N° 3323
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES(1),
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION
PAR M. Bernard CAZENEUVE,
Député.
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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 3320 (annexes no 1 à 3).
Lois de finances.
La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :
M. Paul Quilès, président ; M. Robert Gaïa, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Jean-Claude Viollet, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Philippe Douste-Blazy, M. Jean-Pierre Dupont, M. François Fillon, M. Christian Franqueville, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Jean-Pierre Marché, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Jean-Claude Mignon, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, M. Jean-Pierre Pujol, Mme Michèle Rivasi, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. André Vauchez, M. Émile Vernaudon, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer.
INTRODUCTION 5
I. - LA FRANCE ET L'EXERCICE DES RESPONSABILITÉS INTERNATIONALES 7
A. LE CONFORTEMENT DE L'ONU 7
1. Une structure mieux organisée pour l'efficacité 7
2. Une sérénité financière enfin rétablie 8
3. Le renouveau des opérations de maintien de la paix et l'évolution des cotisations de la France à l'ONU 9
B. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 11
1. Les opérations conduites par délégation du Conseil de sécurité 11
2. Les opérations dirigées par le DOMP 13
3. Les opérations sous commandement national 16
4. Une situation logique et équilibrée 17
II. - LA CONDUITE DE LA COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE 19
A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS ET SES CONSÉQUENCES 20
1. Une baisse sérieuse des crédits 20
2. Les conséquences sur le dispositif 22
B. LA POURSUITE DE LA RÉORIENTATION DES ACTIONS DE COOPÉRATION MILITAIRE SOUS UN BUDGET CONTRAINT 26
1. Les actions en matière de formation 27
2. La coopération pour la Gendarmerie 31
3. Une meilleure articulation des actions avec celles du ministère de la Défense 35
III. - LA FRANCE ET LA SÉCURITÉ EN EUROPE 41
A. L'ÉMERGENCE DES CAPACITÉS EUROPÉENNES DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE 41
1. Les outils de la décision 41
a) Les institutions créées par le traité d'Amsterdam 41
b) La mise en place des instruments d'action militaire 42
2. L'identification des forces 44
3. La fin opérationnelle de l'UEO 45
4. Le budget de sécurité et de défense de l'Union européenne 46
B. L'ÉVOLUTION DE L'OTAN ET LA PLACE DE LA FRANCE 47
1. Un rôle essentiel en cours de transformation profonde 47
2. Des structures opérationnelles plus adaptées : les GFIM 49
3. Une participation financière française utile et raisonnable 50
C. L'OSCE, INSTRUMENT DE NÉGOCIATION ET DE GESTION DES CRISES 52
1. Des actions importantes 52
2. Un budget en forte expansion 53
EXAMEN EN COMMISSION 55
Le rapport pour avis que présente traditionnellement la Commission de la Défense sur les crédits du ministère des Affaires étrangères porte sur trois types d'action, relevant désormais tous les trois de la Direction générale des affaires politiques et de sécurité du ministère, l'organisation de la sécurité et du maintien de la paix dans le monde par l'ONU, la politique de coopération militaire et de défense de notre pays, et la politique de sécurité et de défense à laquelle il participe en Europe.
L'action de la France au sein de l'ONU est un élément essentiel de son statut parmi les nations. La France, membre du Conseil de sécurité de l'ONU, travaille à affirmer autant que possible le rôle et la capacité d'action de l'Organisation. Elle s'efforce de lui donner les moyens de ses responsabilités internationales, à travers des moyens financiers, administratifs, et aussi militaires. Non seulement la France place son action armée internationale sous l'égide et les résolutions de l'ONU, mais elle travaille à aider celle-ci à conduire elle-même des opérations de maintien de la paix, et elle ne ménage pas ses efforts pour en assurer la réussite.
La coopération militaire et de défense est un instrument de grande portée pour le rayonnement de notre pays et de l'affirmation des politiques qu'il met en _uvre par le moyen de sa diplomatie. Peu d'Etats disposent d'un tel instrument. Votre rapporteur se réjouit de constater la qualité de la réorientation de la conduite et des actions de la coopération militaire depuis qu'elle a été réorganisée au sein du ministère des Affaires étrangères.
L'organisation de la sécurité en Europe est, de plus en plus, un élément central de la politique étrangère de sécurité et de défense de la France. Hors de l'Union européenne, elle utilise, pour l'amélioration de la sécurité et de la stabilité de l'Europe, tous les moyens à sa disposition : élargissement pacifié de l'OTAN, mise en valeur de l'OSCE, participation à toutes les missions armées de maintien ou de rétablissement de la paix dans le cadre de l'OTAN : SFOR, KFOR, missions en Macédoine... Au sein de l'Union européenne, elle a un rôle essentiel dans la mise au jour de capacités militaires pour l'Union européenne. C'est elle qui présidait l'Union lors de la conclusion du Traité de Nice. Son rôle a été essentiel dans la détermination du « catalogue de capacités » nécessaires à l'Union pour réussir à accomplir les missions qu'elle s'est fixées par le traité d'Amsterdam. ; sa place est éminente dans le « catalogue de forces » dressé en conséquence, notamment dans le domaine de la frappe aérienne, du commandement et du renseignement. Il le sera tout autant dans l'action nécessaire pour doter l'Union des moyens qui lui manquent encore pour atteindre le format de forces nécessaire aux missions qu'elle s'est fixées.
C'est à l'ensemble de ces actions que concourent les crédits à l'examen desquels elle s'attache au sein du budget des affaires étrangères. Votre rapporteur ne peut que constater que ces crédits sont bien employés, même s'ils pourraient être parfois plus abondants. Leur emploi doit donc recevoir une pleine approbation.
I. - LA FRANCE ET L'EXERCICE DES RESPONSABILITÉS INTERNATIONALES
Au sommet de l'ordre juridique international, il y a le système des Nations Unies, avec l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité. La France y exerce des responsabilités éminentes, puisqu'elle est membre permanent du Conseil de sécurité, avec droit de veto, et puissance nucléaire. Au premier rang des crédits des affaires étrangères qui intéressent la Commission de la Défense figurent donc les dotations qui sont consacrées au paiement des cotisations de notre pays à l'Organisation des Nations Unies. Les conditions de règlement de ces cotisations, qui sont inscrites au chapitre 42-31 du budget du ministère, témoignent de l'attitude de notre pays envers l'ONU. Et leur usage par l'ONU témoigne de l'intérêt, ou non, qu'il y a à soutenir l'organisation.
L'ONU a dû affronter ces dernières années une grave crise de confiance. Son organisation interne a été contestée. Sa capacité à gérer les crises a été, à juste titre, gravement mise en doute. Son financement a été perturbé par l'action des Etats-Unis, qui refusaient de payer leur cotisation.
On sait comment, de ce fait, les capacités d'intervention de l'ONU se sont affaiblies. Les conditions dans lesquelles elle a dû notamment déléguer les opérations de rétablissement ou de maintien de la paix les plus importantes à des organisations régionales, par exemple en Bosnie-Herzégovine à l'OTAN en 1995, voire laisser celles-ci agir quasiment en dehors d'elle, comme l'OTAN de nouveau pendant le conflit du Kosovo en 1999, ont été évoquées dans les précédents rapports.
La situation de l'ONU s'est depuis considérablement redressée. Le « Sommet du Millénaire » tenu à l'ONU les 6 et 7 septembre derniers a été l'occasion d'en prendre acte. L'attribution du Prix Nobel de la Paix à son Secrétaire général et à l'ONU en 2001 est l'occasion d'en noter la confirmation.
Comme votre rapporteur l'indiquait dans son précédent rapport, le premier élément de ce redressement est sans doute la réorganisation du secrétariat général. L'ensemble des activités de l'ONU est désormais mieux structuré, étant regroupé, autour du Secrétaire général à New York, en quatre pôles correspondant chacun à un « comité exécutif », un pôle du « groupe des organismes de développement », un pôle « économique et social », un pôle « paix et sécurité » et enfin un pôle humanitaire placé sous l'autorité, à New York, d'un « coordonnateur de l'assistance humanitaire ».
Le pôle « paix et sécurité », qui intéresse plus particulièrement la Commission de la Défense, regroupe le Département des opérations de maintien de la paix, le Département des affaires politiques et le nouveau Département du désarmement et de la maîtrise des armements.
La réforme du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) qui assure, sous l'autorité d'un directeur ayant rang de secrétaire général-adjoint (aujourd'hui M. Jean-Marie Guehenno), la conduite des opérations, à la suite du rapport de M. Lakhdar Brahimi au secrétaire général de l'ONU, et dont les principaux éléments ont été décrits au sein du précédent rapport, a notamment permis d'accompagner la reprise par l'ONU d'opérations de maintien de la paix d'une certaine ampleur.
Participe aussi de ce renforcement du dispositif l'affirmation du système des forces en attente, dont la France avait pris l'initiative. Trente et un pays, dont la France, ont signé avec l'ONU des accords formalisant leur disponibilité à contribuer aux OMP et identifiant le volume et la nature de leur contribution. Il faut rappeler cependant que la participation au réseau des forces en attente ou la signature d'un accord de contribution ne vaut pas engagement de mise à disposition, chaque Etat restant libre de sa réponse aux sollicitations du Secrétariat à chaque constitution d'une opération. Cependant, les éléments ainsi en possession du Secrétariat permettent à celui-ci de mieux planifier les opérations plus en amont. Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, les effectifs des forces en attente se montent désormais à plusieurs dizaines de milliers pour les seuls 31 pays ci-dessus évoqués, et à 150 000 au total. S'agissant de la France, ce sont 5 000 hommes qu'elle a identifiés dans le cadre de l'accord conclu en 1999 avec l'ONU, comme a priori mobilisables pour servir dans le cadre des OMP de l'ONU.
L'ONU est aussi confortée par l'amélioration de sa situation financière. Celle-ci s'était fortement dégradée sous l'effet de plusieurs facteurs, dont l'augmentation des opérations de maintien de la paix, et, parallèlement, les difficultés financières de l'Ukraine et de la Russie, la dette russe ayant ainsi atteint 5 millions de dollars en 1995, et surtout le refus par les Etat-Unis d'honorer la totalité de leurs cotisations, ceux-ci trouvant notamment leur quote-part, de 25 % du budget ordinaire et de 30 % du budget des opérations de maintien de la paix, anormalement élevée.
Cependant, à force de règlement de leurs arriérés, la Russie et l'Ukraine ont disparu du tableau des pays débiteurs de l'ONU ; désormais, mis à part les Etats-Unis, ce tableau n'enregistre plus que des impayés pour raisons de trésorerie. Ainsi au 15 juillet 2001, le principal pays débiteur, outre les Etats-Unis, était le Japon, pour 152 millions de dollars, suivi du Brésil (17,6 millions de dollars, et de l'Argentine (11,5 millions). Or le Japon paie toujours sa cotisation dans l'année.
Or, les Etats-Unis, qui avaient lié l'apurement de leurs cotisations à une meilleure administration de l'ONU d'une part, à une réforme des barèmes de l'autre, ont obtenu satisfaction à la fin de l'année dernière. Leur quote-part est passée, comme le Congrès le demandait, à 22 % pour le budget ordinaire et à 26 % pour celui des opérations de maintien de la paix.
Il faut noter au passage qu'en tout état de cause, la participation la plus importante est celle des pays de l'Union européenne pris ensemble, celle-ci étant de 36 % du budget ordinaire et de 39 % du budget des opérations de maintien de la paix.
Au 15 juillet 2001, les Etats-Unis n'avaient guère entrepris l'apurement de leur dette, estimée par l'ONU à 2,33 milliards de dollars, dont 462 millions au titre du budget ordinaire et 1,8 milliard au titre des opérations de maintien de la paix, et par les Etats-Unis eux-mêmes à 1,5 milliard de dollars environ.
En revanche, avec la 56ème assemblée générale, dont l'ouverture a malheureusement été assombrie par les attentats du 11 septembre à New York, siège de l'ONU, les Etats-Unis ont entrepris d'apurer leur situation.
Ainsi, 582 millions de dollars d'arriérés ont été récemment payés. Doivent s'y ajouter 926 millions de dollars, en trois tranches, d'ici l'an prochain. Restera alors la question d'un demi-milliard de dollars litigieux (les Etats-Unis considèrent ne pas le devoir, et l'ONU si). Mais ces règlements permettent déjà à l'organisation d'envisager d'apurer le solde d'arriérés de remboursements des nations contributrices de forces au titre des opérations de maintien de la paix, et de retrouver donc dans ces conditions de meilleures marges de man_uvre.
Il faut noter sur ce point que, alors que le budget ordinaire de l'ONU est de 1,25 milliard de dollars par an, le budget des opérations de maintien de la paix devrait être, de juillet 2001 à juillet 2002, de 3 à 3,5 milliards de dollars.
Votre rapporteur l'avait analysé au cours de son précédent rapport, mieux assurée en termes d'organisation et moins fragile en termes financiers, l'ONU a recommencé à créer des opérations de maintien de la paix. Depuis 1998, six opérations nouvelles, très importantes, ont été créées dont quatre en Afrique. Le nombre d'opérations en cours est actuellement de quinze, seize en comptant le BONURCA, qui a succédé à la MINURCA en Centrafrique.
La plus importante de ces nouvelles opérations est l'ATNUTO, chargée de l'administration et de la sécurité du Timor Oriental ; elle comporte en effet 15 000 personnels environ. Mais la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, la MINUSIL, chargée de la surveillance du cessez-le-feu et de la démobilisation des belligérants, comporte 12 123 personnels, la Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo, la MINUK, chargée de l'administration du Kosovo, 3 347, la Mission d'Observation des Nations Unies au Congo, la MONUC, 2 358.
Ces mission connaissent de réels succès, à l'exemple de la MINURCA, créée en 1998 et dissoute en 2000, après avoir parfaitement rempli sa tâche. Dès lors, il peut en être créé de nouvelles. En 2000 a ainsi été créée la Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée, la MINUEE, chargée de surveiller le cessez-le-feu et le respect de la zone démilitarisée.
On peut lire les conséquences de ce renouveau dans l'évolution des forces sous casque bleu. Elles sont passées en effet de 10 000 militaires environ avant 1998 à 45 000 environ en 2001, soit une multiplication par 4,5.
La reprise des opérations de maintien de la paix n'a pas entraîné une simple hausse des effectifs sous casque bleu. Elle a aussi entraîné une forte hausse des appels de cotisations au titre du budget qui les concerne. Ainsi, alors que les appels de fonds lancés à ce titre s'élevaient, pour la France, à 54 millions de dollars environ en 1998, ils ont été de 167 millions de dollars en 2000, de 230 millions de dollars pour 2001, et l'appel initial pour 2000 - sous réserve d'appels complémentaires - est d'ores et déjà de 165 milliards de dollars.
ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE
DE LA FRANCE À l'ONU
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002(1) |
|||
Budget ordinaire : |
||||||||
_ quote-part (%) |
6,42 |
6,49 |
6,54 |
6,545 |
6,545 |
6,516 | ||
_ appel (millions de dollars) |
68,378 |
68,379 |
67,956 |
68,897 |
64,985 |
68,000 | ||
_ versements (millions d'euros) |
55,769 |
61,504 |
57,498 |
68,271 |
68,853 |
73,084 | ||
Opérations de maintien de la paix : |
||||||||
_ quote-part (%) |
7,959 |
7,929 |
7,929 |
7,927 |
7,927 |
8,059 | ||
_ appel (millions de dollars) |
78,412 |
53,984 |
86,222 |
167,030 |
230,000 |
165,700 | ||
_ versements (millions d'euros) |
70,290 |
50,833 |
78,541 |
183,040 |
263,320 |
178,089 | ||
Total : |
||||||||
_ appel (millions de dollars) |
146,790 |
153,457 |
154,178 |
235,927 |
251,300 |
233,700 | ||
_ versements (millions d'euros) |
126,059 |
112,337 |
136,038 |
251,311 |
332,173 |
251,173 | ||
(1) Prévisions | ||||||||
(Source : ministère des Affaires étrangères) |
En 2000, cette évolution, correspondant pourtant à la reprise d'une politique souhaitée par la France, a eu une conséquence paradoxale. En effet, la dotation du chapitre 42-31 « contributions obligatoires », calculée sur la base de prévisions établies antérieurement à la création ou à la montée en puissance de certaines opérations de maintien de la paix, s'est avérée, au cours de l'année, insuffisante pour couvrir l'intégralité des obligations financières de notre pays envers l'ONU. Dès lors, la France s'est trouvée en position de débitrice de l'ONU en termes d'arriérés de contributions, au titre de l'année 1999, et de retards de paiement, au titre de l'année 2000. Une régularisation ayant été effectuée dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000, la France a alors pu retrouver sa situation traditionnelle de bon contributeur à l'ONU. Votre rapporteur insiste pour que cette situation reste exceptionnelle, et il sera attentif chaque année à ce que la France ne se trouve pas pour des raisons financières en porte-à-faux au regard de sa politique qu'elle conduit traditionnellement envers l'ONU.
Pour la France, la reprise des opérations de maintien de la paix par l'ONU n'a pas seulement des conséquences en termes de cotisations. Il s'agit alors pour elle de savoir répartir ses forces entre les trois types d'opérations militaires possibles.
En effet, les opérations les plus importantes, celles qui requièrent l'emploi des moyens les plus lourds et les plus modernes, sont désormais confiées à des coalitions régionales, en application du chapitre VIII de la Charte, par délégation du Conseil de sécurité.
On l'a vu, le DOMP a repris la conduite d'opérations de maintien de la paix ou de rétablissement de la paix ; mais même si les opérations qu'il conduit sont parfois très importantes, comme on l'a vu, et peuvent mobiliser plus de 10 000 militaires et civils, comme l'ATNUTO au Timor oriental, elles se caractérisent par une intensité moindre et le besoin d'une capacité de frappe moins puissante que les opérations déléguées.
Enfin, la France mène plusieurs opérations dans un cadre bilatéral. Si elles ne procèdent pas de décisions du Conseil de sécurité, elles ne se font pas en méconnaissance de celles-ci. Elles sont menées en application de l'article 51 de la Charte. Si le Conseil de sécurité les trouvait contraires à la Charte, il lui suffirait de le faire savoir. On examinera donc la participation de la France à ces trois types d'opérations.
Outre les importants moyens qu'elles mobilisent, la caractéristique essentielle des opérations menées par délégation du Conseil de sécurité est que, si elles procèdent bien d'une résolution du Conseil, leur conduite opérationnelle est effectuée non pas sous l'autorité du Département des opérations de maintien de la paix, mais dans des cadres et selon des modalités fixés par les Etats et les organisations qui en sont chargés.
Trois opérations de coercition très importantes, trouvant leurs fondements juridiques dans une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies, sont actuellement menées dans ce cadre. Il s'agit d'abord de la KFOR. Décidée en juin 1999, mobilisant plus de 45 000 militaires dont 6 000 Français environ (un peu moins d'un septième de la force), la KFOR est la plus importante opération actuellement en cours. La KFOR est en réalité le bras armé de la mission d'administration de l'ONU au Kosovo, la MINUK, chargée d'administrer le territoire en l'attente de la concrétisation d'une solution politique.
La deuxième opération de ce type est la SFOR. Elle accomplit les mêmes tâches que la KFOR, mais en Bosnie-Herzégovine, dans une contexte désormais plus apaisé, et pour la bonne mise en application des accords de Dayton, L'effectif de la force, moins important que celui de la KFOR, est cependant de plus de 20 000 militaires, ce qui en fait, en importance, la deuxième opération en cours. L'effectif français y est de près de 3 000 militaires, soit près du sixième de l'effectif total.
La France exerce par ailleurs d'importantes responsabilités de commandement tant au sein de la KFOR que de la SFOR.
La troisième est l'opération Southern Watch, opération de surveillance aérienne de l'Irak menée depuis 1992 en conséquence de la Guerre du Golfe. Elle mobilise 6 000 militaires, mais seulement 165 Français, dont l'activité se réduit désormais à l'entraînement.
Les autres opérations de ce type sont trois petites opérations pacifiques, inscrites dans ce cadre car menées par des organisations régionales au sens du chapitre VIII de la Charte. L'ECMM, devenue EUMM (European Union Monitoring Mission ou Mission d'observation de l'Union européenne) et l'EMCP (Elément multilatéral de conseil en matière de police) sont sous l'égide l'une au départ de l'OSCE, et désormais de l'Union européenne, l'autre de l'UEO. L'EMCP a du reste suivi le destin de l'UEO, c'est-à-dire qu'elle a été arrêtée au 31 mai 2001. Quant à l'opération FMO, c'est une petite opération multilatérale d'observation. Ces trois opérations se déroulent en accord avec les Etats sur le sol desquels elles sont menées.
Opération |
Date de création |
Objet |
Effectifs |
Surcoûts (1) | |
Total |
Français | ||||
Joint Forge (SFOR) |
1996 |
Maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine |
20 670 |
2 906 |
134,9 |
EUMM |
1991 |
Mission d'observation en Bosnie-Herzégovine |
162 |
20 |
1,0 |
EMCP(2) |
1997 |
Assistance en matière de police en Albanie |
149 |
15 |
0,34 |
Joint Guardian (KFOR) |
1999 |
Rétablissement de la paix au Kosovo |
45 107 |
5 902 |
235 |
Southern Watch |
1992 |
Surveillance aérienne de l'Irak |
6 000 |
165 |
32,8 |
FMO (Israël-Égypte) |
1981 |
Contrôle et application des accords de Camp David |
1 900 |
15 |
0,85 |
TOTAL |
73 988 |
9 023 |
404,89 | ||
(1) Surcoûts estimés pour l'année, en millions d'euros, au 1er juin 2001 |
Il faut ajouter que l'opération temporaire Moisson Essentielle, en Macédoine, relève également de cette catégorie ; elle a été conduite par les contingents de la SFOR et de la KFOR.
Par ailleurs, non seulement c'est dans ce type d'opérations que l'on trouve les opérations les plus lourdes, mais c'est là aussi qu'on trouve les forces françaises les plus importantes. En effet, 9 023 militaires français y étaient affectés au 30 juin 2001, chiffre stable par rapport à 2000 (9 059 militaires) ; sur cet effectif, 8 798 (97,5 %) étaient affectés à la SFOR et à la KFOR, proportion là aussi identique à celle de l'an dernier, et qui montre bien où les préoccupations régionales portent les forces de notre pays.
Enfin, le fait que ces opérations comportent aussi de fortes participations britannique, américaine, et même russe permet aussi de conclure sur le statut de ces opérations : les membres permanents du Conseil de sécurité ne délèguent pas au DOMP la conduite des opérations qu'ils estiment lourdes, et essentielles pour eux-mêmes. Dans le cadre de missions conférées par l'ONU, ils les conduisent eux-mêmes.
Quoique privilégiant pour la présence de ses forces les opérations par délégation du Conseil de sécurité, la France détache également des forces dans les opérations de maintien de la paix de l'ONU. Cependant la doctrine française a profondément évolué depuis les grandes opérations du début des années 1990.
De façon générale, la France ne participe pas à la totalité des opérations. Elle est présente dans les missions où elle considère que sa présence peut avoir un réel intérêt, pour elle et les pays dans lesquels elles s'exercent.
Ainsi elle ne participe pas aux missions d'observation que sont l'UNMOGIP (surveillance de la frontière indo-pakistanaise), décidée en 1949, la MONUP (mission d'observation de la presqu'île de Prevlaka, en Croatie), décidée en 1996, aux missions d'interposition et d'observation que sont l'UNFICYP (à Chypre), depuis 1964, et l'UNDOF (Golan), depuis 1974 (la règle fixée pour l'UNDOF était qu'aucun pays membre permanent du Conseil de sécurité ne devait y participer). Elle a mis fin à sa présence symbolique de 4 personnels à l'ATNUTO, au Timor oriental, pourtant une très importante opération décidée en 1999.
Par ailleurs, sauf cas exceptionnel, la France ne détache plus que des personnels peu nombreux, officiers de liaison ou observateurs. Ainsi, elle continue à détacher dix observateurs au sein de la MONUIK, au Koweit, trois à la MONUG, en Géorgie, à la demande des Géorgiens, 25 à la MINURSO (Sahara occidental), et 3 personnels au sein de la MONUSIL, 3 à la MONUC, et depuis cette année, 13 à la MINUEE (Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée), soit deux officiers de liaison, pour servir à l'état-major de la force, et les personnels nécessaires pour établir la liaison avec l'hôpital militaire de Djibouti.
De même, après avoir veillé de près au succès de la MINURCA en Centrafrique, la France fournit l'un des cinq membres du BONURCA (Bureau des Nations Unies en République de Centrafrique), qui n'est plus vraiment une opération.
Comme votre rapporteur l'exposait déjà l'an dernier, cette démarche paraît logique. Le DOMP est un élément du Secrétariat général, et non pas une émanation du Conseil de sécurité. La France souhaite voir le DOMP monter en puissance dans la gestion d'opérations de la paix. De forts détachements envoyés par la France, pays membre du Conseil de sécurité, introduiraient une confusion qu'il est souhaitable d'éviter.
Dès lors, les détachements français ne deviennent plus importants et significatifs que lorsque la mission du DOMP est créée en liaison avec une opération déléguée par les Nations Unies à un groupe de pays dont la France a décidé de faire partie pour des raisons diplomatiques fortes. Mais il s'agit alors de policiers, gendarmes ou autres spécialistes, la France réservant la fourniture de forces au dispositif de coercition auquel elle participe par délégation.
C'est ainsi le cas de la MINUBH-GIP (mission internationale des Nations Unies pour la Bosnie-Herzégovine, Groupe international de police), fonctionnant sous la protection de la SFOR, à laquelle elle détache 105 gendarmes, de la MINUK, au Kosovo, à laquelle elle participe avec 71 gendarmes, et qui est protégée par la KFOR.
Ne reste alors qu'une seule opération pour laquelle la France fournit des forces à proprement parler, la FINUL au Liban. Mais la FINUL a été créée en 1978. Les conditions de participation de la France à la FINUL sont ainsi un héritage du passé, que la France ne saurait remettre unilatéralement en cause sans que cela soit considéré comme un acte de politique internationale significatif.
La participation française aux opérations de l'ONU en 2001 n'a ainsi mobilisé qu'un petit nombre de militaires français, soit 400, pour un surcoût modeste de 17,75 millions d'euros (529 militaires et 17,29 millions d'euros
- 113,4 millions de francs - en 2000), effectifs qu'il faut comparer aux 29 992 personnels présents dans l'ensemble des opérations de l'ONU auxquelles la France participe, et aux quelque 45 000 personnels militaires et civils engagés au total dans les missions de l'ONU.
Le tableau ci-après retrace cette participation.
Opérations |
Date de création |
Objet |
Effectif |
Français |
Surcoûts(1) |
ONUST |
1948 |
Surveillance de la trêve (Israël, Égypte, Syrie, Jordanie) |
152 |
16 (observateurs) |
0,80 |
FINUL |
1978 |
Rétablissement de la paix au Sud-Liban |
4 500 |
243 |
6,91 |
MONUIK |
1991 |
Surveillance de la zone démilitarisée |
1 084 |
11 (observateurs) |
0,49 |
MINURSO |
1991 |
Supervision du cessez-le-feu |
311 |
25 (observateurs) |
1,03 |
MONUG |
1993 |
Supervision du cessez-le-feu |
102 |
3 (observateurs) |
0,10 |
MINUBH (GIP) (Bosnie-Herzégovine) |
1995 |
Formation de la police |
1 810 |
105 (gendarmes) |
3,78 |
MINUSIL |
1998 |
Supervision du cessez-le-feu |
12 123 |
1 (observateur) |
0,05 |
MINUK |
1999 |
Administration du Kosovo |
3 347 |
79 (gendarmes) |
2,79 |
MONUC |
1999 |
Supervision du cessez-le-feu |
2 358 |
3 (observateurs) |
1,10 |
BONURCA |
2000 |
Consolidation de la paix |
5 |
1 (observateur) |
0,05 |
MINUEE |
2000 |
Supervision du cessez-le-feu et de la zone démilitarisée |
4 200 |
13 (observateurs) |
0,65 |
Total |
29 992 |
400 |
17,75 | ||
(1) surcoûts estimés au 1er juin 2001 pour l'année, en millions d'euros |
|||||
(Source : ministère de la Défense) |
Il faut remarquer que, du fait de cette nouvelle politique, la question des remboursements de l'ONU au titre des frais engagés pour la fourniture de personnel et de matériel ne se pose plus pour la France que pour des missions anciennes (pour lesquelles elle continue encore à percevoir des remboursements), ainsi que pour le contingent français de la FINUL, la mise à disposition d'observateurs et de policiers ou gendarmes n'entraînant pas de remboursements de la part de l'ONU. Dès lors la France a désormais quitté la tête du groupe des pays créditeurs de l'ONU : elle vient désormais au dixième rang des pays créditeurs, avec 20 millions de dollars de créances, comme le Pakistan, et bien après l'Inde, premier créditeur avec 80 millions de dollars environ, les Etats-Unis (sous réserve de l'apurement de leur dette), le Royaume-Uni et les Pays-Bas (40 millions de dollars environ), l'Italie (30 millions de dollars), et d'autres encore.
Enfin, comme chaque année, l'examen de l'exercice de ses responsabilités internationales par la France ne serait pas complet s'il n'était pas fait mention des opérations qu'elle mène sous commandement national, dans le respect des dispositions de la Charte des Nations Unies et en application de son article 51. En 2001, elles sont au nombre de 7 seulement.
Six missions ont été reconduites de l'an dernier.
L'opération Corymbe est une mission de présence souveraine au large des côtes africaines du Golfe de Guinée.
L'opération Hélianthe est une opération de surveillance d'un cessez-le-feu, dans le cadre d'un mandat international accepté par les parties.
L'opération Aramis au Cameroun est une mission de soutien à un pays allié dans le cadre d'un différend frontalier avec l'un de ses voisins, en l'occurrence le Nigeria, dans le cadre d'un accord de défense conformément à l'article 51 de la Charte des Nations Unies.
L'opération Khor-Angar était une opération de protection des forces françaises stationnées à Djibouti, du fait du conflit entre l'Ethiopie et l'Erythrée. Elle a pris fin le 28 février 2001.
L'opération Algérie (Ambassade) est, comme son nom l'indique, une opération de protection d'ambassade.
Enfin, l'opération Epervier, qui présente un caractère de force prépositionnée permanente, sera abordée dans le cadre de la deuxième partie du présent rapport pour avis.
Deux opérations nouvelles ont été créées.
L'opération Furet correspond à un renforcement des capacités des Troupes françaises du Gabon (TFG).
L'opération Renforts Zone maritime de l'Océan Indien correspond à un étoffement temporaires de ces forces.
Au total, 585 militaires sont engagés dans ces opérations. On voit donc que l'importance de celles-ci reste très limitée.
OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
SOUS COMMANDEMENT NATIONAL
Opérations |
Date de création |
Objet |
Effectif |
Surcoûts* |
||||
ARAMIS (Cameroun) |
1996 |
Soutien de la France au Cameroun dans le cadre de l'accord de défense |
54 |
2,57 | ||||
CORYMBE (Golfe de Guinée) |
1998 |
Présence au large des côtes africaines |
93(1) |
8,47 | ||||
HELIANTHE (Liban) |
Surveillance du respect des accords de cessez-le-feu entre le Liban, Israël, la Syrie |
4 |
0,4 | |||||
KHOR-ANGAR (Djibouti) (2) |
1999 |
Protection des installations des Forces françaises, du port et de l'aéroport |
60 |
0,61 | ||||
AMB. ALGÉRIE |
1993 |
Garde et protection de l'ambassade |
86 |
2,8 | ||||
FURET (Gabon) |
1998 |
Renforcement des capacités des troupes françaises au Gabon |
35 |
0,93 | ||||
Renforts Zone Maritime de l'Océan Indien |
2001 |
Présence dans les eaux internationales de l'Océan Indien |
253 |
8,59 | ||||
Total |
585 |
24,37 | ||||||
*Surcoûts estimés pour l'année 2001, en millions d'euros, au 1er juin 2001. | ||||||||
(1) L'effectif varie en fonction du type de bâtiment présent sur zone (aviso, frégate, TCD). | ||||||||
(2) Cette opération a pris fin le 28 février 2001. | ||||||||
(Source : ministère de la Défense) |
L'analyse tant de l'ensemble des opérations extérieures que de la participation française fait ainsi apparaître les éléments suivants.
D'abord, comme l'an dernier, on ne peut que constater que les plus importantes opérations restent menées par des coalitions et des organisations régionales par délégation du Conseil de sécurité. Il n'est sans doute pas indifférent de constater que 90 % des forces françaises sont affectées à ces opérations, et pour tout dire à deux d'entre elles, la SFOR et la KFOR, qui se situent en Europe. Comme l'an dernier, on pourrait conclure que, là où ils estiment devoir être impliqués, les membres du Conseil de sécurité n'aiment guère déléguer, et que ce sont donc plutôt les autres opérations qu'ils confient au DOMP.
Par ailleurs, il faut constater la poursuite du renouveau des opérations de maintien de la paix menées sous la direction directe du DOMP. Les opérations les plus lourdes, comme l'ATNUTO ou la MONUSIL perdurent, avec une réelle légitimité. Une nouvelle opération importante, la MINUEE, a pu être lancée, avec succès. Il semble donc qu'à la suite du rapport Brahimi, une définition solide, en termes de situation, de mandat, de composition et de commandement des forces, ait pu être trouvée.
Enfin, il faut noter, même pour la France, la très faible part des opérations d'assistance bilatérale, et leur localisation exclusivement en Afrique. En fait, une seule, peut-être deux, et sans doute pour les mêmes raisons, méritent réellement ce nom, les opérations Aramis et Furet.
PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS
DE MAINTIEN DE LA PAIX
Effectif des forces |
France | ||
Effectif |
Surcoûts (*) | ||
Opérations ONU |
45 000 |
400 |
17,75 |
Opérations par délégation de l'ONU |
73 988 |
9 023 |
404,89 |
Opérations sous commandement national |
585 |
585 |
24,37 |
Total |
119 557 |
10 008 |
446,01 |
* en millions d'euros. |
Ainsi, on peut conclure que le mode d'organisation du moment est le caractère quasiment systématique du recours à leurs propres forces par les membres du Conseil de sécurité pour le règlement des conflits les plus difficiles, et surtout ceux où ils estiment soit que leur propre sécurité pourrait être mise en cause, soit qu'ils ont un intérêt direct à leur traitement et à leur règlement, l'affirmation de l'action du Département des opérations de maintien de la paix pour les autres opérations, et enfin, du fait du développement du recours à l'action mutilatérale sous l'égide de l'ONU pour le règlement des conflits, la confirmation de la quasi-disparition des opérations bilatérales en application de l'article 51 de la Charte.
II. - LA CONDUITE DE LA COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE
Dès son arrivée au pouvoir, le Gouvernement avait entrepris de mettre en chantier une réforme de la coopération, et au sein de celle-ci, de la coopération militaire. Ce chantier a abouti à la tenue d'un Conseil de défense en décembre 1998.
En termes d'organisation, il était décidé de fusionner la Mission militaire de coopération, qui couvrait, au sein du ministère de la coopération, les pays dits « du champ », et la Sous-direction de l'aide militaire, dont dépendaient les autres pays, et qui relevait du ministère des Affaires étrangères, au sein d'une nouvelle direction de ce ministère, la Direction de la coopération militaire et de défense (DCMD). Par ailleurs, étaient décidées la redéfinition des principaux axes de la coopération militaire selon les grandes régions du monde, et le redéploiement chaque année pendant trois ans de 3 % du budget de la MMC vers la coopération de défense relevant du ministère des Affaires étrangères. Enfin, le ministère des Affaires étrangères était incité à rechercher des synergies avec le ministère de la Défense.
Votre rapporteur a longuement suivi l'accomplissement de la réforme, au cours de ses rapports pour avis. Il en a aussi dressé le bilan, et formulé des propositions d'évolution, dans un rapport d'information sur la réforme de la coopération militaire que lui avait confié la Commission de la Défense, et dont la présentation est imminente.
Aujourd'hui, la réforme est désormais considérée comme achevée. Entre 1998 et 2001, conformément aux orientations du Conseil de défense, près de 11,5 millions d'euros (75 millions de francs) ont été transférés des pays du champ vers le reste du monde. Les crédits affectés à l'Europe sont passés de 2,75 millions d'euros environ (18 millions de francs) à plus de 6 millions d'euros (60 millions de francs). Entre la relève 1998-1999 et celle de 2000-2001, les postes de coopérants militaires permanents dans les pays de l'ex-champ sont passés de 506 à 328, sachant qu'ils étaient encore de 714 en 1996. De nouvelles méthodes, évaluées par votre rapporteur au sein de son rapport d'information, ont été mises en place.
Votre rapporteur ne fera donc plus ici référence à la réforme. Il se consacrera à l'évolution des crédits et à l'analyse des actions menées par une direction, la DCMD, qui est désormais la structure naturelle de conduite de la coopération militaire au sein du ministère des Affaires étrangères.
Il lui paraît important cependant de signaler, de façon liminaire, que la coopération menée par le ministère des Affaires étrangères ne permet en aucun cas de dresser un panorama de l'ensemble de la conduite de la coopération militaire française. Les armées déploient elles aussi des moyens très importants, selon des orientations géographiques très différentes. C'était l'un des enjeux du rapport d'information confié à votre rapporteur que de dresser un panorama d'ensemble. Votre rapporteur y renvoie donc.
Votre rapporteur ne peut que le constater et le regretter, l'élément manquant de ce premier exercice d'après réforme pour la DCMD, c'est, sans qu'aucun événement exceptionnel (la suspension de la coopération avec un pays important, par exemple) ne puisse l'expliquer, la diminution des crédits mis à sa disposition.
En 2002 en effet, les dotations réunies du chapitre 42-29 (qui est un budget de subventions de fonctionnement) et 68-80 (subventions d'investissement) étaient au total de 728,4 millions de francs (111,04 millions d'euros). Pour 2002, il est de 104,8 millions d'euros. La diminution est de 6,16 millions d'euros, soit de 5,54 % en euros courants et de 7,03 % en euros constants.
COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE
ÉVOLUTION DES DOTATIONS
(en euros) | ||||
Libellé |
Dotation |
Dotation |
Evolution | |
euros |
euros | |||
Coopération technique. |
62 428 370 |
57 854 402 |
- 7,33 % |
- 8,79 % |
Formation des stagiaires étrangers (art. 20) |
23 973 635 |
22 105 107 |
- 7,79 % |
- 9,25 % |
Appui aux projets de coopération : matériels, services et entretien d'infrastructures (art. 40) |
22 760 638 |
22 186 000 |
- 2,52 % |
- 4,05 % |
Appui aux coopérants militaires (art. 50) |
663 306 |
1 219 592 |
+ 83,87 % |
+ 80,97 % |
Coopération militaire et de défense avec les organisations régionales (art. 60) |
- |
304 898 |
- |
- |
TOTAL CHAPITRE 42-29 |
109 825 949 |
103 670 000 |
- 5,51 % |
- 7,1 % |
CHAPITRE 68-80 |
1 219 592 |
1 219 592 |
- |
- |
TOTAL GÉNÉRAL |
111 045 141 |
104 889 592 |
- 5,54 % |
- 7,03 % |
(1) Loi de finances initiale. (2) Projet de loi de finances. | ||||
(Source : ministère des Affaires étrangères) |
Si les crédits du (petit) chapitre 68-80 ne sont pas touchés, avec 1,22 million d'euros, les divers articles du chapitre 42-29 sont, eux, tous frappés, et parfois sévèrement.
Ainsi les crédits de l'article 10, consacrés à l'aide en personnel, autrement dit à la rémunération des coopérants, passent de 62,43 millions d'euros à 57,85 millions d'euros, soit une diminution de 7,33 % en euros courants et de 8,79 % en euros constants. C'est près de 10 % de ses moyens humains à l'étranger qui sont ainsi enlevés à la DCMD sur cet article.
Les crédits consacrés à la formation des stagiaires militaires étrangers passent, eux, de 157,26 millions de francs (23,97 millions d'euros) à 22,11 millions d'euros, soit une diminution en pourcentage plus forte encore, de 7,79 % en euros courants et de 9,25 % en euros constants. Même s'il faut tenir compte de la création d'un nouvel article 60, consacré à la coopération militaire et de défense avec les organisations régionales (Partenariat pour la Paix, OSCE...), c'est là une diminution sévère, d'autant plus que la formation est l'une des actions prioritaires de la DCMD.
En revanche, l'autre axe d'action prioritaire, l'appui en aide matérielle, dont l'octroi a été dynamisé par l'introduction d'une procédure d'attribution par projet, est relativement épargné puisque le montant de cet article passe donc de 175,8 millions de francs (22,76 millions d'euros) à 22,19 millions d'euros, soit une diminution limitée à 2,52 % en euros courants et 4,05 % en euros constants. Il faut dire d'une part que cet article avait déjà fait l'objet d'une réduction significative en 2001, passant de 175,8 millions de francs à 149,3 millions de francs, soit une diminution de 15,1 % en francs courants, et d'autre part qu'il paraîtrait particulièrement peu cohérent avec la mise en avant même de cette procédure d'abord de subordonner un financement à la présentation d'un projet précis puis, une fois celui-ci accepté, de refuser de le financer par manque de crédits.
Seul fait exception à cette réduction l'article 50, dont le montant double puisque passant de 4,35 millions de francs (663 millions d'euros) à 1,22 milliard d'euros ; mais, cette progression est en réalité plus qu'absorbée par l'augmentation des crédits de mise aux normes des logements de fonction des coopérants, pour lesquels une retenue sur traitement est opérée, et qui représentent 609,8 millions d'euros. L'article 50 ne fait donc pas exception à la règle.
Votre rapporteur ne peut qu'être attristé par cette situation. Il l'est d'autant plus que, s'étant inquiété de cette évolution et de sa poursuite éventuelle auprès du Ministre délégué à la coopération et à la francophonie, M. Charles Josselin, lors de la réunion de la Commission des Affaires étrangères du jeudi 18 octobre, celui-ci a été très évasif :
« M. Cazeneuve a attiré l'attention sur la coopération militaire, dont les crédits, c'est vrai, ont diminué ces dernières années, et continueront à le faire l'an prochain. En effet, 2001 a été la dernière année d'un mouvement de redéploiement, à raison de 10 % par an, de l'Afrique vers l'Europe centrale. L'équilibre entre ces deux pôles est désormais atteint. De plus, nous procédons à l'évaluation de notre coopération avec certains pays, comme la Guinée, le Tchad, la République centrafricaine. En revanche, nous aurons à accroître notre coopération militaire avec la Côte d'Ivoire. Tenons compte, enfin, d'une tendance croissante à la coopération multilatérale dans ce domaine, y compris au niveau des écoles. (...) »
Votre rapporteur ne peut ici que faire une mise en garde : la poursuite de cette évolution mettra tôt ou tard en jeu le principe même de la conduite de la coopération militaire ou d'une partie de celle-ci par le ministère des Affaires étrangères.
Il convient maintenant d'analyser les conséquences de la diminution des crédits sur le dispositif et les actions menées.
On l'a vu, cette diminution a préservé cette année les crédits de l'article 40. La répartition de ces crédits évolue cependant légèrement en fonction des pays. C'est là un signe positif, qui témoigne de la dynamisation du système provoquée par les nouvelles méthodes.
On trouvera ci-après la ventilation des fonds par pays, avec la liste des principaux projets.
RÉPARTITION DE L'AIDE DIRECTE EN MATÉRIEL
(LOI DE FINANCES INITIALE)
(en millions d'euros) | |||||
Pays |
2001 |
2002 (prévisions) |
Opérations majeures 2002 | ||
Titre IV |
Titre VI |
Titre IV |
Titre VI | ||
Europe | |||||
Roumanie |
0,76 |
0,15 |
Poursuite du programme pluriannuel de l'ENVR(1) Gendarmerie | ||
Autres pays d'Europe (ECOB) |
0,08 |
0,15 |
Aide à l'enseignement du français | ||
Autres pays |
0,08 |
||||
Maghreb | |||||
Maroc |
0,08 |
0,08 |
Ecoles de guerre et du commissariat | ||
Tunisie |
0,08 |
0,08 |
Ecole de guerre | ||
Asie | |||||
Cambodge |
0,30 |
0,44 |
Soutien de l'Ecole des cadets | ||
Vietnam |
0,08 |
Aide du projet santé et aide à la mobilité de la Gendarmerie | |||
Sous-total |
0,61 |
0,76 |
0,98 |
||
Afrique | |||||
Angola |
0,05 |
0,05 |
Poursuite des projets santé et apprentissage du français | ||
Bénin |
0,76 |
0,91 |
0,15 |
Gendarmerie : poursuite de la montée en puissance de l'ENVR de police judiciaire, aide à la mobilité de la Gendarmerie | |
Burkina-Faso |
0,76 |
0,91 |
Informatisation des armées, poursuite du projet santé et du projet soutien logistique, montée en puissance de l'ENTVR | ||
Cameroun |
1,68 |
1,68 |
0,15 |
Soutien du projet ENVR de pilotage à Garoua et des forces armées camerounaises | |
Cap Vert |
0,08 |
Centrafrique |
1,07 |
0,23 |
1,14 |
0,23 |
Restructurations unités des forces armées, projet de formation Gendarmerie et aide à la mobilité de la Gendarmerie | |
Comores |
0,08 |
- |
Soutien santé (2) | |||
Congo |
0,61 |
0,91 |
0,23 |
Ateliers centraux de réparation automobile et des transmissions, restructuration armée de Terre, aide à la mobilité Gendarmerie | ||
Côte d'Ivoire |
0,61 |
1,52 |
Effort sur l'école de maintien de la paix de Zambakro, l'appui à la formation et aide à la mobilité de la Gendarmerie | |||
Djibouti |
1,22 |
1,52 |
Accompagnement des efforts de formation, soutien des matériels, effort dans le domaine judiciaire, extension du réseau transmissions Gendarmerie, Air et Mer, atelier utilisé de soutien des transmissions | |||
Éthiopie |
0,05 |
0,05 |
Soutien à l'apprentissage du français | |||
Gabon |
0,76 |
0,23 |
0,91 |
0,15 |
Soutien des ateliers de réparation des transmissions, matériel médical et participation à la création de l'école d'état-major | |
Guinée Bissau |
0,11 |
|||||
Gambie |
0,08 |
Aide à la mobilité de la Gendarmerie | ||||
Guinée |
1,22 |
0,92 |
Informatisation des armées, réalisation de transmissions d'infrastructure, appui à la Gendarmerie | |||
Guinée Équatoriale |
0,11 |
0,08 |
Soutien bureautique | |||
Madagascar |
1,37 |
1,37 |
Appui des projets d'écoles de Gendarmerie, soutien transmissions, appui à la réorganisation de l'armée de Terre | |||
Mali |
1,07 |
1,22 |
Appui à la formation dans les ENVR de Koulikoro, appui à la sécurité publique | |||
Mauritanie |
- |
- |
Gel de la coopération (3) | |||
Niger |
0,91 |
0,92 |
0,31 |
Soutien santé (2) | ||
Sénégal |
2,06 |
1,83 |
Soutien ENVR de Thiès, montée en puissance de l'ENVR « maintien de l'ordre », soutien automobile, poursuite du réseau transmissions | |||
Tchad |
1,83 |
1,83 |
Poursuite des projets d'atelier de réparation auto et transmission, formation Gendarmerie et dépôt d'essence | |||
Togo |
0,76 |
0,92 |
Montée en puissance de l'école du service de santé, aide au commandement | |||
Sous-total |
16,36 |
0,46 |
18,85 |
1,22 |
||
Autres pays |
0,30(5) |
0,61(6) |
Essentiellement apprentissage du français | |||
Opérations centralisées |
3,05 |
|||||
Transport |
1,83 |
1,75 |
||||
Crédits non affectés |
||||||
Total général |
22,76 |
1,22 |
22,19 |
1,22 |
||
(1) ENVR = Ecoles nationales à vocation régionale | ||||||
(2) La coopération avec les Comores et le Niger est suspendue, à l'exception du projet santé. | ||||||
(3) La coopération avec la Mauritanie a été suspendue sur demande des autorités mauritaniennes | ||||||
(5) Cap Vert,Gambie, Haïti, Caraïbes | ||||||
(6) Arabie saoudite, Gambie, Jordanie, Liban, Oman, Surinam, Tanzanie |
(Source : ministère des Affaires étrangères)
S'agissant du réseau des coopérants à l'étranger, l'impression au premier abord est curieuse : en effet, alors que l'effectif budgétaire pour 2001 correspond d'ores et déjà à l'effectif réalisé, il ne semble pas que la diminution des crédits de l'article 10 ait des conséquences sur le nombre de coopérants, à partir de la relève 2002.
Une analyse plus fouillée permet cependant de nourrir quelques inquiétudes sur l'évolution du dispositif. Il est rare que le dispositif d'après relève corresponde exactement lors de sa constitution à celui présenté lors de l'élaboration du budget. La date de la relève, en juillet, en est la cause. Or, sur le plan des chiffres, il apparaît bien que les montants de l'article 10 correspondent désormais à un budget contraint. En effet, alors que les crédits du paragraphe 11, consacrés aux rémunérations, passent de 54,18 millions d'euros à 51,83 millions d'euros, soit une diminution de 2,35 millions d'euros, ou 4,33 %, le paragraphe 12, relatif aux frais de transport et de mission de courte durée, passe de 7,65 millions d'euros à 5,95 millions d'euros, diminuant aussi de 1,7 million d'euros et de près du quart de son montant, et le paragraphe 20, consacré aux formations spécifiques des coopérants préalablement à leur prise de fonctions, de 594 551 euros à 76 225 euros, soit une diminution de 518 326 euros et de plus de 85 % de son montant.
Ainsi, près de la moitié de la diminution du chapitre est absorbée par celle des crédits de fonctionnement. On sait que de tels arbitrages n'annoncent jamais rien de bon.
De plus, la répartition prévisionnelle du nombre de coopérants entre les zones géographiques reste stable. Le nombre de coopérants résidents en Europe reste fixé à 23 et ne progresse pas ; en Asie et au Moyen-Orient, il diminue de deux unités.
On peut en conclure que la première conséquence de la diminution du budget, c'est donc l'arrêt du redéploiement. L'Europe reste donc au niveau de 5,66 % des effectifs de coopérants, tandis que l'Afrique subsaharienne en conserve 77,33 %.
Surtout, on peut constater que le tableau ci-après ne prend pas encore en compte les propos de M. Charles Josselin relatifs à l'évaluation de la coopération avec certains pays.
On peut donc penser qu'en réalité l'effectif de coopérants militaires en Afrique va diminuer de quelques unités à la relève 2002.
Diminution des frais de fonctionnement et donc des missions de courte durée, absence de poursuite du développement du réseau de coopérants avec les pays d'Europe, diminution probable du nombre de coopérants militaires en Afrique, l'évolution du chapitre 42-29 montre clairement qu'elle remet sous le signe de la régulation budgétaire la conduite de la coopération militaire au ministère des Affaires étrangères, à l'exemple de celle conduite anciennement par la Sous-direction de l'aide militaire. Votre rapporteur le regrette.
ÉVOLUTION DES POSTES DE COOPÉRANTS
MILITAIRES TECHNIQUES(1)
2000 |
2001 |
2002 |
|||||
Europe centrale, orientale et balkanique |
|||||||
Pologne |
2 |
2 |
2 |
||||
République tchèque |
3 |
3 |
3 |
||||
Slovaquie |
1 |
1 |
1 |
||||
Roumanie |
6 |
9 |
9 |
||||
Ukraine |
1 |
1 |
1 |
||||
Hongrie |
2 |
3 |
3 |
||||
Bulgarie |
1 |
2 |
2 |
||||
Croatie |
- |
1 |
1 |
||||
Estonie |
1 |
1 |
1 |
||||
Sous-total |
18 |
23 |
23 |
||||
Maghreb | |||||||
Maroc |
29 |
29 |
29 |
||||
Tunisie |
10 |
10 |
10 |
||||
Sous-total |
39 |
39 |
39 |
||||
Moyen-Orient et Asie | |||||||
Liban |
1 |
1 |
1 |
||||
Jordanie |
2 |
2 |
2 |
||||
Arabie Saoudite |
7 |
6 |
5 |
||||
Emirats Arabes Unis |
2 |
3 |
3 |
||||
Qatar |
5 |
6 |
5 |
||||
Cambodge |
12 |
14 |
14 |
||||
Sous-total |
29 |
32 |
30 |
||||
(1) Au 31 décembre. |
Afrique Sub-Saharienne
2000 |
2001 |
2002 |
|||
Angola |
1 |
1 |
1 | ||
Bénin |
17 |
17 |
17 | ||
Burkina-Faso |
14 |
14 |
16 | ||
Cameroun |
37 |
37 |
35 | ||
Centrafrique |
17 |
17 |
17 | ||
Comores(1) |
3 |
1 |
1 | ||
Congo |
5 |
8 |
11 | ||
Côte d'Ivoire(2) |
28 |
27 |
27 | ||
Djibouti |
22 |
22 |
23 | ||
Ethiopie |
1 |
1 |
1 | ||
Gabon |
23 |
24 |
24 | ||
Guinée |
17 |
13 |
11 | ||
Guinée Equatoriale |
3 |
3 |
3 | ||
Madagascar |
21 |
20 |
19 | ||
Malawi |
1 |
1 |
1 | ||
Mali |
17 |
17 |
18 | ||
Mauritanie(3) |
1 |
- |
- | ||
Niger |
12 |
16 |
16 | ||
Nigéria |
- |
1 |
1 | ||
Sénégal |
27 |
25 |
27 | ||
Tchad |
31 |
27 |
25 | ||
Togo |
20 |
20 |
20 | ||
Sous-total |
317 |
312 |
314 | ||
TOTAL GÉNÉRAL |
403 |
404 |
406 | ||
(1) La coopération avec les Comores est suspendue, à l'exception du projet santé. | |||||
(2) Les actions de coopération avec la Côte d'Ivoire sont suspendues, à l'exception des ENVR. (3) La coopération avec la Mauritanie est suspendue, à l'initiative de la Mauritanie. Source : Ministère des Affaires étrangères |
Sur ces bases désormais contraintes, la DCMD n'en poursuit pas moins avec des méthodes renouvelées son effort de redéploiement des actions vers la formation, le maintien de l'ordre et de l'état de droit, à l'intérieur de chacun des pays, et le maintien de la paix à l'extérieur et au sein de chaque sous-région.
La formation est le premier axe d'action de la DCMD.
Votre rapporteur a régulièrement tenté d'en apprécier l'importance. La difficulté est que les crédits consacrés à la formation sont dispersés entre les deux chapitres et les divers outils des crédits gérés par la DCMD.
Un élément sûr lui apparaissait être les effectifs de coopérants militaires affectés dans les écoles. Ainsi, en juin 2001, sur 403 coopérants militaires, 116 parmi lesquels 87 officiers (sur 263) et 29 sous-officiers (sur 140) étaient ainsi affectés, soit 30 % des coopérants militaires.
Pour la première fois cette année - et c'est sans doute l'une des conséquences de la réforme - la DCMD a été en situation de fournir à votre rapporteur un état des crédits consacrés à la formation, ainsi qu'une répartition par type de formation. On le trouvera ci-après.
RÉPARTITION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-29
CONSACRÉS À LA FORMATION
(en millions d'euros) | |||||
Formation militaire |
Formation maintien de la paix |
Formation maintien de l'ordre |
Autres formations* |
Totaux | |
Article 10 |
13,01 |
0,61 |
0,50 |
14,12 | |
Article 20 |
19,00 |
0,07 |
0,15 |
2,80 |
22,02 |
Article 40 |
3,89 |
0,50 |
0,50 |
4,89 | |
Totaux |
35,90 |
1,18 |
1,15 |
2,80 |
41,03 |
* Autres formations : partenariat pour la Paix et enseignement du français. | |||||
(Source : ministère des Affaires étrangères) |
Ces données ne permettent pas encore de ventiler la formation entre ses diverses composantes. En effet, selon la DCMD, la quantification de la formation militaire est faite en agrégeant l'ensemble des éléments satisfaisant à la définition de la formation militaire telle que dispensée en France dans les différentes écoles des Armées et de la Gendarmerie (sauf, on le verra, à Saint-Astier) ; en revanche, la rubrique « maintien de la paix » ne regroupe que les seules formations dispensées à l'école de maintien de la paix de Zambakro alors même que cet axe d'action bénéficie, au travers des scolarités dans les écoles françaises (par exemple le CID), de modules d'enseignement importants, mais difficilement quantifiables car non détachés de la formation principale, sur ce sujet ; de même la rubrique « maintien de l'ordre », recouvre principalement l'activité menée à l'école de Gendarmerie de Saint-Astier (Dordogne) ainsi que dans les centres de maintien de l'ordre de Ouakam (Sénégal) et Awae (Cameroun), et néglige donc les formations effectuées hors de France et des ENVR.
En revanche, en termes d'analyse globale, ce tableau laisse apparaître que, outre la quasi-totalité des crédits de l'article 20, le quart des crédits de l'article 10, et près du quart de ceux de l'article 40 sont consacrés à cet axe d'action. Ainsi, les chiffres fournis par la DCMD font apparaître que 40 % des crédits du chapitre 42-29 sont consacrés à la formation.
S'il fallait un signe qui marque la rupture avec la coopération traditionnelle d'avant la réforme, c'était bien celui-ci.
On le sait, et votre rapporteur a maintes fois évoqué ce point, l'accent mis sur la formation s'est accompagné d'une réforme très profonde des modalités de son organisation.
D'une part, la réduction du format des armées françaises obligeait à limiter le nombre de militaires stagiaires à titre étranger. D'autre part, il est apparu que la formation française n'était pas toujours adaptée. En termes d'organisation, les armées françaises mettent en _uvre des effectifs sans commune mesure avec ceux de nombre de pays partenaires. Ainsi, le total des forces armées sénégalaises est de 22 000 militaires environ, Gendarmerie comprise, contre 450 000 environ pour les armées françaises. En termes de technicité, les forces françaises utilisent des matériels lourds (comme des chars chenillés), ou sophistiqués (comme les avions d'armes, notamment d'attaque au sol, les radars de surveillance maritime...) dont les armées partenaires ne disposent pas toujours. Enfin, il fallait tenir aussi compte du coût des formations en France, notamment du fait des transports (1,75 million d'euros seront consacrés à ce poste en 2002).
De ce fait, plusieurs orientations ont été prises. D'abord, les formations en France ont été limitées aux seules formations de haut niveau, qu'elles soient généralistes ou techniques. Il s'agit des formations de l'enseignement militaire supérieur, du 1er et du 2ème degré, qui peuvent durer plusieurs années d'une part, des stages techniques de spécialités pour les sous-officiers d'autre part.
Dans ce cadre, l'accès des stagiaires étrangers aux formations communes avec des officiers français a été limité à l'effectif maximum compatible avec le bon fonctionnement du dispositif pour la formation et la sélection des officiers français. Des filières spécialisées, démarquées des filières françaises ont été développées pour les autres stagiaires étrangers, comme le Cours supérieur international de Gendarmerie à Melun, le Cours supérieur du commissariat de l'armée de Terre à Montpellier, le Cours spécial de l'Ecole de l'air à Salon-de-Provence et le Cours spécial de l'Ecole navale à Lanvéoc-Poulmic.
Enfin, un réseau nouveau a été mis en place en Afrique, le réseau des Ecoles nationales à vocation régionale (ENVR). Son principe s'étend maintenant aussi aux pays d'Europe, avec la Roumanie. Il s'agit de proposer dans des écoles sous souveraineté des pays partenaires un enseignement de même qualité que celui dispensé dans les écoles françaises correspondantes, mais adapté aux réalités et moyens locaux. Cela suppose la maîtrise de la formation par la France, la présence de formateurs français, et une vérification régulière de la conduite de l'enseignement. Par ailleurs, ces écoles accueillent des stagiaires d'autres pays que le pays où elles sont implantées et qui ont des liens de coopération avec la France. L'aire de recrutement est ainsi élargie et chacun de ces pays peut trouver, pour la formation de ses élites militaires, un cadre d'accueil d'un niveau supérieur à celui dont il pourrait disposer dans un cadre purement national, tout en disposant lui-même d'une ou de plusieurs de ces écoles de haut niveau, au sein desquelles c'est alors lui qui accueille des stagiaires étrangers.
Le réseau des ENVR, mis en place depuis 1997, s'est rapidement étendu. Il arrive maintenant à maturité. Pour l'année universitaire 2001-2002, quinze ENVR fonctionnent en Afrique, et une école d'application de gendarmerie est en cours de création en Roumanie. Les quinze ENVR africaines sont les suivantes :
- l'école d'application de l'infanterie au Sénégal (EAI à Thiès) (39 stagiaires) ;
- l'école nationale des officiers d'active au Sénégal (ENOA à Thiès) (30 stagiaires) ;
- la division d'application des transmissions en Côte d'Ivoire (DAT à Bouaké) (52 stagiaires) ;
- l'école militaire d'administration au Mali (EMA à Koulikoro) (91 stagiaires) ;
- l'école d'état-major au Mali (EEM à Koulikoro) (36 stagiaires) ;
- l'école d'application de la Gendarmerie en Côte d'Ivoire (Abidjan) (40 stagiaires) ;
- le centre de perfectionnement de la police judiciaire au Bénin (CPPJ de Porto-Novo) (102 stagiaires).
- l'école du service de santé au Togo (ESSA de Lomé) (39 stagiaires) ;
- le centre d'instruction naval en Côte d'Ivoire (CIN d'Abidjan) (33 stagiaires) ;
- l'école de soutien matériel au Burkina Faso (EMT de Ouagadougou) (104 stagiaires) ;
- le centre de perfectionnement au maintien de l'ordre d'Awae (Cameroun) (20 stagiaires) ;
- l'école de pilotage de Garoua (Cameroun) (20 stagiaires) ;
- le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile à Ouakam (Sénégal) (57 stagiaires) ;
- l'école de formation au maintien de la paix en Côte d'Ivoire (EMP de Zambakro) (201 stagiaires) ;
- et enfin l'école d'état-major à Libreville (Gabon), qui a ouvert ses portes en octobre 2001 (avec 20 stagiaires).
Au total, 864 stagiaires, provenant de 30 pays, ont été formés dans ces écoles en 2001 contre 690 en 2000, 415 en 1999, 269 en 1998 et 193 en 1997. Près de mille stagiaires devraient y être formés en 2002.
Du fait de la politique suivie, alors que le nombre de stages total proposés par la France reste globalement stable, autour de 2 200 (2 175 en 2002), le nombre de stages en France continue à diminuer (il sera de 1 200 environ en 2002), tandis que le nombre de militaires formés dans les ENVR augmente d'autant.
Cependant, la formation en France reste un axe essentiel. D'une part, c'est en France que sont formés la majorité des stagiaires accueillis. Ensuite, eu égard à la qualité et à la technicité des formations faites en France, cette action reste un poste budgétaire important pour la DCMD.
Hors apprentissage du français, transports et bourses d'études, il est de 15,18 millions d'euros. La ventilation du coût des stages en France par région est la suivante :
RÉPARTITION DES STAGES DE FORMATION
EN FRANCE EN 2002
(en euros) | ||
Afrique |
8 293 227 |
54,6 % |
Afrique du Nord et Moyen Orient |
2 439 184 |
16,1 % |
Europe |
2 576 388 |
17,0 % |
Asie |
1 463 511 |
9,6 % |
Amérique |
411 388 |
2,7 % |
TOTAL |
15 183 698 |
100 % |
(Source : ministère des Affaires étrangères) |
On voit aussi que, si l'ensemble des régions du globe est représenté, l'Afrique n'est pas délaissée. En fait, en 2001, 699 stagiaires de l'ex-champ ont été formés en France, soit la moitié environ du total des stagiaires.
Par ailleurs, la DCMD a développé plusieurs actions nouvelles.
Elle a d'abord poursuivi l'organisation de sessions spécifiques de l'IHEDN. Ainsi chaque année se tiennent le FICA (Forum international du continent africain, ex-SIAM - Session internationale africaine et malgache), pendant trois semaines, et la SICEB (Session internationale Centre Europe, Etats baltes et balkaniques), pendant huit à dix jours. Ces sessions permettent aux militaires étrangers stagiaires à la fois de bénéficier de rencontres avec leurs homologues français, et d'apprendre à se connaître entre eux, selon les méthodes éprouvées de l'IHEDN. Plus de 700 000 euros sont consacrés à ces sessions chaque année par la DCMD.
L'existence d'un programme multilatéral entre l'OTAN et les pays d'Europe membres de l'OSCE, le Partenariat pour la Paix, a amené aussi la France à développer vis-à-vis de ces pays des formations dans ce cadre.
Les fonds consacrés à ces programmes au titre de l'article 20 se montent, depuis 1999, à 3,42 millions de francs (522 000 euros). Outre des stages de perfectionnement au français, sont proposés par exemple des stages techniques de détection spatiale ou de sécurité aérienne, et des places dans les écoles d'état-major militaires françaises.
Novation notable, les formations organisées dans le cadre du Partenariat pour la Paix pour 2002 ont toutes été présentées et financées par le ministère des Affaires étrangères, même celles qui sont organisées par l'état-major des armées.
Il s'agit une fois de plus pour la DCMD et le ministère des Affaires étrangères d'accroître leur capacité de pilotage des actions de formation et de réaffirmer que celles-ci font partie de la politique diplomatique de la France.
Depuis 1990, l'ex-MMC s'était attachée à la constitution de forces de sécurité intérieure à statut militaire solides, opérationnelles et respectueuses de la loi, de façon à favoriser l'émergence et le renforcement de l'Etat de droit. A l'analyse, il était apparu en effet que des gendarmeries légalistes et efficaces sur le terrain étaient un élément essentiel de l'aide que la France peut apporter à des pays parfois sans grands moyens de maintien de l'ordre.
La DCMD a repris avec vigueur cette action, qui est son deuxième axe de travail majeur.
En pratique, cette action se traduit par un appui aux gendarmeries, qui sont des forces de police administrative et judiciaire sous contrôle hiérarchique des ministres de la Défense, et aux gardes nationales, qui sont, elles, des forces de police administrative dépendant des ministres de l'Intérieur. Il s'agit de renforcer les missions d'auxiliaires de justice et de les former au maintien de l'ordre.
Cette assistance se manifeste de deux façons : la formation des hommes, au moyen des crédits des articles 10 et 20, et l'appui logistique, au moyen des crédits de l'article 40.
L'appui en faveur de la gendarmerie est d'abord marqué par l'importance des coopérants militaires gendarmes. Leur nombre est de 80 environ (83 en 2001). La Gendarmerie représente ainsi un coopérant militaire sur cinq.
Même lors qu'ils ne sont pas affectés dans les écoles, leurs tâches sont d'abord des tâches de conseil et de formation. Ainsi, au Maroc, deux officiers français sont détachés auprès de la Gendarmerie royale marocaine pour des actions de formation au pilotage d'hélicoptères. En Afrique, un effort significatif a été effectué au profit des personnels techniciens, pour la formation de mécaniciens automobile et de dépanneurs de matériel de transmission radio, pour assurer le maintien de la capacité opérationnelle des unités.
Néanmoins, les coopérants gendarmes occupent aussi une place significative dans les écoles. Ainsi, au Maroc toujours, un officier est chargé d'une mission de conseil auprès du directeur des études de l'école supérieure d'application de la Gendarmerie royale, ainsi que d'actions de formation dans cette école. En 2001, 37 officiers et sous-officiers de Gendarmerie enseignaient dans des écoles ou dans des centres d'instruction de gendarmerie. Ils représentent près d'un coopérant militaire formateur militaire sur trois.
Par ailleurs, depuis 1998, quatre ENVR de gendarmerie ou de maintien de l'ordre ont été ouvertes : l'ENVR de Gendarmerie d'Abidjan en 1998, celle de police judiciaire de Porto Novo au Bénin en 1999, le centre de perfectionnement du maintien de l'ordre d'Awae en 2000 et le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile d'Ouakam (Sénégal) en 2001. Enfin, l'ENVR de Bucarest devrait ouvrir à l'automne 2002. En 2002, c'est 200 stagiaires environ qui devraient être accueillis dans ces écoles, soit un cinquième des stagiaires des ENVR.
L'effort de formation concerne aussi les stages en France. En 2001, 304 stagiaires de 39 pays auront été formés dans les écoles de Gendarmerie françaises, notamment au sein du Cours supérieur international de Gendarmerie de Melun. Comme pour les autres formations militaires en France, les stagiaires des pays de l'ex-champ représentent un peu plus de la moitié du total, avec 163 stagiaires, le reste du monde représentant l'autre moitié.
Au bout du compte, l'action de la DCMD en faveur de la formation et du conseil en matière de Gendarmerie peut être évaluée à un peu moins de 10 millions d'euros pour les rémunération des coopérants (65 millions de francs), dont 4 millions d'euros environ (26,3 millions de francs) pour les enseignants dans les écoles, et 1,96 million d'euros (12,86 millions de francs) pour les stages en France.
L'effort de formation stricto sensu de la DCMD en matière de gendarmerie représente ainsi près de 6 millions d'euros, soit, du fait de la prise en compte de la formation en France autre qu'à Saint-Astier et des coopérants en poste dans les écoles locales ne bénéficiant pas du label ENVR, un total très supérieur à celui de 1,15 million d'euros indiqué par le ministère des Affaires étrangères.
Au passage, il faut noter que de ce fait l'action totale de la DCMD en matière de formation pour 2002 se situe donc plutôt autour de 46 millions d'euros que de 41 millions d'euros, et de 45 % des crédits du chapitre 42-29 que de 40 %.
L'effort en matière de gendarmerie porte également sur l'amélioration des capacités opérationnelles des forces de maintien de l'ordre.
AIDE À L'ÉQUIPEMENT DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
(Gendarmerie, Garde nationale et Aviation légère d'observation)
(en millions d'euros) |
||||||||
PAYS |
2000 |
2001 |
RÉALISATIONS | |||||
BÉNIN |
0,11 |
0,15 |
Programme pluriannuel d'équipement | |||||
Equipement de la Gendarmerie mobile (GM) et de la Gendarmerie territoriale (GT) en moyens de mobilité, de transmissions, de tenues et matériels de maintien de l'ordre (MO) | ||||||||
Remise à niveau du Groupement d'Intervention de la Gendarmerie nationale et de la Division de réparation automobile | ||||||||
BURKINA FASO |
0,10 |
0,14 |
Programme pluriannuel d'équipement | |||||
Mobilité de 8 compagnies | ||||||||
Appui à l'école de Gendarmerie | ||||||||
CAMBODGE |
0,14 |
0,09 |
Programme | |||||
Réhabilitation et soutien de l'école de gendarmerie de Kambol ; | ||||||||
CAMEROUN |
0,18 |
0,40 |
Programme pluriannuel d'équipement de la G.M. et de la G.T. | |||||
(mobilité-transmissions-équipement de M.O.) | ||||||||
Mise en place et soutien de 2 avions légers d'observation dans le Nord-Cameroun (sur crédits 1995 et 1996) | ||||||||
CENTRAFRIQUE |
0,22 |
0,29 |
Equipement et soutien d'unités de M.O. (G.M.) et d'unités territoriales (G.T.) - Mobilité-transmissions-équipement de M.O. | |||||
CONGO |
0,27 |
0,05 |
Programme pluriannuel d'équipement | |||||
Equipement de la garde républicaine, de la G.T. (tenues, mobilité, transmissions, équipements M.O.) | ||||||||
Soutien de l'école de gendarmerie | ||||||||
Mise en place d'un avion léger d'observation | ||||||||
CÔTE D'IVOIRE |
programme suspendu |
0,35 |
Programme pluriannuel d'équipement de la G.M. et de la G.T. | |||||
Mobilité, transmissions, matériels M.O. | ||||||||
DJIBOUTI |
0,38 |
0,16 |
- Appui à la G.T., à la gendarmerie du port et de l'aéroport. | |||||
Appui aux unités d'intervention (mobilité, transmissions, matériel MO). Soutien du centre d'instruction de la gendarmerie. | ||||||||
GABON |
0,23 |
0,18 |
Programme pluriannuel d'équipement (GM-GT) (véhicules transmissions matériels de maintien de l'ordre pièces de rechange) | |||||
Appui à l'école de Gendarmerie. | ||||||||
GUINÉE |
0,29 |
0,21 |
Programme pluriannuel d'équipement de la GM et de la GT (mobilité transmissions, équipements de M.O.) Appui à un atelier de réparation automobile de la gendarmerie Appui à l'école de gendarmerie | |||||
GUINÉE ÉQUATORIALE |
0,04 |
0,04 |
Aide au déploiement et au soutien de 2 compagnies de G.T. (mobilité transmissions tenues équipements de M.O.) | |||||
MADAGASCAR |
0,46 |
0,43 |
Programme pluriannuel d'équipement des compagnies affectées par le banditisme rural | |||||
12 compagnies équipées (en moyens de transport et de transmissions) | ||||||||
Appui aux deux écoles de gendarmerie | ||||||||
MALI |
0,58 |
0,64 |
- Aide à l'équipement de la G.M. et de la G.T. (mobilité transmissions équipements M.O. soutien technique) | |||||
- Soutien de la garde nationale et aide à la création de deux nouvelles compagnies militaristes. Création d'une aviation légère d'observation (2 ULM) | ||||||||
NIGER |
programme suspendu |
0,31 |
Programme pluriannuel d'équipement de la Gendarmerie (mobilité - transmissions - matériels de maintien de l'ordre) | |||||
Appui à l'école de Gendarmerie | ||||||||
Equipement des unités sahariennes de sécurité | ||||||||
ROUMANIE |
ND |
0,63 |
Programme pluriannuel de rénovation et d'équipement de l'école de formation de la Gendarmerie (ENVR) | |||||
SÉNÉGAL |
0,38 |
0,60 |
Appui à la G.T. et à la G.M. | |||||
Equipement et soutien de la légion d'intervention (mobilité-transmissions-équipement de M.O.) | ||||||||
Appui à la G.T. (rénovation du réseau radio) | ||||||||
Appui à l'école de gendarmerie | ||||||||
TCHAD |
0,48 |
0,29 |
1) Appui à la gendarmerie | |||||
Equipement de 26 escadrons de GM (mobilité-transmissions-tenues) | ||||||||
Soutien G.T. et G.M. et appui à l'école de gendarmerie | ||||||||
2) Garde Nationale Nomade | ||||||||
- Equipement de 2 groupements nomades dans les régions du Kanem et du Lac (chameaux-véhicules-tenues-transmissions). | ||||||||
TOGO |
0,17 |
0,18 |
Programme pluriannuel d'équipement des escadrons de G.M. (mobilité-transmissions-tenues-matériels de M.O.) | |||||
Source : Ministère des Affaires étrangères |
L'aide est attribuée dans le cadre de projets élaborés et négociés avec l'aide de la DCMD. Cette année, le montant consacré à ces actions est de 5,14 millions d'euros, soit 33 millions de francs environ. Il faut noter que les projets en matière de gendarmerie, seuls dans leur cas parmi les projets en matière de coopération militaire, sont éligibles au Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP). Certaines années l'aide ainsi accordée par la DCMD peut s'en trouver doublée, ce qui permet d'accélérer leur réalisation. Le tableau ci-dessus retrace la liste par pays des principaux projets, avec leur coût.
Ainsi, l'aide en matière de gendarmerie se monte finalement à 15 millions d'euros environ, soit 15 % environ des crédits du chapitre 42-29.
La priorité initiale avait été accordée aux unités de maintien de l'ordre (gendarmeries mobiles, gardes nationales) afin d'exclure le recours aux armées pour des opérations de maintien de l'ordre. Aujourd'hui l'effort porte sur l'appui aux gendarmeries territoriales ayant en charge la sécurité de proximité au quotidien sur l'ensemble du territoire. Un effort est également accompli au profit d'unités méharistes (comme au Mali ou au Niger).
L'aide, essentiellement ciblée sur des moyens de transport et de transmissions, permet l'application sur le terrain des principes d'action enseignés dans les écoles de gendarmerie ; selon la DCMD, il se traduit d'ores et déjà par un bilan tout à fait positif. Il en est de même en ce qui concerne l'appui aux aviations légères d'observation ne pouvant être utilisées qu'à la surveillance, et dont l'engagement couplé avec l'intervention au sol des forces de gendarmerie a eu pour objectif de déstabiliser le grand banditisme.
La réforme de la coopération militaire et de défense a inclut aussi une action de rapprochement entre les coopérations menées par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense.
On n'évoquera pas ici les actions de coopération, de formation, et d'entraînement que le ministère de la Défense mène dans un cadre bilatéral avec les armées des pays liés à la France par des accords de coopération militaire ou de défense.
Ces actions sont nombreuses. La DCMD et de façon générale le ministère des Affaires étrangères sont associés à leur préparation. Cependant, ces actions sont organisées selon des procédures spécifiques au ministère de la Défense, et financées par son budget. Votre rapporteur ne les mentionne donc que pour mémoire, renvoyant au rapport d'information qu'il présentera devant la Commission pour leur description et leur analyse.
Néanmoins, il existe des domaines où l'action du ministère de la Défense fait place à l'impulsion de la DCMD. Il s'agit en fait d'actions menées en Afrique, du fait, outre la forte présence de la DCMD, de celle de nombreuses forces prépositionnées ou de présence, et de la volonté du ministère des Affaires étrangères de développer le programme RECAMP (REnforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix).
Rappelons que les forces dites prépositionnées sont des forces militaires permanentes, stationnées dans le cadre d'accords de défense, conclus pour la plupart lors des indépendances, avec des pays africains. Elles sont installées au Sénégal, en Côte d'Ivoire, au Gabon, à Djibouti ainsi qu'au Tchad où elles sont placées sous le régime budgétaire des opérations extérieures (c'est l'opération Epervier) et où leur présence est légalisée non par un accord de défense, mais par un accord de coopération militaire technique.
Pour le pays d'accueil, c'est une garantie de type dissuasif pour assurer l'intégrité de son territoire national et l'intangibilité de ses frontières. Pour la France, il s'agit de disposer de moyens pour assurer la protection de nos ressortissants et des étrangers installés dans le pays demandeur ou dans la région, et de s'assurer de bases et de points d'appui procurant de larges facilités (aéroports, dispositifs d'accueil et de soutien d'éventuels renforts) en cas d'interventions extérieures. Leur commandant relève directement du Chef d'état-major des armées.
Néanmoins, l'évolution de la doctrine française sur la sécurité en Afrique, aux termes de laquelle celle-ci doit d'abord être assurée par les forces armées africaines elles-mêmes, a amené réduire le format de ces forces. Alors qu'il y avait près de 8 000 militaires prépositionnés en Afrique en 1997, ils ne sont plus que 5 985 en juin 2001, pour un objectif de 5 600 en 2002. Leur volume reste cependant sans commune mesure avec le nombre de coopérants militaires. De plus, elles sont bien équipées : outre leurs 5 985 militaires, elles disposent en effet de quinze avions de combat, sept avions de transport, un avion de patrouille maritime, 21 hélicoptères et de nombreux blindés légers, notamment des AMX 10 et des blindés Sagaïe.
Elle a aussi amené à mieux les associer aux actions de coopération militaire. Ainsi, sous le contrôle de la DCMD et à la demande de l'attaché de défense, chef de mission d'assistance militaire locale, elles peuvent réaliser des actions de formation collective ou individuelle simples. Votre rapporteur a décrit dans son rapport d'information les modalités d'association des forces prépositionnées aux actions de coopération militaire.
Les actions de formation collective sont réalisées par le biais de détachements d'instruction opérationnelle (DIO) ou technique (DIT), constitués à cette fin. A titre d'exemple,. le 6ème bataillon d'infanterie de Marine, stationné au Gabon, a procédé à la remise à niveau et à la formation de parachutistes gabonais, togolais, ivoiriens et burkinabés. En matière de formation individuelle, elles assurent par exemple des stages à caractère opérationnel (servant de mortier, tireur d'élite, conducteur, plongeur, navigateur aéronautique...) et d'autres intéressant les soutiens (mécanicien, plombier, cuisinier...).
Le tableau ci-après récapitule le volume des forces prépositionnées.
MOYENS MILITAIRES PRÉPOSITIONNÉS
EN AFRIQUE AU 1er JUIN 2000
Hommes |
Évolution 1999/2000 |
Matériel | ||
Djibouti |
2 675 |
- 155 |
11 hélicoptères |
10 Mirage F1 |
Sénégal |
1 147 |
- 40 |
1 hélicoptère |
1 Transall |
Côte d'Ivoire |
507 |
- 12 |
7 hélicoptères |
2 Transall |
Gabon |
704 |
+ 33 |
5 hélicoptères |
2 Transall |
Tchad |
952 |
- |
3 hélicoptères |
5 Mirage F1 |
Total |
5 985 |
- 174 |
Le programme RECAMP (Renforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix) a pour objectif de permettre aux pays africains d'engager des unités dans des opérations de maintien de la paix afin de contribuer à la stabilité de leur continent, et de réduire d'autant la mise en avant des forces étrangères au continent, notamment des forces françaises. L'action de la France se traduit essentiellement par la formation des cadres, le prépositionnement de matériel et la mise en place d'exercices.
L'action de la DCMD et des armées s'y trouve combinée.
Par exemple, on a vu que pour la formation initiale individuelle au maintien de la paix, une ENVR avait été ouverte, celle de Zambakro. La DCMD y a investi 1,05 million d'euros (6,91 millions de francs).
Cette école est un projet franco-ivoirien à vocation internationale. Son avenir a beaucoup pesé dans la décision de ne pas rapatrier les coopérants militaires lors des événements de l'automne 2000.
Son objectif est de donner à l'Afrique un corps de cadres et d'experts militaires africains parfaitement aptes à préparer et à participer à des opérations de maintien de la paix.
Ouverte en priorité aux cadres des pays de la CEDEAO et, dans la mesure des places disponibles aux autres pays africains, notamment anglophones, l'école dispense un enseignement reconnu par les Nations Unies, puisé à la source des leçons apprises des récentes opérations de maintien de la paix, et assuré par des instructeurs africains ayant une expérience confirmée de telles opérations sur le continent. Depuis le 26 juillet 2000, l'école est commandée par un officier ivoirien.
Elle reçoit, à l'occasion de 10 stages par an (stages d'observateurs, de cadres de PC de bataillon et de cadres PC multinational de brigade) entre 150 et 200 stagiaires.
Elle accueille aussi des formations au maintien de la paix faites par des ONG et elle noue des liens avec les écoles d'Accra et d'Harare qui assurent également des formations en maintien de la paix. Après 22 mois d'existence, ce sont 359 officiers de 26 pays différents qui ont été formés.
D'autres partenaires ont manifesté leur intention de lui apporter un appui comme les Etats-Unis, en liaison avec le programme ACRI, et le Canada.
L'objectif de l'école de mettre sur pied un module anglophone pour chaque stage devrait être atteint à la fin 2001.
La Direction de la Coopération Militaire et de Défense, a investi 15,7 millions de francs (2,4 millions d'euros) en 1999 pour la création de l'école ; depuis, elle assure une partie de l'entretien courant, y finance des stages et y détache plusieurs coopérants. En 2002, 1,05 million d'euros (6,91 millions de francs) du chapitre 42-29 sont destinés à l'école de Zambako.
Quant à la formation collective elle est, elle, conduite sous la forme de détachements d'instruction opérationnelle (DIO) et de détachements d'instructions techniques (DIT) et donc par les forces prépositionnées. Il s'agit d'entraîner des unités constituées aux tâches habituelles dans ce domaine qui sont par exemple le contrôle de points ou l'escorte de convois humanitaires.
La France a par ailleurs prépositionné, à Dakar en 1998 et à Libreville en 1999, et actuellement à Djibouti des matériels nécessaires à l'équipement de bataillons motorisés africains intervenant dans des opérations de maintien de la paix. Un hôpital médico-chirurgical est également installé à Dakar. Ce matériel, outre les deux exercices majeurs Guidimakha en 1998 et Gabon 2000, a servi dans le cadre d'opérations réelles comme la MINURCA en République centrafricaine et RECAMP-Bissao en Guinée-Bissau.
Les exercices font l'objet d'abord d'une préparation diplomatique, et ensuite d'une action de terrain. Elles associent donc l'action de l'attaché de défense, chef de mission, et des forces prépositionnées. L'entraînement vise à mettre des unités des pays africains contributeurs de forces d'une même sous-région en situation de participer à une opération intégrée et multilatérale de maintien de la paix. Un cycle d'entraînement dure deux ans et comprend trois phases principales : un séminaire diplomatico-militaire, un exercice d'état-major et un exercice de terrain avec les forces. Toutes les activités sont co-organisées par le pays hôte et la France, en liaison avec d'autres pays et organismes donateurs.
Le deuxième cycle RECAMP s'était achevé en janvier dernier avec l'exercice Gabon 2000, qui avait été présenté dans un précédent rapport pour avis. Le prochain exercice sera organisé en partenariat avec la Tanzanie dans le cadre de la sous-région dont ce pays relève, et dont la grande majorité des pays est anglophone, comme la Tanzanie elle-même. En parfaite cohérence avec la nouvelle politique africaine de la France, RECAMP III Tanzanite illustrera aussi la volonté d'une action européenne concertée en Afrique. Elle privilégiera une implication importante et le plus en amont possible des Européens. La Grande-Bretagne tout particulièrement est étroitement associée à la mise en _uvre du programme. Le premier temps fort a été, en mai 2001, le séminaire diplomatico-militaire de Dar es-Salaam qui a réuni, outre 13 pays contributeurs, 20 pays extérieurs au continent africain et 15 organisations. Les principales échéances à venir sont l'exercice de PC, en novembre 2001, et l'exercice de terrain, avec des forces, en février 2002.
Les coûts de l'exercice RECAMP sont financés par l'État-major des Armées. Le coût complet prévisionnel de l'exercice RECAMP III Tanzanite s'élève ainsi à 0,69 million d'euros en 2001 et 2,59 millions d'euros en 2002, à la charge du ministère de la Défense.
Néanmoins, la Direction de la Coopération militaire et de Défense consacre un budget de 762 245 euros (5 millions de francs) en accompagnement de l'exercice RECAMP III Tanzanite. Il s'agit de développer un volet formation (enseignement du français à l'école de maintien de la paix) et un volet logistique (rénovation des infrastructures et réparation des véhicules).
III. - LA FRANCE ET LA SÉCURITÉ EN EUROPE
Analysant la participation budgétaire à la sécurité européenne lors du premier rapport pour avis qu'il présentait à la Commission de la Défense, votre rapporteur avait successivement passé en revue l'implication de la France dans trois institutions : l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui regroupe les Etats-Unis, le Canada et tous les pays du continent européen, y compris les pays successeurs de l'URSS, l'Union de l'Europe occidentale (UEO), à la composition compliquée, et l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, seule organisation dotée d'une véritable capacité opérationnelle dans le domaine de la sécurité et de la défense.
Les questions de l'époque étaient alors celle du retour de la France dans l'organisation intégrée de l'OTAN, celle du renouveau de l'UEO et celle des conditions de développement de l'OSCE.
Quatre ans plus tard, c'est un paysage complètement transformé qui s'offre à votre rapporteur. La France, on le sait, n'est pas revenue dans l'organisation intégrée. En revanche, elle participe aux opérations menées par l'OTAN, avec à la fois un rôle éminent et une capacité de décision autonome. L'OSCE est restée un instrument de dialogue et de gestion civile des crises du continent. Quant à l'UEO, loin de reprendre vie, elle a disparu au profit de l'affirmation rapide et de plus en plus puissante d'une capacité d'action de l'Union européenne, inimaginable en tout cas dans ce délai, il y a quatre ans.
L'émergence des capacités européennes de sécurité et de défense prend son origine au cours de l'année 1999. C'est l'année de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Celui-ci a institué pour la première fois un mode et des moyens d'action collectifs de l'Union européenne, y compris pour des actions militaires. Votre rapporteur en avait longuement présenté, dans ses rapports pour avis précédents, l'ensemble des innovations.
Avant la formation d'actions militaires communes, il faut pouvoir formuler des axes d'action diplomatiques communs.
Dans ce but, le traité hiérarchisait les instruments d'expression et de décision en matière de politique européenne de sécurité et de défense : les stratégies communes, les actions communes et les positions communes.
Les stratégies communes sont la clé de voûte de la politique étrangère de l'Union. Elles sont « mises en _uvre par l'Union dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. » Elles « précisent leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les Etats membres ». Eu égard à leur importance, les stratégies communes sont de la compétence du Conseil européen, formé des chefs d'Etat et de Gouvernement des Quinze, assistés chacun de leur ministre des Affaires étrangères, ainsi que du Président de la Commission. Elles sont décidées à l'unanimité.
Les actions communes et les positions communes sont des outils de mise en _uvre des stratégies communes. Elles sont décidées par le Conseil de l'Union européenne, c'est-à-dire la réunion des ministres, à la majorité, et non à l'unanimité.
Sur le plan des moyens institutionnels, l'apport fondamental du traité était la création d'une véritable administration pour la politique étrangère de sécurité et de défense à la disposition du Conseil, avec l'attribution au Secrétaire général du Conseil des fonctions de Haut Représentant pour la PESC. Ainsi, au-delà de la rotation rapide des présidences, les décisions en matière de PESD, de la compétence du seul Conseil, seront désormais préparées et mises en _uvre par une administration permanente sous l'autorité du Secrétaire général.
Pour permettre au Secrétaire général d'assumer pleinement ces nouvelles tâches, le traité d'Amsterdam créait aussi auprès de lui, par une déclaration annexée à l'Acte final, une unité de planification et d'alerte rapide (UPPAR), structure d'expertise destinée à faire fonction à la fois d'unité d'analyse et de prévision et de cabinet du Secrétaire général pour la PESD.
Au-delà d'une capacité de formation rénovée des positions d'une politique étrangère et de sécurité commune, le traité d'Amsterdam prévoyait également la possibilité de lancer des actions militaires communes pour des missions du maintien, d'imposition ou de rétablissement de la paix.
La difficulté était de créer un mécanisme fonctionnel, au contraire de celui de l'UEO.
Le mécanisme de décision créé est donc particulièrement réaliste : en effet, si, aux termes de l'article 23 du traité sur l'Union européenne, les décisions doivent être prises à l'unanimité, les abstentions n'empêchent pas l'adoption de la décision. Par ailleurs est introduit le mécanisme de « l'abstention constructive ». Un pays peut accompagner son abstention d'une déclaration formelle. « Dans ce cas », prévoit le traité, « il n'est pas tenu d'appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l'Union européenne ». Et une telle décision peut être ainsi prise par les deux tiers des voies pondérées seulement, auquel cas bien sûr elle ne sera appliquée que par les seuls membres du tiers restant dont l'abstention a été une abstention simple.
Un tel mécanisme de décision devait s'accompagner de la constitution des organismes qui permettent l'information préalable de cette décision, puis sa mise en _uvre. A l'exemple de l'OTAN, l'Union européenne devait donc se doter d'un comité politique, d'un comité militaire, et d'un état-major. Les sommets de Cologne (juin 1999), puis d'Helsinki (décembre 1999) ont donc prévu la mise en place d'organes politiques et militaires permanents pour donner à l'Union européenne une capacité autonome de décision et d'action face aux crises extérieures. Comme votre rapporteur l'avait déjà évoqué, des organes, dénommés Comité politique et de sécurité, Comité militaire et Etat-major, ont donc été mis en place à titre intérimaire à partir de mars 2000. Depuis, la mise en place des instruments de l'action militaire a avancé à pas de géant.
· Le traité de Nice, signé le 26 juin 2001, a donné au COPS un rôle central pour toutes les questions de la politique étrangère commune (PESC) et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Son article 1er, modifiant notamment l'article 25 du traité de l'Union européenne, dispose en effet que le « comité politique et de sécurité » « suit la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, contribue à la définition des politiques, en émettant des avis à l'intention du Conseil, à la demande de celui-ci ou de sa propre initiative et surveille la mise en _uvre des politiques convenues ».
Surtout, et c'est une novation considérable du traité de Nice, des missions opérationnelles sont confiées au COPS. Ainsi, précise le nouvel alinéa de l'article 25 « dans le cadre du présent titre, le comité exerce, sous la responsabilité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise ».
Le COPS, désormais intégré dans les institutions européennes en vertu des traités, est ainsi la cheville ouvrière de la PESD.
En réalité, le COPS est peu ou prou l'équivalent pour l'Union européenne des institutions que sont pour l'OTAN le Conseil de l'Atlantique Nord et le Comité des plans de défense.
Le COPS est composé de quinze représentants nationaux de haut niveau (ambassadeurs), membres des représentations permanentes des Etats membres. Il est présidé par la Présidence de l'Union, voire, par exemple en cas de crise, et à l'exemple du Conseil de l'Atlantique Nord, par le Secrétaire général.
Bien sûr, eu égard à ses compétences, c'est lui qui assure, sous l'autorité du Conseil, la responsabilité du développement des capacités militaires, en tenant compte de la nature des crises auxquelles l'Union européenne entend répondre. En pratique, cela signifie qu'en temps de crise, le COPS est l'instance qui, pour le Conseil, traite les situations. Afin de préparer la réponse à l'Union européenne à la crise, il propose au Conseil des objectifs politiques à suivre, examine les options possibles et recommande au Conseil celles qui lui paraissent souhaitables, surveille la mise en _uvre des mesures décidées et en évalue les effets. Cette compétence va au-delà des réponses politiques : elle vaut aussi pour les réponses militaires. En ce cas, le COPS exerce aussi sous l'autorité du Conseil, « le contrôle politique et la direction stratégiques » de la réponse militaire de l'Union européenne à la crise. A cette fin, il évalue notamment, sur la base des avis et recommandations du Comité militaire de l'Union européenne (CMUE), les éléments essentiels (chaîne de commandement, concept d'opération, plan d'opération) à soumettre au Conseil.
· Le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE) a été déclaré opérationnel le 9 avril 2001. C'est l'organe militaire le plus élevé de l'Union européenne. Il exerce la direction militaire de toutes les activités militaires dans le cadre de l'Union européenne et est chargé de fournir au COPS des recommandations et des avis militaires sur toutes les questions militaires au sein de l'Union européenne.
Hors période de crise, il est l'enceinte de consultation et de coopération militaire entre les Etats membres. En période de crise, il évalue les options militaires stratégiques élaborées par l'état-major de l'Union européenne et les transmet au COPS, en les assortissant de son évaluation et de son avis militaire. En cours d'opération, le CMUE surveille et suit la bonne exécution des opérations militaires menées sous la responsabilité du commandant d'opération (COPER).
A l'exemple du comité militaire de l'OTAN, il est composé des Chefs d'état-major des armées, représentés par leurs délégués militaires (REPMIL). Son président, l'un des 15 Chefs d'état-major, est nommé pour trois ans par le Conseil. Les avis militaires qui émanent du CMUE sont arrêtés sur la base du consensus.
· L'état-major de l'Union européenne a été constitué le 1er mars 2001 et déclaré opérationnel le 11 juin. Il remplit trois fonctions opérationnelles principales : l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique pour les missions dites de Petersberg, y compris l'identification des forces européennes, nationales et multinationales. A l'exemple de l'état-major international de l'OTAN, il est placé sous la direction militaire du Comité militaire. Il met en _uvre les politiques et décisions de Conseil selon les directives du Comité militaire.
Une fois l'opération lancée, il en suit en permanence tous les aspects militaires et effectue des analyses stratégiques en liaison avec le COPER, afin de fournir de nouvelles options au Comité militaire.
L'état-major est un service du Secrétariat du Conseil directement rattaché au Secrétaire général ; il est composé de personnels détachés des Etats membres (110 personnes dont 85 officiers) et dirigé par un Directeur général.
Ainsi, l'année 2001 a vu la mise en place concrète des instruments de décision et d'actions d'une alliance capable de mettre en place des actions militaires.
L'année 2001 aura aussi vu un premier effort d'identification des forces nécessaires.
A Helsinki, les 10 et 11 décembre 1999, les Quinze s'étaient engagés à « être en mesure, d'ici 2003, déployer dans un délai de 60 jours et de soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 000 à 60 000 personnes », « dans le cadre d'opérations dirigées par l'Union européenne ». Cet « objectif global » a pour but de permettre à l'Union d'assurer l'ensemble des missions consenties dans le cadre du traité d'Amsterdam.
Dans ce but a été tenue le 20 novembre 2000, à Bruxelles, une conférence d'engagement des capacités. Celle-ci a abouti à l'élaboration de deux documents de planification militaire extrêmement détaillés. Il s'agit d'une part d'un « catalogue de capacités », identifiant de façon très rigoureuse les capacités militaires nécessaires à la mise en _uvre des options politiques décidées, c'est-à-dire des missions de Petersberg, y compris les plus exigeantes d'entre elles, et d'autre part d'un « catalogue de forces » qui constitue la contribution consolidée des Etats membres. En fait, le « catalogue de forces » recense les moyens et les capacités existant au sein des Etats membres, et que ceux-ci pourraient mettre à la disposition de l'Union européenne pour la mise en _uvre d'une opération relevant du spectre de Petersberg.
Bien entendu, des lacunes ont été décelées entre catalogue de forces (disponibles) et catalogue de capacités (souhaitées). Ces lacunes concernent notamment les moyens de commandement, de renseignement et de transport aérien tactique. Afin d'améliorer progressivement la capacité opérationnelle de l'Union, les Etats membres ont donc décidé de tenir une conférence d'amélioration des capacités, à Laeken, en novembre 2001. Il s'agira de procéder à une revue détaillée des programmes nationaux, bilatéraux ou multinationaux déclarés à l'Union européenne, de faire le point de leur degré d'avancement et d'aboutir à des engagements concrets et échéancés des pays membres de façon à combler les lacunes. Les efforts demandés devront bien sûr d'abord porter sur les capacités les plus déterminantes pour la cohérence opérationnelle (commandement et contrôle, transport stratégique et renseignement), et celles qui sont essentielles dans tous les scénarios et dans toutes les hypothèses d'emploi.
La mise en place des instruments militaires de l'Union européenne s'accompagne de la clarification des relations de l'Union européenne et de l'UEO. En fait, l'UEO en tant qu'organisation opérationnelle disparait.
C'est l'effet de la décision du Conseil ministériel de l'UEO du 13 novembre 2000. En conséquence de celle-ci, l'état-major de l'UEO a cessé ses activité opérationnelles le 1er mars 2001, au moment de l'entrée en fonction de l'EMUE. La mission EMCP de coopération policière en Albanie a cessé toute activité opérationnelle le 31 mai 2001 et a clos les aspects logistiques et administratifs résiduels le 22 juin 2001. En conséquence, les Quinze ont par ailleurs décidé de confier à la Commission le maintien d'une assistance policière technique en Albanie, dans le cadre du programme CARDS.
Les mécanismes de consultation de routine en vigueur entre l'UEO et l'OTAN ont été suspendus de facto à l'issue du dernier Conseil permanent conjoint le 6 novembre 2000. L'UEO n'étant plus opérationnelle, aucun exercice n'a été conduit.
Seule subsiste encore, et jusqu'au 30 novembre prochain seulement (fin de la saison de déminage), la petite mission MADUEO de déminage en Croatie.
Par ailleurs, l'Union européenne, par décision du Conseil du 16 juillet 2001, a décidé deux actions communes, portant l'une création d'un Institut d'études de sécurité de l'Union européenne et la seconde d'un Centre satellitaire de l'Union européenne, respectivement localisés à Paris et à Torrejon (Espagne). C'est la reprise des deux structures opérationnelles de l'UEO. Elles seront intégrées au développement de la PESD à partir du 1er janvier 2002.
Enfin, le traité de Nice du 26 février 2001 fait disparaître toute référence à l'UEO.
Au terme de sa reconfiguration désormais achevée, le rôle désormais subsidiaire de l'UEO se résume à quelques éléments, l'article V du traité de Bruxelles modifié, qui, mis en _uvre à travers l'OTAN, continue à incarner l'engagement de solidarité qui lie tous les Etats membre de l'UEO, l'Assemblée parlementaire de l'UEO qui, en application de l'article IX du traité, conserve sa fonction de dialogue et d'échanges entre les parlementaires européens des 28 pays sur les questions de sécurité de défense, le Groupement d'Armement de l'Europe Occidentale (GAEO), forum et enceinte informelle à 19 en matière d'armement, dont la présidence est assurée pour deux ans indépendamment de celle de l'UEO, un Conseil permanent qui se réunira une fois par an, et un Secrétariat aux effectifs réduits (25 personnes à terme).
Dès lors, le budget de l'UEO est appelé à une forte réduction. Dans un premier temps, alors qu'il oscillait entre 32,5 et 34,5 millions d'euros depuis 1997, il sera en 2002 de 16 millions d'euros seulement via le chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères. La France contribue pour 16,75 % à ce budget, comme le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Italie. Au titre de 2002, la contribution française diminue donc par deux pour se limiter à 2,69 millions d'euros.
Le développement des instruments de la PESD amène désormais à se pencher sur les modalités de financement et les coûts de ce qui est finalement la politique étrangère et de sécurité à laquelle la France est associée dans le cadre de l'Union européenne.
Aux termes de l'article 28 du traité sur l'Union européenne, les dépenses, tant administratives qu'opérationnelles, générées par la PESD sont, sauf décision prise à l'unanimité du Conseil, à la charge du budget des Communautés européennes, à l'exception notable des dépenses opérationnelles ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.
Ce dispositif a donc pour conséquence que les engagements de forces d'interposition ou de rétablissement de la paix seront à la charge des Etats prestataires. Cette disposition est du reste cohérente avec la procédure de l'abstention constructive, les Etats qui s'abstiendraient ainsi n'étant pas tenus de participer au financement de l'opération à laquelle ils ne veulent pas participer.
En revanche, les missions d'observation relèvent du budget de la PESD. Ainsi, l'EUMM, la mission européenne de surveillance et de médiation de l'Union européenne et en Bosnie-Herzégovine, qui relève désormais de la politique étrangère de l'Union européenne, mais qui avait été créée par des Etats membres et était financée par eux, a fait l'objet d'une action commune et est désormais financée sur le budget de l'Union.
En conséquence du développement de la politique étrangère et de sécurité commune, le budget de la PESD, qui constitue la sous-section B-8 du budget général de l'Union européenne, devrait augmenter progressivement. De fait, depuis 1998, les crédits de paiement sont passés successivement de 20,25 millions d'euros à 20,95 millions d'euros en 1999, 30 millions d'euros en 2000, et 35 millions d'euros pour 2001, aux termes du projet de budget approuvé par le Conseil en première lecture.
Pour 2002, ce montant a été reconduit.
A partir de 2002, le financement des organes de la PESD (COPS, Comité militaire, voire Etat-major, aujourd'hui financé par les Etats, mais qui pourrait l'être par l'Union si l'on décidait de décalquer les règles de l'OTAN), et surtout le financement des nouvelles agences (le centre satellitaire représente un coût de 9 millions d'euros par an) devraient continuer à faire progresser ce budget.
Malgré la montée en puissance de l'Union européenne, c'est encore l'OTAN, jusqu'ici encore seule organisation de défense collective opérationnelle, qui reste fondamentalement l'organisation majeure de la stabilité en Europe.
Les conditions d'exercice du rôle de stabilisation de l'organisation ont cependant profondément évolué.
Les terribles attentats du 11 septembre ont d'abord montré que l'article 5, prévoyant la possibilité d'une réponse solidaire de chacun des membres de l'OTAN en cas d'attaque contre l'un de ses membres, pouvait aussi jouer en faveur des Etats-Unis. Les conditions des attentats, commis par une force localisée à l'extérieur des Etats-Unis, mettaient ceux-ci en position de réclamer l'assistance y compris militaire de leurs alliés. S'ils ont en général décliné les propositions faites, il n'en reste pas moins que l'événement montre une profonde évolution de la nature des risques qui menacent les pays de l'OTAN.
En effet, alors que la menace change de nature et va frapper le sanctuaire américain, en Europe, c'est par l'intégration dans son orbite des anciens ennemis que l'OTAN apparaît pouvoir de mieux en mieux jouer son rôle de facteur de stabilité.
Le nouveau concept stratégique, qui régit l'OTAN depuis le 24 avril 1999, et qui satisfait dans l'ensemble les préoccupations de la France, prévoyait déjà la possibilité de missions autres qu'en référence à l'article 5. Faisant référence en son paragraphe 10 à l'article 7 du traité de Washington, qui rappelle « la responsabilité première du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », le texte adopté rappelait en son paragraphe 31 l'offre de l'Alliance, formulée en 1994 au sommet de Bruxelles, de « soutenir au cas par cas des opérations de maintien de la paix et autres opérations » « sous l'autorité du Conseil de sécurité » ou « la responsabilité de l'OSCE ». En revanche, le nouveau concept stratégique maintenait bien l'Alliance, y compris pour ces nouvelles missions, dans son champ géographique, « la sécurité de la zone euro-atlantique ».
Sur ces bases, on s'aperçoit que l'un des éléments essentiels de l'efficacité de l'OTAN, ce sont les partenariats qu'elle a su conclure en Europe. Le premier est bien sûr le Partenariat pour la Paix, conclu avec l'ensemble, ou presque, des pays membres de l'OSCE. Ce partenariat a permis le renforcement de l'OTAN en préparant l'adhésion de trois nouveaux membres appelés à adhérer lors du Sommet de Washington, la Hongrie, la Pologne, et la République tchèque.
On retrouve là la capacité de l'OTAN à jouer de son attractivité même pour réduire les conflits : on sait que c'est sans doute parce que ces pays sont membres de la même alliance que les conflits entre la Grèce et la Turquie n'ont pas dépassé l'île de Chypre.
Dès lors, il apparaît que l'utilisation optimale de l'OTAN comme instrument de pacification en Europe suppose que son accès, moyennant fixation de critères, doit rester ouvert. Il est donc bon que la France travaille à en ouvrir l'accès à de nouveaux partenaires, comme par exemple la Roumanie et la Slovénie.
Cependant, il ne faudrait pas négliger les accords conclus par l'OTAN, avec des pays ne considérant pas qu'ils ont vocation à adhérer. Il s'agit des deux accords conclus en 1997 avec es deux principaux pays successeurs de l'URSS, la « charte » conclue avec l'Ukraine, et surtout « l'acte fondateur » conclu avec la Russie, qui énonçait pour la première fois que « la Russie et l'OTAN ne se considèrent pas comme des adversaires ».
En effet, cette association a déjà sur la stabilité du continent des effets majeurs. Votre rapporteur n'en voudra pour preuve que la situation du traitement des conflits en Europe.
Après que la Russie eut joué, en accord avec les autres membres du G 8 et de l'Union européenne, un rôle très important dans la formulation d'une issue politique au conflit du Kosovo, les deux négociateurs du G8 étant l'ancien président de la Finlande, M. Ahtisaari, et l'ancien Premier ministre de la Russie M. Tchernomyrdine, la Russie est en effet partie prenante de la KFOR, la force internationale chargée de la mise en _uvre du volet militaire de la résolution n° 1244 du Conseil de sécurité sur le Kosovo, et aussi, de même que l'Ukraine, de la SFOR en Bosnie -Herzégovine.
Ainsi, en Europe, c'est une OTAN à la fois puissante et ouverte qui apparaît comme un facteur de stabilisation majeur. Cette nouvelle situation implique donc de nouvelles structures internes.
On le voit, la mise en _uvre du nouveau concept stratégique, incluant des missions de maintien de la paix sur la base de contributions volontaires, avec d'éventuelles participations de pays non membres de l'organisation, amène à faire évoluer l'organisation militaire de l'OTAN de façon assez profonde.
En effet, les pouvoirs politiques nationaux souhaitent alors conserver le contrôle des forces mises à la disposition du commandement des opérations. Cela suppose une évolution du travail en commun.
Pour permettre à l'OTAN d'être mieux adaptée à ses nouvelles formes d'emploi, un nouvel instrument a été créé, et adopté officiellement à l'occasion du sommet de Bruxelles, en 1994. Les GFIM, ou « groupes de forces interarmées multilatérales » sont des éléments d'états-majors internationaux, identifiés et projetables en cas d'opération. Il s'agit donc de structures conçues pour l'accomplissement des nouvelles missions que sont les missions hors article 5. Les GFIM permettent en effet l'action en commun, l'organisation étant maîtrisée et les personnels ayant l'habitude de travailler ensemble, sans pour autant nécessiter de la part des pays participants d'abandons de souveraineté.
La France, quoique ne participant pas à l'organisation militaire indiquée, participe pleinement à la validation des GFIM. Elle considère en effet que ce concept répond à la gestion des crises et constitue une des voies du développement d'un pôle européen au sein de l'Alliance.
Il est désormais acquis, depuis le Sommet de Washington, que des GFIM pourront être dirigés, à terme, par l'Union européenne. Pour les cas où l'Union européenne conduira une action en faisant appel aux moyens de l'OTAN, les GFIM apparaissent ainsi comme un relais fonctionnel pour permettre de mettre ceux-ci à la disposition de l'Union. Dans ces conditions, les modalités de mise à disposition de capacités de l'OTAN au profit de l'Union européenne sont aujourd'hui à l'étude et paraissent en bonne voie. L'un des éléments actuellement en cours de définition concerne l'assignation préalable de moyens de communication et d'informations aux noyaux permanents de GFIM, afin que ces moyens soient immédiatement et sans contraintes utilisables en cas de déclenchement d'opérations. Les GFIM apparaissent aussi comme un bon instrument pour permettre l'association des forces de pays partenaires non membres de l'OTAN à des actions de celle-ci.
S'agissant de la France, elle a adopté des modalités de participation aux GFIM qui préservent sa situation vis-à-vis de l'OTAN. Les officiers détachés par la France dans les GFIM le sont au titre de « contribution volontaire nationale ». Des protocoles de mise à disposition de ces officiers définissent avec précision le champ des missions qui leur sont confiées. Enfin, la France assure le financement complet de ces postes ; ils n'apparaissent pas dans les tableaux d'effectifs des états-majors de l'OTAN et leur retrait peut être demandé à tout moment.
Cette participation ne peut donc être qu'approuvée.
De plus, il apparaît dès à présent que l'installation de ces structures implique des changements dans l'organisation militaire de l'Alliance atlantique. Autrement dit, les travaux en cours sur la révision de la structure des forces de l'OTAN sont tenus par la création des GFIM. La dernière phase de mise en place du concept a donc commencé en 1999. Cependant, il existe diverses difficultés de finalisation. La révision du texte « Politique du Comité militaire sur les GFIM » n'a toujours pas été adoptée par le Conseil de l'Atlantique Nord. Le sentiment général partagé par les Alliés est que le niveau d'ambition envisagé (3 Q.G de GFIM, dont un embarqué, pour conduire simultanément trois opérations) est trop important et coûteux en terme de ressources. L'OTAN se dirigerait donc vers la mise en place de deux Q.G de GFIM l'un embarqué sur un bâtiment américain et l'autre fixe.
En tout état de cause, l'approche française envers l'OTAN conserve ainsi toute sa pertinence. Elle est parfaitement cohérente avec les positions politiques de notre pays envers la politique européenne de sécurité et de défense et avec le développement de capacités européennes autonomes de projection de forces.
Le nouveau contexte qui préside au développement de l'OTAN amène a examiner aussi d'un _il neuf la question de la participation de la France au budget de l'OTAN. Il s'agit d'abord du niveau de ce budget.
Lors des premiers débats sur l'élargissement, des chiffres faramineux avaient circulé sur les investissements qui seraient nécessaires. En effet, pour certains, notamment américains, l'élargissement était censé impliquer le rééquipement quasi-total des nouveaux membres pour les mettre au niveau des anciens dans l'_uvre de défense contre la menace soviétique.
Comme il a été indiqué dans les précédents rapports pour avis, après d'importantes controverses, il s'est avéré que la diminution du niveau de la menace permettait aux nouveaux membres d'étaler la modernisation de leurs forces armées, et que les coûts nouveaux dus à la réorganisation de l'OTAN pour ses nouvelles missions (programmes d'investissements au service de la sécurité) pouvaient très largement être financés par redéploiements internes. Par ailleurs, pour les Alliés anciens, les hausses modestes ainsi induites sont partiellement compensées par la diminution de leur quote-part du fait de l'arrivée de nouveaux membres. Ainsi la quote-part de la France au budget civil est-elle passée de 16,5 % à 15,35 %. Au bout du compte, avec la poursuite favorable de l'environnement stratégique, la difficulté budgétaire paraît plus modeste encore.
Plus précisément, les experts de l'OTAN avaient chiffré, en décembre 1997, les coûts de l'élargissement pour les budgets communs à environ 9 milliards de francs sur 10 ans, dont 7,7 milliards pour le programme d'investissement au service de la sécurité (NSIP). Or, si l'on observe la répartition des frais induits par le dernier élargissement de l'OTAN au titre du NSIP, on peut constater qu'ils représenteront une augmentation de 10,8 % du budget NSIP pour les seize Alliés, soit moins que ce qui avait été prévu en 1997 (14 %). Ce surcoût, aujourd'hui de 70 millions d'euros environ par an, peut donc être considéré comme modeste par rapport au gain de l'adhésion des trois nouveaux membres en termes de renforcement de la stabilité en Europe.
On peut donc aujourd'hui affirmer que le coût du dernier élargissement pour la France a été très faible, les charges nouvelles étant plus que largement compensées par les bénéfices résultant de la participation de ces nouveaux membres à l'OTAN. Ainsi, à l'heure actuelle, les engagements pris par la France au titre du NSIP visant à financer les nouvelles infrastructures de l'OTAN peuvent être évalués à environ 5 millions d'euros par an.
Au total, le facteur coût n'a pas été déterminant lors du précédent élargissement, contrairement à ce qui avait été annoncé outre-Atlantique en 1996 et 1997. Il ne devrait pas l'être davantage en 2002.
Il est donc logique que le total des budgets de l'OTAN n'évolue guère. En 2002, le total des budgets de l'OTAN s'établit à 1 365,8 millions d'euros, presque identique au total de 2001 (1 364,3 millions d'euros).
_ Le plafond de ressources alloué en 2002 au budget civil de l'OTAN est de 155 millions d'euros. La cotisation française est de 15,35 %. Elle figure au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères. En 2001 son montant était de 23,79 millions d'euros. Pour 2002, 25,29 millions d'euros sont inscrits à ce titre.
_ Le budget militaire, qui recouvre les coûts de fonctionnement, sera pour 2002 de 725,5 millions d'euros. Après une hausse importante entre 1998 et 2001, au cours de laquelle il est passé de 627,8 millions d'euros à 724,3 millions d'euros, soit une hausse de 15,4 %, il s'est stabilisé en 2002. La hausse est très largement imputable non pas à l'élargissement, mais à celle du budget d'opérations (59,4 millions d'euros en 2001 contre 53,4 millions d'euros en 2000). La France, qui n'appartient pas à l'organisation intégrée, ne participe pas à toutes les dépenses. De ce fait, alors que, lorsqu'elle contribue à une dépense de fonctionnement, sa quote-part est de 15,25 %, elle ne finance que 5,03 % de ce budget. La cotisation française, qui constitue l'article 65 du chapitre 36-01 du titre III du ministère de la Défense, sera de 36,5 millions d'euros en 2002, soit le même montant qu'en 2001 (36,4 millions d'euros).
_ Le budget d'investissement est lui resté globalement stable. En 2002, son montant prévu est de 640,3 millions d'euros. Cependant, la participation des Alliés aux différents équipements s'effectue sur une base ad hoc. En pratique, ils participent aux frais des installations qu'ils utilisent, selon des clés de partage de coûts fixées en fonction des parties prenantes à la réalisation de l'équipement. Ainsi, la participation de la France va de 12,9044 % pour des équipements financés à 19 à 13,3436 % pour des équipements réalisés à 15. La contribution de la France, imputée au chapitre 54-41, article 63, du budget de la défense, est de ce fait passée de 9 millions d'euros en 1998 à 38,7 millions d'euros en 1999, puis à 45,1 millions d'euros en 2001. Cette cotisation inclut désormais celles au titre de l'agence pour les oléoducs, qui était prise en compte antérieurement sur un autre chapitre. En 2002, elle est en diminution puisqu'elle devrait se limiter à 28,1 millions d'euros.
Au bout du compte, la participation de la France aux budgets de l'OTAN, devrait atteindre 89 ,89 millions d'euros en 2002, contre 105,29 millions d'euros en 2001, 98,54 millions d'euros en 2000, et 101,67 millions d'euros en 1999.
Compte tenu des remarques faites plus haut, elle mérite d'être approuvée.
CONTRIBUTIONS DE LA FRANCE A L'OTAN
(en millions d'euros) | |||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002* | |
Budget civil (Affaires étrangères, chapitre 42-31) |
22,41 |
23,17 |
23,14 |
23,79 |
25,29 |
Budgets militaires dont : |
38,7 |
78,5 |
75,4 |
81,5 |
64,6 |
- budget militaire (Défense, chapitre 36-01) |
29,7 |
39,8 |
38,7 |
36,4 |
36,5 |
- budget d'investissement (Défense, chapitre 54-41) |
9 |
38,7 |
36,7 |
45,1 |
28,1 |
Total |
61,11 |
101,67 |
98,54 |
89,89 | |
*Prévisions | |||||
Sources : ministère des Affaires étrangères et ministère de la Défense |
L'OSCE présente un caractère tout à fait unique en Europe puisque, avec 55 membres, elle regroupe tous les pays du continent, et même au-delà puisque les pays issus de l'ex-URSS en font tous partie, ainsi que les Etats-Unis et le Canada. La République fédérale de Yougoslavie y a été réintégrée le 26 octobre 2000.
De par son passé l'OSCE est d'abord l'irremplaçable enceinte de consultation et de développement de la confiance entre ses membres, qu'elle réunit sur un pied d'égalité. C'est pour cette raison un instrument précieux pour tenter de résoudre le plus prudemment possible les difficultés les plus graves de ses zones de crise. Elle a été l'instance d'adoption de traités importants.
Ainsi, au Sommet de l'OSCE d'Istanbul les 18 et 19 novembre 1999 avaient été adoptées l'adaptation du Traité sur les Forces conventionnelles en Europe (Traité FCE), en négociation depuis décembre 1996, ainsi que la Charte de sécurité européenne.
Par ailleurs, le rôle de l'OSCE s'est développé en matière de diplomatie préventive et de surveillance d'élections. L'instrument essentiel en est constitué par ses missions à l'étranger. Celles-ci sont actuellement déployées dans le sud-est de l'Europe, au Kosovo où, en liaison avec la MINUK, elle a supervisé les élections municipales, en Macédoine, en Croatie, où la définition de sa mission en Slavonie orientale a été élargie, en Bosnie-Herzégovine, où elle a assuré l'intégralité de l'organisation des élections de septembre 1998, en Albanie, ainsi que dans les pays de l'ex-URSS, Lettonie, Estonie, Moldavie, où elle est garante du mémorandum d'accord du 8 mai 1998 entre les parties, Ukraine, Biélorussie où elle a émis un avis fort critique sur les récentes élections, Géorgie, Tadjikistan et Russie (Tchétchénie).
Si ces missions ne bénéficient pas toutes des feux de l'actualité, et ont parfois la tâche difficile, leur rôle s'avère utile dans le règlement de questions liées au séparatisme et à la recherche d'un règlement politique, au traitement des minorités, aux mesures de confiance dans le domaine militaire, à la démocratisation, à l'assistance en matière électorale, au domaine humanitaire et au respect des droits de l'Homme.
Par ailleurs, si les effectifs de ces missions sont en général limités, entre 5 et 15 personnes, un changement d'échelle est progressivement apparu. En ex-Yougoslavie, l'OSCE a créé trois missions très importantes, en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, et enfin au Kosovo où la mission de l'OSCE est composée de 700 personnes environ.
Eu égard au développement des missions de l'OSCE, le budget total de l'Organisation a littéralement explosé, passant de 19,8 millions d'euros en 1995 à 198,18 millions d'euros en 2000, soit une multiplication par près de dix en cinq ans. Il a maintenant atteint un niveau supérieur à celui du budget civil de l'OTAN, du Conseil de l'Europe et équivalent à celui de l'OCDE.
Le budget de fonctionnement de l'Organisation, à Vienne, représente moins d'un cinquième de ce total. C'est donc aux actions de terrain que sont consacrés l'essentiel des crédits del'OSCE, et plus précisément aux missions dites « missions d'envergure », celles qui représentent un montant de plus de 15 millions de dollars, soit 105 millions de francs. Celles-ci sont au nombre de trois. On les a déjà mentionnées ; il s'agit des missions de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, et maintenant au Kosovo.
La quote-part de la France au budget de l'OSCE est de 9 % pour le budget ordinaire et de 10,34 % pour les opérations d'envergure. En 2000, elle aura contribué au budget de l'OSCE à hauteur de 20,2 millions d'euros, et en 2001, de 19,7 millions d'euros. Les quotes-parts de la France sont inscrites au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères.
Il faut noter que la progression des actions de l'OSCE a entraîné un processus de révisions des barèmes. En effet, la part de contribution de chaque pays obéit essentiellement à des critères politiques, et seulement dans une proportion plus faible à des critères économiques. Au début de 2001, les Etats-Unis, d'une part, dont la quote-part, fixée à 12,4 %, n'avait de rapport ni avec leur poids économique, ni avec l'influence politique qu'ils exercent au sein de l'OSCE, l'Allemagne, la Grèce et le Portugal, de l'autre, ont accepté le relèvement de leur cotisation à partir de 2002 .La part française a été maintenu à son niveau ancien, comme les parts britannique et italienne. Pour autant la réforme entraîne l'augmentation de la quote-part des pays de l'Union européenne, pris ensemble. C'est sans doute la marque du prix qu'ils attachent à l'existence de l'OSCE, au sein de laquelle il est souhaitable que leur influence puisse s'accroître à la mesure du poids institutionnel, commercial, culturel et politique qui ont le leur au sein du continent.
La Commission de la Défense s'est réunie le 31 octobre 2001, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits des Affaires étrangères pour 2002, sur le rapport de M. Bernard Cazeneuve, rapporteur pour avis.
M. Bernard Cazeneuve a tout d'abord présenté la partie des crédits du chapitre 42-31 du budget du ministère des Affaires étrangères consacrée aux cotisations françaises à l'ONU.
Il a indiqué que ces cotisations étaient placées sous le signe indiscutable d'une consolidation de l'ONU, dont témoignaient l'attribution du Prix Nobel à son Secrétaire général et le renouveau des opérations de maintien de la paix qu'elle conduit.
Il a précisé que l'année 2002 devrait consacrer d'abord le succès de la réorganisation de l'administration de l'ONU. La rationalisation de l'organisation du Secrétariat général de même que la réforme et la consolidation du Département des opérations de maintien de la paix, à la suite des recommandations du rapport de M. Lakhdar Brahimi, rendent l'ONU plus capable d'agir.
Le rapporteur a ajouté que les premiers effets de cette réorganisation s'étaient fait sentir avec la reprise d'opérations de maintien de la paix importantes par l'ONU. Le Département des opérations de maintien de la paix gère désormais des opérations considérables, et au succès réel, même si leur conduite connaît parfois, comme il est naturel, des moments difficiles. Ces opérations sont la MINUSIL en Sierra Leone, qui mobilise 12 120 militaires, la MONUC au Congo ex-Zaïre, qui en comporte 2 360, la MINUK au Kosovo, qui en compte 3 350, l'ATNUTO, au Timor oriental, la plus importante de toutes, qui en comprend 15 000. Fin 2000, une nouvelle opération a été créée, la MINUEE, entre l'Ethiopie et l'Erythrée, avec 4 200 militaires. Le rapporteur a souligné que les opérations dirigées par l'ONU mobilisaient ainsi désormais 45 000 militaires, chiffre qui n'avait pas été atteint depuis longtemps.
Il a alors fait observer qu'il en résultait une augmentation considérable des dépenses de l'ONU puisque les appels de cotisations au titre des opérations de la paix sont passés, pour la France, de 54 millions de dollars en 1998 à 230 millions de dollars en 2001. En 2002, l'appel initial, s'il est en retrait par rapport à ce dernier montant, n'en est pas moins de 166 millions de dollars, soit plus de trois fois celui de 1998.
M. Bernard Cazeneuve a alors émis l'hypothèse que la réussite de l'ONU tenait à ce que le Conseil de sécurité avait renoncé à faire assurer par le Département des opérations de maintien de la paix la conduite des opérations les plus lourdes, telles que celles de Bosnie-Herzégovine ou du Kosovo, préférant en déléguer la gestion à ses membres. Il a ajouté que les opérations désormais confiées par le Conseil de sécurité au Département des opérations de maintien de la paix étaient certes importantes, mais d'intensité moindre.
Il a aussi noté que, si la reprise des opérations de maintien de la paix donnait lieu à une hausse des cotisations, elle n'entraînait pas pour la France l'envoi de forces supplémentaires : la France n'envoie en effet dans ces opérations que quelques officiers de liaison ou observateurs. Il a approuvé cette attitude, estimant que les membres du Conseil de sécurité devaient laisser le Département des opérations de maintien de la paix travailler.
Le rapporteur pour avis a alors fait remarquer qu'un deuxième facteur de renforcement de l'ONU résidait dans le grand retour des Etats-Unis en son sein. Les Etats-Unis refusaient depuis plusieurs années de payer la totalité de leur cotisation, estimant leurs quotes-parts, de 25 % pour le budget ordinaire et de 30 % pour le budget des opérations de maintien de la paix, trop élevées. Ils ont obtenu satisfaction en décembre dernier avec la réduction de ces quotes-parts respectivement à 22 % et 26 %.
Indiquant que les Etats-Unis avaient entrepris de payer leur arriéré de cotisation, il a relevé qu'une masse financière de 1,5 milliard de dollars allait ainsi être encaissée par l'ONU entre 2001 et 2002, à comparer avec un budget annuel de l'organisation de 1,25 milliard de dollars. Il a souligné que la capacité d'action de l'ONU en serait renforcée, ce qui couronnait une politique française qui avait toujours été de soutenir autant que possible l'organisation.
Il a néanmoins fait observer qu'il n'était pas exclu que cette nouvelle situation donne plus de légitimité aux Etats-Unis pour faire valoir une attitude qui n'était pas favorable au développement du rôle de l'organisation, notamment en matière d'opérations de maintien de la paix.
M. Bernard Cazeneuve a alors abordé la politique de coopération militaire et de défense, dont les dépenses sont imputées aux chapitres 42-29 et 68-80 du budget du ministère des Affaires étrangères. Il a rappelé qu'il en donnerait une analyse d'ensemble lors de la prochaine présentation du rapport d'information que la Commission lui avait confié sur la réforme de cette politique où le ministère de la Défense tenait un rôle essentiel.
Il a ensuite indiqué que, sur le plan budgétaire, l'application de la réforme de la politique de coopération militaire et de défense, décidée en Conseil de défense en décembre 1998, comportait une déception. En effet, les crédits des chapitres 42-29 et 68-80 passent de 111 à 105 millions d'euros, diminuant ainsi de 5,5 % en euros courants et de 7 % en euros constants.
Le rapporteur a indiqué que cette évolution avait comme première conséquence de mettre fin à l'accroissement des actions de la Direction de la coopération militaire et de défense (DCMD) dans les régions du monde autres que l'Afrique subsaharienne. Ainsi, le nombre de coopérants militaires en Europe reste fixé à 23 sur un effectif total de 406, l'Afrique subsaharienne conservant plus de 77 % des effectifs.
Il a ajouté que, malgré cette difficulté, la DCMD continuait de réorienter son action. Les dépenses de formation militaire représentent désormais 46 millions d'euros, soit 45 % environ du chapitre 42-29. En juin 2001, sur 403 coopérants, 116 étaient affectés dans les écoles, soit 30 % environ. Il a précisé que la politique de transfert sur place de la formation était poursuivie. Quinze écoles nationales à vocation régionale (ENVR) fonctionnent désormais en Afrique. Après une rapide croissance, le dispositif arrive maintenant à maturité, avec près de 900 stagiaires accueillis en 2001 et près de 1 000 programmés pour 2002. Il a ajouté qu'une ENVR de Gendarmerie allait également ouvrir en Roumanie.
Le rapporteur pour avis a alors fait valoir que l'augmentation considérable du nombre de stagiaires sur place permettait de recentrer l'enseignement dispensé en France sur les formations les plus qualifiantes et les plus techniques, ce qui réduisait d'autant son coût. Le nombre de stages offerts par la France, qui est de 2 175, reste globalement stable mais le nombre de stages offerts en France n'est plus que de 1 200 environ, dont 699 pour les ex-pays du champ. Le rapporteur a alors souligné que la DCMD maintenait sa politique d'appui aux gendarmeries, 80 coopérants étant des gendarmes, dont 35 des enseignants dans les écoles. Il a précisé que, compte tenu de l'aide en matériel, 15 % des crédits de la DCMD étaient consacrés aux actions de maintien de l'ordre.
Enfin, M. Bernard Cazeneuve a indiqué que la DCMD continuait à accompagner la politique de renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, ajoutant qu'un exercice Recamp était programmé pour 2002 en Tanzanie.
Le rapporteur pour avis a alors abordé la construction de l'Europe de la sécurité et de la défense qui donne lieu à des dépenses imputées au chapitre 42-31 du budget du ministère des Affaires étrangères.
Il a d'abord exposé qu'en matière de sécurité et de défense, l'activité opérationnelle de l'Europe continuait à s'exercer dans le cadre de l'OTAN. Les grandes opérations en cours restent en effet la SFOR en Bosnie-Herzégovine et la KFOR au Kosovo. La seule opération véritablement européenne, l'EMCP, petite force de conseil en matière de police en Albanie, a suivi le sort de l'UEO et a cessé son activité en mai dernier.
Le rapporteur a néanmoins fait valoir que le renforcement des capacités européennes était notable. Il a d'abord fait état de la simplification du système opérationnel de l'Union. Alors que le traité d'Amsterdam prévoyait que les missions militaires seraient menées par le canal de l'UEO, le Conseil ministériel de cette organisation, tenu à Marseille le 13 novembre 2000, a décidé d'abandonner toute capacité opérationnelle conformément aux décisions des sommets d'Helsinki et de Feira de l'Union européenne. En conséquence le traité de Nice, signé le 26 février 2001, a supprimé dans le traité sur l'Union européenne toutes les références à l'UEO dont les instruments opérationnels, comme le Centre satellitaire, ont été transférés à l'Union.
M. Bernard Cazeneuve a ensuite exposé que les structures de décision et de conduite de la PESD, constituées à titre intérimaire en mars 2000, avaient été progressivement mises en place à titre définitif. Le Comité politique et de sécurité (COPS) est devenu une structure permanente le 22 janvier 2001. Son existence et ses fonctions ont été inscrites par le traité de Nice à l'article 25 du traité sur l'Union européenne. Il revient notamment au COPS de suivre la situation internationale dans les domaines de la PESD, de proposer des politiques au Conseil et d'assurer la direction stratégique des opérations de gestion de crise. Le Comité militaire de l'Union européenne, constitué des chefs d'état-major des pays de l'Union, est devenu une structure permanente le 9 avril 2001. Il exerce la direction militaire de toutes les activités militaires dans le cadre de l'Union européenne. Enfin, l'état-major de l'Union européenne, sous la direction du Comité militaire, exerce des missions d'évaluation opérationnelle et de planification stratégique. Il est entré en service le 1er mars 2001. A cette date, l'état-major de l'UEO a été dissous.
Le rapporteur pour avis a alors exposé que la mise en _uvre d'une PESD opérationnelle nécessitait, outre des structures, la constitution de capacités européennes mobilisables. Sur ce point, il a relevé que la conférence d'engagement de capacités de novembre 2000 avait détaillé l'objectif global d'Helsinki qui prévoit que l'Union sera en mesure de déployer en 2003 une force de 50 000 à 60 000 militaires et de la soutenir pendant un an. Les contributions de chaque pays ont été fixées, les lacunes identifiées. Le rapporteur a également précisé que le mois prochain une conférence d'amélioration des capacités devait se tenir à Laeken, sous présidence belge.
M. Bernard Cazeneuve a ensuite mis en regard cette politique avec l'évolution organisationnelle actuelle de l'OTAN.
Il a d'abord fait remarquer qu'il apparaissait de plus en plus que l'élément opérationnel essentiel de cette évolution consistait dans la mise en place d'états-majors de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), moins importants, mais plus nombreux que précédemment envisagé. Puis il a estimé que cette nouvelle organisation, à laquelle la France participe, était favorable à l'enracinement de la politique européenne de sécurité et de défense, puisque d'une part, les GFIM pourront être dirigés, à terme, par l'Union européenne, et que d'autre part l'organisation de ces états-majors projetables était similaire à celle d'états-majors exclusivement européens, comme le Corps européen.
Il a alors indiqué que les progrès notés dans la constitution par l'Union européenne de structures et de capacités de gestion militaire des crises, ainsi que leur compatibilité avec la place des pays européens dans l'OTAN le conduisaient à proposer à la Commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des Affaires étrangères relatifs à la contribution de la France aux budgets de l'OTAN, de la PESD et de l'UEO.
Il a alors proposé à la Commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 2002.
Le Président Paul Quilès a estimé qu'il serait prématuré d'interpréter la décision des Etats-Unis de payer leurs arriérés de cotisations à l'ONU comme le signe d'un revirement profond de leur attitude envers cette organisation. Il a jugé qu'au contraire les Etats-Unis semblaient toujours considérer l'ONU comme une enceinte inefficace et parfois dangereuse pour leurs intérêts.
Après avoir rappelé que le paiement par les Etats-Unis de leurs arriérés de cotisation était intervenu quelques jours après les attentats, il a souligné que cette démarche semblait signifier que les Etats-Unis considéraient d'abord l'ONU comme une instance de légitimation des interventions armées. Il s'est alors interrogé sur les déclarations de M. Lakhdar Brahimi, représentant spécial du Secrétaire général de l'ONU pour l'Afghanistan, selon lesquelles une mission de l'ONU en Afghanistan du type de la MINUK au Kosovo ne serait pas envisageable, voire serait dangereuse.
M. Bernard Cazeneuve a rappelé qu'il n'était pas certain que le paiement de leurs arriérés par les Etats-Unis ne leur donne pas plus de légitimité pour mieux bloquer, lorsqu'ils le jugeront nécessaire, le fonctionnement de l'ONU, comme lors de l'affaire du Rwanda.
M. Christian Martin, après avoir jugé inefficace l'embargo mis en _uvre contre l'Irak, a souligné qu'il provoquait la détresse de la population de ce pays.
Le Président Paul Quilès a observé que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne n'étaient pas encore parvenus à un accord avec les autres membres du Conseil de sécurité pour la révision en profondeur du système des sanctions contre l'Irak.
M. Bernard Cazeneuve a souligné que les Etats-Unis avaient tendance à demander à l'ONU des mandats à caractère très général, pour se réserver la plus grande marge de man_uvre possible dans leur exécution, notamment dans le cadre de l'OTAN.
M. René Galy-Dejean s'est interrogé sur la capacité pour l'Europe de reprendre l'intégralité de la mission de maintien de la paix au Kosovo en cas de désengagement militaire des Etats-Unis au profit d'autres théâtres.
Le Président Paul Quilès a souligné qu'en tout état de cause la question ne se posait qu'à l'échéance de 2003, fixée pour la constitution de la capacité opérationnelle prévue à Helsinki.
M. Robert Gaïa s'est interrogé sur la coordination des interventions de gestion des crises de l'Union européenne, au titre de ses différents « piliers ».
M. Jean Briane s'est demandé si le changement d'attitude des Etats-Unis à l'égard de l'ONU était durable.
M. Bernard Cazeneuve a alors observé qu'il était naturellement difficile à une puissance dominante de s'accommoder des contraintes de l'action multilatérale.
La Commission, a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 2002.
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N° 3323-I.- Avis de M.Cazeneuve rapporteur de la commission de la défense sur le projet de loi de finances pour 2002 - Affaires étrangères et coopération
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