N^° 3322

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

TOME I

AFFAIRES EUROPÉENNES

(ARTICLE 26 : ÉVALUATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU TITRE DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES)

PAR Mme MARIE-HÉLÈNE AUBERT,

Députée

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro 3320 (annexe n°2)

Lois de finances

La Commission des affaires étrangères est composée de : M. François Loncle, président ; M. Gérard Charasse, M. Georges Hage, M. Jean-Bernard Raimond, vice-présidents ; M. Roland Blum, M. Pierre Brana, Mme Monique Collange, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, Mme Nicole Ameline, M. René André, Mme Marie-Hélène Aubert, Mme Martine Aurillac, M. Édouard Balladur, M. Raymond Barre, M. Henri Bertholet, M. Jean-Louis Bianco, M. André Billardon, M. André Borel, M. Bernard Bosson, M. Philippe Briand, M. Bernard Brochand, M. Jean-Christophe Cambadélis, M. Hervé de Charette, M. Jean-Claude Decagny, M. Patrick Delnatte, M. Jean-Marie Demange, M. Xavier Deniau, M. Paul Dhaille, M. Jean-Paul Dupré, M. Charles Ehrmann, M. Jean-Michel Ferrand, M. Raymond Forni, M. Michel Fromet, M. Georges Frêche, M. Jean-Yves Gateaud, M. Jean Gaubert, M. Valéry Giscard d'Estaing, M. Jacques Godfrain, M. Pierre Goldberg, M. Michel Grégoire, M. François Guillaume, M. Jean-Jacques Guillet, M. Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, M. Didier Julia, M. Alain Juppé, M. Gilbert Le Bris, M. Alain Le Vern, M. Jean-Claude Lefort, M. Pierre Lequiller, M. François Léotard, M. Bernard Madrelle, M. René Mangin, M. Jean-Paul Mariot, M. Gilbert Maurer, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, M. Étienne Pinte, M. Marc Reymann, M. Jean Rigal, M. François Rochebloine, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, M. René Rouquet, M. Georges Sarre, M. Henri Sicre, M. Dominique Strauss-Kahn, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, M. Joseph Tyrode, M. Michel Vauzelle.

SOMMAIRE

INTRODUCTION 5

I - UN BUDGET ADAPTÉ AUX PRIORITÉS DÉFINIES PAR LE CONSEIL 7

A - L'AVANT-PROJET DE BUDGET PRÉSENTÉ PAR
LA COMMISSION EUROPÉENNE 7

B - LE QUASI CONSENSUS DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES
SUR UN BUDGET DE RIGUEUR 8

1) La concertation aboutie des trois institutions budgétaires 8

2) L'excédent inemployé du budget 2000 10

C - LA MISE EN _UVRE DU NOUVEAU SYSTÈME DE RESSOURCES PROPRES 11

D - LA POSITION DE LA FRANCE DANS LE BUDGET COMMUNAUTAIRE 12

1) Les contributions des Etats membres 12

2) La France au septième rang des contributeurs nets et au deuxième
    rang des bénéficiaires en 1999 12

3) Les transferts financiers opérés par le budget
    en faveur des Etats membres 13

II - LES POLITIQUES INTERNES : LES DÉFIS DE L'ANNÉE 2002 17

A - LA VOLONTÉ DE LUTTER CONTRE LE TERRORISME DONNE UNE
IMPULSION AUX DOSSIERS « JUSTICE-AFFAIRES INTÉRIEURES » 17

1) De nouveaux instruments juridiques en débat entre les Quinze 17

2) Le renforcement des coopérations existantes 19

B - UN MÉCANISME DE PROTECTION CIVILE COORDONNÉ AU PLAN EUROPÉEN 19

C - LE NOUVEAU PROGRAMME D'ACTION EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT
ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE 20

D - POUR UNE RELANCE DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DES TRANSPORTS 21

III - LA POLITIQUE EXTÉRIEURE DE L'UNION 23

A - LA STABILITÉ DU FINANCEMENT DES ACTIONS EXTÉRIEURES
ET LA PROGRESSION RÉGULIÈRE DE L'AIDE À LA PRÉ-ADHÉSION 23

B - LA RECONSTRUCTION ET LA STABILISATION DES BALKANS OCCIDENTAUX 25

1) La mise en _uvre du nouveau programme CARDS 25

2) L'aide à la République fédérale de Yougoslavie 26

3) Une aide accrue pour la Macédoine 27

C - REPENSER LES STRATÉGIES COMMUNES ? 28

1) La stratégie à l'égard de la Russie : des avancées
    modestes face à des défis gigantesques 28

2) L'Ukraine : un partenariat encore décevant 29

3) Rendre les « stratégies communes » plus ciblées et plus efficaces 30

D - L'IMPLICATION DE L'UNION EUROPÉENNE AU MOYEN ORIENT 30

E - L'AIDE AUX RÉFUGIÉS AFGHANS 32

CONCLUSION 33

EXAMEN EN COMMISSION 35

Mesdames, Messieurs

Le Conseil de l'Union européenne a adopté, le 20 juillet 2001, un projet de budget pour 2002 établi à 99 milliards d'euros en crédits d'engagement et 95,6 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces montants représentent une augmentation de 2,1% pour les premiers et 2,5% pour les seconds.

Le projet de budget doit répondre, selon le Conseil, à plusieurs priorités. Il devait d'abord permettre de poursuivre la réforme de la Politique agricole commune décidée en 1999, et dont les adaptations se traduisent cette année encore par un surcoût important, du fait de la compensation de la baisse des prix agricoles. Ce budget doit aussi tenir compte des conséquences des épidémies animales - ESB et fièvre aphteuse. Ensuite, il s'agissait d'inscrire des dotations suffisantes en crédits de paiement pour résorber les "restes à liquider", c'est à dire les engagements n'ayant pas donné lieu à paiement. Ces derniers sont importants en ce qui concerne les actions extérieures. Enfin, il fallait tenir compte de l'augmentation régulière des aides de pré-adhésion.

On rappellera que depuis l'établissement, par le Conseil européen, d'un cadre financier pour la période 2000-2006, les budgets successifs s'inscrivent dans une programmation comportant un plafond pour les recettes de l'Union - 1,27 % du PNB communautaire - , et un plafond de crédits pour chaque catégorie de dépenses.

Pour la première fois depuis l'établissement de ce cadre pluriannuel (par le Conseil européen de Berlin les 24 et 25 mars 1999), la préparation du projet de budget n'a pas donné lieu à de fortes tensions entre les institutions européennes.

Pourtant, il ne paraît pas certain, pour votre Rapporteure, que ce budget puisse répondre aux justes ambitions qu'avait formulées la Commission européenne le 21 février dernier dans son document de stratégie annuelle pour 2002. Celui-ci annonçait en effet les priorités politiques suivantes : euro, élargissement, gouvernance en Europe, développement durable, Méditerranée et coopération au développement. Si les trois premières priorités trouveront les moyens adéquats dans le projet de budget, les autres ne trouveront assurément pas des financements représentant l'impact nécessaire.

La contribution française au budget communautaire connaît, pour l'année prochaine, une hausse importante de 11,2% par rapport à la contribution inscrite en loi de finances initiale pour 2001 : cette contribution passe de 99,5 à 110,7 milliards de francs, soit 16,87 milliards d'euros. Votre Rapporteure tient à souligner que cette contribution est largement compensée par les financements de la Communauté dans notre pays.

I - UN BUDGET ADAPTÉ AUX PRIORITÉS
DÉFINIES PAR LE CONSEIL

A - L'avant-projet de budget présenté par la Commission européenne

La Commission proposait une augmentation de 4,2% du budget (en CE) par rapport au budget initial pour 2001. Les perspectives financières étaient respectées dans son avant-projet, excepté un dépassement de 5 millions d'euros pour la rubrique 5 relative aux dépenses administratives.

Perspectives financières pour l'Union européenne à quinze

(en millions d'euros, prix courants pour les trois premières années, prix 2002 pour les suivantes)

CREDITS POUR ENGAGEMENTS	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
1. AGRICULTURE Dépenses PAC (à l'exclusion du développement rural) Développement rural et les mesures d'accompagnement	41 738 35 352 4 386	44 530 40 035 4 495	46 587 41 992 4 595	46 449 41 843 4 606	45 377 40 761 4 616	44 497 39 870 4 627	44 209 39 572 4 637
2. ACTIONS STRUCTURELLES Fonds structurels Fonds de cohésion	32 678 30 019 2 659	32 720 30 005 2 715	33 638 30 849 2 789	33 331 30 542 2 789	33 062 30 380 2 682	32 816 30 134 2 682	32 036 29 359 2 677
3. POLITIQUES INTERNES	6 031	6 272	6 558	6 676	6 793	6 910	7 038
4. ACTIONS EXTERIEURES	4 627	4 735	4 873	4 884	4 895	4 905	4 916
5. ADMINISTRATION (2)	4 638	4 776	5 012	5 119	5 225	5 332	5 439
6. RESERVES Réserve monétaire Réserve pour aides d'urgence Réserve pour garantie de prêts	906 500 203 203	916 500 208 208	676 250 208 208	426 0 208 208	426 0 208 208	426 0 208 208	426 0 208 208
7. AIDES DE PRE-ADHESION Agriculture Instruments structurels de pré-adhésion PHARE (pays candidats)	3 174 529 1 058 1 587	3 240 540 1 080 1 620	3 328 555 1 109 1 664	3 328 555 1 109 1 664	3 328 555 1 109 1 664	3 328 555 1 109 1 664	3 328 555 1 109 1 664
TOTAL DES CREDITS POUR ENGAGEMENTS	93 792	97 189	107 523	109 801	111 433	113 289	115 205
TOTAL DES CREDITS POUR PAIEMENTS Crédits pour paiements en % du P.N.B.	91 322 1,12 %	94 730 1,11 %	100 078 1,12  %	100 795 1,10 %	97 645 1,04 %	95 789 1,00 %	95 217 0,97 %
DISPONIBLE POUR ADHESION (crédits pour paiements) Agriculture Autres dépenses			4 306 1 665 2 641	6 979 2 112 4 867	9 247 2 549 6 698	11 899 3 048 8 851	14 792 3 537 11 255
PLAFOND DE CREDITS POUR PAIEMENTS	91 322	94 730	100 078	100 795	97 645	95 789	95 217
Plafonds des crédits pour paiements en % du P.N.B. Marge pour imprévus Plafond des ressources propres	1,12 % 0,15 % 1,27 %	1,11 % 0,16 % 1,27 %	1,17 % 0,10 % 1,27 %	1,18 % 0,09 % 1,27 %	1,14 % 0,13 % 1,27 %	1,12 % 0,15 % 1,27 %	1,12 % 0,15 % 1,27 %

⁽¹⁾ S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets de contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 1 100 millions d'euros pour la période 2000-2006.

Source : Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Com (2001) 97 final du 20/2/2001.

Le Conseil a considéré que la croissance des crédits de paiement proposée par la Commission (5,6 % par rapport au budget initial 2001 et 4,8% par rapport au budget modifié) n'était pas compatible avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique que se sont donnés les Etats membres.

B - Le quasi consensus des institutions européennes sur un budget de rigueur

Le projet de budget adopté par le Conseil le 20 juillet 2001 s'établit à 99 milliards d'euros en crédits d'engagement (en augmentation de 2,1 % par rapport à 2001) et 95,6 milliards d'euros en crédits de paiement (en augmentation de 2,5 %). Votre rapporteure regrette l'impact limité que peut avoir un tel budget, dont les crédits de paiement ne représentent que 1,03% du PNB des Quinze, alors que les perspectives financières permettraient au moins d'y consacrer 1,27%.

Projet de budget pour 2002, adopté en première lecture par le Conseil

En millions d'euros

Rubriques	CE	CP	Evolution 2001/2002 CE	Evolution 2001/2002 CP	Marge sous plafond des perspectives financières
Agriculture	45.021	45.021	+ 2,3 %	+ 2,3 %	1.566
Actions structurelles	33.638	32.075	+ 2,8 %	+ 1,6 %	0
Politiques internes	6.447	5.993	+ 3,4 %	+ 2,4 %	111
Actions extérieures	4.773	4.167	- 3,2 %	- 4,7 %	100
Administration	5.126	5.126	+ 4,3 %	+ 4,3 %	53
Réserves	676	676	- 26 %	- 26 %	0
Aide à la pré-adhésion	3.328	2.541	+ 2,7 %	+ 21 %	0
TOTAL	99.009	95.599	+ 2,1 %	+ 2 %

1) La concertation aboutie des trois institutions budgétaires

La concertation a, cette année, abouti rapidement à un compromis sur les différents problèmes soulevés au cours de la procédure.

Ainsi, tant la Commission que le Parlement européen ont été d'accord pour inscrire le budget dans les perspectives financières, contrairement aux années précédentes pour lesquelles la révision avait été demandée par ces deux institutions pour financer l'effort de reconstruction dans les Balkans sans porter atteinte aux autres politiques extérieures.

Le Gouvernement note que ce projet de budget a fait l'objet d'une approbation unanime au sein du Conseil, et qu'il constitue un compromis équilibré, respectant les objectifs prioritaires du Conseil : respect du cadre strict des perspectives financières établies en 1999, croissance modérée des crédits de paiement et financement de l'ensemble des priorités de l'Union.

La poursuite de la mise en _uvre de la réforme de la Politique agricole commune disposera des moyens nécessaires. Les crédits prévus pour 2002 s'élèvent à 45.021 Meuros, soit une augmentation de 2,3 % par rapport au budget 2001. Les dépenses de marché s'élèvent à 40.427 Meuros et les dépenses de développement rural à 4.595 Meuros.

Le Conseil a refusé la mise en réserve de 1 milliard d'euros proposée par la Commission pour faire face à la crise de l'ESB et de la fièvre aphteuse. Il a considéré en effet que la marge sous le plafond de la rubrique 1,a, des perspectives financières (1,5 milliard d'euros) suffirait à couvrir les besoins, jointe à l'utilisation des crédits restants disponibles en 2001. En cas de besoins supplémentaires, le Conseil a décidé que de nouveaux crédits pourraient être inscrits ultérieurement, sur la base d'une évaluation précise, dans le cadre de la lettre rectificative d'automne.

Les crédits destinés aux politiques structurelles ont été réduits de 375 millions d'euros (en crédits de paiement) par rapport à l'avant projet de la Commission ; ils sont néanmoins stabilisés à un niveau élevé au regard des rythmes effectifs de consommation, étant donné que l'on se trouve en début de période de programmation. Les crédits pour engagements s'établissent à 33,6 milliards d'euros et les crédits pour paiement à 32 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,8 % et 1,6 % par rapport au budget 2001.

Les politiques internes seront poursuivies, et la revalorisation de la marge sous plafond devrait permettre d'éventuelles nouvelles actions communautaires. Le Conseil a accordé à la Commission les moyens demandés pour l'emploi et la politique sociale (142,4 Meuros en CE et 131,4 Meuros en CP). Les crédits d'engagement pour l'environnement sont augmentés, passant de 116 millions d'euros à 196 (CE).

Les crédits des actions extérieures sont augmentés par rapport à 2001, si l'on ne prend pas en compte l'instrument de flexibilité de 200 millions d'euros qui avait été utilisé pour financer la stabilisation dans les Balkans. Une marge de 100 millions d'euros a été constituée pour permettre au Parlement de fixer ses propres priorités.

Le Conseil a accepté une augmentation significative - 4,3 % - pour les dépenses administratives, apportant ainsi un soutien à la réforme interne menée par la Commission.

Enfin, les crédits de paiement finalement adoptés pour l'aide de pré-adhésion augmentent de 20,9 % par rapport à 2001, manifestant, de façon très positive, la priorité accordée par le Conseil à la préparation de l'élargissement.

2) L'excédent inemployé du budget 2000

Le budget 2000 de l'Union a été clôturé avec un excédent total de recettes par rapport aux dépenses s'élevant à 11,6 milliards d'euros. Cet excédent se compose d'environ 3 milliards sur la partie recettes et de plus de 8 milliards sur la partie dépenses, en raison principalement de la sous-exécution des dépenses des fonds structurels.

Une partie de cet excédent a été inscrite au budget 2001, pour couvrir notamment les frais de gestion de la crise de l'ESB. Une augmentation des crédits en faveur des Balkans occidentaux (350 millions d'euros) a été décidée, et 2 milliards d'euros ont servi à financer la correction britannique pour trois années passées.

Enfin, 7,5 milliards ont été reversés aux Etats membres, qui bénéficieront d'une réduction de leur contribution au budget 2001. Mais il est fort regrettable que cet excédent n'ait pas été affecté à une réserve permettant à l'Union de financer des projets d'infrastructures européennes de transport ferroviaire, par exemple, que chacun réclame. L'Union aurait alors pu intervenir soit sous la forme d'un accompagnement financier ou sous la forme d'incitations financières, ainsi que votre Rapporteur en a déjà formulé le v_u dans le passé.

Votre Rapporteure rejoint sur ce point la position du Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne, Gérard Fuchs, qui regrettait cette occasion manquée de constituer une réserve, qui aurait été un premier pas pour conférer au budget communautaire un caractère plus actif, au lieu de demeurer un simple instrument de redistribution.

C - La mise en _uvre du nouveau système de ressources propres

Les ressources propres appelées à financer le budget pour 2002 ont été calculées suivant le nouveau système défini par la décision du Conseil du 29 septembre 2000. Cette décision, dite « décision ressources propres », est actuellement soumise à la ratification des Parlements nationaux des Etats membres. La Commission a cependant engagé le Conseil à en tenir compte pour le budget 2002, estimant que les ratifications auront été menées à bien avant le 1^er janvier 2002, ce que le Conseil a accepté. La décision comporte en tout état de cause une disposition - d'ailleurs peu précise juridiquement - prévoyant une prise d'effet à cette date.

On rappellera que la nouvelle décision fait une place plus grande à la ressource PNB, qui passe de 47 à 61% du budget en 2001, pour augmenter jusqu'à 70% en 2004. La part de la ressource TVA et des autres ressources est appelée à diminuer. Cette décision, dont l'objet est de rendre plus équitable le financement de l'Union, induit des transferts de charges entre les Etats membres et une augmentation de la contribution française : la France contribuera davantage à la ressource PNB et sa participation au financement de la correction britannique est aussi augmentée. Sa contribution connaît en outre un surcoût ponctuel en 2002, dû à des frais de perception des ressources propres traditionnelles.

Ces trois raisons expliquent l'augmentation de 11,2% du prélèvement communautaire en 2002, soit environ 11 milliards de francs. Le surcoût pérenne devrait cependant être plus limité.

Les recettes figurant au projet de budget 2002 sont présentées dans le tableau suivant :

Origine de la recette	Projet de budget pour 2002 (en euros)	% du total
1 - Prélèvements agricoles et cotisation sucre	1.419.450.000	1,48
2 - Droits de douane	11.824.425.000	12,37
3 - Ressources propres TVA	23.593.858.218	24,68
4 - Ressources propres PNB	57.977.550.046	60,65
5 - Excédents disponibles	-
6 - Recettes diverses	783.247.210	0,82
TOTAL	95.598.530.474	100

Le montant total des ressources propres nécessaires au financement des dépenses prévues dans le projet de budget correspond à 1,03 % du PNB communautaire.

D - La position de la France dans le budget communautaire

1) Les contributions des Etats membres

Le tableau suivant présente la part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire :

(en pourcentage)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Belgique	3,9	3,8	3,9	3,8	4,3	3,9
Danemark	2	2,1	2,0	2,0	2,1	2,1
Allemagne	28,3	25,1	25,5	25,2	25,4	23,7
Grèce	1,6	1,6	1,6	1,6	1,7	1,7
Espagne	7,1	7,0	7,6	7,3	8,1	7,9
France	17,5	16,5	17,0	16,7	17,6	17,3
Irlande	0,9	1,2	1,3	1,1	1,4	1,3
Italie	11,5	12,9	13,0	12,6	13,8	13,8
Luxembourg	0,2	0,3	0,2	0,2	0,3	0,3
Pays-Bas	6,4	6,2	6,2	6,1	6,8	6,0
Autriche	2,8	2,5	2,5	2,5	2,6	2,3
Portugal	1,4	1,3	1,5	1,4	1,5	1,5
Finlande	1,4	1,4	1,5	1,4	1,5	1,5
Suède	3,1	2,9	2,8	2,9	3,0	2,6
Royaume-Uni	11,9	15,2	13,4	15,1	9,9	14,1

Notre pays est traditionnellement le deuxième contributeur en volume, participant à hauteur de 17 % au budget communautaire, derrière l'Allemagne, qui finance 25,5 % du budget (données définitives portant sur l'année 1999). Le Royaume-Uni contribue pour 13 % et l'Italie pour 13 %. Comme on va le voir, ces pays, à l'exception de l'Espagne, sont les mêmes que ceux qui reçoivent le plus d'allocations.

2) La France au septième rang des contributeurs nets et au deuxième rang des bénéficiaires en 1999

La contribution française au budget communautaire connaît une progression constante. Le montant du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes est passé de 56 milliards de francs en 1990 à 96,4 milliards de francs en 2001 et 110,5 milliards de francs en loi de finances initiale pour 2002 (16,870 milliards d'euros).

Le calcul, par la Cour des comptes européenne, du solde budgétaire des Etats membres en 1999 (dernière année budgétaire close) fait apparaître une situation de plus en plus favorable pour notre pays. On rappellera que ce solde résulte de la différence entre les ressources propres versées et les paiements effectués en France. Ce solde est négatif pour 1,16 milliard d'euros seulement, alors qu'il était de - 1,7 milliard pour l'année 1998.

De ce fait, la France se place non plus au cinquième, mais au septième rang des pays contributeurs nets, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Belgique et la Suède.

Notre pays occupait en 1999 la deuxième place des bénéficiaires, recevant 16,9 % de l'ensemble des crédits communautaires, derrière l'Espagne, qui a reçu 17 % de ces crédits.

Les raisons de ces versements bénéficiant à la France sont connues. Il s'agit tout d'abord d'un taux de retour important de la dépense agricole par le biais du FEOGA-Garantie : 23,6% de la dépense en 1999, 22,2% en 2000. La France restait en 2000 le premier bénéficiaire de la PAC, loin devant l'Allemagne et l'Espagne. Les versements des fonds structurels en France sont assez importants, puisqu'ils représentent 8,8% du total, soit 15,6 milliards d'euros sur la période 2000-2006.

3) Les transferts financiers opérés par le budget en faveur des Etats membres

Dans une volonté de transparence, la Commission européenne a présenté, pour la troisième année consécutive, un rapport sur la « Répartition des dépenses opérationnelles de l'Union par Etat membre en 2000 ». Les données mises en exergue correspondent aux paiements effectivement réalisés en 2000, à l'exclusion des dépenses administratives et des dépenses liées à la politique extérieure.

En 2000, les dépenses opérationnelles ont atteint un total de 73,1 milliards d'euros, soit 87,8 % des dépenses communautaires exécutées au cours de cet exercice. Ces dépenses portent sur trois grands secteurs : l'agriculture, les actions structurelles et les politiques internes.

Cette analyse de la répartition des dépenses opérationnelles montre que la France a été le premier bénéficiaire de ces dépenses en 2000 avec 16,7% de celles-ci, passant devant l'Espagne (14,9%). Viennent ensuite l'Italie, l'Allemagne puis le Royaume-Uni. Notre pays a reçu des paiements effectifs de 12,18 milliards d'euros, dont plus de 9 milliards au titre de la seul PAC. Etant un grand producteur agricole, la France obtient une grande partie du financement communautaire total pour de nombreux produits et secteurs de l'agriculture.

L'analyse peut évidemment subir des variations importantes d'un exercice à l'autre. Ainsi, la diminution des dépenses en Espagne est due à de moindres paiements en ce qui concerne les programmes structurels : les nouveaux programmes conçus pour la prochaine période pluriannuelle ont été prêts trop tard pour bénéficier de paiements dès 2000, au contraire, ces programmes ont été prêts à temps en Italie. La réduction des crédits anciens restant à liquider intervient également, ainsi au Royaume-Uni pour l'année étudiée.

La Commission procède à un calcul des soldes budgétaires. Il en ressort que le budget de l'Union génère d'importants transferts financiers nets en faveur des quatre pays bénéficiaires du Fonds de cohésion : la Grèce, le Portugal, l'Irlande et l'Espagne. En 2000, ces transferts ont représenté 3,61 % du PNB grec, 1,93% du PNB portugais, 1,83% du PNB irlandais et 0,86 % du PNB espagnol. Dans une moindre mesure, la Finlande, le Danemark et l'Italie ont aussi bénéficié de soldes positifs.

Cette analyse aboutit donc à une vision différente de l'impact du budget communautaire. Il apparaît, selon ce mode de calcul, que la Suède est le plus important contributeur net, consacrant 0,50 % de son PNB à la Communauté, suivie par l'Allemagne. La France ne contribue au budget de l'Union, comme la Belgique, que pour environ 0,10% de son PNB. Ces deux pays sont les plus faibles contributeurs, en pourcentage de leur richesse nationale.

Financement des crises du secteur animal

Le projet de budget 2002 prévoit une enveloppe de 1,415 milliards d'euros pour financer les crises du secteur animal, ce qui traduit une augmentation de 51% par rapport à 2001.

- Le financement des mesures destinées à rétablir le marché de la viande bovine pendant la crise de l'ESB a été décidé au moyen d'un budget rectificatif et supplémentaire, en janvier 2001 : 938 millions d'euros y ont été consacrés. Le projet de budget 2002 prévoit à ce stade un montant de 1,215 milliards d'euros pour financer les suites de la crise ;

- Pour surmonter la crise de la fièvre aphteuse, l'Union assure le remboursement aux Etats membres de 60% des dépenses qu'ils ont supportées pour l'indemnisation des propriétaires des animaux abattus, la destruction des animaux et la désinfection des installations et des équipements contaminés. Ces mesures devraient coûter, selon la Commission, 1 milliard d'euros.

Ce coût devrait être en partie financé par le redéploiement de 400 millions d'euros par redéploiement sur le budget 2001. Le projet de budget pour 2002 prévoit un montant de 200 millions d'euros inscrits dans le fonds vétérinaire d'urgence. Enfin, le reliquat devra faire l'objet d'une lettre rectification présentée par la Commission, à l'automne 2002.

Ces dépenses très lourdes sont malheureusement révélatrices de certains défauts de la construction européenne, parfois incapable de réagir à temps pour modifier sa vision et réorienter sa politique, en l'occurrence le modèle de production agricole. Il aurait été préférable d'assurer la sécurité alimentaire, le suivi, la traçabilité et les contrôles nécessaires au lieu de subir ces crises qui déstabilisent dramatiquement le monde agricole, comme on le voit dans le secteur bovin.

II - LES POLITIQUES INTERNES : LES DÉFIS DE L'ANNÉE 2002

A - La volonté de lutter contre le terrorisme donne une impulsion aux dossiers « justice-affaires intérieures »

L'action de l'Union dans le domaine de la justice et des affaires intérieures est essentiellement normative, ou bien elle met en place des coopérations opérationnelles ; sa traduction budgétaire est donc faible.

Néanmoins, le budget consacré à ces domaines pour 2002 connaît une augmentation substantielle et augmente de 8,7% en crédits d'engagement et 15,8% en crédits de paiement par rapport au budget 2001. Ces crédits incluent le financement d'Eurojust, nouvelle unité chargée de renforcer la coopération judiciaire entre les Etats membres (123 millions d'euros sont inscrits à la ligne « justice »). L'intégration d'une partie de la coopération Schengen dans le domaine communautaire a aussi des conséquences financières, notamment la nécessité de financer le développement du Système d'information Schengen II, extension du système d'origine afin d'inclure les données informatiques en provenance des nouveaux Etats membres.

Les attentats commis le 11 septembre à New York et Washington ont poussé la Commission européenne à présenter de nouvelles mesures de lutte contre le terrorisme et de coopération judiciaire, mesures qui étaient déjà prêtes pour la plupart. Le commissaire européen Antonio Vitorino, chargé de la Justice et des Affaires intérieures, a souligné que six Etats membres seulement avaient adopté une législation spécifique concernant les actes terroristes (Allemagne, Italie, France, Espagne, Portugal et Royaume-Uni).

1) De nouveaux instruments juridiques en débat entre les Quinze

a) la proposition de décision-cadre sur la lutte contre le terrorisme

Cette proposition vise à définir les éléments constitutifs de l'infraction terroriste d'une part, et, d'autre part, à harmoniser l'échelle des sanctions applicables à ces infractions en fixant des peines minimales : vingt ans de privation de liberté pour meurtre, dix ans pour la libération de substances contaminantes, par exemple.

Cette initiative d'harmonisation très pertinente risque cependant de donner lieu à des débats difficiles. La définition de l'infraction terroriste proposée par la Commission apparaît trop imprécise : elle semble pouvoir englober, dans sa rédaction actuelle, certaines actions entreprises par les mouvements anti-globalisation ou de lutte contre les OGM si l'on en venait à considérer qu'ils « mettent en danger l'environnement » (article 3 du projet).

b) Le projet d'extradition quasi-automatique ou « mandat d'arrêt européen »

Cette proposition de décision-cadre met en application deux des conclusions du Conseil européen de Tampere  qui indiquaient : « la procédure d'extradition devrait être supprimée entre Etats membres pour les personnes qui tentent d'échapper à la justice après avoir fait l'objet d'une condamnation définitive » et « il convient d'envisager des procédures accélérées d'extradition sans préjudice du droit à un procès équitable ». Dans cette première version soumise par la Commission aux Etats membres, la procédure ne s'appliquerait qu'aux personnes ayant été condamnées à au moins quatre mois d'emprisonnement et qui ont fui dans un autre Etat, et aux personnes mises en examen pour une infraction passible d'au moins un an d'emprisonnement.

La proposition remplacerait les deux conventions d'extradition adoptées par l'Union en 1995 et 1996, et d'ailleurs non encore ratifiées par tous les Etats membres. Elle est extrêmement novatrice et l'on ne connaît pas encore la position de tous les Etats membres face à l'abandon de la prérogative de souveraineté que représente la phase politique de la procédure d'extradition. Celle-ci serait en effet supprimée dans le nouveau mécanisme purement judiciaire.

Plusieurs principes juridiques fondamentaux dans le droit des Etats membres seraient également abandonnés : l'asile politique entre les Etats membres, le principe de non extradition des nationaux, ainsi que le principe de double incrimination partiellement remis en cause. En outre, le délai maximal de trois mois semble très bref.

Il est probable que la négociation de ce nouvel instrument sera difficile. Toutefois, considérant les refus d'extradition opposés par certains Etats membres, et qui ont pour effet de bloquer les enquêtes, il s'agit probablement d'un outil nécessaire à l'établissement de l'espace de coopération judiciaire que chacun appelle de ses v_ux.

Il est en revanche en outre urgent de ratifier la Convention d'entraide judiciaire pénale, laborieusement négociée entre les Quinze pendant cinq ans et finalement adoptée en 2000. Cette convention comprend en effet de nombreux moyens nouveaux de coopération entre les magistrats européens dans le cadre des surveillances et des enquêtes, moyens adaptés aux nouvelles technologies utilisées par les réseaux de criminalité comme le téléphone par satellite, par exemple.

Enfin, une initiative sur le gel des avoirs d'origine criminelle pourrait être prochainement adoptée, facilitant le gel des avoirs par l'autorité judiciaire à la demande d'un juge d'un autre Etat membre. On espère, enfin, que la directive sur le blanchiment pourra être prochainement adoptée.

2) Le renforcement des coopérations existantes

Le Conseil « Justice-Affaires intérieures », réuni les 27 et 28 septembre, a adopté plusieurs mesures pour renforcer la coopération existante.

Le mandat d'Europol a été étendu à toutes les formes de criminalité graves dépassant les frontières nationales. Un pôle d'échange de renseignement concernant la lutte contre le terrorisme devrait aussi prendre place au sein de l'organe européen de coopération policière. Celui-ci doit par ailleurs conclure un accord avec les services de renseignement américains afin de pouvoir échanger des données personnelles. Enfin, il est prévu de modifier les textes en vigueur afin de donner à Europol l'accès au Système informatisé Schengen, et notamment à son fichier de personnes recherchées.

L'accord sur la mise en place de l'Unité de coopération judiciaire Eurojust devrait intervenir avant la fin de cette année. Un nouvel instrument juridique est à l'étude afin de concevoir comment les deux unités pourraient collaborer travailler de concert.

Les événements tragiques intervenus aux Etats-Unis ont incontestablement stimulé les gouvernements européens, les appelant à donner une impulsion aux dossiers en cours. La France avait présenté plusieurs initiatives dans ces domaines au cours de sa présidence, mais la volonté politique semblait faire défaut pour amener des progrès décisifs. Aujourd'hui, plusieurs partenaires européens envisagent une police criminelle opérationnelle intégrée, dont Europol serait le noyau, et reprennent ainsi une suggestion faite par le Premier ministre, Lionel Jospin, le 28 mai 2001.

B - Un mécanisme de protection civile coordonné au plan européen

Une initiative française, présentée il y a deux ans, est sur le point d'aboutir au prochain conseil « Justice-Affaires intérieures » du 20 octobre : il s'agit de la mise en place d'un mécanisme de coopération pour les interventions de secours qui pourraient être nécessaires dans l'Union européenne mais aussi dans les pays tiers.

Prenant une conscience plus aiguë, à partir des tempêtes de la fin 1999, que l'Europe est une zone à risque tant sur le plan des catastrophes industrielles, ce que l'on savait, mais aussi sur le plan des catastrophes naturelles, la France a proposé que soit conçue une coordination des services de secours disponibles à travers l'Union. L'on espère éviter grâce à cette coordination la désorganisation qui caractérise les premières quarante-huit heures suivant une catastrophe.

Un centre opérationnel à créer le 1^er janvier 2002 auprès de la Commission fera appel aux unités de secours présentes dans les Etats membres, en fonction de leur spécialisation : il peut s'agir de forces de police, de pompiers ou d'autres corps spécialisé dans les interventions de protection civile. C'est ainsi par exemple que la Présidence belge a proposé l'envoi d'équipes de reconnaissance à New York : 300 personnes étaient mobilisables en 24 heures.

Chacun reconnaît que l'existence d'une logistique centralisée apportera une valeur ajoutée à la protection civile nationale, en mettant à la disposition de tous les citoyens européens des moyens de secours égaux, une connaissance immédiate des capacités disponibles (services hospitaliers spécialisés dans plusieurs pays, hélicoptères médicalisés), une complémentarité des efforts et une économie d'échelle. Ainsi par exemple, la France ayant développé une capacité dans le traitement des feux de forêt, il n'est pas indispensable de doubler cette capacité chez nos partenaires européens. La contribution des Etats membres aura une base volontaire. Le problème restant en suspens concerne le financement de cette action, qui pourrait provenir à la fois de la Communauté et de contributions des Etats membres.

C - Le nouveau programme d'action en matière d'environnement et de développement durable

Le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement a été adopté par le Conseil le 7 juin 2001. Le programme établit des objectifs pour une période allant de 2001 à 2010.

Il retient surtout des domaines d'action prioritaires : la limitation des concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre pour limiter le changement climatique, protéger les systèmes naturels et la biodiversité, limiter les niveaux de contaminants artificiels, enfin, limiter la consommation des ressources non renouvelables et dissocier l'utilisation des ressources de la croissance économique.

On regrettera que ce type de programme n'ait pas de traduction financière, et ne soit pas accompagné de dispositifs encourageant les nouveaux investissements ou les changements de mode de consommation des ressources naturelles. On notera cependant que la politique de recherche communautaire soutient des actions à objectif environnemental. On en donnera comme exemple la recherche sur l'intégration des sources d'énergie renouvelables, à laquelle l'Union consacre 70 millions d'euros. La croissance de l'énergie éolienne est très forte : 27 % entre 1999 et 2000, de même que le photovoltaïque. Mais de nombreux problèmes restent à surmonter pour intégrer la production d'électricité décentralisée réalisée par ces moyens aux systèmes énergétiques existants. Atteindre les objectifs européens de 22% d'électricité verte dans la consommation totale en 2010 paraît cependant improbable sans instaurer de véritables mécanismes de marché.

Par ailleurs, on mentionnera que le Programme LIFE III, qui se déroule sur les années 2000-2004, voit ses crédits d'engagement augmentés de 72% pour 2002, mais à cause d'un retard dans son élaboration et du report des crédits en conséquence.

D - Pour une relance de la politique européenne des transports

La Commission a présenté le 12 septembre un Livre Blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010.

Ce document très important comporte d'abord une réactualisation des grands projets retenus par les Quinze au Conseil européen d'Essen en 1994. De nouveaux projets y sont ajoutés : la traversée ferroviaire à grande vitesse pour le fret à travers les Pyrénées, le train à grande vitesse et le transport combiné Est -européen Paris-Stuttgart-Vienne, le pont tunnel du Fehmarnbelt entre l'Allemagne et le Danemark, l'amélioration de la navigabilité du Danube sur certaines parties du fleuve, par exemple. Sur les quatorze grands projets approuvés en 1994, onze sont toujours en phase de construction. Une partie d'entre eux recevra des financements communautaires au titre du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) : 1,3 milliards d'euros y ont été affectés, le 19 septembre dernier, par une décision de la Commission.

Le Livre blanc, intitulé « l'heure des choix », présente soixante actions dans le but de réduire à 38% l'augmentation du transport routier d'ici 2010, au lieu des 50% que l'on prévoit si un rééquilibrage n'intervient pas. Les projections réalisées par l'Agence européenne pour l'environnement sont alarmantes, montrant la croissance des transports routiers et aériens et une intensification de la pression sur l'environnement exercées par les transports. Si rien n'est fait, l'on s'attend à une augmentation de 40 % des émissions de CO2 du secteur des transports, ce qui va évidemment à l'encontre des objectifs du Protocole de Kyoto.

Pour construire un vrai « marché européen du rail », la Commission propose de porter de 10 à 20% le niveau de sa participation financière aux projets qui visent à résorber les « goulets d'étranglement » du trafic transeuropéen.

Par ailleurs, Mme Loyola de Palacio, Commissaire européen chargée de l'énergie et des transports, a estimé indispensable d'élaborer au plan européen une politique de tarification participant à l'objectif de rééquilibrage entre les différents modes de transport. La Présidence belge a demandé à la Commission d'élaborer un projet de directive-cadre sur cette question. La Commission suggère enfin que les redevances d'utilisation des infrastructures existantes (péages d'autoroute, notamment) puissent être utilisées par la région ou l'Etat pour construire de nouvelles infrastructures dans le domaine ferroviaire.

Votre Rapporteure approuve vivement l'initiative de la Commission, souhaitant que le Gouvernement comme le Parlement apporte toute l'attention nécessaire à ce document novateur et indispensable.

III - LA POLITIQUE EXTÉRIEURE DE L'UNION

A - La stabilité du financement des actions extérieures et la progression régulière de l'aide à la pré-adhésion

Cette année, la définition des crédits de la rubrique 4 par la Commission et le Conseil ont été beaucoup plus consensuels que les deux années précédentes : les crédits adoptés par le Conseil ont repris les montants proposés par la Commission, mais la marge disponible sous le plafond de dépenses a été augmentée par le Conseil pour atteindre 100 millions d'euros.

	Budget 2001		Projet de budget 2002		Variation en % budget 2001
	CE	CP	CE	CP	CE	CP
Aide humanitaire	455,0	400,0	433,8	377,0	- 4,6	- 5,8
Aide alimentaire	473,0	473,0	473,0	473,0	0,0	0,0
Coopération PVD Asie	446,0	370,0	431,1	345,6	- 3,3	- 6,6
Coopération Afrique du Sud	122,0	135,0	125,0	130,1	2,5	- 3,6
Méditerranée	896,3	459,4	852,0	494,7	- 4,9	7,7
BERD	0,0	7,4	0,0	8,4	0,0	13,6
Europe orientale	469,3	463,1	467,9	465,0	- 0,3	0,4
Balkans	839,0	490,5	814,0	750,0	- 3,0	52,9
Autres actions de coopération	388,5	380,0	376,0	380,8	- 3,2	0,2
Démocratie et droits de l'Homme	103,0	82,8	95,0	81,0	- 7,8	- 2,2
Accords de pêche	270,3	272,3	269,7	275,5	- 0,2	1,2
Volet externe des politiques communautaires	74,9	87,5	81,4	85,4	8,7	- 2,4
PESC	36,0	35,0	35,0	35,0	- 2,8	0,0
Malte Chypre Turquie	19,0	13,0	21,0	20,3	10,5	55,8
Lignes BA			- 6,5	- 4,7
Total rubrique	4 928,7	3 921,0	4 772,6	4 167,0	- 3,2	6,3
Plafond			4 873
Marge			100,4

Le projet de budget comporte une diminution des crédits d'engagement pour chacune des politiques extérieures, correspondant globalement à une diminution de 3,2%. Mais cette diminution est compensée par l'accroissement de la marge disponible, pour permettre à l'Union d'adapter les actions à l'urgence et à l'actualité. L'expérience des dernières années a montré que face aux crises (au Kosovo par exemple) ou face à une catastrophe humanitaire, l'Union ne disposait pas d'une capacité de réaction suffisante, les crédits devant être trouvés dans plusieurs rubriques au moyen de procédures complexes.

Les crédits de paiement augmentent en revanche de 6,3%, ce qui profite à la dotation de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), aux Balkans occidentaux, aux deux pays candidats Malte et Chypre, à la Turquie, et, dans une moindre mesure, aux pays de la Méditerranée. Le financement de la coopération dans les autres zones tend plutôt à diminuer, les institutions tenant davantage compte des capacités réelles d'absorption du pays.

L'une des questions en débat a concerné l'hypothèse du non renouvellement de l'accord de pêche avec le Maroc. Le budget prévoit toujours une réserve importante de crédits (270 millions d'euros environ au total) correspondant aux accords de pêche. Le Conseil a décidé de maintenir une réserve de 125 millions d'euros pour le cas où un accord viendrait à être signé avec le Maroc. A défaut, un plan de restructuration de la flotte espagnole des Canaries devra être proposé par la Commission.

Les crédits affectés à la préparation de l'élargissement sont conformes aux perspectives financières, augmentant de 20% tant en engagement (3,3 milliards d'euros) qu'en paiement (2,5 milliards d'euros). Cependant, la mise en _uvre des programmes ISPA (mise à niveau des infrastructures) et SAPARD (agriculture et développement rural) connaît des difficultés transitoires : dans plusieurs pays, le montage des projets accuse des retards et le circuit de gestion des programmes n'est pas au point. La Bulgarie et l'Estonie sont actuellement les seuls pays prêts à lancer le programme SAPARD.

Le partenariat liant l'Union aux 77 pays ACP a été renouvelé, comme on s'en souvient, par la signature de l'accord de Cotonou, le 23 juin 2000. Sa ratification, ainsi que celle de l'accord interne sur le 9^ème Fonds européen de développement constitue une priorité.

Enfin, la mise en place des nouveaux instruments de prévention et de gestion des conflits se traduit par une dotation d'une vingtaine de millions d'euros, et 25 millions d'euros sont prévus pour le dispositif de réaction rapide.

B - La reconstruction et la stabilisation des Balkans occidentaux

Votre Rapporteure soulignera que la dimension politique de l'aide de l'Union aux Balkans occidentaux a été affirmée lors du sommet de Zagreb, tenu le 24 novembre 2000 à l'initiative de la Présidence française. Ce sommet a confirmé que les pays qui participent au processus de stabilisation et d'association sont considérés comme des candidats potentiels à l'adhésion, conformément aux conclusions des Conseils européens de Cologne et de Feira.

Deux accords de stabilisation et d'association ont été conclus au printemps 2001 : l'un avec l'ARYM, l'autre avec la Croatie. Ces accords sont principalement commerciaux, mais comportent aussi des volets politique et judiciaire, ainsi que l'adoption de l'acquis communautaire par les pays liés. Dans l'attente des accords à conclure avec les autres pays de la zone, des mesures d'accès préférentiel au marché communautaire pour les produits agricoles et industriels de ces pays ont également été décidées par les Quinze, mesures entrées en vigueur le 1^er décembre dernier.

1) La mise en _uvre du nouveau programme CARDS

Le Conseil européen d'Helsinki avait décidé de doter l'Union européenne d'un grand programme d'aide en faveur des Balkans occidentaux, qui regroupe dans un cadre réglementaire unique l'aide financière qui était apportée par le canal des programmes PHARE pour les Balkans et OBNOVA. C'est ainsi que, sur proposition de la Commission, la Présidence française a fait adopter, le 20 novembre 2000, le règlement porteur du Programme CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Democratisation and Stabilisation).

La dotation du nouveau programme a fait l'objet d'un arbitrage, afin que le financement des différentes actions extérieures puisse s'effectuer tout en respectant le plafond de la rubrique 4, qui est en fait toujours soumise à des tensions, comme votre Rapporteur peut le constater d'année en année. Un montant de référence pluriannuel de 4,65 milliards d'euros a été inscrit dans le règlement CARDS pour la période 2000-2006.

Pour 2001, un montant de 839 millions d'euros en crédits d'engagement était disponible, dont 240 millions d'euros d'aide pour la Serbie. L'aide à tous les pays de la région est maintenue à un niveau important pour 2002, avec 814 millions d'euros inscrits en crédits de paiement. Les crédits de paiement prévus sont moins élevés : 750 millions d'euros, soit 20 % de moins.

On rappellera que CARDS a notamment pour objectif de soutenir la participation de l'Albanie, de la Bosnie, de la Croatie, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine et de la République fédérale de Yougoslavie au processus de stabilisation et d'association avec l'Union européenne.

Cette aide est mise en _uvre par le moyen de programmes d'investissements et de l'appui au renforcement du cadre institutionnel et législatif. Elle comporte donc de nombreuses facettes : reconstruction, retour des réfugiés, adoption de législation participant à la mise en place de l'Etat de droit, de la protection des minorités, de l'indépendance des médias ou de la lutte contre le crime organisé. Sont également soutenues les réformes économiques, le développement social, la restauration de l'environnement ou la coopération régionale.

L'aide du programme est « conditionnée » au respect des principes démocratiques et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des minorités. Elle aussi soumise à des conditionnalités dites « de l'approche régionale », qui portent notamment sur l'engagement des bénéficiaires à procéder à des réformes démocratiques, économiques et institutionnelles.

Cependant, la demande instante entendue par Votre rapporteure lors de sa récente mission en Bosnie-Herzégovine de la part des représentants bosniaques la conduit à se poser des questions au sujet de ce programme. En effet, il ne semble pas répondre, ou bien répond-il insuffisamment, à la demande la plus urgente : reconstruire les usines, les entreprises, favoriser la renaissance du tissu économique et, par là, donner un emploi et un avenir à la jeunesse, souvent désoeuvrée et sans perspectives, qui risque si la situation n'évolue pas rapidement de se radicaliser à nouveau.

2) L'aide à la République fédérale de Yougoslavie

On rappellera qu'à la suite de l'élection, en 2000, du Président Kostunica, le Conseil européen de Biarritz décidait une aide de 200 millions d'euros, qui s'ajoutait au 15 millions d'euros destinés à l'opposition en Serbie. Cette aide a permis de financer des projets urgents dans les domaines suivants : fioul et chauffage, réparation d'écoles, aide aux hôpitaux, aide alimentaire, notamment. Ces projets sont en cours d'achèvement.

L'Union a financé en majeure partie (22 Meuros sur 26) le rétablissement de la navigation sur le Danube. Le déblaiement du chenal du fleuve a enfin pu avoir lieu, un Français, Bernard Chenevez, ayant été nommé chef du projet qui comportait le déblaiement des trois ponts détruits par les frappes de l'OTAN, le dragage et le balisage du canal.

Cette aide a connu une progression en 2001 : 240 millions d'euros ont été engagés pour la Serbie. La programmation d'une première tranche de crédits a concerné l'énergie, l'agriculture, l'aide aux entreprises, la santé et enfin, le secteur politique et juridique.

3) Une aide accrue pour la Macédoine

L'Union européenne soutient le processus de paix et de réforme politique né de l'accord-cadre signé par les grands partis politiques de Macédoine, le 13 août dernier à Skopje. La présidence s'est en particulier félicitée du vote positif intervenu le 11 septembre dernier au Parlement de la République, vote qui ouvre la voie à d'importantes réformes constitutionnelles et législatives destinées à améliorer la situation de la minorité albanaise. L'accord-cadre confère d'ailleurs à l'Union un rôle de coordination des actions de la communauté internationale dans la République.

Le soutien à l'ARYM s'est manifesté sous différents aspects au cours de la dernière année. Tout d'abord, cette République a été le premier pays des Balkans occidentaux à achever la négociation d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Cet accord, paraphé en marge du sommet de Zagreb, sous Présidence française, a été signé le 10 avril 2001 et doit à présent être ratifié. On soulignera que cet accord comporte l'obligation, pour la Macédoine, de signer des conventions de coopération régionales avec les autres pays de la région, partenaires de l'Union.

Une aide de 42 millions d'euros était prévue pour 2001 sur la dotation du Programme CARDS. Ce financement intervient dans plusieurs domaines : ainsi, par exemple, le réseau routier principal, englobé dans les réseaux transeuropéens, la restauration de sites culturels ou la construction de l'Université de Tetovo, où les cours seront donnés en trois langues.

Mais le conflit ayant eu pour conséquence le déplacement d'environ 60000 réfugiés et ayant gravement touché l'économie de la République, d'autres mesures ont été décidées. La Commission a débloqué une aide d'urgence de 3 millions d'euros, et une enveloppe de 30 millions d'euros a été ajoutée à la dotation CARDS pour la reconstruction et l'amélioration des infrastructures.

Le Commissaire européen chargé des Relations extérieures, Chris Patten, a proposé l'organisation d'une conférence des donateurs pour la Macédoine, avec l'appui de la Banque mondiale. Mais les ministres des Affaires étrangères des Quinze, lors de la réunion consacrée à la Macédoine le 8 septembre dernier, ont clairement lié la poursuite de l'aide à la progression des réformes et au règlement politique de la crise.

C - Repenser les stratégies communes ?

Les stratégies communes, introduites par le Traité d'Amsterdam, devaient constituer un élément ambitieux de l'action extérieure de l'Union, contribuant à renforcer la position de celle-ci sur la scène internationale. Il est temps d'analyser de façon approfondie les apports de ces stratégies dans deux pays, la Russie et l'Ukraine, où la situation de la population, laissée dans une extrême pauvreté et précarité, ne peut que nous préoccuper.

1) La stratégie à l'égard de la Russie : des avancées modestes face à des défis gigantesques

Ainsi, le Conseil européen de Cologne a adopté, en juin 1999, une stratégie commune à l'égard de la Russie. Cette stratégie comportait quatre objectifs principaux :

- la consolidation de la démocratie, de l'Etat de droit et des institutions publiques en Russie ;

- l'intégration de la Russie dans un espace économique et social européen commun ;

- la coopération en vue de renforcer la stabilité et la sécurité en Europe et au-delà ;

- la réponse aux défis communs sur le continent européen.

Depuis les débuts, il y a dix ans, de la politique d'aide à la transition vers la démocratie et l'économie de marché menée en faveur de la Russie (programmes TACIS), l'on constate que les attentes de l'Union sont largement déçues et que, de plus, le partenariat ainsi noué a du surmonter des circonstances dramatiques : la crise financière d'août 1998 et ses conséquences pour les citoyens russes, la conduite de la deuxième guerre en Tchétchénie par les forces russes. Encore aujourd'hui, la situation en Tchétchénie suscite la préoccupation de l'Union, de même que l'état de la société civile en Russie et les attaques contre les médias indépendants.

Le dialogue intensif qui se déroule dans le cadre de l'Accord de partenariat et de coopération n'a pas réussi à lever les nombreux obstacles au commerce et à l'investissement, dont le climat pourrait être amélioré. Les résultats des démarches entreprises par l'Union pour résoudre les contentieux commerciaux ne sont pas concluants ; des progrès ont toutefois eu lieu dans la définition de procédures de règlement pour les contentieux dans le domaine des transports aériens.

Dans cette situation, certains ont pu s'interroger sur la pertinence « d'une assistance à fonds souvent perdus pour conjurer le risque d'un retour en arrière et préserver une relation avec un partenaire essentiel ». Le Haut représentant de la politique étrangère et de sécurité commune, M. Javier Solana, parvenait en janvier dernier à la conclusion selon laquelle la stratégie commune n'a nullement permis à l'Union d'exercer une influence en faveur du règlement du conflit tchétchène.

Certains progrès doivent être mentionnés : le lancement d'un dialogue sur l'énergie, l'adoption d'un programme de travail conjoint pour l'environnement (avec un feu vert aux interventions de la Banque européenne d'investissements). Le début d'un dialogue sur les questions de justice et d'affaires intérieures est à souligner, avec une priorité à la lutte contre les trafics d'êtres humains, de drogues et de véhicules volés, la lutte contre la corruption et le blanchiment. L'on peut cependant se demander quand ce dialogue sera suivi d'une réelle coopération en matière de police et de justice.

Si la Russie et l'Union européenne partagent une même vision des défis communs au continent européen, et reconnaissent la nécessité d'agir de concert pour y faire face, on constate que les projets communs concrets sont peu nombreux et progressent très lentement : on attend ainsi l'aboutissement des négociations sur le Programme multilatéral nucléaire et environnemental en Russie. Des obstacles ralentissent encore la mise en oeuvre des programmes multilatéraux dans les régions hautement contaminées du nord-ouest de la Russie (questions de responsabilité, d'indépendance des autorités de contrôle et de réglementation, taxes, notamment).

2) L'Ukraine : un partenariat encore décevant

L'Union européenne a également du surmonter, lors du sommet tenu à Yalta le 11 septembre dernier, sa déception quant à l'absence d'évolution significative de l'Ukraine vers le respect des normes démocratiques et politiques requises par le partenariat. De nombreuses questions suscitent la préoccupation des Européens, parmi lesquels la menace permanente qui pèse sur les médias, symptômatique de la lenteur de l'évolution démocratique de l'Ukraine.

Le sommet n'a pu aboutir qu'à une déclaration commune réaffirmant les engagements en faveur de la démocratie, à l'Etat de droit et à l'économie de marché, notamment. L'Union a insisté sur l'importance de préparatifs démocratiques et transparents pour les élections parlementaires de 2001, et de nouveau offert sa coopération pour réaliser le rapprochement des législations, de plus amples réformes économiques et la réforme des administrations. L'urgence de « résultats concrets mesurables pour le citoyen ukrainien » a été soulignée par l'Union.

3) Rendre les « stratégies communes » plus ciblées et plus efficaces

De façon générale, M. Javier Solana a considéré que les stratégies, qui comportent une multiplicité de mesures, rendent difficile une action fondée sur des priorités politiques ou sur l'urgence. En outre, ces stratégies ne sont pas novatrices : elles reprennent en substance les politiques existantes, et conduisent à des chevauchements avec d'autres accords en vigueur.

Le Haut représentant a suggéré, le 26 février 2001, aux ministres des Affaires étrangères de l'Union de définir des thèmes plus modestes à l'avenir et de limiter la « publicité » des stratégies, qui les condamne à n'être que des déclarations pour une diplomatie publique. Au contraire, il a souhaité l'élaboration de documents internes, comportant des actions plus ciblées et plus sélectives, apportant une valeur ajoutée réelle et des objectifs évaluables et vérifiables.

Les ministres ont accepté ce changement de méthode et adopté des lignes directrices relatives aux futures stratégies de l'Union. Ils ont décidé qu'une attention plus grande serait portée à la mise en _uvre des stratégies, en utilisant les instruments prévus par le traité - et qui n'avaient pas encore été utilisés - les positions communes et les actions conjointes, adoptées à la majorité qualifiée. Un bilan de l'avancement des stratégies sera effectué chaque début d'année.

D - L'implication de l'Union européenne au Moyen Orient

Au cours des dernières années, l'Union européenne n'a pas revendiqué de rôle politique dans la crise israélo-palestinienne ; elle s'est contentée du rôle de premier donateur dans la région (800 millions d'euros par an dont 200 à l'Autorité palestinienne) et de promoteur du Processus de Barcelone, lequel devait accompagner, sur le plan économique, le processus de paix d'Oslo dans lequel les Etats-Unis gardaient le devant de la scène. Il est certain que la viabilité de l'Autorité palestinienne est totalement liée à l'aide budgétaire de l'Union, aide qui illustre une position politique équilibrée entre les deux parties au conflit.

La position de retrait de l'Union aboutit à un échec. Les réalisations mises en place au profit des institutions palestinienne, du développement et de la société sont ruinées par les conséquences de la rupture du processus de paix. Les projets constructifs doivent être abandonnés, comme l'aéroport de Gaza, par exemple. Par ailleurs, le Processus de Barcelone est "au point mort".

On ne peut encore percevoir si les bouleversements issus de "l'après 11 septembre" sont susceptibles d'entraîner l'amélioration de la situation. La déclaration du Président Bush, favorable à la création d'un Etat palestinien, semble annoncer une nouvelle implication américaine dans le conflit, après une période de désengagement.

La nature de l'aide apportée par l'Union européenne dans la région est bien différente de l'aide américaine. Le Processus de Barcelone ainsi que le Programme MEDA offre une perspective d'intégration des pays partenaires au marché mondial, une perspective de libre-échange avec l'Union à échéance de dix ans et, en outre, une zone de sécurité autour de la Méditerranée. Enfin, elle comporte un objectif fondamental visant le développement du commerce sud-sud, en faisant tomber les barrières qui fragmentent aujourd'hui ce marché.

Toutes ces tentatives se heurtent actuellement à l'échec. La crise algérienne et les évènements au Moyen-Orient rendent improbables de nouveaux progrès. Aussi, apparaît-il nécessaire que l'Union joue un rôle politique beaucoup plus important dans les négociations, s'appuyant sur le consensus ancien des Etats membres sur le conflit (à la différence de la question des sanctions en Iraq, par exemple, pour laquelle il existe des désaccords profonds paralysant l'action européenne).

La visite au Proche-orient, ces derniers mois, de Chefs d'Etat et de Gouvernement ainsi que de ministres (Joshka Fischer, par exemple), est à certains égards positive. Mais l'on peut douter de l'impact de ces visites successives, plus ou moins souhaitées et réussies, et se demander si l'Union européenne, qui a une position commune sur la question palestinienne, ne pourrait jouer un rôle politique à la mesure de son assistance économique et financière.

Le processus de Barcelone étant immobilisé par le blocage du processus de paix, alors qu'il aurait du, selon ses promoteurs, l'aider à progresser, il incombe donc à l'Union d'intervenir plus fortement sur le plan politique. Pour cela, il faudrait conférer, éventuellement par un mandat du Conseil, un poids plus important au Haut représentant pour la Politique extérieure et de sécurité commune. Cette personnalité, ainsi investie, détiendrait alors une réelle influence pour favoriser les négociations de paix, et contribuerait à équilibrer les positions face à la présence américaine. Au lieu de cela, les Etats membres semblent préférer les tentatives nationales, qui ne semblent pas fructueuses.

E - L'aide aux réfugiés afghans

L'office humanitaire ECHO a mis en _uvre des programmes humanitaires pour les déplacés et réfugiés afghans, tant en Afghanistan qu'au Pakistan. Ces programmes ont bénéficié de 23 millions d'euros en 2001, essentiellement consacrés à la distribution de données alimentaires et à l'aide de base. Le Conseil européen extraordinaire de Bruxelles a débloqué 4 millions supplémentaires pour le déploiement d'équipes d'urgences et l'établissement de réseaux logistiques, par le biais du HCR et du Programme alimentaire mondial. D'autres financements pourraient suivre, selon la Commission, si la situation l'exige.

CONCLUSION

Les observations émises au cours de ce rapport conduisent à émettre les souhaits suivants.

L'Union européenne doit savoir faire preuve d'une plus grande adaptabilité et réactivité face aux évolutions nécessaires. L'exemple dramatique des crises agricoles actuelles illustre cette nécessité de réorienter les politiques communes lorsqu'il en est temps. La perspective de l'élargissement appelle des réorientations ambitieuses : la politique agricole, la politique structurelle, le budget devront subir de grandes transformations. L'Union doit s'y préparer, et la France en particulier.

Par ailleurs, dans le domaines des actions extérieures, il convient de faire prévaloir des actions plus ciblées, plus efficaces, donnant plus de visibilité à la présence de l'Union.

Enfin, votre Rapporteure estime souhaitable d'entreprendre dès aujourd'hui une réflexion sur les modalités que pourrait revêtir un impôt européen qui, après la monnaie unique, pourrait être un élément d'une importance considérable pour la construction européenne, à la fois sur un plan concret que symbolique. Ce projet avait été soutenu un temps par Romano Prodi, Président de la Commission européenne, avant de passer à nouveau à l'arrière plan.

Il conviendrait d'élaborer des propositions en prévision du débat qui s'ouvrira sur le prochain paquet financier de « l'après 2006 ». Votre Rapporteure estime que cet impôt, qui n'entraînerait pas obligatoirement une augmentation du budget dans son entier, mais pourrait n'être qu'une substitution d'une nature de recettes par une autre, constituerait un élément important de la citoyenneté européenne. Il aurait surtout l'avantage d'éviter le débat permanent sur le solde net, débat qui crée des tensions entre les Etats membres et risque d'en créer encore davantage après l'élargissement. Un nouvel Etat membre qui se trouverait dès son adhésion en situation de contributeur net (cela pourrait être le cas de la Slovénie) pourrait accepter avec difficultés cet état de fait, de même que les trois Etats membres issus du dernier élargissement ont manifesté à plusieurs reprises la perception négative au plan interne de cette situation de « payeurs ».

L'impôt européen fondé sur d'autres bases permettrait d'échapper à ce débat que votre Rapporteure juge pervers, car il ne prend pas en compte dans sa globalité l'avantage de la participation à la construction européenne.

En conclusion, votre Rapporteure propose d'adopter le prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget communautaire.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 10 octobre 2001, la Commission a examiné pour avis les crédits des Affaires européennes pour 2002.

Mme Marie-Hélène Aubert a indiqué que le Conseil de l'Union européenne avait adopté, le 20 juillet 2001, un projet de budget pour 2002 établi à 99 milliards d'euros en crédits d'engagement et 95,6 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces montants représentent une augmentation de 2,1% pour les premiers et 2,5% pour les seconds.

La contribution française au budget communautaire connaît une hausse de 11,2% par rapport à la contribution inscrite en loi de finances initiale pour 2001 : cette contribution passe de 99,5 à 110,7 milliards de francs, soit 16,87 milliards d'euros.

Cette hausse s'explique par l'entrée en application de la nouvelle décision ressources propres adoptée en 2000 : cette décision fait une place plus grande à la ressource PNB dans le financement du budget - la France est donc à ce titre mise davantage à contribution. De plus, notre pays participe davantage au financement de la correction britannique.

Les trois institutions budgétaires ont, cette année, manifesté un quasi consensus sur un budget de rigueur, ce que l'on peut regretter. Il faut en effet garder en mémoire que le budget ne représentera que 1,03% du PNB des Quinze.

La poursuite de la mise en _uvre de la réforme de la Politique agricole commune (PAC) disposera des moyens nécessaires : 45 Milliards d'euros, soit une augmentation de 2,3% par rapport au budget 2001.

Les crédits destinés aux politiques structurelles sont stabilisés à un niveau élevé au regard des rythmes effectifs de consommation, étant donné que l'on se trouve en début de période de programmation. Les crédits pour engagements s'établissent à 33,6 milliards d'euros et les crédits pour paiement à 32 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,8% et 1,6%.

Le Conseil a accepté une augmentation significative - 4,3% - pour les dépenses administratives, apportant ainsi un soutien à la réforme interne menée par la Commission.

Enfin, les crédits de paiement finalement adoptés pour l'aide de pré-adhésion augmentent de 20,9% par rapport à 2001, manifestant, de façon très positive, la priorité maintenue à l'élargissement.

La Rapporteure a souligné que le budget 2000 de l'Union avait été clôturé avec un excédent de 11,6 milliards d'euros, qui a été pour l'essentiel reversé aux Etats membres. Il est regrettable que cet excédent n'ait pas été affecté à une réserve permettant à l'Union de financer des projets d'infrastructures européennes que chacun réclame, dans le domaine ferroviaire, par exemple. Elle a regretté cette occasion manquée de conférer au budget communautaire un caractère plus actif, au lieu de demeurer un simple instrument de redistribution.

Mme Marie-Hélène Aubert a souhaité une relance de la réflexion sur les modalités d'un impôt européen, qui, ne constituant qu'une substitution de recettes, contribuerait à l'émergence de la citoyenneté européenne et aurait l'avantage d'éviter le débat « de chiffonniers » sur le solde net, débat qui crée des tensions entre les Etats membres et en créera encore davantage lors de l'élargissement.

La position de la France dans le budget communautaire est très favorable : notre pays est traditionnellement le deuxième contributeur en volume, participant à hauteur de 17 % au budget communautaire, derrière l'Allemagne, qui finance 25,5 % du budget. Mais le calcul de ce solde budgétaire place notre pays au septième rang des pays contributeurs nets pour 1999, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Belgique et la Suède.

Notre pays occupait en 1999 la deuxième place des bénéficiaires, recevant 16,9 % de l'ensemble des crédits communautaires, derrière l'Espagne, qui a reçu 17 % de ces crédits. Le rapport de la Commission européenne sur la « Répartition des dépenses opérationnelles de l'Union par Etat membre en 2000 » montre que la France a été le premier bénéficiaire de ces dépenses en 2000 avec 16,7 % de celles-ci, passant devant l'Espagne (14,9 %). Il apparaît, selon ce mode de calcul, que la Suède est le plus important contributeur net, consacrant 0,50 % de son PNB à la Communauté, suivie par l'Allemagne. La France ne contribue au budget de l'Union, comme la Belgique, que pour environ 0,10 % de son PNB. Ces deux pays sont les plus faibles contributeurs en pourcentage de leur richesse nationale. Ces chiffres doivent être regardés avec attention, car notre pays devra faire face à de nouveaux débats, lorsque le prochain paquet financier commencera à être discuté.

Le budget consacre aussi un financement élevé aux crises du secteur animal, qui auraient pu être évitées si la politique communautaire avait su assurer à temps la sécurité alimentaire, le suivi et les contrôles nécessaires.

La Rapporteure a ensuite présenté les principaux éléments marquants des politiques internes de l'Union : les actions visant à lutter contre le terrorisme et à établir une meilleure coopération judiciaire, la mise en place prochaine d'Eurojust, le mécanisme de protection civile coordonné au plan européen, initié par la France, notamment.

Le financement de la politique extérieure de l'Union comporte une diminution de 3,2% des crédits d'engagement. Les crédits de paiement augmentent en revanche de 6,3%, ce qui profite à la dotation de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), aux Balkans occidentaux, aux deux pays candidats Malte et Chypre, à la Turquie, et, dans une moindre mesure, aux pays de la Méditerranée.

La mise en _uvre du nouveau programme CARDS s'accompagnera d'un financement de 814 millions d'euros. Ce programme comporte de nombreux aspects, mais la Rapporteure s'est interrogée sur son adéquation à la demande la plus urgente qui émane de ces populations : reconstruire les usines, les entreprises, favoriser la renaissance du tissu économique.

Mme Marie-Hélène Aubert a dressé un bilan plutôt négatif des stratégies communes nouées avec la Russie et l'Ukraine, souhaitant qu'elles deviennent plus ciblées, plus efficaces et qu'elles présentent des résultats concrets mesurables pour le citoyen.

Enfin, elle a appelé de ses v_ux une implication politique accrue de l'Union européenne au Moyen-Orient, correspondant à son rôle de premier donateur dans la région et de promoteur du Processus de Barcelone. Elle a estimé que plutôt que de voir se succéder des visites des ministres européens dans la région, il serait souhaitable de donner plus de poids au Haut Représentant de la PESC, qui serait en mesure de donner plus d'autorité et de visibilité aux efforts de l'Union.

Le Président François Loncle a remercié Mme Marie-Hélène Aubert pour la clarté de son rapport qui contient des vérités bonnes à dire. Il a souhaité obtenir plus de détails concernant l'évolution des crédits consacrés aux pays candidats afin qu'ils puissent atteindre les objectifs d'une adhésion à l'Union européenne dans un avenir raisonnable. Revenant d'un séjour en Bulgarie, il a salué le travail accompli là-bas par cinquante fonctionnaires européens qui se consacrent à l'intégration de l'acquis communautaire. Il a rappelé que l'une des priorités pour lui restait l'élargissement et qu'il serait fâcheux que les crédits qui y sont dédiés ne soient pas suffisants, alors que plus on arrive près du but, plus on doit déployer d'efforts.

Mme Yvette Roudy a demandé si l'on avait une idée des conditions d'application du mandat d'arrêt européen. Comment cela va-t-il se passer sachant que les Etats membres de l'Union européenne n'ont pas les mêmes législations. Ce mandat va-t-il être réservé aux actes de terrorisme ou être étendu alors que l'on n'a pas achevé l'harmonisation des législations ?

M. Pierre Brana a fait remarquer que l'OLAF, l'organisme chargé de la lutte contre la fraude communautaire et la corruption, pouvait créer, à la demande des pays candidats, un organisme destiné à former le personnel local à cette lutte. De même, la Cour européenne des comptes est prête à envoyer des magistrats dans un même souci de formation. Se pose alors la question du financement de ces organismes : peut-il être puisé dans les crédits officiellement consacrés à la pré-adhésion ? S'agissant de l'annonce du mandat d'amener européen, il a estimé que c'était un vieux débat, médiatiquement spectaculaire mais toujours pas tranché dans la mesure où il n'existe pas de corps de lois européen.

Revenant sur la place de la France dans les financements européens, M. René Mangin a rappelé que notre pays avait souffert de nombreuses crises dans les secteurs textile, la sidérurgie, les mines ou encore l'agriculture, aussi était-il explicable qu'il reçoive des financements importants pour en atténuer les conséquences. Il convient donc de rester vigilant car la France a encore beaucoup à attendre de ces financements. Quant à l'introduction d'un impôt européen, on en est encore probablement loin tout comme on est encore loin d'un Etat européen. Par ailleurs, il a regretté qu'en diplomatie, l'intérêt national prime sur l'intérêt collectif. Enfin sur le Proche-Orient, il a déploré le fait que l'Union européenne finance des infrastructures en Palestine que les Israéliens s'empressent de détruire.

A cet égard, Mme Bernadette Isaac-Sibille a rappelé que l'on avait connu des difficultés lors de la ratification de l'accord d'association Union européenne-Israël et de l'accord sur la recherche et la technologie. Elle a émis le v_u que l'on conditionne son application avec beaucoup d'attention, en prenant en considération les destructions considérables commises par les Israéliens ces derniers mois.

Mme Marie-Hélène Aubert a répondu aux intervenants.

Elle a précisé que les crédits affectés à la préparation de l'élargissement augmenteront en 2002 de 20,9% pour atteindre 3,3 milliards d'euros en crédits d'engagement. Il est vrai que la mise en _uvre des programmes de mise à niveau des infrastructures (ISPA) et d'aide à l'agriculture et au développement rural (programme SAPARD) connaît des difficultés, mais celles-ci ne sont que transitoires. Dans plusieurs pays, il s'agit de monter les projets et de mettre en place le circuit de gestion des programmes. Néanmoins, les crédits destinés aux pays candidats sont les seuls à progresser réellement. Les crédits destinés aux autres actions extérieures stagnent au contraire, à cause des capacités d'absorption des pays bénéficiaires ou de la difficulté à monter les projets, ou encore du fait de la lourdeur et la lenteur de la procédure de gestion communautaires, qui ne s'est pas encore significativement améliorée dans les faits.

Le projet de décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen, qui s'analyse plutôt comme un projet d'extradition quasi-automatique, est voué à remplacer les deux conventions d'extradition de l'Union européenne de 1995 et 1996, d'ailleurs non encore ratifiées par tous les Etats membres. Cette procédure ne s'appliquerait, aux termes de cette première version, qu'aux personnes ayant été condamnées à au moins quatre mois d'emprisonnement et qui ont fui dans un autre Etat, et aux personnes mises en examen pour une infraction passible d'au moins un an d'emprisonnement. Elle ne concerne donc pas que les actes de terrorisme. La proposition est très novatrice et on ne connaît pas encore les réactions de tous les Etats membres, surtout face à l'abandon de la phase politique de la procédure d'extradition. Celle-ci deviendrait effectivement purement judiciaire. Cette question est revenue médiatiquement sur le devant de la scène, mais on doit s'efforcer de lui donner réponse si l'on veut lutter sérieusement contre le crime organisé et parvenir à une justice internationale efficace.

La Rapporteure a indiqué que le financement de la lutte contre la fraude communautaire et celui de l'élargissement ne figurent pas dans les mêmes rubriques budgétaires, aussi est-il peu probable que l'installation d'unités dans les pays candidats soit soutenue par les crédits de la rubrique 7 consacrée à l'élargissement. Il est cependant souhaitable qu'une telle coopération puisse être financée.

Le débat sur le solde net paraît malsain : l'avantage d'une intégration à l'Union européenne ne peut s'analyser en termes de solde net entre versements au budget et financements communautaires perçus en retour, ce qui conduit à négliger les aspects globaux de la construction européenne. La Rapporteure a dit ne pas méconnaître, bien au contraire, les crises qu'ont connues ou que connaissent actuellement les secteurs d'activité en France. Mais est-il logique et immuable que la Politique agricole commune mobilise toujours la moitié du budget ? Peut-être y a-t-il lieu d'augmenter le budget communautaire pour mieux financer d'autres politiques ? Vu la situation actuelle il faut très certainement repenser la PAC. Ces questions devront être abordées en prévision de l'élargissement. La France connaît des crises qui méritent des subventions et des budgets, mais c'est aussi le cas d'autres pays. Ce débat sur les soldes nets est assez pervers et nuit à une volonté de construction politique européenne, abordant les problèmes globalement et non pays par pays.

Le Président François Loncle a reconnu que l'application des conventions qui lient l'Union européenne et Israël était en pleine actualité et que ce débat était en effet ouvert.

Suivant l'avis de la Rapporteure, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 26 du projet de loi de finances pour 2002.

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N° 3322-I.- Avis de Mme Marie-Hélène Aubert (commission des affaires étrangères) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Affaires européennes.

Budget 2001 modifié, tenant compte des budgets rectificatifs et supplémentaires 1 à 4.

Budget communautaire pour 2002 : un budget à courte vue, rapport d'information (n° 3220) du 5 juillet 2001.

La France reçoit entre 30% et 23% des financements pour les cultures arables, le sucre, le lait et les produits laitiers, la viande porcine, les _ufs et la volaille, le secteur viti-vinicole et la viande bovine.

On se réfère ici au rapport d'information « Politique étrangère, sécurité et défense : où en est l'Europe ? » de M. Alain Barrau, Président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, n° 2254 du 16 mars 2000.