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le 18 octobre 1999
N° 1861
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),
TOME I
PAR M. DIDIER MIGAUD
Rapporteur général,
Député
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de :
M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
SOMMAIRE
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Pages
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INTRODUCTION 9
CHAPITRE PREMIER : UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 11
I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 14
A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL 14
1.- Une diminution de 42,8 milliards de francs des recettes fiscales nettes 14
2.- Un produit supplémentaire de 8,58 milliards de francs enregistré en recettes non fiscales 16
B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES 18
1. La clôture de quatre comptes daffectation spéciale et le transfert de leurs crédits vers le budget général 18
2. La suppression de plusieurs fonds de concours et de comptes de tiers 25
3. Un ajustement des relations financières entre lEtat et dautres institutions 30
II.- LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES : UN IDÉAL INACCESSIBLE ? 33
CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE LETAT EN 2000 : LEFFET DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRES ET DES BAISSES DIMPÔTS 39
Les ordres de grandeur en francs 40
Les ordres de grandeur en euros 41
I.- LÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS DE RESSOURCES EN 2000 42
A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 42
1.- Les ressources brutes avant prélèvements 44
2.- Les prélèvements sur recettes 45
3.- Les remboursements et dégrèvements 50
4.- Les ressources non fiscales 54
5.- Les ressources nettes 57
B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES 58
C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 59
II.- LES RECETTES FISCALES 63
A.- LIMPÔT SUR LE REVENU 63
1.- Une révision importante des évaluations pour 1999 64
2.- Une croissance relativement modérée en 2000 65
B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE DÉMISSION DE RÔLES 71
C.- LE DYNAMISME DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 72
1.- Une évaluation révisée pour 1999 en forte progression 73
2. Une croissance moins soutenue en 2000 74
D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES 78
E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 79
F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 82
1.- Une diminution du produit anticipé pour 1999 82
2.- Une progression modérée en 2000, traduisant leffet en année pleine des baisses ciblées de la TVA 84
G. ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES 84
III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES 85
A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS 85
1.- Le produit des entreprises financières : une légère baisse après une forte croissance en 1999 86
2.- Les entreprises non financières 89
B.- UNE PROGRESSION TOUJOURS SOUTENUE DU PRODUIT DES JEUX 91
C.- LES RECETTES DIVERSES 95
CHAPITRE III : LA STABILISATION, EN VOLUME, DE LA DÉPENSE, REDÉPLOYÉE AU PROFIT DES PRIORITÉS DE LA NATION 103
Les ordres de grandeur en francs 104
Les ordres de grandeur en euros 104
I.- LÉVOLUTION DES CHARGES DE LETAT : EFFETS OPTIQUES ET RÉALITÉS 106
A.- UNE ÉVOLUTION NORMÉE DES DÉPENSES 107
1.- Une évolution brute marquée par le redéploiement du champ des dépenses de lEtat 107
2.- Une croissance zéro pour le budget général compte tenu des changements de périmètre 112
B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES 114
1.- Le budget général 114
2.- Le maintien dun excédent des comptes spéciaux du Trésor 117
3.- Le budget de lEtat dans léconomie nationale : une analyse rétrospective rendue difficile du fait de lharmonisation européenne des comptes nationaux 120
II.- LE BUDGET DE LETAT EN 2000 : UNE PROFONDE RÉNOVATION QUI RENFORCE LA LÉGITIMITÉ DE LA DÉPENSE 124
A.- DES REDÉPLOIEMENTS MAJEURS 124
1.- Des ajustements qui jouent à la marge sur les grandes masses du budget général 125
2.- Des économies supérieures à la réduction du déficit 128
3.- Des moyens nouveaux mis au service de priorités bien identifiées 136
B.- LES MOYENS DACTION DE LETAT : STABILITÉ ET INNOVATION 142
1.- La fonction publique 142
2.- Les moyens de fonctionnement de ladministration : des initiatives innovantes pour un service public plus moderne 151
C.- LA CONSOLIDATION DES RELATIONS AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 155
1.- Les concours de lEtat aux collectivités locales : une progression modérée des dotations « sous enveloppe », qui doivent prendre en compte, en outre, le recensement général de 1999 155
2.- Les concours de lEtat aux régimes de sécurité sociale 167
D.- DES EFFORTS ACCRUS EN FAVEUR DE LEMPLOI ET DE LA LUTTE CONTRE LEXCLUSION 170
1.- La promotion de lemploi 170
2.- Les actions en faveur du retour à lemploi 174
3.- La lutte contre les exclusions 175
4.- Les contrats de ville 176
E.- QUELQUES CHANTIERS PRIORITAIRES 176
1.- Un effort de longue haleine pour la Justice 176
2.- Le budget de lEnvironnement au service de la qualité de la vie 180
F.- PANORAMA DES DÉPENSES DINTERVENTION 184
ENCADRÉ - MISSION DÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC) : PREMIER BILAN 189
CHAPITRE IV : DES MARGES DE MANUVRES QUI DOIVENT CONTRIBUER AUSSI BIEN À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS QUÀ UN EFFORT ACCRU EN VUE DE DIMINUER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 195
I.- LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE CONTINUE 195
II. UNE DIMINUTION ATTENDUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 204
A.- DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES DES CONVENTIONS COMPTABLES 204
B.- APRÈS UN RESSAUT EN 1999, UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS EN 2000 206
INTRODUCTION
Le projet de loi de finances pour 2000 sinscrit largement dans la continuité dune politique menée depuis 1997, laquelle porte pleinement ses fruits.
Cette continuité saffirme notamment au travers de la maîtrise des dépenses. Leur stabilité ne doit pas masquer limportance des redéploiements opérés et des synergies recherchées pour assurer le financement des priorités gouvernementales, conditions dune modernisation en profondeur et dans la durée de laction publique. Ce processus a bien entendu vocation à être amplifié et la Mission dévaluation et de contrôle (MEC), instituée au sein de la Commission des finances, aura à cur de lencourager.
Sagissant des recettes, leffet des baisses ciblées de la TVA et du respect des engagements pris en matière dimpôt sur les sociétés est particulièrement sensible. On notera que le dynamisme des recettes fiscales, relevé par maints commentateurs même si son ampleur a parfois été incorrectement évaluée, souligne avant tout la santé retrouvée de léconomie française grâce à un dosage judicieux des politiques fiscale, budgétaire et monétaire.
Votre Rapporteur général a aussi souhaité apporter un éclairage détaillé sur la poursuite des opérations de rebudgétisation et sur les modifications du périmètre du budget de lEtat. Le sujet est certes complexe et les efforts de pédagogie devront être approfondis, mais les modifications proposées naffectent en aucune manière la lisibilité de la loi de finances. Il convenait toutefois dapporter toutes les précisions nécessaires, afin de couper court aux interprétations plus ou moins bien intentionnées.
Enfin, leffort de réduction progressive des déficits publics se poursuit régulièrement, tandis que les prélèvements obligatoires devraient connaître une baisse significative lan prochain. Cette diminution de la part de la richesse nationale prélevée par la sphère publique constitue la première étape dun processus qui devra se développer sur les prochains exercices, sans que soit remise en cause la capacité de lEtat à agir.
CHAPITRE PREMIER
UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2000
Le présent projet prévoit un certain nombre dopérations de nature diverses (rebudgétisations de fonds de concours, transferts entre comptes daffectation spéciale et budget général, transferts entre budget de lEtat et autres administrations publiques) qui affectent très significativement la progression apparente des crédits et les évaluations de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.
Ainsi, si lon se réfère au tome I de lannexe « Evaluation des voies et moyens », les recettes fiscales nettes progresseraient seulement de 0,4% en 2000, tandis que les ressources totales nettes du budget général croîtraient de 0,6%. Ces progressions sont très faibles au regard de la croissance prévue en 1999 et des chiffres observés ces dernières années.
De même, la comparaison directe entre les tableaux déquilibre de la loi de finances initiale pour 1999 et du projet de loi de finances pour 2000 montre que les crédits pour dépenses nettes du budget général régressent de 0,5% et que les charges définitives nettes diminuent de 0,7%. Compte tenu de lévolution du découvert des opérations temporaires, les charges nettes du budget de lEtat apparaissent en diminution de 0,9%.
Il serait facile de mettre en avant de telles évolutions il est vrai surprenantes pour prétendre avoir mis fin à une expansion immodérée de lEtat. Il est vrai quune telle thématique sentend plus souvent chez ceux qui ont fait de lappauvrissement de lEtat la pierre angulaire de la politique économique Au contraire, le Gouvernement de M. Lionel Jospin a décidé, conformément à lengagement pris devant les électeurs en juin 1997, de redonner son sens à laction publique et de renforcer le rôle de lÉtat là où le besoin de solidarité est le plus aigu, tout en exerçant une vigilance nécessaire quant à lefficacité de la dépense publique.
Les comparaisons entre lois de finances successives ne peuvent valablement se concevoir quen raisonnant à périmètre constant. Il convient donc, afin davoir une vision plus réaliste des évolutions entre la loi de finances initiale pour 1999 et le présent projet de loi de finances, d« éliminer » limpact des diverses opérations de clarification auxquelles a procédé le Gouvernement, dans la continuation du mouvement engagé dans la précédente loi de finances.
Ainsi, compte tenu de ces opérations de clarification, les recettes fiscales nettes augmenteraient de 3,1%, tandis que lensemble des recettes nettes du budget général progresserait de 2,9%. Pour leur part, les crédits de dépenses nettes du budget général, les charges définitives nettes et les charges nettes du budget de lEtat augmenteraient respectivement de 1% (), 0,8% et 0,6%.
I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000
A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES
DU BUDGET GÉNÉRAL
Le solde de lensemble des mouvements résultant des variations de périmètre et des rebudgétisations diminue les recettes totales nettes du budget général de 34,1 milliards de francs.
On notera, de façon plus précise, que cet impact affecte différemment les recettes fiscales et les recettes non fiscales, les premières diminuant, tandis que les secondes croissent sous leffet des rebudgétisations.
1.- UNE DIMINUTION DE 42,8 MILLIARDS DE FRANCS DES RECETTES FISCALES NETTES
Les pertes de recettes fiscales nettes consécutives aux variations du périmètre du budget général sélèvent à 42,851 milliards de francs, soit 2,8% des recettes fiscales nettes à structure constante.
· Les augmentations de recettes sont dues à la réintégration, au sein du budget général, de la quote-part affectée à lEtat de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage (nouvelle ligne 9). En effet, larticle 44 du présent projet propose la suppression du Fonds pour laménagement de lIle-de-France (FARIF, n° 902-22), auquel cette taxe était précédemment affectée. Le surplus de recettes pour le budget général est évalué à 1,52 milliard de francs (1,44 milliard de francs nets de limpact en matière de remboursements et dégrèvements).
Cette modification nest pas véritablement une rebudgétisation, les comptes daffectation spéciale faisant partie intégrante du budget de lEtat, mais bien un transfert entre comptes spéciaux du Trésor et budget général.
La création dune taxe sur les installations nucléaires de base par larticle 24 du présent projet, pour un montant de 829 millions de francs imputés sur la nouvelle ligne 89, représente quant à elle une véritable rebudgétisation. Elle sexplique en effet par la réintégration dun fonds de concours, rattaché au budget de lindustrie et finançant le fonctionnement de la direction de la sûreté des installations nucléaires. A cette occasion, il est procédé à une refonte des taxes existantes.
· Ces deux majorations des recettes sont cependant bien loin de pouvoir compenser les très importantes pertes de recettes résultant, dune part, du transfert à la sécurité sociale de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) au profit du financement de la réduction du temps de travail (), pour un montant de 2 milliards de francs et, surtout, de laffectation à la sécurité sociale de 43,2 milliards de francs de droits de consommation sur les tabacs.
Larticle 29 du présent projet prévoit en effet un transfert réparti à hauteur de 39,5 milliards de francs au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, devant être créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, de 3,5 milliards de francs au profit de la Caisse nationale dassurance maladie (CNAM) et de 200 millions de francs au Fonds de cessation anticipée dactivité des travailleurs de lamiante.
2.- UN PRODUIT SUPPLÉMENTAIRE DE 8,58 MILLIARDS DE FRANCS ENREGISTRÉ EN RECETTES NON FISCALES
Les recettes non fiscales sont majorées de 8.485 millions de francs (), du fait de la poursuite du mouvement de rebudgétisation, engagé en 1999 par le Gouvernement, et de transferts entre le budget général et les comptes daffectation spéciale.
Ces transferts sont toutefois dune ampleur limitée, avec un supplément de recettes estimé à 117 millions de francs.
Prévue par larticle 44 du présent projet, la suppression du FARIF a surtout un impact sur les recettes fiscales, comme il a été noté précédemment. Toutefois, un supplément de recettes estimé à 8 millions de francs de produits de cessions est imputé sur la ligne 299 « Produits et revenus divers », tandis que 9 millions de francs sont inscrits à la ligne 899 « Recettes diverses ».
Cette dernière recevrait par ailleurs en 2000 les remboursements de prêts auparavant enregistrés en recettes du Fonds forestier national, à hauteur de 100 millions de francs.
Pour lessentiel, cest donc bien limpact des rebudgétisations qui est déterminant pour les recettes non fiscales.
La plus importante dentre elles porte sur 5.026 millions de francs et concerne le fonds de concours retraçant les contributions aux charges de pension de divers organismes publics (20-2-6-745), qui poursuit le mouvement engagé en loi de finances pour 1999, sagissant des contributions aux charges de pensions de La Poste. Une nouvelle ligne de recettes non fiscales (n° 509) a été créée afin de recueillir cette recette.
Par ailleurs, larticle 25 du présent projet prévoit la budgétisation des recettes dingénierie publique, pour un montant de 2,19 milliards de francs, inscrits sur la nouvelle ligne 331 « rémunérations des prestations rendues par divers services ministériels ».
On rappellera que, jusquà présent, les prestations dingénierie effectuées par certains agents de léquipement et de lagriculture étaient comptablement retracées, en recettes comme en dépenses (versement de rémunérations aux agents concernés), sur des comptes de tiers (466-221 pour l'équipement et 466-225 pour l'agriculture). Elles napparaissent donc pas au budget de lEtat. Leur intégration au budget général se traduit par linscription des dépenses de rémunération correspondantes sur les deux sections budgétaires concernées.
Les recettes estimées pour 2000 comprennent, outre les flux attendus lannée prochaine (1.020 millions de francs pour léquipement et 420 millions de francs pour lagriculture), la remontée des soldes des comptes de tiers tels quils seront constatés à leur clôture (750 millions de francs ont été prévus à ce titre).
Enfin, outre le fonds de concours déjà mentionné, il est proposé de supprimer 40 fonds de concours divers et dintégrer au budget général les recettes correspondantes (taxes et redevances). En ce qui concerne les recettes non fiscales, cette intégration se traduit par un supplément attendu de 1.151 millions de francs se répartissant en :
599 millions de francs pour le budget des services financiers, dont 283 millions de francs sur la ligne 309 « Frais dassiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes », 9 millions de francs sur la ligne 318 « Produit des taxes, redevances et contributions pour frais de contrôle perçues par lEtat », 6 millions de francs sur la ligne 805 « Recettes accidentelles à différents titres » et 301 millions de francs sur la ligne 505 « Prélèvement effectué sur les salaires des conservateurs des hypothèques ». Cette dernière retrace la budgétisation des crédits darticle 55 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 . Ce prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques en vue de couvrir certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques est retracé, jusquau 1er janvier 2000, par le fonds de concours n° 07-2-6 268 ;
457 millions de francs pour lindustrie, dont 453 millions de francs sur la ligne 318 (nets des 179 millions de francs de taxes et redevances supprimées à cette occasion) et 4 millions de francs sur la ligne 699 « Recettes diverses provenant de lextérieur » ;
72 millions de francs au titre du ministère de lintérieur, dont 14 millions de francs imputés sur la ligne 318 et 58 millions de francs sur la nouvelle ligne 331 « Rémunération des prestations rendues par divers services ministériels » ;
23 millions de francs pour le ministère de lagriculture (ligne 399 « Taxes et redevances diverses »).
B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES
La plupart des mouvements de structure observés sur les recettes, tels que présentés au point A. ci-avant, ont leur contrepartie logique en matière de crédits. Ainsi, à lavenir, la loi de finances sera à la fois plus exhaustive et mieux centrée sur un périmètre correspondant réellement à un domaine daction de lEtat.
Trois catégories de changements de structure peuvent être distinguées : des transferts de crédits entre budget général et comptes daffectation spéciale ; la suppression de certaines procédures daffectation de recettes au sein du budget général ; les modifications liées à lévolution du périmètre dintervention de lEtat.
1.- LA CLÔTURE DE QUATRE COMPTES DAFFECTATION SPÉCIALE ET LE TRANSFERT DE CERTAINS DE LEURS CRÉDITS VERS LE BUDGET GÉNÉRAL
Un transfert de charges entre un compte daffectation spéciale et le budget général est parfois assimilé à une « rebudgétisation ». Cette présentation est inexacte, puisque les dépenses imputées sur les crédits inscrits sur un compte daffectation spéciale sont, au même titre que celles assurées sur les crédits du budget général, des dépenses de lEtat. Seul le lien établi entre la dépense et une recette déterminée en fait une catégorie spécifique. Au demeurant, les transferts de charges entre budget général et comptes daffectation spéciale sont courants au sein des lois de finances.
Larticle 44 du présent projet de loi de finances propose de clore quatre comptes daffectation spéciale, ce qui a pour corollaire le transfert de crédits précédemment inscrits sur ces comptes vers le budget général.
· Votre Rapporteur général précise immédiatement que la clôture du compte daffectation spéciale n° 902-13 « Fonds de secours aux victimes de sinistre et calamités » nentraîne aucun transfert. En effet, le compte nétait doté que pour mémoire en loi de finances initiale, les crédits nécessaires pouvant être ouverts, en cas de sinistres ou de calamités, par arrêté du ministre de léconomie, des finances et de lindustrie, aux termes de larticle 75 de la loi n° 56-780 du 4 août 1956, qui avait créé ledit compte spécial. Aucun crédit nouveau ne doit donc être inscrit, à ce titre, dans le présent projet de loi de finances.
En revanche, la clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » entraîne un « transfert externe » de crédits vers le centre national du livre. En effet, lensemble des opérations auparavant financées par le compte daffectation spéciale doit être désormais financé directement par le Centre national du livre, à partir des taxes que larticle 30 du présent projet propose daffecter à cet établissement public.
La suppression du CAS n° 902-16 na donc pas de conséquences sur les crédits et recettes du budget général, mais affecte à due concurrence les charges et ressources du budget de lEtat, pris dans son extension la plus large. Cet effet porte sur 116 millions de francs, montant des crédits votés sur le compte en loi de finances initiale pour 1999.
· Le réaménagement des relations financières entre lEtat et la région Ile de France et la traduction de ces réaménagement dans la structure du budget de lÉtat sont directement motivés par le processus dextinction progressive de la dotation globale de fonctionnement versée à la région. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de larticle 30 du présent projet de loi de finances pour une présentation détaillée des tenants et aboutissants de cette question.
La suppression du CAS n° 902-22 « Fonds pour laménagement de lIle de France » entraîne le transfert vers le budget général de 1.525 millions de francs dautorisations de programme et de 617,5 millions de francs de crédits de paiement. Le tableau présenté ci-après permet une appréhension globale des transferts affectant les différents chapitres et articles du CAS n° 902-22 et du budget général.
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
DU CAS N° 902-22 VERS LE BUDGET GÉNÉRAL
(en millions de francs)
CAS n° 902-22 (crédits à transférer) |
Budget général (crédits transférés) | ||||
Chapitre/article |
AP |
CP |
Chapitre/article |
AP |
CP |
Chap. 01. Aides destinées au financement de logements à usage locatif social en région Ile de France |
490,0 |
490,0 |
|||
w article 10. Subventions au titre dacquisitions foncières pour limplantation de logements locatifs |
Chap. 65-48, article 20 (budget du Logement) |
385,0 |
146,5 | ||
w article 20. Contribution de lÉtat au logement social des fonctionnaires |
Chap. 57-06, article 20 (budget des Services généraux du Premier ministre) |
30,0 |
30,0 | ||
Chap. 02. Acquisition dimmeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-dOise, des Yvelines, de lEssonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis |
150,0 |
150,0 |
|||
w article 10. Acquisition dimmeubles par lÉtat ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-dOise, des Yvelines, de lEssonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis |
Chap. 55-21, article 30 (budget du Logement) |
120,0 |
36,0 | ||
w article 20. Subventions pour acquisition dimmeubles dans les départements du Val-dOise, des Yvelines, de lEssonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis |
Chap. 65-23, article 60 (budget du Logement) |
30,0 |
9,0 | ||
Chap. 03. Acquisition ou construction dimmeubles destinés aux services de lÉtat libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région |
30,0 |
30,0 |
Chap. 57-91, article 81 (budget de lÉquipement, services communs) Moyens de fonctionnement nécessaires à la mission de préfiguration « Plaine de France » (budget de lÉquipement, services communs) w Chap. 31-92 w Chap. 34-97 |
5,0 |
1,5 1,6 2,4 |
Chap. 04. Subventions dinvestissement en matière de transports collectifs en Ile de France |
130,0 |
130,0 |
Chap. 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres) |
220,0 |
66,0 |
Chap. 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France |
580,0 |
580,0 |
Chap. 53-43, article 90 (budget des Routes) |
580,0 |
177,0 |
Chap. 06, article 10. Études |
25,0 |
25,0 |
Chap. 57-30, article 60 (budget du Logement) |
30,0 |
15,0 |
Chap. 09. Opérations de développement social urbain |
120,0 |
120,0 |
Chap. 67-10, article 50 (budget de la Ville) |
125,0 |
37,5 |
Chap. 10. Dépenses en faveur du développement social urbain |
|
95,0 |
Chap. 46-60, article 20 (budget de la Ville) |
|
100,0 |
Pour mémoire : Chap. 11. Transfert à la région Ile de France au titre de larticle 73 de la loi dorientation pour laménagement et le développement du territoire |
|
600,0 |
Affectation dune partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000) |
|
|
Total des crédits à transférer |
1.525,0 |
2.220,0 |
Total des crédits transférés |
1.525,0 |
622,5 |
(a) Sur le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire du Logement (p.24), seuls 385 millions de francs proviennent effectivement dun transfert du FARIF.
(b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs proviennent effectivement dun transfert du FARIF.
Même si la pertinence budgétaire de la notion de « moyens dengagement » est limitée, le tableau ci-avant permet de constater que les « moyens dengagement » cest-à-dire la somme des autorisations de programme et des crédits de dépenses ordinaires sont préservés à loccasion de la suppression du compte daffectation spéciale : ils sont stabilisés à 1.625 millions de francs, soit 1.525 millions de francs dautorisations de programme et 100 millions de francs de crédits de paiement. Pour autant, cette stabilité globale nest pas exclusive de certains redéploiements entre catégories de dépenses, qui apparaissent clairement dans le tableau ci-avant.
Enfin, votre Rapporteur général souligne que linscription des crédits du CAS n° 902-22 sur le budget général permet de nouvrir en crédits de paiement quune fraction des autorisations de programme ouvertes par la même occasion. Comme le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage, précédemment porté en recette du CAS n° 902-22, est désormais inscrit sur la ligne 0009 de létat A, il sensuit que la suppression du compte exerce, pour lexercice 2000, une contribution positive sur le solde budgétaire, à hauteur de 900 millions de francs environ.
La clôture du CAS n° 902-22 saccompagne du transfert vers les chapitres concernés du budget général des autorisations de programme et crédits de paiement en compte sur le compte daffectation spéciale.
TRANSPORTS AU BUDGET GÉNÉRAL DES CRÉDITS EN COMPTE
SUR LE CAS N° 902-22
(en millions de francs)
Budget, chapitre |
AP |
CP |
Équipement, transports et logement. Services communs : chapitre 57-91 « Équipement immobilier des services » |
253,1 |
253,1 |
Équipement, transports et logement. Logement : |
||
w chapitre 55-21 « Urbanisme, acquisitions et travaux » |
697,1 |
697,1 |
w chapitre 57-30 « Construction, logement, habitat et urbanisme » |
416,1 |
416,1 |
w chapitre 65-23 « Urbanisme, aménagements du cadre de vie urbain » |
83,0 |
83,0 |
w chapitre 65-48 « Construction et amélioration de lhabitat » |
2.875,9 |
2.631,9 |
Équipement, transports et logement. Transports terrestres : chapitre 63-41 « Transports terrestres. Subventions dinvestissement » |
1.882,0 |
1.847,0 |
Équipement, transports et logement. Routes : chapitre 53-43 « Voirie nationale. Investissements » |
3.332,1 |
3.222,1 |
Emploi et solidarité. Ville : chapitre 67-10 « Subventions dinvestissement en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain » |
811,1 |
811,1 |
Services généraux du Premier ministre : chapitre 57-06 « Équipement : actions interministérielles » |
722,1 |
686,1 |
Total des crédits transportés |
10.819,4 |
10.394,4 |
Ces autorisations de programme et crédits de paiement ont été ouverts dans des lois de finances antérieures et nont pas encore donné lieu à une dépense effective.
· La clôture du CAS n° 902-01 « Fonds forestier national » procède dune logique différente. En effet, la suppression de la taxe forestière et de la taxe de défrichement, proposée dans larticle 30 du présent projet de loi de finances, répond au souci dalléger les charges pesant sur la filière bois. La suppression de la majeure partie de la recette affectée au Fonds forestier national (FFN) doit logiquement entraîner celle du support budgétaire de cette affectation.
Toutefois, le suivi des crédits transférés entre le FFN et le budget général est rendu difficile à cause dune profonde modification de la nomenclature budgétaire :
dune part, les intitulés des chapitres et articles du CAS n° 902-01 et du budget général ne correspondent pas strictement les uns aux autres ;
dautre part, le transfert du CAS n° 902-21 saccompagne de transferts internes au budget de lAgriculture et de la pêche, qui rassemblent sur le chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières » (nouveau) un article du chapitre 61-21 « Recherche » et trois articles du chapitre 61-44 « Aménagement de lespace rural » (libellé modifié).
De plus, le montant des crédits « transférés » depuis le FFN inclus, selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « 65 millions de francs correspondant à des engagements de lEtat déterminés dans le cadre de lex-FFN ». Le total des crédits ainsi « transférés » sélève à 482 millions de francs alors que le montant des crédits votés en 1999 sur le CAS n° 902-01 nétait que de 417 millions de francs.
Par ailleurs, selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « à loccasion de la suppression du CAS n° 902-01 et de la budgétisation du Fonds forestier national (FFN), un effort de 199 millions de francs en DO + AP a été fait en faveur de la forêt dans le PLF 2000. Ces 199 millions de francs correspondent à la fois aux crédits inscrits traditionnellement sur le CST et à ceux inscrits sur le budget de lEtat, dont 79 millions de francs au titre de la remise à niveau du versement compensateur de lONF () et 20 millions de francs au titre de la restauration des terrains de montagne ».
Cest donc muni de ces précieux mais pas toujours suffisamment éclairants renseignements, que votre Rapporteur général a tenté de reconstituer les transferts et ajustements liés à la clôture du FFN.
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
OCCASIONNÉS PAR LA CLÔTURE DU CAS N° 902-01
(en millions de francs)
Crédits à transférer |
Crédits transférés (budget Agriculture et pêche) | ||||
Chapitre/article |
AP |
CP |
Chapitre/article |
AP |
CP |
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses de fonctionnement |
|
|
Titre III : w chapitre 34-97, article 80 « Dépenses liées à la mise en uvre des actions forestières » w chapitre 35-92, article 80 « Sauvegarde de lespace forestier : crédits non déconcentrés » w chapitre 36-22, article 41 « Inventaire forestier national » w chapitre 37-11 « Dépenses diverses » |
|
9,5 |
Titre IV : w chapitre 44-92 « Fonds forestier national et Office national des forêts » |
|
| |||
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses dinvestissement |
|
|
Titre VI : w chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières » |
|
|
Budget Agriculture et pêche |
|||||
w chapitre 61-21, article 92 « Actions incitatives sur la forêt et le bois » |
2,6 |
2,6 |
|||
w chapitre 61-44, article 30 « Forêts : travaux et acquisitions » |
88,9 |
95,6 |
|||
w chapitre 61-44, article 40 « Amélioration de la productivité forestière » |
15,4 |
20,2 |
|||
w chapitre 61-44, article 50 « Conservatoire de la forêt méditerranéenne » |
non doté |
non doté |
|||
Total des crédits à transférer |
363,9 |
535,4 |
Total des crédits transférés |
363,9 |
536,3 |
Note : le montant des crédits de paiement « transférés » est supérieur de 0,9 million de francs à celui des crédits de paiement à transférer. Ceci découle vraisemblablement dune décomposition insuffisante, au sein de la mesure 10-026 du titre III, entre les mouvements de crédits qui sont effectivement un transfert à partir du FFN et un ajustement positif de 0,9 million de francs, qui devrait alors être distingué dans une autre catégorie de mesure.
Les transferts de crédits sont complétés par le transport au budget général, sur le chapitre 61-45 nouveau, des crédits en compte sur le CAS n° 902-01. Ce transport de crédits concerne 1.195,4 millions de francs pour les autorisations de programme et 740 millions de francs pour les crédits de paiement, en provenance du FFN. De même, le présent projet de loi de finances procède au transport des crédits en compte sur les quatre articles des chapitres du budget de lAgriculture et de la pêche transférés sur le chapitre 61-45 du même budget.
Ces transferts sont complétés par différents ajustements portant sur plusieurs chapitres du budget de lAgriculture et de la pêche :
un ajustement non apparent de 0,9 million de francs sur le titre III, évoqué à la note sous le tableau ci-avant ;
un « ajustement du versement compensateur de lEtat à lOffice national des forêts » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 79 millions de francs (mesure 10-009 du titre IV) ;
un « abondement des crédits destinés aux actions en faveur de la forêt » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 50 millions de francs (mesure 12-005 du titre IV). Cet abondement simpute sur les « 65 millions de francs correspondant à des engagements de lEtat déterminés dans le cadre de lex-FFN » évoqués dans la réponse ministérielle ;
un « abondement de crédits correspondant aux actions dans les périmètres de restauration des terrains en montagne » au profit du chapitre 35-92, article 90, à hauteur de 20 millions de francs (mesure 12-020 du titre III) ;
un ajustement négatif sur les crédits de paiement du chapitre 61-45, à hauteur de 36,2 millions de francs, qui ramène la dotation demandée à 339,2 millions de francs. Ce montant doit être considéré comme le solde entre un ajustement positif de 14,1 millions de francs correspondant aux « engagements de lÉtat » sus-mentionnés () et un ajustement négatif de 50,3 millions de francs décidé par ailleurs ;
un ajustement positif sur les autorisations de programme du chapitre 61-45, à hauteur de 49 millions de francs, qui amène la dotation demandée à 413 millions de francs. Il nest pas possible, avec les informations dont dispose votre Rapporteur général, de savoir si ce montant est, comme à lalinéa précédent, un solde entre un ajustement positif et un ajustement négatif.
Une présentation de lensemble de ces ajustements en termes de « moyens dengagement » (crédits pour dépenses ordinaires et autorisations de programme) permet de mettre en valeur le souci de lavenir dont témoigne la revalorisation des autorisations de programme inscrites sur le chapitre 61-45 pour un montant de 49 millions de francs. Cette présentation aboutit cependant à jeter un voile pudique sur labattement de 50,3 millions de francs imputé sur les crédits de paiement du même chapitre.
Par ailleurs, malgré le transfert en provenance du FFN (10,8 millions de francs), la dotation budgétaire pour subvention de fonctionnement à lInstitut forestier national naugmente que de 2,2 millions de francs, selon le fascicule Agriculture et pêche. LInventaire forestier national bénéficie bien du transfert de 3 emplois en provenance des services déconcentrés (mesure 10-007 du titre III), pour un montant de 0,8 million de francs, et dune actualisation de la part « personnel » de la subvention qui lui est allouée (mesure 10-020), pour un montant de 0,7 million de francs. En revanche, lInventaire forestier national subit, par ailleurs, une mesure de « révision des services votés » (mesure 11-001), pour un montant de 10 millions de francs, qui vient donc en déduction de l« effort fait en faveur de la forêt » évoqué dans la réponse ministérielle précitée.
In fine, il convient de souligner que la « budgétisation » stricto sensu du Fonds forestier national dégraderait le solde budgétaire à hauteur de 380 millions de francs environ, les taxes qui finançaient les actions du Fonds jusque pendant lexercice 1999 devant être supprimées du fait de larticle 30 du présent projet et certains engagements du FFN nécessitant dès lexercice 2000 louverture des crédits correspondants (65 millions de francs).
2.- LA SUPPRESSION DE PLUSIEURS FONDS DE CONCOURS
ET COMPTES DE TIERS
La suppression de fonds de concours et linscription des crédits correspondants dès la loi de finances initiale ont pour effet de gonfler les masses budgétaires sans affecter ni léquilibre, ni les conditions réelles dexécution de la dépense.
Poursuivant un processus engagé dans la loi de finances pour 1999, les suppressions proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances sont la conséquence de deux décisions du Conseil constitutionnel. Dans la première (), le Conseil constitutionnel a estimé que les règles dunité et duniversalité budgétaire « font obstacle à ce que des dépenses qui, sagissant des agents de lEtat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ».
Dans la seconde décision (), le Conseil constitutionnel a jugé que le « rattachement par voie de fonds de concours, après lentrée en vigueur de lordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, nest pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que ces recettes ont en majorité un caractère fiscal ».
· En octobre 1998, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général sétait interrogé sur la cohérence du mouvement qui conduisait alors à supprimer le fonds de concours n° 20-2-6-768 et à « rebudgétiser » les charges de pension des personnels fonctionnaires de La Poste, sans, dans un même temps, supprimer le fonds de concours similaire (n° 20-2-6-745) qui recueillait la participation de divers organismes publics et semi-publics aux charges de pension de leurs agents fonctionnaires.
Cet appel semble avoir été entendu. En effet, le présent projet de loi de finances prévoit la suppression du fonds de concours susvisé et linscription des crédits y afférents sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, dès la loi de finances initiale. Le montant des crédits inscrits sélève à 5.026 millions de francs, quil convient de comparer à une prévision de rattachement de 4.974 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 (soit + 1%).
Il faut espérer que ce processus sera loccasion, pour le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, de remédier aux « insuffisances des mécanismes de recouvrement » évoquées par la Cour des comptes dans son rapport sur Lexécution des lois de finances pour 1998, qui concernent le volet « recettes » de la rébudgétisation. Votre Rapporteur général note, à cet égard, que le montant des crédits rattachés sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes à partir du fonds de concours n° 20-2-6-745 sest élevé à 4.050,4 millions de francs en 1995, 4.698,4 millions de francs en 1996 (+ 16%), 4.574,1 millions de francs en 1997 ( 2,6%) et 4.983,2 millions de francs en 1998 (+ 8,9%).
· La suppression de quatre autres fonds de concours amène à proposer de procéder, dès la loi de finances initiale, aux ouvertures de crédits suivantes :
21 millions de francs sur le budget de lAgriculture et de la pêche, répartis sur les chapitres 31-02, 31-96, 34-97, 35-92 et 37-91, provenant de la suppression du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux » ;
60 millions de francs sur le budget de lIntérieur, répartis sur les chapitres 31-42 et 34-41, provenant de la suppression du fonds de concours « Surveillance des casinos et hippodromes » (10 millions de francs), « Concours à huissier de la police nationale » (5 millions de francs) et « Vacations funéraires » (45 millions de francs).
Votre Rapporteur général sest interrogé sur le léger décalage observé entre lévaluation des recettes attendues en 2000 au titre des fonds de concours rebudgétisés et des dotations correspondantes inscrites dans les crédits des budgets ministériels.
COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES
(en millions de francs)
Fonds de concours |
Dotation PLF |
Recettes attendues |
Prestations du service de protection des végétaux |
21 |
23 |
Surveillance des casinos et hippodromes |
14 | |
Concours à huissier de la police nationale |
60 |
5 |
Vacations funéraires |
53 | |
Total |
81 |
95 |
En réponse, le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie a fait parvenir les éléments dinformation suivants.
Les montants des colonnes « dotation du PLF 2000 et « Recettes attendues » ne peuvent être rapprochés ligne par ligne dans une logique de recouvrement dun montant par lautre.
Dune part, cette logique est étrangère au mode de construction du projet de loi de finances. Lors de la préparation du PLF 2000, les crédits à inscrire au budget sur les lignes concernées ont résulté, comme pour toute ligne de dépense figurant en loi de finances, dun arbitrage gouvernemental portant sur un montant limitatif au vu de la réalité des besoins constatés (en loccurrence, les textes indemnitaires applicables). En revanche, le produit attendu en recettes durant la gestion 2000 a été établi sur des prévisions reposant, produit par produit, sur des estimations à partir des résultats de la dernière exécution budgétaire connue, en loccurrence lexercice 1998.
Dautre part, lopération de « rebudgétisation » vise, par construc-tion, à réintégrer les sommes en cause dans le compte unique du budget général et à rompre, par référence à larticle 18 de lordonnance organique du 2 janvier 1959, le lien précédemment établi entre la recette et la dépense dans le cadre de la procédure particulière daffectation représentée par le fonds de concours. Dès lors, à compter du PLF 2000, laffectation des recettes étant supprimée, aucun lien ne peut plus être établi entre les montants précités, lesquels évolueront à lavenir, tant en dépenses quen recettes, suivant leur nature propre.
Source : ministère de léconomie, des finances et de lindustrie
· Leffet de la budgétisation des recettes dingénierie publique sur les recettes du budget de lEtat a été présenté au A. ci-avant (). Cette budgétisation conduit à inscrire les crédits afférents aux rémunérations des agents concernés sur les chapitres idoines du budget de lAgriculture et de la pêche et sur le budget de lUrbanisme et du logement.
Cependant, la présentation des « mesures nouvelles » ne permet pas disoler, pour le budget de lAgriculture, ce qui relève de la budgétisation du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux », évoqué ci-avant et ce qui relève de la budgétisation des recettes dingénierie publique.
Au demeurant, un décalage est également observé entre lévaluation des recettes attendues et les dotations du projet de loi de finances, dont une partie seulement est imputable à la « remontée » des soldes des comptes de tiers clos à compter du 1er janvier 2000.
COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES
(en millions de francs)
Dotation |
Recettes attendues | ||
Recettes dingénierie publique |
PLF |
Flux de lannée 2000 |
« remontée » des soldes |
Budget de lAgriculture |
481 |
420 |
|
Budget de lIntérieur |
948 |
1.020 |
|
Total |
1.429 |
1.440 |
750 |
Lexplication est, évidemment, identique à celle présentée dans lencadré ci-avant.
· Le budget de lEconomie, finances et industrie est également affecté par la suppression de plusieurs fonds de concours. La présentation qui est faite de leur impact sur les crédits de ce budget nest pas dune totale limpidité.
La mesure 10-018 du titre III permet, dans un premier temps, de constater que 1.311 millions de francs sont inscrits sur divers chapitres de moyens de fonctionnement au titre de la suppression de fonds de concours.
La présentation des dépenses en capital permet de prendre connaissance de linscription sur le chapitre 54-93 « Etudes dans les domaines industriels, de lénergie et de matières premières » de 0,5 million de francs au titre détude de sûreté nucléaire et de 497 millions de francs au titre des analyses de sûreté. Il sagit là de crédits correspondant aux « redevances » sur les installations nucléaires, dont larticle 24 du présent projet de loi propose la refonte et dont le produit est désormais inscrit sur la ligne 0089 nouvelle des recettes fiscales, à hauteur de 829 millions de francs.
Par ailleurs, 70,8 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 57-90 « Équipements administratifs et techniques ».
Or, selon un tableau récapitulatif des changements de structure présenté à votre Rapporteur général dans le cadre des réponses au questionnaire adressé par lui au ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, 2.017 millions de francs de crédits nouveaux sont inscrits sur le budget Economie, finances et industrie au titre de la suppression de fonds de concours. Manquent donc dans la description donnée par le fascicule budgétaire de ce ministère 137 millions de francs dont il nest pas possible de trouver la trace évidente dans le recensement des mesures nouvelles de dépenses ordinaires.
Selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, la mesure nouvelle correspondante apparaît dans la section « Industrie » de ce budget, sous lintitulé « Scission du commissariat à lénergie atomique (CEA) et de lInstitut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) ». Cette mesure isole 37 millions de francs au titre de la « compensation du surcoût généré par la scission CEA-IPSN » et 100 millions de francs pour une « provision au titre des surcoûts fiscaux afférents à la séparation de lIPSN et du CEA ».
Ceci doit être rapproché des 26 millions de francs inscrits, selon le tableau récapitulatif précité, sur le budget de la Recherche et de la technologie. Lexamen du fascicule budgétaire Recherche et technologie montre que la mesure 12-003 amène à inscrire effectivement 26 millions de francs sur le chapitre 45-13 « Commissariat à lénergie atomique », au titre de la « compensation du surcoût généré pour le CEA par la scission CEA-IPSN ».
Or, selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, la compensation des surcoûts de toute nature générés par cette scission CEA-IPSN est lun des motifs de la réévaluation de la taxe sur les installations nucléaires de base, effectuée à loccasion de la refonte du barème de cette taxe proposée par larticle 24 du présent projet de loi.
La réévaluation de la taxe est une disposition indépendante, formellement, de toute décision relative au maintien ou à la suppression de son affectation au budget de lIndustrie par voie de fonds de concours. En conséquence, votre Rapporteur général se demande sil naurait pas été préférable, plutôt que dutiliser la méthode normale de présentation des documents budgétaires, dinscrire au titre des rebudgétisations de fonds de concours le montant attendu en 2000 de la taxe dans sa configuration actuelle, soit environ 560 millions de francs et de porter le solde en catégorie « moyens nouveaux ».
3.- UN AJUSTEMENT DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LETAT
ET DAUTRES INSTITUTIONS.
Trois opérations proposées dans le présent projet de loi de finances traduisent un ajustement des relations financières entre lEtat, les collectivités locales, divers établissements publics et la sécurité sociale. Limpact total sur les dépenses de lÉtat aboutit à une diminution de 34,6 milliards de francs de leur montant, mais ceci est la résultante de transferts positifs et négatifs.
· Le Gouvernement a décidé de supprimer plusieurs taxes parafiscales auxquelles étaient assujetties diverses filières professionnelles et qui finançaient des centres techniques industriels ou des instituts de recherche. LEtat est amené à compenser ces pertes de recettes par des dépenses budgétaires qui, bien naturellement, navaient pas leur équivalent dans la loi de finances initiale pour 1999 :
247 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 44-05 « Centres techniques et organismes assimilés » (nouveau) du budget de lEconomie, finances et industrie ;
7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 68-43 « Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (C.I.R.A.D.) » du budget de la Recherche et de la technologie. Là encore, la présentation des mesures en capital retenues dans le fascicule budgétaire ne permet pas didentifier précisément cette dotation.
· Une nouvelle tranche de réduction des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) entraînerait la compensation par lEtat aux collectivités locales des pertes de recettes induites par la réforme. La prise en charge de labaissement de la part départementale des droits de mutation représenterait une charge de 4,6 milliards de francs en 2000, couverte par linscription dun montant équivalent de crédits sur le chapitre 41-56 « Dotation générale de décentralisation » du budget de lIntérieur.
· Enfin, la création dun Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, prévue par larticle 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a pour objet de simplifier les relations financières entre lEtat et la sécurité sociale. Cet établissement public prendra en charge le coût des allégements de cotisations patronales de sécurité sociale. Les crédits qui étaient inscrits à ce titre sur le budget des Charges communes jusquen 1998, puis sur le budget de lEmploi en 1999, disparaissent, la contribution de lEtat étant désormais matérialisée par laffectation dune fraction plafonnée des droits de consommations sur les tabacs, à hauteur de 39,5 milliards de francs. Le montant des crédits « transférés » est, pour sa part, évalués à 39.490 millions de francs dans les documents budgétaires.
INCIDENCE SUR LE BUDGET GÉNÉRAL DES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU BUDGET DE LÉTAT DANS LE PLF 2000
(en millions de francs)
Opérations |
Incidence sur les crédits |
Incidence sur les recettes |
1.- Clôture de comptes daffectation spéciale et modifications des recettes précédemment affectées |
||
w CAS n° 902-01 Fonds forestier national |
+ 482,0 |
+ 100,0 |
w CAS n° 902-22 Fonds pour laménagement de lIle de France |
+ 622,5 |
(a) + 1.537,0 |
w CAS n° 902-13 Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités |
0,0 |
0,0 |
w CAS n° 902-16 Fonds national du livre (b) |
0,0 |
0,0 |
2.- Suppression de fonds de concours et comptes de tiers |
||
w budget de lAgriculture et de la pêche |
||
- fonds de concours |
+ 21,0 |
+ 23,0 |
- recettes dingénierie publique |
+ 481,0 |
+ 420,0 |
w budget des Charges communes |
+ 5.026,0 |
+ 5.026,0 |
w budget de lÉconomie, finances et industrie |
+ 2.017,0 |
(c) + 1.885,0 |
w budget de la Recherche et technologie |
+ 26,0 |
|
w budget de lÉquipement (services communs) |
+ 948,0 |
+ 1.020,0 |
w « remontée » des soldes de comptes de tiers (Agriculture et pêche, Équipement) |
|
+ 750,0 |
w budget de lIntérieur et de la décentralisation |
+ 60,0 |
+ 72,0 |
3.- Redéfinition du périmètre dintervention de lÉtat |
||
w Transfert au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale des charges afférentes aux allégements de cotisations sociales |
||
- affectation de la taxe générale sur les activités polluantes |
|
2.000,0 |
- affectation dune fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés |
|
39.500,0 |
- « transfert » des crédits pour allégements de charges sociales |
39.490,0 |
|
w Affectation à la CNAM dune fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés |
|
3.500,0 |
w Affectation au fonds de cessation anticipée des travailleurs de lamiante dune fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés |
|
200,0 |
w Suppression de taxes parafiscales et compensation budgétaire |
+ 254,0 |
0,0 |
w Réduction des DMTO et compensation budgétaire |
+ 4.604,0 |
0,0 |
TOTAL |
24.958,5 |
34.367,0 |
(a) 1.520 millions de francs de recettes fiscales et 17 millions de francs de ressources non fiscales, soit 1.537 millions de francs en termes bruts, mais 1.440 millions de francs en termes nets de remboursements et dégrèvements.
(b) La clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » na aucun impact sur les crédits et recettes du budget général, mais réduit à hauteur de 116 millions de francs les masses correspondantes de lagrégat « budget de lÉtat ».
(c) 829 millions de francs de recettes fiscales (taxe sur les installations nucléaires de base) et 1.056 millions de francs de ressources non fiscales.
II. LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES :
UN IDÉAL INACCESSIBLE ?
Si lon se retourne en arrière, pour regarder le travail de remise en état des comptes de lEtat accompli depuis deux ans par le Gouvernement, on ne peut être que profondément satisfait de la plus grande sincérité qui sattache aujourdhui à la présentation du budget. En particulier, la clôture de plusieurs comptes daffectation spéciale et la suppression de plusieurs procédures daffectation de recettes au sein du budget général, par la procédure des fonds de concours, redonnent un lustre nouveau au concept fondamental dunité et duniversalité budgétaire.
Dans labsolu, votre Rapporteur général ne peut manquer déprouver une certaine gêne, au vu des masses ainsi déplacées, qui révèlent une grande trop grande instabilité des modes dimputation budgétaire de certaines dépenses ou recettes.
En ouvrant les travaux du groupe de travail sur lefficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, M. Laurent Fabius, Président de lAssemblée nationale, insistait lannée dernière sur le fait que « priorité doit aller, selon nous, à lamélioration de la transparence et de la signification des comptes publics ».
Comment, à ce titre, pouvons nous rendre compte correctement à nos concitoyens de lutilisation qui est faite de leurs contributions aux charges publiques, si des règles trop souples permettent aisément dextraire du budget des montants se chiffrant à plusieurs dizaines de milliards de francs, ou de les y replacer si la nécessité sen fait sentir ? Comment expliquer la « transparence » et la « signification » des comptes publics si lautorisation parlementaire ne porte pas sur la totalité des ressources attendues et des dépenses prévues ?
La multiplication des supports parallèles au budget général ou des procédures spéciales qui devraient rester lexception a trop souvent servi de prétexte à des artifices budgétaires. Le Gouvernement actuel a choisi de rompre avec cette logique pernicieuse et de renforcer la sincérité de la loi.
Dailleurs, les modifications erratiques des imputations budgétaires ont des défauts évidents pour la conduite des politiques publiques. Cherche-t-on à reconstituer sur le long terme cest-à-dire, en loccurrence, un horizon de quelques années seulement lévolution dune dépense déterminée ? Il faut sarmer de deux documents indispensables et daccès peu facile : les annexes au projet de loi de règlement (état CCB 908.1) qui retracent, pour chaque section budgétaire, les crédits ouverts par chapitre et les dépenses constatées par chapitre, article et paragraphe, dune part ; les 850 pages (environ) de la Nomenclature dexécution annuelle, qui détaille lintitulé de chaque article et paragraphe, dautre part.
Linconvénient vaut également pour la projection dans lavenir. Quelle pertinence peut avoir une norme dévolution à moyen terme, en dépenses ou recettes, si des modifications incessantes du périmètre du budget général ou de lEtat viennent brouiller les perspectives et obligent à des « recalages » périodiques des bases à partir desquelles se positionne la norme ? Comment vérifier de façon immédiate que le projet de budget sinscrit bien dans le cadre de lévolution normée qui a été définie auparavant ?
Aux sources potentielles de linstabilité budgétaire, il y a avant tout, aux yeux de votre Rapporteur général, un souci de pure commodité gestionnaire plutôt quune réelle analyse en termes davantages et dinconvénients. Pour ne parler que de la quinzaine dannées écoulée, les années 1988 et 1989 avaient vu, par exemple, un effort de réduction du nombre de comptes daffectation spéciale. Celui-ci est revenu de 13 (en 1987) à 11 (en 1989). Mais dès lannée 1990, un retour à la situation de 1987 a prévalu, suivi, à partir de 1993, par une forte croissance : le nombre de comptes daffectation spéciale a culminé à 19 en 1997. Il ne devrait plus être, après ladoption du présent projet de loi de finances, que de 12.
La création dun compte daffectation spéciale est souvent présentée comme le moyen dindividualiser une politique publique, par laffectation dune recette à la dépense correspondante. Cet objectif daffichage vaut en fait surtout pour les redevables des ressources concernées, qui gagnent à la création du compte cette lisibilité qui est toujours censée amoindrir le poids des contributions
Un compte daffectation spéciale peut, fondamentalement, être considéré comme un instrument de redistribution à lintérieur dun secteur dactivité donné : les adductions deau, les activités forestières, la création cinématographique, etc. Mais il arrive parfois que la recette soit créée pour limiter, in fine, la contribution de lEtat au financement des actions publiques visées par le compte daffectation spéciale. La création du compte sapparente alors à une « débudgétisation », lEtat se défaussant sur les contribuables dune partie du financement des politiques quil entend mener. La création du CAS n° 902-30 en 1997 était-elle autre chose que la volonté de faire contribuer les organismes HLM au financement du prêt à taux zéro, assuré auparavant en majorité par le budget général ?
Dans ce domaine, le recul historique montre que laugmentation des « tensions » financières exerce un effet stimulant sur limagination des gouvernants et favorise linnovation budgétaire dans un sens généralement peu conforme aux grands principes fondateurs des finances publiques.
De même, le nombre de fonds de concours sest accru continûment jusquen 1994, sous leffet conjugué de plusieurs tendances. La réforme de la procédure des rétablissements de crédits, introduite en 1984, a redéfini la ligne de partage entre ces deux procédures. Elle a conduit à recourir dune part aux rétablissements de crédits pour les cessions entre les services de lEtat et, dautre part, aux fonds de concours pour les cessions à des tiers lorsque le principe de laffectation de leur produit est décidé. Par ailleurs, le développement des transferts européens a également joué.
Une contribution importante à laccroissement du nombre de fonds de concours vient de la propension des services gestionnaires à étendre le champ de leurs prestations de service et à dégager ainsi des ressources supplémentaires. Cette tendance a surtout été enregistrée à la fin des années quatre-vingt, dans le droit fil de la politique de « renouveau du service public » engagée par le Gouvernement de M. Michel Rocard.
Lappréciation que lon doit porter sur les fonds de concours revient alors, en partie, à sinterroger sur le rôle des prestations de service dans laction de ladministration au quotidien. La réforme de lEtat et le renouveau du service public ne doivent pas passer obligatoirement par une « marchandisation » de ladministration.
De plus, le législateur ne peut rester indifférent à la destination des sommes ainsi recueillies et affectées. En effet, les lois de finances doivent déterminer la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de lEtat et les dépenses de personnel constituent des « charges permanentes de lEtat » au sens de larticle 6 de lordonnance organique du 2 janvier 1959. Le Conseil constitutionnel a opportunément rappelé, dans une décision précitée, que les charges relatives aux agents de lEtat constituent pour celui-ci des charges permanentes et doivent, à ce titre, être financées par le budget ou par des ressources que lEtat détermine.
Ainsi, le financement des rémunérations dagents publics par voie de fonds de concours peut, à la rigueur, se concevoir pour des primes et indemnités. Encore faut-il que celles-ci soient effectivement liées à lexercice dune activité déterminée et représentant une véritable part variable de lactivité totale de lagent, génératrices dune recette. Si, au contraire, le régime indemnitaire des agents concernés est établi sur des bases forfaitaires et déconnectées de tout lien suffisamment solide avec la réalité du travail, le financement par voie de fonds de concours napparaît pas justifié.
Les voies du progrès sont étroites. En matière de nomenclature budgétaire, le Gouvernement est maître du jeu et le Parlement na quun pouvoir de réformation extrêmement ténu. La création ou la suppression de fascicules budgétaires, de chapitres ou de subdivisions de chapitres est très largement du domaine de lexécutif, alors même que ceux-ci constituent le socle de lautorisation et du contrôle parlementaire.
Les fonds de concours sont lobjet, depuis quelques années, dune attention soutenue. La direction du budget a engagé à partir de 1994 un réexamen progressif de lensemble des fonds de concours. La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, évoquée ci-avant, a conduit cependant à réviser les normes dappréciation de ces fonds et à programmer la clôture de plusieurs dizaines. Le présent projet de loi de finances montre que des progrès sensibles ont été faits, mais il nest pas certain que lon soit arrivé à un optimum. Que penser, par exemple, du fonds de concours n° 07.2.5.256 qui recueille le remboursement par un compte daffectation spéciale le compte demploi de la redevance audiovisuelle des frais de gestion du service de la redevance ? La procédure du rétablissement de crédits serait peut-être mieux adaptée en lespèce.
Plus généralement, cest bien à la notion de partage entre ressources non fiscales affectées et ressources non fiscales inscrites au budget général quil faut réfléchir. Une affectation de recettes peut procurer au service gestionnaire la certitude de disposer de ressources pour des actions déterminées. Elle fait peser un risque sur le niveau de la dépense quand la ressource vient à se tarir progressivement. On redécouvre alors les vertus de la « solidarité budgétaire » que représente le budget général, même si votre Rapporteur général entend parfois les échos des administrations « dépensières » qui craignent que le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie ne prélève sa « dîme » par la même occasion.
Ainsi, la déconnexion entre la recette et la dépense, conséquence de la remise en cause de la procédure de fonds de concours, nest pas toujours synonyme de précarisation de la dépense.
Enfin, votre Rapporteur général sinterroge sur la cohérence du texte de lordonnance organique du 2 janvier 1959, qui érige en principe fondamental lunité budgétaire mais qui, dans le même temps, confie au seul pouvoir exécutif le soin de décider si un couple ressource/dépense peut échapper à ce principe. Il y a un « saut déchelon » entre le principe, fixé dans lairain de la loi organique, et lexception, laissée au bon vouloir de lexécutif : lomission du législateur organique en lespèce dailleurs lexécutif est sûrement, en la matière, un oubli regrettable.
Pour autant, le législateur doit exercer ses compétences dans un sens conforme à lesprit de lordonnance organique. La multiplication des comptes daffectation spéciale, ces dernières années, na été possible que parce que le Parlement a donné son blanc seing aux propositions gouvernementales. Peut-être conviendrait-il, à cet égard, que les assemblées fassent plus souvent abstraction des déterminants puissants et traditionnels de la vie politique et fassent preuve dun esprit critique plus développé.
Dans un domaine connexe, lexpérience de la mission dévaluation et de contrôle, qui a été constituée, au premier semestre de cette année, au sein de la Commission des finances de lAssemblée nationale, montre dailleurs avec suffisamment dévidence que la voix du Parlement peut sélever sans signifier une contestation stérile de la politique générale du Gouvernement.
La problématique des fonds de concours et des comptes spéciaux du Trésor népuise pas la matière de ce sujet difficile quest la définition dune « structure constante » du budget. Une bonne « structure constante » nest peut-être pas celle qui tend à faire abstraction de toute modification de périmètre du budget de lEtat, au risque de minimiser des déterminants essentiels de lévolution de la dépense publique.
La construction dune « structure constante » sentend certainement mieux de la recherche de ce qui, dans lévolution de la dépense, relève de leffet optique et de ce qui relève dun véritable expansionnisme budgétaire. Mais ce critère théorique sous réserve dune appréciation plus fine de sa pertinence réelle ne fournit que peu dindications méthodologiques précises pour faire le départ entre ce qui doit entrer ou ne pas entrer dans le périmètre de la « structure constante ».
Loin dêtre rebuté par ces difficultés, votre Rapporteur général y voit plutôt une incitation à poursuivre plus avant ses investigations. Travailler à une méthodologie de la « structure constante » du budget, cest également réfléchir aux modalités dinsertion de lEtat dans la vie économique et sociale. Cest peut-être ainsi le moyen de faire apparaître les facteurs de blocage, les domaines de progrès et, en définitive, de mieux satisfaire les besoins de nos concitoyens.
CHAPITRE II
LES RESSOURCES DE LETAT EN 2000 :
LEFFET DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRE ET DES BAISSES DIMPÔTS
LES ORDRES DE GRANDEUR EN FRANCS
(en milliards de francs)
PLF 2000 |
Écarts sur lévaluation révisée 1999 (a) | ||
En milliards de francs |
En % | ||
Recettes fiscales brutes |
1.877,3 |
+16,7 |
+0,9 |
A déduire : remboursements et dégrèvements |
330,7 |
+11,1 |
+3,4 |
Recettes fiscales nettes |
1.546,6 |
+5,7 (b) |
+0,4 (c) |
dont : . TVA nette |
679 |
+13 |
+2 |
. impôt sur le revenu |
338,2 |
+12,2 |
+4,1 |
. TIPP |
167,2 |
+5,2 |
+3,2 |
. impôt sur les sociétés net |
226,4 |
+7,5 |
+3,4 |
Ressources non fiscales |
199,7 |
+19 (d) |
+10,5 (e) |
dont : . recettes dordre |
17,2 |
+2,7 |
+19 |
A déduire : prélèvements sur recettes |
286,9 |
+16,4 |
+6,1 |
. collectivités locales |
188,4 |
+11,4 |
+6,4 |
. Communautés européennes |
98,5 |
+5 |
+5,3 |
Ressources nettes du budget général |
1.459,3 (f) |
+8,2 (g) |
+0,6 (h) |
Ressources des comptes spéciaux du Trésor |
430,3 |
0,9 |
0,2 |
. opérations définitives |
42,9 |
7,2 |
14,4 |
. opérations temporaires (pour mémoire) |
387,4 |
+6,2 |
+1,6 |
Ressources définitives nettes |
1.502,2 |
+0,9 |
+0,06 |
Ressources des budgets annexes |
104,9 |
0,7 |
0,6 |
Rappel des principales hypothèses associées : - croissance du PIB en 2000 : en volume : + 2,8% (1999 : + 2,3%) - hausse des prix à la consommation en 2000 (en moyenne annuelle) | |||
(a) Pour les comptes spéciaux du Trésor (sauf opérations temporaires) et les budgets annexes : écarts par rapport à la LFI 1999. | |||
(b) + 48,3 milliards de francs hors variations de périmètre du budget. | |||
(c) + 3,1% hors variations de périmètre du budget. | |||
(d) + 10 milliards de francs hors rebudgétisations. | |||
(e) + 4,7% hors rebudgétisations. | |||
(f) 1.493,03 milliards de francs hors variations de périmètre et rebudgétisations. | |||
(g) + 41,8 milliards de francs hors variations de périmètre et rebudgétisations. | |||
(h) + 2,9% hors variations de périmètre et rebudgétisations. |
LES ORDRES DE GRANDEUR EN EUROS
(en milliards deuros)
PLF 2000 |
Écarts sur lévaluation révisée 1999 (a) | ||
En milliards deuros |
en % | ||
Recettes fiscales brutes |
286,19 |
+2,55 |
+0,9 |
A déduire : remboursements et dégrèvements |
50,41 |
+1,69 |
+3,4 |
Recettes fiscales nettes |
235,8 |
+0,87 (b) |
+0,4 (c) |
dont : . TVA nette |
103,51 |
+1,98 |
+2 |
. impôt sur le revenu |
51,56 |
+1,86 |
+4,1 |
. TIPP |
25,49 |
+0,79 |
+3,2 |
. impôt sur les sociétés net |
34,51 |
+1,14 |
+3,4 |
Ressources non fiscales |
30,44 |
+2,9 (d) |
+10,5 (e) |
dont : . recettes dordre |
2,62 |
+0,41 |
+19 |
A déduire : prélèvements sur recettes |
43,74 |
+2,5 |
+6,1 |
. collectivités locales |
28,72 |
+1,74 |
+6,4 |
. Communautés européennes |
15,02 |
+0,76 |
+5,3 |
Ressources nettes du budget général |
222,47 (f) |
+1,25 (g) |
+0,6 (h) |
Ressources des comptes spéciaux du Trésor |
65,6 |
0,14 |
0,2 |
. opérations définitives |
6,54 |
1,1 |
14,4 |
. opérations temporaires (pour mémoire) |
59,06 |
+0,94 |
+1,6 |
Ressources définitives nettes |
229 |
+0,14 |
+0,06 |
Ressources des budgets annexes |
15,99 |
0,11 |
0,6 |
Rappel des principales hypothèses associées : - croissance du PIB en 2000 : en volume : + 2,8% (1999 : + 2,3%) - hausse des prix à la consommation en 2000 (en moyenne annuelle) | |||
(a) Pour les comptes spéciaux du Trésor (sauf opérations temporaires) et les budgets annexes : écarts par rapport à la LFI 1999. | |||
(b) + 7,36 milliards deuros hors variations de périmètre du budget. | |||
(c) + 3,1% hors variations de périmètre du budget. | |||
(d) + 1,52 milliard deuros hors rebudgétisations. | |||
(e) + 4,7% hors rebudgétisations. | |||
(f) 227,61 milliards deuros hors variations de périmètre et rebudgétisations. | |||
(g) + 6,37 milliards deuros hors variations de périmètre et rebudgétisations. | |||
(h) + 2,9% hors variations de périmètre et rebudgétisations. |
I.- LÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS
DE RESSOURCES EN 2000
A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES
DU BUDGET GÉNÉRAL
Lévolution des ressources définitives nettes du budget de lEtat en 2000 serait marquée par un net ralentissement. Par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, elles naugmenteraient que de 0,35% et seraient pratiquement égales aux évaluations révisées.
Cette progression est bien évidemment très inférieure à celle observée les années précédentes. On rappellera que lévolution prévue des ressources définitives nettes dans la loi de finances pour 1999 par rapport à 1998 était de 3,7%.
Cette très faible augmentation des ressources définitives nettes anticipées sexplique par les importantes variations de périmètre et rebudgétisations prévues pour 2000.
Les transferts entre budget général et comptes daffectation spéciale nont, quant à eux, par définition pas dimpact sur le montant total des ressources définitives nettes, sous réserve de suppression ou modifications de recettes réalisées à cette occasion.
A « structure constante », la progression des ressources définitives nettes aurait été de 2,5%.
RESSOURCES DU BUDGET DE LETAT (a) : SYNTHÈSE 1997-1999
Montants (en milliards de francs) |
Evolution (en %) | |||||
1998 (b) |
1999 |
2000 |
PLF 2000 |
PLF 2000 | ||
Exécution |
LFI |
révisé |
PLF |
/ LFI 99 |
/ révisé 99 | |
Ressources brutes du budget général avant prélèvements |
1.928,3 |
2.024,84 |
2.041,39 |
2.077,06 |
+2,6 |
+1,7 |
A déduire : prélèvements sur recettes |
-254,39 |
-271,27 |
-270,55 |
-286,97 |
+5,8 |
+6,1 |
. collectivités locales |
-162,82 |
-176,27 |
-177,05 |
-188,47 |
+6,9 |
+6,4 |
. Communautés européennes |
-91,5 |
-95 |
-93,50 |
-98,5 |
+3,7 |
+5,3 |
Ressources brutes après prélèvements (c) |
1.673,9 |
1.753,57 |
1.770,84 |
1.790,08 |
+2,1 |
+1,1 |
A déduire : remboursements et dégrè-vements |
-317,24 |
-306,67 |
-319,67 |
-330,73 |
+7,8 |
+3,4 |
Ressources nettes du budget général |
1.356,67 |
1.446,89 |
1.451,17 |
1.459,35 |
+0,9 |
+0,6 |
Pour mémoire (avant prélèvements sur recettes) : |
||||||
. Recettes fiscales nettes |
1.452,04 |
1.534,91 |
1.540,93 |
1.546,61 |
+0,8 |
+0,4 |
. Ressources non fiscales |
159,02 |
183,25 |
180,79 |
199,71 |
+0,9 |
+10,5 |
Ressources des comptes spéciaux (d) |
||||||
. opérations définitives |
87,29 |
50,1 |
50,1 |
42,9 |
-14,4 |
-14,4 |
. opérations temporaires |
448,31 |
380 |
381,1 |
387,4 |
+1,9 |
+1,6 |
Ressources définitives nettes |
1.443,96 |
1.497 |
1.501,27 |
1.502,25 |
+0,35 |
+0,06 |
Ressources des budgets annexes (d) |
104,73 |
105,64 |
105,64 |
104,9 |
-0,7 |
-0,7 |
(a) Hors fonds de stabilisation des changes.
(b) Hors fonds de concours, non évalués en loi de finances initiale (64,9 milliards de francs en exécution 1998).
(c) Première ligne du tableau déquilibre de la loi de finances.
(d) Les ressources des comptes spéciaux et des budgets annexes ne font pas lobjet de la procédure de révision des recettes, à lexception des recouvrements sur rôles venant en ressources temporaires du compte davances sur impositions locales (n° 903-54).
Au sein des ressources définitives, les évolutions sont très différenciées. Les ressources des comptes daffectation spéciale continuent à diminuer ( 14,4%), en raison de la suppression de trois comptes supplémentaires par larticle 44 du présent projet et par la réintégration en recettes du budget général de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement, précédemment affectée au Fonds pour le financement de laccession à la propriété.
Sagissant plus précisément du budget général, la progression des ressources non fiscales reste beaucoup plus forte que celle des recettes fiscales nettes, du fait de limpact des rebudgétisations sur cette catégorie de ressources.
1.- Les ressources brutes avant prélèvements
Les ressources brutes avant prélèvements constituent un agrégat simple mais peu significatif, comprenant lensemble des ressources du budget général, à lexception des fonds de concours qui ne font pas lobjet dune évaluation en loi de finances initiale.
Leur progression sétablirait à 1,7% en 1999, soit un net ralentissement par rapport aux années précédentes et un niveau très inférieur à la croissance du PIB en valeur, attendue pour 2000.
BUDGET GÉNÉRAL : (en millions de francs) | ||||||||||
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
Ressources brutes totales |
1.676.205 |
1.662.377 |
1.724.627 |
1.749.869 |
1.848.956 |
1.903.558 |
1.928.298 |
2.041.394 |
2.077.056 | |
Fonds de concours (b) |
56.552 |
60.093 |
59.357 |
61.321 |
69.314 |
64.478 |
64.987 |
n.d. |
n.d. | |
Ressources brutes hors fonds de concours |
1.619.653 |
1.602.284 |
1.665.270 |
1.688.548 |
1.779.642 |
1.839.080 |
1.863.311 |
2.041.394 |
2.077.056 | |
Évolution annuelle hors fonds de concours (en %) |
+ 0,6 |
1,1 |
+ 3,9 |
+ 1,4 |
+ 5,4 |
+ 3,3 |
+ 1,3 |
+ 9,6 |
+1,7 | |
Croissance annuelle du PIB en valeur (en %) |
+ 3,3 |
+ 1,1 |
+ 4,4 |
+ 3,7 |
+ 2,6 |
+ 3,4 |
+ 4,1 |
+ 2,9 |
+ 4 |
(a) Somme des recettes fiscales brutes et des ressources non fiscales (y compris Fonds de stabilisation des changes), avant prélèvements au profit des collectivités locales et des Communautés européennes.
(b) Les fonds de concours ne font pas lobjet de prévisions en loi de finances initiale.
Source des données budgétaires : Compte général de ladministration des finances.
Source PIB : Comptes nationaux.
Cet agrégat nest cependant présenté ici que pour mémoire, dans la mesure où il ne constitue pas un indicateur correct des moyens dont dispose lEtat. Certaines recettes brutes perçues font, en effet, ultérieurement lobjet de remboursements qui diminuent à due concurrence les recettes disponibles. Par ailleurs, ces recettes font lobjet de prélèvements au profit dautres collectivités publiques ou des institutions communautaires. Le tableau déquilibre en tient compte, puisquil mentionne les ressources brutes hors prélèvements sur recettes.
2.- Les prélèvements sur recettes
Après la stabilisation intervenue en 1998, les prélèvements sur recettes prévus pour 2000 confirment le retour à la hausse déjà anticipé par la loi de finances pour 1999 et lévaluation révisée. Ainsi, ils atteindraient au total 286,9 milliards de francs, soit 6,1% daugmentation par rapport à lévaluation révisée pour 1999.
Toutefois la part de ces prélèvements dans le total des ressources nettes du budget général avant prélèvements, se maintient à un niveau comparable à celui observé ces dernières années.
ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DE LETAT
(en millions de francs)
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | |
Pour mémoire : Évaluation en LFI |
229.219 |
237.473 |
244.099 |
245.154 |
252.502 |
253.880 |
255.993 |
271.275 |
286.972 |
Montant constaté (a) |
219.830 |
232.564 |
236.794 |
234.923 |
243.016 |
252.766 |
254.625 |
270.549 |
|
Évolution annuelle (en %) |
+ 2,1 |
+ 5,8 |
+ 1,8 |
0,8 |
+ 3,4 |
+ 4 |
+ 0,7 |
+ 6,2 |
+ 6,1 |
Part dans les ressources nettes du budget général avant prélèvements (en %) |
15,9 |
16,8 |
16,3 |
16,0 |
16,0 |
16,1 |
17,4 |
15,7 |
16,4 |
(a) Résultats dexécution pour les années 1991 à 1998 ; montant révisé pour lannée 1999.
Si les deux composantes des prélèvements sur recettes progressent sensiblement, la croissance du prélèvement au profit des collectivités locales reste la plus dynamique.
a) Le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes
Pour 2000, le prélèvement opéré sur les recettes au profit du budget communautaire sélèverait à 95 milliards de francs, soit une croissance de 5,3% par rapport aux 93,5 milliards de francs de lestimation révisée pour 1999.
Lévaluation pour 2000 repose sur le montant des dépenses figurant dans le projet de budget adopté par le Conseil de lUnion européenne le 16 juillet dernier, moyennant quelques ajustements en fonction dhypothèses de report de solde excédentaire de 1999 et dabsence dutilisation de la réserve agricole en 2000.
Des explications plus détaillées sur ces prévisions ainsi quune étude du projet de budget communautaire figurent dans le commentaire de larticle 35 du présent projet ().
ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (en millions de francs) | ||||
Estimations en loi de finances initiale |
Estimations révisées |
Versements effectués |
Pourcentage dévolution annuelle | |
1981 |
23.300 |
22.993 |
21.403 |
+ 26,8 |
1982 |
25.790 |
27.646 |
27.074 |
+ 26,5 |
1983 |
27.310 |
28.840 |
29.895 |
+ 10,5 |
1984 |
31.034 |
31.460 |
32.509 (a) |
+ 8,7 |
1985 |
33.775 |
35.545 |
38.017 (b) |
+ 16,9 |
1986 |
42.660 |
46.340 |
45.767 |
+ 20,4 |
1987 |
46.336 |
49.481 |
50.015 |
+ 9,2 |
1988 |
54.770 |
64.618 |
64.481 |
+ 29 |
1989 |
64.492 |
61.438 |
61.212 |
5,1 |
1990 |
63.500 |
60.200 |
56.132 |
8,3 |
1991 |
70.750 |
75.685 |
74.723 |
+ 33,2 |
1992 |
84.250 |
77.000 |
72.613 |
2,8 |
1993 |
83.480 |
78.000 |
76.992 |
+ 6 |
1994 |
90.800 |
90.800 |
82.536 |
+ 7,2 |
1995 |
88.000 |
83.000 |
78.222 |
5,2 |
1996 |
89.000 |
81.200 |
80.428 |
+ 2,8 |
1997 |
87.000 |
88.000 |
87.839 |
+ 9,2 |
1998 |
91.500 |
91.500 |
91.572 |
+ 4,2 |
1999 |
95.000 |
93.500 |
- |
+ 2,1 (c) |
PLF 2000 |
98.500 |
- |
- |
+ 5,3 (d) |
(a) Dont une avance intergouvernementale remboursable de 1.569 millions de francs. (b) Dont une avance intergouvernementale non remboursable de 2.959 millions de francs. (c) Estimation révisée 1999 / Versements effectifs 1998. (d) Évaluation proposée 2000 / Estimation révisée 1999. |
b) Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales
La progression des prélèvements sur les recettes de lEtat au profit des collectivités locales a été particulièrement forte en 1999 après trois années de stagnation. Cette tendance devrait se poursuivre, avec un rythme prévu de 6,4% de croissance et même saccélérer, avec lannonce par le Premier ministre dune augmentation plus forte que celle actuellement envisagée de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ().
La compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, résultant de la réforme introduite par la loi de finances initiale pour 1999, passe de 13,1 milliards de francs en évaluation révisée pour 1999 à 22,6 milliards dans le présent projet de loi. Elle devient la deuxième composante des prélèvements au profit des collectivités locales.
ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
(en millions de francs)
Estimations en loi de finances initiale |
Estimations révisées |
Versements effectifs |
Évolution annuelle | |
1981 |
45.307 |
45.353 |
45.353 |
+ 11,1 |
1982 |
52.214 |
52.214 |
52.214 |
+ 15,1 |
1983 |
71.234 |
71.001 |
70.708 |
+ 35,0 |
1984 |
76.878 |
76.726 |
78.158 |
+ 10,5 |
1985 |
81.509 |
82.016 |
82.912 |
+ 6,1 |
1986 |
86.428 |
86.889 |
86.129 |
+ 3,9 |
1987 |
102.774 |
103.709 |
103.393 |
+ 20,0 |
1988 |
109.616 |
112.386 |
112.161 |
+ 8,5 |
1989 |
118.624 |
123.913 |
124.053 |
+ 10,6 |
1990 |
123.732 |
128.442 |
130.570 |
+ 5,3 |
1991 |
133.877 |
140.861 |
140.660 |
+ 7,7 |
1992 |
144.969 |
148.049 |
147.226 |
+ 4,7 |
1993 |
153.993 |
154.401 |
155.572 |
+ 5,7 |
1994 |
153.299 |
152.912 |
154.258 |
0,8 |
1995 |
157.154 |
157.154 |
156.700 |
+ 1,6 |
1996 |
163.502 |
162.474 |
162.588 |
+ 3,8 |
1997 |
166.880 |
164.970 |
164.927 |
+ 1,4 |
1998 |
164.493 |
163.125 |
162.818 |
1,3 |
1999 |
176.275 |
177.049 |
+ 8,7 (a) | |
PLF 2000 |
188.472 |
|
|
+ 6,4 (b) |
(a) Estimation révisée pour 1999 / Versements effectifs pour 1998.
(b) Évaluation proposée pour 2000/ Estimation révisée pour 1999.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) en reste cependant toujours, et de très loin, la principale composante. Elle sélèverait à 111,38 milliards de francs en 2000, en légère hausse (1,45%) par rapport à lévaluation révisée pour 1999 ().
Outre lévolution spontanée, laugmentation de la DGF résulte de trois abondements exceptionnels, le premier de 500 millions de francs sur la dotation de solidarité urbaine, le deuxième dun montant équivalent au profit de la dotation des groupements pour financer les communautés dagglomération et le troisième de 200 millions pour faciliter la prise en compte des résultats du recensement.
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est au troisième rang de ces prélèvements, avec un montant prévu pour 2000 de 21,82 milliards de francs (+6,4%). Cette évolution est le résultat de la progression des dépenses déquipement entre 1997 et 1998 et des modifications dattribution du fonds instituées par la loi de finances pour 1999 et la loi relative à lorganisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) continue à décroître : elle passerait à 11,9 milliards de francs, contre 13,51 milliards de francs selon lévaluation révisée pour 1999.
En ce qui concerne la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI) décidée lan dernier dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, son montant est estimé à 50 millions de francs. Ce montant intègre les effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ainsi que ceux de la suppression de la réduction prévue à larticle 1469 A bis du code général des impôts.
Sagissant du prélèvement au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, il évolue au même rythme que les recettes fiscales nettes du budget général (). Le montant de 3,72 milliards de francs résulte de cette indexation et du reversement de lexcédent de fiscalité locale de La Poste et de France Télécom. En effet, la loi du 2 juillet 1990 relative à lorganisation du service public de La poste et des télécommunications prévoit que le produit de la fiscalité locale de ces deux exploitants est perçu par lEtat, mais que, lorsque ce produit est supérieur au produit de 1994 indexé sur lindice de variation des prix à la consommation, la différence est versée au FNPTP. En 2000, cet abondement du FNPTP sélève à 2.076 millions de francs, contre 1.733 millions de francs en 1999.
La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) poursuit sa décroissance, en raison du processus dintégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, nouvrant plus droit à la DSI.
Les autres composantes du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales augmentent à un rythme comparable aux exercices précédents.
VENTILATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
(en millions de francs)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | ||||||||
1. Prélèvement sur les recettes de lEtat au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) |
|
|
|
|
| |||||||
2. Prélèvement sur les recettes de lEtat au titre du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation (a) |
|
|
|
|
| |||||||
3. Prélèvement sur les recettes de lEtat au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) |
|
|
|
|
| |||||||
4. Prélèvement sur les recettes de lEtat au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) |
|
|
|
|
| |||||||
5. Prélèvement sur les recettes de lEtat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) (b) |
|
|
|
|
| |||||||
6. Prélèvement sur les recettes de lEtat au profit du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) (a) |
|
|
|
|
| |||||||
7. Prélèvement sur les recettes de lEtat au titre de la compensation dexonérations relatives à la fiscalité locale (a) |
|
|
|
| ||||||||
8. Dotation « élu local » |
258,9 |
262,4 |
266 |
273,4 |
275,7 | |||||||
9. Prélèvement sur les recettes de lEtat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
|
|
|
|
| |||||||
10. Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle |
|
|
|
|
| |||||||
TOTAL |
162.587,8 |
164.839,2 |
162.818,2 |
177.048,5 |
188.472,2 |
(a) Dotation hors enveloppe (article 32 de la loi de finances initiale pour 1996).
(b) La réduction pour embauche et investissement (REI) est hors enveloppe.
3.- Les remboursements et dégrèvements
La révision des évaluations de 1999 sur lensemble des remboursements et dégrèvements (y compris ceux concernant limpôt sur les sociétés et la TVA) représente + 13 milliards de francs. Elle concerne respectivement la TVA, au chapitre 15-02, pour 7 milliards de francs, limpôt sur les sociétés, pour 1,5 milliard de francs, et les autres remboursements, à hauteur de 4,5 milliards de francs.
Sagissant des dégrèvements relatifs aux impôts locaux, lannée 1999 se caractérise par une décélération du rythme de progression constaté les années passées, en raison notamment de limpact moindre du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée en période de reprise.
Les remboursements et dégrèvements venant simputer sur les recettes fiscales brutes sélèvent à 319,67 milliards de francs en 1999, soit une légère progression par rapport à 1998 (+0,8%).
Au total, les remboursements et dégrèvements devraient progresser à nouveau en 2000, denviron 3,4%.
Cette évolution devrait résulter essentiellement de laugmentation des remboursements de crédit de TVA (+7,9%) les autres postes restant plutôt stables.
Le présent projet de loi de finances propose de réduire de 20,6% à 5,5% le taux de TVA sur certaines activités à forte intensité de main duvre, notamment dans le secteur du bâtiment. Une partie des pertes de recettes, soit environ 3 milliards de francs sur un total estimé à 20,7 milliards de francs, résulterait dune augmentation des remboursements de crédit de TVA. Par ailleurs, la cotisation représentative du droit de bail est progressivement supprimée, avec une incidence en terme de remboursement de 200 millions de francs en 2000. Au total, lensemble des remboursements et dégrèvements pour 2000 sélève à 330,73 milliards de francs.
ÉVOLUTION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS
(chapitres 15-01, 15-02 et 15-07 du budget des Charges communes)
(en millions de francs)
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | |
Chapitre 15-01 : Dégrèvements, remises et annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes |
|||||||||
loi de finances initiale |
73.820 |
83.636 |
90.000 |
98.653 |
110.414 |
123.660 |
134.855 |
146.100 |
150.080 |
exécution (a) |
99.275 |
99.795 |
102.777 |
112.584 |
128.823 |
132.028 |
147.627 |
152.300 |
|
· dont impôt sur les sociétés |
|||||||||
loi de finances initiale |
23.500 |
22.500 |
20.000 |
15.000 |
24.000 |
26.000 |
32.000 |
38.000 |
38.000 |
exécution (a) |
34.751 |
25.480 |
21.153 |
25.031 |
28.538 |
29.752 |
41.265 |
39.500 |
|
évolution annuelle (en %) (b) |
+ 28,6 |
26,7 |
17,0 |
+ 18,3 |
+ 14,0 |
+ 4,2 |
+ 38,7 |
- 4,3 |
3,8 |
· dont impôts locaux (c) |
|||||||||
loi de finances initiale |
30.520 |
31.141 |
33.600 |
44.753 |
47.114 |
54.160 |
56.555 |
61.100 |
60.000 |
exécution (a) |
30.892 |
35.733 |
44.763 |
50.452 |
52.898 |
56.435 |
58.886 |
60.500 |
|
évolution annuelle (en %) (b) |
+ 15,7 |
+ 25,3 |
+ 12,7 |
+ 4,8 |
+ 6,7 |
+ 4,3 |
+ 2,7 |
0,8 | |
Chapitre 15-02 : Remboursements sur produits indirects et divers |
|||||||||
loi de finances initiale |
150.300 |
154.000 |
130.000 |
121.020 |
130.000 |
125.100 |
143.932 |
160.100 |
180.650 |
exécution (a) |
138.130 |
120.175 |
107.629 |
109.194 |
131.374 |
131.958 |
169.137 |
166.900 |
|
· dont TVA |
|||||||||
loi de finances initiale |
145.000 |
148.500 |
126.000 |
118.020 |
127.000 |
122.300 |
140.530 |
157.000 |
177.000 |
exécution (a) |
134.836 |
117.389 |
104.986 |
105.595 |
127.748 |
129.232 |
165.622 |
164.000 |
|
évolution annuelle (en %) (b) |
+ 2,3 |
12,9 |
10,6 |
+ 0,6 |
+ 21,0 |
+ 1,2 |
+ 28,1 |
1 |
+ 7,9 |
Chapitre 15-07 : Remboursement forfaitaire aux exploitants agricoles non assujettis à la TVA |
|||||||||
loi de finances initiale |
1.000 |
1.060 |
1.001 |
700 |
700 |
600 |
450 |
470 |
450 |
exécution (a) |
840 |
763 |
708 |
634 |
591 |
525 |
497,8 |
470 |
|
TOTAL |
|||||||||
loi de finances initiale |
225.120 |
238.696 |
221.001 |
220.373 |
241.114 |
249.360 |
279.237 |
306.670 |
330.730 |
exécution (a) |
238.244 |
220.733 |
211.113 |
222.412 |
260.788 |
265.838 |
317.240 |
319.670 |
|
évolution annuelle (en %) (b) |
+ 6,0 |
7,4 |
4,4 |
+ 5,4 |
+ 17,3 |
+ 1,9 |
+ 19,3 |
+ 0,8 |
+ 3,4 |
part dans les ressources fiscales brutes (en %) |
16,4 |
15,4 |
14,4 |
14,6 |
16,1 |
15,8 |
17,9 |
17,2 |
17,6 |
(a) Données dexécution pour les années 1991 à 1998, évaluation révisée pour lannée 1999.
(b) Pour lannée 2000, le pourcentage dévolution rapporte lévaluation du PLF 2000 à lévaluation révisée pour 1999.
(c) Les documents budgétaires et comptables ne permettent pas didentifier les remboursements et dégrèvements dimpôts locaux avant 1992.
Les remboursements de TVA, qui en constituent la principale composante, sétabliraient à 177 milliards de francs en 2000.
Sagissant des remboursements au titre de limpôt sur les sociétés, ils ont beaucoup progressé en 1998 par rapport aux estimations de la loi de finances initiale, en raison des dispositions de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997. Ce phénomène ne devrait pas se reproduire en 1999 et les excédents de versement dimpôts sur les sociétés sélèveraient à 39,5 milliards de francs, soit une révision en légère baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, tenant compte des remboursements opérés au cours du premier semestre de lannée.
Pour 2000, la poursuite de la croissance de lactivité économique devrait permettre à certaines sociétés de réduire ou de résorber leurs déficits, soit un montant de remboursement dexcédent de versements de 38 milliards de francs, en léger retrait par rapport à 1999.
Leffet prépondérant des mesures concernant la TVA ressort clairement du tableau ci-après, détaillant les facteurs de variation de lensemble des remboursements et dégrèvements.
ÉVOLUTION ATTENDUE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2000 (a) (en millions de francs) | ||||
Résultats de 1998 |
317.240 | |||
Évaluation initiale pour 1999 |
306.670 | |||
Évaluation révisée pour 1999 |
319.670 | |||
I.- Évolution spontanée |
+ 6.217 |
|||
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances |
+ 3.280 |
|||
Mesures ayant pour effet daugmenter le montant des remboursements et dégrèvements |
|
|||
Chapitre 15-01, art. 10, paragraphe 33 : contributions représentatives du droit de bail et de sa taxe additionnelle Remboursements progressifs de la superposition des bases en 1998 (art. 6 du PLF) |
+ 200 |
|||
Chapitre 15-01, art. 10, alinéa 43 : autres impôts directs (TS, IS sur rôles ) Remboursements au titre de la taxe sur les locaux à usage de bureaux (art. 30 du PLF) |
+ 80 |
|||
Chapitre 15-02, art. 10, alinéa 11 : TVA, crédits non imputables et remboursements aux exportateurs Incidence de la baisse à 5,5% du taux de TVA sur certaines activités à forte intensité de main duvre (art. 3 et 4 du PLF) |
|
|||
III. Autres facteurs de variation |
+ 1.563 |
|||
A.- Mesures ayant pour effet daugmenter le montant des remboursements et dégrèvements |
|
|||
1.- Mesures de la loi de finances pour 1999 |
||||
- Chapitre 15-02 :Relèvement de 12.000 à 40.000 litres de volume de détaxe de GPL et GNV pour les exploitants de transport public en commun de voyageurs à compter du 01.01.1999 (art. 26 II) |
|
|||
Institution dun remboursement dune fraction de TIPP sur le gazole aux transporteurs routiers à compter du 11.01.1999 (art. 26 V) |
|
|||
- Chapitre 15-01, art. 14 : Supplément de remboursement au titre du crédit dimpôt recherche (art. 91) |
|
|||
2.- Mesures de la loi de finances pour 1998 |
||||
- Chapitre 15-02, art. 21 :Application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée pour les livraisons à soi-même des travaux de réhabilitation de logements sociaux locatifs (art. 14) |
|
3.- Mesures du DDOEF de 1998 |
|||
- Chapitre 15-02, art. 21 :Extension du taux réduit de la livraison à soi-même aux constructions et travaux de réhabilitation des logements-foyers (art. 111) |
|
||
4.- Mesures de la loi de finances pour 1996 |
|||
- Chapitre 15-01, art. 16 : Gel des taux de taxe professionnelle pour le calcul du dégrèvement résultant du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (art. 16) |
|
||
B.- Mesures ayant pour effet de diminuer le montant des remboursements et dégrèvements |
|
||
Mesure de la loi de finances pour 1999 |
|||
- Chapitre 15-01, art. 16 : Incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur les dégrèvements issus du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée (art. 44) |
|
||
- Incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur certains dégrèvements autres que le plafonnement par rapport à la valeur ajoutée (art. 44) |
|
||
ÉVALUATION PROPOSÉE POUR 2000 |
+ 11.060 |
330.730 | |
(a) Conformément à la présentation du fascicule des voies et moyens, les montants des remboursements et dégrèvements sont comptés positivement. Comme ils viennent en déduction des recettes brutes du budget général, il convient de changer leur signe pour pouvoir les rapprocher des recettes correspondantes : en effet, une augmentation des remboursements et dégrèvements réduit les recettes. |
4.- Les ressources non fiscales
La très forte augmentation des ressources non fiscales enregistrée en 1999, même si le résultat révisé de 1999 est inférieur au produit initialement prévu (180,8 milliards au lieu de 183,2), ne se confirme pas pour lannée 2000. Une progression de 10,5% est toutefois attendue.
Elle doit être cependant considérée avec prudence : si lon raisonne hors recettes dordre et à structure budgétaire constante, lévolution annuelle tombe à 4,4%. Limpact des rebudgétisations sur les recettes non fiscales correspond à près de la moitié de la progression apparente en 2000.
Les rebudgétisations et transferts entre budget général et comptes spéciaux du Trésor pris en compte dans le présent projet devraient en effet se traduire par un gain de 8,9 milliards de francs.
Parmi les principaux mouvements, on notera notamment la budgétisation des recettes dingénierie publique (équipement et agriculture), qui devrait se traduire par un ressaut de 2,2 milliards de francs des recettes du titre « Taxes redevances et recettes assimilées ».
Par ailleurs, les contributions aux charges de pensions de divers organismes publics ou semi-publics, vont être réintégrées, à linstar de ce qui avait été fait pour La Poste dans la précédente loi de finances, au budget général au titre des « Retenues et cotisations sociales au profit de lEtat » (+5 milliards de francs).
Enfin viennent sajouter les budgétisations de divers fonds de concours précédemment rattachées notamment au budget de lindustrie et des services financiers, pour un montant de 1,15 milliard de francs.
Ces effets de structure contribuent, encore une fois, à un accroissement de la part des recettes non fiscales dans les recettes nettes totales du budget général, qui passerait à 13,2%, contre 11,7% en 1998 et 10,1% en 1997.
ÉVOLUTION DES RESSOURCES NON FISCALES (recettes dordre comprises)
(en millions de francs)
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
révisé 1999 |
PLF 2000 | |
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier |
32.863,2 |
34.352,2 |
29.765,0 |
21.888,2 |
18.103,4 |
18.178,6 |
17.123,2 |
17.870,6 |
20.425 |
20.166 |
Produits et revenus du domaine de lÉtat |
3.577,8 |
11.412,7 |
19.321,6 |
51.052,0 |
1.128,9 |
979,6 |
1.978,8 |
2.215,1 |
1.973 |
2.157 |
Taxes, redevances et recettes assimilées |
17.457,2 |
18.558,5 |
19.334,9 |
20.410,7 |
19.939,8 |
23.074,5 |
25.159,4 |
26.968,2 |
35.535 |
45.291 |
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital |
5.472,5 |
6.579,6 |
11.279,0 |
8.344,7 |
9.938,4 |
6.945,9 |
7.329 |
6.020,7 |
6.188 |
6.480 |
Retenues et cotisations sociales au profit de lÉtat |
21.089,3 |
21.009,0 |
22.125,6 |
23.387,5 |
25.240,9 |
26.208,7 |
35.301,2 |
37.021,3 |
52.496 |
59.421 |
Recettes provenant de lextérieur |
1.968,0 |
1.780,1 |
1.682,6 |
1.728,7 |
1.689,8 |
1.494,0 |
1.601,7 |
1.636,8 |
1.500 |
1.574 |
Opérations entre administration et services publics |
2.116,0 |
570,0 |
769,6 |
556,6 |
489,5 |
496,6 |
194 |
209,7 |
618 |
623 |
Divers |
71.822,2 |
71.665,7 |
68.374,2 |
72.655,5 |
88.151,6 |
82.139,6 |
69.211,7 |
67.076 |
62.059 |
64.000 |
Ressources non fiscales |
156.366,2 |
165.927,8 |
172.652,4 |
200.023,9 |
164.682,2 |
159.517,5 |
157.898,9 |
159.018 |
180.794 |
199.712 |
Évolution annuelle |
+ 27,0% |
+ 6,1% |
+ 4,1% |
+ 15,9% |
17,7% |
3,1% |
1 |
+ 0,7 |
+ 13,7 (b) |
+ 6,6 (c) |
Part dans les ressources nettes du budget général (a) |
11,3% |
12,0% |
12,5% |
13,8% |
11,2% |
10,5% |
10,1% |
11,7% |
12,4% |
13,2% |
(a) Avant prélèvements sur recettes et hors fonds de concours, qui ne font pas lobjet de prévision en loi de finances initiale. Les ressources nettes sont donc la somme des ressources fiscales nettes (avant prélèvements sur recettes) et des ressources non fiscales, nettes des remboursements de produits non fiscaux mais incluant les recettes du FSC (1.301,8 millions de francs en 1998).
(b) Par rapport à lexécution 1998.
(c) Par rapport à la révision 1999.
Source pour les résultats dexécution des années 1990 à 1998 :
Direction de la comptabilité publique, Compte général de ladministration des finances.
5.- Les ressources nettes
Les ressources nettes du budget général résultent de laddition des agrégats précédemment étudiés. Elles constituent aussi le plus pertinent dentre eux, témoignant de la réalité des moyens effectivement disponibles.
Elles sétabliraient à 1.459,35 milliards de francs en 2000, soit une augmentation très faible au regard des précédentes années, avec +0,6% par rapport à lévaluation révisée pour 1999.
Toutefois si lon raisonne à structure constante, la progression des recettes totales nettes sélève à 2,9%, soit un rythme plus en rapport avec celui du PIB en valeur.
ÉVOLUTION DES RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
(en millions de francs)
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | |
Recettes fiscales nettes (a) |
1.209.104 |
1.254.434 |
1.301.681 |
1.359.578 |
1.416.356 |
1.452.040 |
1.540.930 |
1.546.614 |
Ressources non fiscales (b) |
172.652 |
200.024 |
164.682 |
159.517 |
157.898 |
159.018 |
180.794 |
199.712 |
Fonds de concours (c) |
60.093 |
59.357 |
61.321 |
69.314 |
64.478 |
64.986 |
nd |
nd |
Prélèvements sur recettes |
232.564 |
236.794 |
234.923 |
243.016 |
252.766 |
254.390 |
270.549 |
286.972 |
TOTAL y compris fonds de concours |
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL hors fonds de concours |
|
|
|
|
|
|
|
|
Évolution annuelle (d) (en %) |
1,1 |
+ 6,0 |
+ 1,1 |
+ 3,6 |
+ 3,5 |
+ 2,7 |
+ 7 |
+ 0,6 |
Croissance annuelle du PIB en valeur (en %) |
|
|
|
|
|
|
|
|
(a) Après déduction des remboursements et dégrèvements dimpôts.
(b) Y compris les recettes du FSC.
(c) Les fonds de concours ne font pas lobjet dune évaluation en loi de finances initiale.
(d) Évolution annuelle des ressources nettes hors fonds de concours.
B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES
Pour 2000, les ressources des budgets annexes atteindraient 104,95 milliards de francs, en légère baisse par rapport au produit attendu dans la loi de finances pour 1999 (105,64 milliards).
ÉVOLUTION DES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES
(en millions de francs)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | ||||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
2000 | |
Aviation civile |
7.660,8 |
7.930,0 |
7.996,6 |
7.857 |
8.469,5 |
8.661,1 |
8.714 |
8.718 |
Journaux officiels |
860,0 |
921,5 |
906,0 |
1.017,9 |
970,1 |
1.100,9 |
1.080 |
1.222 |
Légion dhonneur |
121,6 |
132,2 |
119,9 |
122,3 |
110,1 |
128,1 |
113 |
124 |
Ordre de la Libération |
4,5 |
4,6 |
4,2 |
4,2 |
4,1 |
4,1 |
5 |
5 |
Monnaies et médailles |
764,6 |
664,0 |
863,8 |
805,5 |
1.044,9 |
957,9 |
1.382 |
1.396 |
Prestations sociales agricoles |
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL |
100.946,5 |
100.466,5 |
101.266,5 |
101.295,4 |
103.641,7 |
104.739,9 |
105.641 |
104.957 |
Le budget annexe des prestations agricoles reste la principale composante de cette catégorie, avec 93,49 milliards de francs de recettes. Ces ressources seraient cependant, pour la première fois depuis 1996, en légère baisse ( 0,9%). Cette évolution traduit le ralentissement de la croissance du produit des cotisations sociales, lié au ralentissement de lévolution du revenu agricole.
Le budget annexe de laviation civile représente la deuxième masse principale des budgets annexes avec 8,71 milliards de francs comme en 1999. On rappellera que les deux principales recettes de ce budget sont la redevance de route (4,9 milliards de francs) et la taxe daviation civile (1,26 milliard de francs).
Le budget annexe des monnaies et médailles stagne, avec seulement 1% daugmentation. Toutefois il faut rappeler que la forte hausse de 32% de ses recettes, évaluée dans la loi de finances pour 1999 se rapportait à la croissance prévisible des ventes de pièces fabriquées en raison du programme de frappe de leuro.
Enfin, le budget annexe des journaux officiels conforte la croissance de ses ressources (+13%) et devient le plus dynamique de ces budgets.
C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
· Les recettes définitives des comptes daffectation spéciale connaîtraient pour la seconde année consécutive une diminution. Toutefois, alors que la loi de finances initiale pour 1999 évaluait cette baisse à près de 10%, en 2000 elle devrait être supérieure à 20%, comme lindique le tableau ci-après.
RECETTES DÉFINITIVES DES COMPTES DAFFECTATION SPÉCIALE (en millions de francs) | ||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
LFI |
PLF 2000 | ||
Recettes totales dont : |
28.640
|
42.308
|
36.120,4
|
89.269,5
|
87.293,1
|
50.103,1
|
42.903,7
| |
Recettes hors privatisations |
16.983 |
21.210 |
22.936,3 |
35.457,7 |
36.175,1 |
32.603,1 |
25.958,7 | |
Évolution annuelle (en %) |
+ 5 |
+ 24,9 |
+ 8,1 |
+ 54,6 |
+2 |
- 9,9 (a) |
- 20,4 (b) | |
(a) LFI/exécution. (b) PLF 2000/LFI 1999. |
Ainsi, le coût darrêt à la montée en puissance continue des comptes daffectation spéciale serait confirmé. Cette année, leffet de la réduction du nombre de comptes serait encore plus marqué, puisque, pour lessentiel, la diminution des recettes définitives des comptes daffectation spéciale sexplique par la suppression de quatre dentre eux.
Ainsi, larticle 74 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prévu la clôture du compte n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété ». En 1999, la contribution des organismes collecteurs du 1% logement qui lui était affectée sélevait à 6,6 milliards de francs. En 2000, les recettes des comptes daffectation spéciale sont donc diminuées de ce montant ().
Par ailleurs, le présent projet propose la suppression de trois comptes supplémentaires, ce qui entraîne des pertes de recettes pour les comptes daffectation spéciale, à hauteur de :
2,22 milliards de francs pour le compte n° 902-22 « Fonds pour laménagement de lIle-de-France » ;
417 millions de francs pour le compte n° 902-01 « Fonds forestier national » ;
116 millions de francs pour le compte n° 902-16 « Fonds national du livre ».
A cette réduction volontariste du nombre de comptes et de leur poids budgétaire sajoute, pour 2000, une légère diminution du produit anticipé des cessions de titres, affecté au compte n° 902-24 « Comptes daffectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Ces recettes passeraient ainsi de 17,5 milliards de francs à 16,945 milliards de francs ( 3,2%).
A la suite des questions de votre Rapporteur général sur le détail des prévisions de recettes pour 2000, le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie a fourni les éléments de réponse suivants :
« Le montant global des crédits disponibles pour financement des besoins en capital des entreprises publiques est estimé sur la période 1999-2000 à près de 32 milliards de francs. Les recettes se décomposent schématiquement comme suit :
reports 1998 : 3,5 milliards de francs ;
Air France : 4 milliards de francs ;
Aérospatiale Matra : 5 milliards de francs ;
paiements salariés France Télécom : 3 milliards de francs ;
remontée de trésorerie SGGP-EPRD-SOGEPA : 11,5 milliards de francs ;
autres produits : 5 milliards de francs ».
On notera quà la date du 29 juillet dernier, les recettes du compte n° 902-24 représentaient 15,05 milliards de francs, dont 3,78 milliards de francs au titre de louverture du capital dAir France et 10,15 milliards de francs au titre de la cession de titres Aérospatiale Matra ().
Enfin, même si leffet des suppressions de comptes est décisif, tous les comptes daffectation spéciale ne connaissent pas une diminution de leurs recettes.
Ainsi, le compte demploi de la redevance audiovisuelle (n° 902-15) voit ses moyens augmenter de 1,5 milliard de francs (+11,6%). Pour lessentiel, cette progression sexplique par la création dune nouvelle ligne 3 de recettes du compte retraçant la contribution du budget général, pour un montant de 900 millions de francs. Cette ligne sera alimentée par le chapitre 46-01 « Contribution forfaitaire de lEtat au financement des exonérations de redevances de télévision » du budget des Services généraux du Premier ministre.
Par ailleurs, la progression de 605,8 millions de francs du produit de la redevance (+4,7%) sexplique par la poursuite de lamélioration du recouvrement, le relèvement des tarifs étant limité à lévolution prévisionnelle des prix (+0,9%).
Le Fonds national pour le développement des adductions deau (n° 902-00), transformé en Fonds national de leau par larticle 31 du présent projet, voit, quant à lui, ses recettes augmenter de 473 millions de francs en raison de la création, par le même article, dun prélèvement de solidarité pour leau, acquitté par les agences financières de bassin, à hauteur de 500 millions de francs en 2000.
Enfin, les ressources du Fonds dintervention pour les aéroports et le transport aérien (n° 902-25) passent de 148 millions de francs à 361 millions de francs sous leffet de laugmentation, par larticle 32 du présent projet, de la part de la taxe de laviation civile lui étant affectée.
· Les ressources temporaires des comptes spéciaux du Trésor atteindraient 409,56 milliards de francs, soit une croissance modeste de 1,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.
RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions de francs) | ||||||||||
1997 |
1998 |
|||||||||
Loi de finances initiale |
Ressources constatées |
Loi de finances initiale |
Ressources constatées |
|
PLF | |||||
1. Comptes daffectation spéciale - opérations à caractère définitif - opérations à caractère temporaire Total |
56.757,1
|
89.254,9
|
60.985
|
87.293,1 |
50.103,1 |
42.903,7 | ||||
2. Comptes de commerce |
29.262,5 |
42.680,8 |
22.149 |
40.053,2 |
22.744,7 |
22.172,2 | ||||
3. Comptes davances |
354.204,5 |
396.457,6 |
367.365,5 |
393.163,9 |
374.461 |
381.083 | ||||
4. Comptes de prêts |
3.111,4 |
4.863,8 |
4.251 |
3.852,6 |
5.494,5 |
6.306,4 | ||||
5. Comptes de règlements avec les gouvernements étrangers (a) |
|
|
|
|
|
| ||||
6. Comptes dopérations |
|
|
|
|
|
| ||||
TOTAL dont : - ressources définitives - ressources temporaires |
443.426,8 56.757,1 386.669,7 |
542.365,5 89.254,9 453.110,6 |
454.839,5 60.985 393.854,5 |
535.607,9 87.293,1 448.314,8 |
452.876,3 50.103,1 402.773,2 |
452.465,3 42.903,7 | ||||
pour mémoire : - recettes de privatisation |
|
|
|
|
|
| ||||
(a) Comptes ne donnant pas lieu à évaluation de recettes ni à ouverture de crédits de dépenses en loi de finances initiale. (b) Ligne 1 et 2 du compte daffectation spéciale n° 902-24. |
Comme chaque année, lessentiel de la croissance des recettes sexplique par celles du compte davances n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Ses recettes, qui reflètent lévolution des impôts directs locaux, progresseraient de 6,52 milliards de francs (+1,8%), pour sétablir à 364,7 milliards de francs au total ().
II.- LES RECETTES FISCALES
A.- LIMPÔT SUR LE REVENU
Après une évolution assez irrégulière entre 1993 et 1997, limpôt sur le revenu voit son poids saccroître régulièrement depuis cette date, comme en témoigne le graphique ci-dessous.
DIX ANS DIMPÔT SUR LE REVENU (en millions de francs) | |||||||||||
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
Impôt sur le revenu |
303.514 |
307.138 |
309.770 |
295.628 |
297.069 |
314.136 |
293.447 |
303.969 |
320.000 |
338.200 |
Comme on le verra plus en détail ci-après, la révision des évaluations du produit de limpôt sur le revenu pour 1999 confirme cette tendance, puisque la croissance de cette recette par rapport aux résultats dexécution de 1998 sétablirait à 7,2%, contre 3,3% prévus par la loi de finances initiale.
De même, depuis 1998, le poids relatif de limpôt sur le revenu au regard du PIB augmente, passant dun niveau de lordre de 3,53,6% à près de 3,7%. On notera toutefois que, sur longue période, ces résultats sont sensiblement inférieurs aux niveaux enregistrés dans la première moitié des années 1990.
Enfin, rapporté aux recettes fiscales nettes, limpôt sur le revenu connaîtrait un ressaut important en 2000. Il passerait ainsi de 20,8% à 21,9% de ces recettes.
Cette évolution doit être relativisée du fait de limpact important des variations de périmètre affectant les recettes fiscales. Ainsi, le solde des mouvements de rebudgétisation ou de transferts de recettes est négatif à hauteur de 42,59 milliards de francs, principalement en raison de laffectation dune très large part du droit de consommation sur les tabacs manufacturés au financement de divers régimes de sécurité sociale, à hauteur de 43,2 milliards de francs (article 29 du présent projet). Le numérateur étant substantiellement réduit, la part de limpôt sur le revenu dans les recettes fiscales nettes augmente mécaniquement. A structure constante, elle serait de 21,3%.
POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU (en %) | |||||||||||
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
Rapporté aux recettes fiscales nettes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
Rapporté au PIB |
4,48 |
4,38 |
4,37 |
4 |
3,87 |
4 |
3,6 |
3,55 |
3,63 |
3,69 |
1.- Une révision importante des évaluations pour 1999
Comme il a déjà été indiqué, lestimation révisée du produit de limpôt sur le revenu, y compris la contribution annuelle représentative du droit de bail, sélèverait à 326 milliards de francs, soit une vigoureuse progression de 7,2% par rapport aux résultats constatés en 1998.
Les explications figurant dans le tome I de lannexe « Evaluation des voies et moyens » détaille ces évolutions en raisonnant hors droit de bail. Dès lors, limpôt sur le revenu passerait de 315,35 milliards de francs en loi de finances initiale à 320 milliards de francs (+1,47%).
On peut en déduire que le produit de la contribution représentative du droit de bail et de la taxe additionnelle a été réévalué à la baisse, passant de 7,5 à 6 milliards de francs. Ainsi, le produit total du droit de bail reste évalué à 10,5 milliards de francs, même si la part collectée via les déclarations de revenu a diminué au profit de la part collectée à loccasion du paiement de limpôt sur les sociétés.
Sagissant des facteurs influant sur la révision des évaluation, leffet récurrent de la nouvelle méthode de répartition des impôts sur rôles entre lEtat et les collectivités locales est jugé négligeable. La progression des revenus perçus en 1998 reste, quant à elle, en ligne avec les prévisions, même si les salaires nets de la déductibilité dune fraction de la CSG progressent un peu moins vite quinitialement anticipé (+4% au lieu de +4,3%).
Pour lessentiel, le produit supplémentaire résulte donc de la révision des effets dun certain nombre de mesures fiscales.
Ainsi, le coût supplémentaire densemble de mesures telles que labaissement de 100.000 francs à 50.000 francs du seuil de cession des valeurs mobilières (article 77 de la loi de finances pour 1998) et linstauration et lextension du crédit dimpôt pour les dépenses dentretien dans la résidence principale est évalué à un milliard de francs.
Dans lensemble, les nouvelles estimations concluent cependant à une augmentation du rendement des mesures fiscales.
Ainsi, labaissement à 11.000 francs du seuil de plafonnement du quotient familial prévu par les articles 2 et 3 de la loi de finances initiale pour 1999 se traduit par un produit supplémentaire de 4 milliards de francs. De même, lexpiration du dispositif de réduction dimpôt au titre des prêts à la consommation versés en 1996 et 1997, prévu par la loi portant DDOEF de 1996, assurerait un supplément de recettes de 1,2 milliard de francs.
Lincidence de la suppression progressive de la réduction dimpôt au titre des intérêts demprunts, résultant de larticle 89 de la loi de finances pour 1997, a été réévaluée, avec une recette supplémentaire de 650 millions de francs.
2.- Une croissance relativement modérée en 2000
Pour 2000, les recettes encaissées au titre de limpôt sur le revenu sélèveraient à 338,2 milliards de francs, soit 3,7% daugmentation par rapport à lévaluation révisée.
La progression tendancielle du produit de limpôt sur le revenu serait de 4,2%, hors contribution représentative du droit de bail et taxe additionnelle. Elle peut être calculée en prenant en compte lévolution spontanée et lincidence de lindexation du barème de limpôt.
Pour 2000, les hypothèses dévolution des revenus traduisent un dynamisme accru par rapport à 1999, comme lindiquent les tableaux ci-après.
HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RELATIVES | |||
I.- COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 1997 ET 1998 (ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 1998 ET 1999) (taux de croissance annuel en valeur, en %) | |||
1998 |
1998 |
1999 | |
Salaires nets (comptabilité nationale) |
8,7 |
8,5 |
3,6 |
Salaire net (hors effet CSG) |
4,3 |
3,8 |
3,6 |
Excédent brut dexploitation des entrepreneurs individuels |
|
|
|
Prestations sociales brutes |
3 |
2,7 |
3,2 |
Revenus du capital |
6 |
7,3 |
4,2 |
Autres ressources |
1,3 |
0,7 |
1,1 |
Revenu disponible brut (a) |
3,7 |
3,4 |
3,3 |
(a) Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui. | |||
II.- ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES | |||
1998 |
1998 |
1999 | |
Effectifs salariés totaux |
1,6 |
1,8 |
1,7 |
Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles |
- 0,5 |
0 |
0,4 |
Effectifs des entrepreneurs agricoles |
- 2,8 |
- 2,6 |
- 2,8 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Les aménagements de droits prévus par le présent projet () se traduisent par une diminution de 2,7 milliards de francs du produit de limpôt sur le revenu.
Selon lévaluation figurant dans lannexe « Voies et moyens », la suppression de la réduction dimpôt pour grosses réparations et la modification du taux du crédit dimpôt pour dépenses dentretien réalisées dans lhabitation principale, ainsi que linstauration dun nouveau crédit dimpôt pour dépenses dacquisition de gros équipements, prévus par larticle 3 du présent projet, se traduisent au total par une augmentation du rendement de limpôt. On notera toutefois que ces mesures sont, à léchelon « macro-fiscal », plus que compensées par lapplication du taux réduit de 5,5% de la TVA aux travaux portant sur les locaux à usage dhabitation.
Les autres mesures prévues se traduisent par des allégements plus ou moins importants. Outre les 1.840 millions de francs précités résultant de lindexation à 0,5% des tranches du barème, la suppression progressive de la contribution annuelle représentative du droit de bail représente 1,2 milliard de francs (article 6 du présent projet), tandis que lélargissement du régime simplifié dimposition pour les revenus fonciers (article 7 du présent projet) diminue de 500 millions de francs le produit de limpôt.
Lindice global des très nombreux autres facteurs de variation reste faible, avec un allégement de 685 millions de francs. Le tableau ci-après en précise le détail.
ÉVOLUTION ATTENDUE DE LIMPÔT SUR LE REVENU EN 2000 (en millions de francs) | |||
Résultats de 1998 |
303.969 | ||
Évaluation initiale pour 1999 |
315.350 | ||
Évaluation révisée pour 1999 |
326.000 | ||
I.- Évolution spontanée |
+ 15.585 |
||
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances |
2.700 |
||
A.- Mesures ayant pour effet daugmenter le produit de limpôt |
|
||
Suppression de la réduction dimpôt pour grosses réparations, modification du crédit dimpôt pour dépenses dentretien dans lhabitation principale à compter du 15 septembre 1999 et création dun nouveau crédit dimpôt (art. 3 du PLF) |
|
||
B.- Mesures ayant pour effet de réduire |
|
||
Indexation à 0,5% des tranches du barème de la LFI 99 et de certains seuils associés (incidence dune reconduction implicite) (art. 2-I du PLF) |
|
||
Suppression progressive du droit de bail (art. 6 du PLF) |
1.200 |
||
Elargissement du régime simplifié dimposition pour les revenus fonciers (micro-foncier) (art. 7 du PLF) |
|
||
Indexation à 0,5% de la décote à partir de son niveau de la LFI 1999 (incidence dune reconduction implicite) (art. 2-I du PLF) |
|
||
III.- Autres facteurs de variation |
- 685 |
||
A.- Mesures ayant pour effet daugmenter le produit de limpôt |
|
||
|
|||
Expiration du nouveau régime de la réduction dimpôt au titre des souscriptions au capital des sociétés nouvelles pour les versements effectués du 01.01.1994 au 31.12.1998 (loi 94-126 art. 26-I) |
|
||
Expiration de la réduction dimpôt de 25% dans la limite de 75.000 F et de 150.000 F au titre des souscriptions de parts de fonds commun de placement dans linnovation (FCPI) pour les versements effectués du 01.01.1997 au 31.12.1998 (LF 1997 art. 102II) |
|
||
Expiration de la réduction dimpôt au titre des investissements locatifs (LF 93 art. 5 et loi LOV 1991) |
|
Expiration de la majoration des plafonds de 37.500 et 75.000 F du 31.12.1996 au 31.12.1998 pour la réduction dimpôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées (LF 97 art. 101) |
|
||
Expiration de labattement sur les bénéfices des jeunes agriculteurs bénéficiaires de la DJA jusquau 31.12.1995 et aux prêts à moyen terme spéciaux (LF 1993 art. 87) |
|
||
Expiration du régime du crédit dimpôt en faveur de la recherche institué pour la période 1996-1998 (LF 96 art. 73) |
|
||
Expiration progressive de lexonération de deux ans de revenus fonciers sur les locations dun logement vacant depuis plus dun an au 31.12.1995 et dont la location a pris effet avant le 31.12.1996 (LF 1996 art. 77) |
|
||
Expiration du régime de crédit dimpôt en faveur de la formation applicable jusquen 1998 (loi quinquennale n° 93-1313 art. 72) |
|
||
|
|||
Abaissement progressif du plafond de labattement de 10% sur les pensions et retraites (art. 92) |
|
||
Suppression de la réduction dimpôt pour intérêts demprunts à compter du 01.01.1997 pour les logements neufs et les dépenses de ravalement et à compter du 01.01.1998 pour les logements anciens (art. 89) |
|
||
Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels par abaissement des plafonds (art. 87) |
|
||
|
|||
Majoration temporaire dun point des coefficients damortissement dégressif (art. 30) |
|
||
|
|||
Non-cumul du prêt à taux zéro et de la réduction dimpôt au titre de lhabitation principale (art. 12) |
|
||
|
|||
Reconduction limitée à certaines zones géographiques du régime fiscal des entreprises nouvelles (art. 44I) |
|
||
Relèvement des limites de 20.000/40.000 F à 25.000/50.000 F pour la réduction dimpôt au titre des souscriptions au capital des sociétés nouvelles (art. 53) |
|
||
|
|||
Crédit dimpôt de 25% pour les rachats dentreprises par les salariés (LF 92 art. 90) |
|
||
|
|
||
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999 |
|||
Expiration de la prolongation du dispositif « Périssol » pour les investissements réalisés du 01.01.1999 au 31.08.1999 (DDOEF 98 art. 14) |
|
||
Expiration de labattement sur les bénéfices des jeunes agriculteurs (loi agricole 95-95 art. 34) |
|
||
|
|||
Maintien à 20.000 F du plafond de labattement de 10% sur les pensions à compter des revenus de 1999 (art. 86) |
|
||
Relèvement de 15% à 20% du taux du crédit dimpôt entretien et doublement des plafonds à compter du 15.10.1998 (art. 33) |
|
||
Reconduction pour 3 ans et extension du champ dapplica-tion du dispositif de réduction dimpôt pour souscription au capital de sociétés non cotées (art. 94) |
|
||
Reconduction pour 3 ans et extension du champ dapplica-tion du dispositif de réduction dimpôt pour souscription au capital de fonds commun de placement dans linnovation (FCPI) (art. 94) |
|
||
Déduction des revenus fonciers au titre de lamortissement des investissements locatifs de caractère intermédiaire : dispositif « Besson » (art. 96) |
|
||
Majoration de la déduction forfaitaire de 14% à 25% pour les locations à caractère intermédiaire : dispositif « Besson » (art. 96) |
|
||
Amortissement exceptionnel sur 12 mois pour certains véhicules : extension aux véhicules bicarburés fonctionnant au GPL ou au GNV (art. 46I) |
|
||
Reconduction et aménagement du dispositif de crédit dimpôt en faveur de la recherche sur la période 1999-2003 (art. 91) |
|
||
Reconduction pour 3 ans du dispositif de crédit dimpôt en faveur de la formation (art. 93) |
|
||
|
|||
Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires : différé dun an par rapport à la disposition retenue en LF 97 art. 87 (art. 10) |
|
||
|
|||
Aménagement du dispositif de la déduction pour investissements pour la détermination des bénéfices agricoles (art. 107) |
|
||
Relèvement du plafond de déduction de lamortissement des véhicules de sociétés de 100.000 F à 120.000 F (art. 37) |
|
||
|
|||
Déduction dun amortissement dégressif pour les acquisitions dimmeubles locatifs neufs effectuées entre le 01.01.1996 et le 31.12.1998 : amortissement « Périssol » (art. 29) |
|
||
Reconduction du taux majoré de 50% pour les investissements réalisés dans le secteur locatif intermédiaire, au titre de la réduction dimpôt sur les investissements dans les DOM (art. 32) |
|
||
|
|||
Relèvement à 100.000 F du plafond damortissement des voitures particulières (art. 58) |
|
||
|
|||
Réduction du taux de prélèvement libératoire de 35 à 15% sur les dépôts, bons et créances (art. 79) |
|
||
Relèvement de 65.000 F à 75.000 F du plafond damortissement des voitures particulières (art. 18) |
|
||
EVALUATION PROPOSÉE POUR 2000 |
+ 12.200 |
338.200 |
B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE DÉMISSION DE RÔLES
Alors que les encaissements réalisés au titre de la ligne 2 avait été particulièrement dynamiques en 1998 (+5,8%), en raison notamment des recouvrements de limpôt sur les sociétés par voie de contentieux, les prévisions initiales pour 1999 tablaient sur un tassement de ces recettes
(0,7%). La révision des évaluations les porte cependant à 52,8 milliards de francs, soit une croissance de près de 1,8%. Cette année encore, les bons résultats en matière de contrôle fiscal pour limpôt sur les sociétés sont à lorigine de cette évolution.
Il est à noter par ailleurs que leffet de la nouvelle méthode de répartition des impôts sur rôles entre lEtat et les collectivités locales ne brouille désormais plus les comparaisons entre exercices.
Pour 2000, les facteurs précédemment évoqués devraient se maintenir, même si le rythme de traitement des rôles courants, qui avait beaucoup progressé les années précédentes, tend à se stabiliser. Au total, les recettes devraient atteindre 53,3 milliards de francs (+4,7%). Ce résultat est obtenu malgré leffet de la réforme de la taxe professionnelle (article 44 de la loi de finances pour 1999) qui réduit les frais de dégrèvement perçus par lEtat de 300 millions de francs supplémentaires. La baisse des émissions de taxe professionnelle entraîne mécaniquement une réduction de ces frais.
ÉMISSIONS DE RÔLES DES IMPÔTS DIRECTS DETAT (en millions de francs) | |||||||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | |||||||
LFI |
Révisé |
2000 | |||||||||||
Impôt sur les sociétés |
19.057 |
20.118 |
22.584 |
23.548 |
26.170 |
25.000 |
27.000 |
28.000 | |||||
Impôts locaux : |
|||||||||||||
La Poste |
204 |
242 |
264 |
296 |
307 |
315 |
320 |
335 | |||||
France Télécom |
4.178 |
4.698 |
5.196 |
5.773 |
6.222 |
6.537 |
6.660 |
6.955 | |||||
(dont reversement FNPTP) |
0 |
298 |
766 |
1.336 |
1.733 |
1.992 |
2.134 |
2.397 | |||||
Taxe sur les salaires |
805 |
855 |
757 |
835 |
950 |
710 |
950 |
1.050 | |||||
Frais de dégrèvements sur impôts locaux |
|
|
|
|
|
|
|
| |||||
Autres |
259 |
239 |
224 |
180 |
162 |
140 |
140 |
130 | |||||
TOTAL |
33.679 |
36.481 |
40.185 |
42.931 |
46.087 |
45.212 |
47.550 |
49.200 | |||||
Pour mémoire : recette de la ligne 2 (a) |
42.581 |
51.406 |
37.940 |
49.055 |
51.882 |
51.500 |
52.800 |
55.300 | |||||
(a) Recouvrements supérieurs aux émissions du fait des montants structurellement élevés des majorations et frais de poursuite. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
C.- LE DYNAMISME DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
Depuis 1993, la montée en puissance du produit de limpôt sur les sociétés, net des excédents de versements, ne sest pas démentie. Après avoir été très vive en 1997 (+20,3%) sous leffet des mesures de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MURFF), la croissance des encaissements saccélère de nouveau dans lévaluation révisée pour 1999 (+18,5%), traduisant la bonne santé financière des entreprises.
DIX ANS DE PRODUIT NET DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS | |||||||||||
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
IS net |
127.420 |
101.096 |
101.749 |
113.257 |
125.826 |
144.162 |
172.185 |
184.710 |
218.900 |
226.400 |
1.- Une évaluation révisée pour 1999 en forte progression
Alors que la loi de finances initiale pour 1999 prévoyait une augmentation de 7,9% du produit net de limpôt sur les sociétés, lévaluation révisée porte à 18,5% cette croissance (soit 19,6 milliards de francs supplémentaires par rapport à la prévision initiale).
On notera que la progression des recettes brutes est très supérieure à celle des remboursements dexcédents de versements, qui ne sont que marginalement réajustés (39,5 milliards de francs au lieu de 38 milliards de francs), à la différence de ce qui sétait passé en 1998.
Les remboursements diminueraient ainsi de près de 1,8 milliard de francs par rapport à 1998.
PRODUIT BRUT ET PRODUIT NET DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (en millions de francs) | ||||||||||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
| ||||||||||
LFI |
Révisé |
Exécution |
LFI |
Révisé |
2000 | |||||||||||
Produit brut |
134.410 |
150.857 |
171.700 |
201.956 |
222.000 |
223.000 |
225.975 |
237.300 |
258.400 |
264.400 | ||||||
Restitutions (a) |
- 21.153 |
- 25.031 |
- 28.538 |
- 29.771 |
- 32.000 |
- 41.000 |
- 41.265 |
- 38.000 |
- 39.500 |
- 38.000 | ||||||
Produit net |
113.257 |
125.826 |
143.162 |
172.185 |
190.000 |
182.000 |
184.710 |
199.300 |
218.900 |
226.400 | ||||||
(a) Comptabilisés depuis 1992 au paragraphe 14 de larticle 10 du chapitre 15-01 du budget des Charges communes. |
De plus, pour une légère part, laugmentation du produit net résulte dune réévaluation du montant des contributions représentatives du droit de bail, passant de 3 milliards de francs en loi de finances initiale à 4,5 milliards de francs dans lévaluation révisée ().
Pour lessentiel, cette croissance de limpôt sur les sociétés reflète donc la bonne santé financière des entreprises, observable au travers de la croissance de près de 12% des bénéfices nets imposables en 1998 (+7% en 1997).
Ce phénomène se traduit par le versement de soldes importants début 1999. Lévaluation révisée repose donc sur une hypothèse de croissance soutenue des acomptes jusquen septembre, mais prévoit un tassement pour décembre, dune part, du fait dune anticipation par certaines entreprises dune diminution de limpôt à acquitter en 2000 et, dautre part, du passage de 15% à 10% dès décembre du taux de la contribution prévue par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.
2.- Une croissance moins soutenue en 2000
Le produit net estimé de limpôt sur les sociétés en 2000 sélèverait à 226,4 milliards de francs (+3,4%).
On remarquera que lévolution des remboursements dexcédents de versements nest pas en cause, puisque ceux-ci sont prévus à hauteur de 38 milliards de francs, cest-à-dire à un niveau comparable à celui prévu en loi de finances pour 1999 et dans lévaluation révisée.
Sagissant des contributions représentatives du droit de bail, elles devraient passer de 4,5 milliards de francs dans lévaluation révisée pour 1999 à 2,7 milliards de francs en 2000, sous leffet de la suppression progressive du droit de bail, proposée par larticle 6 du présent projet.
Lessentiel des mouvements prévus pour 2000 sexplique donc par les anticipations portant sur les bénéfices imposables et par lincidence des mesures fiscales prises antérieurement.
Pour 2000, les prévisions concernant lévolution des bénéfices concluent à un moindre dynamisme quen 1999. Lévolution spontanée du produit de limpôt sur les sociétés sélève ainsi à 5,7%.
Si les aménagements des droits proposés par le présent projet se traduisent par une augmentation de 2,1 milliards de francs du produit brut de limpôt sur les sociétés (les 4,2 milliards de francs de recettes supplémentaires résultant du relèvement à 5% de la quote-part dimposition des dividendes reçus dans le cadre du régime spécial des sociétés mères et filles compensant donc laménagement de lIFA et la suppression progressive du droit de bail), ils ne permettent pas denrayer significativement les effets des mesures fiscales antérieures. Ces « autres facteurs de variation » conduisent à une perte de recettes de près de 11 milliards de francs, comme lindique en détail le tableau ci-après.
Même si certaines de ces mesures améliorent le rendement de limpôt (+ 2,6 milliards de francs au titre de lincidence en terme de réduction de charge déductible de limpôt sur les sociétés de la réforme de la taxe professionnelle ; + 1,92 milliards de francs pour la suppression du régime des quirats de navires pour les demandes dagrément postérieures au 15 septembre 1997), lexpiration de la contribution temporaire pour les entreprises dont le chiffre daffaires excède 50 millions de francs, prévue par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, joue un rôle déterminant. Elle conduit, en effet, à diminuer de 12,4 milliards de francs le produit brut de cet impôt.
ÉVOLUTION ATTENDUE DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN 2000 (en millions de francs) | ||||
Résultats de 1998 |
225.975 | |||
Évaluation initiale pour 1999 |
237.300 | |||
Évaluation révisée pour 1999 |
258.400 | |||
I.- Évolution spontanée |
+ 14.819 |
|||
II.- Aménagement des droits par le projet de loi de finances |
+ 2.100 |
|||
A.- Mesures ayant pour effet daugmenter le produit de limpôt |
+ 4.200 |
|||
Relèvement à 5% de la quote-part dimposition des dividendes reçus dans le cadre du régime spécial des sociétés mères et filles (art. 12 du PLF) |
|
|||
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de limpôt |
- 2.100 |
|||
Suppression progressive du droit de bail (art. 6 du PLF) |
- 1.800 |
|||
Aménagement du calcul de limposition forfaitaire annuelle pour les petites sociétés (art. 11 du PLF) |
|
|||
III.- Autres facteurs de variation |
- 10.919 |
|||
A.- Mesures ayant pour effet daugmenter le produit de limpôt |
+ 6.630 |
|||
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999 |
||||
Expiration du régime du crédit dimpôt en faveur de la recherche institué pour la période 1996-1998 (LF 96 art. 73) |
|
|||
Expiration du régime de crédit dimpôt en faveur de la formation applicable jusquen 1998 (loi quinquennale n° 93-1313 art. 72) |
|
|||
Expiration progressive de lamortissement exceptionnel au titre des immobi-lisations acquises au moyen de primes déquipement (LF 93 art. 21-III) |
|
|||
Expiration progressive de lexonération dIS pour la création dactivité nouvelle dans les DOM (LFR juillet 86 art. 22-I) |
|
|||
2.- Mesures de la loi de finances pour 1999 |
||||
Incidence en terme de réduction de charge déductible de lIS de la réforme de la taxe professionnelle (art. 44) |
|
|||
Exonération dIS pour les adhésions aux assurances mutuelles (art. 42) |
+ 200 |
|||
3.- Mesures de la loi de finances pour 1998 |
||||
Suppression du régime des quirats de navires pour les demandes dagrément postérieures au 15.09.1997 (art. 9) |
|
4.- Mesures de la loi sur laménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 |
|||
Reconduction limitée à certaines zones géographiques du régime fiscal des entreprises nouvelles (art. 44-I) |
|
||
5.- Mesures du DDOEF de 1994 |
|||
Relèvement de 75.000 à 100.000 F du plafond damortissement des voitures particulières (art. 58) |
|
||
6.- Mesures de la loi de finances pour 1994 |
|||
Relèvement de 65.000 à 75.000 F du plafond damortissement des voitures particulières (art. 18) |
|
||
B.- Mesures ayant pour effet de réduire le produit de limpôt |
- 17.549 |
||
1.- Mesures arrivant à expiration fin 1999 |
|||
Expiration de la contribution temporaire pour les entreprises dont le chiffre daffaires excède 50 millions de francs (loi MURFF 1997 art. 1 et 3) |
|
||
Expiration du prélèvement exceptionnel de 0,2% en 1999 sur les primes ou cotisations émises en 1998 à la charge des organismes dassurance : effet lié à la déductibilité de lIS (LF 99 art. 37) |
|
||
2.- Mesures de la loi de finances pour 1999 |
|||
Imposition à lIS dune quote-part de 2,5% des dividendes bruts pour lapplication du régime spécifique des sociétés mères et filiales (art. 43) |
|
||
Reconduction et aménagement du dispositif de crédit dimpôt en faveur de la recherche sur la période 1999-2003 (art. 91) |
|
||
Reconduction pour 3 ans du dispositif de crédit dimpôt en faveur de la formation (art. 93) |
|
||
Relèvement des tarifs de limposition forfaitaire annuelle (art. 8) |
- 100 |
||
Amortissement exceptionnel sur 12 mois pour certains véhicules : extension aux véhicules bicarburés fonctionnant au GPL ou au GNV (art. 46-I) |
|
||
Reconduction pour 4 ans de la majoration de la base des amortissements des immobilisations acquises au moyen de primes de développement régional (art. 97-IV) |
|
||
Extension du régime du crédit dimpôt en faveur de la recherche aux dépenses de collection confiées à des stylistes extérieurs (art. 92) |
|
||
3.- Mesures de la loi de finances pour 1998 |
|||
Suppression du régime de la provision pour fluctuation des cours (art. 6) |
- 350 |
||
Majoration de limposition forfaitaire annuelle pour les sociétés dont le chiffre daffaires excède 50 MF (art. 32) |
|
||
4.- Mesures de la loi de finances pour 1997 |
|||
Relèvement du plafond de déduction de lamortissement des véhicules de sociétés de 100.000 à 120.000 F (art. 37) |
|
||
5.- Mesures de la loi de finances rectificative pour 1996 |
|||
Reconduction du régime dexonération totale ou partielle dIS accordée aux sociétés nouvelles créant une activité dans les DOM jusquau 31.12.2001 (art. 40) |
|
||
6.- Mesures de la loi sur lair et lutilisation rationnelle de lénergie n° 96-1236 |
|||
Extension du régime damortissement exceptionnel aux véhicules fonctionnant exclusivement au GPL ou au GNV ainsi quaux équipements spécifiques (art. 29-I à IV) |
|
||
7.- Mesures du DDOEF de 1996 |
|||
Majoration temporaire dun point des coefficients damortissement dégressif (art. 30) |
|
||
8.- Mesures de la loi de finances pour 1995 |
|||
Reconduction du dispositif de lamortissement exceptionnel sur les véhicules électriques jusquau 31.12.1999 (art. 67-II) |
|
||
9.- Autres mesures prises antérieurement |
|||
Amortissement sur un an des véhicules automobiles électriques (LF 92 art. 20) |
|
||
EVALUATION PROPOSÉE POUR 2000 |
+ 6.000 |
264.400 |
D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES
Caractérisée par une hétérogénéité importante, comme lindique son libellé même, cette catégorie de recettes fiscales connaîtrait une forte croissance en 2000 (+ 6,1% par rapport à lévaluation révisée), pour sétablir à 90,6 milliards de francs au total. On remarquera toutefois que cette prévision est proche de celle figurant dans la loi de finances initiale pour 1999. La progression est donc pour partie optique et sexplique en grande partie par la révision en baisse de près de 4 milliards de francs des évaluations pour 1999. Compte tenu de linscription, à hauteur de 1,52 milliard de francs, sur la ligne 9, du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage, précédemment affectée au FARIF, la croissance est toute relative.
Etant donné la diversité des recettes concernées, une vision densemble reste difficile à dégager et il est sans doute plus pertinent détudier individuellement lévolution des principales lignes de la catégorie.
Le produit des retenues à la source et des prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers et du prélèvement sur les bons anonymes (ligne 5) continue à décroître. Après une baisse de 16,5% en 1998, lévaluation révisée pour 1999 est encore en recul de 2,25 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Pour 2000, cette évolution devrait se poursuivre (- 10,4%).
Les autres lignes sont dans lensemble orientées à la hausse au regard de lévaluation révisée.
La taxe sur les salaires atteindrait ainsi 50,1 milliards de francs (+3,5%). Après une légère révision à la baisse des évaluations pour 1999, du fait dun rebasage au regard des encaissements effectifs de 1998, en 2000, la ligne 11 devrait refléter à la fois lévolution des salaires assujettis, et leffet de la progressivité du barème.
Prévu par larticle 44 de la loi de finances pour 1999, le relèvement progressif de la cotisation minimale de taxe professionnelle permet une augmentation forte des encaissements, qui passeraient de 500 millions de francs à 1,5 milliard de francs en 2000.
Enfin, les recettes anticipées au titre de limpôt de solidarité sur la fortune progresseraient, quant à elles, de 8% par rapport à lévaluation révisée pour 1999. On notera toutefois que cette dernière sinscrit nettement en retrait de la prévision initiale (12,5 milliards de francs contre 14,85 milliards de francs), ce qui conduit malgré tout à une augmentation de 12,3% par rapport à 1998 (33,4% initialement prévus). Les mesures de rendement votées pour 1999 se sont donc avérées moins productives que prévu, ainsi que votre Rapporteur général aura loccasion de lindiquer dans le tome II du présent rapport, dans le cadre du commentaire de larticle 15 du présent projet de loi de finances. Pour 2000, les encaissements sont évalués à 13,5 milliards de francs, leur croissance modérée reposant sur lhypothèse dun ralentissement de la progression des valeurs boursières.
E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS
· Lévaluation révisée pour 1999 sélève à 162 milliards de francs, en augmentation de près de 2 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales et de 5,2% au regard des résultats constatés en 1998.
Cette nouvelle anticipation, bâtie à partir des recouvrements constatés sur la première moitié de lexercice, témoigne dun plus grand dynamisme que prévu des consommations de supercarburants. De plus, le rattrapage progressif des tarifs entre gazole et supercarburant joue son rôle, tandis que la diésélisation du parc automobile semble stabilisée.
CONSOMMATION DE PRODUITS PÉTROLIERS (en milliers dhectolitres) | ||||||||||
Produits |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 (a) |
2000 (a) | |
Super plombé |
151.000 |
133.800 |
120.500 |
102.300 |
87.300 |
75.240 |
65.600 |
57.400 |
47.640 | |
Super sans plomb |
77.500 |
90.400 |
100.900 |
103.200 |
111.000 |
117.620 |
124.700 |
134.050 |
144.240 | |
Gazole |
228.200 |
240.200 |
257.700 |
267.200 |
273.400 |
281.310 |
294.900 |
307.150 |
318.200 | |
Essence |
1.545 |
416 |
59 |
23 |
12 |
18 |
23 |
- |
- | |
(a) Prévisions. |
Source : Direction générale des douanes et droits indirects.
· La croissance du produit de la TIPP se poursuivrait en 2000, quoique à un rythme moins soutenu (+3,2% par rapport à lévaluation révisée pour 1999).
Cette évolution repose, dune part, sur les hypothèses de croissance de la consommation globale de produits pétroliers (retracées par le tableau ci-dessus) et , dautre part, sur les mesures prévues dans le présent projet.
Ainsi, pour 1999, la croissance de la consommation serait de 2,3%, générant de lordre de 2,6 milliards de francs de recettes supplémentaires.
Par ailleurs, les aménagements des droits représentent 2,46 milliards de francs (). Larticle 22 du présent projet propose notamment dactualiser les taux de la TIPP et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel, exception faite des taux applicables au supercarburant sans plomb, qui restent inchangés.
Au total, cette progression moins soutenue se traduit par une très légère réduction de la part de la TIPP dans le PIB, relativement peu significative si lon considère la quasi-stabilité de ce rapport depuis 1997.
DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS (en millions de francs) | |||||||||||
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
TIPP |
117.786 |
118.906 |
126.425 |
141.143 |
143.337 |
148.384 |
150.753 |
153.923 |
162.000 |
167.160 | |
Poids dans le PIB (en %) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE
Première recette du budget de lEtat, représentant près de 44% des recettes fiscales nettes, la TVA nette des remboursements poursuit, depuis 1997, une croissance somme toute régulière, comme lindique le graphique ci-après.
DIX ANS DE TVA NETTE (en millions de francs) | |||||||||||
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 révisé |
PLF 2000 | ||
Produit brut |
641.927 |
654.338 |
622.254 |
645.496 |
669.217 |
728.244 |
755.403 |
807.501 |
830.000 |
856.040 | |
Remboursements |
131.614 |
134.646 |
117.271 |
104.986 |
105.606 |
127.697 |
-129.331 |
-165.622 |
-164.000 |
-177.000 | |
TVA nette |
510.313 |
519.692 |
504.983 |
540.510 |
563.611 |
600.547 |
626.072 |
641.879 |
666.000 |
679.040 |
1.- Une diminution du produit anticipé pour 1999
Si lévaluation révisée du produit brut reste pratiquement inchangée par rapport à la loi de finances, tel nest pas le cas du produit net, qui passe de 673,06 milliards de francs à 666 milliards de francs.
La croissance, moins dynamique que prévu, a un effet sur lévolution des agrégats taxables, comme lindique le tableau ci-après. Ainsi, lensemble de ces agrégats progresserait en fait de 3,4%, au lieu de 4,2%.
ÉVOLUTION ATTENDUE DE LA BASE TAXABLE DE LA TVA (a) (en milliards de francs) | |||||
1999 |
2000 | ||||
Évolution en valeur (en %) |
Valeur aux prix courants |
Rappel : prévisions initiales de valeur (SEC 1979) |
Évolution en valeur (en %) |
Valeur aux prix courants | |
Consommation finale des ménages |
3,1 |
4.802,2 |
5.256,8 |
3,8 |
4.983,5 |
Consommation intermédiaire des administrations |
3,8 |
490,4 |
344,9 |
3,6 |
508 |
Formation brute de capital fixe dont : . ménages hors entreprises individuelles |
6,1 7,6 |
1.670,1 421,6 |
1.534,2 379,1 |
5,6 5 |
1.764,9 442,4 |
. administrations publiques |
3,8 |
265 |
247,3 |
3,4 |
274,1 |
. institutions de crédit et assurances |
7,8 |
62,7 |
30,2 |
6,1 |
66,5 |
(a) Du fait de lintroduction de la nouvelle base de comptabilité nationale, il nest pas possible de comparer directement les montants et les évolutions associés au PLF pour 1999 (exprimés en ancienne base, le SEC 1979) et les prévisions associées au PLF pour 2000. La base 1995 comprend, en effet, des changements de concepts qui entraînent des modifications de champ et dappellation pour certains agrégats de comptabilité nationale. Cest notamment le cas de la dépense de consommation des ménages qui se substitue à lancienne « consommation des ménages ». Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Les évolutions des remboursements de la TVA jouent, une fois encore, un rôle décisif. Ils passeraient ainsi de 157 à 164 milliards de francs en 1999. On notera toutefois que ce dernier montant correspond pratiquement à celui observé en 1998. Le niveau relativement élevé pour 1999 sexplique par les premiers résultats dexécution, qui semblent indiquer que la reprise de linvestissement a généré une augmentation des demandes de remboursements.
Au total, lévaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances estime à 671 milliards de francs le montant tendanciel de la TVA nette.
Pour lessentiel, la baisse des recettes nettes dans lévaluation révisée résulte donc de la prise en compte de la baisse à 5,5% du taux de la TVA sur certaines activités de main-duvre, applicable dès le 15 septembre. La perte de recettes sur les quatre derniers mois de 1999 sélèverait ainsi à 5 milliards de francs.
2.- Une progression modérée en 2000, traduisant leffet en année pleine des baisses ciblées de la TVA
Pour 2000, si lon fait abstraction des mesures de baisse à 5,5% de taux de la TVA pour certaines activités de main-duvre dans le bâtiment et les services à domicile, la progression tendancielle des recettes nettes devrait suivre celle des agrégats taxables, soit +4,2%. En prenant en compte les mesures proposées par les articles 3 et 4 du présent projet et leur anticipation au 15 septembre, la croissance de la TVA nette est ramenée à 1,9%, ce qui témoigne de lampleur significative de la mesure.
Leffet des aménagements des droits est donc particulièrement important cette année, avec des pertes de recettes nettes de :
- 17,6 milliards de francs au titre de lapplication du taux réduit de la TVA aux travaux portant sur des locaux à usage dhabitation achevés depuis plus de deux ans () ;
- 100 millions de francs pour lapplication de ce taux réduit aux services daide à la personne.
Il convient dy ajouter une augmentation de 3 milliards de francs des remboursements de TVA pour les assujettis qui déduisent davantage de TVA au taux de 20,6% quils nen collectent au taux de 5,5%.
Au total, la réduction du produit de la TVA nette sétablit donc à 20,7 milliards de francs.
G.- ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES
Cette catégorie hétérogène subit de plein fouet leffet des variations de périmètre du budget de lEtat. Pour 2000, le total des recettes sétablirait à 105,64 milliards de francs, soit une baisse de 27,6% par rapport à lévaluation révisée.
Pour lessentiel, cette réduction sexplique par le transfert dune partie des droits de consommation sur les tabacs (ligne 81), à hauteur de 43,2 milliards de francs, au profit de la CNAM et du financement de lallègement des cotisations sur les bas salaires à la charge de lemployeur, prises en charge par un nouveau fonds créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Au total, ce sont 43,2 milliards de francs que larticle 29 du présent projet prévoit ainsi de transférer, seuls 3 milliards de francs résiduels continuant à alimenter le budget général en 2000.
Par ailleurs, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) devrait également être affectée au financement de dépenses sociales, pour lintégralité de son produit, soit 2 milliards de francs en 2000.
Enfin, larticle 24 prévoit, à loccasion de la rebudgétisation dun fonds de concours finançant le fonctionnement de la direction des installations nucléaires (DSIN), une refonte du système de taxes existantes au travers de la création dune taxe sur les installations nucléaires de base, pour un montant de 829 millions de francs en 2000.
Si lon fait abstraction de ces trois changements de périmètre, la croissance des recettes de la catégorie serait de 2,7% lan prochain, principalement et paradoxalement en raison de laugmentation anticipée du produit des droits sur les tabacs (+5,5%).
III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES
Comme il a déjà été indiqué, leffet des rebudgétisations et variations de périmètre est moins important en valeur absolue pour les recettes non fiscales, puisquil les majore de 8,9 milliards de francs.
Au total, y compris ces modifications, les recettes non fiscales représenteraient 199,71 milliards de francs en 2000, soit une croissance soutenue de 10,5% par rapport à lévaluation révisée pour 1999.
Hors variations de périmètre, la progression est pratiquement réduite de moitié, avec + 5,5%. Enfin, si lon fait également abstraction des recettes dordre liées à la dette, la croissance nest plus que de 4,4%.
Les comparaisons étant donc quelque peu plus délicates entre exercices, il convient de sattacher plus en détail aux évolutions par catégorie de recettes non fiscales.
A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS
Si le produit des « exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier » semble connaître une vigoureuse progression en 1999 (+ 14,7% par rapport à 1998 selon lévaluation révisée), en 2000, une forme de « retour à la normale » se manifesterait au travers dune légère diminution (- 1,3%).
Lévolution globale reste toutefois assez peu significative en raison de la diversité des lignes concernées et des facteurs qui en déterminent le produit.
1.- Le produit des entreprises financières : une légère baisse après une forte croissance en 1999
Pour 1999, lévaluation révisée du produit retiré par lEtat des entreprises financières (lignes 110 et 111) sélèverait à 5,2 milliards de francs, soit un montant significativement supérieur à lévaluation initiale et conduisant à une augmentation de près de 70% par rapport à 1998.
Pour 2000, le produit cumulé des lignes 110 et 111 sélèverait à 4,88 milliards de francs, soit un recul de 6,1% par rapport à lévaluation révisée pour 1999, mais un niveau restant nettement supérieur aux résultats de 1998 (+ 59,7%).
· La croissance de lévaluation révisée est due à celle des recettes de la ligne 111, qui retrace la contribution représentative de limpôt sur les sociétés de la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière nétant pas soumise à cet impôt, il est remplacé par une contribution « volontaire » au budget général, calculée selon les règles de droit commun de limpôt sur les sociétés.
CONTRIBUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS REPRÉSENTATIVE DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (ligne 111) (en millions de francs) | |||||||||
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 (a) |
2000 (b) | |
Résultat comptable (avant contribution « volontaire ») |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Résultat fiscal |
5.069 |
5.859 |
- 458 |
4.690 |
5.142 |
3.743 |
6.196 |
- |
- |
Contribution versée |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(a) Prévision révisée associée au présent projet. (b) Évaluation proposée dans le présent projet. (c) Ce montant affiché pour 1999 prend en compte les versements effectivement réalisés à fin septembre. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Le doublement du produit de la ligne 111 entre 1998 et 1999 traduit lamélioration du résultat fiscal de la Caisse. Lévaluation révisée prend en compte le versement effectivement réalisé fin septembre dernier. On notera quau premier semestre, le groupe Caisse des dépôts a réalisé un bénéfice net de 6,3 milliards de francs, en hausse de 47% par rapport au résultat observé sur la même période lannée précédente.
Lévaluation pour 2000 des recettes de la ligne 111 a été fixée à 1,88 milliard de francs, en recul donc par rapport à lévaluation révisée. Il est vrai que le rebond des résultats de la Caisse au premier semestre serait lié à des dégagements exceptionnels de plus-values dinvestissement pour compte propre, du fait des OPE menées durant cette période.
· Les évolutions sont assez différentes sagissant de la ligne110. Si lévaluation révisée est supérieure à celle de la loi de finances pour 1999, le produit attendu en 1999 reste malgré tout en léger recul par rapport à 1998. Pour lessentiel, cette révision est, là aussi, liée aux bons résultats de la Caisse des dépôts.
Comme lindique le tableau ci-après, en 2000, les recettes de la ligne 110 devraient progresser de 11,5%.
PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE LETAT DANS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES (ligne 110) (en millions de francs) | |||||||||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | |||||||||
LFI |
Prévisions révisées |
||||||||||||||
I.- Banque de France |
3.975 (a) |
1.330 |
530 |
225 |
1.715 |
1.500 |
165 |
900 | |||||||
II.- Caisse des dépôts et consignations |
1.399,7 (b) |
557,2 |
338,9 |
436 |
846,3 |
500 |
2.415 |
2.033 | |||||||
III.- Banques : . B.N.P. . Crédit Lyonnais . Société Générale . Crédit Commercial de France . Banque Hervet (Cie financière) . Société Marseillaise de Crédit . Banque Coopérative du bâtiment . Banque Industrielle et Mobilière Privée . Compagnie Financière de Suez . Sofaris . Compagnie Financière de Paribas . Crédit Industriel et Commercial . Crédit Local de France . Caisse nationale de Crédit Agricole . Non ventilés |
13,5 - - - - - - - - 7,8 - 3,7 31,5 - 0,1 |
4,7 - - - 7,8 - - - - 7,8 - - - - - |
- - - - 7,9 - - - - 8,4 - - 38,4 - 0,1 |
- - - - - - - - - - - - - - 21,9 |
- - - - - - - - - - - - - - 1,4 |
- - - - - - - - - - - - - - - - |
- - - - - - - - - - - - - - 13 13 |
- - - - - - - - - - - - - - - - | |||||||
Total Banques |
56,6 |
20,3 |
54,7 |
21,9 |
1,4 |
||||||||||
IV.- Assurances : . A.G.F. . G.A.N. . U.A.P. . Caisse centrale de réassurance . Caisse nationale de prévoyance |
464,9 140,8 23,9 79,9 134,4 |
232,5 6,3 - 69,9 150,6 |
290,6 - - 100,9 155,9 |
14,5 - - 100,9 166,7 |
3,9 - - 94,9 172,1 |
- - - - - - |
5 - - 90 13 108 |
- - - - - - | |||||||
Total Assurances |
843,9 |
459,3 |
547,4 |
282,1 |
270,9 |
||||||||||
V.- Autres (c) |
- |
- |
- |
- |
- |
75 |
- |
79 | |||||||
Total Ligne 110 |
6.275,2 |
2.366,8 |
1.471,1 |
965 |
2.833,6 |
2.075 |
2.701 |
3.012 | |||||||
(a) Dont 2.975 millions de francs au titre du dividende 1993, versé en 1994. (b) Y compris dividende exceptionnel de 730 millions de francs lié à la privatisation du Crédit local de France. (c) Le poste « autres » ne fait lobjet que dune prévision globale en loi de finances 1999. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
2.- Les entreprises non financières
Le produit des participations de lEtat dans les entreprises non financières est partagé entre la ligne 116 et la ligne 407, cette dernière retraçant les intérêts des dotations en capital et des avances dactionnaires.
· Si la loi de finances pour 1999 avait déjà anticipé une croissance importante des recettes retracées par la ligne 116 par rapport aux résultats finalement constatés en 1998 (+14,6%), lévaluation révisée table sur une accélération : avec 8,08 milliards de francs de recettes en 1999, la progression sélèverait en fait à 17,9%, notamment en raison des bons résultats de France Télécom et de Renault.
Pour 2000, un tassement de faible ampleur (-3,1%) devrait se faire sentir. Il reste difficile à expliquer, puisque les données désormais fournies par le ministère de léconomie et des finances ne fournissent plus le détail par entreprise. Ainsi, selon les explications fournies à votre Rapporteur général :
« Il napparaît plus souhaitable dafficher, à compter du PLF 2000, le détail du produit prévisionnel des participations de lEtat dans les entreprises cotées en Bourse (France Télécom, en particulier). Cette information constitue en effet une donnée sensible et la fixation du dividende est du ressort du conseil dadministration des sociétés. Lestimation des recettes attendues par lEtat au titre de ses participations dans les entreprises non financières ne fait plus lobjet, dans ces conditions, que dune estimation globale afin déviter la divulgation dinformations individuelles non publiques aussi bien directement (affichage de la donnée) quindirectement (donnée obtenue par recoupement de résultats agrégés) ».
PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE LETAT DANS DES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES (ligne 116) (en millions de francs) | |||||||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
LFI 1999 |
1999 : évaluation révisée |
PLF 2000 | ||||||
EDF |
1.938 |
1.500 |
1.552 |
3.150 (a) |
327,5 |
2.600(d) |
1.391 |
- | |||||
Erap |
390 |
256 |
355 |
1.344 |
- |
- |
- |
- | |||||
Française des jeux |
0 |
1.061 (b) |
241,1 |
297,2 |
252,7 |
- |
238 |
- | |||||
France Télécom |
4.500 |
4.500 |
4.500 |
- |
4.875 |
4.000 |
4.247 |
- | |||||
GDF |
971 |
970 |
1.100 |
1.960 (a) |
- |
- |
1.336 |
- | |||||
Péchiney |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
- |
- |
- | |||||
Renault |
358 |
440 |
435,4 |
- |
371,1 |
- |
530 |
- | |||||
Rhône-Poulenc |
15 |
8 |
0 |
- |
- |
- |
- |
- | |||||
SEITA |
180 |
34 |
37 |
- |
- |
- |
- |
- | |||||
Total C.F.P. |
50 |
10 |
45,6 |
- |
- |
- |
- |
- | |||||
Usinor Sacilor |
0 |
0 |
95,5 |
- |
- |
- |
- |
- | |||||
Divers |
90 |
191 (c) |
175,3 |
348,4 |
153,2 |
253 |
339 |
- | |||||
TOTAL ligne 116 |
8.492 |
8.970 |
8.536,9 |
7.099,6 |
5.979,5 |
6.853 |
8.081 |
7.826 | |||||
(a) EDF et GDF ont versé au budget général un complément de dividende à lEtat (respectivement 2,45 milliards de francs et 0,55 milliard de francs) au titre de lexercice 1996, suite au règlement du contentieux entre EDF-GDF et lURSSAF de la Haute-Garonne. (b) Le versement 1995 correspond aux produits des années 1993, 1994 et 1995. (c) Dont DCI (Défense Conseil International) : 92 millions de francs en 1995. (d) EDF et GDF. | |||||||||||||
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
· Les intérêts des dotations en capital et des avances dactionnaire accordées par lEtat (ligne 407) restent stables, puisque, pour lessentiel, les conditions de rémunération sont fixées dans le cadre des contrats de plan conclus entre l'Etat et les entreprises concernées.
INTÉRÊTS DES DOTATIONS EN CAPITAL ET DES AVANCES DACTIONNAIRE ACCORDÉES PAR LETAT (ligne 407) (en millions de francs) | |||||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | ||||||
LFI |
Evaluation révisée |
||||||||||
Electricité de France (a) |
1.815,57 |
1.815,57 |
1.522 |
1.522 |
1.522 |
1.522 |
1.522 | ||||
Gaz de France (a) |
289,27 |
289,27 |
289,3 |
289,3 |
289 |
289 |
289 | ||||
ERAP |
15 |
15 |
- |
- |
- |
- |
- | ||||
Aéroports de Paris |
83 |
83 |
83 |
67,5 |
83 |
83 |
83 | ||||
Ports autonomes |
10,7 |
13,57 |
18,1 |
6,3 |
31 |
31 |
36 | ||||
TOTAL |
2.213,54 |
2.216,41 |
1.912,4 |
1.885,1 |
1.925 |
1.925 |
1.930 | ||||
(a) Décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié par le décret n° 86-1360 du 30 décembre 1986. Taux dintérêt fixé à 5% dans le contrat dobjectifs avec GDF et le contrat de plan avec EDF. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
B.- UNE PROGRESSION TOUJOURS SOUTENUE
DU PRODUIT DES JEUX
Retracées par trois lignes différentes (ligne 114 pour les versements effectués par la Française des jeux, ligne 314 pour le produit des jeux dans les casinos et ligne 315 pour le pari mutuel), les recettes non fiscales retirées des jeux, après avoir connu une période de croissance faible, entre 1,2 et 1,6% par an, de 1993 à 1995, connaissent depuis lors une accélération importante.
De + 3,7% constatés en 1998, la croissance des recettes est passée à 8,3% dans la loi de finances initiale pour 1999 et lévaluation révisée la porte même à 9,5%.
Pour 2000, lévaluation est un peu plus prudente. Avec 14,6 milliards de francs de recettes totales, la progression sétablirait à 7,8%.
ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS NON FISCAUX SUR LES JEUX ET PARIS (en millions de francs) | |||||
Ligne 114 |
Ligne 314 |
Ligne 315 |
Total |
Evolution | |
1986 |
3.527,7 |
264,8 |
2.626,1 |
6.418,6 |
- 3,5 |
1987 |
4.004,3 |
266,3 |
2.238 |
6.508,6 |
+ 1,4 |
1988 |
3.915,7 |
356,4 |
2.592,1 |
6.864,2 |
+ 5,5 |
1989 |
4.366,7 |
746,1 |
2.813,2 |
7.926 |
+ 15,5 |
1990 |
4.021,5 |
885,3 |
2.841,6 |
7.748,4 |
- 2,2 |
1991 |
4.102,4 |
941,5 |
2.803,5 |
7.847,4 |
+ 1,3 |
1992 |
5.536,4 |
1.174,8 |
3.410,9 |
10.122,1 |
+ 29 |
1993 |
5.637 |
1.545,3 |
2.581,4 |
9.763,7 |
- 3,5 |
1994 |
5.424,9 |
1.970,6 |
2.523,6 |
9.919,1 |
+ 1,6 |
1995 |
6.703,4 |
2.398,8 |
2.356,9 |
11.459,1 |
+ 1,5 |
1996 |
6.602,6 |
2.862 |
2.127,9 |
11.592,5 |
+ 1,2 |
1997 |
6.626,1 |
3.263,3 |
2.036,8 |
11.926,2 |
+ 2,9 |
1998 |
6.431,2 |
3.876,1 |
2.066,5 |
12.373,8 |
+ 3,7 |
LFI 1999 |
6.962 |
4.235 |
2.200 |
13.397 |
+ 8,3 |
1999 révisé |
6.962 |
4.485 |
2.100 |
13.547 |
+ 9,5 |
PLF 2000 |
7.200 |
5.200 |
2.200 |
14.600 |
+ 7,8 |
· La reprise du produit des jeux exploités par la Française des jeux serait confirmée en 2000. Après un passage à vide en 1998, les prévisions pour 1999 tablent sur une croissance de 8,2%, tandis quen 2000 elle devrait sétablir à 3,4%.
Lévolution du chiffre daffaires de la Française des jeux explique pour partie ces évolutions.
CHIFFRE DAFFAIRES DE LA FRANÇAISE DES JEUX (en millions de francs) | |||||||
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 | |
Chiffre daffaires |
30.065 |
31.136 |
31.191 |
33.052 |
33.701 |
34.138 |
35.700 |
Dont : Loto |
13.849 |
12.820 |
12.188 |
11.795 |
11.709 |
11.802 |
11.400 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Alors que ce chiffre daffaires avait progressé de 1,3% en 1997, il sest accru de 4,6% en 1998. On notera toutefois que le chiffre daffaires du loto, dont la diminution tendancielle sétait interrompue en 1997, a repris son mouvement à la baisse. Pour lessentiel, la croissance de la Française des jeux repose donc sur les jeux de grattage et les jeux instantanés.
Enfin, il convient de rappeler que cette société anonyme déconomie mixte, détenue à 72% par lEtat, fait lobjet de multiples autres prélèvements, fiscaux ou au profit de comptes daffectation spéciale, comme le détaille le tableau ci-après :
PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS PAR LETAT SUR LES JEUX EXPLOITÉS PAR LA FRANÇAISE DES JEUX (en millions de francs) | ||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | |||
LFI |
Evaluation révisée |
|||||||
Recettes non fiscales (ligne 114) |
6.703 |
6.603 |
6.626 |
6.431 |
6.962 |
6.962 |
7.200 | |
Dividende (ligne 116) |
1.061 |
241 |
297 |
253 |
193 |
238 |
210 | |
Contributions au FNDS 65 |
749 |
777 |
852 |
999 |
949 |
1.000 |
996 | |
Droit de timbre |
889 |
890 |
887 |
897 |
854 |
877 |
890 | |
TVA sur les frais dorganisation |
956 |
1.017 |
1.022 |
1.052 |
1.076 |
1.102 |
1.150 | |
Impôt sur les sociétés |
222 |
318 |
342 |
327 |
270 |
270 |
270 | |
Total |
10.580 |
9.846 |
10.026 |
9.959 |
10.304 |
10.449 |
10.716 | |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
· Affecté par un déclin régulier depuis 1992, le prélèvement sur le pari mutuel (ligne 315) semble retrouver une certaine vigueur à partir de 1998 (+ 1,5%). Ce résultat est directement lié à la progression du chiffre daffaires cette même année (+ 1,18%). La tendance semble se confirmer en 1999, avec une progression de 1% au premier semestre par rapport à la même période lannée précédente. Leffet du nouveau projet dentreprise semble se faire sentir, même si le PMU continue à perdre des parts de marché par rapport aux machines à sous.
Lévaluation révisée pour 1999 est donc plus prudente que ce qui avait été anticipé en loi de finances (+ 1,6% au lieu de + 6,5%) et, pour 2000, cest une progression moyenne qui a été retenue (+ 4,7%).
La part du PMU dans les recettes non fiscales tirées des jeux continuerait donc à baisser (16,7% en 1998, 15,1% en 2000).
Comme pour la Française des jeux, la ligne 315 ne retrace pas lensemble des prélèvements, le PMU étant également mis à contribution pour alimenter divers comptes daffectation spéciale.
PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS PAR LETAT SUR LE PARI MUTUEL (en millions de francs) | |||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | ||
Recettes non fiscales (ligne 315) |
2.357 |
2.128 |
2.037 |
2.066 |
2.200 |
2.200 | |
Comptes spéciaux du Trésor : |
|||||||
Fonds national des haras et des activités hippiques |
773 |
902 |
888 |
838 |
818 |
725 | |
Fonds national de leau (a) |
450 |
457 |
454 |
458 |
445 |
457 | |
Fonds national pour le développement du sport |
33 |
33 |
32 |
33 |
32 |
18 | |
Fonds national pour le développement de la vie associative |
|
|
|
|
|
| |
Total |
3.637 |
3.546 |
3.436 |
3.420 |
3.519 |
3.440 | |
(a) Fonds national pour le développement des adductions deau jusquen 1999. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
· La ligne 314, qui retrace le produit des jeux dans les casinos, reste donc le principal facteur dexplication de lévolution du produit total des jeux.
Lévaluation révisée pour 1999 a porté sa croissance à 15,7%, tandis quune progression comparable (15,9%) est anticipée pour 2000.
De fait, la croissance du produit brut des jeux dans les casinos ne sest pas démentie, la saison 1997-1998 sétant conclue par une hausse de 16,2%. On remarquera que, si lessentiel de la croissance résulte des machines à sous, les jeux traditionnels ont connu un rebond qui contraste avec un déclin continu sur presque dix années.
ÉVOLUTION DU PRODUIT BRUT DES JEUX DANS LES CASINOS (en millions de francs) | ||||||||
Jeux traditionnels |
Machines à sous |
Total | ||||||
|
Produit brut des jeux |
Evolution (en %) |
Nombre (b) |
Produit brut des jeux |
Evolution (en %) |
Produit brut des jeux |
Evolution (en %) | |
1986-1987 |
1.014,1 |
+ 20,4 |
- |
- |
- |
1.014,1 |
+ 20,4 | |
1987-1988 |
1.145,9 |
+ 13 |
2.110 |
104,2 |
- |
1.250,1 |
+ 23,2 | |
1988-1989 |
1.265,8 |
+ 10,5 |
2.110 |
709,5 |
+ 580,9 |
1.975,3 |
+ 58 | |
1989-1990 |
1.327,7 |
+ 4,9 |
2.060 |
971,4 |
+ 36,9 |
2.299,1 |
+ 16,4 | |
1990-1991 |
1.313,2 |
- 1 |
3.340 |
1.087,6 |
+ 12 |
2.400,8 |
+ 4,4 | |
1991-1992 |
1.169,7 |
- 10,9 |
6.378 |
1.861,6 |
+ 71,2 |
3.031,3 |
+ 26,2 | |
1992-1993 |
1.119,5 |
- 4,3 |
8.942 |
2.875,7 |
+ 54,5 |
3.995,2 |
+ 31,8 | |
1993-1994 |
1.101,6 |
- 1,6 |
10.290 |
3.922,0 |
+ 36,4 |
5.023,6 |
+ 25,7 | |
1994-1995 |
1.031,9 |
- 6,3 |
11.301 |
5.036,1 |
+ 28,4 |
6.068,0 |
+ 20,8 | |
1995-1996 |
1.017,5 |
- 1,4 |
11.956 |
6.136,1 |
+ 21,8 |
7.153,6 |
+ 17,9 | |
1996-1997 |
1.003,6 |
- 1,4 |
12.990 |
7.077 |
+ 15,3 |
8.080,6 |
+ 12,9 | |
1997-1998 |
1.133 |
+ 12,9 |
13.011 |
8.260 |
+ 16,7 |
9.393 |
+ 16,2 | |
(a) La saison débute le 1er novembre dune année et sachève au 31 octobre de lannée suivante. (b) Nombre de machines à sous en service à la fin de la saison. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
C.- LES RECETTES DIVERSES
Les recettes diverses, hors recettes dordre retracées par la ligne 806, devraient légèrement diminuer, en 2000, de 1,53 milliard de francs par rapport à lévaluation révisée pour 1999 (- 2,2%). Cette évolution résulte de mouvements divergents selon les lignes.
Ainsi, les prélèvements sur la Compagnie française dassurance pour le commerce extérieur (COFACE), retracés par la ligne 812, progresseraient de 5 milliards de francs en 2000 par rapport à lévaluation révisée pour 1999, pour atteindre 8 milliards de francs au total. On notera toutefois que cette croissance est largement optique et sexplique par la forte révision en baisse du produit anticipé pour 1999 (- 4 milliards de francs). En effet, compte tenu de la situation de certains débiteurs, aucun prélèvement na été opéré en début dannée, par prudence. Lamélioration de la situation économique devrait permettre une reprise des ponctions à hauteur de 3 milliards de francs au quatrième trimestre.
Cette croissance des recettes de la ligne 812 est cependant plus que compensée par la diminution prévue pour les recettes diverses (ligne 899) et pour la rémunération de la garantie accordée par lEtat aux caisses dépargne et à la Caisse nationale dépargne (lignes 813 et 815).
Ainsi, les recettes diverses de la ligne 899 diminueraient de près de 1,2 milliard de francs, pour sétablir à 7,86 milliards de francs en 2000 (- 13,2%).
DÉCOMPOSITION DES RECETTES NON FISCALES DIVERSES (ligne 899) (en millions de francs) | |||||||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | ||||||||
LFI |
Révisé |
2000 | |||||||||||
Remboursements par Autoroutes de France |
5 |
- |
- |
- |
- |
- | |||||||
Remboursements davances au titre de program-mes aéronautiques |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Dévolution à lEtat des avoirs de trésorerie des réserves dépargne logement de la CNE |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Versements de lAssemblée nationale |
19 (a) |
- |
- |
- |
- |
- |
- | ||||||
Prélèvement sur le Fonds de réserve du financement du logement (FRFL) |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvements sur lORGANIC |
680 |
300 |
- |
- |
- |
- |
- | ||||||
Emploi des provisions afférentes au droit à prime du PEP |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement sur le compte de bonification du Crédit foncier |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement sur le FREP (fonds de réserve de lépargne populaire) |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Ecrêtement des fonds de la DDR |
100 |
- |
- |
- |
- |
- |
- | ||||||
Excédent des subventions versées par lEtat dans le cadre de la gestion des prêts HLM |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement sur lInstitut national de la propriété industrielle (INPI) |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Crédit national - Virement du fonds spécial de financement |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Remboursement de prêts par Usinor-Sacilor |
717 |
- |
- |
- |
- |
- |
- | ||||||
Remboursement davance par le tunnel du Fréjus |
- |
122 |
122,6 |
- |
- |
71 |
42 | ||||||
Débits de tabac (b) |
494 |
498 |
580,3 |
620,2 |
620 |
720 |
800 | ||||||
Prélèvement sur lOffice des migrations internationales (OMI) |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement sur le FNIC |
- |
200 |
- |
- |
- |
- |
- | ||||||
Chambre de commerce et dindustrie (CCI) Calais |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement sur la Caisse de garantie du logement social (CGLS) |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement ville nouvelle St Quentin en Yvelines |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Remboursement des aides accordées par le Fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH) . |
|
|
|
|
|
|
| ||||||
Prélèvement ADEME |
- |
- |
- |
- |
250 |
496 |
- | ||||||
Prélèvement sur les Fonds communs de réserve et de garantie (FCRG) et sur le Fonds de solidarité et de modernisation (FSM) |
- |
- |
- |
- |
5.000 |
5.000 |
- | ||||||
Versement du Fonds de soutien des rentes |
- |
1.000 |
- |
- |
1.000 |
- |
- | ||||||
Rebudgétisations 2000 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
109 | ||||||
Divers |
774 |
815 |
934,8 |
1.717,1 |
1.125 |
778 |
1.335 | ||||||
TOTAL |
25.500 |
18.146 |
10.269,4 |
2.845,6 |
10.415 |
9.056 |
7.860 | ||||||
(a) Déconsignation de titres versés en 1993. (b) Excédent du compte du produit de la redevance sur les débits de tabac. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Elle retrace notamment les prélèvements sur les fonds dépargne, autres que ceux retracés par les lignes 813 et 815. En 2000, le prélèvement, prévu par larticle 52 de la loi de finances pour 1999, sur le Fonds commun de réserve et de garantie et le Fonds de solidarité et de modernisation des caisses dépargne disparaît, soit une perte de recettes de 5 milliards de francs.
Celle-ci est partiellement compensée par un prélèvement de 3,8 milliards de francs sur le Fonds de réserve au financement du logement (FRFL). On rappellera que ce fonds est alimenté par le FRGCE, le FRGCNE et le Fonds de réserve de lépargne logement des caisses dépargne (FRLEP) pour la partie de ces fonds excédant 8% des encours.
Par ailleurs, les recettes retracées par les lignes 813 (rémunération de la garantie accordée aux caisses dépargne) et 815 (rémunération de la garantie accordée à la Caisse nationale dépargne) passeraient de 17 milliards de francs dans lévaluation révisée pour 1999 à 12,2 milliards de francs en 2000.
Le tableau ci-après permet détudier lévolution des prélèvements opérés sur lensemble des fonds de garantie.
PRÉLÈVEMENTS EFFECTUÉS SUR LES FONDS DE GARANTIE DEPUIS 1990 (en milliards de francs) | |||||||
FRGCE |
FRGCNE |
FRLEP |
Ep. log. de la CNE |
FREL |
FRFL |
Total | |
1990 |
11 |
- |
- |
- |
- |
- |
11 |
1991 |
10,6 |
2,6 |
- |
- |
7 |
- |
20,2 |
1992 |
12,7 |
5,0 |
- |
- |
19 |
- |
36,7 |
1993 |
11,5 |
4,9 |
- |
1,8 |
- |
- |
18,2 |
1994 |
11,5 |
- |
- |
- |
- |
13,4 |
24,9 |
1995 |
18,5 |
- |
2 |
- |
- |
2,8 |
21,3 |
1996 |
19 |
6 |
4,6 |
6,8 |
- |
- |
36,4 |
1997 |
10,1 |
4 |
- |
3,5 |
- |
- |
17,6 |
1998 |
11,7 |
6,9 |
- |
- |
- |
- |
18,6 |
1999 révisé |
12,5 |
4,5 |
- |
- |
- |
- |
17 |
PLF 2000 |
8,1 |
4,1 |
- |
- |
- |
3,8 |
16 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
· Les recettes accidentelles à différents titres (ligne 805) devraient diminuer par rapport à lévaluation révisée ( 6,2%). Comme le montre le tableau suivant, cette baisse est largement conditionnée par la révision en hausse des prévisions pour 1999, compte tenu de limputation sur cet exercice dun encaissement exceptionnel au titre de la privation du cours légal de certains billets de la Banque de France.
RECETTES ACCIDENTELLES À DIFFÉRENTS TITRES (ligne 805) (en millions de francs) | |||||||||||
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | ||||
LFI |
Révisé |
||||||||||
Gains de change |
1.054 |
686 |
660 |
1.325,4 |
225,2 |
9,5 |
5 |
57 |
5 | ||
Compensation démographique |
- |
147 |
- |
536,3 |
- |
372,4 |
280 |
387 |
- | ||
Billets nayant plus cours légal |
- |
- |
- |
1.000 |
- |
- |
- |
1.000 |
- | ||
Amoco Cadiz |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- | ||
Versements ONU |
520 |
553 |
798 |
201,6 |
69 |
12,8 |
25 |
30 |
30 | ||
Reversements du BAPSA |
- |
141 |
81 |
60,8 |
60,8 |
61,4 |
- |
- |
- | ||
Frais de poursuites sur produits non fiscaux |
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Autres recettes accidentelles |
2.772 |
2.969 |
2.662 |
2.490,8 |
3.170,6 |
3.365,9 |
2.730 |
2.280 |
3.360 | ||
Total |
4.346 |
4.496 |
4.680 |
6.164,5 |
4.159,2 |
4.393,9 |
3.640 |
4.152 |
3.895 | ||
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
· Enfin, les recettes en atténuation de la dette, décrites en projet de loi de finances par la ligne 806, progresseraient de 21,4% par rapport à lévaluation révisée, pour sétablir à 17,17 milliards de francs.
ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES EN ATTÉNUATION (en millions de francs) | |||||||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF | |||||
LFI |
Exécution |
LFI |
Révisé |
||||||
Rémunération du compte du Trésor à la Banque de France et rémunérations des pensions sur titres dEtat |
|
|
|
|
|
|
| ||
Coupons courus sur OAT |
8.963,9 |
9.267,8 |
8.094 |
10.300,7 |
7.751 |
7.206 |
9.611 | ||
Coupons courus sur BTAN |
5.615,6 |
3.981,8 |
4.305 |
7.103,1 |
6.256 |
4.178 |
5.524 | ||
Recettes du FSR |
911,9 |
501,9 |
- |
399,5 |
- |
- |
- | ||
Divers |
1.149,3 |
328,4 |
21 |
696 |
- |
137 |
- | ||
Total hors FSC |
19.383,6 |
17.107,8 |
13.813 |
21.858 |
16.004 |
14.145 |
17.168 | ||
FSC (ligne 817 à partir de 1997) |
932,3 |
1.013,8 |
- |
1.301,8 |
- |
- |
- | ||
TOTAL |
20.315,9 |
18.121,6 |
13.813 |
23.159,8 |
16.004 |
14.145 |
17.168 | ||
(a) Lignes 806 et, à partir de 1997, 817 pour les recettes du FSC, ne faisant pas lobjet dune évaluation en loi de finances initiale. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
Cette catégorie de recettes est, par nature, très volatile. En effet, elles découlent des modalités de gestion de ses liquidités par le Trésor. Par exemple, le montant des prises en pension est lié en partie à laccumulation deffets disponibles en vue de préparer une échéance de remboursement en principal ou de versement dintérêts. Les pensions sont un moyen pour le Trésor de placer ces liquidités et den obtenir une rémunération supérieure à celle qui serait tirée de la rémunération de ces sommes placées sur son compte courant à la Banque de France
Dans ces conditions, la prévision de recettes au titre des opérations de pension et de la rémunération du compte courant du Trésor à la Banque de France dépend du niveau des taux dintérêt à court terme et de la prévision du stock moyen de liquidités disponibles sur lannée.
Les recettes de coupon couru représentent les intérêts versés par les souscripteurs de titres émis par lEtat, courant dici à la prochaine échéance du titre. Ce système permet au porteur de percevoir, à léchéance, la totalité du coupon, qui représente la rémunération du titre sur une année calendaire complète.
Lévaluation ex ante des recettes de coupon couru est difficile. Elle fait appel à de nombreux paramètres de nature financière (niveau des taux dintérêt, choix des lignes sur lesquelles sont réalisées les émissions, choix des dates déchéance et des dates dadjudication, répartition des volumes dadjudication au fil de lannée considérée, etc.).
Tout au plus peut-on estimer que laugmentation des recettes de coupon couru entre lévaluation révisée pour 1999 et lévaluation initiale pour 2000 sexplique partiellement par laugmentation prévue des émissions. Le programme de financement du Trésor en 2000 prévoit, selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, près de 620 milliards de francs démissions à moyen et long terme, au lieu de 520 milliards de francs environ en 1999.
En effet, la réduction du déficit entre 1999 et 2000 (215,4 milliards de francs au lieu de 236,6 milliards de francs) serait plus que compensée par laugmentation des amortissements (404,6 milliards de francs en 2000 au lieu de 283,4 milliards de francs en 1999), due à larrivée à échéance de lignes de titres importantes.
CHAPITRE III
LA STABILISATION, EN VOLUME, DE LA DÉPENSE, REDÉPLOYÉE AU PROFIT DES PRIORITÉS DE LA NATION
LES ORDRES DE GRANDEUR EN FRANCS
(en milliards de francs)
PLF 2000 |
Ecarts sur la loi de finances pour 1999 | ||
En milliards de francs |
En % | ||
A.- Dépenses nettes du budget général (a) |
1.677,8 |
8,8 |
0,5% |
- dette publique brute et garanties |
255,4 |
1,4 |
0,5% |
- moyens des services civils |
636,9 |
+ 25,1 |
+ 4,1% |
- interventions publiques |
462,4 |
33,3 |
6,7% |
- dépenses civiles en capital |
80,3 |
+ 1,5 |
+ 1,9% |
- dépenses militaires |
242,8 |
0,7 |
0,3% |
pour mémoire : |
|||
- rémunérations, pensions, charges sociales |
675,0 |
+ 22,5 |
+ 3,4% |
- dette nette |
234,7 |
2,5 |
1,1% |
- emploi |
122,1 |
40,0 |
24,7% |
B.- Charges définitives des comptes spéciaux du Trésor |
42,9 |
3,8 |
8,1% |
C.- Charges définitives nettes (A+B) |
1.720,7 |
12,6 |
0,7% |
D.- Découvert des opérations temporaires |
3,0 |
3,3 |
n.s. |
Charges nettes du budget de lEtat (A+B+D) |
1.717,7 |
15,9 |
0,9% |
pour mémoire : |
1.700,5 |
17,9 |
1,0% |
Charges des budgets annexes |
105,0 |
0,7 |
- 0,7% |
(a) Montants figurant à larticle déquilibre, avant déduction des recettes dordre venant en atténuation des charges de la dette.
Rappel des principales hypothèses associées :
- croissance prévue du PIB en 2000 : en valeur : + 3,8 / + 4,2 %
en volume : + 2,6 / + 3,0 %
- hausse des prix à la consommation en 1999 en moyenne : + 1,0 % (hors tabac + 0,9 %)
LES ORDRES DE GRANDEUR EN EUROS
(en milliards deuros)
PLF 2000 |
Ecarts sur la loi de finances pour 1999 | ||
En milliards deuros |
En % | ||
A.- Dépenses nettes du budget général (a) |
255,66 |
1,34 |
0,5% |
- dette publique brute et garanties |
38,93 |
0,21 |
0,5% |
- moyens des services civils |
97,09 |
+ 3,83 |
+ 4,1% |
- interventions publiques |
70,49 |
5,08 |
6,7% |
- dépenses civiles en capital |
12,24 |
+ 0,23 |
+ 1,9% |
- dépenses militaires |
37,01 |
0,11 |
0,3% |
pour mémoire : |
|||
- rémunérations, pensions, charges sociales |
102,9 |
+ 3,43 |
+ 3,4% |
- dette nette |
35,78 |
0,38 |
1,1% |
- emploi |
18,61 |
6,1 |
24,7% |
B.- Charges définitives des comptes spéciaux du Trésor |
6,54 |
0,58 |
8,1% |
C.- Charges définitives nettes (A+B) |
262,32 |
1,92 |
0,7% |
D.- Découvert des opérations temporaires |
0,46 |
0,5 |
n.s. |
Charges nettes du budget de lEtat (A+B+D) |
261,86 |
2,42 |
0,9% |
pour mémoire : |
259,24 |
2,73 |
1,0% |
Charges des budgets annexes |
16,01 |
0,11 |
- 0,7% |
(a) Montants figurant à larticle déquilibre, avant déduction des recettes dordre venant en atténuation des charges de la dette.
Rappel des principales hypothèses associées :
- croissance prévue du PIB en 2000 : en valeur : + 3,8 / + 4,2 %
en volume : + 2,6 / + 3,0 %
- hausse des prix à la consommation en 1999 en moyenne : + 1,0 % (hors tabac + 0,9 %)
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général écrivait : « La loi de finances pour 1998 est fondée sur deux principes : solidarité de la Nation et sincérité des comptes publics. Le projet de loi de finances pour 1999 ny déroge point. Au contraire, il amplifie les mouvements engagés lannée précédente afin de placer notre pays sur la voie dune croissance plus forte et plus durable, dune société plus juste et plus humaine. Ce dessein suppose une action forte sur le montant et la structure des dépenses de lEtat ».
A lexception dun ajustement naturel des dates, rien dans cette appréciation formulée en octobre 1998 ne doit être changé en octobre 1999.
Il est vrai que les succès de la politique économique conduite depuis plus de deux ans par le Gouvernement incitent à maintenir fermement le cap et non à changer de route. Le Gouvernement sest attaché, par ailleurs, à apporter les quelques inflexions nécessaires pour placer la croissance sur un sentier durablement plus élevé.
Economies, redéploiements, financement privilégié des actions prioritaires : les méthodes mises en uvre dans la loi de finances initiale pour 1999 sont à nouveau mises à contribution dans le projet de loi de finances pour 2000. La dépense publique nest pas ce « bateau ivre » dont certains se complaisent à dénoncer une hypothétique dérive, même si elle appelle une vigilance permanente dans lévaluation et le contrôle. Elle est loutil maîtrisé et assumé dune volonté politique, qui consiste à rendre notre économie plus efficace et notre société plus solidaire.
I.- LÉVOLUTION DES CHARGES DE LETAT :
EFFETS OPTIQUES ET RÉALITÉS
Intervenant en clôture du Forum international de la gestion publique, organisé par le quotidien Les Échos, le 8 octobre dernier, M. Laurent Fabius, Président de lAssemblée nationale, rappelait le lien étroit entre le niveau « excessif » des charges pesant sur les ménages et les entreprises et le niveau des dépenses publiques.
La dynamique de réduction des prélèvements obligatoires a été contrariée, en 1998, par une évolution atypique et imprévue des variables macro-économiques. La dynamique de maîtrise des dépenses publiques reste contrainte à moyen terme, notamment par les perspectives davenir des régimes de retraite et par limportance de la charge de la dette, même si le présent projet prévoit une diminution de cette charge en 2000, ce qui marque une rupture de tendance historique avec les vingt dernières années.
Cest dire limportance dune mesure fiable et précise portant sur lévolution des charges de lEtat.
A.- UNE ÉVOLUTION NORMÉE DES DÉPENSES
1.- UNE ÉVOLUTION BRUTE MARQUÉE PAR LE REDÉPLOIEMENT
DU CHAMP DES DÉPENSES DE LETAT
Dans son article 18, lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances pose le principe de luniversalité budgétaire et y apporte immédiatement quelques tempéraments. Elle prévoit, en effet, certaines « affectations spéciales », qui prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières permettant daffecter certaines recettes à des dépenses déterminées au sein du budget général ou des budgets annexes.
Ce faisant, elle ouvre la voie à des possibilités diverses de mesurer lévolution des crédits et des charges de lEtat, selon lagrégat ou la combinaison dagrégats retenu(e) à cette fin.
Les budgets annexes, qui sont équilibrés par construction et dont lévolution est régulière et modérée, sont généralement exclus de tels agrégats. De même, les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor doivent être comptées pour leur charge nette seulement : il serait peu logique, par exemple, de comptabiliser comme charge de lEtat le montant des impositions locales, qui ne fait que transiter par le compte davance n° 903-54.
Seuls trois grands agrégats restent valablement utilisables, chacun manifestant des avantages et montrant des limites.
· Le budget général est le « noyau dur » de laction de lEtat. Il représente la masse de crédits et dépenses la plus importante et constitue le support de luniversalité définie par larticle 18 de lordonnance organique. Cependant, la seule considération du budget général est incomplète.
En effet, les comptes spéciaux du Trésor retracent des dépenses qui couvrent bien des charges pesant sur lEtat, même si elles sont financées par des recettes définies, comme dans le cas des comptes daffectation spéciale, ou si elles se rapportent à des opérations de nature particulière, comme les opérations monétaires et les opérations industrielles ou commerciales effectuées par les services de lEtat.
Compte tenu de son caractère simple et immédiatement accessible, le Gouvernement a fait le choix, dans le présent projet de loi de finances comme dans la loi de finances initiale pour 1999, de retenir le budget général comme indicateur privilégié pour la norme dévolution des dépenses quil a entendu fixer : + 1% en volume en 1999 ; + 0% en volume en 2000 (), une fois tenu compte des changements de périmètre du budget.
· Un deuxième mode de comptabilisation consiste à additionner les charges du budget général, la charge nette des opérations temporaires et la charge nette des opérations définitives des comptes daffectation spéciale, différence entre les crédits de dépenses et les évaluations de recettes présentées dans le projet de loi de finances.
La charge nette des opérations définitives des comptes daffectation spéciale est, en général, quasi nulle. En effet, ces comptes ont vocation à être présentés à léquilibre, les crédits devant être calés sur les prévisions de recettes affectées qui justifient lexistence du compte. De même, le fonctionnement des comptes suppose que la recette soit effectivement encaissée avant que la dépense ne puisse être engagée.
Cette approche a été retenue par le Gouvernement à loccasion des lois de finances initiales pour 1987 et pour 1988, ainsi quentre 1990 et 1998. Lagrégat ainsi calculé met laccent sur lévolution des charges du budget général (). Il est sensible à toute modification de la ligne de partage entre comptes daffectation spéciale et budget général, cest-à-dire aux décisions dopportunité visant à affecter ou désaffecter une recette à une dépense déterminée.
Or, les transferts entre budget général et comptes daffectation spéciale ne peuvent être qualifiés, selon leur sens, de « débudgétisation » ou « rebudgétisation ». Les modalités dintégration au budget général des crédits imputés, avant 1999, sur le Fonds forestier national illustre bien le caractère fongible des chapitres budgétaires correspondants.
Pour autant, ces transferts ne sont pas représentatifs dune variation effective des charges de lEtat. Ils traduisent simplement des modalités différentes de financement des dépenses correspondantes.
· Le troisième mode de comptabilisation tend à considérer que les « charges du budget de lEtat » sont constituées par la somme des crédits du budget général, de la charge nette des opérations temporaires et des crédits de dépenses définitives des comptes daffectation spéciale.
Il sagit de lagrégat le plus exhaustif, puisquil applique au plus près les prescriptions de lordonnance organique de 1959, qui dispose qu« il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». Lagrégat ainsi constitué fait abstraction du caractère affecté des recettes venant en ressources définitives des comptes daffectation spéciale et retient donc les crédits de dépenses définitives pour leur montant non contracté.
Dailleurs, cet agrégat est explicitement inscrit dans le tableau déquilibre. Il est traditionnellement retenu dans les évaluations présentées par la Commission des finances.
Lagrégat ainsi calculé est indépendant des transferts entre budget général et comptes daffectation spéciale. Plus représentatif, il est en revanche plus affecté que lagrégat précédent par les variations des opérations de cessions de titres publics, dont le produit recueilli et les dépenses effectuées à ce titre ont connu des fluctuations importantes ces dernières années.
Enfin, cet agrégat est sensible à la création ou suppression de comptes daffectation spéciale qui nont pas leur contrepartie dans une évolution des crédits du budget général. Ces mouvements sont assez rares. Cependant, le présent projet de loi de finances en donne un exemple, puisque la clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » se traduit par le « transfert externe » vers le centre national du livre des crédits imputés sur le fonds jusquen 1999.
Ainsi la clôture du CAS n° 902-16 diminue de 116 millions de francs (crédit voté au titre de lexercice 1999) lagrégat de la Commission des finances, sans affecter les deux autres agrégats définis ci-avant.
Depuis lexposé général des motifs du projet de loi de finances pour 1994, les crédits du budget général, et par voie de conséquence le montant présenté pour les charges de lEtat, sont exprimés en termes de dette nette, cest-à-dire après avoir soustrait du montant total des crédits concernés la part « couverte » par les recettes dites « recettes dordre », venant en atténuation des charges de la dette.
Cette démarche est motivée par limportance croissance quont prise lesdites recettes au cours des quinze dernières années ainsi que leur instabilité dune année sur lautre. La modernisation des procédures démission et de gestion de la dette de lEtat présentée de façon détaillée dans la deuxième partie du volume 1 du tome I du présent rapport entraîne la perception de recettes budgétaires lors de lémission des titres sur le marché. Le montant de ces recettes peut, dans une logique quil est difficile de rejeter a priori, être défalqué des dépenses budgétaires imputées sur les chapitres 11-05 et 11-06 du budget des Charges communes, afin de donner une image plus juste, au plan économique, des charges effectives dintérêt générées par lendettement de lEtat.
Ainsi, lévaluation des recettes dordre associée au projet de loi de finances pour 1999 sélevait à 16 milliards de francs. Lévaluation révisée pour 1999, associée au présent projet de loi de finances, se situe à 14,1 milliards de francs (). Les recettes dordre prévues pour 2000 représentent 17,1 milliards de francs.
Une approche tout aussi pertinente conduit à écarter cette présentation en termes de dette nette des recettes dordre, pour lui préférer une approche en termes de dette brute, plus classique mais davantage respectueuse du formalisme budgétaire. Lapproche en termes de dette brute qui consiste simplement à ne pas effectuer de correction au titre des recettes dordre sinscrit naturellement dans la perspective du tableau déquilibre et convient particulièrement à la procédure dexamen et dadoption du budget par le Parlement.
Dailleurs, la présentation en termes de dette nette, qui opère une contraction entre recettes et dépenses, séloigne de lesprit de lordonnance organique. On comprend difficilement pourquoi il ne serait pas possible, dans la même perspective, de présenter les charges de personnels « nettes » des recettes constituées par les « retenues et cotisations sociales au profit de lEtat ». Celles-ci constituent le titre 5 des ressources non fiscales et viennent en « atténuation » des dépenses de personnel à hauteur de 52,5 milliards de francs pour lévaluation révisée de 1999 et à hauteur de 59,4 milliards de francs sagissant de lévaluation initiale pour 2000.
CHARGES BUDGÉTAIRES AVANT CORRECTION DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE :
LES AGRÉGATS ET LEUR TAUX DÉVOLUTION (hors budgets annexes)
(en milliards de francs)
LFI 1998 |
Exécution |
LFI |
PLF 2000 |
Evolution 2000/1999 (en %) | ||
1.- Dépenses nettes du budget général |
1.600,48 |
1.604,84 |
1.686,56 |
1.677,75 |
0,52% | |
2.- Pour mémoire : dépenses dordre relatives à la dette |
13,81 |
22,18 |
16,00 |
17,17 |
||
Opérations définitives des comptes daffectation spéciale : |
||||||
|
61,02 |
83,65 |
46,66 |
42,90 |
||
4.- charge nette |
0,04 |
3,64 |
3,44 |
0,00 |
||
5.- Charges définitives (= 1 + 3) |
1.661,51 |
1.688,48 |
1.733,22 |
1.720,66 |
0,73% | |
6.- Charge nette des opérations temporaires |
4,56 |
0,85 |
0,33 |
3,00 |
||
Charges du budget de lEtat (présentation du tableau déquilibre) |
||||||
A.- Budget général + charge nette des comptes spéciaux du Trésor (= 1 + 4 + 6) |
1.605,08 |
1.600,35 |
1.683,45 |
1.674,75 |
0,52% | |
B.- Charges définitives + charge nette temporaire ( = 1 + 3 + 6) |
1.666,07 |
1.687,64 |
1.733,55 |
1.717,66 |
0,92% | |
Charges du budget de lEtat (en termes de dette nette) |
||||||
C.- Budget général dépenses dordre + charge nette des comptes spéciaux du Trésor |
|
|
|
|
| |
D.- Charges définitives dépenses dordre + charge nette temporaire (= 1 2 + 3 + 6) |
1.652,25 |
1.665,46 |
1.717,55 |
1.700,49 |
0,99% | |
(a) Hors FMI et hors fonds de concours (égaux à 69,4 milliards de francs en 1998). Dépenses nettes du budget général y compris fonds de concours : 1.674,25 milliards de francs. |
Lagrégat traditionnellement retenu par la Commission des finances montre que les charges du budget de lEtat diminueraient de 0,92% en 2000. Cette évolution inhabituelle est avant tout la conséquence des changements de périmètre qui affectent le montant des crédits inscrits sur les différents supports budgétaires de lEtat.
2.- UNE CROISSANCE ZÉRO POUR LE BUDGET GÉNÉRAL COMPTE TENU DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE
Le tableau ci-après permet de récapituler les éléments à prendre en compte au titre des changements de structure, dont le détail a été présenté au chapitre premier, à la fois pour le budget général et pour lagrégat « budget de lEtat » de la Commission des finances.
RÉCAPITULATION DES FACTEURS DE CORRECTION RELATIFS AUX CHANGEMENTS DE STRUCTURE DU BUDGET DE LETAT
(en millions de francs)
Changements de structure |
Incidence sur le budget général |
Incidence sur le budget de lEtat (a) |
Suppression du CAS n° 902-01 Fonds forestier national |
+ 482,0 |
0,0 |
Suppression du CAS n° 902-22 Fonds pour laménagement de lIle de France |
+ 622,5 |
902,5 |
Suppression du CAS n° 902-16 Fonds national du livre |
0,0 |
116,0 |
Suppression de fonds de concours et comptes de tiers |
+ 8.579,0 |
+ 8.579,0 |
« Transfert externe » des crédits pour allégements de cotisations sociales |
39.490,0 |
39.490,0 |
Suppression de taxes parafiscales et compensation budgétaire |
+ 254,0 |
+ 254,0 |
Réduction des DMTO et compensation budgétaire |
+ 4.604,0 |
+ 4.604,0 |
Total Changements de structure |
24.958,5 |
27.071,5 |
(a) Dans le périmètre habituellement retenu par la Commission des finances.
Ainsi, la présentation du budget à « structure constante » implique de majorer les crédits du budget général de 24,96 milliards de francs et les crédits du budget de lEtat de 27,07 milliards de francs.
Le tableau ci-après retrace le taux dévolution des charges budgétaires en 2000 corrigé des changements de périmètre. Il montre que les crédits du budget général augmentent de 0,9% et ceux du budget de lEtat de 0,6%. Ce décalage est dû, pour lessentiel, aux éléments suivants :
la diminution, entre 1999 et 2000, des crédits de dépenses définitives des comptes daffectation spéciale pèse sur lévolution de lagrégat de la Commission des finances sans affecter le budget général. Cet effet joue pour 3,6 milliards de francs en valeur absolue ;
la contribution des opérations temporaires, dont la charge nette passerait de 329 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 à un excédent de 3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, minimise également la progression de lagrégat de la Commission des finances. Cet effet joue pour 3,3 milliards de francs en valeur absolue ;
en sens inverse, la progression des recettes dordre entre 1999 et 2000 ralentit la croissance des agrégats exprimés en termes de dette nette par rapport à celle des agrégats exprimés en termes de dette brute. Cet effet joue pour 1,2 milliard de francs en valeur absolue ;
de même, la prise en compte dun transfert de 1,1 milliard de francs des CAS nos 902-01 et 902-22 vers le budget général ralentit la croissance du budget général en structure constante, sans affecter lévolution de lagrégat de la Commission des finances.
CHARGES BUDGÉTAIRES :
TAUX DÉVOLUTION CORRIGÉ DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE (a)
(en millions de francs)
1999 |
2000 |
Evolution | |
A.- Crédits du budget général |
|||
Crédits de dépenses |
1.686,56 |
1.677,75 |
|
Recettes dordre |
16,00 |
17,17 |
|
Crédits de dépenses nettes des recettes dordre |
1.670,56 |
1.660,58 |
|
Correction dues aux changements de périmètre |
|
+ 24,96 |
|
Crédits de dépenses nettes après correction |
1.670,56 |
1.685,53 |
+ 0,90% |
B.- Charges du budget de lEtat (b) |
|||
Crédits de dépenses |
1.733,55 |
1.717,66 |
|
Correction dues aux changements de périmètre |
|
+ 27,07 |
|
Charges du budget de lEtat après correction |
1.733,55 |
1.744,73 |
+ 0,64% |
(a) Dans tous les cas, les crédits sont exprimés nets des remboursements et dégrèvements (330,7 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000).
(b) Dans le périmètre habituellement retenu par la Commission des finances
Ainsi, compte tenu dune prévision dinflation établie à 0,9% dans le présent projet de loi de finances, le montant des charges de lEtat en 2000, considéré dans le périmètre de 1999, serait en diminution de 0,26% en francs constants. Par ailleurs, le budget général serait stabilisé en volume.
Les esprits chagrins voudront faire valoir la contribution apportée à ce résultat flatteur par la diminution des crédits pour charge de la dette, qui sétablissent en retrait de 2,5 milliards de francs par rapport à leur niveau prévu en loi de finances initiale pour 1999. Ils assureront à juste titre que cette diminution est une économie « passive » et prétendront à tort que le Gouvernement nen est pas responsable.
Quil soit permis à votre Rapporteur général de faire remarquer que la contribution en question peut être évaluée, approximativement, à 0,15% du montant total des masses considérées. Cest dire la vanité de largument.
B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES
1.- LE BUDGET GÉNÉRAL
Les crédits nets du budget général sinscrivent en diminution de 8,8 milliards de francs, soit 0,5%, essentiellement du fait de la contraction très sensible des dépenses ordinaires civiles ( 0,7%). Le montant des crédits nets du budget général, porté dans larticle déquilibre, est fixé dans le présent projet de loi de finances à 1.677,8 milliards de francs.
CRÉDITS DE DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
(loi de finances initiale)
(en milliards de francs)
1995 |
PLF |
Evolution 2000/1999 | ||||||||
1993 |
1994 |
LFI |
LFI |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
(en %) | |
Dépenses ordinaires civiles |
1.035,5 |
1.121,8 |
1.163,3 |
1.204,3 |
1.232,3 |
1.266,7 |
1.290,0 |
1.364,3 |
1.354,6 |
0,7% |
Dépenses civiles en capital |
88,8 |
89,1 |
86,2 |
88,0 |
84,4 |
71,9 |
72,2 |
78,8 |
80,3 |
+ 1,9% |
Dépenses militaires (a) |
245,6 |
242,6 |
244,8 |
239,3 |
241,5 |
243,3 |
238,3 |
243,5 |
242,8 |
0,3% |
Dépenses totales |
1.369,9 |
1.429,6 |
1.494,3 |
1.531,5 |
1.558,2 |
1.582,0 |
1.600,5 |
1.686,6 |
1.677,8 |
0,5% |
(a) Y compris pensions militaires.
(b) Montants après correction des majorations pour pension (art. 34 de la loi de finances pour 1995 annulé par le Conseil constitutionnel).
· Les crédits de dépenses ordinaires civiles subissent la plus forte diminution en valeur absolue, avec une réfaction de 9,7 milliards de francs. Ils sétabliraient ainsi à 1.354,6 milliards de francs nets de remboursements et dégrèvements ( 0,7%) et 1.685,3 milliards de francs avant prise en compte des remboursements et dégrèvements (+ 0,9%).
Cette diminution est, avant tout, la conséquence normale des changements de structure auxquels propose de procéder le présent projet de loi de finances. Ces changements représentent, pour les dépenses ordinaires civiles, un impact négatif de 26,3 milliards de francs. Une fois prise en compte la correction nécessaire au titre des changements de structure, les dépenses ordinaires civiles ressortent en augmentation de 16,7 milliards de francs (+ 1,2%).
Les crédits du titre I hors remboursements et dégrèvements sélèveraient à 255,4 milliards de francs, en diminution de 1,4 milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette diminution est entièrement imputable à la charge brute de la dette, qui passe de 253,3 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999 à 251,9 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances. Des recettes dordre plus abondantes dans le projet de loi de finances pour 2000 que dans la loi de finances initiale pour 1999 conduisent à prévoir une réduction, supérieure, de 2,4 milliards de francs pour la charge nette de la dette. Par ailleurs, une réduction de 250 millions de francs des crédits pour garanties est compensée par une augmentation de 250 millions de francs des crédits pour décharges de responsabilité et remises de débets.
Les charges de personnels civils atteignent 536,1 milliards de francs (), en augmentation de 20 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. La progression réelle de ces crédits est de 12 milliards de francs (+ 2,3%) si lon tient compte de ce que les changements de structure du budget de lEtat abondent les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances à hauteur de 8 milliards de francs.
Les crédits du titre IV diminuent en apparence de 33,3 milliards de francs ( 6,7%). Compte tenu des effets exercés par les changements de structure, qui jouent à hauteur de 34,2 milliards de francs, les crédits du titre IV à structure constante augmentent de 883,5 millions de francs (+ 0,16%). Cette modération inhabituelle des crédits du titre IV illustre clairement, à elle seule, lampleur de la restructuration des dépenses à laquelle sest attelée le Gouvernement pour financer ses priorités.
· Dans le présent projet de loi de finances comme dans la loi de finances initiale pour 1999, les crédits pour dépenses civiles en capital constituent, en valeur relative, le poste le plus dynamique au sein du budget général. Leur progression atteint 1,5 milliard de francs (+ 1,9%) et leur montant total sétablit à 80,3 milliards de francs.
Cependant, la prise en compte dun abondement des crédits pour cause de modifications des structures budgétaires, à hauteur de 1,4 milliard de francs, ramène à 135 millions de francs la progression de ces crédits à structure constante. Votre Rapporteur général salue malgré tout leffort de stabilisation des crédits pour dépenses civiles en capital, effort méritoire si lon compare la situation actuelle au sort qui était réservé à ce type de dépenses sous la précédente législature.
· Les crédits de dépenses militaires diminuent de 0,3% ; ils sétablissent à 242,8 milliards de francs au lieu de 243,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Pourtant, ces crédits bénéficient dun « effet de structure » positif () avec le rattachement au budget de la Défense des moyens de fonctionnement précédemment dévolus au ministère des Anciens combattants. Les crédits sont majorés de ce fait à hauteur de 944,7 millions de francs, dont 453,8 millions de francs au titre des pensions, 459,8 millions de francs au titre des rémunérations et charges sociales, 14,9 millions de francs au titre des crédits dinterventions (fêtes nationales et cérémonies publiques) et 16,2 millions de francs au titre des dépenses en capital.
En considérant le budget de la Défense à structure constante (241,9 milliards de francs au total), il apparaît en diminution de 0,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.
Cette diminution est entièrement imputable aux crédits pour dépenses en capital, dont le niveau revient de 86 milliards de francs en 1999 à 82,9 milliards de francs ( 3,6%) dans le présent projet de loi de finances. Le maintien à un niveau plus élevé des autorisations de programme (87,5 milliards de francs, soit une augmentation de 1,5 milliard de francs) devrait permettre de maintenir la capacité des armées à poursuivre la modernisation de ses systèmes darmement, compte tenu des améliorations déjà constatées dans la gestion de ses crédits budgétaires par le ministère de la Défense.
Les dépenses militaires ordinaires augmentent de 2,4 milliards de francs (dont 928,5 millions de francs dus à lintégration des moyens du ministère des Anciens combattants) et atteignent 159,9 milliards de francs.
Les dépenses de personnel hors pensions augmentent de 1,2 milliard de francs sous leffet conjugué de la poursuite de la professionnalisation des armées et dune politique expérimentale de recours accru à la sous-traitance. Les charges de pension augmentent de 1,3 milliard de francs (+ 2,5%) et atteignent 54,9 milliards de francs.
Les moyens de fonctionnement sont réduits de 197 millions de francs, alors que la diminution avait atteint 2,1 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999. Des économies liées à la réduction du format des armées ( 945 millions de francs) sont partiellement compensées par des moyens nouveaux (+ 700 millions de francs) et des transferts de charges et crédits (solde de + 45 millions de francs).
2.- LE MAINTIEN DUN EXCÉDENT DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Pour 2000, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor serait négative à hauteur de presque 3 milliards de francs, soit un excédent des recettes par rapport aux dépenses. La situation ne serait donc guère différente de celle prévue par la loi de finances initiale pour 1999, qui prévoit une charge nette négative de 3,11 milliards de francs. Toutefois, alors que lexcédent était précédemment dégagé par les opérations définitives des comptes daffectation spéciale, pour 2000, lexcédent proviendrait des opérations à caractère temporaire.
· La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes daffectation spéciale est pratiquement nulle ( 1 million de francs), recettes et dépenses séquilibrant.
OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
(en milliards de francs)
Exécution 1995 |
Exécution 1996 |
Exécution 1997 |
Exécution 1998 |
LFI |
PLF | |
Charges |
40,10 |
34,14 |
87,3 |
83,7 |
46,66 |
42,9 |
Ressources |
42,20 |
36,01 |
89,25 |
87,3 |
50, 1 |
42,9 |
Solde |
+ 2,09 |
+ 1,87 |
+ 1,97 |
+ 3,6 |
+ 3,44 |
0 |
Dune certaine manière, il sagit dune forme de retour à la normale, les comptes daffectation spéciale ayant pour ainsi dire vocation à être votés en équilibre. La charge nette négative importante prévue pour 1999 est atypique et résulte des mouvements observés sur le Fonds pour le financement de laccession à la propriété (n° 902-30), destinataire de lintégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement (soit 6,6 milliards de francs), mais ne bénéficiant que de 3,13 milliards de francs douvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture, prévue pour le 31 décembre 1999.
Quant au compte daffectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), les dépenses effectives au 29 juillet dernier sélèvent à 5,89 milliards de francs, dont 5,18 milliards de francs au titre du règlement des actions Aérospatiale Matra, dans le cadre de lintroduction en bourse dAérospatiale.
Pour 2000, ce sont 16,795 milliards de francs qui sont prévus pour les dotations en capital, avances dactionnaires et autres apports aux entreprises publiques et établissements publics.
Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « les besoins en capital des entreprises publiques sont estimés globalement sur les deux années 1999 et 2000 à près de 32 milliards de francs et se répartissent approximativement comme suit :
Réseau ferré de France : 19,5 milliards de francs ;
Défaisances financières (établissement public de financement et de restructuration (EPFR), établissement public de réalisation de défaisance (EPRD), CADEC) : 5 milliards de francs ;
Charbonnages de France et Entreprise minière et chimique : 4,5 milliards de francs ;
Actions en faveur du capital-risque et des nouvelles technologies : 0,5 milliard de francs ;
Autres apports publics : 2 milliards de francs ;
ù Frais et commissions : 0,5 milliard de francs ».
Des données plus fines seraient les bienvenues.
· La charge nette des opérations temporaires évolue très sensiblement, puisquelle passerait de 329 millions de francs en 1999 à un excédent de presque 3 milliards de francs en 2000.
Ce mouvement sexplique tout dabord par laccroissement de lexcédent anticipé pour les comptes de prêts, qui passerait de 86,5 millions de francs en 1999 à 1,96 milliard de francs en 2000. Tout dabord, lexcédent du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à lAgence française de développement » progresserait de 590 millions de francs sous leffet dune forte hausse des remboursements en capital obtenus sur les prêts du Trésor. Ensuite, le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » serait équilibré lan prochain, alors quune charge nette de 1,3 milliard de francs est prévue pour 1999. Cette évolution reflète un effet de structure, les recettes retirées des remboursements en capital effectués équilibrant désormais les dépenses opérées en vertu des accords de consolidation de dettes.
OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
(en milliards de francs)
Exécution 1995 |
Exécution |
Exécution |
Exécution |
LFI |
PLF | |
Charges |
1.797,6 |
441,77 |
453,33 |
443,1 |
(a) 403,1 |
(a) 406,56 |
Ressources |
1.780,7 |
443,60 |
453,14 |
448,3 |
402,77 |
409,56 |
Solde |
16,95 |
+ 1,83 |
0,19 |
+ 5,20 |
0,33 |
+ 3,00 |
dont : Solde du compte davances sur impositions locales |
15,3 |
+ 1,97 |
+ 0,15 |
+ 0,55 |
0,00 |
+ 1,70 |
(a) Y compris charge nette des comptes dopérations monétaires et des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers.
Par ailleurs, le compte davance sur le montant des impositions locales (n° 903-54) passerait de léquilibre à un excédent de 1,7 milliard de francs en 2000.
En effet, la loi de finances pour 1999 prévoyait un équilibre du solde du compte davances aux collectivités locales, après trois années atypiques faisant apparaître un solde positif pour ce compte (+ 1,94 milliard de francs en 1996, + 152 millions de francs en 1997 et + 555 millions de francs en 1998). La révision pour 1999 porte lexcédent du compte n° 903-54 à 1 milliard de francs, compte tenu des bons résultats observés en fin dannée 1998 en matière de recouvrement des impôts locaux. Ces effets devraient se répéter en 1999 et 2000.
Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle devrait avoir, durant sa période de montée en puissance, un effet positif sur le solde du compte davances n° 903-54. Cet effet est intégré dans le chiffrage du coût net de la réforme pour lEtat. « Toutes choses égales par ailleurs », la baisse des émissions de cotisations de taxe professionnelle induira mécaniquement une réduction des remboursements et dégrèvements au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée à partir de lannée 2000. Or, limpact sera mesurable dès 1999 sur le compte davances aux collectivités locales : les entreprises ont, en effet, la possibilité danticiper, lors de leur versement de fin dannée, un montant de taxe professionnelle net du remboursement qui sera ordonnancé lannée suivante. Du fait de la réforme, les entreprises anticiperont un moindre remboursement. La réduction attendue des remboursements a donc une incidence positive pour le compte davances estimée à 2,4 milliards de francs en 1999 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2000) et à nouveau 2,8 milliards de francs en 2000 (au titre des remboursements qui seront ordonnancés en 2001).
3.- LE BUDGET DE LETAT DANS LÉCONOMIE NATIONALE : UNE ANALYSE RÉTROSPECTIVE RENDUE DIFFICILE DU FAIT DE LHARMONISATION EUROPÉENNE DES COMPTES NATIONAUX
Le plafond des charges définitives nettes prévu par le présent projet sélève à 1.720,7 milliards de francs. En ajoutant la charge nette des opérations temporaires, les charges nettes du budget de lEtat en 2000 seraient, au total, de 1.717,7 milliards de francs.
Elles représentent 18,7% du PIB prévu pour lannée 2000. Lexplication de ce poids relatif découle de deux facteurs :
la révision des comptes nationaux a provoqué un « rebasage » du PIB à un niveau supérieur à celui déterminé dans lancienne base des comptes nationaux. Le poids des charges nettes de lEtat dans le PIB sen trouve diminué ;
les charges nettes du budget de lEtat sont réduites à hauteur de 26,2 milliards de francs du fait des modifications de périmètre et des changements de structure apportés par le présent projet au budget de lEtat. Si lon tient compte de la correction nécessaire, la part des charges nettes de lEtat dans le PIB se trouve portée à 19%.
En tout état de cause, la comparaison directe, dune année sur lautre, des deux taux représentatifs de la part des charges nettes de lEtat dans le PIB est impossible. En effet, dans le projet de loi de finances de lannée n + 1, le PIB de lannée n est révisé pour tenir compte des derniers résultats macro-économiques disponibles. Il sensuit que le montant des charges nettes de lEtat est rapporté, pour lannée n et dans le projet de loi de finances pour lannée n, à une valeur du PIB qui nest pas directement en rapport avec le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances de lannée n + 1.
Lillustration directe de ce phénomène nest pas possible pour la comparaison entre 1999 et 2000, en raison de la révision des comptes nationaux accomplie au printemps dernier. Du fait de celle-ci, on ne dispose pas dévaluation recalculée en base SEC 95 du PIB de lannée 1999 tel quil était évalué en octobre 1998, dans le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 1999. Seule cette « clef de passage » permettrait de mettre en évidence leffet de la réévaluation du PIB de lannée 1999 en octobre 1999, dans le cadrage macro-économique associé au projet de loi de finances pour 2000.
En tout état de cause, il est difficile de contester sérieusement le fait que le poids des charges nettes de lEtat dans le PIB devrait diminuer en 2000, bien que la prise en compte dune diminution de 26,2 milliards de francs au titre deffets de structure, dans le budget de lEtat, allège de façon purement optique le ratio de charges nettes à hauteur de 0,29 point de PIB.
En exécution, la diminution très sensible du ratio de charges nettes en 1998 traduit de façon très synthétique les succès de la politique mise en uvre par le Gouvernement. Le retour de la croissance (+ 4,1% en valeur) a dynamisé le dénominateur du ratio de charges nettes. Dautre part, la maîtrise des charges nettes elles-mêmes (+ 0,8% seulement) a eu un impact immédiat sur le numérateur. La légère diminution des dépenses en contrepartie de recettes de privatisation par rapport à 1997 a, par ailleurs, joué un rôle modérateur sur lévolution des charges nettes.
CHARGES NETTES DU BUDGET DE LETAT : PRÉVISIONS INITIALES
(cases grisées : PIB en base SEC 95, à partir de 2000)
(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en %)
(a) |
(a) |
Charges définitives (b) |
|
|
Charges définitives (b) |
| |
1985 |
4.640 |
7,5 |
1.007,6 |
+ 5,7 |
21,7 |
1.006,7 |
+ 5,7 |
1986 |
4.848,4 |
6,1 |
1.046,9 |
+ 3,9 |
21,6 |
1.045,1 |
+ 3,8 |
1987 |
5.125,2 |
4,5 |
1.095,5 (c) |
+ 4,6 |
21,3 |
1.094,0 |
+ 4,7 |
1988 |
5.472,8 |
4,4 |
1.145,3 (d) |
+ 4,55 |
20,9 |
1.141,5 |
+ 4,3 |
1989 |
5.881,8 |
5,0 |
1.167,7 |
+ 1,95 (e) |
19,9 |
1.162,7 |
+ 1,9 |
1990 |
6.350,7 |
5,5 |
1.233,2 |
+ 5,6 |
19,4 |
1.227,2 |
+ 5,5 |
1991 |
6.843,7 |
5,4 |
1.304,2 |
+ 5,8 |
19,1 |
1.297,7 |
+ 5,7 |
1992 |
7.106,4 |
5,05 |
1.350,0 |
+ 3,5 |
19,0 |
1.343,4 |
+ 3,5 |
1993 |
7.502,9 |
5,5 |
1.410,6 |
+ 4,5 |
18,8 |
1.402,7 |
+ 4,4 |
1994 |
7.331,9 |
3,4 |
1.494,6 |
+ 6,0 (f) |
20,4 |
1.477,5 |
+ 5,3 (g) |
1995 |
7.731,6 |
5,1 |
1.537,9 |
+ 2,9 |
19,9 |
1.520,8 |
+ 2,9 |
1996 |
8.133 |
4,9 |
1.613,5 |
+ 4,9 (h) |
19,8 |
1.596,6 (i) |
+ 5,0 (j) |
1997 |
8.169,7 |
3,5 |
1.638,1 |
+ 1,5 |
20,05 |
1.620,1 |
+ 1,5 |
1998 |
8.447,7 |
4,2 |
1.666,1 (k) |
+ 1,7 (k) |
19,7 |
1.652,3 (k) |
+ 2,0 |
1999 |
8.821,4 |
3,8 |
1.732,1 (l) |
+ 4,0 (l) |
19,6 |
1.716,1 (l) |
+ 3,9 |
2000 |
9.169,2 |
2,6 3,0 |
1.717,7 (m) |
0,8 |
18,7 |
1.700,5 (m) |
0,9 |
(a) Valeurs aux prix courants. Prévisions du rapport économique et financier associé au projet de loi de finances.
(b) Hors FMI. Les charges des budgets annexes, sans incidence sur léquilibre, ne sont pas prises en compte.
(c) Dont 30 milliards de francs sur le compte daffectation des produits de la privatisation n° 902-21, et sur celui-ci, 16,278 milliards de francs destinés aux versements à la CADEP, ayant la nature dopérations de trésorerie au regard de lordonnance organique du 2 janvier 1959. Hors CADEP, les charges prévues sélevaient à 1.079,2 milliards de francs, en augmentation de 3,1% sur 1986.
(d) Dont 50 milliards de francs sur le CAS n° 902-24, et sur celui-ci, 29,75 milliards de francs destinés à la CADEP. Hors CADEP, les charges prévues atteignaient 1.115,55 milliards de francs, soit une progression annuelle de 3,4%.
(e) + 4,7% hors CADEP en 1988.
(f) Évolution par rapport au « tendanciel 1993 » : + 2,5 %.
(g) Evolution par rapport au « tendanciel 1993 » : + 2,4%.
(h) Evolution par rapport à la loi de finances initiale. Sur la loi de finances rectifiée : + 0,3%.
(i) Dont 5,5 milliards de francs affectés à la CADEP. Croissance hors recettes dordre et hors CADEP : + 2 %.
(j) Evolution par rapport à la loi de finances initiale. Sur la loi de finances rectifiée : + 0,7%.
(k) Y compris 2 milliards de francs de charges nouvelles : réintégration de fonds de concours et compte dindemnisation des porteurs demprunts russes, représentant plus de 0,01 point de PIB et 0,12 point daugmentation.
(l) Y compris 40,8 milliards de francs de charges nouvelles : réintégration de fonds de concours, suppression de procédures daffectation de recettes, prise en charge de lallocation de parent isolé, etc.
(m) Y compris 26,17 milliards de francs au titre de changements de structure.
CHARGES NETTES DU BUDGET DE LETAT : EXÉCUTION (y compris fonds de concours)
(cases grisées : PIB en base SEC 95, à partir de 1992)
(Montants en milliards de francs ; évolutions et rapports en %)
|
|
Charges définitives (a) |
|
|
Charges définitives (a) |
| |
1985 |
4.700,1 |
7,8 |
1.075,1 |
+ 6,1 |
22,9 |
1.073,3 |
+ 6,1 |
1986 |
5.069,3 |
7,9 |
1.126,4 (b) |
+ 4,8 |
22,2 |
1.121,8 |
+ 4,5 |
1987 |
5.336,7 |
5,3 |
1.227,0 (c) |
+ 8,9 |
23 |
1.220,2 |
+ 8,8 |
1988 |
5.735,1 |
7,5 |
1.171,2 (d) |
4,5 |
20,4 |
1.165,0 |
4,5 |
1989 |
6.159,7 |
7,4 |
1.241,6 |
+ 6,0 (e) |
20,2 |
1.234,5 |
+ 6,0 |
1990 |
6.509,5 |
5,7 |
1.297,7 |
+ 4,5 |
19,9 |
1.284,9 |
+ 4,1 |
1991 |
6.776,2 |
4,1 |
1.367,8 |
+ 5,4 |
20,2 |
1.354,6 |
+ 5,4 |
1992 |
7.126,0 |
n.s. |
1.455,8 |
+ 6,4 |
20,4 |
1.438,9 |
+ 6,2 |
1993 |
7.226,5 |
1,4 |
1.570,6 (e) |
+ 7,9 |
21,7 |
1.540,1 |
+ 7,0 |
1994 |
7.499,7 |
3,8 |
1.605,3 (f) |
+ 2,2 |
21,4 |
1.582,6 |
+ 2,8 |
1995 |
7.752,4 |
3,4 |
1.657,6 (g) |
+ 3,3 |
21,4 |
1.629,0 |
+ 2,9 |
1996 |
7.951,4 |
2,6 |
1.675,9 |
+ 1,1 |
21,1 |
1.656,3 |
+ 1,7 |
1997 |
8.224,9 |
3,4 |
1.742,4 (h) |
+ 4,0 |
21,2 |
1.725,0 (h) |
+ 4,1 |
1998 |
8.564,7 |
4,1 |
1.757,1 (i) |
+ 0,8 |
20,5 |
1.734,9 (i) |
+ 0,6 |
(a) Hors FMI. Les charges des budgets annexes, sans incidence sur léquilibre, ne sont pas prises en compte.
(b) Dont 4,075 milliards de francs sur le compte daffectation des produits de la privatisation n° 902-21, intégralement versés à la CADEP et constituant de ce fait des opérations de trésorerie. Hors CADEP, les charges budgétaires représentaient 1.122,33 milliards de francs, en augmentation de 4,4 % sur 1985.
(c) Dont 66,824 milliards de francs sur le compte de privatisation, et sur celui-ci, 40,588 milliards de francs au titre des versements à la CADEP. Hors CADEP, les charges budgétaires sélevaient à 1.145,85 milliards de francs, soit une croissance de 2,1% par rapport à 1986.
(d) Dont 5,591 milliards de francs sur le compte de privatisation, et sur celui-ci, 2,128 milliards de francs au titre des versements à la CADEP. Hors CADEP, les charges budgétaires représentaient 1.169,1 milliards de francs, en augmentation de 2,2% sur 1987.
(e) Dont 46,8 milliards de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation : 18 milliards de francs au budget général et 28,8 milliards de francs de charges du compte daffectation des produits de cession dactifs publics.
(f) Dont 61,8 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation, dont 50 milliards de francs au budget général.
(g) Dont 21,09 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisation : 14,5 milliards de francs ont été versés sur le CAS n° 902-24 et 6,59 milliards de francs sur le CAS n° 902-27.
(h) Dont 60,96 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisations (CAS n° 902-24).
(i) Dont 53,55 milliards de francs de dépenses en contrepartie de recettes de privatisations (CAS n° 902-24).
II.- LE BUDGET DE LETAT EN 2000 : UNE PROFONDE RÉNOVATION QUI RENFORCE LA LÉGITIMITÉ DE LA DÉPENSE
En rendant public, en décembre 1998, le « programme pluriannuel de finances publiques (1999-2002) », remis aux autorités communautaires en application des dispositions du Pacte de stabilité et de croissance, le Gouvernement ne sest pas contenté dafficher une norme de progression des dépenses publiques et un objectif de diminution des déficits et des prélèvements obligatoires.
Il a pris date, avant tout, pour une refondation de la politique économique qui vise à répondre aux besoins de notre société, en lui assurant une croissance forte et durable. Cette refondation passe notamment, pour ce qui concerne lEtat, par un réexamen approfondi des cibles de la dépense budgétaire.
Engagée dès la loi de finances initiale pour 1998, préparée dans un contexte un peu heurté par lalternance politique du mois de juin 1997, poursuivie dans la loi de finances initiale pour 1999, cette démarche trouve à nouveau à sappliquer dans le présent projet de loi de finances.
En usant de toute la gamme des procédures tendant à évaluer les besoins des administrations et à ajuster le volume des dotations budgétaires, le Gouvernement, comme les deux années précédentes, sest livré à un exercice difficile : infléchir des évolutions tendancielles « lourdes » marquées par une inertie importante.
A.- DES REDÉPLOIEMENTS MAJEURS
En 1998, lors de son audition par la Commission des finances sur le projet de loi de finances pour 1999, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait indiqué que la procédure délaboration du budget avait été sélective et que le réexamen de chaque dépense « au franc le franc » avait permis de dégager des disponibilités en crédits au profit des priorités du Gouvernement.
Prise au pied de la lettre, cette affirmation aurait pu déboucher sur une présentation innovante du projet de loi de finances pour 1999, avec des « services votés » ramenés à zéro et lintégralité des dotations budgétaires inscrites en « mesures nouvelles ». Un classicisme plus logique a prévalu, ainsi que dans le présent projet de loi de finances.
Pour autant, le Gouvernement ne sest pas laissé prendre au piège rhétorique de ceux qui dénoncent la « rigidité » des dépenses de lEtat. Cette rigidité existe votre Rapporteur général ne saurait le contester mais elle nempêche pas les inflexions évoquées ci-avant. Il demeure que les grandes masses du budget de lEtat évoluent peu, en valeur relative, sauf effet de changements de structure, et que le processus dajustement ne peut être que très progressif.
Votre Rapporteur général tient à rappeler, à cet égard, lintérêt majeur que représentent deux innovations récentes : dune part, la constitution, au sein de la Commission des finances de lAssemblée nationale, de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) et, dautre part, lencadrement des finances publiques dans une perspective pluri-annuelle.
1.- DES AJUSTEMENTS QUI JOUENT À LA MARGE SUR LES GRANDES MASSES DU BUDGET GÉNÉRAL
En apparence, le présent projet de loi de finances se caractérise par une dégradation de la souplesse dont un budget doit nécessairement bénéficier. Ainsi, on constate que les crédits pour dépenses dintervention, les plus malléables par nature, diminuent à la même vitesse que lensemble des crédits du budget général et nen représentent plus que 27,6% du total, au lieu de 29,4% dans la loi de finances initiale pour 1999.
De même, la part des crédits relatifs à la charge de la dette et aux garanties serait stabilisée à 15,2% du total des crédits. Enfin, les moyens de fonctionnement de ladministration représenteraient 47,5% des crédits inscrits au budget général au lieu de 45,7% dans la loi de finances initiale pour 1999.
Ces chiffres ont sans aucun doute leur part de vérité. Se limiter à leur seule prise en compte conférerait un caractère peu pertinent aux appréciations susceptibles dêtre portées sur le présent projet de loi de finances.
Votre Rapporteur général rappelle, par exemple, que les changements de structure grèvent les crédits de personnel (rémunérations et pensions) à hauteur de 8 milliards de francs, alors que le transfert des dépenses relatives aux allégements de charge sociales vers un établissement public, consolidé avec la prise en charge par lEtat de la nouvelle tranche de réduction des droits de mutation à titre onéreux, minore les crédits du titre IV de 34,2 milliards de francs.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES ET DES CRÉDITS INITIAUX NETS DU BUDGET GÉNÉRAL (en millions de francs) | |||||||||||||||
Montant des dépenses exécutées |
Montant des crédits initiaux | ||||||||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | ||||||
Dépenses ordinaires Dette publique et garanties (a) |
247.880 |
244.681 |
249.890 |
255.434 |
224.645 |
247.037 |
253.835 |
252.121 |
256.733 |
255.358 | |||||
Pouvoirs publics (b) |
3.963 |
4.196 |
4.302 |
4.460 |
3.965 |
4.185 |
4.277 |
4.395 |
4.502 |
4.598 | |||||
Rémunérations et charges sociales (c) |
424.049 |
436.853 |
446.851 |
461.282 |
415.392 |
427.738 |
440.376 |
453.241 |
472.584 |
482.800 | |||||
dont civiles |
(346.951) |
(359.146) |
(367.850) |
(377.349) |
(341.746) |
(362.953) |
(362.656) |
(372.770) |
(389.381) |
(398.751) | |||||
Pensions (d) |
158.052 |
164.920 |
170.757 |
177.685 |
177.027 |
138.983 |
150.980 |
157.487 |
179.900 |
192.194 | |||||
dont civiles |
() |
() |
() |
() |
(77.832) |
(87.133) |
(98.564) |
(103.944) |
(126.335) |
(137.308) | |||||
Subventions de fonctionnement (e) |
48.779 |
50.530 |
51.912 |
57.850 |
49.180 |
51.062 |
52.008 |
53.675 |
48.800 |
50.592 | |||||
Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement (f) |
|
|
|
70.207 |
|
|
63.240 |
|
63.573 |
66.594 | |||||
Interventions économiques (g) |
170.029 |
175.517 |
179.639 |
172.891 |
137.328 |
159.380 |
171.096 |
169.684 |
178.301 |
138.807 | |||||
Interventions sociales (h) |
178.715 |
182.223 |
187.563 |
184.779 |
165.902 |
173.342 |
176.131 |
178.898 |
183.705 |
192.656 | |||||
Autres interventions (i) |
115.015 |
121.308 |
118.036 |
123.283 |
113.301 |
115.135 |
109.415 |
115.535 |
133.676 |
130.900 | |||||
Total des dépenses ordinaires |
1.420.368 |
1.455.496 |
1.479.945 |
1.507.871 |
1.306.443 |
1.384.812 |
1.421.357 |
1.447.269 |
1.521.775 |
1.514.499 | |||||
Dépenses en capital |
|||||||||||||||
Investissements civils directs (j) |
24.863 |
28.968 |
25.396 |
24.631 |
16.330 |
15.424 |
14.763 |
15.249 |
16.327 |
16.109 | |||||
Subventions dinvestissements civils (k) |
76.804 |
79.579 |
74.101 |
72.817 |
89.842 |
69.005 |
57.173 |
56.962 |
62.461 |
64.191 | |||||
Réparations des dommages de guerre (l) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
Equipement militaire (m) |
74.729 |
77.998 |
75.993 |
68.935 |
94.939 |
88.948 |
88.705 |
81.003 |
86.000 |
82.953 | |||||
Total des dépenses en capital |
176.396 |
186.545 |
175.490 |
166.382 |
181.111 |
173.377 |
160.641 |
153.214 |
164.789 |
163.253 | |||||
TOTAL DU BUDGET GÉNÉRAL |
1.596.764 |
1.642.041 |
1.655.435 |
1.674.253 |
1.487.554 |
1.558.189 |
1.581.998 |
1.600.483 |
1.686.563 |
1.677.752 | |||||
(a) Dette publique : Titre I, net des remboursements et dégrèvements, y compris FSC et avant déduction des recettes dordre. (b) Pouvoirs publics : Titre II. (c) Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties. (d) Pensions : Titre III, deuxième partie. (e) Subventions de fonctionnement : Titre III, sixième partie. (f) Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement : Titre III, quatrième, cinquième et septième parties. (g) Interventions économiques : Titre IV, quatrième et cinquième parties. (h) Interventions sociales : Titre IV, sixième et septième parties. (i) Autres interventions : Titre IV, première, deuxième et troisième parties. (j) Investissements civils directs : Titre V des budgets civils. (k) Subventions dinvestissements civils : Titre VI des budgets civils. (l) Réparations des dommages de guerre : Titre VII. (m) Equipement militaire : Titres V et VI du budget de la Défense. |
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU BUDGET GÉNÉRAL (Dépenses nettes) (en pourcentage) | |||||||||||||
Dépenses exécutées |
Crédits initiaux | ||||||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 | ||||
Dépenses ordinaires |
|||||||||||||
Dette publique et garanties (a) |
15,5 |
14,9 |
15,1 |
15,3 |
15,1 |
15,9 |
16,0 |
15,8 |
15,2 |
15,2 | |||
Pouvoirs publics (b) |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 | |||
Rémunérations et charges sociales (c) |
26,6 |
26,6 |
27,0 |
27,6 |
27,9 |
27,5 |
27,8 |
28,3 |
28,0 |
28,8 | |||
Pensions (d) |
10,0 |
10,0 |
10,3 |
10,6 |
8,5 |
8,9 |
9,5 |
9,8 |
10,7 |
11,5 | |||
Subventions de fonctionnement (e) |
3,1 |
3,1 |
3,1 |
3,5 |
3,3 |
3,3 |
3,3 |
3,4 |
2,9 |
3,0 | |||
Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement (f) |
4,6 |
4,6 |
4,3 |
4,2 |
4,6 |
4,4 |
4,0 |
3,9 |
3,8 |
4,0 | |||
Interventions économiques (g) |
10,6 |
10,7 |
10,9 |
10,3 |
9,2 |
10,2 |
10,8 |
10,6 |
10,6 |
8,3 | |||
Interventions sociales (h) |
11,2 |
11,1 |
11,3 |
11,0 |
11,2 |
11,1 |
11,1 |
11,2 |
10,9 |
11,5 | |||
Autres interventions (i) |
7,2 |
7,4 |
7,1 |
7,4 |
7,6 |
7,5 |
6,9 |
7,2 |
7,9 |
7,8 | |||
Total des dépenses ordinaires |
89,0 |
88,6 |
89,4 |
90,1 |
87,8 |
88,9 |
89,8 |
90,4 |
90,2 |
90,3 | |||
Dépenses en capital |
|||||||||||||
Investissements civils directs (j) |
1,6 |
1,8 |
1,5 |
1,5 |
1,1 |
1,0 |
0,9 |
1,0 |
1,0 |
1,0 | |||
Subventions dinvestissements civils (k) |
4,8 |
4,8 |
4,5 |
4,3 |
4,7 |
4,4 |
3,6 |
3,6 |
3,7 |
3,8 | |||
Réparations des dommages de guerre (l) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |||
Equipement militaire (m) |
4,7 |
4,8 |
4,6 |
4,1 |
6,4 |
5,7 |
5,6 |
5,1 |
5,1 |
4,9 | |||
Total des dépenses en capital |
11,0 |
11,4 |
10,6 |
9,9 |
12,2 |
11,1 |
10,2 |
9,6 |
9,8 |
9,7 | |||
TOTAL DU BUDGET GÉNÉRAL |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 | |||
(a) Dette publique brute : Titre I, net des remboursements et dégrèvements, y compris FSC et avant déduction des recettes dordre. (b) Pouvoirs publics : Titre II. (c) Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties. (d) Pensions : Titre III, deuxième partie. (e) Subventions de fonctionnement : Titre III, sixième partie. (f) Matériel, entretien et charges diverses de fonctionnement : Titre III, quatrième, cinquième et septième parties. (g) Interventions économiques : Titre IV, quatrième et cinquième parties. (h) Interventions sociales : Titre IV, sixième et septième parties. (i) Autres interventions : Titre IV, première, deuxième et troisième parties. (j) Investissements civils directs : Titre V. (k) Subventions dinvestissements civils : Titre VI. (l) Réparations des dommages de guerre : Titre VII. (m) Equipement militaire : Titres V et VI du budget de la Défense. |
Sans même quil soit besoin de détailler des éléments de calcul, on conçoit aisément que ces évolutions ont un impact sensible sur la répartition des dotations en proportion du budget général. En premier lieu, la part des rémunérations et celle des pensions sont légèrement relevées par rapport aux évolutions à « structure constante ». En second lieu, léquilibre global entre les dépenses dintervention économique et les autres catégories de dépenses est modifié, au détriment des premières et au profit des secondes.
Lanalyse des grandes masses de crédits, dont la répartition est essentiellement fondée sur la classification en « parties » de la nomenclature budgétaire, est impuissante à donner une vision suffisamment précise des réallocations auxquelles a procédé le Gouvernement en élaborant le projet de loi de finances pour 2000.
2.- DES ÉCONOMIES SUPÉRIEURES À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT
La recherche de marges de manuvre doit tenir compte, avant même toute décision de nature politique sur telle ou telle dépense en particulier, dun certain nombre dévolutions « tendancielles » qui affectent par leur dynamique propre le volume des dotations nécessaires sur certains chapitres budgétaires. Cest seulement après la prise en compte de ces évolutions autonomes que pourront être mis en uvre les ajustements volontaires.
· Les contraintes préalables constituent la substance, dans les documents budgétaires, des « mesures acquises ». En apparence, ces mesures acquises représentent des mouvements de crédits très importants : les mesures acquises positives augmentent les crédits de près de 65 milliards de francs ; symétriquement, les mesures acquises négatives les diminuent de 52,3 milliards de francs.
Le budget des Charges communes est le support budgétaire principal de ces mesures. Du fait des modalités classiques dimputation budgétaire des charges de pensions, le chapitre 32-97 enregistre des ajustements portant sur 29,4 milliards de francs au titre de la non-reconduction des crédits inscrits en dotation initiale dans la loi de finances initiale pour 1999, compensés par + 30,7 milliards de francs au titre de linscription de la dotation initiale pour 2000. De même, les crédits relatifs à la charge de la dette enregistrent un ajustement négatif de 17,3 milliards de francs au titre des intérêts qui ne devront plus être payés, en 2000, sur les titres arrivés à échéance en 1999 ; en contrepartie, un ajustement positif de 15 milliards de francs est inscrit au titre des intérêts des emprunts nouveaux à émettre en 2000. Il va de soi que ces deux catégories de mouvements de crédits ne reflètent pas de réalité économique, mais sont la simple traduction de règles comptables et de principes dimputation budgétaire.
Les autres ajustements sont dampleur bien moindre. Votre Rapporteur général relève, en premier lieu, un effet négatif de lextension en année pleine de la suppression de certains emplois sur le budget de lEnseignement scolaire ( 109,3 millions de francs), qui, bien entendu, nest pas représentatif du sort privilégié que fait le présent projet de loi de finances au budget de lÉducation.
Près de 1,2 milliard de francs de crédits seraient passibles de « non reconduction ». Cette catégorie de mesure concerne les diminutions de crédits provoquées par l« extinction » du fait générateur de la dépense, comme par exemple, labattement de 49 millions de francs sur le chapitre 37-75 « Travaux de recensement, enquêtes statistiques et études économiques » du budget des Services financiers, du fait de la non reconduction dune partie de la dotation relative au recensement de 1999.
La particularité des conférences budgétaires relatives aux dotations informatiques des ministères amène également à inscrire en « non reconduction » une partie des ajustements à la baisse de ces dotations. Leur détermination repose, en effet, sur la distinction entre les actions nécessaires au maintien et au renouvellement de lexistant dune part, au développement de nouveaux projets dautre part. La part des crédits relevant du maintien de lexistant peut faire lobjet de mesures de non-reconduction (mesures acquises), tandis que la part des crédits relevant des nouveaux projets peut faire lobjet de « mesures dajustement » négatives (mesures nouvelles).
Ces non-reconductions de crédits informatiques dépassent 700 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. On voit cependant, à cet exemple, la part résiduelle darbitraire qui prévaut dans la classification dune mesure au sein de lune ou lautre des catégories qui structurent les dépenses ordinaires, dans les fascicules budgétaires.
Enfin, les ajustements négatifs de crédits évaluatifs ou provisionnels enregistrent limpact de plusieurs phénomènes :
la baisse des taux dintérêt sur certaines dépenses de bonification ( 871,7 millions de francs sur le budget de lAgriculture au titre des charges de bonification, 636 millions de francs sur le budget des Charges communes au titre des bonifications demprunts à caractère économique, par exemple) ;
une réfaction des crédits relatifs au financement des élections
( 550,7 millions de francs sur le budget de lIntérieur), lannée 1999 ayant été marquée par les élections européennes alors que lannée 2000 ne devrait pas connaître, a priori, délections nationales ;
des économies de 465 millions de francs sur le budget des Anciens combattants, dus notamment à la diminution des besoins en matière de soins médicaux gratuits et de pensions dinvalidité et allocations y rattachées.
En sens inverse, certains ajustements positifs de crédits évaluatifs ou provisionnels viennent augmenter le volume des crédits inscrits sur le budget général. Outre la dotation initiale du chapitre précité du budget des Charges communes portant, en gestion, les crédits et dépenses relatifs aux charges de pension (+ 30,7 milliards de francs), le même budget enregistre limpact de la réévaluation des remboursements et dégrèvements (+ 20,8 milliards de francs). Sur la plupart des sections budgétaires, les ajustements positifs de crédits évaluatifs ou provisionnels concernent les chapitres de crédits pour charges de pension, pour cotisations ou prestations sociales.
De même, lextension en année pleine de mesures adoptées au cours de lexercice 1999 concerne, pour lessentiel, la revalorisation des rémunérations des agents publics. Elle explique, par exemple, laugmentation de 2,5 milliards de francs de divers chapitres de rémunération du budget de lEnseignement scolaire, ou celle de 590 millions de francs des chapitres similaires du budget de lEnseignement supérieur. Ce même budget voit les crédits de bourses et secours détudes majorés de 450 millions de francs du fait de lextension en année pleine 2000 de mesures prises en compte pour une fraction dannée dans la loi de finances initiale pour 1999.
· Tous les mouvements de crédits évoqués ci-avant contribuent à faire évoluer, de façon quasi autonome, les dotations budgétaires. Le Gouvernement a choisi daller au-delà de ce processus d« évolution spontanée » et a entrepris, comme dans les lois de finances initiales pour 1998 et pour 1999, dimprimer la marque de ses orientations dans un programme vigoureux déconomies.
Le Gouvernement a évalué à près de 34 milliards de francs leffort déconomies réalisé dans le cadre du présent projet de loi de finances. Votre Rapporteur général préfère ramener ce montant au chiffre assurément toujours respectable de 28,3 milliards de francs. En effet, il paraît préférable, au plan méthodologique, de ne pas mêler les « effets dinertie » évoqués précédemment à leffort réel déconomies que représente la révision des services votés et les ajustements négatifs effectués sur les dotations de certains chapitres dotés de crédits limitatifs.
Lévaluation de leffort déconomies impose de faire subir quelques retraitements aux totalisations des diverses catégories de mesures :
pour les mesures de non-reconduction, il est nécessaire ne pas prendre en compte le basculement classique des crédits pour charges de pension vers le budget des Charges communes, en gestion, pour un montant de 29.378,7 millions de francs ;
pour les ajustements de crédits évaluatifs ou provisionnels, lajustement relatif à la dette doit être pris net de la mesure négative et de la mesure positive, seul le solde ayant une réelle signification au plan économique ;
pour les mesures dajustements négatifs, il est légitime de neutraliser leffet de plusieurs phénomènes :
w le transfert « externe » des crédits pour exonération des cotisations sociales (39.490 millions de francs) ;
w la diminution de la dotation générale de décentralisation liée à la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU) (9.127,3 millions de francs) et lajustement corollaire des crédits daide médicale dEtat (297 millions de francs) ;
w lajustement de 1.573,7 millions de francs sur le budget annexe des prestations sociales agricoles, lié à lévolution du nombre des bénéficiaires, sous peine deffectuer un double compte avec la diminution des crédits pour subvention au BAPSA inscrits sur le budget des Charges communes.
Le tableau ci-après récapitule les réductions de dotations effectuées sur lensemble des fascicules budgétaires (y compris les budgets annexes).
Les deux principaux budgets mis à contribution au titre de la réduction des services votés sont ceux de la Défense et de lEmploi. Leffort déconomies et de redéploiement ne concerne donc pas que des budgets « périphériques » mais touche au cur même du fonctionnement de lEtat, y compris pour les politiques qui font partie des priorités gouvernementales.
ANALYSE DES ÉCONOMIES DU PLF 2000 SELON
LES CATÉGORIES DE MESURES
(en millions de francs)
Catégorie de mesures |
Montants bruts |
Corrections |
Montants |
01/ Extension en année pleine |
109,3 |
|
109,3 |
02/ Non-reconduction |
30.560,1 |
29.378,7 |
1.181,4 |
03/ Ajustement de crédits évaluatifs ou provisionnels |
21.647,9 |
17.112,2 |
4.535,7 |
Total Mesures acquises négatives |
52.317,3 |
46.490,9 |
5.826,4 |
10/ Mesures dajustement |
65.555,2 |
50.319,3 |
15.235,9 |
11/ Révision des services votés |
6.867,8 |
|
6.867,8 |
Total Mesures nouvelles négatives |
72.423,0 |
50.319,3 |
22.103,7 |
Total Économies sur dépenses ordinaires |
27.930,1 | ||
Économies sur dépenses en capital |
6.229,3 | ||
Total Économies et redéploiements |
34.159,4 | ||
Total Économies hors mesures acquises |
28.333,0 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie et fascicules budgétaires.
Avec 2.914,6 millions de francs de réductions de crédits de dépenses ordinaires au titre de la révision des services votés, le budget de la Défense est le premier gisement déconomies dans le projet de loi de finances pour 2000. 2.340 millions de francs résultent de la mise en uvre de la loi de programmation militaire. 574,6 millions de francs traduisent dautres économies, liées notamment à la réduction de la dotation du service de santé des armées et des subventions aux établissements publics sous tutelle (143 millions de francs), à lévolution du dispositif positionné hors du territoire national (150 millions de francs au titre des rémunérations des personnels stationnés à létranger) et au recours accru à la sous-traitance (réduction du nombre demplois pour 281,6 millions de francs).
Le budget de lEmploi contribue aux révisions de services votés à hauteur de 1.566,3 millions de francs. La réappréciation des principes dindemnisation du chômage partiel génère un abattement de 653,8 millions de francs sur le chapitre 44-79 « Promotion de lemploi et adaptations économiques ». Lévolution prévue du nombre des entrées dans les dispositifs budgétaires permet de réduire de 517,5 millions de francs la dotation relative au financement de la formation professionnelle.
Enfin, des économies diverses représentent 395 millions de francs, résultant notamment de la réduction de la subvention au Fonds de solidarité (frais de gestion ramenés de 4% à 2%, soit un gain de 300 millions de francs) et de la suppression des crédits relatifs à la protection sociale des jeunes relevant du programme TRACE (Trajectoire de retour à lemploi), crédits devenus inutiles suite à la mise en place de la couverture maladie universelle (30,5 millions de francs).
Un réexamen approfondi du budget de lEnseignement scolaire a permis de dégager des moyens par une réduction des crédits de personnel (244,2 millions de francs), de crédits de bourse (108,3 millions de francs) et divers autres moyens de fonctionnement (8,7 millions de francs).
La dotation au fonds dinstallation à lagriculture et la dotation aux jeunes agriculteurs ont subi un abattement de 300 millions de francs pour abonder, à due concurrence, le fonds de financement des contrats territoriaux dexploitation (CTE) agricoles.
Le budget de lEmploi connaît également un certain nombre de révision de dotations du fait de lajustement aux besoins constatés et prévus. Ainsi, les « dispositifs dinsertion des publics en difficulté » seraient moins sollicités du fait de la croissance solide que le Gouvernement prévoit en 2000, ce qui justifierait une réduction de 3,8 milliards de francs de la dotation du chapitre 44-70. Le coût de la ristourne dégressive est révisé en baisse de 3.325 millions de francs, ramenant à 39,5 milliards de francs le montant des crédits à « transférer » au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, prévu par larticle 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Dautres ajustements sont également prévus pour les dépenses relatives à divers dispositifs dexonération de cotisations sociales (626 millions de francs), aux allocations spéciales du Fonds national pour lemploi (232 millions de francs), aux préretraites progressives (398 millions de francs), aux conventions sociale de la sidérurgie (439,7 millions de francs).
Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) enregistre un ajustement négatif de 1.573,7 millions de francs, sous leffet principal dune diminution des effectifs bénéficiant de ses prestations.
économies par ministère (en millions de francs) | ||||
SECTIONS |
Révision des services votés |
Economies sur les dépenses en capital |
Autres économies |
TOTAL |
Affaires étrangères |
279,38 |
153,94 |
433,32 | |
Agriculture et pêche |
317,72 |
52,20 |
2.639,45 |
3.009,37 |
Aménagement du territoire et environnement : |
||||
I.- Aménagement du territoire |
1,24 |
147,70 |
0,83 |
149,77 |
II.- Environnement |
57,60 |
5,18 |
62,78 | |
Anciens combattants |
108,83 |
468,04 |
576,87 | |
Charges communes |
4.176,74 |
4.176,74 | ||
Culture et communication |
4,00 |
453,27 |
46,37 |
503,64 |
Economie, finances et industrie : |
||||
I. Economie, finances et industrie |
120,25 |
434,40 |
554,65 | |
II.- Industrie (ancien) |
0,40 |
304,90 |
51,21 |
356,51 |
III.- Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (ancien) |
|
| ||
Education nationale, recherche et technologie : |
||||
I.- Enseignement scolaire |
364,46 |
82,96 |
286,49 |
733,91 |
II.- Enseignement supérieur |
240,70 |
124,02 |
364,72 | |
III.- Recherche et technologie |
115,45 |
282,00 |
9,11 |
406,56 |
Emploi et solidarité : |
||||
I.- Emploi |
1.566,31 |
0,95 |
9.357,74 |
10.925,00 |
II.- Santé et solidarité |
294,86 |
70,63 |
365,49 | |
III.- Ville |
10,00 |
1,50 |
11,50 | |
Equipement, transports et logement : |
||||
I.- Services communs. |
75,85 |
3,20 |
46,98 |
126,03 |
II.- Urbanisme et logement |
1,38 |
620,50 |
288,92 |
910,80 |
III.- Transports : |
||||
1. Transports terrestres |
990,69 |
990,69 | ||
2. Routes |
666,72 |
7,00 |
673,72 | |
3. Sécurité routière |
0,24 |
5,26 |
5,50 | |
4. Transport aérien et météorologie |
15,17 |
5,60 |
20,77 | |
IV.- Mer |
8,21 |
7,60 |
213,56 |
229,37 |
V.- Tourisme |
0,60 |
7,13 |
7,73 | |
Intérieur et décentralisation |
154,89 |
47,00 |
255,11 |
457,00 |
Jeunesse et sports |
88,41 |
22,29 |
110,70 | |
Justice |
35,98 |
248,60 |
164,63 |
449,21 |
Outre mer |
57,93 |
80,10 |
178,15 |
316,18 |
Services du Premier ministre : |
||||
I.- Services généraux |
0,76 |
150,00 |
188,87 |
339,63 |
II.- Secrétariat général de la défense nationale. |
11,38 |
0,40 |
11,78 | |
III.- Conseil économique et social |
2,34 |
0,34 |
2,68 | |
IV.- Plan |
0,44 |
0,26 |
0,70 | |
Total des budgets civils |
3.853,22 |
3.229,26 |
20.202,17 |
27.284,65 |
Défense |
2.974,41 |
3.000,00 |
347,23 |
6.321,64 |
Total du budget général |
6.827,63 |
6.229,26 |
20.549,40 |
33.606,29 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
DÉPENSES ORDINAIRES DU BUDGET GÉNÉRAL : RÉVISIONS DES SERVICES VOTÉS (a) | |||||
(en millions de francs) | |||||
SECTIONS |
Suppressions demplois |
RÉDUCTION DES MOYENS DE FONCTION-NEMENT |
Réduction des moyens dinterven-tion |
Economies diverses |
Total |
Affaires étrangères |
51,30 |
228,08 |
279,38 | ||
Agriculture et pêche |
307,72 |
10,00 |
317,72 | ||
Aménagement du territoire et environnement : |
|||||
I.- Aménagement du territoire |
1,24 |
1,24 | |||
II.- Environnement |
|||||
Anciens combattants |
23,43 |
1,40 |
84,00 |
108,83 | |
Charges communes |
|||||
Culture et communication |
1,00 |
3,00 |
4,00 | ||
Economie, finances et industrie : |
|||||
I.- Economie, finances et industrie |
88,37 |
2,88 |
28,00 |
1,00 |
120,25 |
II.- Industrie (ancien) |
0,40 |
0,40 | |||
III.- Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (ancien) |
|||||
Education nationale, recherche et technologie : |
|||||
I.- Enseignement scolaire |
247,77 |
6,99 |
108,33 |
1,37 |
364,46 |
II.- Enseignement supérieur |
200,00 |
40,70 |
240,70 | ||
III.- Recherche et technologie |
115,45 |
-115,45 | |||
Emploi et solidarité : |
|||||
I.- Emploi |
3,16 |
6,30 |
1.556,85 |
1.566,31 | |
II.- Santé et solidarité |
25,12 |
267,74 |
2,00 |
294,86 | |
III.- Ville |
|||||
Equipement, transports et logement : |
|||||
I.- Services communs. |
41,35 |
34,28 |
0,22 |
75,85 | |
II.- Urbanisme et logement |
0,35 |
1,03 |
1,38 | ||
III.- Transports : |
|||||
1. Transports terrestres |
|||||
2. Routes |
|||||
3. Sécurité routière |
|||||
4. Transport aérien et météorologie |
15,17 |
15,17 | |||
IV.- Mer |
5,74 |
2,47 |
8,21 | ||
V.- Tourisme |
0,60 |
0,60 | |||
Intérieur et décentralisation |
54,20 |
100,69 |
154,89 | ||
Jeunesse et sports |
1,11 |
18,29 |
69,01 |
88,41 | |
Justice |
5,09 |
29,59 |
1,30 |
35,98 | |
Outre-mer |
32,79 |
25,14 |
57,93 | ||
Services du Premier ministre : |
|||||
I.- Services généraux |
0,76 |
0,76 | |||
II.- Secrétariat général de la défense nationale. |
|||||
III.- Conseil économique et social |
|||||
IV.- Plan |
0,44 |
0,44 | |||
Total des budgets civils |
529,17 |
282,68 |
2.852,68 |
188,69 |
3.853,22 |
Défense |
1.916,64 |
1.010,87 |
46,90 |
2.974,41 | |
Total du budget général |
2.445,81 |
1.293,55 |
2.852,68 |
235,59 |
6.827,63 |
(a) Catégorie 11 des mesures nouvelles. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
3.- DES MOYENS NOUVEAUX MIS AU SERVICE DE PRIORITÉS BIEN IDENTIFIÉES
Cest à lissue du processus décrit dans les développements précédents que sont constituées les marges de manuvre. Sur cette base, le Gouvernement peut décider du financement de ses priorités, en affectant des moyens supplémentaires aux sections budgétaires et aux actions quil entend distinguer.
· Le budget des Charges communes est, une fois encore, la principale section concernée par les masses mises en jeu. Une fois retirés les 15 milliards de francs dajustement sur les crédits des charges de la dette, évoqués ci-avant, deux blocs de crédits nouveaux apparaissent clairement :
une augmentation de 5.026 millions de francs sur le chapitre 32-97 « Pensions », qui ne fait que refléter la suppression du fonds de concours recueillant la contribution de divers organismes publics et semi-publics aux charges de pension de leurs agents fonctionnaires ;
une augmentation de 1.190 millions de francs de la dotation allouée au chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles ». Votre Rapporteur général accueille favorablement cette initiative. En effet, les difficultés budgétaires observées ces dernières années avaient conduit à diminuer progressivement la dotation inscrite sur ce chapitre de répartition, qui porte le « crédit global pour dépenses accidentelles » prévu par larticle 11 de lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Le Gouvernement a fait part de son souhait de remettre à niveau les crédits pour dépenses accidentelles, ce qui devrait permettre déviter de trop fortes tensions sur dautres chapitres, en cours dexercice.
Pour autant, la possibilité de recourir aux crédits inscrits sur le chapitre 37-95 du budget des Charges communes ne devra pas transformer celui-ci, en cours dexécution, en expédient commode déventuelles insuffisances de dotations. Ce serait détourner de son sens lautorisation parlementaire donnée, en toute connaissance de cause, au montant de la dotation demandée sur le chapitre. Si la notion de « dépenses urgentes ou imprévues », évoquée dans larticle 11 de lordonnance précitée, est assez floue, en tout état de cause, les mouvements réglementaires afférents à la mise en uvre de cette procédure sont publiés au Journal officiel.
Les « moyens nouveaux » alloués au titre des remboursements et dégrèvements (soit 3.280 millions de francs) héritent eux aussi du statut particulier qui est attaché à cette catégorie de dépenses, toujours défalquée des agrégats budgétaires afin de raisonner en termes de « dépenses nettes ».
Reflet de la priorité accordée par le Gouvernement à lamélioration de lemploi, le budget de lEmploi enregistre de nombreuses augmentations de dotations, notamment dans les directions suivantes :
le succès du programme pour lemploi des jeunes amène le Gouvernement à inscrire 7,4 milliards de francs sur le chapitre 44-01 « Programme nouveaux services nouveaux emplois »
le développement des accords de réduction du temps de travail, dans le cadre défini par la loi du 13 juin 1998, appelle des crédits supplémentaires de 800 millions de francs ;
350 millions de francs sont nécessaires pour couvrir les besoins prévus au regard de divers dispositifs dallégement de cotisations sociales ;
les versements au Fonds de solidarité augmenteraient de 1.037 millions de francs, compensés, sur le chapitre 46-71, par une réduction de 715 millions de francs de la subvention à lassociation pour la gestion de la structure financière ;
linsertion des publics en difficulté appellerait près de 400 millions de francs de crédits supplémentaires. Cet ajustement démontre la volonté du Gouvernement de ne pas voir les franges les plus fragiles de notre population être laissées sur les bords du chemin de la croissance retrouvée : 10.000 entrées supplémentaires sont prévues, par exemple, sur les contrats emploi consolidés (234 millions de francs).
Sur le budget de la Santé et de la solidarité, la subvention de lEtat au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, créé par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, nécessite les 7 milliards de francs qui avaient été évoqués lors de la discussion de ce texte. Par ailleurs, les crédits du revenu minimum dinsertion (RMI) sont revalorisés de 2.300 millions de francs et la contribution de lEtat au financement de lallocation dadulte handicapé de 781 millions de francs.
Le budget de lIntérieur enregistre linscription de 4.604 millions de francs de crédits nouveaux destinés à compenser le coût, pour les départements, de la nouvelle étape de la réduction des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles dhabitation.
Sur le budget de lEnseignement scolaire, les moyens nouveaux et ajustements accordés au personnel enseignant sélèvent à 2.116 millions de francs, dont près de 140 millions de francs pour le congé de fin dactivité et 238 millions de francs au titre de la poursuite de la constitution du corps de professeurs des écoles. Les moyens des établissements denseignement privé augmentent de près de 1,5 milliard de francs.
Plus modestes en valeur absolue, mais également révélateurs des priorités que sest fixé le Gouvernement, les « moyens nouveaux » accordés à la Justice sélèvent à plus de 800 millions de francs.
· Enfin, les transferts entre sections budgétaires restent nombreux dans le projet de loi de finances pour 2000. En effet, lintérêt de développer des synergies dans la gestion des crédits ou la volonté légitime de mieux appréhender les conditions de la dépense justifient de modifier parfois la répartition des crédits entre les différentes sections.
Le présent projet de loi de finances ne contient aucun transfert lié à une modification de la structure gouvernementale, alors que, dans la loi de finances initiale pour 1999, la création du ministère de la Ville avait conduit à restructurer les crédits des sections Emploi ainsi que Solidarité et Santé.
Ce sont près de 22,1 milliards de francs de crédits qui devraient changer daffectation dans le projet de loi de finances pour 2000. La section Economie, finances et industrie représente le pôle le plus dynamique de ces transferts, puisque les crédits qui sont transférés vers cette section atteignent 18,8 milliards de francs.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a poursuivi sa réorganisation, marquée par la fusion des administrations des finances, de lindustrie et des PME, du commerce et de lartisanat. Cette politique dintégration administrative amène le transfert sur la section Economie, finances et industrie des crédits de fonctionnement inscrits en 1999 sur le budget de lIndustrie (1.082,6 millions de francs) ainsi que des crédits dintervention inscrits en 1999 sur le budget de lIndustrie (9.145,7 milliards de francs) et sur le budget des PME, du commerce et de lartisanat (359,6 millions de francs).
PRINCIPAUX TRANSFERTS DE CRÉDITS ENTRE BUDGETS (a) | ||
BUDGETS OU SECTIONS |
MONTANTS |
OBSERVATIONS |
Agriculture et pêche |
3.958,0 |
Subvention déquilibre du BAPSA et remboursement de lallocation aux adultes handicapés (destination : Charges communes) |
Anciens combattants |
928,5 |
Intégration du Secrétariat dEtat aux anciens combattants au sein du ministère de la Défense (destination : Défense) |
Charges communes |
+ 3.958,0 |
Subvention déquilibre du BAPSA et remboursement de lallocation aux adultes handicapés (provenance : Agriculture et pêche) |
2.656,1 |
Cotisations patronales de la direction générale des impôts ( 1.076), rémunération de services rendus par divers organismes ( 1.339), actions de modernisation budgétaire et comptable ( 243,4) (destination : Économie, finances et industrie) | |
5.584,0 |
Actions économiques ( 5.069), application de conventions fiscales | |
526,5 |
Financement des partis politiques (destination : Intérieur et décentralisation) | |
+ 1.587,0 |
Dotation à la caisse de sécurité sociale des Mines (provenance : Santé et solidarité) | |
1.592,0 |
Dotation au Fonds spécial dinvalidité (destination : Santé et solidarité) | |
Économie, finances et industrie |
+ 1.082,6 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert de crédits de fonctionnement (provenance : Industrie) |
+ 9.145,7 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert de crédits dintervention (provenance : Industrie) | |
+ 359,6 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits dintervention (provenance : PME, commerce et artisanat) | |
+ 2.656,1 |
Cotisations patronales de la direction générale des impôts (+ 1.076), rémunération de services rendus par divers organismes (+ 1.339), actions de modernisation budgétaire et comptable (+ 243,4) (provenance : Charges communes) | |
+ 5.584,0 |
Actions économiques (+ 5.069), application de conventions fiscales | |
Industrie |
1.082,6 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits de fonctionnement (destination : Économie, finances et industrie) |
9.145,7 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits dintervention (destination : Économie, finances et industrie) | |
(a) Au sein de la catégorie 13 « Transferts » des mesures nouvelles. |
PRINCIPAUX TRANSFERTS DE CRÉDITS ENTRE BUDGETS (suite) | ||
PME, commerce et artisanat |
359,6 |
Réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : transfert des crédits dintervention (destination : Économie, finances et industrie) |
Enseignement scolaire |
257,1 |
Transfert de compétences à la Nouvelle Calédonie en matière denseignement primaire et secondaire (destination : Outre-mer) |
Emploi |
336,4 |
Contrats emploi solidarité et contrats emplois consolidés dans les DOM, à Saint Pierre et Miquelon et à Mayotte (destination : Outre-mer) |
Santé et solidarité |
1.587,0 |
Dotation à la caisse de sécurité sociale des Mines (destination : Charges communes) |
+ 1.592,0 |
Dotation au Fonds spécial dinvalidité (provenance : Charges communes) | |
95,0 |
Crédits du Fonds interministériel dintervention pour la politique de la ville (destination : Ville) | |
Ville |
+ 95,0 |
Crédits du Fonds interministériel dintervention pour la politique de la ville (provenance : Santé et solidarité) |
Intérieur et décentralisation |
+ 526,5 |
Financement des partis politiques (provenance : Charges communes) |
Outre-mer |
+ 257,1 |
Transfert de compétences à la Nouvelle Calédonie en matière denseignement primaire et secondaire (provenance : Enseignement scolaire) |
+ 336,4 |
Contrats emploi solidarité et contrats emplois consolidés dans les DOM, à Saint Pierre et Miquelon et à Mayotte (provenance : Emploi) | |
Défense |
+ 928,5 |
Intégration du Secrétariat dEtat aux anciens combattants au sein du ministère de la Défense (provenance : Anciens combattants) |
De même, les moyens de fonctionnement et les crédits dintervention du ministère des anciens combattants sont intégrés aux crédits du ministère de la Défense, le fascicule budgétaire restant cependant distinct.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS NETS PAR MINISTÈRE (a) | |||||
(en millions de francs) | |||||
SECTIONS |
LFI 1999 |
PLF 2000 structure constante |
Évolution |
Changements de structure |
PLF 2000 |
Affaires étrangères |
20.812 |
20.945 |
+ 0,6 |
|
20.945 |
Agriculture et pêche (hors BAPSA) (b) |
28.197 |
28.048 |
0,5 |
984 |
29.032 |
Aménagement du territoire et environnement : |
|||||
I.- Aménagement du territoire |
1.803 |
1.930 |
+ 7,1 |
|
1.930 |
II.- Environnement |
3.957 |
4.298 |
+ 8,6 |
|
4.298 |
Anciens combattants |
25.510 |
25.009 |
2,0 |
-949 |
24.060 |
Charges communes (y compris BAPSA) (b) |
379.344 |
376.836 |
0,7 |
6.444 |
370.392 |
Culture et communication |
15.710 |
16.039 |
+ 2,1 |
|
16.039 |
Economie, finances et industrie |
76.314 |
77.656 |
+ 1,8 |
13.085 |
90.741 |
Education nationale, recherche et technologie : |
|||||
I.- Enseignement scolaire |
298.179 |
308.498 |
+ 3,5 |
|
308.498 |
II.- Enseignement supérieur |
51.121 |
52.463 |
+ 2,6 |
|
52.463 |
III.- Recherche et technologie |
40.011 |
39.828 |
0,5 |
33 |
39.861 |
Emploi et solidarité : |
|||||
I.- Emploi |
162.051 |
161.550 |
0,3 |
-39.490 |
122.060 |
II.- Santé et solidarité |
80.177 |
90.810 |
+ 13,3 |
5 |
90.815 |
III.- Ville |
1.012 |
1.278 |
+ 26,3 |
137 |
1.415 |
Equipement, transports et logement : |
|||||
I.- Services communs. |
23.193 |
23.551 |
+ 1,5 |
954 |
24.505 |
II.- Urbanisme et logement |
45.463 |
47.885 |
+ 5,3 |
311 |
48.196 |
III.- Transports : |
|||||
1. Transports terrestres |
45.182 |
45.201 |
|
66 |
45.267 |
2. Routes |
7.041 |
6.192 |
12,0 |
177 |
6.369 |
3. Sécurité routière |
455 |
534 |
+ 17,3 |
|
534 |
4. Transport aérien et météorologie |
2.811 |
2.811 |
|
|
2.811 |
IV.- Mer |
6.282 |
6.321 |
+ 0,6 |
|
6.321 |
V.- Tourisme |
393 |
423 |
+ 7,7 |
|
423 |
Intérieur et décentralisation |
53.204 |
54.157 |
+ 1,8 |
600 |
54.757 |
Collectivités locales |
35.340 |
26.413 |
n.s. |
4.604 |
31.017 |
Jeunesse et sports |
3.047 |
3.154 |
+ 3,5 |
|
3.154 |
Justice |
26.265 |
27.291 |
+ 3,9 |
|
27.291 |
Outre-mer |
5.604 |
6.365 |
+ 13,6 |
|
6.365 |
Services du Premier ministre : |
|||||
I.- Services généraux |
4.095 |
4.826 |
+ 17,9 |
30 |
4.856 |
II.- Secrétariat général de la défense nationale. |
131 |
156 |
+ 19,5 |
|
156 |
III.- Conseil économique et social |
183 |
189 |
+ 3,3 |
|
189 |
IV.- Plan |
153 |
160 |
+ 4,2 |
|
160 |
Total des budgets civils |
1.443.039 |
1.460.819 |
+ 1,2 |
-25.898 |
1.434.921 |
Défense |
243.524 |
241.882 |
0,7 |
949 |
242.831 |
Total du budget général |
1.686.563 |
1.702.701 |
+1,0 |
-24.949 |
1.677.752 |
(a) Avant déduction des recettes venant en atténuation des charges de la dette, soit 16.004 millions de francs en LFI 1999 et 17.168 millions de francs en PLF 2000. (b) Les crédits pour subvention au BAPSA, figurant sur le budget de lAgriculture et de la pêche en 1999, sont imputés, dans ce tableau, sur le budget des Charges communes, où le projet de loi de finances pour 2000 prévoit leur transfert. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
B.- LES MOYENS DACTION DE LETAT : STABILITÉ ET INNOVATION
1.- LA FONCTION PUBLIQUE
En 2000, les charges directes de personnel sétabliraient à 675 milliards de francs, en augmentation de 22,5 milliards de francs (+ 3,4%) par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 1999 (652,5 milliards de francs). Les charges civiles de personnels sélèveraient à 536,1 milliards de francs (+ 3,9%) et les charges de personnels militaires à 138,9 milliards de francs (+ 1,9%).
Par ailleurs, les « dépenses induites » de la fonction publique devraient augmenter de 2,6%, selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. Ces dépenses induites comprennent les dépenses de rémunérations, de cotisations et prestations sociales, les pensions, les subventions aux établissements denseignement privé et les pensions et allocations aux anciens combattants ; en revanche, elles excluent les dépenses de personnel des établissements publics subventionnés par lEtat. Le montant des dépenses induites est estimé à 733 milliards de francs en 1999, mais pour 2000, il « nest pas connu avec précision, car cette notion ne correspond pas à lagrégation de chapitres budgétaires mais de codes économiques », selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
Les meilleures évaluations disponibles suggèrent donc que les dépenses induites de fonction publique représenteraient 752 milliards de francs environ en 2000, soit 44,8% des dépenses nettes du budget général.
· Sans se départir du principe général de stabilité des effectifs quil a fixé à son entrée en fonction, le Gouvernement na pas pour autant cédé à une conception « crispée » de la politique des ressources humaines. On est loin, en vérité, des anathèmes lancés contre la fonction publique par certains gouvernants, sous la précédente législature.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une augmentation des effectifs budgétaires de 247 personnes. Ce solde est la résultante de mouvements de plus grande ampleur, puisque les suppressions et créations demplois sélèvent respectivement à 9.064 et 9.311 emplois. Certes, ces chiffres pourront sembler dérisoires par rapport à la « masse » que constituent les 1.670.421 emplois budgétaires inscrits dans la loi de finances initiale pour 1999. Cependant, il convient de noter leffort de redéploiement ainsi entrepris.
Comme en matière de crédits, le Gouvernement a su accorder une norme dévolution générale avec la satisfaction de besoins prioritaires. Cest ainsi que 1.237 emplois supplémentaires sont inscrits sur le budget de la Justice, que ceux qui sont inscrits sur le budget de lEmploi, de la Santé et de la solidarité progressent ensemble de 240 emplois et que le budget de lEnvironnement se voit gratifié de 140 emplois supplémentaires.
En contrepartie, le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie voit ses effectifs diminuer de 654 personnes, soit 0,4% du total, et lEquipement concède 385 emplois budgétaires aux redéploiements, soit 0,4% de ses effectifs.
La politique de titularisation des effectifs se poursuit, comme le montre le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS TITULAIRES ET CONTRACTUELS
(hors militaires et ouvriers de lEtat)
Sections |
1998 |
1999 |
2000 | |||
Titulaires |
Contractuels |
Titulaires |
Contractuels |
Titulaires |
Contractuels | |
Affaires étrangères |
6.904 |
2.694 |
6.845 |
2.610 |
6.914 |
2.488 |
Agriculture et pêche |
28.716 |
1.577 |
28.849 |
1.350 |
28.833 |
564 |
Aménagement du territoire |
58 |
83 |
58 |
83 |
58 |
83 |
Environnement |
1.906 |
478 |
2.066 |
452 |
2.280 |
446 |
Culture et communication |
13.299 |
13.97 |
13.288 |
1.389 |
13.551 |
1.223 |
Économie, finances et industrie |
178.523 |
2.395 |
178.002 |
2.225 |
177.400 |
2.084 |
Enseignement scolaire |
902.943 |
38.618 |
906.296 |
35.271 |
910.463 |
30.950 |
Enseignement supérieur |
121.234 |
5.506 |
121.873 |
5.488 |
123.187 |
4.260 |
Emploi |
8.975 |
792 |
9.015 |
970 |
9.136 |
979 |
Santé et solidarité |
13.842 |
467 |
13.881 |
444 |
13.977 |
450 |
Urbanisme et services communs |
85.384 |
4.630 |
84.695 |
4.313 |
84.542 |
4.147 |
Mer |
1.743 |
57 |
1.749 |
57 |
1.765 |
57 |
Tourisme |
154 |
168 |
154 |
168 |
155 |
166 |
Intérieur |
160.389 |
737 |
159.932 |
742 |
159.873 |
746 |
Jeunesse et sports |
6.370 |
361 |
6.372 |
359 |
6.400 |
338 |
Justice |
60.454 |
388 |
61.338 |
434 |
62.518 |
491 |
Outre-mer |
1.996 |
160 |
1.995 |
160 |
1.113 |
370 |
SGPM |
1.035 |
393 |
1.033 |
365 |
1.113 |
370 |
SGDN |
55 |
103 |
71 |
123 |
73 |
128 |
Plan |
96 |
116 |
96 |
114 |
96 |
112 |
Budgets civils |
1.594.076 |
61.120 |
1.597.608 |
57.117 |
1.604.362 |
50.202 |
Défense |
37.283 |
7.074 |
39.059 |
6.942 |
41.950 |
6.741 |
Budgets annexes |
9.755 |
233 |
9.980 |
228 |
10.146 |
245 |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1996 À 2000 | ||||
Budgets votés | ||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 | |
Affaires étrangères et coopération |
9.864 |
9.724 |
9.617 |
9.474 |
Agriculture et pêche |
30.275 |
30.262 |
30.337 |
30.243 |
Aménagement du territoire et environnement : |
||||
I.- Aménagement du territoire |
116 |
115 |
141 |
141 |
II.- Environnement |
2.351 |
2.378 |
2.412 |
2.551 |
Anciens combattants |
2.507 |
2.427 |
2.339 |
2.178 |
Charges communes |
8 |
8 |
8 |
16 |
Culture et communication |
14.647 |
14.671 |
14.698 |
14.679 |
Economie, finances et industrie |
183.772 |
182.039 |
181.142 |
180.432 |
Education nationale : |
||||
I.- Enseignement scolaire |
946.057 |
941.075 |
941.249 |
941.567 |
II.- Enseignement supérieur |
122.792 |
125.396 |
126.766 |
127.387 |
Emploi et solidarité : |
||||
I.- Emploi |
9.911 |
9.597 |
9.767 |
9.985 |
II.- Santé et solidarité |
14.328 |
14.110 |
14.309 |
14.325 |
Equipement, transports et logement services communs |
100.590 |
100.246 |
99.405 |
98.341 |
Mer |
2.954 |
2.433 |
2.361 |
2.380 |
Tourisme |
333 |
326 |
323 |
323 |
Intérieur et décentralisation |
163.832 |
163.196 |
162.901 |
162.961 |
Jeunesse et sports |
6.847 |
6.697 |
6.731 |
6.731 |
Justice |
59.775 |
60.102 |
60.864 |
61.794 |
Outre-mer |
3.000 |
2.999 |
3.111 |
3.079 |
Services du Premier ministre : |
||||
I.- Services généraux |
1.456 |
1.430 |
1.432 |
1.402 |
II.- Secrétariat général de la défense nationale |
503 |
236 |
186 |
222 |
IV.- Plan |
220 |
216 |
212 |
210 |
Total des budgets civils |
1.676.450 |
1.669.994 |
1.670.615 |
1.670.421 |
Défense (hors appelés) |
398.985 |
404.595 |
410.613 |
415.747 |
Total du budget général |
2.086.130 |
2.074.589 |
2.081.228 |
2.086.168 |
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN 2000 | ||||
Projet de loi de finances 2000 |
||||
Créations |
Suppressions |
Solde |
Effectifs totaux prévus |
|
230 |
234 |
4 |
9.470 |
Affaires étrangères et coopération |
543 |
705 |
162 |
30.081 |
Agriculture et pêche |
Aménagement du territoire et environnement : | ||||
|
|
|
141 |
I.-Aménagement du territoire |
140 |
|
140 |
2.691 |
II.-Environnement |
|
172 |
172 |
2.006 |
Anciens combattants |
|
|
|
16 |
Charges communes |
450 |
350 |
100 |
14.779 |
Culture et communication |
|
654 |
654 |
179.778 |
Economie, finances et industrie |
Education nationale : | ||||
4.301 |
4.319 |
18 |
941.549 |
I.-Enseignement scolaire |
1.668 |
1.674 |
6 |
127.381 |
II.-Enseignement supérieur |
Emploi et solidarité : | ||||
156 |
26 |
130 |
10.115 |
I.- Emploi |
144 |
34 |
110 |
14.435 |
II.-Santé et solidarité |
|
385 |
385 |
97.956 |
Equipement, transports et logement services communs |
315 |
318 |
3 |
2.377 |
Mer |
|
2 |
2 |
321 |
Tourisme |
100 |
174 |
74 |
162.887 |
Intérieur et décentralisation |
|
7 |
7 |
6.724 |
Jeunesse et sports |
1.239 |
2 |
1.237 |
63.031 |
Justice |
|
|
0 |
3.079 |
Outre-mer |
Services du Premier ministre : | ||||
20 |
|
20 |
1.422 |
I.-Services généraux |
5 |
6 |
1 |
221 |
II.-Secrétariat général de la défense nationale |
|
2 |
2 |
208 |
IV.-Plan |
9.311 |
9.064 |
247 |
1.670.174 |
Total des budgets civils |
8.969 |
6.765 |
2.204 |
417.951 |
Défense (hors appelés) |
18.280 |
15.829 |
2.451 |
2.088.619 |
Total du budget général |
Selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « la baisse du nombre demplois budgétaires de contractuels observée entre 1998 et 2000 est due principalement aux redéploiements internes effectués au sein du ministère de lEducation nationale. Ainsi, dans le cadre du PLF 2000, le Gouvernement a décidé de mettre à profit la diminution des effectifs scolarisés pour améliorer les taux dencadrement administratif et pédagogique des élèves : les redéploiements internes autorisent en effet, sans augmentation nette du nombre demplois budgétaires, la création, à la rentrée 2000, de 3.300 emplois denseignants du second degré, 970 emplois de personnels non enseignants et 1.000 postes de maîtres dinternat et surveillants dexternat, notamment pour mieux prévenir la violence dans les établissements sensibles ».
Enfin, le tableau ci-après présente leffet de la professionnalisation des armées sur les effectifs du budget de la Défense.
EFFET DE LA PROFESSIONNALISATION DES ARMÉES SUR
LES EFFECTIFS DU BUDGET DE LA DÉFENSE
1998 |
1999 |
2000 | |
I.- Militaires dactive : |
|||
Officiers |
4 |
52 |
137 |
Sous-officiers |
1.837 |
2.690 |
4.208 |
Militaires du rang |
7.838 |
8.389 |
8.313 |
Sous-total militaires dactive |
6.005 |
5.647 |
3.968 |
II.- Personnels civils |
1.366 |
1.488 |
1.206 |
Total Personnels civils et militaires |
7.371 |
7.135 |
5.174 |
III.- Appelés et volontaires |
31.853 |
34.150 |
29.769 |
Total général |
24.482 |
27.015 |
24.595 |
· Le projet de loi de finances pour 2000 enregistre les derniers effets de laccord salarial conclu en février 1998 avec les principales organisations syndicales, dont une présentation synthétique est donnée dans le tableau ci-après.
IMPACT DE LACCORD SALARIAL DU 10 FÉVRIER 1998 SUR LES DÉPENSES DE LETAT EN 1999 ET 2000 (en milliards de francs) | ||||||||||||||||||
|
|
|
Tout Etat (y compris crédits sociaux) |
Interventions, fonctionnement, subventions |
| |||||||||||||
1998 |
1999 |
2000 |
1998 |
1999 |
2000 |
1998 |
1999 |
2000 |
1998 |
1999 |
2000 |
1998 |
1999 |
2000 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Revalorisation du point fonction publique |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Attribution uniforme de 2 points en 1999 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mesures SMIC |
0,3 |
|
|
0,1 |
0,0 |
|
|
|
|
0,4 |
|
|
|
|
|
0,4 |
0,0 |
0,0 |
Points différenciés |
0,6 |
0,3 |
0,5 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,9 |
0,5 |
0,7 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
1,0 |
0,5 |
0,7 |
Amélioration des carrières de la catégorie C |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Congé de fin dactivité |
|
|
|
0,4 |
0,4 |
0,8 |
|
|
|
0,4 |
0,4 |
0,8 |
|
|
|
0,4 |
0,4 |
0,8 |
Crédits sociaux |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,2 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
|
0,1 |
0,2 |
0,0 |
0,1 |
Total |
5,6 |
2,4 |
4,5 |
1,4 |
0,8 |
1,6 |
2,1 |
0,9 |
1,9 |
10,3 |
4,6 |
8,5 |
1,5 |
0,6 |
0,8 |
10,6 |
4,7 |
8,8 |
1998 : coût en année pleine 1999 des mesures prises en 1998. 1999 : coût en 1999 des mesures prises en 1999. 2000 : coût en 2000 des mesures prises en 1999. Interventions, fonctionnement, subventions : somme de Anciens combattants et victimes de guerre, Enseignement privé, Établissements publics. Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie. |
En 2000, laugmentation des dépenses de lEtat du fait de laccord salarial de 1998 serait de 8,8 milliards de francs, dont 4,5 milliards de francs au titre des rémunérations dactivité, 1,6 milliard de francs au titre des charges sociales, 1,9 milliard de francs au titre des pensions ; on aboutit à 8,5 milliards de francs en prenant en compte les crédits sociaux, et 0,8 milliard de francs supplémentaires sont prévus au titre des interventions et subventions diverses (anciens combattants et victimes de guerre, enseignement privé, établissements publics).
Par ailleurs, les mesures catégorielles prévues au titre de lannée 2000 autres que celles résultant de laccord salarial (mesures portant sur les bas salaires, notamment) sont estimées à environ 2,6 milliards de francs, dont 1,2 milliard de francs au titre des plans de revalorisation de la fonction enseignante.
Linfluence du glissement vieillesse-technicité (GVT solde) et de divers rebasages sur lévolution des rémunérations, charges sociales et subventions à lenseignement privé est évalué à 2,5 milliards de francs, hors effet du congé de fin dactivité et hors mesures catégorielles. Sagissant du congé de fin dactivité, « le coût en 2000 des revenus de remplacement pour les personnels entrés dans le dispositif jusquau 31 décembre 1999 est estimé à 1,6 milliard de francs ».
Les dépenses induites par la professionnalisation des armées sélèvent à 302 millions de francs. Les autres ajustements des effectifs aux besoins des armées se traduisent globalement par une économie de 313 millions de francs sur les lignes budgétaires du ministère de la Défense et de 211 millions de francs sur le compte de commerce de la direction des constructions navales.
· Le total des crédits pour charges de pension inscrits dans les différents fascicules budgétaires représente 186,8 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000. Ce montant inclut les crédits nouvellement inscrits en loi de finances du fait de la suppression du fonds de concours n° 20-2-6-745 évoqué dans les chapitres précédents du présent rapport (5.026 millions de francs). Hors effet de cette inscription nouvelle, les crédits budgétaires progressent de 4,34% par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette progression prend en compte un ajustement de 170 millions de francs du fait dune réévaluation des perspectives dexécution sur lexercice 1999.
Le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie a fourni à votre Rapporteur général une décomposition détaillée des facteurs de variations des crédits pour charges de pension.
FACTEURS DÉVOLUTION DES CHARGES DE PENSION
A.- Dépenses civiles et militaires hors PTT |
+ 4,30% |
w Effets reports de lapplication de laccord salarial en 1999 |
+ 1,22% |
- revalorisation du point dindice |
+ 0,96% |
- attribution de points supplémentaires |
+ 0,26% |
w Progression du nombre et du montant unitaire des pensions (hors PTT) |
+ 3,20% |
w Ajustements comptables (rappels de pensions sur exercices antérieurs et régularisation de précomptes opérés sur les contributions sociales (CSG et CRDS) |
0,11% |
B.- Dépenses de pension de La Poste et France Télécom |
+ 4,62% |
w Effets reports de lapplication de laccord salarial en 1999 |
+ 1,24% |
- revalorisation du point dindice |
+ 0,96% |
- attribution de points supplémentaires |
+ 0,28% |
w Progression du nombre et du montant unitaire des pensions (hors PTT) |
+ 3,40% |
w Ajustements comptables (rappels de pensions sur exercices antérieurs et régularisation de précomptes opérés sur les contributions sociales (CSG et CRDS) |
0,01% |
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
Votre Rapporteur général souligne, au demeurant, que les crédits pour charges de pension ne représentent pas la véritable charge des pensions des fonctionnaires pour le budget de lEtat. En effet, dune part, lEtat encaisse des recettes qui viennent atténuer la charge nette des dépenses de pension, les premières de ces recettes étant, à lévidence, les retenues pour pension effectuées sur les traitements des fonctionnaires en activité (27,95 milliards de francs dans lévaluation associée au présent projet de loi de finances).
En sens inverse, lEtat supporte dautres charges, comme les charges de compensation généralisée et de compensation spécifique vieillesse. Les crédits quil est proposé douvrir à ce titre sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes sont fixés à 19,4 milliards de francs, en diminution dun milliard de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.
· Les crédits pour cotisations sociales suivent une logique dimputation budgétaire particulière :
les cotisations patronales dassurance maladie des fonctionnaires civils de lEtat ainsi que des ouvriers de lEtat au « fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de lEtat » sont regroupées sur le chapitre 33-91, article 20, du budget des Charges communes. Ils sont transférés en cours de gestion sur les chapitres 33-90 des différentes sections budgétaires ;
les chapitres 33-90 des autres sections budgétaires portent les crédits nécessaires aux cotisations sociales dassurance maladie des agents non titulaires, des personnels civils en fonction dans les départements doutre-mer et des personnels militaires.
La détermination des dotations, sur chaque section budgétaire, dépend donc en grande partie des prévisions relatives à lévolution des effectifs concernés. En revanche, la dotation du chapitre 33-91 du budget des Charges communes répond mieux à une logique « macro-budgétaire ». Le montant des crédits inscrits à ce titre sélève à 23,3 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances, au lieu de 23,8 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999.
Selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « cette évolution est obtenue comme suit :
une progression de 2,4% au titre de lévolution des crédits de rémunération des personnels civils concernés (assiette des cotisations), intégrant une progression de 1,08% à raison du report des mesures générales pour 1999 et de 1,3% au titre des mesures catégorielles et du GVT-solde. Pour le PLF 2000, cette progression conduit à majorer le montant inscrit en LFI pour 1999 de 581 millions de francs et du GVT-solde. Pour le PLF 2000, cette progression conduit à majorer le montant inscrit en LFI pour 1999 de 581 millions de francs ;
un transfert de 1.076 millions de francs sur le budget du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, correspondant aux cotisations patronales maladie des personnels de la direction générale des impôts, cette direction ayant passé un contrat de gestion conduisant à inscrire ces charges sur le chapitre 31-10 du ministère ;
un transfert de 13,1 millions de francs sur le budget du ministère de lIntérieur, correspondant aux charges de cotisations patronales maladie des personnels des préfectures du Doubs, du Finistère, de lIsère et de la Seine maritime, expérimentant des dotations globalisées en PLF 2000. »
Ladministration a, en effet, entrepris, à une échelle encore expérimentale, de modifier certaines de ses règles les plus traditionnelles pour ouvrir de nouveaux champs à linnovation dans la gestion publique. Votre Rapporteur général se réjouit de constater quen ce domaine, les préoccupations des administrations se rapprochent de celles que lAssemblée nationale a plusieurs fois développées, notamment dans le cadre des travaux de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC), créée au sein de la Commission des finances au premier semestre de cette année.
2.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE LADMINISTRATION : DES INITIATIVES INNOVANTES POUR UN SERVICE PUBLIC PLUS MODERNE
Votre Rapporteur général a déjà souvent fait référence à la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 « relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations », notamment dans le rapport préalable au débat dorientation budgétaire du 4 juin 1999. Ce texte dapparence anodine et de portée juridique quasi nulle apparaît aujourdhui comme lun des éléments fondateurs du renouveau de ladministration.
Deux expériences ont été engagées, dont il importe de suivre le déroulement et de connaître les enseignements. Quatre préfectures vont, pendant lexercice 2000, gérer des moyens de fonctionnement globalisés, y compris en matière de crédits de personnels. Dautre part, un premier contrat dobjectif à caractère pluriannuel a été conclu entre la direction générale des impôts et la direction du budget. Il est heureux que les administrations financières donnent ainsi lexemple, un passé pas si lointain ayant plutôt montré que certaines dentre elles étaient pour le moins réticentes à sengager dans des démarches dépassant le cadre de lannualité budgétaire.
En réponse à deux de ses questions, votre Rapporteur général a reçu les réponses présentées dans les encadrés ci-après.
Enfin, votre Rapporteur général sest interrogé sur les possibilités de rationalisation engendrées par le rapprochement récent de quatre administrations deux à deux. En évoquant ces « rationalisations », il nest pas dans le propos de votre Rapporteur général de préconiser une approche normative de la réduction des moyens de fonctionnement. Il sagit tout simplement de reconnaître que lun des moyens daméliorer le service rendu à nos concitoyens consiste à rechercher, autant que faire se peut, lapparition de « synergies » entre administrations et den tirer les conséquences en termes dallocations et réallocations de moyens.
CONTRATS DOBJECTIFS ET DE MOYENS
Question : Faire connaître les grandes lignes des « contrats dobjectifs et de moyens » conclus avec la direction générale des impôts et le service de lexpansion économique à létranger, ainsi que leurs répercussions éventuelles sur le calcul des dotations en moyens de fonctionnement de ces deux services du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
Réponse :
Lors du comité technique partitaire mixte du 13 avril dernier, le ministre de léconomie, des finances et de lindustrie avait indiqué quil souhaitait que les directions sinscrivent dès que possible dans une démarche de définition dobjectifs pluriannuels et de contractualisation, avec la direction du budget, des moyens permettant datteindre ces objectifs. Cette démarche donne aux directions qui y souscrivent la visibilité nécessaire à la conduite de la modernisation et du changement.
La direction générale des impôts a pu aboutir à un accord avec la direction du budget pour la période 2000-2002 et le contrat en forme définitive devrait être signé dans les tout prochains jours (de son côté, la DREE, qui avait déjà depuis de longues années expérimenté une démarche similaire avec la direction du budget, prépare un nouveau projet qui devrait être prêt dans les prochaines semaines).
Le contrat DGI sinscrit pleinement dans les orientations de réforme déjà arrêtées pour le ministère puisquil donne la priorité aux usagers et vise à leur donner un meilleur service, à moindre coût.
Dans le cadre de ce contrat, la DGI prend un certain nombre dengagements conformes à ces orientations (mieux accueillir les usagers, traiter plus rapidement leur dossier, renforcer la qualité du contrôle fiscal, etc.), engagements dont le respect sera apprécié par le biais dindicateurs dactivité et de performance dans le contrat et suivis sur sa durée.
Ce contrat évalue les gains defficacité attendus et il en précise les conditions dutilisation.
En contrepartie de ces engagements, la DGI reçoit lassurance de disposer sur trois ans des moyens budgétaires définis par le contrat.
Les responsables des services déconcentrés ainsi que les organisations syndicales de la DGI ont été informés de lélaboration de ce contrat qui ouvre un nouvel espace de dialogue professionnel.
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
LEXPÉRIENCE DE GLOBALISATION
DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNELQuestion : Présenter « lexpérience de globalisation des moyens de fonctionnement et de personnel » conduite dans quatre préfectures en 2000, évoquée dans le dossier de presse du projet de loi de finances.
Réponse :
A partir du 1er janvier 2000, les préfectures du Doubs, du Finistère, de lIsère et de Seine-Maritime recevront une dotation globale - inscrite au budget du ministère de lintérieur, sur le nouveau chapitre 37-20 pour le paiement des dépenses de fonctionnement et de rémunération. Le chapitre 37-20 regroupe, pour ces quatre préfectures, les dotations précédemment inscrites aux chapitres suivants :
- Rémunération des personnels titulaires et contractuels des préfectures : chapitres 31-01 articles 71 et 91, 31-02 article 91, chapitre 31-11.
- Vacations et autres agents non titulaires : chapitre 31-98 article 20.
- Charges sociales : chapitre 33-90 articles 20, 30 et 90.
- Prestations sociales obligatoires : chapitre 33-91, articles 20, 30 et 90.
- Dépenses de fonctionnement des préfectures : chapitre 37-10.
- Gros entretien immobilier : chapitre 57-40 article 51.
Les crédits du nouveau chapitre 37-20 ne feront lobjet daucune restriction en cours de gestion, y compris en matière demplois. De plus, ils seront intégralement reportables dun exercice sur lautre (compte tenu de la mesure horizontale dinscription à létat H des chapitres de dépenses de fonctionnement des parties 34, 35 et 37, lavantage portera principalement sur les rémunérations). En contrepartie, ils ne recevront aucun abondement complémentaire sauf pour compenser, le cas échéant, les charges résultant de visites protocolaires ou déventuelles augmentations du point fonction publique ou du taux des cotisations sociales à la charge des employeurs.
Lexpérience de globalisation des crédits donnera aux préfets la possibilité, avec laccord du contrôleur financier, de modifier en cours dannée la répartition de leur enveloppe globale entre fonctionnement et rémunération, telle quelle aura été fixée dans le budget initial. Ils bénéficieront en outre de plus grandes marges de manuvre pour mener une politique de personnel autonome dans le respect des règles de gestion du personnel de la fonction publique : recrutement de vacataires, rémunération dheures supplémentaires, modification du poids relatif des différentes catégories de personnel, développement des qualifications manquantes, voire externalisation de certaines prestations.
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LEXPÉRIENCE DE GLOBALISATION
DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL
(suite)Les contrôleurs financiers des dépenses déconcentrées seront étroitement associés à lensemble de la démarche aussi bien lors de la préparation du budget que dans le suivi de son exécution. Afin dapprécier les résultats de lexpérimentation, un ensemble dindicateurs, distinguant les grandes missions des préfectures, est en train dêtre mis en place.
Cette expérimentation va donc dans le sens de la modernisation de la gestion publique souhaitée par le Parlement.
Source : Ministère de léconomie, des finances et de lindustrie.
La fusion des services des affaires étrangères et de la coopération est effective depuis la publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998. Cependant lintégration complète des agents de la Coopération ne sera achevée quau cours de lannée 2000. Selon le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, « les effets de synergie attendus de ce rapprochement, notamment d