N^° 3321

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)

TOME XI

EMPLOI ET SOLIDARITÉ

TRAVAIL et EMPLOI

PAR M. Jean-Claude Boulard,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 3320 (annexe n° 23).

Lois de finances

La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Léo Andy, M. Didier Arnal, M. André Aschieri, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Jean Dufour, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Catherine Génisson, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Patrick Jeanne, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Marius Masse, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Yves Nicolin, M. Alain Néri, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Vincent Peillon, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, M. Jean-Luc Préel, M. Jacques Rebillard, M. Alfred Recours, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann.

INTRODUCTION 7

I.- UN BUDGET QUI PERMET LE MAINTIEN DE POLITIQUES CIBLÉES EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ D'INSERTION 9

A. UN BUDGET AJUSTÉ À L'ÉVOLUTION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI 9

1. Un bilan de l'action du Gouvernement en termes d'emploi qui reste satisfaisant malgré une conjoncture plus difficile 9

2. Un budget équilibré qui met l'accent sur des priorités bien identifiées 14

B. UNE POLITIQUE D'AIDE AUX PUBLICS EN DIFFICULTÉ QUI PASSE PAR LE CIBLAGE DES CONTRATS AIDÉS, LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION ET LA PROMOTION DE L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE 17

1. De la bonne utilisation des contrats aidés 17

2. La nécessité de lutter contre les phénomènes d'exclusion du monde du travail et de renforcer les structures de l'insertion par l'économique 22

II.- LES PERSPECTIVES DE CONSOLIDATION DU PROGRAMME DES EMPLOIS-JEUNES 25

A. DES EMPLOIS CRÉÉS DANS DES SECTEURS TRÈS DIVERS QUI ONT INCONTESTABLEMENT RÉPONDU À DES BESOINS À SATISFAIRE 25

1. Des services qui paraissent désormais indispensables à la vie quotidienne dans de nombreux quartiers ou zones rurales 25

2. Des jeunes aux profils et aux compétences divers qui peuvent encore accomplir de nouveaux progrès en termes de professionnalisation 27

B. DES PERSPECTIVES POSITIVES TRACÉES PAR LE PLAN GOUVERNEMENTAL DU 6 JUIN 2001 28

1. Des mesures adaptées au cas des associations 28

2. Des aides à la consolidation prévues pour certaines collectivités locales 29

CONCLUSION 31

TRAVAUX DE LA COMMISSION 33

INTRODUCTION

Deuxième budget civil en termes de dépenses, le budget de l'emploi s'établit pour 2002 à 16,77 milliards d'euros (soit 110,1 milliards de francs), ce qui correspond à une baisse de 1,6 % par rapport à la loi de finances pour 2001 - les crédits atteignaient alors 111,8 milliards de francs. Cette légère baisse globale des crédits s'explique par un certain nombre de facteurs prévisibles comme par exemple la diminution du nombre de bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et le fait que les entreprises soient de plus en plus responsabilisées dans le financement des dispositifs de préretraite. Le budget permet en tout état de cause de financer dans de bonnes conditions les différents volets de la politique de l'emploi.

Les priorités du Gouvernement se trouvent consolidées dans ce budget qui est le dernier de la présente législature. Les grands axes de la politique de l'emploi menée depuis 1997 sont ainsi confirmés et consolidés. Comme les années précédentes, il faut se réjouir du renforcement des moyens accordés au service public de l'emploi. Les augmentations de crédits sont importantes, à la mesure de l'extension des tâches dévolues à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) dans le cadre du programme d'action personnalisé pour un nouveau départ. Il est incontestable en effet que les missions confiées à l'Agence se sont au fil des années largement développées, ce qui a impliqué de la part des agents concernés une mobilisation sans cesse accrue. Le bilan de ces efforts apparaît très largement positif.

Les actions en vue de l'insertion professionnelle des personnes les plus éloignées du monde du travail sont maintenues. Ainsi les personnes n'ayant pu à ce jour profiter de la baisse globale significative du chômage intervenue au cours des dernières années continuent de bénéficier de programmes particuliers. Il faut rappeler que jusqu'au premier semestre 2001, la nette amélioration de la situation de l'emploi a permis à de nombreux chômeurs de longue durée de retrouver un emploi. Le rythme de création des emplois s'est certes quelque peu ralenti depuis mai 2001, mais pas de façon réellement préoccupante. Le contexte actuel ne fait en tout cas que renforcer la nécessité de recentrer toujours davantage les politiques d'aide vers les publics les plus fragilisés.

I.- UN BUDGET QUI PERMET LE MAINTIEN DE POLITIQUES CIBLÉES EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ D'INSERTION

Complet et équilibré, le projet de budget pour 2002 s'inscrit dans la continuité des quatre précédents exercices (A). Il a le mérite de poursuivre les efforts de ciblage des politiques d'aide à l'accès à l'emploi et de permettre à la fois de lutter contre les phénomènes d'exclusion du marché du travail et de promouvoir les structures de l'insertion par l'économique (B).

A. UN BUDGET AJUSTÉ À L'ÉVOLUTION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI

Le bilan du Gouvernement en matière de création d'emplois reste très positif. Le taux de chômage a ainsi été réduit d'environ 30 % entre 1997 et 2001.

1. Un bilan de l'action du Gouvernement en termes d'emploi qui reste satisfaisant malgré une conjoncture plus difficile

a) Une économie redevenue créatrice d'emplois depuis 1997

Il faut relever que l'économie française est redevenue créatrice d'emplois en 1997, à hauteur de 233 000 emplois. En 1998, 1999 et 2000, la reprise s'est confirmée : l'emploi a enregistré des résultats exceptionnels avec 1,5 millions de postes supplémentaires en trois ans, dont 580 000 en 2000. Cette reprise a résulté de l'accélération des créations d'emplois dans les secteurs concurrentiels (502 000 emplois créés en 2000, soit + 3,5 %, après une hausse de 386 000 emplois en 1999), d'une faible diminution de l'emploi non salarié (moins 12 000 en 2000 après une hausse de 8 000 emplois en 1999) et des effets significatifs de la réduction du temps de travail. Le dynamisme des emplois aidés s'est estompé en 2000 : les contrats emplois solidarité (CES), contrats emplois consolidés (CEC) et les emplois-jeunes ont augmenté de 3 000 postes en 2000, après une augmentation de 51 000 postes en 1999.

Les résultats de l'année 2001 font état d'un ralentissement de la croissance de l'emploi à partir du deuxième trimestre. Sur l'ensemble de l'année 2001, 303 000 emplois supplémentaires sont escomptés, soit moins que les trois années précédentes, mais plus qu'en 1997.

Globalement, le taux de chômage a décru de 3,6 points entre juin 1997 et juin 2001. Cette réduction a profité également aux hommes et aux femmes. L'écart entre le taux de chômage des hommes et celui des femmes ne s'est pas modifié entre juin 1997 et juin 2001 ; il reste de 3,5 points. En juin 2001, le taux de chômage des hommes s'établissait à 7,2 %, celui des femmes à 10,7 %. En revanche, l'amélioration n'est pas uniforme selon les tranches d'âges, elle a été moins rapide et de moins forte ampleur pour les demandeurs d'emploi plus âgés. Entre juin 1997 et juin 2001, les taux de chômage reculent fortement chez les jeunes (moins 6,7 points pour les hommes et moins 10 points pour les femmes de moins de 25 ans) mais moins nettement chez les plus âgés (moins 3,3 points pour les hommes de 25 à 49 ans, moins 3 points pour les femmes du même âge et respectivement moins 3,2 et moins 2,2 points pour les chômeurs de plus de cinquante ans). Cependant, sur la dernière année, entre juin 2000 et juin 2001, le taux de chômage a diminué un peu plus fortement dans les classes d'âge élevées : moins 0,9 point pour les cinquante ans ou plus, moins 0,7 pour les vingt-cinq-quarante-neuf ans et moins 0,6 point pour les moins de vingt-cinq ans.

Fin août 2001, 2 127 800 personnes étaient inscrites au chômage ; le taux de chômage a ainsi augmenté pour atteindre son niveau de la fin 2000 (environ 9 % de la population active). Depuis le mois de mai, le ralentissement économique a provoqué une hausse continue du chômage (+125 000 personnes). La baisse de 105 000 personnes enregistrée entre janvier et avril 2001 a donc été plus que compensée. Face à cette remontée du chômage, la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Elisabeth Guigou, a pris l'initiative de nouvelles mesures gouvernementales pour lutter contre le chômage. Le 3 octobre 2001, la ministre a annoncé la mise en place de 30 000 nouveaux contrats emploi solidarité qui s'ajoutent aux 50 000 déjà rajoutés en juillet et de 20 000 stages d'insertion et de formation (SIFE) supplémentaires. Au total l'ensemble de ces mesures représente une enveloppe de près de 180 millions d'euros (soit 1,2 milliards de francs) en année pleine.

Pour 2002, la ministre a indiqué que le Gouvernement allait « continuer dans cette voie » en confirmant l'importance accordée aux contrats aidés. Parmi les mesures prévues dans le projet de budget pour 2002, mesures qui font l'objet de développements ultérieurs dans le présent rapport, il faut noter le recrutement de 9000 emplois jeunes supplémentaires, le doublement du nombre de jeunes sans qualification qui pourront avoir accès au programme Trajet d'accès à l'emploi (TRACE), la création d'une bourse d'accès à l'emploi qui permettra de rémunérer ces jeunes pendant les périodes intermédiaires où ils ne sont ni en stage ni en contrat emploi solidarité.

b) La reprise de l'emploi des jeunes

Le bilan du Gouvernement en matière d'emploi des jeunes est globalement positif.

Il faut rappeler que, du fait essentiellement de l'allongement de la scolarité, l'effectif des jeunes actifs ayant un emploi dans le secteur privé a baissé de 1993 à 1997. Ils étaient 1 421 000 en 1993 et seulement 1 176 000 en 1997. En 2001, cet effectif augmente pour la quatrième année consécutive et s'établit à 1 583 000, après 1 434 000 en 2000. Cela résulte de la stabilisation de la durée des études depuis 1996 et de la suppression du service militaire. Cette année, l'accélération de la reprise de l'emploi, amorcée au cours de l'année 1997, a davantage bénéficié aux moins de vingt-cinq ans qu'aux autres classes d'âge.

En 2001, parmi les jeunes actifs occupés dans le secteur privé, 60 % sont des hommes qui occupent en majorité des métiers d'ouvriers (68,6 %). On trouve également 15 % d'employés et 12,5 % de professions intermédiaires. Chez les jeunes femmes, la catégorie socioprofessionnelle dominante est celle des employées (64,8 %), suivie de celle des ouvrières (16,5 %) puis vient celle des professions intermédiaires (15,6 %). En raison d'études souvent longues, la part des cadres est très réduite (2,2 %), tant pour les femmes que pour les hommes.

Environ 51 % des jeunes salariés bénéficient d'un contrat à durée indéterminée. Les autres se répartissent sur des emplois à durée limitée : 16,2 % sont en contrat d'apprentissage, 16,4 % en contrat à durée déterminée, 4,9 % en stage ou en contrat aidé et 11,8 % sont intérimaires. Les jeunes hommes se concentrent davantage sur les contrats d'apprentissage et sur l'intérim et les jeunes femmes sur les contrats à durée déterminée. Cette différence s'explique en grande partie par la répartition sectorielle des différents contrats : les contrats d'apprentissage et d'intérim sont souvent privilégiés dans l'industrie et dans le bâtiment, secteurs à prédominance masculine.

c) La relance du dispositif « EDEN »

Un des chantiers mis en _uvre par le Gouvernement pour encourager les jeunes notamment à créer leurs propres entreprises est la mesure EDEN qui fait l'objet d'une réforme intéressante.

Il faut tout d'abord rappeler que les dispositions relatives au soutien à la création et à la reprise d'entreprises figurent à l'article L. 351-24 du code du travail modifié par les lois n° 97-940 du 16 octobre 1997 et n° 98-657 du 29 juillet 1998. Le décret en Conseil d'Etat et les arrêtés du 29 décembre 1998 en ont précisé les modalités d'application. EDEN (encouragement au développement d'entreprises nouvelles) vise, d'une part à faciliter l'accès des créateurs ou repreneurs d'entreprises au crédit bancaire par le biais d'une aide financière de l'Etat susceptible de faire « effet de levier », d'autre part à pallier leur inexpérience grâce à un accompagnement post-création et ainsi à favoriser les chances de pérennité des entreprises créées ou reprises.

Les publics éligibles au dispositif EDEN sont les suivants :

- les jeunes âgés de moins de vingt-six ans, et sous certaines conditions, âgés de moins de trente ans. Il s'agit des jeunes éligibles au programme « nouveaux services-nouveaux emplois » (emplois-jeunes), ainsi que ceux qui, occupant un emploi dans le cadre de ce programme, décident de rompre leur contrat pour créer ou reprendre une entreprise ou exercer une profession non salariée ;

- les bénéficiaires de minima sociaux (revenu minimum d'insertion - RMI, allocation spécifique de solidarité - ASS, allocation parent isolé - API), créateurs ou repreneurs d'entreprises ;

- les personnes salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires.

En vertu de l'article 9 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998, les créateurs ou repreneurs d'entreprises, admis au bénéfice des dispositions de l'article L. 351-24 du code du travail, bénéficiaires de l'ASS, du RMI, de l'API, de l'AI ou de l'allocation de veuvage, conservent désormais le bénéfice de leur allocation pendant les premiers mois suivant la création ou la reprise de la nouvelle activité.

Il faut rappeler qu'à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2000, la loi du 29 juillet 1998 prévoyait qu'à l'issue d'une procédure de marché public, la délivrance et la gestion de cette avance remboursable était confiée à des organismes d'aide et d'appui aux créateurs ou à des institutions bancaires. Les difficultés de mise en _uvre de la procédure de marché, puis une annulation partielle de la circulaire d'application par le Conseil d'Etat, ont considérablement retardé la mise en _uvre réelle du dispositif sur le terrain. La mesure n'a réellement été en mesure de fonctionner convenablement qu'à partir de septembre 2000. Près de 6000 avances remboursables ont été accordées, pour un niveau global d'engagements de 240 millions de francs soit 83,2 % des crédits délégués. Notons que le dispositif EDEN a bénéficié en priorité aux jeunes (67 % des créateurs) et aux titulaires de minima sociaux (31 % des créateurs) ; les repreneurs ne représentent que 2 % de l'ensemble des bénéficiaires.

Le Gouvernement a annoncé lors des états généraux de la création d'entreprise la prolongation de l'expérimentation EDEN au-delà du terme initialement fixé (31 décembre 2000), ainsi que la création du prêt à la création d'entreprise qui constitue désormais l'outil de base de l'aide financière de l'Etat à la création d'entreprise. Bien entendu les personnes en difficultés, éligibles aux dispositifs de l'article L. 351-24 du code du travail peuvent avoir accès à ce prêt, qui est cumulable avec d'autres aides financières et notamment celles mises en place pour des publics spécifiques (projets initiatives jeunes) ou par les collectivités territoriales.

Pour lutter plus efficacement contre une forme d'exclusion des dispositifs bancaires traditionnels et une absence de fonds propres, il est donc apparu nécessaire de transformer l'avance remboursable EDEN, qui constituait pour les personnes les plus défavorisées l'un des seuls moyens d'accès au financement de leur projet, en un dispositif de prime, ce dont le rapporteur se réjouit. Le décret en Conseil d'Etat n° 2001-803 du 5 septembre 2001 définit les nouvelles modalités de mise en _uvre de l'aide financière que l'Etat met en place au profit des personnes en difficultés. Outre une exonération de charges sociales pendant douze mois, le maintien d'un revenu équivalent à celui de l'ASS à taux plein, pendant six mois, pour les créateurs bénéficiaires de cette allocation, le nouveau dispositif consiste en :

- une aide financière prenant la forme d'une prime modulée en fonction des caractéristiques financières du projet. Le montant de l'aide est plafonné à 40 000 francs (6098 euros) pour un projet individuel, à 60 000 francs pour un projet présenté par plusieurs demandeurs, à 500 000 francs pour un projet de reprise par les salariés de leur entreprise en situation de liquidation ou de redressement judiciaires.

- un accompagnement post-création qui prend la forme d'un suivi renforcé d'une durée moyenne de trente-cinq heures, pouvant être mis en _uvre pendant les trois premières années de la nouvelle activité.

La délivrance de cette prime par les principaux réseaux d'aide et d'appui aux créateurs est conservée. Le recours au marché public pour la désignation des organismes délégataires est abandonné au profit du recours au mandat de gestion. L'administration, pour la désignation du mandataire, aura recours à une consultation préalable des organismes susceptibles d'être intéressés afin de choisir celui ou ceux auxquels sera confié le mandat. La passation et l'exécution du mandat de gestion ne seront pas soumis à la procédure des marchés publics.

Etant donné qu'il s'agit d'une mesure encore récente, les crédits mobilisés pour cette mesure restent modestes. 60,98 millions d'euros (soit 400 millions de francs) ont été inscrits en loi de finances initiale pour l'année 2000. Les dépenses pour cette même année se sont élevées à 30,16 millions d'euros (soit 197,84 millions de francs). 52,44 millions d'euros (344 millions de francs) ont été inscrits pour 2001. Au titre du premier semestre 2001, 11,4 millions d'euros (75,16 millions de francs) ont été dépensés. Les crédits inscrits pour 2002, d'un montant de 52,59 millions d'euros (345 millions de francs) devraient notamment permettre d'octroyer 7 000 primes au titre d'EDEN d'un montant moyen de 30 000 francs tout en assurant la rémunération des organismes mandatés pour l'expertise des dossiers de demandes EDEN ainsi que le suivi post-création.

Pour l'avenir, le rapporteur plaide pour que les services du ministère de l'emploi et de la solidarité améliorent encore le soutien en amont et en aval aux projets de création en développant une démarche de qualité s'agissant du suivi des projets des créateurs et en mettant l'accent sur l'accompagnement de ces personnes.

2. Un budget équilibré qui met l'accent sur des priorités bien identifiées

Ce sont les actions en faveur des publics en difficulté qui mobilise, cette année encore, le plus de crédits.

Le projet de budget 2002 reste en volume dans la continuité des exercices précédents.

Parmi les éléments marquants de ce projet de budget, il faut noter l'effort fait pour renforcer les capacités d'action du service public de l'emploi. Celui-ci a déjà fait la preuve de son efficacité. Il s'agit de le rendre plus performant encore au moment où de nouvelles tâches lui sont dévolues.

a) La croissance des crédits destinés à la gestion de la politique de l'emploi

Les crédits consacrés aux moyens des services centraux et déconcentrés et des établissements publics concourant au service public de l'emploi se montent en 2002 2,627 milliards d'euros (soit 6,4 % de plus qu'en loi de finances pour 2001). L'augmentation des moyens alloués aux services chargés de la gestion de la politique de l'emploi concerne l'administration du travail comme l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

· Afin d'accompagner l'accroissement du volume d'activité et l'extension des compétences dévolues au ministère de l'emploi et de la solidarité, 140 emplois sont créés en 2002. Au sein des services déconcentrés, ce sont 120 créations d'emplois qui viendront compléter les effectifs des pôles travail et emploi, dans le but notamment de renforcer les services dans le domaine du dialogue social, des études et de l'évaluation des politiques de l'emploi.

On note notamment que les créations de postes concernent 30 inspecteurs du travail, directeurs du travail et directeurs-adjoints et 78 contrôleurs du travail. Il faut relever qu'un processus de réforme statutaire de la carrière des contrôleurs du travail est en cours de réalisation. Cette réforme - qui doit conduire à une revalorisation de la grille indiciaire de ces agents - a pour objectif de mettre le statut de ces derniers en adéquation avec des responsabilités qui ont été fortement accrues au cours des dernières années. Les contrôleurs du travail ont en effet de nouvelles compétences en matière de contrôle des modalités de passage aux trente-cinq heures hebdomadaires dans les petites et moyennes entreprises ou en matière d'hygiène et de sécurité.

· Depuis 1998, les moyens alloués par l'Etat à l'ANPE, à savoir la création de près de 2 500 emplois et le triplement des crédits de prestations de service, ainsi que la mobilisation des mesures gérées par les services déconcentrés de l'Etat dans le cadre de la politique territorialisée du service public de l'emploi, ont permis d'obtenir une baisse significative du chômage, principalement du chômage de longue durée. En effet, les chômeurs de longue durée ont enregistré une baisse de 2,2 % en 1998, de 15 % en 1999 et 24,8 % en 2000. Quant aux jeunes demandeurs d'emploi de longue durée, leur nombre a diminué de 8,2 % en 1998, de 19 % en 1999 et de 32,5 % en 2000.

La contribution de l'Etat au fonctionnement et à l'équipement de l'ANPE s'élève pour 2002 à 1176 millions d'euros. La subvention de fonctionnement de l'ANPE passe de 1050 millions d'euros en 2001 à 1169 millions d'euros en 2002 (soit une augmentation de 11,3%). La subvention de d'équipement en augmentation de 3,5 % par rapport à la loi de finances pour 2001 s'établit en 2002 à 6,49 millions d'euros. Quant à l'AFPA, la subvention de fonctionnement en croissance de 2,3 % s'élève en 2002 à 704,32 millions d'euros ; la subvention d'équipement est de 52 millions d'euros.

· L'augmentation des moyens dévolus à l'ANPE lui permettra de mettre en place un suivi individualisé dans le cadre du programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND), c'est-à-dire que les personnes éloignées de l'emploi se verront proposer un accompagnement renforcé. Il faut rappeler que la convention du 1^er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage a eu pour conséquence la signature d'une convention tripartite entre l'Etat, l'UNEDIC et l'ANPE, le 13 juin 2001, qui a précisé notamment les conditions dans lesquelles seront réparties et devront être utilisées les sommes affectées par les partenaires sociaux à la mise en _uvre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).

Les relations entre l'ANPE et l'UNEDIC se trouvent par là même renforcées. En effet, la convention conclue entre l'ANPE et l'UNEDIC définit les conditions de mise en _uvre opérationnelles du projet d'action personnalisé (PAP). Conformément à ses missions, l'ANPE a un rôle de prescripteur pour l'ensemble des mesures d'aide au retour à l'emploi. Les frais exposés par l'ANPE pour la mise en _uvre du PAP et des prestations - examen des capacités professionnelles, bilans de compétences approfondis, accompagnement renforcé - sont pris en charge par l'UNEDIC. Un comité stratégique ANPE-UNEDIC est chargé du suivi de la convention.

Le projet d'action personnalisé prévu par la convention d'assurance chômage pour les demandeurs indemnisés, s'appuie sur un appui individualisé du demandeur d'emploi jusqu'à son retour à l'emploi. Il s'inscrit dans la logique du service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi initié en 1998 et inscrit dans le Plan national d'action pour l'emploi (PNAE). Afin d'éviter un traitement du chômage à deux vitesses, le programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND) est mis en _uvre depuis le 1^er juillet 2001 pour tous les demandeurs d'emploi, indemnisés ou non. Ce nouveau programme qui conjugue action préventive du chômage de longue durée et action en faveur des publics en difficulté, amplifie la démarche initiée lors du programme «  nouveau départ ».

Notons que le programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale annoncé par la ministre de l'emploi et de la solidarité en juillet 2001 prévoit un accompagnement renforcé pour favoriser le retour à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées, notamment les titulaires de minima sociaux, les chômeurs de très longue durée et les jeunes en difficulté. Ainsi un projet personnalisé sera proposé aux allocataires du RMI, de l'ASS et aux personnes sortant de l'API et ils seront bénéficiaires en priorité des prestations d'évaluation, de formation, d'accompagnement et d'appui social. L'ANPE élaborera un PAP pour près de 600 000 allocataires du RMI, au lieu de 200 000 « nouveaux départs » actuellement.

Pour ces publics, une nouvelle prestation d'accompagnement après reprise d'emploi est créée, afin de favoriser une insertion professionnelle durable, et les aides à la mobilité géographiques servies par l'ANPE intégreront une nouvelle aide destinée à favoriser la reprise d'emploi lorsqu'elle s'effectue hors du bassin d'emploi, dans des secteurs où existent des difficultés de recrutement.

En définitive, la mise en _uvre du programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND) signifie donc pour l'ANPE un effort sans précédent d'accueil individualisé des publics et un renforcement des actions de suivi, d'évaluation et d'accompagnement.

b) Le maintien des actions en faveur des publics prioritaires

Les actions spécifiques en direction des jeunes, des publics en difficulté et des travailleurs handicapés font l'objet d'une dotation de 7,755 milliards d'euros (à comparer avec la dotation de 7,830 milliards d'euros inscrite en loi de finances pour 2001). Trois grands types d'actions doivent être distingués : les actions spécifiques en faveur des jeunes, les actions d'insertion en faveur des publics en difficulté et les actions en faveur des travailleurs handicapés.

(en millions d'euros)

	Loi de finances pour 2001	Projet de loi de finances pour 2002	Evolution en %
I - Actions spécifiques en faveur des jeunes
Emplois jeunes	3355,36	3234,36	- 3,6 %
Réseau d'accueil, TRACE et bourse d'accès à l'emploi	76,40	174,44	+ 128,3 %
Sous-total	3431,76	3408,80	- 0,7 %
II - Actions d'insertion des publics en difficulté
Dont Contrats emploi solidarité	995,49	1015,62	+ 2 %
Dont Contrats emploi consolidé	849,75	999	+ 17,6 %
Dont Contrats emploi villes	10,82	6,71	- 38 %
Dont Contrats initiative emploi	1085,74	781,45	- 28 %
Dont programme chômeurs de longue durée	387,56	394,87	+ 1,9 %
Dont insertion par l'économique	146,49	164,64	+ 12,4 %
Sous-total	3506,81	3389,76	- 3,3 %
III - Actions en faveur des travailleurs handicapés
	891,90	957,16	+ 7,3 %
TOTAL de l'ensemble des crédits	7 830,47	7 755,72	- 1 %

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, octobre 2001

B. UNE POLITIQUE D'AIDE AUX PUBLICS EN DIFFICULTÉ QUI PASSE PAR LE CIBLAGE DES CONTRATS AIDÉS, LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION ET LA PROMOTION DE L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE

La politique de recentrage des contrats aidés sur les public fragilisés est confirmée. Les crédits accordés permettent pour 2002 de financer correctement ces outils d'insertion que sont les contrats emploi solidarité, les contrats emplois consolidés et les contrats initiative emploi.

1. De la bonne utilisation des contrats aidés

a) Des crédits en légère hausse pour les contrats emploi solidarité (CES)

Les contrats emploi-solidarité restent un des outils privilégiés de la politique d'aide à l'accès à l'emploi, même si leur nombre a eu tendance à décroître par rapport au début des années 90. Il faut rappeler que de 1990 à fin décembre 1995, le nombre annuel d'entrées en contrat emploi-solidarité a été multiplié par 2,8, passant de 253 000 en 1990 à 720 000 en 1995. Depuis 1995, le nombre de conventions contrat emploi-solidarité conclues chaque année diminue régulièrement. En 2000, 370 000 conventions ont été signées, ce qui représente 36 000 conventions de moins par rapport à l'année 1999.

Le rapporteur estime que les efforts doivent être maintenus pour attribuer les CES aux seules personnes qui peuvent en tirer un réel bénéfice en termes de resocialisation et d'accès à l'emploi, et pour réserver ces contrats aidés aux employeurs les plus actifs en terme d'insertion. Ainsi, conformément à la loi d'orientation et de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 et son décret d'application du 9 décembre 1998, le dispositif CES doit être réservé aux seules personnes qui ne sont pas susceptibles d'occuper un emploi ordinaire ou de participer à une formation qualifiante et aux employeurs qui mettent en place les moyens d'accompagnement nécessaires pour réussir l'insertion de leurs salariés en CES.

Le CES doit par ailleurs demeurer un contrat court, au cours duquel les salariés bénéficient d'actions d'orientation professionnelle ou de formation, et d'un accompagnement vers l'emploi. Pour s'assurer de l'implication des employeurs, des chartes de qualité ont été instituées : elles peuvent être conclues entre les directions départementales du travail et de l'emploi et les employeurs et peuvent comprendre des clauses relatives au dépôt des offres d'emploi à l'ANPE, à l'organisation du suivi individualisé du salarié dans l'organisme employeur ainsi qu'à la mise en _uvre d'actions de formation et d'accompagnement vers l'emploi.

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, octobre 2001

Il faut noter une certaine évolution des caractéristiques des publics en 2000. La part des adultes d'âge moyen (tranche d'âge 26-49 ans) a crû de façon significative (elle est passée de 57 % en 1993 à 66,6 % en 2000) de même que celle des salariés de plus de cinquante ans (qui est passé de 7 % en 1993 à 12 % en 2000). Depuis la mise en _uvre du dispositif des emplois-jeunes, la part des jeunes dans le dispositif a diminué et ne représente plus que 21,2 % en 2000 contre 29 % en 1997. Les femmes restent les principales bénéficiaires du contrat emploi solidarité (63 %). En 2000, 80 % des bénéficiaires étaient des chômeurs de longue durée. Parmi eux, plus de 35 % se trouvaient au chômage depuis plus de trois ans et 37 % des contrats étaient conclus avec des bénéficiaires du RMI.

36,8 % des conventions sont conclues par des associations, 20,5 % par des collectivités territoriales et 37 % par des établissements publics.

	18/25 ans	26-49 ans	50 ans et plus	Hommes	Femmes	Chômeurs de longue durée	Travailleurs handicapés	Bénéficiaires du RMI
1999	22,5%	66,2%	11,3%	37,3%	62,7%	80%	9,2%	37,7%
2000	21,2%	66,6%	12%	37%	63%	80%	9,3%	37%
2001 1er trimestre	20%	66,5%	13,3%	37,3%	62,7%	78,2%	10%	38%

Source : ministère de l'emploi, octobre 2001

Comme on l'a précédemment noté, afin de faire face à l'évolution du marché du travail, le Gouvernement a décidé d'ouvrir 80 000 places nouvelles en CES au deuxième semestre 2001, s'ajoutant au 260 000 budgétées sur l'année.

Pour 2002, les crédits s'élèvent à 1,015 milliard d'euros (soit 6,662 milliards de francs) pour 260 000 entrées, soit une légère hausse par rapport à 2001 (0,995 milliard d'euros soit 6,53 milliards de francs) pour un même nombre d'entrées en loi de finances.

b) Le maintien du dispositif des CEC

Il faut tout d'abord rappeler que le contrat emploi consolidé a été institué par la loi n°92-722 du 29 juillet 1992 (article L. 322-4-8-1 du code du travail) afin de faciliter l'insertion professionnelle des titulaires de contrats emploi solidarité sans perspective d'emploi ou de formation à l'issue de leur contrat. La loi n °98-567 du 29 juillet 1998 déjà citée et le décret d'application du 9 décembre 1998, ont reconfiguré le dispositif CEC. Le champ des publics éligibles à la mesure a été élargi et il est désormais possible d'entrer en CEC sans CES préalable.

Crédits consacrés au CEC et effectifs concernés par année

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, octobre 2001

L'aide de l'Etat a été modulée en fonction des difficultés d'accès à l'emploi. Ainsi, il a été créé un CEC avec un taux de prise en charge constant par l'Etat de 80 % pendant toute la durée du contrat, en plus du CEC à taux dégressif (de 60 % à 20 %). Dans tous les cas, l'aide de l'Etat se poursuit au maximum pendant cinq ans sur la base d'un salaire plafonné à 120 % du SMIC et pour une durée maximale de travail de 30 heures hebdomadaires. Le CEC pris en charge à 80 % vise à aider les personnes dénuées de toute autre perspective d'emploi ou de formation en raison d'un cumul de difficultés liées notamment à l'âge, à l'état de santé ou à la situation matérielle.

· S'agissant des principales caractéristiques des publics et des employeurs, on peut noter que la part des adultes est majoritaire, puisqu'elle représente 68,5 % des bénéficiaires de CEC alors que les jeunes ne sont que 7,5 %, les personnes de moins de vingt-cinq ans étant recrutées de préférence dans le cadre du programme « nouveaux services, nouveaux emplois ». En revanche, les personnes de plus de 50 ans représentent 24 % du volume total, soit une part qui s'accroît au cours des deux dernières années. En outre, les CEC sont principalement conclus en faveur des femmes (61 % des conventions). Les bénéficiaires du CEC sont chômeurs de longue durée à 72,8 %. 31,2 % ont plus de trois ans d'ancienneté au chômage. Par ailleurs, 27 % sont allocataires du RMI et 12,5 % sont des travailleurs handicapés, soit une progression du poids des publics les plus en difficulté dans la mesure.

Les principaux employeurs sont les associations, puisqu'elles embauchent 41,8 % des CEC, suivies par les collectivités locales avec 38,2 % qui occupent désormais la seconde place en raison de leur forte mobilisation autour du programme « nouveaux services, nouveaux emplois ». Par ailleurs, la part des établissements publics progresse (17,7 %) dont 12,3 % sont des établissements publics locaux d'enseignement, ce qui constitue une tendance nouvelle.

· Les dépenses engagées au titre des contrats emploi consolidé progressent régulièrement d'une année sur l'autre : 4,147 milliards de francs (632,28 millions d'euros) en 1999 et 4,478 milliards de francs (682,69 millions d'euros) en 2000. Cette progression s'explique surtout par l'augmentation du nombre de conventions signées d'une année sur l'autre. Les frais de formation pris en charge par l'Etat et engagés au bénéfice des titulaires de contrat emploi consolidé ont représenté, en 1999, 51,6 millions de francs (7,866 millions d'euros), chiffre stable par rapport aux années précédentes.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à 999 millions d'euros (soit 6,553 milliards de francs) pour 45 000 conventions nouvelles. Au 30 juin 2001, 3,544 milliards de francs (540 millions d'euros) de crédits ont été consommés.

c) La réforme des contrats initiative emploi (CIE)

Créé en 1995, le CIE vise à faciliter l'insertion professionnelle dans le secteur marchand des personnes les plus en difficulté. Il s'agit d'un dispositif fortement incitatif, fondé essentiellement sur le versement d'une aide pour l'embauche des personnes les plus en difficulté et sur une exonération des charges de sécurité sociale.

Rappelons que l'année 2000 a permis la signature de 137 701 contrats initiative emploi. Le recentrage en faveur des publics prioritaires s'est accentué puisque ces publics représentent désormais 84,3 % des CIE conclus (+ 0,9 point par rapport à 1999). La part des publics dont l'embauche ouvre droit à la prime de 2 000 francs (300 euros) est de 66,9 % (plus 3,4 points par rapport à 1999). Globalement les publics prioritaires regroupent une population plus masculine et moins formée. Parmi ces publics prioritaires, on note une progression de la part des demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de trois ans (11,4 %). La part des bénéficiaires du RMI (18,4 %) et de l'ASS (7 %) reste stable. Ce sont les demandeurs d'emploi de longue durée âgés de plus de cinquante ans (16,7 %) et les travailleurs handicapés (17 %) qui profitent le plus de l'accroissement de la part des publics prioritaires.

Comme les années précédentes, ce sont les très petits établissements qui embauchent en majorité : 72 % ont moins de dix salariés. Plus des deux tiers des établissements ayant conclu un contrat initiative emploi appartiennent au secteur tertiaire (67 %), 16 % à l'industrie et 14,5 % au BTP. Les très petits établissements recrutent davantage de publics prioritaires.

· En 2001, 4,309 milliards de francs (soit 656,90 millions d'euros) étaient inscrits au chapitre 44-70, article 32, pour les exonérations, et 2,813 milliards de francs (428,84 millions d'euros) au chapitre 44-70, article 31, pour le fonctionnement du contrat initiative emploi dont 13,79 millions de francs (2,10 millions d'euros) pour financer le coût de la formation et 1,75 million de francs (0,27 million d'euros) pour financer le coût du tutorat. En loi de finances initiale de la même année, le nombre de CIE à conclure en 2001 avait été fixé à 125 000. Au 30 juin 2001, 57 841 contrats initiative-emploi ont été conclus pour une dépense de 1,475 milliards de francs (224,87 millions d'euros) pour les aides forfaitaires et de 2,284 milliards de francs (348,30 millions d'euros) pour les exonérations.

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit l'inscription de 2,807 milliards de francs (427,92 millions d'euros) pour les exonérations, et de 2,319 milliards de francs (353,53 millions d'euros) pour le fonctionnement du contrat initiative emploi. Les aides à la formation et au tutorat seront financées dans le cadre du fonctionnement du contrat initiative emploi. Ces crédits permettront la conclusion de 90 000 conventions en 2002, le volume étant ajusté du fait de l'amélioration de la situation de l'emploi et correspondant à l'exécution 2001.

· Il faut par ailleurs relever que l'article 68 rattaché du projet de loi de finances vise à mettre en _uvre une réforme des CIE afin de poursuivre et renforcer la mobilisation du dispositif en faveur des publics les plus éloignés de l'emploi et de le mettre en cohérence avec la politique d'allégement de charges associée aux trente-cinq heures.

Le dispositif se recentre sur les demandeurs d'emploi de très longue durée (plus de deux ans de chômage), les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation de parent isolé, les demandeurs d'emploi de longue durée soit âgés de plus de cinquante ans soit résidant en zones urbaines sensibles, les personnes ayant fait ou faisant l'objet de peine privative de liberté présentant de réelles difficultés d'accès à l'emploi ainsi que certaines catégories de travailleurs handicapés. Le système d'aide à l'employeur est simplifié grâce à la substitution à l'exonération spécifique des allégements de charges sociales liés aux trente-cinq heures. La dotation inscrite au chapitre 44-70 art 32 du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité est donc en diminution dès 2002 par rapport à celle de 2001.

2. La nécessité de lutter contre les phénomènes d'exclusion du monde du travail et de renforcer les structures de l'insertion par l'économique

a) Le programme TRACE et le nouveau dispositif de bourse d'accès à l'emploi

Engagé en novembre 1998 dans le cadre du premier programme de lutte contre les exclusions, le programme TRACE avait bénéficié à la fin de 2000 à près de 100 000 jeunes âgés de 18 à 25 ans. Les objectifs pour 2002 sont ambitieux puisqu'il est prévu de renforcer le programme avec 98 000 entrées nouvelles soit 120 000 jeunes dans le dispositif TRACE à la fin de 2002. La réalisation du programme est confiée au réseau d'accueil des jeunes - missions locales et PAIO - ainsi qu'à des opérateurs externes. Les crédits prévus à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2002 se montent à 40,92 millions d'euros au chapitre 44-70 (soit 268,42 millions de francs).

Notons que l'article 69 du projet de loi de finances pour 2002 met en place à titre expérimental et à compter du 1^er janvier 2002 une bourse d'accès à l'emploi pour les jeunes du programme TRACE. Cette bourse permet aux jeunes (notamment ceux ne touchant pas le RMI) de bénéficier d'une relative sécurité financière pendant la durée de leur parcours d'insertion. Le coût de cette mesure est de 76,2 millions d'euros en 2002. Le montant maximal de cette bourse qui doit être fixé par décret serait fixé à 300 euros par mois (moins de 1968 francs).

b) Des efforts significatifs pour promouvoir les structures d'insertion par l'économique

Il faut distinguer les entreprises d'insertion, les entreprises de travail temporaire et les associations intermédiaires.

· Les entreprises d'insertion se situent dans l'économie marchande. Comme toute entreprise, elles produisent des biens et des services destinés au marché et leurs ressources proviennent essentiellement de leurs ventes. Les aides de l'Etat viennent compenser l'effort spécifique qu'elles consentent pour l'embauche de personnes en difficulté : surcoûts liés à la rotation des personnes en difficulté et à leur faible productivité, coût de leur encadrement et de l'accompagnement social.

En 2000, le nombre d'entreprises d'insertion en activité conventionnées par les directions départementales du travail et de l'emploi était de 861 (796 en 1999). Elles ont embauché un flux de 25 440 personnes en insertion, dont environ 21 440 personnes en contrat à durée déterminée (d'une durée maximale de deux ans) sur des postes aidés par la subvention forfaitaire et 4000 sur les contrats aidés classiques : contrat initiative emploi, contrats d'insertion en alternance. La signature des 21 440 contrats sur des postes d'insertion correspond au financement de 9 825 postes d'insertion équivalents temps plein.

Les principales activités développées par ces entreprises en 2000 relèvent du bâtiment et des travaux publics (23 %), des activités de déchetterie, récupération et commerce d'occasion (20 %), de l'environnement et de l'entretien d'espaces verts ou de forêts (17 %), des services culturels et sportifs et des services rendus aux entreprises (11 %), des services rendus aux particuliers (4 %) et de l'industrie (4 %). Les salariés en insertion sont majoritairement des hommes (67 %). Les jeunes représentent 27,8 %, les personnes d'âge moyen (26-49 ans) 64,3 % et les personnes de plus de 50 ans (7,9 %). Ils sont demandeurs d'emploi depuis plus d'un an pour 68,4 % d'entre eux, et 18,4 % sont chômeurs de très longue durée (plus de trois ans de chômage). En outre, 42 % des salariés en insertion sont bénéficiaires du RMI. Les emplois occupés par les salariés en insertion restent pour près de la moitié des emplois d'ouvriers non qualifiés.

· Les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), créées par la loi du 31 décembre 1991, se sont développées dans le cadre réglementaire du travail temporaire, en utilisant les offres d'emploi de ce secteur pour donner aux personnes, qui rencontrent de grandes difficultés pour accéder à l'emploi et qu'elles accompagnent, l'occasion d'une mise en emploi, d'une expérience professionnelle qui pourra être valorisée, ou d'une qualification.

En 2000, le nombre de ces entreprises en activité était de 274 et le nombre de postes d'accompagnement financé par l'Etat était de 700. Elles ont mis à disposition environ 8400 personnes en insertion (équivalent temps plein). En 1999 le nombre d'ETTI en activité était de 241 et le nombre de postes d'accompagnement financés par l'État était de 589. Elles ont mis à disposition environ 7100 personnes équivalent temps plein. Le développement de ces structures tient pour partie à la transformation d'associations intermédiaires en ETTI pour la partie de leur activité en direction des entreprises.

Au cours des missions qu'elles ont effectuées, les personnes en insertion ont surtout été affectées à des emplois de manutention ou de magasinage (24,1 %), à des emplois du bâtiment (23,8 %), à des emplois agricoles ou forestiers et liés à l'environnement (8 %), à des emplois d'entretien et de nettoyage (5,3 %), à des emplois de services (restauration, hôtellerie hôpitaux et établissements scolaires (3,5 %). Les salariés en insertion dans ces entreprises sont majoritairement des hommes (69,2 %). Les jeunes représentent 34,9 % et les personnes d'âge moyen (26-49 ans) 59,5 %. Ils sont demandeurs d'emploi depuis plus d'un an pour 61 % d'entre eux, et 17,5 % sont chômeurs de très longue durée (plus de trois ans de chômage).

· Quant aux associations intermédiaires, créées par la loi du 27 janvier 1987, elles ont pour objet d'embaucher des personnes en grande difficulté d'insertion professionnelle ou sociale pour les mettre à disposition de particuliers, d'entreprises ou de collectivités dans un but de réinsertion.

La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a modifié ce dispositif en imposant à toutes les associations intermédiaires un conventionnement, en limitant les heures de mises à disposition auprès des entreprises à 240 heures par an et par salarié et en obligeant le public travaillant en entreprise à être agréé par l'ANPE. Les salariés en insertion embauchés par les associations intermédiaires, que leur mise à disposition donne lieu ou non à un agrément par l'ANPE, ouvrent droit à une exonération totale des cotisations patronales d'assurances sociales et d'allocations familiales, dans la limite de 750 heures par salarié et par an, et au versement d'une cotisation forfaitaire d'accidents du travail dans cette limite.

Les salariés des associations intermédiaires effectuent principalement des travaux peu qualifiés, qui constituent à eux seuls près des deux tiers des activités effectuées : emplois auprès de particuliers (51,9 % des heures travaillées), emplois en entreprise ou collectivité (48,1 %) principalement emplois de manutention et emplois d'entretien ou de nettoyage. La durée moyenne d'un contrat en heures dans l'année est de 64 heures chez le particulier. Les entreprises du secteur marchand et les organismes du secteur non marchand recourent aux salariés des associations intermédiaires pour des missions plus longues, 247 heures en moyenne. Dans l'ensemble, les femmes sont majoritaires (59,3%) parmi les salariés des associations intermédiaires. 64% des salariés ont entre 26 et 49 ans. Chez les salariés des associations intermédiaires, 81,7% sont inscrits à l'ANPE dont 59,4%% depuis plus d'un an.

· Les crédits inscrits pour le budget 2002 à hauteur de 92,99 millions d'euros (61,28 millions d'euros sur l'article 51 et 31,71 millions d'euros sur l'article 54), complétés par le fonds social européen FSE (25,92 millions d'euros), doivent permettre de financer 11 410 postes d'insertion et 700 postes d'accompagnement dans les entreprises de travail temporaire. Dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale présenté par la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Elisabeth Guiguou, le 18 juillet 2001, le Gouvernement a souhaité renforcer les moyens des entreprises d'insertion qui recrutent un public extrêmement précaire. Le montant de l'aide au poste passe, pour les entreprises d'insertion restées à trente-neuf heures, à 8 384,7 euros (55 000 francs) et à 9 680,5 euros (63 500 francs) pour celles passées aux trente-cinq heures. Ainsi que la ministre l'a annoncé, la revalorisation de l'aide aux postes d'insertion dans les entreprises d'insertion et l'aide à l'accompagnement prévue pour les associations intermédiaires participent de l'amélioration souhaitée de l'encadrement et l'accompagnement réalisés dans ces structures. En effet, la personnalisation du suivi des personnes en insertion est un des facteurs déterminants de réussite de l'insertion de personnes en grande difficulté.

II.- LES PERSPECTIVES DE CONSOLIDATION DU PROGRAMME DES EMPLOIS-JEUNES

Quatre années après l'adoption de la loi du 16 octobre 1997, il apparaît clairement que le programme des emplois jeunes est un succès puisque il a permis de développer des activités que l'on peut qualifier d'activités à valeur sociale ajoutée et a fourni l'occasion à de nombreux jeunes de démontrer leurs compétences et leur savoir-faire.

A. DES EMPLOIS CRÉÉS DANS DES SECTEURS TRÈS DIVERS QUI ONT INCONTESTABLEMENT RÉPONDU À DES BESOINS À SATISFAIRE

Au 31 août 2001, 321 000 jeunes étaient passés par le dispositif. Le nombre d'emplois ainsi créés depuis 1997 est évalué à 272 000. Le nombre des embauches est devenu supérieur à celui des emplois créés en raison du remplacement des jeunes ayant quitté le dispositif en cours de contrat. A l'éducation nationale, 70 000 emplois ont été créés, et 89 550 embauches réalisées. Par ailleurs, 20 000 postes ont été créés pour des activités de sécurité de proximité au sein de la police nationale et 23 650 jeunes recrutés. Enfin 2000 postes ont été ouverts au ministère de la justice et 1800 agents de justice recrutés. Les projets d'activités portés par les associations et les collectivités locales, qui ont été conventionnés, ont permis plus de 180 000 créations d'emplois et plus de 197 600 embauches. Il faut rappeler que le seuil de 350 000 emplois doit être franchi en principe au cours de l'automne 2002.

1. Des services qui paraissent désormais indispensables à la vie quotidienne dans de nombreux quartiers ou zones rurales

a) La large part des services contribuant au renforcement de la cohésion sociale au sens large du terme

Les services qui contribuent au renforcement de la cohésion sociale et au développement de la solidarité (18 %), viennent au premier plan. Ce secteur a fait l'objet de nombreuses initiatives visant à améliorer la prise en charge des personnes âgées. Les actions menées dans le cadre des emplois-jeunes visent à la lutte contre l'isolement de ces personnes, à l'aide dans la vie quotidienne, à l'amélioration de l'accès aux loisirs et de l'accueil et de l'intégration dans les maisons de retraite. Les services ont contribué également à prévenir des situations d'exclusion ou de ruptures familiales et professionnelles, à favoriser l'accès au droit et l'accompagnement éducatif pour les personnes les plus démunies. D'autres services ont permis de développer une aide multiforme à la vie des personnes handicapées tant pour faciliter leur déplacement que l'intégration scolaire des enfants, l'accès à la culture ou au sport.

Secteur également caractérisé par l'importance et la diversité des services, le secteur de l'environnement (13,5 %), a permis de répondre à la forte aspiration à une meilleure qualité de vie dans une société qui consomme davantage. Le traitement des déchets, la protection de l'environnement, la prévention des pollutions sont très souvent représentés de même que les économies d'énergie et la protection du patrimoine.

Le développement des services dans le secteur de la culture (11 %) doit également être relevé. Il concerne principalement le développement et l'accès aux nouvelles technologies de communication et d'information, l'accès à la lecture ou à d'autres pratiques culturelles dans les quartiers ou en milieu rural et, en lien avec le secteur du tourisme (4,2 %) et celui de l'environnement, la valorisation et la promotion du patrimoine. On note par ailleurs la création de services pour le développement du sport (12 %) dans de nombreuses disciplines. Dans le domaine du logement et de la vie des quartiers (7,7 %), les services ont répondu à des besoins en matière de médiation sociale, d'insertion dans le logement, d'amélioration des relations entre les usagers et les institutions et services administratifs mais également de soutien au développement de la vie associative. Ils ont été mis en place à l'initiative de collectivités, de gestionnaires de service public, de bailleurs sociaux et d'associations.

Au sein même de l'éducation nationale, le soutien apporté aux élèves par les aides-éducateurs (70 000 postes créés) a contribué à l'amélioration de la vie scolaire dans les établissements, au développement des activités d'encadrement et d'animation. Il a permis de faciliter l'accès des élèves aux nouvelles technologies d'information et de communication, de développer les activités de documentation , de renforcer l'appui aux élèves en situation d'échec scolaire. Ce sont principalement les écoles (61 %) et les collèges (31 %) qui en ont bénéficié notamment ceux situés en zone d'éducation prioritaire (ZEP) ou en zone urbaine sensible (ZUS) de la politique de la ville.

Enfin, l'action des 23 650 adjoints de sécurité recrutés par le ministère de l'intérieur a permis d'améliorer, notamment dans les quartiers sensibles, l'action de proximité de la police nationale à travers le renforcement de l'îlotage ou l'amélioration de l'accueil dans les commissariats, tandis que les agents de justice sont affectés aux services judiciaires, à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire.

b) Des métiers nouveaux, en construction ou recomposés

Ces services peuvent correspondre à des métiers nouveaux ou en construction, qui vont structurer une filière professionnelle : c'est par exemple le cas de la médiation sociale de proximité qui, grâce à ce programme, connaît un développement important et homogène, dépassant les quelques expérimentations ponctuelles menées par des villes en pointe qui ont anticipé les besoins dans ce domaine. Il s'agit aussi souvent de métiers «  recomposés » parfois anciens, mais ayant connu de fortes évolutions dans leur contenu : c'est l'exemple de l'adaptation des métiers de l'animation sportive ou culturelle aux situations particulières rencontrées dans les quartiers où la dimension sociale et de médiation prend tout son sens. C'est aussi le cas des métiers liés à l'entretien de l'environnement ou à la valorisation du patrimoine, avec la prise en compte de la dimension éducative pour les jeunes et des activités du secteur social en particulier pour l'accueil et l'accompagnement des personnes âgées ou des handicapées.

Enfin des services sont portés par des métiers existants, mais connaissant une extension et une diversification sur de nouveaux territoires où ils n'existaient pas (dans certains quartiers, dans les zones rurales) ou à destination de nouveaux usagers : c'est vrai de beaucoup de métiers sportifs, de l'animation de la vie associative, des métiers du développement local ou du développement touristique.

2. Des jeunes aux profils et aux compétences divers qui peuvent encore accomplir de nouveaux progrès en termes de professionnalisation

Pour ce qui concerne le champ des emplois gérés directement par le ministère de l'emploi et de la solidarité, compte tenu de la grande diversité des emplois proposés, des jeunes de tous niveaux de qualification ont pu trouver leur place au sein des activités créées.

a) Les caractéristiques des bénéficiaires

Dans les associations et les collectivités locales, un tiers des jeunes recrutés a un niveau de diplôme inférieur au baccalauréat, un tiers a le niveau du baccalauréat, un tiers un niveau supérieur. Les jeunes recrutés ont, pour 83,6 % d'entre eux, moins de vingt-six ans, 16,4 % ayant entre vingt-six et vingt-neuf ans à la date de l'embauche. Ils étaient précédemment soit à la recherche d'un emploi (près des trois quarts), soit encore scolarisés, soit bénéficiaires d'un contrat d'insertion aidé par l'État. Les embauches de jeunes des quartiers en difficulté, qui suscitent une attention toute particulière, représentent environ 10 % du total des embauches. Plus des deux tiers des jeunes qui sont sortis du programme avant l'échéance de leur contrat ont accédé à un autre emploi.

b) L'enjeu de la professionnalisation

Les services créés doivent être utiles et durables, c'est pourquoi il est nécessaire de veiller à ce qu'ils répondent efficacement aux besoins sociaux qui ont justifié leur création. Pour cela, il faut aider à ce que les services soient gérés de façon professionnelle, que les prestations soient de qualité, que la satisfaction du client ou de l'usager reste le souci majeur des porteurs de projets.

Il s'agit également d'offrir aux jeunes une véritable expérience professionnelle durable, qui leur permette de poursuivre leur carrière soit au sein de l'activité pour laquelle ils ont été recrutés, soit dans un autre cadre. Il faut donc veiller à ce que ces cinq années leur permettent de développer leurs compétences et de les valoriser, notamment à travers une validation de l'expérience acquise. C'est pourquoi ont été mises en place des instances qui visent à identifier les besoins des employeurs et les aides qu'il convient de leur offrir ainsi qu'aux jeunes recrutés dans le cadre du programme.

Chaque préfet de région avec l'appui du directeur départemental du travail et de l'emploi, en accord avec le recteur d'académie et le président du conseil régional, a ainsi constitué une plate-forme régionale de professionnalisation qui rassemble les différents services déconcentrés concernés par le programme, ainsi que l'AFPA, l'ANPE, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Cette plate-forme a en particulier pour fonction d'organiser le processus de professionnalisation en lien avec les besoins exprimés par les employeurs et les jeunes. Elle intervient à la demande des porteurs de projets ou des jeunes, avec le concours technique des services déconcentrés des ministères.

Quant à la cellule nationale de professionnalisation, elle a une triple fonction. La première est de mettre en réseau l'ensemble des plates-formes, c'est à dire faire circuler l'information, assurer la diffusion de leurs travaux, les consolider et les mettre en cohérence. La deuxième est de relayer la demande d'assistance technique des plates-formes sur des sujets touchant la professionnalisation auprès de l'ensemble des ministères et services nationaux. La troisième est de faire progresser certains dossiers au niveau national ; cela a été le cas s'agissant de la question de la validation des compétences qui fait l'objet de dispositions précises dans le projet de loi relatif à la modernisation sociale en cours d'examen.

B. DES PERSPECTIVES POSITIVES TRACÉES PAR LE PLAN GOUVERNEMENTAL DU 6 JUIN 2001

Le plan gouvernemental intitulé « avenir des NSEJ » présenté le 6 juin 2001 vise à inscrire les services dans la durée. Les mesures annoncées répondent aux situations des associations et des collectivités locales.

1. Des mesures adaptées au cas des associations

A la fin septembre 2001, elles ont créé 84 000 emplois générant 107 000 embauches. On peut estimer que dans plus de la moitié des cas, les associations ne dégageront pas des recettes suffisantes leur permettant d'envisager une autonomie financière.

· Une faculté sera ainsi ouverte à ces associations de différer, à leur demande, une partie du versement de l'aide de l'Etat au-delà de la période initiale de cinq ans prévue dans la convention. L'association qui optera pour cette mesure constituera une « épargne » sur l'aide initiale qui peut être d'une durée de un, deux ou trois ans, selon la date de création du poste concerné. Le reversement de ces aides « épargnées » interviendra durant les trois années qui suivent la période conventionnelle initiale, et sera abondé d'une prime de 100 000 francs répartie sur trois années supplémentaires. Cette mesure permet de porter de cinq à huit ans la durée globale de l'aide à la consolidation des activités créées.

· Dans 45 % des cas, les recettes complémentaires dégagées par les associations ne permettront pas aux associations d'envisager une autonomie financière au terme de la période d'aide initiale de cinq ans. Ces nouveaux services concernent notamment les actions de solidarité au service des personnes en difficulté et des familles, la médiation sociale de proximité, l'intégration des personnes à autonomie réduite, les activités sportives, éducatives, culturelles et de loisirs dans les quartiers de la politique de la ville, le développement des territoires ruraux en difficultés et le soutien au développement de la vie associative et de la citoyenneté. Ces nouveaux services peuvent rencontrer des difficultés de financement, dues en premier lieu à la nature des activités et des publics qu'elles concernent. A l'issue des cinq ans de l'aide initiale de l'Etat, des conventions pluriannuelles pourront être mises en place au bénéfice de ces associations créatrices de nouveaux services répondant à des besoins collectifs d'intérêt général non solvabilisables entièrement et nécessitant une aide financière complémentaire de l'Etat. Ces conventions pluriannuelles seront d'une durée de trois ans. L'aide moyenne est fixée à 70 000 francs par an et par emploi. Elle sera modulable au cas par cas, en fonction des besoins des services.

2. Des aides à la consolidation prévues pour certaines collectivités locales

Fin septembre 2001, plus de 60 000 emplois ont été créés au sein des collectivités locales (communes, communautés de communes, conseils généraux, conseils régionaux) ayant généré plus de 70 000 embauches. 31 % des emplois ont été créés dans des communes de moins de 5000 habitants et 31 % dans celles de plus de 30 000 habitants. Les services développés au sein des collectivités concernent principalement six secteurs d'activités : médico-social, environnement, culture, développement local et nouvelles technologies, sport, périscolaire et socio-éducatif ; la grande majorité de ces activités, qui participent à la modernisation du service public local, devrait pouvoir être consolidée au terme des cinq ans de l'aide de l'Etat.

L'aide à la consolidation des activités créées prendra deux formes principales :

- L'adaptation des cadres d'emploi de la fonction publique territoriale

Cette adaptation, par la création de spécialités au sein des cadres d'emploi existants, voire par la création de nouveaux cadres d'emploi, permettra de prendre en compte la nouveauté des fonctions exercées par les jeunes, et de les inscrire de manière durable dans les missions des personnels des collectivités locales. Ainsi le conseil supérieur de la fonction publique territoriale a examiné dans sa séance du 5 juillet 2001, une première série de modifications regroupées en deux décrets (l'un relatif à l'instauration du troisième concours, l'autre ayant pour objet la mise à jour des missions) touchant cinq cadres d'emplois de catégorie C et B (adjoints d'animation, animateurs, agents qualifiés du patrimoine, assistants de conservation du patrimoine, rédacteurs), retenus notamment en fonction de l'importance des effectifs d'emplois jeunes exerçant des fonctions en adéquation avec les missions dévolues à ces cadres d'emplois (12 000 jeunes pourraient être concernés). Ce choix permettra de plus d'offrir un débouché statutaire aux emplois jeunes exerçant des fonctions de médiation sociale, fonctions que ces textes permettent d'adjoindre expressément au cadres d'emplois d'adjoints d'animation et d'animateurs.

- Une aide financière à certaines activités pour certaines collectivités locales

Confrontées à l'importance des besoins, certaines communes à faibles ressources et à fortes charges ou de petites communes en zone rurale fragilisée ont développé des projets pour améliorer la vie de leur concitoyens. Ces collectivités se trouveront en difficulté pour maintenir certains services de qualité et à forte valeur ajoutée sociale. L'objectif est de permettre le maintien de ces activités par l'attribution d'une aide spécifique à l'activité calculée sur une base de 50 000 francs en moyenne par an et par emploi pendant trois ans. Elle concernera potentiellement des activités correspondant à environ 10 000 emplois.

CONCLUSION

Si l'on compare la situation en 1997 avec la situation actuelle, l'amélioration globale de la situation de l'emploi apparaît tout à fait nette. Les actions volontaristes menées au cours de cette législature en faveur de l'emploi ont incontestablement porté leurs fruits. Les chiffres du chômage paraissent certes légèrement moins favorables depuis quelques mois, mais cela ne signifie nullement que la tendance soit réellement redevenue négative de façon plus durable. Le Gouvernement se mobilise en effet fortement pour que cette légère dégradation des résultats reste limitée et que le mouvement de créations d'emplois reprenne rapidement sa dynamique.

Les marges de financement dégagées au cours des dernières années permettent notamment de mettre en _uvre les orientations du nouveau programme de lutte contre la pauvreté et les exclusions, de maintenir un grand nombre de contrats aidés et de consolider le dispositif des emplois-jeunes. A ce sujet, on doit relever que l'utilité des emplois-jeunes, qui suscitait au départ un certain scepticisme de la part des membres de l'opposition par exemple, est aujourd'hui très largement admise. Le rapporteur se félicite de ce que le Gouvernement s'est engagé résolument dans une démarche de consolidation de très nombreux emplois ainsi créés.

Le projet de budget pour 2002 conforte les cinq orientations majeures de la politique de l'emploi du Gouvernement qui consistent à soutenir une croissance riche en emplois, à pérenniser bon nombre d'emplois-jeunes, à encourager le mouvement de réduction de la durée du travail, à améliorer les incitations et les aides à la création d'activités, tout en poursuivant par ailleurs la politique d'allégements du coût du travail. Mais le présent projet budget, qui apparaît à la fois complet et équilibré, est avant tout un budget de continuité par rapport à la loi de finances pour 2001. Comme l'année passée, il permet d'orienter une masse non négligeable de crédits vers des objectifs de lutte contre l'exclusion et d'accompagnement de retour à l'emploi. Le renforcement du service public de l'emploi, opéré depuis plusieurs années et confirmé par ce projet de budget, va dans ce sens. Le rapporteur plaide pour que les efforts en faveur de la rénovation de ce service public de l'emploi, qui a déjà fortement gagné en efficacité, s'intensifient encore au cours des années à venir.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, les crédits du travail et de l'emploi pour 2002, lors de sa première séance du mardi 30 octobre 2001.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

La commission est ensuite passée à l'examen pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, des crédits du travail et de l'emploi pour 2002.

M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, a indiqué en premier lieu que le projet de budget de l'emploi s'élevait pour 2002 à 110,1 milliards de francs soit 16,77 milliards d'euros, ce qui correspond à une baisse de 1,6 % par rapport à la loi de finances pour 2001. Cette baisse globale des crédits s'explique par un certain nombre de facteurs prévisibles comme par exemple la diminution du nombre de bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) ou le fait que les entreprises soient de plus en plus responsabilisées dans le financement des dispositifs de préretraite.

Ce projet de budget permet la poursuite des grandes priorités fixées par l'actuel Gouvernement en matière de politique de l'emploi. Afin d'accompagner l'évolution de la conjoncture économique tout en soutenant le marché de l'emploi, les dispositifs des contrats aidés continuent d'être mobilisés. Le Gouvernement a ainsi décidé d'ouvrir 80 000 places nouvelles en contrat emploi solidarité (CES) au deuxième semestre 2001, ces contrats devant s'ajouter aux 260 000 initialement budgétés pour cette année. Il faut rappeler que l'année passée, de nombreux observateurs avaient à juste titre plaidé pour l'augmentation des places en CES. Ce souhait a donc fini par être réalisé mais avec quelque retard.

Les contrats emplois consolidés (CEC) font également partie des outils privilégiés en matière d'insertion dans le monde du travail des publics fragilisés. Les crédits accordés sont passés de 4,1 milliards de francs en 1999 à 6,5 milliards de francs en 2002. Il est certain qu'une durée relativement longue de ces contrats est de nature à maximiser les chances d'insertion de leurs bénéficiaires. S'agissant des contrats initiative emploi (CIE), 90 000 conventions devraient être signées en 2002. Ce dispositif a été opportunément recentré sur des publics prioritaires et notamment les personnes au chômage depuis plus de deux ans.

D'une manière générale, il serait souhaitable que soient mis en place des contrats d'insertion à durée indéterminée au bénéfice des personnes se heurtant à de grandes difficultés d'intégration dans le monde du travail. Ces contrats pourraient opportunément être proposés aux personnes âgées de plus de cinquante ans ou handicapées. En effet, chacun sait que l'insertion durable d'un individu rencontrant des problèmes de socialisation importants par exemple ne peut pas toujours être effective au bout de seulement cinq années de contrat aidé.

En 2002, le Gouvernement met par ailleurs en place de nouveaux outils de la politique de l'emploi ; on peut citer la mise en place du système de bourses d'accès à l'emploi prévu par l'article 69 du projet de loi de finances pour 2002. Ces bourses sont destinées aux jeunes du programme Trajet d'accès à l'emploi (TRACE) qui ne bénéficient pas toujours de ressources acceptables pendant la durée de leur parcours d'insertion. Il s'agit d'assurer à ces jeunes une relative stabilité financière susceptible de les aider à construire un projet personnel à long terme. De même, le Gouvernement a mis en place le nouveau dispositif de l'EDEN (encouragement au développement d'entreprises nouvelles). Ce mécanisme, lancé à l'occasion de l'élaboration du programme des emplois-jeunes, constitue une façon pour le Gouvernement de favoriser chez les jeunes les initiatives créatrices de richesses. Le système aujourd'hui proposé ne consiste plus en des avances financières mais en des primes à la création d'entreprise dont le montant doit être modulé en fonction des caractéristiques du projet : 40 000 francs maximum pour un projet individuel et 500 000 francs pour un projet de reprise par les salariés de leur entreprise en difficulté.

Un des grands chantiers du Gouvernement est actuellement la consolidation des emplois-jeunes, près de cinq ans après leur mise en _uvre. Le Gouvernement s'est engagé dans une voie de pérennisation du dispositif puisque est prolongée l'aide forfaitaire à destination des associations grâce à un système d'une aide dégressive sur trois ans. Des problèmes de viabilité des emplois créés se posent en particulier pour les associations. A cet égard, il est permis de douter de la validité du chiffre annoncé officiellement de 30 % des associations dégageant d'ores et déjà suffisamment de ressources pour financer les emplois concernés. Il semble en fait que la majorité des associations n'ont pas les moyens de relayer le soutien financier de l'Etat au terme de la période de cinq ans.

S'agissant des collectivités locales, au delà de l'adaptation des cadres d'emploi et des concours de recrutement organisés dans la fonction publique territoriale - ce qui risque d'ailleurs d'avoir des conséquences lourdes sur les budgets locaux - il est prévu que le Gouvernement attribue des aides spécifiques pour certaines communes situées en zones rurales fragilisées ou dans les quartiers relevant de la politique de la ville.

En conclusion, le rapporteur pour avis a considéré que ce projet de budget pour l'emploi était sincère car il permettait l'ajustement effectif des moyens budgétaires aux évolutions des dispositifs aidés constatés en 2001 tout en contribuant à accompagner efficacement la conjoncture économique plus difficile prévue pour 2002.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a fait les observations suivantes :

- Il est pour le moins malaisé d'avoir une vision précise de l'ensemble de la politique de l'emploi et de son coût au travers du seul projet de budget. La politique du Gouvernement a avant tout consisté en une « sanctuarisation » du budget de l'Etat qui, comme prévu, n'est nullement mis à contribution pour le financement des trente-cinq heures. La politique de réduction du temps de travail, présentée comme une politique de créations d'emplois, est ainsi purement et simplement financée par les organismes de sécurité sociale, ce qui constitue un véritable détournement des fonds sociaux.

- On peut se demander de quels outils méthodologiques dispose le ministère pour évaluer l'efficacité des politiques de l'emploi menées depuis quatre ans. Les statistiques et chiffres annoncés par ce ministère apparaissent bien souvent comme le fruit d'extrapolations faisant fi des faits observés sur le terrain. Il est frappant de constater par exemple que la ministre de l'emploi et de la solidarité donne une fourchette large, comprise généralement entre 260 000 et 360 000 emplois, s'agissant du nombre d'emplois qu'aurait permis la mise en place des trente-cinq heures. Au-delà du nombre d'emplois prétendument créés par les trente-cinq heures, les chiffres fournis ne font jamais état, à l'inverse, des pertes d'emplois dues à cette même réduction du temps de travail. Il est avéré que les trente-cinq heures détruisent parfois des emplois dans les petites entreprises notamment, mais cette réalité est volontairement occultée.

- Une véritable évaluation des emplois aidés doit être menée. Il semble difficile de parler de pérennisation des emplois-jeunes alors que les employeurs publics, para-publics ou les associations ne disposent pas des ressources propres suffisantes pour financer les postes correspondants de façon durable.

M. Bernard Perrut, après avoir observé que les éléments financiers n'étaient pas les plus pertinents pour mesurer l'efficacité de la politique de l'emploi, a souhaité obtenir des précisions sur l'annonce faite dans la presse s'agissant d'une modification du mode de calcul relatif au taux de chômage. Il a ensuite fait les remarques suivantes :

- Un bilan précis des emplois-jeunes, département par département, s'avère aujourd'hui nécessaire. La difficulté de financer des emplois qui sont souvent devenus indispensables sur le terrain est évidente et les associations se tournent désormais vers les collectivités locales pour assurer les financements correspondants. On peut donc craindre que celles-ci ne soient appelées à se substituer à l'Etat en la matière.

- Des précisions quant à l'utilisation des crédits supplémentaires affectés à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) seraient opportunes dans la mesure où l'on constate que, dans certains secteurs, comme le bâtiment ou l'artisanat, les entreprises font de moins en moins appel aux services de l'emploi.

- On peut se réjouir de ce que les moyens affectés aux ateliers protégés et aux centres d'aide par le travail soient en augmentation. Ils restent cependant très en deçà des besoins en ce domaine.

- Les entreprises devraient pouvoir bénéficier d'une assistance pour faire face à la multitude d'obligations administratives auxquelles elles sont soumises en permanence. Il faut souligner la complexité des règles de financement des missions locales et les effets négatifs en termes de trésorerie posés par l'arrivée souvent tardive de certaines aides de l'Etat.

- La bourse d'accès à l'emploi, versée dans le cadre du programme TRACE représente un élément plutôt positif mais son caractère précaire ne permettra pas de résoudre durablement les difficultés des jeunes sans ressources.

Le président Jean Le Garrec a formulé les observations suivantes :

- L'existence du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) permet d'identifier la part des exonérations des cotisations sociales qui résulte des systèmes d'allégements décidés par le précédent gouvernement (c'est-à-dire les deux tiers) de celles issues des lois relatives à la réduction du temps de travail. Dans les années à venir, il faudra s'engager dans une intégration des exonérations dans le barème des cotisations sociales et, plus encore, dans une réforme des cotisations patronales ; il s'agit là de deux enjeux majeurs.

- Les emplois-jeunes ont permis de sortir certains jeunes de difficultés extrêmes. Le plan d'accompagnement qui a été annoncé en juin 2001 par le Gouvernement revêt la plus grande importance. Il devrait notamment permettre de mettre en place les financements mutualisés, ce qui constitue une condition de la pérennisation de certains emplois.

- Face aux coûts, toujours sous-estimés du chômage des jeunes en terme de conséquences sociales, le programme TRACE a représenté une réponse indispensable. On aurait tort de sous-estimer la valeur des actions de réinsertion menées dans ce cadre.

- Le contrat d'insertion à durée indéterminée tel que décrit par le rapporteur pour avis, c'est-à-dire un contrat destiné notamment aux personnes en situation d'exclusion à partir d'un certain âge ou aux personnes souffrant d'incapacité, constitue une idée intéressante devant être creusée. Elle présente toutefois des risques potentiels : il ne faudrait pas que l'instauration de tels contrats conduise à considérer que certaines personnes sont de fait définitivement hors d'état de s'insérer par elles-mêmes dans la société.

- Le taux de collection des offres d'emploi par l'ANPE est en augmentation, lente mais sensible, depuis deux ans. La professionnalisation des agents de l'ANPE est réelle ; elle permet d'assurer un suivi personnalisé de plus en plus sérieux des demandeurs d'emplois.

- Il est regrettable que les progrès en matière de simplification des procédures administratives restent si lents. Il s'agit là d'une caractéristique de notre organisation sociale qui paraît difficile à faire évoluer.

Mme Hélène Mignon a fait les observations suivantes :

- La mise en _uvre du programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND) demande un investissement très important de la part des agents de l'ANPE. Pour leur part, les chambres consulaires ont aussi un rôle à jouer dans l'aide aux entreprises.

- Il faut se féliciter de l'accroissement des crédits finançant l'insertion par l'économique. Pour des personnes en situation d'exclusion, la durée limitée de l'emploi en CES reste manifestement insuffisante et la création d'un contrat d'insertion à durée indéterminée comme cela a été suggéré par le rapporteur pour avis pourrait être intéressante.

- La mise en place d'une bourse d'accès à l'emploi est une avancée très importante. Il faut préciser qu'elle va coexister avec les dispositifs d'aide à l'insertion actuels. Elle permettra dans le cadre du parcours TRACE de garantir aux jeunes une stabilité indispensable à la construction de projets d'avenir.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, a donné les éléments suivants :

- Il existe des outils globaux d'évaluation des politiques de l'emploi à commencer par l'élaboration des différents taux de chômage - chômage des jeunes, chômage de longue durée. S'agissant des créations d'emplois dues aux trente-cinq heures par exemple, un indicateur fiable est le nombre d'entreprises ayant signé un accord de réduction du temps de travail et les emplois sauvegardés ou créés correspondants. Le problème est que ces indicateurs statistiques peuvent eux-mêmes donner lieu à des interprétations diverses. Cependant, si les membres de l'opposition ont considéré que le Gouvernement n'était en rien responsable d'une partie de la baisse du chômage au cours des dernières années, ils ne pourraient légitimement, le cas échéant, critiquer ce même Gouvernement sur son éventuelle responsabilité dans une possible augmentation des chiffres du chômage étant donné le ralentissement économique actuel et à venir.

- Pour ce qui est des emplois-jeunes, le chiffre de 30 % d'associations pouvant assurer la pérennité de ces emplois sans aide de l'Etat est avancé par le ministère. Cependant il serait plus exact de considérer que plus de la moitié des associations ne pourront pas financer seules des emplois-jeunes après l'échéance prévue par la loi. Les mesures annoncées par le Gouvernement pour aider à la fois les associations et les collectivités locales utilisant des emplois-jeunes prennent tout leur sens. Le rapporteur pour avis a rappelé qu'il avait toujours déclaré, y compris lors de l'examen du projet de loi relatif aux emplois-jeunes devant le Parlement à l'automne 1997, qu'une aide de l'Etat serait toujours indispensable car tous les emplois-jeunes ne pouvaient être solvabilisés. La vocation d'un jeune détenteur d'un emploi jeune ne peut pas être d'intégrer systématiquement la fonction publique en remplacement de fonctionnaires partis à la retraite. L'objectif est bien de transformer ces postes en emplois supplémentaires dans les structures qui les accueillent.

Le dispositif des emplois-jeunes a incontestablement montré son utilité. La preuve est faite que les emplois-jeunes correspondent à des besoins qui n'étaient jusqu'alors pas satisfaits. Cette réponse à des besoins réels doit donc être maintenue et ce, par un système d'aide dégressive.

- Pour ce qui est de l'insertion des jeunes, se pose le problème crucial des ressources des jeunes de moins de vingt-cinq ans notamment pendant les périodes interstitielles entre deux contrats d'insertion ou deux stages. Pour qu'une réelle insertion de ces jeunes soit possible, une certaine continuité des ressources mises à leur disposition est nécessaire. Il faut en effet avoir une approche pragmatique car en l'absence de ce type d'aides, c'est l'économie parallèle qui se développe.

- Concernant l'idée de contrat d'insertion à durée indéterminée, un tel dispositif dont les modalités restent à imaginer s'adresserait à une certaine population caractérisée par sa faible employabilité. En effet, il faut avoir conscience que certaines personnes ne pourront probablement jamais s'insérer dans les dispositifs de droit commun du marché de l'emploi. A l'heure actuelle, ces personnes, lorsqu'elles ont épuisé leur droit à l'insertion, doivent s'inscrire à nouveau au chômage. Un contrat d'insertion à durée indéterminée permettrait d'éviter de tels phénomènes.

Pour finir, le rapporteur pour avis s'est félicité de ce que les commissaires n'ont pas émis l'absence de critiques graves à l'encontre de l'architecture même du budget de l'emploi. Certains peuvent désapprouver les outils mis en place par le Gouvernement mais personne ne peut contester la réalité des financements accordés. Les dotations budgétaires correspondent véritablement aux outils choisis.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits du travail et de l'emploi pour 2002.

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N° 3321-XI.- Avis de M. Jean-Claude Boulard (commission des affaires culturelles) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Emploi et solidarité : travail et emploi.