou notifiés à la Commission européenne les 1^er mars et 1^er septembre derniers, établis selon l’ancien système (SEC 79), tous les pays n’étant pas prêts à passer en septembre en SEC 95.

La mise en place de la nouvelle base de comptes nationaux a conduit à apporter de nombreux changements parmi lesquels :

· les changements de périmètre : la nouvelle base a conduit à modifier le classement de certaines unités dans les secteurs institutionnels en fonction du caractère marchand ou non marchand de leur activité. Par exemple, les crèches, les syndicats communaux et les régies ont été exclus du secteur des administrations publiques ; en revanche, les structures de défaisance du Crédit lyonnais, du Comptoir des entrepreneurs ou du GAN y ont été intégrées ;

· l’introduction de nouveaux concepts : le SEC 95 cherche à se rapprocher de la comptabilité générale des entreprises. Ainsi, les opérations, et en particulier les impôts et cotisations sociales, sont dorénavant enregistrées au moment du fait générateur (selon une logique dite de droits constatés). Les intérêts ne sont plus comptabilisés à la date du versement (intérêts échus) mais au fil du temps lorsqu’ils sont dus (intérêts courus). Le traitement des opérations de crédit bail a été modifié sans grand impact sur le déficit mais générant une hausse de la dette publique.

Une autre partie des révisions est imputable à l’exploitation d’informations nouvelles ; ces réestimations diverses n’ont toutefois pas de lien direct avec le changement de base de comptes nationaux, mais elles ont contribué à modifier les prévisions pour les deux années 1999 et 2000, par rapport aux estimations associées au débat d’orientation budgétaire. Enfin, les ratios sont révisés du fait de la correction du PIB, dont le passage en nouvelle base rehausse le niveau d’environ 2%.

Les tableaux ci-dessous présentent, pour les années 1995 à 1999, des séries en ancienne et nouvelle bases du déficit public et récapitulent les éléments qui peuvent expliquer le passage de l’une à l’autre. Le changement de base n’affecte pas le ratio de déficit public pour l’année 1999. Il augmente en revanche fortement le niveau de la dette en part de PIB, notamment du fait de l’intégration des structures de défaisances au sein des administrations publiques.


DÉFICITS : ÉLÉMENTS DU PASSAGE DE L’ANCIENNE BASE SEC 79 ^(a) À LA NOUVELLE BASE SEC 95 (en points de PIB)
En points de PIB	1995	1996	1997	1998	1999
Déficit public, ancienne base, SEC 79 ^(a)	– 4,9	– 4,1	– 3,0	– 2,9	– 2,2
Impact du passage en droits constatés (impôts, cotisations sociales et intérêts)			0,10	0,20	0,00
Modifications du périmètre des administrations publiques (essentiellement structures de défaisance)			– 0,10	– 0,20	– 0,15
Autres changements de concepts Révisions liées à des informations nouvelles pour 1997 et 1998			– 0,05	0,15	0,10
Changement de niveau du PIB			0,05	0,05	0,05
Déficit public, nouvelle base, SEC 95	– 5,6	– 4,2	– 3,0	– 2,7	– 2,2
(a) Les chiffres de déficit et de dette en SEC 79 sont ceux qui ont été notifiés au 1^er septembre 1999. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.


DETTE : ÉLÉMENTS DE PASSAGE DE L’ANCIENNE BASE DE COMPTABILITÉ NATIONALE À LA NOUVELLE (en points de PIB)
En points de PIB	1995	1996	1997	1998	1999
Dette publique, ancienne base (SEC 79) ^(a)	52,8	55,7	58,1	58,8	59,5
Modifications du périmètre des administrations publiques (essentiellement structures de défaisance)	2,2	1,9	1,5	1,3	0,8
Inclusion de la dette en crédit bail	0,1	0,2	0,2	0,2	0,2
Nouvelles évaluations	1,5	1,0	1,2	1,1	1,1
Changement de niveau du PIB	– 1,0	– 0,9	– 1,0	– 1,1	– 1,1
Déficit public, nouvelle base (SEC 95)	55,6	57,9	60,0	60,3	60,5
(a) Les chiffres de déficit et de dette en SEC 79 sont ceux qui ont été notifiés au 1^er septembre 1999. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Le tableau suivant retrace l’évolution du besoin de financement des administrations publiques en application des normes européennes. Il confirme la régularité de l’effort consenti pour réduire les déficits publics.


CAPACITÉ (+) ET BESOIN (–) DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AU SENS DU TRAITÉ DE MAASTRICHT (en % du PIB)
	1996	1997	1998	1999	2000
Etat	– 3,65	– 3,3	– 3	– 2,7	– 2,40
Administrations de sécurité sociale	– 0,7	– 0,60	– 0,1	0,10	0,25
Organismes divers d’administration centrale (ODAC)	0,15	0,65 ^(a)	0,1	0,15	0,15
Administrations publiques locales (APUL)	0,05	0,20	0,3	0,25	0,20
Total des administrations publiques	– 4,15	– 3,0	– 2,7	– 2,2	– 1,8
(a) dont + 0,45 au titre de la soulte France Telecom. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Le déficit public se rapproche du seuil permettant de stabiliser, avant de le réduire le poids de l’endettement dans le PIB.

Pour la seconde année consécutive, le solde primaire du budget de l’Etat (hors charge de la dette) est positif avec même un excédent prévu de 22,8 milliards pour 2000.

SOLDE PRIMAIRE DU BUDGET DE L’ETAT

(en milliards de francs)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

LFI 1999

PLF 2000

A.- Montant du solde en exécution ^(a)

– 131,7

– 226,3

– 315,6

– 299,1

– 323,0

– 295,4

– 267,7

– 247,5

– 236,6

– 215,4

B.- Charge nette de la dette

137,5

157,1

159, 5

185,6

205,8

219,5

223,5

231,9

240,7

238,2

C.- Solde primaire (A+B)

+5,8

– 69,2

– 156,1

– 113,5

– 117,2

– 75,9

– 34,2

– 15,6

+ 4,1

+ 22,8

D.- Solde primaire hors privatisations

+ 3,9

– 79,2

– 174,1

– 163,5

– 122,3

– 75,9

– 34,2

– 23,1

–

(a) Solde général des opérations définitives et temporaires, hors opérations avec le FMI et le fonds de stabilisation des changes.

Un solde primaire en excédent est la première condition pour enrayer la spirale de l’endettement et de la détérioration du ratio dette/PIB.

Comme votre Rapporteur général le soulignait dans le rapport précité préalable au débat d’orientation budgétaire, les raisons d’être optimiste quant à la réduction continue de la charge de la dette, se confirment. Or, c’est la charge de la dette qui paralyse toute politique budgétaire dynamique depuis la récession de 1993.

On rappellera que la charge nette de la dette avait progressé de 26,1 milliards de francs en 1994, 20,2 milliards de francs en 1995 et encore de 13,7 milliards de francs en 1996.

La charge de la dette (hors recettes d’ordre) évaluée à 240,7 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 est ramenée à 238,2 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000.

II.- UNE DIMINUTION ATTENDUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Après une stabilisation en 1998, le niveau des prélèvements obligatoires a connu un ressaut en 1999, avec 45,3% du PIB. Cette augmentation tranche avec la stabilité observée en 1998 et, il faut bien le reconnaître, avec les prévisions associées au projet de loi de finances pour 1999, qui tablait sur l’amorce d’une décrue. Le montant désormais anticipé pour l’exercice en cours sera analysé de façon plus détaillée ci-après, ainsi que la prévision pour 2000, qui envisage une forte décrue des prélèvements obligatoires, pour environ un demi-point de PIB.

Toutefois, les comparaisons avec les exercices précédents revêtent cette année un aspect plus délicat, compte tenu du changement de base opérée par l’INSEE. Afin de comparer ce qui est comparable, un bref rappel des conséquences des importantes modifications introduites dans les méthodes de la comptabilité nationale s’impose.

A.- DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES DES CONVENTIONS COMPTABLES

L’adoption par l’INSEE du nouveau Système européen de comptabilité SEC 1995 a entraîné de nombreuses modifications s’agissant des prélèvements obligatoires. Toutefois, s’ils affectent leurs niveaux annuels, ils ne remettent pas en cause la tendance générale de leur évolution.

On notera que les nouvelles conventions comptables, élaborées sous l’égide d’Eurostat, ont pour but notamment de faciliter les comparaisons entre les différents Etats membres ⁽⁾.

Parmi les principaux changements de méthodologie, on relèvera notamment une nouvelle approche de la comptabilisation des cotisations sociales effectives.

Auparavant, dans les cotisations sociales effectives, versées par les employeurs aux organismes de sécurité sociale, étaient comprises les cotisations sociales prises en charge par l’Etat et les régimes de sécurité sociale. Ainsi, il était considéré que les entreprises versaient la totalité des cotisations sociales et recevaient une subvention pour la partie des cotisations prise en charge. Cette conception de la comptabilité nationale sur le circuit des prises en charge s’expliquait, à l’époque, en raison du caractère particulier à certaines branches de ces mesures. Le système pouvait alors s’interpréter comme une subvention à une branche particulière. La généralisation des exonérations a conduit à un changement de perspective. Dans le nouveau système, les cotisations sociales correspondent au montant effectivement perçu à ce titre par les organismes de sécurité sociale, la partie prise en charge constituant un transfert entre l’Etat et les administrations de sécurité sociale. Ainsi, à titre d’exemple, plus de 40 milliards de francs sont décomptés des cotisations sociales sur l’exercice 1995, du fait de ce nouveau traitement, qui permet une analyse plus réaliste du coût réel du travail, que ce soit pour son évolution ou pour effectuer des comparaisons internationales.

Il convient toutefois de préciser que, même avant l’adoption du nouveau système, l’INSEE fournissait le niveau des prélèvements obligatoires nets des allégements de cotisations sociales, c’est-à-dire en indiquant le résultat obtenu en traitant ces prises en charge par l’Etat de cotisations employeurs comme une baisse des prélèvements obligatoires ⁽⁾.

Le texte du SEC 95 a, par ailleurs, conduit à modifier les classements du précédent système s’agissant des versements que perçoivent, sous différentes formes, les administrations publiques. La taxe sur les ordures ménagères perçue par les administrations locales ou les droits de timbre sont désormais classés en paiement par les ménages d’un service produit par les administrations publiques et non plus en impôt, pour un montant de 19 milliards de francs.

Enfin, la correction apportée au pourcentage de prélèvements obligatoires est largement due à la nouvelle évaluation du PIB lui-même. Celui-ci est, en effet, rehaussé par l’incorporation des DOM dans le territoire économique et par une inclusion des logiciels au sein de la FBCF, majorant celle-ci, alors que les prélèvements obligatoires qu’elle subit sont faibles.

L’ampleur des modifications opérées dans les séries statistiques à la suite de changements de méthodologie confirme, si besoin était, le caractère conventionnel de la notion même de prélèvements obligatoires.

B.- APRÈS UN RESSAUT EN 1999, UNE BAISSE DES
PRÉLÈVEMENTS EN 2000

Comme l’indique le tableau ci-après, les prélèvements obligatoires, calculés selon la nouvelle base, augmenteraient de 0,4 point de PIB en 1999, pour atteindre 45,3% du PIB.


PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET DES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES (en % de PIB)
	1997	1998	1999	2000
– Etat	17,3	17,2	17,5	16,9
– ODAC	0,8	0,8	0,8	0,8
– Administrations publiques locales	5,7	5,8	5,5	5,3
– Administrations de sécurité sociale	20,4	20,6	20,9	21,3
dont cotisations	17,7	15,9	16,1	15,9
Institutions européennes	0,7	0,6	0,6	0,6
Total P.O.	44,9	44,9	45,3	44,8
Evolution	+ 0,1	0	+ 0,4	– 0,5
RAPPEL : COMPTES PRÉVISIONNELS DE LA NATION POUR 1999 CHIFFRES EN ANCIENNE BASE
Total prélèvements obligatoires effectifs	46,1	46,1	46,1	45,7 – 46,0
Evolution	+ 0,1	0	0	– 0,1/– 0,4
Prélèvements obligatoires effectifs nets des allégements de cotisations sociales	45,3	45,2 (a)	45 (a)	n.d.
(a) Estimations associées au projet de loi de finances pour 1999. Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, Direction de la prévision.

Selon les informations fournies à votre Rapporteur général, la hausse du taux des prélèvements obligatoires en 1999 relève, dans une large mesure, de facteurs exceptionnels. Les impôts de l’Etat y contribuent à hauteur de 0,3 point de PIB et les prélèvements des administrations de sécurité sociale pour un même pourcentage. La baisse d’environ 0,3 point de PIB des prélèvements des administrations publiques locales ne suffit pas à compenser ces deux hausses.

Parmi les facteurs d’explication de cette progression, on notera que la croissance du PIB en valeur se révèle plus faible que ce qui avait été prévu lors de la préparation de la loi de finances pour 1999. A l’automne 1999, la progression du PIB en volume était estimée à 2,7% et celle des prix du PIB à 1,1%, soit une évolution en valeur du PIB de 3,8%. Ces chiffres ont été révisés à la baisse : la croissance du PIB en volume n’atteindrait en 1999 que + 2,3% et celle des prix du PIB + 0,6%. Affectant directement le dénominateur du taux de prélèvements obligatoires, cette révision à la baisse de près de 1 point de la croissance en valeur de la richesse nationale explique très largement la hausse de ces prélèvements en 1999. Encore s’agit-il de données provisoires ; or, la situation économique donne à penser que la croissance pourrait être supérieure aux estimations retenues pour le calcul des prélèvements obligatoires.

Par ailleurs, le dynamisme des recettes fiscales, dont une part importante découle de l’activité de 1998, constitue le second facteur d’augmentation. C’est le cas de l’impôt sur le revenu, mais surtout de l’impôt sur les sociétés dont les recouvrements pourraient atteindre 214,4 milliards de francs ⁽⁾ contre 196,3 milliards de francs en loi de finances initiale. Comme on l’a vu, selon l’évaluation révisée, une telle plus-value résulte de la croissance spontanée du bénéfice fiscal en 1998, dont l’impact sur les recettes est accentué par le mode de recouvrement de l’impôt par acomptes et solde.

Les prélèvements effectués par des administrations de sécurité sociale croissent également plus vite que le PIB, notamment sous l’effet du dynamisme des revenus (d’activité et du capital), dont l’impact est amplifié par une hausse du taux des cotisations aux régimes complémentaires de retraites, classés en prélèvements obligatoires.

Enfin, la baisse des prélèvements des administrations locales est forte. Elle s’explique en grande partie par les réformes engagées par le Gouvernement : la baisse des droits de mutations à titre onéreux, et la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. En nouvelle base de comptabilité nationale, cette réforme contribue bien à réduire les prélèvements obligatoires des administrations locales, ce qui n’était pas le cas dans l’ancien système.

En effet, comme le précise le rapport économique, social et financier un changement notable introduit par le nouveau système concerne le traitement en comptabilité nationale de certaines dotations versées par l’Etat aux collectivités locales, et de la compensation par celui-ci de divers allégements de la fiscalité locale, notamment de la réforme de la taxe professionnelle. En ancienne base, cette compensation prenait la forme d’un transfert de recettes fiscales qui figurait parmi les prélèvements obligatoires des collectivités locales. Le niveau global des prélèvements obligatoires n’était donc pas affecté par la réforme. Avec la nouvelle méthode, la compensation des pertes d’émissions imputables à la réforme de la taxe professionnelle constitue une dépense de l’Etat. Les APUL ne « récupèrent » donc plus sous la forme de transferts de recettes fiscales, les prélèvements obligatoires qu’elles « perdent » du fait de la réforme : celle-ci a donc pour effet de réduire les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales.

Pour 2000, la réduction des prélèvements obligatoires devrait être importante (– 0,5 point de PIB), les ramenant légèrement en dessous du niveau enregistré en 1997 et en 1998.

Les prélèvements obligatoires de l’Etat diminueraient de 0,6 point de PIB.

Ce montant résulte pour moitié des mesures d’allégement de la fiscalité comprises dans le présent projet, notamment des baisses ciblées de la TVA et de la suppression de la surtaxe sur l’impôt sur les sociétés.

Par ailleurs, 0,3 point de PIB de baisse sont liés aux transferts de recettes au profit des organismes de sécurité sociale, afin notamment de financer la réduction du temps de travail.

Les prélèvements au profit des administrations de sécurité sociale s’alourdissent quant à eux de 0,4 point de PIB, ce chiffre incluant, conformément aux nouvelles conventions comptables, les allégements de charge accordés dans le cadre de la réduction du temps de travail
(– 0,1 point de PIB).

L’extension des allégements de charge est en effet compensée par le transfert et l’élargissement de la TGAP ainsi que par la création de la contribution sur les bénéfices des sociétés au bénéfice des régimes sociaux. Mais, le développement des aides forfaitaires à la réduction du temps de travail n’est pas entièrement compensé par la nouvelle ressource que constitue la taxe sur les heures supplémentaires.

La poursuite de la réforme de la taxe professionnelle et la nouvelle baisse des droits de mutations à titre onéreux réduisent de même la part des prélèvements obligatoires des administrations publiques locales dans le PIB, de 0,2 point de PIB.

Le tableau ci-après récapitule la contribution des mesures prises depuis juin 1997 à l’évolution d’une année sur l’autre des prélèvements obligatoires.


	1997	1998	1999	2000
Contribution des mesures nouvelles à l’évolution des prélèvements obligatoires (en milliards de francs)	19,5	23,3	– 25,7	– 43,2
Evolution totale des prélèvements obligatoires (en points de PIB)		0,0%	0,4%	– 0,5%
Contribution des mesures nouvelles à l’évolution du taux de P.O.		0,3%	– 0,3%	– 0,5%
Evolution spontanée des prélèvements obligatoires (en points de PIB)		– 0,3%	0,7%	– 0,0%
Taux de prélèvements obligatoires	44,9%	44,9%	45,3%	44,8%
Nota : 1. Sont appelés mesures nouvelles les mesures prises depuis juin 1997. 2. Les écarts en 1998 et 1999 entre l’incidence des mesures nouvelles sur le revenu des ménages et des entreprises d’une part, et la contribution des mesures nouvelles à l’évolution des P.O. d’autre part, s’expliquent par la mise sous conditions de ressources des allocations familiales. Celle-ci réduit le revenu des ménages en 1998, et la suppression de cette mesure l’augmente en 1999. Dans les deux cas, ces évolutions n’affectent pas les prélèvements obligatoires. Source : Rapport économique et financier, PLF 2000.

Compte tenu de ces prévisions, la part du surplus de richesse nationale prélevée par la sphère publique sous forme de prélèvements s’élèverait à 32,5% en 2000, contre 45% en 1998, 57,6% en 1997 et, il faut le rappeler, 86,9% en 1996.

N°1861 - RAPPORT de M. Didier Migaud, rapporteur général (au nom de la commission des Finances, de l’Economie générale et du Plan) sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805) : Tome I - Rapport général - Volume 2. Pour une croissance solidaire plus forte, une gestion dynamique et maîtrisée

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() Ce pourcentage fait référence aux évolutions des charges du budget général exprimées en termes de charge brute de la dette, avant déduction des recettes d’ordre venant en atténuation de cette charge. Le Gouvernement a préféré, selon l’usage, faire référence aux charges du budget général exprimées en termes de dette nette des recettes d’ordre. Dans ces conditions, on retrouve bien un taux d’évolution de 0,9% à périmètre constant entre la loi de finances initiale pour 1999 et le projet de loi de finances pour 2000.

() L’affectation nouvelle de cet impôt précédemment affecté à l’Etat ne fait l’objet d’aucune disposition du présent projet de loi de finances, ce dont se sont étonnés le Président de votre Commission des finances et votre Rapporteur général. Ils ont reçu, en réponse à leurs interrogations, la réponse suivante du secrétaire d’Etat au budget :

« Dès l’adoption définitive de la loi de financement, la TGAP, ressource du fonds de compensation, sera affectée et ne fera plus partie, de ce fait, du périmètre des finances de l’Etat. Une disposition en loi de finances ne paraît pas nécessaire. Cette analyse est partagée par le secrétariat général du Gouvernement, et par le Conseil d’Etat qui a examiné le projet de loi de finances, mais si la représentation nationale ne se déclarait pas convaincue, le Gouvernement pourrait déposer un amendement au projet de loi de finances prévoyant expressément l’affectation de cette taxe au fonds de compensation. »

Le processus législatif afférent au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui enregistre cette nouvelle affectation, devra, au premier chef, prendre en compte les contraintes juridiques liées à une telle opération.

() Si l’on fait abstraction des taxes et redevances diverses supprimées à l’occasion des changements de périmètre.

() ONF : Office national des forêts.

() En effet, les ajustements précédents ont permis de recenser d’ores et déjà 50,9 millions de francs. Restent donc à comptabiliser 14,1 millions de francs pour obtenir les 65 millions de francs évoqués dans la réponse ministérielle.

() Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995.

() Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998.

() Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l’article 25 du projet de loi de finances pour 2000 dans le tome II du présent rapport, qui présente des éléments plus détaillés sur les « recettes d’ingénierie publique » en cause.

() Voir le tome II du présent rapport.

() Voir le commentaire de l’article 34 du projet de loi de finances pour 2000 dans le tome II du présent rapport.

() Cette progression n’est que de 0,821% après imputation de la régularisation négative au titre de 1998. Hors « recalage » et régularisation négative, la DGF aurait augmenté de 2,05%.

() Conformément au 2° du II de l’article1648 A bis du code général des impôts.

() L’intégralité des recettes perçues au titre de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement est désormais retracée par la ligne 325 des recettes non fiscales, pour un montant total, en 2000, de 5,32 milliards de francs.

() Ce montant de recettes brutes doit être apprécié compte tenu de 5,2 milliards de francs de dépenses liées au rachat par l’Etat de titres Aérospatiale Matra.

() Voir p. 119.

() L’indexation du barème, prévue par l’article 2 du projet de loi de finances, fondée sur l’évolution prévisionnelle des prix hors tabac – et non sur celle des revenus – est réputée représenter, à elle seule, un « allègement » de 1,84 milliard de francs.

() Le produit total de ces contributions reste estimé à 10,5 milliards de francs. Seul le partage entre impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés a été modifié.

() 2,7 milliards de francs y compris l’impact sur la TVA.

() Le coût indiqué dans l’exposé sommaire de l’article 3 est de 19,7 milliards de francs. Il comporte les 17,6 milliards de francs de coût pour 2000, ainsi que les 5 milliards de francs de baisse anticipée dès 1999, nets du surplus de recettes résultant de la suppression du crédit d’impôt pour dépenses d’entretien.

() Selon un usage désormais bien établi, le Gouvernement se réfère au budget général exprimé en termes de dette nette des recettes d’ordre liées à la charge de la dette.

() La charge nette des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor peut varier de plusieurs milliards d’une année sur l’autre et changer de signe. L’effet de ces fluctuations sur l’évolution tendancielle de l’agrégat considéré est cependant minime par rapport à la contribution représentée par le budget général.

() Hors recettes provenant de la gestion du Fonds de soutien des rentes.

() Les charges de personnel civils incluent les crédits inscrits sur le titre II « Pouvoirs publics », qui sont pour l’essentiel des crédits de rémunérations : 4,6 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances.

() Cet effet de structure est totalement distinct des modifications de périmètre évoquées ci-avant, puisqu’il concerne la répartition des crédits au sein même du budget général.

() La principale ressource du FNP – le solde du FNPTP – n’apparaît pas sur la ligne « Fonds national de péréquation » du tableau retraçant l’effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales.

() Voir le rapport d’information (n°1781) présenté le 7 juillet 1999 par votre Rapporteur général.

() On peut se reporter à ce sujet au rapport d’information (n° 1695) de votre Rapporteur général préalable au débat d’orientation budgétaire du printemps dernier : « Garder le cap pour une croissance solidaire ».

() Pour les comparaisons des niveaux de prélèvements obligatoires entre pays, on se reportera à l’analyse figurant dans le volume I du présent rapport, pages 102 à 106.

() On se référera notamment au Tome I du Rapport sur les comptes de la Nation de l’année 1997, associé au projet de loi de finances pour 1999 (p. 144 et 145)

() Hors contributions représentatives du droit de bail.