PAR M. ALAIN TOURRET,

Député.

--

La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Michel Bourgeois, Mme Danielle Bousquet, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Francis Delattre, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, Mme Laurence Dumont, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Roger Franzoni, M. Pierre Frogier, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Dominique Perben, Mme Catherine Picard, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Dominique Raimbourg, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.

INTRODUCTION 7

I. -  LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR L'EXERCICE 2002 8

A. LE POIDS BUDGÉTAIRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 8

1. L'évolution des dépenses de personnel 8

2. Une importante progression des effectifs 11

B. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE 16

1. Un budget quasiment stable 16

2. Les dépenses interministérielles 16

II.-  UNE NÉCESSITÉ : LA RÉFORME DE L'ÉTAT 22

A. UN ÉTAT EXEMPLAIRE 22

1. Permettre aux femmes d'accéder aux postes de direction 22

2. Respecter l'obligation d'emploi des personnes handicapées 25

3. Donner à l'ensemble du personnel une protection égale à celle des salariés 27

B. UN ÉTAT MANAGEUR 32

1. Favoriser une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences 32

2. Réformer le système de rémunération des fonctionnaires 34

3. Rénover la réglementation relative au cumul d'activités et de rémunérations 38

4. Dynamiser la gestion de la fonction publique 42

5. Engager une réflexion sur la haute fonction publique 43

C. UN ÉTAT AU SERVICE DU PUBLIC 46

1. Simplifier les démarches administratives 47

2. Développer l'administration électronique 48

D. UN ÉTAT PLUS TRANSPARENT ET MIEUX CONTROLÉ 49

1. Conforter les avancées de la réforme de la constitution financière de l'État 50

2. Mettre fin aux fonds spéciaux 55

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, et EXAMEN EN COMMISSION 60

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 68

ANNEXES 69

ANNEXE 1 : Évaluation des effectifs financés par l'état 70

ANNEXE 2 : Crédits du ministère de la fonction publique dans le projet de loi de finances pour 2001 71

ANNEXE 3 :Transferts réalisés ou en cours 72

ANNEXE 4 : Part des femmes dans les emplois de direction et d'inspection de la fonction publique de l'état 73

ANNEXE 5 : La part des femmes dans le flux de nominations aux emplois de direction de la fonction publique d'état au 1er juin 2000 74

ANNEXE 6 : Taux d'emploi des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 dans la fonction publique de l'État 76

ANNEXE 7 : Répartition selon leur mode de recrutement des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 dans les trois fonctions publiques 77

ANNEXE 8 : Emplois dans la fonction publique de l'état, territoriale et hospitalière au 31/12/1998 78

ANNEXE 9 : Courrier adressé aux ministres 79

ANNEXE 10 : Courrier de rappel aux ministres 80

ANNEXE 11 : Lettre au Premier ministre 81

ANNEXE 12 : Liste des ministres n'ayant pas répondu au rapporteur 83

ANNEXE 13 : Réponses apportées sur les fonds spéciaux 85

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 87

MESDAMES, MESSIEURS,

Depuis 1997, la réforme de l'Etat a été engagée sur plusieurs fronts : l'amélioration des relations entre les services publics et leurs usagers, la modernisation de la gestion publique et des ressources humaines, la réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés de l'Etat ainsi que le développement des nouvelles technologies et de l'information constituent les principaux chantiers de cette réforme.

La loi n° 2001-692 du 1er août 2000 portant loi organique relative aux lois de finances, initiée par notre assemblée, permettra de moderniser en profondeur les procédures budgétaires et les modes de gestion de l'Etat. Cette réforme obligera l'administration à passer d'une logique de moyens à une logique de résultats et donnera au Parlement les moyens de mieux évaluer son action.

Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat trouve naturellement sa place dans ce mouvement de réforme : il « dispose » de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat et son action transversale est indispensable pour permettre à notre fonction publique de relever les défis qui l'attendent. C'est d'ailleurs cette caractéristique qui explique la modestie du budget de ce ministère dans le projet de loi de finances, particulièrement frappante au regard de l'importance des dépenses relatives à la fonction publique de l'Etat.

Comme le soulignait le ministre en charge de ce secteur, M. Michel Sapin, l'Etat doit être moderne, transparent et efficace. Quatre thèmes paraissent, aux yeux du rapporteur, illustrer cette orientation : l'Etat doit d'abord se montrer exemplaire ; à ce titre, il doit promouvoir l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et ne saurait s'appliquer des règles moins strictes que celles qu'il impose aux entreprises privées pour assurer l'insertion des personnes handicapées ou la sécurité de leurs salariés ; ensuite, l'Etat doit rénover sa gestion des ressources humaines et engager en particulier une réflexion sur la haute fonction publique ; il doit également se rendre davantage au service du public, en simplifiant les démarches administratives et en favorisant le développement d'une administration électronique ; enfin, l'Etat doit accepter d'être mieux contrôlé et plus transparent, ce qui exige, notamment, une réforme du régime des fonds spéciaux. Ces actions, que le rapporteur juge prioritaires, seront donc plus particulièrement évoquées, après une analyse globale des crédits consacrés à la fonction publique dans le projet de loi de finances.

*

* *

I. - LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR L'EXERCICE 2002

Peu significatives du poids de la fonction publique dans le budget de l'Etat, les dotations du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat témoignent des missions interministérielles de celui-ci.

Alors que près d'un salarié sur quatre travaille dans la fonction publique, les crédits du ministère de la fonction publique, tels qu'ils figurent dans le fascicule budgétaire des services généraux du Premier ministre, ne constituent qu'une part infime des dépenses liées à la fonction publique.

L'agrégat des dépenses induites par la fonction publique de l'Etat présenté au Parlement tous les deux ans dans une annexe au projet de loi de finances permet de prendre la mesure de leur importance. Outre les dépenses de rémunérations, les cotisations et prestations sociales, les pensions des agents publics, il comprend les subventions aux établissements d'enseignement privé sous contrat, les pensions des anciens combattants, la taxe sur les salaires et les frais de déplacement. Le montant des dépenses induites était estimé, en 2000, à 116,17 milliards d'euros (762 milliards de francs) et avait enregistré une progression, à champ constant, de 3 % par rapport à 1999. Le montant de ces dépenses n'est pas connu pour 2001.

Dans le projet de loi de finances, les crédits des trois premières parties du titre III (rémunérations d'activité ; pensions et allocations ; charges sociales) des budgets des différents ministères, auxquels il convient d'ajouter les charges de personnel des budgets annexes, regroupent l'essentiel des dépenses de personnel de l'Etat et donnent une bonne indication de leur poids. Ils s'élèvent à 109,77 milliards d'euros pour 2002, soit une progression de 4,8 milliards d'euros (+ 4,6 %) par rapport aux crédits prévus pour l'exercice 2001.

L'évolution des principales composantes des dépenses de personnel est indiquée dans le tableau ci-après.

La progression des charges de personnel résulte, en premier lieu, de la progression de 7 % des dépenses de pension des ministères civils, qui s'élèvent à 1,5 milliard d'euros (9,9 milliards de francs).

Le montant total des crédits destinés aux rémunérations d'activité des ministères civils se monte à 52,9 milliards d'euros (347 milliards de francs), soit une progression de 3,2 % par rapport à la loi de finances pour 2001 ; les crédits destinés aux rémunérations d'activité du ministère de la défense s'élèvent à 11,8 milliards d'euros (77,40 milliards de francs), soit 2,2 % de hausse.

Après l'échec des négociations avec les syndicats pour définir un nouvel accord salarial, le Gouvernement a pris deux engagements à l'égard des fonctionnaires en avril dernier : maintenir leur pouvoir d'achat en 2001 et 2002, en revalorisant le point fonction publique d'un pourcentage égal à celui de l'inflation, et garantir, sur l'année 2001, que le traitement minimum de la fonction publique soit égal au niveau du SMIC.

Selon le calendrier arrêté en avril, le point d'indice a augmenté de 1,2 % en 2001 (0,5 % au 1er mai et 0,7 % au 1er novembre). Pour 2002, une progression de 1,2 % était également prévue (0,5 % au 1er mars et 0,7 % au 1er décembre), mais le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé que la hausse prévue pour le 1er mars prochain serait accrue pour tenir compte de la révision des prévisions d'inflation. Les hausses de point d'indice retenues en avril reposaient, en effet, sur des taux d'inflation de 1,2 % en 2001 et en 2002 ; or selon les dernières prévisions, ils seraient plus proches de 1,6 % en 2001 et de 1,5 % en 2002.

Une provision de 445 millions d'euros (2 919 millions de francs) est prévue au chapitre 31-94 du budget des charges communes : 381 millions d'euros (2 499,20 millions de francs) devrait servir à aligner les mesures de revalorisation du point fonction publique sur le niveau de l'inflation.

Une revalorisation des bas salaires a été mise en _uvre le 1er mai 2001, avec l'attribution de 1 à 5 points d'indice supplémentaires pour les indices majorés allant jusqu'à 350 (soit l'équivalent de 1,4 SMIC). Après la revalorisation du SMIC, au 1er juillet 2001, des nouveaux points d'indice différenciés ont été attribués (1 à 3 points jusqu'à l'indice majoré 263). Le traitement minimum de la fonction publique a été porté de 13 276 euros (87 085 francs) à 13 430,45 euros (88 098 francs) au 1er juillet 2001, soit 1 119,20 euros mensuels (7 341,50 francs).

Comme les précédents projets de budget pour l'année 2000 et 2001, le projet de loi de finances pour 2002 ne prévoit aucun crédit pour la reconduite du congé de fin d'activité. Mais le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé le maintien de ce dispositif pour 2002 : un amendement du Gouvernement devrait donc être déposé.

Le congé de fin d'activité a été mis en place pour 1997 par le titre II de la loi n° 96-1063 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire et il a été régulièrement reconduit depuis. Il permet aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l'Etat et des fonctions publiques territoriale et hospitalière, remplissant certaines conditions de cotisation, d'interrompre leur carrière dès cinquante-six ou cinquante-huit ans. Les agents concernés perçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % de leur traitement indiciaire. Tout emploi libéré par l'attribution d'un congé de fin d'activité donne lieu, en principe, à un recrutement.

Selon les statistiques établies à partir des fichiers de paie (), le dispositif a concerné, en 2000, environ à 11 444 fonctionnaires et agents non titulaires de l'Etat, dont 8 216 pour le seul ministère de l'éducation nationale. Le tableau ci-après montre l'évolution des effectifs concernés depuis 1997 pour la fonction publique d'Etat.

ÉVOLUTION

 
   

1997

1998

1999

2000

  

Agents de l'Etat

11 400

7 015

10 354

11 444

Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Après un fléchissement en 1998, le nombre des bénéficiaires du congé de fin d'activité a augmenté en raison de l'ouverture du dispositif aux agents âgés de 56 ans. Les fonctionnaires de l'Etat bénéficiaires du CFA appartiennent majoritairement à la catégorie A (55 % des agents en 2000). Cette prépondérance s'explique par le poids des agents de l'éducation nationale dans le dispositif. Si, dans ce ministère, 70 % des entrées en CFA ont concerné des agents de catégorie A, dans les autres ministères, la réalité est différente, puisque 40 % des nouveaux entrants appartiennent à la catégorie B et 45 % à la catégorie C. Près de la moitié (45 %) des agents entrés dans le CFA étaient âgés de 58 ans contre 44 % en 1999. Le paiement des revenus de remplacement a généré une dépense de 334 millions d'euros (2,192 milliards de francs) en 2000. Pour l'année 2001, elle devrait atteindre 410 milliards d'euros (2,7 milliards de francs).

Comme pour 2001, le projet de loi de finances prévoit une augmentation sensible des effectifs civils de l'Etat. Elle doit permettre de mettre en _uvre le plan de résorption de l'emploi précaire, conclu avec les syndicats en juillet dernier, et d'anticiper l'application des 35 heures dans la fonction publique d'Etat à partir du 1er janvier 2002.

Le projet de loi de finances pour l'année 2002 prévoit 15 892 emplois supplémentaires pour les services civils de l'Etat (soit 5 780 créations de plus que l'an dernier) : 13 397 emplois budgétaires, auxquels s'ajoutent 2 495 emplois, non assis sur des postes budgétaires (1 214 pour l'Etat et 1 281 pour ses établissements publics). Dans le cadre de la professionnalisation de la défense, les emplois militaires augmentent de 4 043 unités tandis que ceux des appelés et des volontaires diminuent de 15 912.

Ces chiffres doivent être pris avec précaution. La notion d'emploi budgétaire désigne, en effet, les emplois permanents à temps complet autorisés par la loi de finances initiale ; ceux-ci peuvent ne pas être pourvus ou, à l'inverse, servir de support à la rémunération de deux personnes employées à mi-temps. Par ailleurs, la pratique des surnombres, dénoncée par la Cour des comptes, peut conduire à des recrutements ou à des affectations intervenant au-delà des autorisations budgétaires. Quant aux emplois non assis sur des postes budgétaires ou emplois sur crédits, qui figurent désormais de façon claire dans le projet de loi de finances, ils ne sont pas limités en nombre. Le Gouvernement peut employer autant d'agents de cette catégorie qu'il l'entend, à condition de ne pas dépasser le montant des crédits ouverts. Les chiffres indiqués pour ces emplois sont donc des estimations qui ne lient pas le Gouvernement.

Comme dans le projet de loi de finances pour 2002, les créations d'emplois sont concentrées sur quatre ministères, qui représentent 85 % des créations nettes totales.

L'éducation nationale en est le premier bénéficiaire avec la création de 7 627 emplois pour les services de l'enseignement scolaire et pour ceux de l'enseignement supérieur, soit 52 % des créations nettes totales. Le ministère de la justice connaît 3 092 recrutements nouveaux. Le ministère de l'intérieur voit ses effectifs progresser de 1 988 et l'environnement de 309. Aucun ministère ne connaît de baisse d'effectifs.

Les établissements publics bénéficient pour leur part de 1 281 emplois nouveaux. Le tableau en annexe 1 indique la répartition des emplois ainsi créés.

Enfin le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création « pour ordre » de 11 265 emplois budgétaires, qui correspondent à des mouvements de régularisation, sans effet sur les effectifs réels :

-  2 500 créations portent sur la régularisation de postes d'enseignants et de policiers, par consolidation des surnombres ;

-   6 917 concernent les agents qui, régis par un contrat de droit privé, ont opté pour un contrat de droit public, en application de l'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits de citoyens dans leurs relations avec l'administration ;

-  3 996 correspondent au début de la mise en _uvre du plan de résorption de la précarité figurant dans la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale a donné une traduction législative au protocole d'accord signé moins de six mois auparavant, le 10 juillet 2000, entre six des sept organisations syndicales représentatives des personnels des trois fonctions publiques. Elle prévoit de résorber l'emploi précaire grâce à la mise en place d'un dispositif de titularisation dérogatoire, prenant la relève de celui résultant de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, dite « loi Perben », mais s'attache également à éviter sa reconstitution en modernisant les procédures de recrutement dans la fonction publique et en essayant de mieux encadrer l'emploi contractuel.

Le rapporteur tient à saluer l'ampleur du plan de titularisation prévu dans les trois fonctions publiques sur cinq ans. Celui-ci concerne les agents de droit public recrutés pour une durée déterminée et ayant assuré des missions dévolues aux agents titulaires. Les conditions générales d'accès au dispositif de titularisation sont communes aux trois fonctions publiques :

-  les agents doivent pouvoir justifier d'une présence d'au moins deux mois au cours de l'année précédant le 10 juillet 2000 ;

-  ils doivent posséder les titres ou diplômes requis ; une procédure de reconnaissance de l'expérience professionnelle en équivalence des conditions de titres ou de diplômes est prévue et les conditions de diplôme s'apprécient au plus tard à la date de nomination dans les corps ou cadres d'emploi ;

-  ils doivent avoir une ancienneté de trois ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années, alors que le dispositif Perben exigeait quatre années d'ancienneté.

Tous les corps ou cadres d'emplois ouverts au recrutement externe pourront être ouverts au recrutement des ces agents non titulaires. S'agissant de la catégorie A, les corps d'encadrement supérieur sont exclus.

100 000 agents environ sont concernés dans la fonction publique d'Etat, 125 000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique hospitalière.

Les modalités de titularisation dérogatoires au droit commun varient selon les fonctions publiques. Dans la fonction publique de l'Etat, la loi prévoit l'organisation de concours réservés, sauf pour les enseignants contractuels les plus anciens, qui pourront être titularisés à la suite d'examens professionnels. Dans la fonction publique territoriale, les agents les plus anciens pourront bénéficier d'une intégration directe ; les autres auront accès à des concours réservés. Pour la fonction publique hospitalière, la loi prévoit l'ouverture de concours ou examens professionnels.

Les décrets d'application des dispositions relatives à la résorption de la précarité dans la fonction publique d'Etat ont été pris pour les personnels enseignants et les corps à statut interministériel. Pour les corps à statut ministériel, ils devraient intervenir au plus tard au début de l'année 2002.

La volonté de résorber la précarité dans l'administration implique également d'offrir une insertion professionnelle durable aux personnels bénéficiaires de contrats aidés et du dispositif des emplois-jeunes.

Le bilan du dispositif des emplois-jeunes, instauré par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, est d'ores et déjà positif. Fin avril 2001, 272 000 emplois-jeunes avaient été créés et avaient donné lieu à plus de 312 000 embauches. Les employeurs éligibles à ce type de contrats dans la sphère publique, qui représentent 70 % des contrats, sont, d'une part, les ministères de l'intérieur, de la justice et de l'éducation nationale, et d'autre part, les collectivités territoriales.

L'éducation nationale est le plus gros employeur, 70 000 postes d'aides éducateurs ont été créés. Dans la police nationale, 20 000 adjoints de sécurité ont pour mission de décharger les policiers titulaires de certaines tâches, pour permettre un renforcement de leur présence sur le terrain dans le cadre du développement de la police de proximité. Les agents de justice, institués par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, ont commencé à être recrutés en mars 2000 ; 2 000 postes ont été créés et 1 800 agents recrutés. Enfin, les collectivités locales ont créé, à la fin de septembre 2001, plus de 60 000 emplois : 31 % des emplois dans des communes de moins de 5 000 habitants et 31 % dans celles de plus de 30 000 habitants. A l'exception des adjoints de sécurité et des agents de justice, titulaires d'un contrat de droit public, les emplois-jeunes ont été recrutés sur des contrats de droit privé à durée déterminée de cinq ans.

Il importe désormais de définir les voies d'insertion professionnelle des jeunes concernés, soit au sein de l'activité pour laquelle ils ont été recrutés, soit dans un autre cadre et de pérenniser les services assurés par ce biais, qui correspondent à de véritables besoins. A cette fin, le Gouvernement a présenté le 6 juin 2001 toute une série de mesures adaptées à la situation des différents employeurs.

Pour les collectivités territoriales, l'aide à la consolidation des activités créées prendra deux formes. Une aide financière de 7 622,45 euros (50 000 francs) en moyenne, par an et par emploi, sera attribuée aux communes les plus démunies pendant trois ans et devrait concerner 10 000 emplois. Par ailleurs, les cadres d'emploi de la fonction publique territoriale seront adaptés afin d'inscrire les fonctions occupées par les emplois-jeunes dans les missions permanentes des collectivités locales et d'offrir aux jeunes concernés un débouché statutaire. Ainsi, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a déjà examiné quatre décrets permettant d'adapter les missions de quinze cadres d'emplois de catégorie A, B et C et de les rendre accessibles par la voie du troisième concours.

Dans le champ des ministères employeurs, différentes mesures sont envisagées. La formation initiale des adjoints de sécurité a été portée de 10 à 14 semaines à compter du 1er septembre 2001, pour tenir compte de la loi sur la sécurité quotidienne adoptée le 31 octobre dernier, qui leur attribue la qualité d'agents de police judiciaire adjoints. En 2000, 6 960 adjoints de sécurité ont été formés. Par ailleurs, des actions de formation continue ont été développées. 5 000 adjoints de sécurité ont déjà réussi le concours de la police nationale, tandis qu'un concours spécifique vient d'être ouvert pour ceux qui peuvent justifier de trois années de service. En outre, des efforts ont été entrepris pour assurer l'insertion professionnelle des adjoints de sécurité à l'extérieur de la police nationale. Il s'agit notamment de valoriser les acquis professionnels constitués au cours du contrat, en les faisant valider un diplôme de l'éducation nationale, élaboré en partenariat avec la branche professionnelle de la sécurité privée, et de rechercher des débouchés dans le cadre d'accords nationaux ou régionaux avec des secteurs professionnels.

Le ministère de l'éducation nationale a obtenu que soient maintenus les supports financiers permettant le recrutement d'aides éducateurs sous leur statut actuel. Chaque emploi jeune recruté sur un emploi rendu vacant par le départ de son bénéficiaire précédent se verra proposer la prolongation de son contrat pour obtenir un total de cinq années ; environ 16 000 jeunes pourront bénéficier de cette mesure. La durée du temps de formation pourra être augmentée pendant les deux dernières années du contrat. Les jeunes recrutés lors de la première phase du programme, fin 1997-mi 1998, verront leur contrat prolongé jusqu'à la fin de l'année scolaire 2003, ce délai supplémentaire devant leur permettre de mener à terme un projet professionnel, tout en assurant la fin de l'année scolaire. Par ailleurs, le ministère envisage d'ouvrir des concours de troisième voie, qui permettront aux aides éducateurs d'accéder aux corps enseignants, aux corps de personnels d'éducation et aux corps de personnels administratifs. Des concertations sont actuellement menées avec les organisations représentatives des différents corps de fonctionnaires concernés pour que les premiers concours soient ouverts dès l'année 2002.

Le projet de loi de finances doit permettre d'anticiper la mise en _uvre des 35 heures dans la fonction publique d'Etat à compter du 1er janvier 2002. Etablies sur la base du rapport Roché, les modalités de cette mise en _uvre ont été définies par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000, après l'échec très regrettable des négociations syndicales sur la mise en place d'un accord-cadre pour les trois fonctions publiques. Elles devront être étendues aux autres fonctions publiques.

Le décret du 25 août 2000 précité a défini les principes de base de la mise en _uvre des 35 heures, qui doivent être déclinés dans chaque ministère et dans chaque service. Il fixe la durée du travail effectif à 35 heures hebdomadaires, le décompte du temps de travail étant réalisé sur une base annuelle de 1 600 heures, afin de garantir une égalité de traitement entre les agents. La durée annuelle du travail pourra toutefois être réduite par arrêté ministériel, lorsque les sujétions liées à des missions particulières le justifient. Les horaires de travail doivent être définis à l'intérieur de cycles de travail prédéterminés (allant de la semaine à l'année) en respectant le décompte annuel et des garanties minimales d'amplitudes journalière et hebdomadaire. Les cycles auxquels pourront avoir recours les services seront définis par arrêté ministériel, après avis du comité technique paritaire. Les services définiront les conditions de leur mise en _uvre et les horaires de travail en résultant. Le décret prévoit la possibilité d'introduire des horaires variables et la création de comptes épargne-temps et invite à une réflexion sur la mise en place de modalités spécifiques de réduction du temps de travail pour les cadres. Pour assurer une coordination des différentes règles fixées au niveau ministériel, un dispositif de suivi interministériel, dotés de trois organes différents (comité de pilotage, comité de projet et groupe de coordination), a été mis en place.

Seuls les services du Premier ministre et les ministères de la défense, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de la jeunesse et des sports, de l'éducation nationale (pour les personnels IATOS) et de l'intérieur (préfectures) sont parvenus à un accord sur la mise en _uvre des trente-cinq heures ; les ministères de l'agriculture et de l'équipement ne sont pas couverts par un accord, mais les dispositions prévues n'ont pas fait l'objet d'un vote négatif en comité mixte paritaire. Sur les 1 965 000 personnes concernées par la mise en _uvre des 35 heures dans la fonction publique d'Etat, une solution a été trouvée pour 517 000 personnes. Quoiqu'il en soit l'ensemble des ministères devrait avoir soumis leurs projets d'arrêtés d'application du décret du 25 août 2000 d'ici la fin du mois de novembre, pour que ces textes paraissent avant la fin de l'année. Des textes relatifs à l'actualisation du régime des heures supplémentaires et au compte épargne-temps, actuellement en phase de concertation et d'arbitrage interministériels, doivent être également publiés.

La mise en _uvre des trente-cinq heures doit également intervenir dans les autres fonctions publiques. La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale a précisé que les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales seraient fixées par ces collectivités, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ; le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 a repris, en les adaptant aux spécificités des collectivités locales, les dispositions du décret du 25 août 2000 précité. Selon le dernier recensement effectué, deux tiers des collectivités régionales, départementales ou communales (communes de plus de 1 000 habitants) ont conclu un accord dans le cadre de la loi du 3 janvier 2001.

L'article 17 du projet de loi sur le financement de la sécurité sociale pour 2002 modifie l'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 relative à la durée du travail dans la fonction publique hospitalière pour poser le principe selon lequel le temps de travail des agents de cette fonction publique sera réduit dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret reprendra les dispositions du protocole de cadrage national signé le 27 septembre 2001 par la ministre de l'emploi et de la solidarité et quatre organisations syndicales. Contrairement à ce qui a été décidé pour la fonction publique d'Etat, des recrutements massifs accompagneront la mise en _uvre des trente-cinq heures dans la fonction publique territoriale (45 000 emplois en trois ans).

Les crédits du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat sont présentés dans le fascicule budgétaire consacré aux services généraux du Premier ministre. Ils figurent, pour l'essentiel, sous l'agrégat 21 « fonction publique », mais il convient d'y rattacher également des dépenses de personnel inscrites sous l'agrégat 31 « administration générale », relatives à la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Le budget du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat s'élève à 224 millions d'euros (1,471 milliard de francs), pour l'année 2002. A périmètre constant, il connaît ainsi une hausse de 0,38 % par rapport aux crédits prévus au titre de l'exercice 2001, ainsi que le montre le tableau en annexe 2.

Le budget du ministère de la fonction publique et de l'Etat finance six grands types d'actions.

Avec environ 128 millions d'euros (842 millions de francs) prévus pour l'année 2002, l'action sociale interministérielle, qui s'ajoute aux actions conduites et prises en charge directement par chacun des ministères pour leur personnel respectif, représente environ 57 % du budget du ministère. Ces crédits diminuent de 1,6 % par rapport à la dotation de 2001 en raison de la baisse de la dotation affectée aux chèques-vacances. Au sein des prestations interministérielles, seules les aides au logement et à la prestation de service-crèche connaissent une augmentation de leurs crédits. La prestation de service-crèche, qui permet notamment de garantir l'accès à l'emploi des jeunes mères, est versée à la Caisse nationale d'allocations familiales, pour permettre aux enfants de fonctionnaires de l'Etat d'être accueillis dans les crèches subventionnées par cet organisme, dans les mêmes conditions que les enfants de ses allocataires.

Le tableau ci-dessous précise la répartition des crédits prévue au titre de l'action sociale :

(en euros)

Chapitre

Article

Prestation

2001

2002

33-94

20

Crédits d'action sociale interministérielle : dépenses déconcentrées

    1 524490

    1 524490

 

30

Prestations interministérielles d'action sociale dont :

- Aides au logement :

- Aide ménagère à domicile des personnes âgées

- Chèques vacances

- Prestation de service « crèche »

    8 079 798


    18 293 882

    41 161 235

    44 362 664

    8 402 490


    18 293 882

    38 112 254

    44 972 460

 

40

Autres prestations d'action sociale

    2 591 633

    2 591 633

57-06

10

Action sociale interministérielle - Opérations d'action sociale d'équipement et de logement



    9 910 00



    9 910 00

 

20

Logement en Ile-de-France - Financement des logements sociaux des fonctionnaires en Ile-de-France



    4 573 000



    4 573 000

Total

    116 013 702

113 897 710

Source : direction générale de la fonction publique.

En sus de l'action sociale et en application du protocole sur l'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique d'Etat signé entre le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et certains syndicats le 9 octobre dernier, le projet de loi de finances pour 2002 propose de doubler la dotation globale du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. Cette dotation sera ainsi portée à 4,57 millions d'euros (30 millions de francs). L'essentiel de ces crédits, 3,96 millions d'euros, reste inscrit au chapitre 34-94, article 50, qui concerne les dépenses de fonctionnement, tandis que 0,6 million d'euros (3,94 millions de francs) figurent au chapitre 57-06, pour financer des dépenses d'investissement. Le rapporteur reviendra ultérieurement sur la question de l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. A ce stade, il tient à se féliciter de la forte augmentation des crédits du fonds, qu'il avait appelée de ses v_ux dans ses avis précédents.

Les subventions de fonctionnement aux écoles sous la tutelle du ministère (Institut international d'administration, Ecole nationale d'administration et les cinq instituts régionaux d'administration) constituent le deuxième poste de dépenses du ministère. Elles enregistrent une progression de 4,47 % par rapport aux crédits votés pour 2001.

_ La dotation consacrée aux cinq instituts régionaux d'administration (IRA) de 29,58 millions d'euros (194,03 millions de francs) concentre à elle seule 49,39 % des subventions de fonctionnement accordée aux établissements publics. Elle progresse de 8,63 %, afin de faire face à l'augmentation du nombre des élèves, à la création de six nouveaux emplois et à la poursuite des travaux de rénovation des locaux des IRA de Lille, Lyon et Nantes. La scolarité des élèves généralistes des IRA a été récemment réformée par un arrêté en date du 21 juin 2000, applicable dès le 1er septembre 2000, afin d'accentuer le caractère professionnel des enseignements et de mettre l'accent sur la modernisation de l'Etat.

_ L'Ecole nationale d'administration bénéficie, pour sa part, d'une dotation de 26,32 millions d'euros (172,64 millions de francs) en progression de 0,54 % par rapport aux crédits prévus pour 2001. Cette augmentation permettra de financer des mesures nouvelles concernant les élèves et la réforme de l'école.

Le nombre de candidats aux concours en 2002 a progressé de 8,25 % par rapport à l'année précédente. Les données par concours sont les suivantes :

 

Nombre de candidats aux concours de l'ENA

    Années

Concours
externe

Concours
interne

3ème
concours

Totaux

Evolution

  

1999

995

356

169

1520

  

2000

1051

438

159

1648

+ 8,42

2001

1167

447

170

1784

+ 8,25

Le projet de loi de finances prévoit d'augmenter le nombre d'emplois offerts aux concours d'entrée et d'améliorer les conditions matérielles de scolarité pour les élèves. Ainsi, l'indemnité de scolarité, qui s'ajoute au traitement versé par l'école (un peu plus de 8 000 francs nets par mois), sera portée de 3 201 euros (21 000 francs) à 4 573 euros (30 000 francs) et ce conformément au souhait du rapporteur. La délégation d'élèves de l'ENA en cours de scolarité (promotion Copernic), entendue par le rapporteur, a souligné qu'il conviendrait également d'égaliser les conditions de traitement des élèves du concours interne. En effet, les anciens fonctionnaires perçoivent un traitement égal à leur traitement antérieur, grâce à une indemnité compensatrice, tandis que les anciens contractuels reçoivent la rémunération de base, ce qui paraît injuste.

La réforme de la scolarité de l'ENA, qui comporte deux grands volets, la réforme des concours d'entrée et la réforme de la formation initiale, initiée en 1999, doit pleinement s'appliquer à la promotion 2001-2003. La réforme du concours d'entrée, qui a notamment pour objectif de diversifier l'origine des candidats, a été mise en _uvre par le décret n° 98-871 du 13 octobre 1999 et s'est déjà appliquée lors de l'organisation des concours 2000 et 2001.

La réforme de la scolarité proprement dite s'articule autour de quatre priorités : la personnalisation des parcours, le développement d'une culture de projet, l'internalisation de la formation et le développement de son caractère pratique. Elle a trouvé une traduction juridique concrète avec le décret n° 2000-1304 du 26 décembre 2000 et l'adaptation du règlement interne de l'école par un arrêté du même jour. Le décret du 26 décembre 2000 a renforcé l'importance du stage dans la scolarité : la note de stage attribuée par un jury composé du directeur des stages et d'une personnalité extérieure passe de 20 % à 30 % du coefficient total du classement de sortie et devient déterminante pour départager deux candidats égaux au classement général. Par ailleurs, ce décret a prévu l'organisation d'un entretien individuel pour chaque élève à son entrée dans l'école et une formation à la prise de poste à sa sortie, qui sera organisée en association avec les ministères concernés. La réflexion sur la réforme du contenu des enseignements se poursuit. Il faut souligner que le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création de deux postes d'experts pédagogiques, qui s'ajoutent aux deux postes créés l'an dernier. Ces directeurs pédagogiques auront pour vocation de faire des propositions pour améliorer la formation initiale et continue de l'école sur des thèmes particuliers et pour accroître son rayonnement national et international à travers ses travaux de publication.

La fusion de l'ENA et de l'Institut international d'administration publique (IIAP) a été annoncée, par le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le 21 février 2001 et doit intervenir au 1er janvier 2002. La directrice de l'ENA, Mme Marie-Françoise Bechtel est chargée de conduire cette opération.

Le nouvel établissement, qui conservera le nom de l'ENA, reprendra l'essentiel des missions de l'IIAP : formation en France de fonctionnaires étrangers, actions de coopération administrative menées à l'étranger, activités de recherche et de publication en science administrative et administration comparée, en les rénovant. La fusion des deux établissements devrait aller au-delà de la simple rationalisation des moyens existants, au demeurant tout à fait nécessaire. La nouvelle ENA aura ainsi, à côté du pôle « Formation initiale » et du pôle « Formation permanente » un nouveau pôle « Relations internationales » matérialisé par la création d'une direction, chargée de mettre en _uvre l'ensemble de la coopération internationale et bilatérale de l'école. Ce remodelage des structures de l'école devrait lui permettre de renforcer sa dimension internationale.

_ L'Institut international d'administration publique voit ses crédits augmenter de 2,19 %, avec une dotation de 3,96 millions d'euros (25,98 millions de francs). La fusion avec l'ENA doit se faire à dotation constante.

_ Alors que les dotations du ministère de la fonction publique aux écoles placées sous sa tutelle représentent l'essentiel des ressources de leur budget, sa contribution au budget de fonctionnement du Centre des études européennes de Strasbourg (CEES) est modeste. Son montant reste stable à 0,30 million d'euros (2 millions de francs). Ecole d'application visant à délivrer une formation pratique, la fonction essentielle du CEES réside dans l'organisation de sessions de formation continue à l'intention des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, des élus locaux, des cadres d'entreprises et des membres des professions juridiques, français et étrangers. Il est également de plus en plus souvent amené à organiser des séminaires sur des aspects précis des politiques de l'Union européenne, qui s'adressent à un public spécialisé. Le CEES a le statut de groupement d'intérêt public et reçoit les contributions de ses membres (Ecole nationale d'administration, Institut international d'administration publique, Fondation nationale des sciences politiques et école nationale de la magistrature) et de l'Union européenne. L'accroissement du nombre d'actions, constaté en 2000 et 2001, n'a pas nécessité d'augmenter la subvention de l'Etat, les formations donnant lieu, le cas échéant, à des droits d'inscription qui assurent l'équilibre financier du centre. Les crédits destinés au CEES figurent désormais au même chapitre que la subvention de fonctionnement versée aux organisations syndicales, qui reste stable après la forte revalorisation effectuée lors du précédent budget.

Instrument financier dont dispose le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) pour soutenir des projets de modernisation des administrations centrales et déconcentrées conformes aux objectifs qu'il définit, le fonds de la réforme de l'Etat, créé en 1996, voit ses crédits baisser de 17,43 % dans le projet de loi de finances pour 2002. D'un montant de 13,72 millions d'euros (90 millions de francs), ils représentent moins de 6 % des crédits du ministère.

Ce fonds comporte deux sections : la section centrale est consacrée au financement d'opérations à caractère national, tandis que la section territoriale finance les opérations de caractère local. Depuis 1997, les crédits de la section territoriale sont répartis en deux parts : la première fait l'objet d'une délégation globale aux préfets de départements ; la seconde correspond à des projets présentés par les préfets et examinés au niveau central. Pour 2002, 4,42 millions d'euros (29 millions de francs) sont prévus pour les opérations à caractère national et 9,30 millions d'euros (61 millions de francs) pour les opérations de caractère local. Aucune dotation n'est prévue sur le titre V (chapitre 57-04) pour des dépenses d'investissement.

Pour le précédent exercice, les 74 millions de francs de la section territoriale du fonds ont été répartis de la même façon qu'en 2000 : 53,7 millions de francs ont été délégués dès le début de l'année et 23,1 millions de francs l'ont été sur appel à projet. Sur les 120 projets auxquels un financement a été accordé, la priorité a été accordée aux actions visant à améliorer le service rendu aux usagers. L'ensemble des comptes rendus d'utilisation des crédits, et notamment ceux de l'enveloppe déconcentrée, ne seront disponibles qu'au début de l'année 2002.

Les crédits de la section centrale du fonds ont financé 116 opérations pour un montant de 34,7 millions de francs : 56 % ont porté sur des opérations d'amélioration du service rendu aux usagers, 29 % sur le développement d'outils et de systèmes intégrés de gestion, 8 % des projets ont concerné l'adaptation de l'organisation et des modes de travail, 7 % des actions de formation et 7 % des études portant sur la modernisation de la gestion des ressources humaines.

Au cours de l'année 2002, les crédits de la section centrale du fonds devront financer des opérations portant sur la modernisation des procédures des procédures budgétaires et la généralisation des pratiques de contrôle de gestion, l'amélioration du service rendu à l'usager, notamment par la poursuite de la simplification des formalités administratives, le développement de la gestion prévisionnelle des effectifs et la poursuite du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI). Les crédits de la section territoriale seront mis à profit pour consolider les opérations en cours, visant notamment à accompagner les services déconcentrés dans l'élaboration et la mise en _uvre de leur projet territorial, à développer l'utilisation d'Internet, à promouvoir le contrôle de gestion et les démarches de qualité.

Pour les actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation de l'administration (chapitre 34-94), la dotation prévue s'élève à 9,95 millions d'euros et progresse de 26,79 %. Ces crédits permettront le poursuite des actions de formations mises en place par la direction générale de l'administration et de la fonction publique au niveau national et par les préfectures au niveau déconcentré. Une enveloppe de 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) sera destinée à la mise en _uvre des mesures relatives à la formation et à l'accompagnement dans leurs fonctions des agents publics affectés dans les quartiers difficiles, conformément aux décisions arrêtées au comité interministériel pour la ville de décembre 1999.

Outre la reconduite des actions engagées ces dernières années, une mesure nouvelle de 121 959 euros (799 998,60 francs) permettra notamment de renforcer la préparation aux concours internes de catégorie A et de mettre ne place des actions de formation à la gestion des ressources humaines pour le personnel de l'encadrement supérieur, conformément au principe posé par Comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre.

Comme pour les deux précédents budgets, aucun crédit n'est inscrit pour la réimplantation d'administration, mais la politique de délocalisation sera poursuivie. Au total, un programme de 40 000 transferts d'emplois a été arrêté par les comités interministériels successifs d'octobre 1991 à juillet 2001.

Au 30 juin 2001, comme le montre le tableau en annexe 3, 22 994 emplois ont été effectivement transférés et 4 974 sont en cours de transfert, ce qui représente environ 70 % du programme.

Enfin, les crédits d'études et de communication sur la gestion publique, qui représentent 2,03 millions d'euros (13,32 millions de francs) augmentent de 1,53 %.

II.- UNE NÉCESSITÉ : LA RÉFORME DE L'ÉTAT

L'Etat, en tant qu'employeur, se doit de donner l'exemple et ne peut s'affranchir des règles qu'il impose, en tant que législateur, aux entreprises privées afin d'assurer la protection de leurs salariés. D'importants progrès sont ainsi à faire dans le domaine de l'égalité professionnelle, de l'insertion des personnes handicapées, comme en matière d'hygiène et de sécurité.

Depuis deux ans, votre rapporteur, faisant écho au rapport de Mme Anne-Marie Colmou (), a appelé de ses v_ux une politique volontariste en faveur de la féminisation de la haute fonction publique. Si le statut de la fonction publique a posé le principe de l'égal accès des hommes et des femmes à la fonction publique, son universalisme n'a pas suffi, pour autant, à garantir une féminisation homogène. Les femmes parviennent difficilement à accéder à des fonctions d'encadrement supérieur.

Alors que les femmes sont majoritaires dans la fonction publique d'Etat, leur part dans les emplois supérieurs de direction et d'inspection demeure marginale. Malgré la progression enregistrée depuis 1997, elles occupaient seulement 13,7 % de ces emplois en 2000. En outre, leur présence est particulièrement faible pour les postes les plus prestigieux, comme le montre le tableau en annexe 4.

La part des femmes dans les emplois laissés à la discrétion du Gouvernement, après avoir baissé en 1999, a augmenté en 2000 pour atteindre 10,3 %. Elle reste extrêmement faible pour certains postes « régaliens » : préfets, ambassadeurs, trésoriers payeurs généraux. Pour les autres emplois, il apparaît que la proportion de femmes occupant des postes de chefs de service est plus importante en administration centrale qu'au sein des services déconcentrés.

La part des femmes dans les flux de nomination augmente d'une façon générale, mais reste trop faible pour permettre de combler l'écart existant avec les hommes. Le tableau en annexe 5 en donne une illustration.

Suivant certaines des propositions formulées dans le rapport de Mme Colmou, les pouvoirs publics ont pris différentes mesures pour amplifier le mouvement de féminisation de la haute fonction publique amorcé ces dernières années. Outre l'amélioration de l'outil statistique, les actions entreprises tendent à assurer une représentation équilibrée des femmes dans les jurys de concours et d'examens professionnels ainsi que dans les instances paritaires appelées à se prononcer sur la gestion des carrières et des services, à fixer des objectifs quantifiés pour l'accès des femmes aux postes d'encadrement dans chaque ministère et à réfléchir sur les critères de sélection pour l'accès à la fonction publique.

·  La recherche d'une représentation équilibrée entre les sexes au sein des jurys de concours et d'examens professionnels ainsi que dans les instances paritaires appelées à se prononcer sur la gestion des carrières et des services est indispensable, compte tenu de leur rôle dans la fonction publique. Elle vise à assurer une diversité de sensibilités indispensable à la fonction publique et ne devra pas d'ailleurs jouer uniquement en faveur des femmes.

En 1999, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, M. Emile Zuccarelli avait soumis deux projets de décret au Conseil d'Etat pour imposer, dans les jurys de concours et dans la représentation de l'administration au sein des organismes paritaires, une proportion minimale d'un tiers de personnes de chaque sexe. Le Conseil d'Etat a considéré que de telles dispositions étaient de nature législative.

La loi n° 2001-397 du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, issue d'une proposition de Mme Catherine Génisson, a repris, dans leur esprit, les dispositions établies dans les projets de décret du Gouvernement. Le texte prévoit ainsi que l'administration doit nommer ses représentants en respectant une proportion d'hommes et de femmes fixée par décret en Conseil d'Etat dans les organismes consultatifs de la fonction publique de l'Etat (Conseil supérieur de la fonction publique, commissions administratives paritaires, comités techniques paritaires et comités d'hygiène et de sécurité) et dans les commissions administratives paritaires de la fonction publique hospitalière. Les organismes consultatifs de la fonction publique territoriale ne sont pas concernés, puisqu'ils sont composés d'élus locaux et non de membres désignés par l'administration. Cependant, le rapporteur invite les élus locaux ainsi que les syndicats à désigner leurs représentants au sein des organismes consultatifs en s'appliquant la même règle que l'administration (). Le principe d'une représentation équilibrée entre les sexes s'applique également aux représentants de l'administration dans les jurys et comités de sélection, pour les concours de recrutement et les examens professionnels de promotion interne des trois fonctions publiques ainsi que pour les concours et examens professionnels d'avancement de grade des fonctions publiques d'Etat et territoriale. Les décrets en Conseil d'Etat prévus pour la mise en _uvre de ces dispositions ne sont pas encore intervenus. Il faudra veiller à ce qu'ils soient pris le plus rapidement possible.

·  La mise en _uvre depuis le 1er juillet 2000 de plans pluriannuels d'amélioration de l'accès des femmes aux emplois et postes d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat dans chaque ministère, prévue par la circulaire du Premier ministre du 6 mars 2000, doit également permettre d'accélérer le mouvement de rééquilibrage de la composition de la haute fonction publique. Ces plans doivent préciser le taux de féminisation à atteindre pour chaque catégorie d'emplois et de fonctions de direction et d'encadrement en tenant compte de la représentation des femmes dans les corps ou emplois qui constituent le « vivier » des emplois et fonctions de direction et d'encadrement. Pour les emplois supérieurs, pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement, pourvus en conseil des ministres ou par décret du Président de la République, les ministères sont invités à proposer la nomination de davantage de femmes. Pour les emplois ou fonctions ne disposant pas de vivier spécifique, chaque ministère doit déterminer un objectif qui permette d'améliorer progressivement la représentation des femmes dans ces emplois ou fonctions. Un rapport de synthèse concernant la mise en _uvre de ces plans a été remis au Premier ministre le 8 mars 2001. Il préconise l'élargissement des viviers d'accès aux emplois de direction et la mise en place d'outils de gestion prévisionnelle permettant d'identifier les candidates potentielles pour la promotion interne.

·  Enfin, la création, le 10 mars 2000, d'un comité de pilotage pour l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques, chargé de rechercher « l'ensemble des causes de discriminations préjudiciables aux femmes », de faire des recommandations et d'en assurer le suivi mérite d'être saluée. Cette initiative reprend des propositions de Mme Anne-Marie Colmou, qui observait dans son rapport que les filières de recrutement de l'encadrement supérieur de la fonction publique ne privilégiaient pas les talents spécifiquement féminins. Le comité, présidé par M. Anicet Le Pors et placé auprès du ministre de la fonction publique, a remis un rapport d'étape au ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le 4 juillet dernier, dans lequel il identifie les principales causes de la sous-représentation des femmes dans l'encadrement supérieur de l'Etat et formule dix-huit propositions, dont certaines, touchant à l'organisation du temps de travail, rejoignent celles qui ont été formulées par le rapporteur. Il préconise ainsi l'adoption de circulaires fixant à 18 heures, sauf circonstance exceptionnelle, l'heure limite des réunions de travail.

Pour l'avenir, le comité a lancé une série d'études sur les écoles donnant accès à la haute fonction publique : IEP Paris, ENA, Ecole Polytechnique, Institut de formation de Strasbourg, écoles d'agronomie, études doctorales, IPAG de Brest, IRA de Nantes et poursuivra ses travaux statistiques sur les viviers d'accès à la haute fonction publique territoriale et hospitalière.

L'ensemble des mesures exposées précédemment constitue un pas important pour assurer une féminisation plus homogène de notre fonction publique. La mise en _uvre de quotas, au moins pour les nominations aux emplois à la discrétion du Gouvernement, apparaît cependant indispensable pour réduire rapidement l'écart entre les hommes et les femmes. Ces quotas pourraient être de 30 %, puisque ce pourcentage correspond au nombre de femmes sortant chaque année de l'ENA. Si le vivier de femmes susceptibles d'être nommées aux différents emplois à la discrétion du Gouvernement n'est pas toujours assez large pour assurer la mise en _uvre de tels quotas, il faudra recourir aux « potentiels promouvables ». Ce concept a été mis en évidence par le Comité de pilotage pour l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Alors que les viviers de proximité sont constitués par les corps ou emplois parmi lesquels sont choisis habituellement les agents nommés aux emplois supérieurs, les potentiels promouvables comprennent les corps qui ont vocation de permettre l'accès à ces emplois, mais dont les membres n'ont pas encore satisfait aux conditions d'ancienneté ou d'avancement requises (voir le tableau en annexe 5). En d'autres termes, il faudra éventuellement assouplir les conditions traditionnelles posées pour l'accès à tel ou tel emploi.

La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 a imposé à tous les employeurs de plus de vingt salariés, une obligation d'emploi au bénéfice des travailleurs handicapés, fixée à 6 % des effectifs totaux. Cette obligation s'impose naturellement aux administrations de l'Etat et des collectivités locales, mais celles-ci ne parviennent pas à s'en acquitter en dépit des dispositions spécifiques prévues pour favoriser le recrutement des personnes handicapées et faciliter le déroulement de leur carrière.

Les personnes handicapées bénéficient, en effet, de trois voies d'accès spécifiques à la fonction publique : celles du concours, des emplois réservés et du recrutement contractuel. Les statuts des trois fonctions publiques prévoient, en outre, un certain nombre de dispositions destinées à favoriser leur insertion professionnelle : aucune condition de limite d'âge ne peut leur être opposée, tant pour l'accès à la fonction publique que pour la promotion interne, et ils bénéficient d'une priorité en matière de mutation géographique. Enfin, les personnels qui deviennent inaptes à leur inactivité au cours de leur carrière peuvent être reclassés, soit dans un autre emploi du même corps, soit dans un autre corps, sans que leur rémunération ne puisse être diminuée.

A la suite d'un rapport de l'inspection générale des affaires sociales de mai 1994, un ensemble de mesures d'accompagnement ont été mises en place pour améliorer l'insertion des handicapés dans la fonction publique : un fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique a été créé en 1988 ; par ailleurs, la direction générale de la fonction publique a développé des actions d'information et de sensibilisation tandis qu'un réseau de correspondants « handicap » a été mis en place dans tous les ministères.

Toutefois, force est de constater, que le taux d'emploi des personnes handicapées a faiblement progressé. Dans la fonction publique d'Etat, il atteignait seulement 4,16 % au 31 décembre 1999 hors éducation nationale et était inférieur à celui du secteur privé, ce qui paraît inadmissible. Il était de 5,12 % pour la fonction publique territoriale et de 4,73 % dans la fonction publique hospitalière au 31 décembre 1998. Le tableau ci-après retrace l'évolution des taux d'emploi des travailleurs handicapés dans les trois fonctions publiques depuis 1987.

Taux d'emploi des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 dans les trois fonctions publiques

 

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fonction publique de l'Etat

3,40%

3,55%

3,70%

3,72%

3,79%

3,17%

3,67%

3,85%

4,02%

3,90%

4,01%

4,02%

4,16%

Fonction publique territoriale

              

5,00%

5,00%

4,60%

4,50%

5,12%

n.d.

Fonction publique hospitalière

3,00%

3,97%

4,80%

6,08%

5,69%

5,50%

5,79%

4,94%

5,43%

4,49%

5,73%

n.d.

n.d. : non disponible

DGAFP - Enquête auprès des ministères

S'agissant de la fonction publique d'Etat, d'importantes variations existent selon les ministères, comme l'illustre le tableau en annexe 6.

Les personnes handicapées occupent majoritairement des emplois des catégories C et D. En ce qui concerne les modes de recrutement, on observe une diminution du nombre de personnes handicapées recrutées par la voie des emplois réservés, comme le montre le tableau en annexe 7.

L'an dernier, le rapporteur a suggéré l'adoption d'une politique volontariste de nature à lever les obstacles s'opposant à l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. Répondant à son appel, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a signé, le 9 octobre dernier, avec cinq syndicats représentatifs sur sept, un protocole sur l'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique d'Etat, qui s'inspire largement de ses propositions. Outre l'amélioration de l'information statistique sur les différentes catégories de personnel relevant de la loi du 10 juillet 1987, le protocole prévoit un ensemble de mesure de nature à améliorer le recrutement et le reclassement des personnes handicapées ainsi que leurs conditions de travail.

Chaque ministère ou établissement public devra élaborer avant le 31 décembre 2001, un plan triennal de développement de l'emploi et d'insertion des travailleurs handicapés qui sera décliné au niveau local. Ces plans comporteront des objectifs annuels chiffrés de recrutement, de partenariat avec les centres de travail protégé et d'accueil de stagiaires handicapés. Il fera l'objet d'un bilan annuel qui sera transmis aux ministres chargés de la fonction publique, de la santé, de l'emploi des personnes handicapées et du budget.

Le réseau de correspondants « Handicap » devrait être renforcé avec la généralisation de correspondants locaux. Un groupe de suivi de l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique de l'Etat sera mis en place. Associant des représentants des ministres chargés de la fonction publique, de la santé, de l'emploi, des handicapés et du budget, il sera chargé de l'agrément des plans pluriannuels ministériels et du contrôle de leur mise en _uvre.

Les administrations qui, à l'issue de la période de trois ans, auront un taux global de recrutement de travailleurs handicapés inférieur à 6 %, devront mettre en réserve ou reporter une partie des emplois réservés aux travailleurs handicapés non pourvus et verser une contribution au fonds interministériel d'insertion des travailleurs handicapés. La mise en place d'un dispositif de sanction à l'égard des administrations ne respectant pas leurs obligations légales constitue une innovation qu'il convient de saluer. Le rapporteur l'avait proposée en soulignant la nécessité de responsabiliser les administrations gestionnaires.

Au-delà de la mise en _uvre de plans triennaux en faveur des handicapés, le protocole prévoit de simplifier la procédure de reconnaissance du handicap et d'orientation professionnelle ; en particulier les commissions d'orientation et de reclassement professionnel des travailleurs handicapés (COTOREP) spécifiques à la fonction publique seront supprimées (sauf pour l'éducation nationale). Il envisage également de renforcer le dispositif d'information et de formation aux concours de la fonction publique et de développer le mode de recrutement contractuel, ce mode de recrutement devant remplacer, à partir de 2002, la procédure des « emplois réservés ». Enfin, les crédits du fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées seront portés de 2,29  millions d'euros en 2001 (15 millions de francs) à 6,56 millions d'euros (43 millions de francs ) en 2002.

Les moyens sont réunis pour permettre à l'administration de respecter son obligation d'emploi des personnes handicapées. Il conviendra d'être attentif à la mise en _uvre du protocole. S'il est prévu qu'une commission de suivi constituée de ses signataires se réunisse au moins deux fois par an pour examiner les conditions de son application, il serait également souhaitable de prévoir une information annuelle du Parlement sur cette question.

Alors que les premières lois du travail ont été prises en matière d'hygiène et de sécurité et que depuis 1946, les employeurs du secteur privé sont tenus « d'organiser des services médicaux du travail », le droit de la fonction publique est resté longtemps lacunaire sur ces sujets. Les règles applicables ont été renforcées récemment : en 1995, pour la fonction publique d'Etat, à la suite du protocole d'accord du 28 juillet 1994 relatif à l'hygiène, la sécurité ainsi que la médecine de prévention, et en 2000, pour la fonction publique territoriale.

Les grands principes applicables dans la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale sont désormais communs ; la fonction publique hospitalière est régie par des règles spécifiques prévues intégralement dans le code du travail. Le rapporteur tient à souligner la nécessité d'améliorer l'application des règles prévues dans la fonction publique d'Etat et territoriale et de renforcer leur contrôle.

En vertu de l'article 23 du titre I du statut général (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires), les fonctionnaires doivent se voir assurés des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique.

Les statuts propres aux fonctions publiques d'Etat et territoriale prévoient ainsi la création de comités d'hygiène et de sécurité (CHS) chargés d'analyser les risques professionnels auxquels les agents sont exposés, d'enquêter sur chaque accident ou maladie professionnelle et de proposer des mesures d'amélioration des règles d'hygiène et de sécurité dans les lieux de travail (article 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat et article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) ().

Les modalités de fonctionnement des CHS ainsi que les principes de fond en matière d'hygiène et de sécurité ont été précisés par décrets (). Sous réserve des dispositions spécifiques prévues par ces décrets, les règles d'hygiène et de sécurité figurant dans le titre III du livre deuxième du code du travail s'appliquent.

Les administrations de l'Etat (chef de service ou ministre selon les cas) et les collectivités locales doivent désigner des agents chargés de mettre en _uvre les règles relatives à l'hygiène et à la sécurité et des agents chargés de fonctions d'inspection. Dans la fonction publique d'Etat, les fonctionnaires chargés des missions d'inspection sont rattachés aux inspections générales des ministères. Les collectivités territoriales peuvent, pour leur part, passer une convention avec les centres de gestion pour l'organisation des fonctions d'inspection. Dans les situations présentant un danger et en cas de désaccord entre l'administration et le CHS ou le CTP, l'intervention d'un membre de l'inspection du travail ou du corps des médecins inspecteurs de la santé peut être sollicitée.

Les agents de l'Etat et des collectivités locales doivent recevoir une formation à l'hygiène et à la sécurité, notamment lors de leur entrée en fonction, et disposent d'un droit individuel de retrait en cas de danger grave et imminent.

Enfin, chaque administration d'Etat et chaque collectivité territoriale doit disposer d'un service de médecine professionnelle et préventive, dont les missions sont assurées par un médecin titulaire d'un certificat d'études spécialisées en médecine du travail ou d'un autre titre reconnu équivalent. Les règles qui président au recrutement des médecins de prévention dans la fonction publique d'Etat sont peu claires. Les collectivités territoriales, pour leur part, peuvent, soit directement recruter les médecins compétents, soit recourir à un service extérieur (service commun à plusieurs collectivités, géré par le centre de gestion, service de médecine du travail interentreprises ou au service médical du travail et de l'agriculture).

Les missions de la médecine préventive sont de deux types :

-  L'action sur le milieu professionnel. Les services de la médecine professionnelle ont, à ce titre, une mission de conseil notamment en matière d'adaptation des postes et des rythmes de travail à la physiologie humaine ou de prévention contre les risques d'accident de service et de maladie professionnelle. Ils sont nécessairement associés aux actions de formation à l'hygiène et à la sécurité et consultés sur les projets de construction et d'aménagement des locaux et des équipements. Ils doivent enfin établir des fiches de risques professionnels propres aux services.

-  La surveillance médicale des agents. Les agents de l'Etat, comme ceux des collectivités territoriales, doivent se soumettre à une visite médicale périodique : annuelle dans la fonction publique territoriale comme dans le secteur privé, elle n'est prévue que tous les cinq ans dans la fonction publique d'Etat ! Certains agents doivent faire, par ailleurs, l'objet d'une surveillance médicale particulière.

Nombreux sont ceux qui, tel Yves Missaire, secrétaire général de la fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires, agents de l'Etat et assimilés, lors de son audition par le rapporteur, dénoncent le laxisme de l'administration en matière d'hygiène et de sécurité et l'indigence de la médecine préventive professionnelle dans la fonction publique

Les règles relatives à l'hygiène et la sécurité sont souvent, en effet, méconnues par les élus locaux. Il est regrettable que la synthèse sur l'état des collectivités locales établie sous l'égide du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ne fasse pas un bilan détaillé de leur application.

Le dernier bilan de l'application des règles d'hygiène et de sécurité () dans la fonction publique d'Etat (au 1er septembre 2000) n'est pas satisfaisant. Le réseau des CHS n'est pas encore complet, tandis que la moitié seulement des CHS installés respectent leurs obligations en matière de réunion annuelle. La mise en place du réseau des agents chargés de la mise en _uvre des règles d'hygiène et de sécurité et des fonctions d'inspection n'est pas non plus encore achevée. S'agissant de la médecine de prévention, le bilan fait apparaître de graves insuffisances, rejoignant ainsi les conclusions du rapport établi par l'inspection générale des affaires sociales sur la situation des médecins de prévention dans la fonction publique d'Etat en septembre 2000.

Dans ce rapport, Mme Hélène Dorlhac de Borne, MM. Jean-Louis Cartier et Jean-Pierre Chassine, dressent un constat alarmant. Selon les résultats de leur enquête, portant sur les années 1997 et 1998, la médecine de prévention existe, selon des modalités diverses, dans la totalité des administrations centrales, mais dans seulement 87 % des services déconcentrés. Le nombre de médecins de prévention varie fortement d'un service à un autre, en particulier dans les services déconcentrés : une direction départementale de l'agriculture déclare avoir recours à 5 médecins pour ses 85 agents, tandis que pour des effectifs variant de 530 à 170 agents, 7 directions départementales de l'équipement avouent n'employer qu'un unique médecin. Le temps effectivement consacré par les médecins de prévention à leur travail est souvent méconnu des services. Il est, de toute façon, insuffisant pour faire face aux besoins dans les services déconcentrés. Par ailleurs, 20 % des médecins exerçant dans les services déconcentrés et 39 % de ceux qui officient en administration centrale ne possèdent pas les qualifications prévues par les textes. 16 % des administrations centrales et 52 % des services déconcentrés seulement ont pris soin de leur donner les lettres de mission prévues par les textes.

Les administrations ont une connaissance très lacunaire des activités réelles des médecins de prévention et les actions sur le milieu du travail demeurent embryonnaires.

Enfin, les « statuts » des médecins de prévention sont inégaux et opaques. L'administration recourt à deux types de gestion :

-  La gestion directe, qui consiste à recourir à des vacataires ou des médecins contractuels, bien qu'un tel recours semble exclu dans l'état actuel de la réglementation applicable, est pratiquée par 58 % de services déconcentrés et 80 % des administrations centrales.

-  L'externalisation de la gestion peut prendre différentes formes. Certaines administrations font appel à des services spécialisés de la médecine du travail : elles adhèrent à un service médical interentreprises du secteur privé et, s'agissant uniquement du ministère de l'agriculture, recourt au service de médecine du travail de la mutualité sociale agricole. D'autres administrations passent une convention avec une autre administration ou avec les services médicaux du travail de la fonction publique hospitalière.

Les rémunérations des médecins de prévention varient ainsi grandement : en moyenne, la rémunération mensuelle brute est de l'ordre de 25 000 francs, mais l'écart constaté est de plus de 262 %. Les contractuels sont souvent payés comme les vacataires dans des conditions très variables ; l'administration majore souvent le nombre d'heures de vacation rémunérées par rapport au nombre d'heures de travail effectuées afin d'assurer un traitement plus décent. Les médecins qui appartiennent à des services interentreprises et à la mutualité sociale agricole sont, pour leur part, rémunérés dans les conditions prévues par leurs conventions collectives. Enfin, certains médecins de prévention, qui appartiennent à des corps de fonctionnaires au titre d'une autre activité, bénéficient du traitement correspondant. Les régimes de protection sociale sont également très différents selon les statuts.

Le rapport de l'IGAS fait une série de propositions de nature à résorber le déficit numérique et qualitatif des médecins de prévention dans la fonction publique d'Etat et à faire entrer dans les faits le caractère permanent de leur activité. Il préconise ainsi la création d'un véritable statut pour ces médecins. Il s'agirait d'un cadre d'emploi interministériel doté d'un statut adapté de contractuel bénéficiant d'une rémunération convenable et d'un régime de protection sociale plus substantiel. Elle propose, par ailleurs, que les services de prévention soient mutualisés dans un cadre déconcentré à l'échelon de la région.

Ces mesures sont intéressantes et doivent être prises rapidement pour combler le déficit de médecins de prévention dont souffre l'administration. Par ailleurs, le non respect des règles relatives à l'hygiène et à la sécurité devrait être plus sévèrement sanctionné. Chaque chef de service non respectueux de ses obligations devrait faire l'objet d'une sanction disciplinaire, tandis que les ministères n'ayant pas mis en place les institutions chargées du respect des ces règles devraient voir geler une partie de leurs crédits de fonctionnement. Il semble, par ailleurs, nécessaire d'améliorer l'information statistique relative au nombre d'accidents et maladies professionnelles.

Une enquête annuelle sur les accidents du travail dans la fonction publique d'Etat n'est réalisée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique que depuis 1995. Elle repose sur les déclarations de chaque ministère et demeure, en dépit d'améliorations, encore lacunaire, puisque certains services ne répondent pas (enseignement supérieur et secrétariat d'Etat à la mer) ou de façon partielle. En 1999, on dénombrait, sur les 23 institutions retenues, représentant 1 839 000 agents, 68 150 accidents, dont 58 300 accidents du travail et 9 800 accidents de trajet, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Les accidents du travail dans la fonction publique d'Etat en 1999

Les accidents en 1999

Accidents du travail

Accidents de trajet

Total

Sans arrêt de travail

23 158

2 804

25 962

Avec arrêt de travail

35 113

7 004

42 117

Décès

34

31

65

Total

58 305

9 839

68 144

Jours d'arrêt

741 769

167 625

909 394

Source : DGAFP

Pour 100 agents, on compte ainsi 3,17 accidents du travail, mais il existe bien évidemment de grandes variations selon les administrations. La police, les ministères de l'équipement et de la défense et la poste représentent 33 % des effectifs de l'étude et 60 % des accidents.

Le champ des administrations couvertes par l'étude de la DGAFP s'étant étendu depuis 1995, il est impossible d'avoir une idée de l'évolution du nombre d'accidents depuis cette période. Tout au plus peut-on comparer la dernière étude portant sur l'année 1999 avec les statistiques de l'année 1998. A champ constant, il apparaît que le nombre d'accidents du travail a augmenté sensiblement, le pourcentage d'accidents passant de 3,5 % à 3,7 %, comme l'illustre le tableau ci-après.

Évolution du nombre d'accidents du travail dans la fonction publique d'Etat

Année

Effectif
de référence

Nombre d'accidents

Pourcentage d'accidents

Nombre de jours d'arrêt

1998

1 708 936

60 128

3,5 %

826 334

1999

1 836 529

68 111

3,7 %

909 999

(Statistiques sur les institutions ayant répondu en 1998 et 1999)

Note méthodologique

Les effectifs en fonction recensés sont les effectifs réels déclarés par les ministères en 1998 et 1999. Pour certaines administrations, tous les services n'ont pas répondu et l'effectif mentionné est celui pour lequel sont recensés les accidents.

En 1999, le champ couvert au ministère de la culture ne comprend pas les non-titulaires. Pour la direction générale du ministère de l'intérieur, certains services sont toujours manquants. Les personnels des anciens combattants sont comptés au ministère de la défense. L'enseignement supérieur et les services de la mer sont manquants.

De 1998 à 1999, les effectifs couverts par l'enquête ont augmenté pour certaines administrations : enseignement scolaire, équipement, police, justice.

Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique.

Il faut souligner que l'étude de la direction générale de l'administration et de la fonction publique ne mentionne pas le nombre de maladies professionnelles, leur recensement étant encore trop incomplet. Dans la fonction publique territoriale, les dernières statistiques connues sur l'année 1997, établies à partir des rapports remis aux comités techniques paritaires, font apparaître un taux de 9,26 accidents du travail pour 100 agents titulaires ou non titulaires permanents (hors agents recrutés pour occuper des emplois saisonniers ou occasionnels au cours de l'année et hors emplois aidés). Là encore, l'absence de données statistiques plus précises est frappante.

Comme le soulignait M. Bernard Cieutat () dans son rapport au Commissariat général au plan, les trois fonctions publiques vont devoir relever plusieurs défis :

-  Elles devront d'abord pouvoir répondre à la demande croissante des citoyens d'un Etat efficace et plus proche d'eux. A cette fin, elles devront s'adapter en permanence à de nouveaux modes de communication et répondre enfin à de nouvelles attentes ;

-  Elles devront faire face ensuite, alors que la moitié de leurs agents partiront à la retraite dans les quinze prochaines années, à une concurrence accrue avec le secteur privé pour recruter les jeunes entrant sur le marché du travail. Comme le soulignait très pertinemment M. Nicolas Tenzer, chef de service au Commissariat général du plan : « Les nouveaux entrants sur le marché du travail vont être de moins en moins nombreux au cours des dix prochaines années et, sauf crise économique majeure, le chômage devrait continuer sa décrue. Dès lors, la fonction publique, va se retrouver en concurrence avec le secteur privé. Et il n'est pas certain qu'elle puisse recruter aussi aisément que par le passé, sachant qu'elle aura besoin d'un personnel plus qualifié qu'auparavant ». A cet égard, il convient de souligner que si, au cours des années 1990-1997, les candidats aux différents concours de l'Etat ont été chaque année plus nombreux, depuis 1997 la tendance s'est inversée ;

-  Elles devront, enfin, être en mesure d'assurer à leurs agents des perspectives de carrière valorisantes et favoriser notamment, dans un contexte de pénurie de main d'_uvre, la mobilité, l'intégration à tous âges et la multiplication des possibilités de carrière public-privé.

Ce contexte rend incontournable la mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs des emplois et des compétences.

La création de l'Observatoire sur l'emploi public, par le décret n° 2000-663 du 13 juillet 2000, doit faciliter l'exercice tout en répondant à la volonté de transparence exprimée par notre assemblée. Dans son premier rapport du 16 juin 2001, l'Observatoire a tenté de présenter une image clarifiée des différents contours possibles de l'emploi public et d'assurer une cohérence entre les différentes études statistiques généralement publiées, le champ de l'emploi public variant selon les publications en fonction des différentes approches retenues. En liaison avec l'INSEE, l'Observatoire a défini un cadre de cohérence statistique permettant de restituer l'emploi public dans l'ensemble des effectifs salariés.

-  Dans une approche de comptabilité nationale, le nombre de personnes travaillant à titre principal dans des administrations ou organismes publics financés majoritairement par prélèvements obligatoires s'est élevé en 1998 (au 31 décembre) à 5,5 millions (hors contingent, TOM et étranger), ce qui représentait environ 27 % des salariés de la métropole et des DOM. Parmi ces personnes, seules 3,6 millions relevaient du statut de la fonction publique ;

-  Dans une approche plus juridique, le nombre de personnes dépendant d'administrations ou d'organismes dans lesquels le recrutement de droit commun de l'agent relève des titres II, III et IV du statut de la fonction publique s'est élevé à 5,1 millions. Parmi eux, le nombre des titulaires et non-titulaires exerçant leur activité principale dans des administrations ou dans des établissements publics administratifs était de 4,5 millions, ce qui représentait environ 22 % des salariés de métropole et des DOM, chiffre auquel peuvent être ajoutés les 274 000 agents bénéficiant de contrats aidés, soit un total de 4,8 millions (voir le tableau figurant en annexe 9).

L'Observatoire de l'emploi public a également cherché à expliciter le passage des emplois budgétaires aux emplois réels dans la fonction publique de l'Etat et a établi une matrice décrivant le passage des effectifs budgétaires aux effectifs payés qui devait permettre d'avoir à terme une vision précise de l'exécution budgétaire. Au-delà de sa mission de transparence sur les effectifs, il est également chargé d'organiser des échanges de bonnes pratiques en matière de gestion prévisionnelle des emplois et d'apporter son soutien logistique à la construction des outils nécessaires.

Parallèlement aux travaux ouverts par l'Observatoire de l'emploi public, une série d'actions a été engagée pour favoriser la mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois. Tous les ministères ont désormais un correspondant sur cette question. Par ailleurs, un guide a été diffusé en juin 2001 pour les aider à élaborer un plan de gestion prévisionnelle avant le début de l'année prochaine.

Cependant, comme l'a souligné le rapport de l'Observatoire de l'emploi public, la mise en place d'une démarche de gestion prévisionnelle des emplois n'a de chance de réussite que si l'on définit au préalable les missions que l'Etat doit assurer. Or, cette réflexion ne doit pas être menée dans chaque ministère, mais faire l'objet d'un débat public.

La rémunération des fonctionnaires peut comprendre, en plus de leur traitement, de l'indemnité de résidence et du supplément familial de traitement, des indemnités, à condition que celles-ci aient été instaurées par un texte législatif ou réglementaire (article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). En outre, certains fonctionnaires bénéficient de points de nouvelle bonification indiciaire. Or ces deux mécanismes ont connu des dérives qu'il convient de corriger.

Comme l'a souligné le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique d'Etat de décembre 1999, la diversité des rémunérations accessoires ou primes et leur poids dans la rémunération globale des fonctionnaires est une spécificité française. Alors que l'instauration d'une grille indiciaire à partir de 1948 devait permettre une remise en ordre la politique de rémunération en rendant homogène le traitement servi à qualification égale dans chaque ministère, la multiplication des primes et indemnités a conduit à limiter la portée de ce principe fondateur dans une opacité souvent dénoncée. A l'origine, la gestion des primes s'est inspirée largement des principes ayant conduit à la mise en place de la grille indiciaire : des textes généraux applicables à toutes les catégories d'agents publics ont été publiés. Par la suite, les régimes spécifiques à chaque administration, corps ou services se sont multipliés et il est impossible d'en donner un aperçu exhaustif.

Dans son premier rapport sur la fonction publique de l'Etat de décembre 1999, la Cour des comptes a constaté que les règles relatives aux rémunérations accessoires étaient transgressées pour l'ensemble des personnels sur lesquels portait son analyse (). La Cour a ainsi pu relever que beaucoup de primes, en particulier celles des agents des services déconcentrés du Trésor ou de la direction générale de la comptabilité publique, n'avaient pas de base légale ou réglementaire ou étaient étendues dans des conditions irrégulières, sans l'intervention d'un décret. Elle a aussi dénoncé l'application rétroactive de textes réglementaires instituant des primes dans la police nationale ou l'administration pénitentiaire. Enfin, elle a constaté au sein des directions générales des impôts et de la comptabilité publique, que certaines indemnités bénéficiaient indûment d'avantages fiscaux, au motif qu'elles étaient représentatives de frais. A l'ensemble de ces irrégularités, s'ajoutaient des infractions aux règles budgétaires et comptables, les dépenses indemnitaires étant parfois imputées sur des chapitres de fonctionnement, voire financées sur des ressources extrabudgétaires.

Dans son nouveau rapport d'avril 2001, portant son regard dans d'autres directions ministérielles, la Cour renouvelle malheureusement son constat (). Les agents de la direction générale des douanes et des droits indirects bénéficient, à l'instar de leurs collègues des directions générales des impôts et de la comptabilité publique, d'un régime indemnitaire particulièrement avantageux et irrégulier. L'architecture de ce régime, définie par une simple note ministérielle dactylographiée datant de 1971, comporte trois niveaux de primes, auxquelles se sont ajoutés de nombreux compléments dépourvus de tout fondement réglementaire. Les receveurs des douanes bénéficient, par ailleurs, de remises, qui proviennent des crédits d'enlèvement, des crédits de droits ou des hypothèques maritimes payées par les redevables. Si ces remises reposent sur une base juridique régulière, elles échappent, en grande partie, à l'impôt sans raison valable. Au ministère de la justice, la Cour constate que la principale indemnité des magistrats de l'ordre judiciaire est versée dans des conditions irrégulières. Son taux maximal, censé ne pas excéder 35 % du traitement, varie aujourd'hui de 34 % à 39 %. Par ailleurs, les personnels des greffes bénéficient, pour certains, de majorations indemnitaires qui ont été mises en place par voie de simple circulaire en, 1993 et 1998, dans des conditions très critiquables. Les systèmes indemnitaires des personnels de l'administration centrale du ministère de l'emploi et de la solidarité, comme ceux des services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement, font également apparaître de nombreuses irrégularités. Enfin, s'agissant ministère de l'éducation nationale, la Cour dénonce surtout le recours abusif au régime des heures complémentaires ou supplémentaires indues.

Souvent instaurées de façon irrégulière, les primes se sont développées parfois sans justification apparente, alors qu'elles devaient répondre à la volonté de compenser certaines sujétions ou inciter les agents à prendre certaines responsabilités, ou à améliorer leur façon de servir en cohérence avec les priorités du service public. La tendance est à l'uniformisation. Les primes spécifiques au départ sont progressivement étendues à l'ensemble des personnels, de sorte que leur objet initial est perdu de vue, tandis que la modulation en fonction de la manière de servir demeure l'exception. La multiplication des primes est source de mauvaise gestion. En effet, l'existence de primes différentes entre des agents à niveau de responsabilités et de contraintes équivalentes nuit à leur mobilité entre les administrations et est source de démotivation pour les agents les moins bien dotés. Par ailleurs, elle établit un biais dans les choix opérés à la sortie des écoles et une hiérarchie des fonctions qui ne correspond pas forcément à leur utilité sociale. La Cour relève ainsi à propos de la direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie et des finances que : « le système indemnitaire manque de lisibilité, ne correspond plus à une réalité fonctionnelle et ne permet pas de tenir compte suffisamment de l'intérêt du service et de la manière de servir. Il induit de nombreuses contraintes de gestion (...) Le système des remises (...) est si attrayant qu'il attire dans les fonctions comptables les meilleurs agents alors que ceux-ci seraient plus utiles dans d'autres fonctions. »

Il faut souligner que la multiplication des primes est aussi une réponse aux effets pervers de la grille indiciaire. Celle-ci a rendu homogène la rémunération servie à qualification égale dans chaque corps, mais elle a ainsi créé des liens entre les différentes catégories de grades, de sorte qu'une amélioration accordée à une catégorie est, le plus souvent, revendiquée par des catégories comparables. L'octroi de primes pour améliorer la rémunération de certaines catégories de fonctionnaires est ainsi jugé moins dangereux. Il est moins coûteux aussi puisque les primes ne sont pas, sauf exceptions, prises en compte pour le calcul des retraites. Selon M. Gérard Noguès, secrétaire général adjoint de l'Union interfédérale des agents de la fonction publique FO, elles répondent ainsi à l'absence de rénovation de la grille indiciaire.

Si la régularisation des systèmes de rémunération accessoires s'impose, une refonte de leur architecture apparaît également nécessaire pour assurer une gestion dynamique et équitable des personnels.

Au moment où les premières observations de la Cour étaient communiquées au Gouvernement, avant la publication de son premier rapport sur la fonction publique, une circulaire conjointe du ministère de l'économie et des finances et de la fonction publique en date du 1er octobre 1999, est venue rappeler les règles régissant les primes et, en particulier, la nécessité d'assurer la publication des textes de nature indemnitaire. Le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat s'attache désormais à obtenir la publication systématique des décrets et arrêtés indemnitaires, y compris de ceux qui étaient assis sur un fondement juridique insuffisant.

Les ministères et services ayant fait l'objet d'observations de la Cour des comptes ont pris un certain nombre de mesures. Conformément aux dispositions de la circulaire du 1er octobre 1999 précitée, une série de décrets et arrêtés ont été publiés au titre du ministère de l'intérieur pour les personnels actifs de police et du ministère de la justice pour les personnels de l'administration judiciaire. Mais, la Cour note dans son rapport d'avril 2001 : « Réguliers en la forme, ces textes ne simplifient pas l'architecture des systèmes indemnitaires déjà analysés par la Cour et n'affectent pas le fond de ses observations » !

S'agissant des ministères de l'équipement et de l'agriculture, les rémunérations accessoires, financées par les recettes de prestations d'ingénierie, qui transitaient par des comptes de tiers, ont ainsi été budgétisées par la loi de finances pour 2000. Deux nouveaux dispositifs ont été institués () : « Ces textes ne modifient ni le champ d'application ni les modalités d'attribution d'indemnités qui constituent des systèmes complexes » relève la Cour.

Au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la refondation juridique des régimes indemnitaires est une entreprise considérable, étant donné leur multiplicité et leur ancienneté. L'inventaire de l'existant, qui a permis de recenser 500 primes et 393 régimes indemnitaires différents, a déjà pris énormément de temps. Il est envisagé d'instituer un socle indemnitaire commun à l'ensemble des directions du ministère, complété en tant que besoin par des indemnités attachées aux fonctions ou à des sujétions spéciales. L'ensemble des textes doit être publié au cours de l'année 2001. La refonte des régimes indemnitaires doit reposer sur trois principes : le maintien du volume des rémunérations par catégorie et par grade, la mise en place de dispositifs de garantie individuelle chaque fois que cela est nécessaire et l'application stricte du droit commun de la fiscalité. Ainsi la refiscalisation de certaines primes va conduire à devoir compenser le « manque à gagner » perdu ! Enfin, la réintégration au budget général des recettes et dépenses extrabudgétaires, liées notamment à l'activité de gestion de l'épargne par le Trésor public, est intervenue dans le projet de loi de finances pour 2001.

Parallèlement aux mesures engagées dans chaque ministère, une réflexion a été entreprise sur les indemnités communes à l'ensemble des fonctionnaires sous l'égide de la direction générale de l'administration et de la fonction publique et de la direction du budget. Elle porte en particulier sur le régime des indemnités pour travaux supplémentaires qui comprennent deux sous-catégories, les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) des personnels d'exécution et les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS). Le régime d'indemnisation des heures supplémentaires réelles serait autorisé dans les ministères ayant mis en place des instruments de contrôle des horaires effectifs réalisés en fonction des besoins du service, tandis que les indemnités forfaitaires seraient modulables.

La refondation des régimes indemnitaires exige une forte impulsion politique et doit être menée dans un cadre interministériel. Comme le note la Cour « Il conviendra d'apprécier si au-delà de la régularisation juridique, les mesures de refonte conduisent, conformément aux engagements pris par le Gouvernement devant le Parlement, à une gestion dynamique et équitable des personnels au moyen de dispositifs simples, transparents et justes ». Parallèlement à cette refondation des régimes indemnitaires, une réflexion sur les modalités de mise en _uvre de la nouvelle bonification indiciaire doit être entreprise.

La nouvelle bonification indiciaire (NBI) a été créée par le protocole d'accord du 9 février 2000 sur la rénovation des grilles et des classifications dit « protocole Durafour » pour prendre en considération l'exercice de responsabilité particulière ou la mise en _uvre d'une technicité particulière. Elle constitue une innovation puisqu'elle ne s'assimile ni au traitement ni aux indemnités. Contrairement au traitement, elle ne prend en considération que la spécificité des emplois, indépendamment du corps ou du grade. Contrairement aux primes, elle s'exprime en points d'indices et est prise en compte dans le calcul de la retraite. Par essence, elle est censée être réversible, puisque son versement est attaché à un emploi et non à la situation statutaire de l'agent.

Les principes de la NBI ont été posés par deux textes (l'article 27 de la loi n° 97-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions statutaires relatives à la santé publique et aux assurances sociales et le décret n° 93-522 du 26 mars 1993). Des décrets particuliers, par ministère ou direction de ministères, négociés entre le ministère concerné et les ministères de la fonction publique et du budget, ont précisé les modalités de sa mise en _uvre.

Trois catégories de fonctions ont bénéficié de la NBI : celles qui impliquent une responsabilité particulière en termes de fonction exercée ou de moyens mis en _uvre ou d'encadrement d'une équipe, celles qui exigent la mise en _uvre d'une technicité particulière ; celles enfin qui impliquent des sujétions particulières, même si cela n'avait pas été initialement prévu.

La gestion la NBI a connu des dérives, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes d'avril 2001, et son bilan est mitigé. Les administrations ont souvent saupoudré la NBI, le nombre des allocataires a été élargi et les montants attribués ont été faibles en moyenne. Ainsi, elle ne représente pas un élément déterminant dans les choix d'affectation. Par ailleurs, certaines administrations ont « territorialisé » la NBI : elles l'ont attribué à des agents affectés dans des départements à fort taux de vacance d'emplois ou dans des régions où le coût de la vie est élevé. Enfin, elle a pu parfois être utilisée dans une logique catégorielle pour compenser des différentiels d'indemnité entre différents corps de fonctionnaires d'un même ministère. Face à ces utilisations contestables, une réorientation s'impose.

Dans un rapport adopté le 27 mai 1999, le Conseil d'Etat a stigmatisé les lacunes et l'obsolescence de la réglementation relative aux cumul d'activités et de rémunérations. La réforme de cette réglementation apparaît indispensable et doit répondre à plusieurs objectifs : clarifier un dispositif complexe et peu transparent ; prendre en compte l'évolution des structures administratives et des modes de gestion publique ; éviter les abus de cumul d'activités publique et privée sans briser les nécessaires interactions ente ces deux sphères ; enfin, être l'occasion d'engager une réflexion sur le cumul d'une activité publique avec un mandat politique.

Aux termes de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ceux-ci « consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction sont fixées par décret en Conseil d'Etat ».

En l'absence de décret prévu à l'article 25 précité, c'est le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions qui continue de s'appliquer. Il définit le champ d'application de la réglementation, fixe les activités privées pour lesquelles il peut être, sous certaines conditions, dérogé à l'interdiction générale de cumul d'activités et pose le principe de l'interdiction du cumul d'emplois publics sauf autorisation exceptionnelle.

De l'aveu même du Conseil d'Etat, la réglementation des cumuls d'activités et de rémunérations est d'une extrême complexité, de nombreuses règles statutaires particulières à certaines catégories d'agents publics portant ainsi atteinte à la lisibilité du dispositif. Le constat dressé par le Conseil d'Etat dans son rapport est à cet égard édifiant : il dit notamment s'être « heurté, d'une part, à l'impossibilité d'obtenir rapidement un recensement exhaustif de tous les régimes particuliers, que même la direction générale de l'administration et de la fonction publique n'est pas en mesure d'effectuer, et d'autre part au refus du ministère des finances de communiquer les textes qui régissent le mode très particulier de rémunération de certains corps de fonctionnaires (trésoriers-payeurs généraux et conservateurs des hypothèques) ».

Le champ d'application de la réglementation sur les cumuls n'échappe pas à ce constat général : il n'est pas aligné sur celui donné par le code du travail, dont l'article L. 324-1 pose également la règle de non-cumul ; la liste des établissements publics à caractère industriel et commercial soumis à la réglementation sur les cumuls n'obéit à aucune logique et « répond à des objectifs souvent obscurs ou contradictoires », selon le Conseil d'Etat ; enfin, le critère du financement pour moitié par des fonds publics, qui définit, aux termes de l'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936, les organismes employeurs concernés par la réglementation du cumul, peut se révéler difficile à apprécier, ne serait-ce que parce que les subventions prises en compte pour apprécier la part du financement public ne sont pas seulement financières mais peuvent prendre la forme d'aides en nature (mise à disposition de locaux ou de personnels).

En application du décret-loi du 29 octobre 1936, l'interdiction du cumul d'activités s'applique à l'ensemble des personnels, civils ou militaires, relevant à un titre ou à un autre d'une collectivité publique ; il concerne donc :

-  les agents publics, titulaires ou non, des trois fonctions publiques et de leurs établissements publics à caractère administratif ;

-  les personnels des établissements publics ou des entreprises publiques à caractère industriel et commercial, dont la liste est fixée par décret et qui comporte actuellement 52 organismes ;

-  les personnels des organismes publics ou privés dont le budget de fonctionnement est financé à plus de 50 % par des fonds publics.

Il apparaît ainsi que le texte n'a pas suivi l'évolution de la structure administrative française : n'y sont mentionnés ni les régions, ni les établissements publics de coopération entre les collectivités locales.

Dans son rapport, le Conseil d'Etat a souligné par ailleurs que la réglementation sur les cumuls d'activité était inadaptée pour les agents à temps non complet. A ce égard, il faut souligner que la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale a utilement assoupli l'interdiction de cumuler une activité publique avec une activité privée pour les agents à temps non complet pour lesquels la durée du travail est inférieure à la moitié de la durée légale ou réglementaire. Ces derniers pourront être autorisés à exercer à titre professionnel une activité privée lucrative dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. Le rapporteur souhaite que ce décret intervienne rapidement.

Le principe de l'interdiction d'exercice d'une activité privée à titre professionnel et lucratif, inscrit dans le décret-loi du 29 octobre 1936 est assorti de trois types de dérogations :

-  La production d'_uvres scientifiques, littéraires ou artistiques : ces activités ne sont pas soumises à autorisation et les fonctionnaires concernés sont en droit d'en retirer une contrepartie financière. L'exercice de ce droit comporte toutefois certaines contraintes : l'agent ne doit pas être amené, dans le cadre de cette activité, à acquérir la qualité de commerçant, incompatible avec la qualité de fonctionnaire ; il est tenu au respect des obligations de discrétion professionnelle et de réserve qui s'imposent à tout agent public et l'_uvre ne doit pas être réalisée pendant le temps de service avec les moyens de l'administration ou avec les connaissances acquises dans le cadre des fonctions administratives ;

-  Les enseignements, expertises ou consultations, effectuées sur la demande d'une autorité administrative ou judiciaire ou sur autorisation du chef de service. Ces activités, dont on relèvera qu'elles ne sont pas ouvertes aux agents à temps partiel, ne doivent pas être exercées contre l'Etat ou la collectivité concernée ;

-  L'exercice d'une profession libérale découlant de la nature des fonctions constitue le dernier type de dérogation. Celle-ci n'est ouverte qu'aux membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement et de l'administration des beaux-arts. Elle est naturellement fermée aux agents à temps partiel.

L'équilibre dans l'exercice des facultés de cumul semble en la matière particulièrement délicat à instaurer. En effet, il s'agit ici de concilier le souci de bonne exécution du service, le respect d'une déontologie par l'agent public avec la valorisation à l'extérieur des compétences des agents publics et l'enrichissement que peut constituer une activité privée pour la qualité du travail d'un agent. La loi n° 99-595 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, en ouvrant la possibilité aux fonctionnaires appartenant au service public de la recherche de créer ou apporter leur concours à une entreprise de valorisation de leurs travaux de recherche sans être mis en disponibilité et en leur évitant de tomber sous le coup des dispositions pénales relatives à la prise illégale d'intérêts, constitue un bon exemple des enjeux que revêtent ces « passerelles » entre les sphères publique et privée. Dans cette optique, le Conseil d'Etat propose de remédier à certaines rigidités en autorisant expressément les agents publics à effectuer des missions auprès d'organisations internationales intergouvernementales ou d'Etats étrangers.

La faculté de cumul avec l'exercice de professions libérales peut conduire cependant à certains abus. Sans doute sont-ils marginaux mais, comme le souligne le Conseil d'Etat, « pour certains professeurs d'université, semble-t-il, l'activité principale est devenue accessoire et vice-versa : ils exercent d'abord une activité libérale, sur laquelle ils prennent quelques heures pour donner leur enseignement de professeur d'université. »

Afin de réfréner ces abus, le Conseil d'Etat a, dans un premier temps, proposé deux modifications : d'une part, contraindre les professeurs souhaitant exercer cette faculté de cumul à en faire la déclaration au président de l'université, qui pourra s'opposer, à tout moment, dans l'intérêt de la bonne exécution du service, à la poursuite de cette activité privée ; d'autre part, leur interdire de recevoir de l'université une rémunération au titre des heures supplémentaires.

Le Gouvernement a annoncé qu'un projet de réforme de la réglementation applicable aux cumuls d'activités et de rémunérations des agents publics était en cours d'élaboration. Le rapporteur souhaite vivement que sa mise en _uvre intervienne prochainement.

Bien que relevant d'une logique très différente de celle qui justifie la limitation du cumul d'activités publiques, le rapporteur souhaite évoquer ici la question de la situation des agents publics exerçant un mandat politique.

Le décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions de fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions prévoit ainsi le détachement du fonctionnaire « pour exercer les fonctions de membre du Gouvernement ou une fonction publique élective lorsque cette fonction comporte des obligations empêchant d'assurer normalement l'exercice de la fonction ». De même le détachement est-il prévu pour le fonctionnaire, « maire d'une commune de plus de 10 000 habitants, ou adjoint au maire d'une commune de plus de 30 000 habitants, président ou vice-président ayant délégation de l'exécutif du conseil général, président ou vice-président ayant délégation de l'exécutif du conseil régional. En application de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984, le fonctionnaire ainsi placé en détachement continue de bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite et il est obligatoirement réintégré dans son corps d'origine à l'expiration de son détachement.

La question de l'aménagement de ce dispositif a fréquemment été soulevée. Ainsi le livre blanc du cinquantenaire de l'ENA propose de placer en situation de disponibilité les fonctionnaires élus à des mandats politiques importants, « l'intéressé devant choisir entre la fonction publique et sa carrière politique, à sa première réélection », ce qui paraît intéressant. De même l'Assemblée nationale avait-elle eu à connaître, lors de la première lecture du projet de loi ordinaire relatif au cumul des mandats le 28 mai 1998, de plusieurs amendements visant à substituer la position de disponibilité à celle du détachement pour le fonctionnaire exerçant certaines fonctions électives.

Comme le reconnaissait M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, ce sujet « pose un problème réel : l'égalité de nos concitoyens devant le suffrage et la possibilité d'exercer des mandats d'élus selon qu'ils appartiennent au secteur privé ou au secteur public » et il apparaît indispensable de trouver des solutions si l'on veut garantir la diversité des origines socioprofessionnelles des élus et éviter une parfaite confusion des rôles entre la haute administration et les élus.

L'an dernier le rapporteur a suggéré un ensemble de mesures pour « dynamiser » la gestion de la fonction publique dans son ensemble. Il a ainsi mis l'accent sur la nécessité de promouvoir la mobilité entre les trois fonctions publiques, mais également avec les fonctions publiques des autres Etats membres de l'Union européenne, par la mise en _uvre rapide du détachement européen.

Par ailleurs, il a souligné la nécessité de mieux sanctionner les résultats des agents, l'absence de sanction, positive comme négative, débouchant sur une démotivation des fonctionnaires et un le développement d'un service public de moindre qualité. La refondation du régime des rémunérations accessoires doit aller dans ce sens. En outre, la rénovation du système de notation et la mise en _uvre effective du pouvoir disciplinaire apparaissent nécessaires.

La notation est, en principe, la base de la promotion des fonctionnaires. L'article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 laisse à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer d'en fixer le régime. Ce décret n'étant pas intervenu à ce jour, c'est le décret n° 59-308 du 14 février 1959 relatif à la notation et à l'avancement des fonctionnaires de l'Etat qui règle les modalités de la notation des fonctionnaires de l'Etat.

Ces dispositions, qui privilégient la notation au détriment de l'évaluation, ont été source de nombreuses dérives, comme l'inflation de notes chiffrées dépourvues de tout sens. Une réforme du dispositif est indispensable pour ne plus considérer la notation comme un exercice théorique, mais comme un instrument privilégié de motivation des agents. Des réflexions ont été entreprises sur le sujet, notamment par le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics. Plusieurs pistes paraissent intéressantes. D'une part, pour assouplir et moderniser les procédures de notation, il faut actualiser les critères de notation et généraliser l'entretien préalable à l'établissement de la notation. Cet entretien d'évaluation doit permettre d'apprécier les résultats obtenus au regard d'objectifs fixés au préalable de façon concertée entre l'agent et son supérieur hiérarchique et contribuer à une meilleure gestion prévisionnelle des carrières. D'autre part, le lien notation-carrière pourrait être renforcé.

La mise en _uvre effective du pouvoir disciplinaire est également un élément clé pour mieux assurer la sanction des résultats individuels des fonctionnaires. Dans ses précédents rapports, votre rapporteur s'était interrogé sur les conditions d'application de ce pouvoir au regard des éléments statistiques qui lui avaient été communiqués. Les données disponibles sur les sanctions disciplinaires prononcées en 2000 sont de nature à renouveler cette interrogation. Au cours de l'année 2000, 4 607 sanctions ont été prononcées contre 5 024 en 1999 et 5 194 en 1998, soit une baisse de plus de 11 %. Comme pour les années précédentes, on peut constater la prévalence très nette des sanctions les plus faibles.

Au-delà de ces mesures, le rapporteur estime qu'une réflexion doit être engagée sur la haute fonction publique.

Dans le cadre de la modernisation de la gestion des ressources humaines, celle de l'encadrement supérieur revêt un caractère essentiel comme en témoignent les réformes entreprises dans ce domaine par plusieurs pays, tels que l'Italie ou la Belgique. La haute fonction publique française souffre d'une certaine désaffection qui se traduit par une migration accrue de ses membres vers le secteur privé dans des conditions insatisfaisantes. Dans un futur proche, l'Etat risque de se retrouver sans le personnel hautement qualifié dont il a besoin. Des nouvelles modalités de gestion de la haute fonction publique doivent ainsi être mises en _uvre

Comme cela a été souligné précédemment, l'attractivité des concours de la fonction publique risque de décroître dans un contexte de croissance économique. Si le nombre de candidats aux concours de l'Ecole nationale d'administration a cessé de diminuer depuis 1999, tel n'est pas le cas pour les concours des IRA. Surtout, on constate que les hauts fonctionnaires désertent leurs administrations pour le secteur privé. Ainsi le premier président de la Cour des comptes, M. François Logerot notait que les membres de la cour la quittaient de plus en plus tôt pour ne plus y revenir.

La migration vers le secteur privé n'est pas forcément en soi une mauvaise chose pour l'administration ; elle peut, dans certains cas, bénéficier d'un retour d'expérience. Encore faut-il qu'elle soit encadrée correctement pour éviter tout risque de corruption des fonctionnaires concernés. Or, comme l'a souligné le service central de la corruption dans son dernier rapport d'activité de 2000, si l'encadrement juridique du pantouflage est théoriquement strict et sera prochainement renforcé, le contrôle déontologique connaît d'importantes limites.

· En vertu des dispositions statutaires applicables aux trois fonctions publiques, un fonctionnaire qui a cessé définitivement ses fonctions ou qui a été mis en disponibilité ne peut exercer certaines activités privées dans deux cas :

-  lorsqu'il a été au cours des cinq dernières années précédant la cessation définitive de ses fonctions ou sa mise en disponibilité, chargé, soit de surveiller ou contrôler l'entreprise dans laquelle il souhaite travailler, soit de passer des marchés ou contrats avec cette entreprise ou d'exprimer un avis sur de tels marchés ou contrats ;

-  lorsqu'il souhaite exercer des activités lucratives, salariées ou non, dans un organisme ou une entreprise privée, ou des activités libérales qui, par leur nature ou leurs conditions d'exercice, portent atteinte à la dignité de ces anciennes fonctions ou risquent de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service.

La durée d'application de ces interdictions est soit celle de la disponibilité, soit une durée de cinq années à compter de la cessation des fonctions. Ces interdictions s'appliquent aux fonctionnaires, mais également aux agents non titulaires de droit public et aux collaborateurs de cabinet cessant leurs fonctions ou sollicitant une mise en congé sans rémunération.

Lorsqu'un fonctionnaire, cessant d'exercer définitivement ses fonctions ou partant en disponibilité, souhaite exercer une activité privée, l'administration doit saisir la commission de déontologie dont il relève, afin que cette dernière lui donne son avis sur la compatibilité de l'activité souhaitée avec les règles statutaires. L'administration n'est pas tenue de suivre l'avis de la commission, mais doit l'informer des suites qu'elle entend lui réserver.

Le projet de loi de modernisation sociale qui devrait être adopté en décembre prochain permettra d'aligner le droit de la fonction publique sur la notion pénale de prise illégale d'intérêts (). Ainsi, l'interdiction pour les fonctionnaires d'exercer certaines activités privées s'appliquera non seulement en cas de cessation définitive des fonctions et de disponibilité, mais aussi en cas de détachement, de position hors cadres, de mise à disposition ou d'exclusion temporaire de fonctions tandis que le contrôle des trois commissions de déontologie portera sur l'ensemble de ces cas. L'encadrement juridique du pantouflage sera donc plus complet, mais le contrôle des commissions de déontologie apparaît illusoire.

Le service central de la corruption a mis en évidence un certain nombre de ces lacunes :

-  La Commission de déontologie de la fonction publique d'Etat n'est pas saisie dans tous les cas, où elle devrait l'être ; il peut arriver par exemple que le fonctionnaire, qui part en disponibilité ou cesse définitivement d'exercer ses fonctions, décide d'exercer une activité privée au bout d'un certain temps sans le mentionner à son administration.

-  Elle n'est pas en mesure d'effectuer son travail correctement. Elle est tributaire des informations que veulent bien lui fournir les administrations et souffre d'un déficit d'information en amont comme un aval. Elle dispose de trop peu de temps (deux mois), pour se livrer à un examen approfondi des dossiers. De plus, alors qu'elle est saisie d'un nombre croissant de dossiers, elle les traite tous sur un pied d'égalité, alors qu'il conviendrait qu'elle cible son contrôle sur les fonctionnaires appartenant aux corps de fonctionnaires de conception.

-  Enfin, la Commission rend un grand nombre d'avis de compatibilité sous réserve, or elle n'a pas les moyens de contrôler respect de ces réserves.

On ajoutera qu'il est étonnant que sur 1 227 avis en 2000, la Commission de déontologie n'ait rendu que 16 avis d'incompatibilité, alors même que le Journal Officiel fait mention de cas de migrations de hauts fonctionnaires vers le secteur privé qui peuvent sembler suspects.

· Dans son rapport, le service central de la corruption propose une série de mesures intéressantes pour renforcer le contrôle du pantouflage. Il invite d'abord l'administration à assurer une application stricte des règles relatives aux régimes disponibilité, afin d'éviter leur cumul indéfini pour pantoufler tout en restant fonctionnaire. Il appelle les autorités hiérarchiques à s'impliquer davantage dans le contrôle du pantouflage, en se livrant à une analyse fine des dossiers suivis par les fonctionnaires souhaitant partir dans le privé, et prône l'instauration d'un véritable suivi de la carrière privée des pantoufleurs. Enfin, il suggère à la Commission de déontologie de concentrer ses investigations sur les dossiers qui posent véritablement problèmes et de publier ses avis. Une commission d'enquête sur la question du pantouflage pourrait également être mise en place.

· Plusieurs explications ont été avancées au rapporteur pour expliquer la migration des hauts fonctionnaires vers le secteur privé : selon M. Anicet le Pors, ancien ministre de la fonction publique, elle trouverait son origine dans le triomphe de la logique « manageuriale » et le déclin corrélatif du sens de l'intérêt général ; on n'entre plus désormais dans la haute fonction publique « comme dans les ordres » de la République, selon Mme Laurence Giovacchini, du service central de la prévention de la corruption ; le pantouflage offre aux fonctionnaires l'opportunité d'effectuer une seconde carrière et permet de décongestionner des corps au sein desquels les possibilités de promotions sont problématiques, en raison du poids des nominations au tour extérieur. D'autres raisons peuvent expliquer la désaffection dont souffre la haute fonction publique : un différentiel de rémunération trop important par rapport au secteur privé et un sentiment d'impuissance après quelques années passées à servir l'Etat.

Il faut donc faire preuve d'innovation et mettre en _uvre un statut spécifique pour les hauts fonctionnaires de l'Etat, qui permette d'assurer une gestion dynamique des postes d'encadrement et d'ouvrir l'accès à ces postes à des personnes venant du secteur privé en raison de leur compétence spécifique ou de leur expérience professionnelle. Les mesures déjà entreprises (généralisation des statuts d'emplois en service déconcentrés, décloisonnement des viviers d'accès aux emplois de direction, NBI cadre) sont intéressantes, mais elles ne vont pas assez loin. Par ailleurs, si des concours de troisième voie existent pour l'accès à l'ENA et aux IRA, ils ne permettent pas véritablement d'ouvrir les postes d'encadrement de la fonction publique à des personnes extérieures à l'administration. Les candidats des troisièmes concours sont défavorisés par rapport aux jeunes des concours externes pour les épreuves de sortie. Ils doivent, dans certains cas, accepter des conditions matérielles moins favorables. La reprise de leur expérience professionnelle pour leur reclassement indiciaire à la sortie de l'école est très partielle ; elle est équivalente à quatre années pour les élèves de l'ENA et à deux années pour les élèves des IRA. Enfin, compte tenu de la moyenne d'âge des personnes issues des concours de troisième voie, il faudrait envisager d'assimiler leur expérience professionnelle aux années de service public requises pour l'accès aux postes d'encadrement.

Le système des emplois « à sa discrétion » permet actuellement au Gouvernement de nommer les personnes de son choix sur environ 700 postes de direction, à la frontière du politique et de l'administratif et de les révoquer librement. Il peut s'agir de fonctionnaires, alors placés en position de détachement, ou de non fonctionnaires, sous réserve qu'ils remplissent les conditions générales d'accès à la haute fonction publique.

Ce système pourrait être aménagé et élargi à l'ensemble des emplois supérieurs de direction et d'inspection (en dehors des postes de magistrats), qu'il conviendrait de définir avec précision. Les titulaires de ces emplois, qu'il s'agisse de fonctionnaires, placés en position de détachement ou de personnes du secteur privé, bénéficieraient d'un contrat spécifique d'une durée limitée, dans lequel il s'engagerait au respect d'objectifs déterminés. Leur rémunération comporterait une part variable importante, environ 40 %, dont le versement dépendrait de la réalisation des objectifs prévus. Il pourrait être mis fin à leur contrat avant son échéance en cas de prestations insuffisantes.

Une proportion de ces postes devrait être réservée aux personnes venant du secteur privé, pour faire bénéficier l'administration de l'apport d'énergies et d'expériences nouvelles. Leur contrat devrait également comporter des « clauses de déontologie » sur le modèle des clauses de non concurrence. Enfin, on pourrait concevoir que les nominations à l'ensemble des postes d'encadrement soient soumises pour avis à une commission comprenant des représentants de l'administration et du personnel.

Améliorer la qualité du service rendu aux usagers constitue l'un des principaux objectifs de la réforme de l'Etat. La rénovation de la fonction publique doit permettre d'y concourir, mais il importe également de replacer les usagers au c_ur du service public : comme le soulignait le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Michel Sapin, « ce n'est pas au citoyen de démêler l'écheveau administratif, c'est à l'administration de s'adapter en permanence aux besoins, aux exigences du citoyen ».

La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a marqué à cet égard une étape importante. Si les décrets généraux d'application de ce texte ont été publiés en juin 2001, en revanche les décrets devant permettre la mise en _uvre de ses articles 21 et 22, qui concernent le régime des décisions implicites de rejet et d'acceptation, n'ont pas encore tous été pris. Le rapporteur ne peut qu'inviter le Gouvernement à les mettre en _uvre rapidement.

Parmi les autres initiatives entreprises pour replacer le citoyen au c_ur du service public, le rapporteur tient à souligner l'importance de la politique de simplification des démarches administratives et le potentiel offert par le développement de l'administration électronique.

La simplification des démarches administratives constitue une impérieuse nécessité. Elle a très fortement progressé ces dernières années, sous l'impulsion de la commission pour les simplifications administratives (COSA) et du comité interministériel de la réforme de l'Etat.

Créée par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998, la COSA, a pour mission générale d'instruire les plans annuels de simplifications administratives que les ministères sont tenus de lui remettre au terme du décret du 2 décembre 1998, après avis de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat. Les simplifications proposées par les ministères doivent concerner les procédures présentant les difficultés pratiques les plus importantes pour les usagers ou de nature à décourager le développement des initiatives dans le secteur artisanal et industriel ; une attention particulière doit être portée aux populations rencontrant les plus grandes difficultés d'intégration.

A l'issue de la phase d'instruction, la COSA arrête la liste des mesures de simplification envisagées. Ainsi lors de la réunion du 11 janvier 2001, une dizaine de mesures, telles que l'allégement de la procédure d'acquisition de la nationalité française par décision de l'autorité publique, l'allongement de la durée de validité (de cinq à dix ans) des passeports ou le renouvellement par correspondance des titres, ont été validées.

Au-delà des mesures de simplification opérées sous l'égide de la COSA, d'importantes actions de portée générale ont été décidées dans le cadre du comité interministériel de la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre 2000.

-  La suppression de la fiche individuelle d'état civil et de nationalité et de la fiche familiale d'état civil par le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 a mis fin à une pratique contraignante pour les usagers comme pour les services. Pour justifier de leur état civil et de leur nationalité, les citoyens peuvent désormais produire l'original ou la copie d'autres documents (livret de famille, carte nationale d'identité et passeport), certaines démarches restant cependant soumises à des règles particulières. En outre le décret du 26 décembre 2000 a également supprimé l'obligation d'attestation du domicile par la production de justificatifs, sauf dans un certain nombre de procédures limitativement énumérées : désormais les usagers établissent leur lieu de résidence principale par la rédaction d'une simple attestation sur l'honneur.

Il faut souligner que les missions de la COSA ont été élargies par le décret n° 2001-452 du 25 mai 2001 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs. Celle-ci est désormais chargée d'homologuer tous les formulaires administratifs élaborés par les administrations de l'Etat avant leur mise à disposition direct du public et par Internet. Dans ce cadre, elle peut formuler des demandes de simplification de forme comme de fond et doit procéder à l'examen des pièces justificatives demandées aux usagers dans ces formulaires. En particulier, elle doit veiller à ce que ne soient pas à nouveau exigées des pièces déjà détenues par l'autorité administrative qui en demande la fourniture ou qui ne comportent que des mentions relatives à des informations déjà en possession de l'administration.

La politique de simplification a donc pris une nouvelle ampleur. Il importe de la poursuivre, plusieurs documents ne devraient plus pouvoir être demandés aux mairies, qu'il s'agisse des certificats d'hérédité ou des certificats de bonnes m_urs.

Les nouvelles technologies constituent un puissant levier pour améliorer la qualité du service rendu aux usagers en permettant à l'administration de moderniser ses méthodes de travail et d'offrir de nouvelles prestations. Le développement de l'administration électronique constitue l'une des priorités majeures du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI), lancé en janvier 1998. Cette stratégie a été depuis lors confortée par les décisions arrêtées à l'occasion de comités interministériels successifs, dont le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000.

Depuis 1997, d'importants progrès ont été réalisés : Internet devient progressivement un instrument de modernisation du fonctionnement interne de l'administration de l'Etat et les services en ligne à l'intention des usagers se multiplient. En 2001, plus de la moitié des postes informatiques de l'Etat disposent d'un accès à un service en ligne : messagerie, intranet, accès web. La mise en réseau des services de l'Etat s'est développée au travers de trois importantes réalisations : AdER, Vit@min et les systèmes d'information territoriaux (SIT). L'intranet AdER (Administration En Réseau) est une infrastructure de communication interadministrations qui fonctionne depuis mai 2000. Ouvert en novembre 2000,Vit@Min est un site extranet qui permet aux administrations centrales et aux services déconcentrés de partager des informations et de travailler en réseau sur les thèmes de la modernisation de l'administration. Les SIT sont des extranet des services de l'Etat dans les départements. Tous les départements en sont désormais dotés et la généralisation de ces systèmes est bien engagée pour les régions ainsi que les DOM-TOM.

Parallèlement, les services administratifs accessibles au public par Internet se sont multipliés. On dénombre aujourd'hui près de 4 200 sites publics. Un site portail de l'administration française (www.service-public.fr) est opérationnel depuis le 23 octobre 2000. Il constitue pour l'usager un point d'entrée unique, organisé autour de thèmes pratiques, vers l'ensemble des prestations administratives en ligne. Un moteur de recherche permet d'accéder à l'ensemble des ressources publiques. En juin 2001, ce site avait reçu environ 430 000 visites.

Le nombre de prestations en ligne s'est également développé. La mise en ligne gratuite des données publiques a été décidée en 1997 et s'étend progressivement. Plus de 60 % des formulaires administratifs existants sont disponibles sur Internet et des téléprocédures ont été introduites : la déclaration et le paiement de la TVA et la passation d'une annonce de marché public ou d'une annonce légale sont désormais possibles par Internet. Enfin, l'accès des citoyens aux services publics en ligne devrait être facilité par la mise à disposition de points d'accès publics à Internet. Le comité interministériel pour la société de l'information (CISI) a décidé, en juillet 2000, l'ouverture de plus de 7 000 points d'accès dans les lieux publics d'ici à 2003.

Les efforts réalisés doivent être confortés et amplifiés ; comme le soulignait Thierry Carcenac dans son rapport au Premier ministre « Pour une administration électronique citoyenne » du 19 avril 2001, une nouvelle étape doit être franchie : il s'agit désormais de relever le défi du passage des formulaires informatisés à la gestion de compte : le citoyen devrait pouvoir avoir accès à l'ensemble des données le concernant figurant dans les différents services de l'administration et devrait se contenter, lorsqu'il effectue une démarche sur Internet, de vérifier l'exactitude de ces éléments

Par ailleurs, il importe de faire accéder les collectivités territoriales à Internet. Les systèmes d'information territoriaux doivent être ouverts à l'ensemble des collectivités, alors que seulement 6 % le sont actuellement, tandis que la télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité, expérimentée dans quelques départements, devrait être généralisée. Enfin, il faut organiser l'accès des citoyens à l'ensemble des procédures gérées par les communes (permis de construire, plans locaux d'urbanisme).

L'Etat et son administration doivent être mieux contrôlés. A cet égard, la réforme de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 marque une avancée considérable, qui doit être confortée en donnant au Parlement davantage de moyens d'évaluation et en mettant fin au régime des fonds spéciaux.

Le 11 juillet 2000, notre collègue Didier Migaud a déposé une proposition de loi organique visant à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959 dont les méfaits ont été si souvent dénoncés ; une commission spéciale, présidée par le Président de notre assemblée, a instruit cette proposition et en a adopté une version profondément remaniée le 25 janvier 2001 ; après un examen assez consensuel entre les deux chambres, cette proposition est devenue la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 portant loi organique relative aux lois de finances.

Cette loi organique doit permettre de satisfaire deux objectifs principaux :

-  réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et la recherche d'une meilleure efficacité ;

-  renforcer le pouvoir budgétaire du Parlement.

Ce faisant, elle permettra au Parlement d'exercer un véritable contrôle sur l'administration.

· Aujourd'hui, l'efficacité de la dépense publique ne donne pas lieu à des engagements contrôlés, puisque les gestionnaires n'ont pas à rendre compte de leur action en mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens mobilisés. Le Parlement reste, en conséquence, cantonné dans une approche quantitative des budgets : il suit l'évolution du volume des crédits et leur taux de consommation. La nouvelle loi organique entend lui permettre de contrôler l'efficacité de l'administration en l'obligeant à s'engager sur la réalisation de résultats concrets.

Les crédits seront regroupés au sein de programmes constituant l'unité de spécialité budgétaire. Des projets annuels de performance devront être joints au projet de loi de finances pour indiquer les résultats attendus pour chaque programme ; des rapports annuels de performance joints au projet de loi de règlement rendront compte de la réalisation de ces objectifs. Les programmes seront regroupés par missions interministérielles et unités de vote.

Au sein d'un programme, les gestionnaires disposeront d'une grande liberté pour redéployer les crédits entre les titres, puisque la répartition des crédits par nature de dépenses (les titres) ne sera qu'indicative. Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité des crédits : les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constitueront les plafonds des dépenses de cette nature. Ils ne pourront être majorés, mais pourront en revanche abonder des crédits des autres titres.

La globalisation jouera aussi pour les emplois budgétaires ; la loi de finances initiale déterminera un plafond d'emplois limitatifs par ministère. La répartition des emplois par programme, par corps et par catégories fournie en annexe du projet de loi de finances ne sera qu'indicative. La loi de règlement devra préciser ensuite la répartition des emplois effectifs, selon la présentation prévue en loi de finances, et devra expliquer les mesures justifiant les variations. Les travaux de l'observatoire de l'emploi public préfigurent cette nouvelle approche.

L'entrée en vigueur de la loi organique est étalée dans le temps, à partir du 1er janvier 2002 pour une application totale au 1er janvier 2005. Ce délai devra être utilisé par les administrations pour s'adapter aux nouvelles exigences qu'elle pose et, en particulier, pour généraliser le contrôle de gestion. A défaut d'une telle adaptation, la réforme serait vaine. Par ailleurs, l'amélioration de la connaissance quantitative et qualitative des emplois devra être poursuivie. En effet, l'autorisation budgétaire portera, s'agissant des dépenses de personnel, sur une masse salariale et sur un stock d'emplois exprimé de façon globale. Le compte rendu au Parlement de cette autorisation deviendra l'instrument essentiel du contrôle de la dépense.

Si la loi organique augmente les pouvoirs financiers du Parlement en élargissant sensiblement son droit d'amendement, elle lui donne également des moyens de contrôle accrus.

Elle prévoit ainsi d'améliorer son information, au stade de la préparation de la loi de finances comme au stade de l'exécution. Ainsi le rapport d'orientation budgétaire devra indiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs envisagés pour l'année suivante. L'article 49 fixe des délais impératifs en matière de questionnaires parlementaires, les réponses devant être adressées huit jours avant le premier mardi d'octobre. Les documents d'information devront être transmis cinq jours avant chaque débat à l'Assemblée nationale en première lecture. Des procédures d'information et d'avis sur l'exécution budgétaire sont aménagées.

Par ailleurs, la nouvelle loi organique augmente également les pouvoirs de la commission des finances, jusqu'alors définis essentiellement par l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374, du 30 décembre 1958, portant loi de finances pour 1959, dont les dispositions ne sont pas, pour autant, abrogées. L'article 57 de la loi organique prévoit en effet que, en sus de leurs pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place et de leur droit d'accès à tout renseignement et document d'ordre financier et administratif, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des commissions des finances auront ainsi la possibilité d'auditionner toute personne, les personnes sollicitées devant accepter de répondre aux questions, dès lors leur audition sera jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission des finances, et étant déliées du secret professionnel. L'article 59 ouvre, par ailleurs, aux présidents des commissions des finances, en cas de non-communication de renseignements demandés dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation, la possibilité de demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte, ce qui constitue une véritable innovation. Cette disposition a cependant fait l'objet d'une réserve d'interprétation par le Conseil constitutionnel selon laquelle seul le juge administratif pourra ordonner en référé à une personne morale investie de prérogatives de puissance publique la communication sous astreintes des informations demandées (DC du 25 juillet 2001). En outre, il faut souligner que l'article 60 prévoit que le Gouvernement devra répondre, par écrit et dans un délai de deux mois, aux observations qui lui auront été faites dans le cadre d'une mission de contrôle et d'évaluation.

Enfin, la loi organique tente de renforcer les liens entre le Parlement et la Cour des comptes qui, en vertu de l'article 47 de la Constitution, est chargée d'assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et dans le contrôle et l'application des lois de financement de la sécurité sociale. La collaboration entre la Cour et le Parlement s'exerce rappelons-le de plusieurs façons :

-  Le Premier président de la Cour peut, tout d'abord, communiquer aux commissions des finances des deux assemblées et aux commissions d'enquête parlementaires les constatations et observations faites par la Cour dans le cadre de son activité de contrôle de gestion. Depuis 2001, il doit communiquer aux premières ses communications aux ministres, après le délai de trois mois qui leur est laissé pour répondre. Il serait souhaitable que les présidents des commissions des finances destinataires de ces observations les communiquent aux rapporteurs pour avis des autres commissions lorsqu'elles concernent le ministère dont ils sont chargés d'étudier le budget.

-  Les commissions des finances ou d'enquête peuvent demander à la Cour de procéder à des enquêtes particulières sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

-  Le rapport public annuel, de même que les rapports publics particuliers consacrés à un thème unique et publiés depuis 1991, sont de plus déposés chaque année au Parlement et remis au Président de la République.

-  Par ailleurs, la Cour établit, chaque année, pour le Parlement, un rapport sur l'exécution des lois de finances de l'année précédente. Ce rapport est transmis au Parlement au mois de juillet.

L'article 58 de la nouvelle loi organique redéfinie les obligations que comporte la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes. Outre la production de nouveaux rapports relatifs aux lois de finances et aux lois de règlement et la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat, la Cour des comptes devra répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur général des commissions des finances. Par ailleurs, les enquêtes demandées par les commissions des finances devront être rendues dans les huit mois. Cependant, la portée de l'article 58 a été considérablement diminuée par le Conseil constitutionnel sa décision du 25 juillet 2001 précitée. En effet, le Conseil a d'abord émis une réserve d'interprétation sur la portée des nouvelles obligations imposées à la Cour à l'égard du Parlement. Il a estimé qu'elles devaient être interprétées à la lumière du dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution, lequel prévoit également que la Cour assiste le Gouvernement, et qu'il appartiendrait donc à la Cour de faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs. Cette latitude donnée à la Cour s'exercera, en particulier, sur la tenue du délai de huit mois pour rendre une enquête. En outre, le Conseil a censuré la disposition soumettant aux commissions des finances du Parlement, le programme des contrôles de la Cour, au motif qu'elle portait atteinte à l'indépendance de cette juridiction.

Si la loi organique renforce le pouvoir de contrôle du Parlement sur l'administration, on peut regretter que les pouvoirs consentis aux membres de la commission des finances, président, rapporteur général et rapporteurs spéciaux, n'aient pas été étendus aux présidents et rapporteurs pour avis des autres commissions ou que ceux-ci n'y aient pas été associés.

Il faut rappeler que le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, dont M. Laurent Fabius était président et M. Didier Migaud rapporteur, avait critiqué la lecture restrictive faite des dispositions de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374, du 30 décembre 1958, portant loi de finances pour 1959 () précitée, conduisant à priver les rapporteurs pour avis d'un pouvoir d'investigation sur pièces et sur place. Ainsi ce groupe suggérait de modifier : « à l'occasion de la prochaine loi de finances, l'ordonnance du 30 décembre 1958, afin d'étendre les pouvoirs des rapporteurs spéciaux aux rapporteurs pour avis budgétaires des autres commissions permanentes. Rapporteur spécial et rapporteur pour avis pourraient travailler conjointement sur chaque opération de contrôle. L'isolement serait rompu par le caractère collectif de la démarche et la motivation renforcée surtout si, comme il sera suggéré ci-après, dans une perspective de renforcement de la transparence et de la démocratie, il était possible d'associer un rapporteur spécial appartenant à la majorité et un rapporteur pour avis membre de l'opposition ou l'inverse ».

· En outre, les moyens de contrôle et d'évaluation du Parlement devraient être encore accrus.

A la suite du rapport du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, qui avait constaté l'insuffisance des moyens dont souffrait le Parlement et regretté le caractère embryonnaire des relations qu'il entretenait avec la Cour des comptes, notre assemblée a créé, le 3 février 1999, une mission d'évaluation et de contrôle au sein de la commission des finances (MEC). Co-présidée par un membre de la majorité et de l'opposition et composée de membres de la commission des finances désignés par les différents groupes politiques, la MEC est reconstituée à chaque début de session parlementaire. Elle a incontestablement fourni un travail de qualité avec l'aide de la Cour des comptes qui, sans intervenir dans le déroulement de ses auditions, aide à les préparer et les commente a posteriori. Le premier Président de la Cour, M. François Logerot a ainsi souligné l'importance du travail d'investigation menée dans le cadre du rapport relatif au recouvrement de l'impôt présenté par M. Didier Migaud en juillet 2000 (), dont les conclusions ont mis à jour certains des dysfonctionnements de l'administration fiscale. Cependant, la MEC ne dispose pas des moyens humains et budgétaires suffisants pour assurer une évaluation de l'ensemble des politiques publiques. Elle s'appuie sur les administrateurs de la commission des finances et, si elle peut théoriquement recourir à des professionnels de l'évaluation par l'intermédiaire de la commission des finances, elle n'a pas usé de cette possibilité. Par ailleurs, même si les rapporteurs pour avis des commissions permanentes ont pu participer aux travaux de mission et si rien n'interdit qu'ils puissent éventuellement être désignés rapporteur sur les sujets qui les concerne, la MEC reste, en pratique, l'organe de la commission des finances.

D'autres voies doivent donc être envisagées pour permettre au Parlement de disposer d'une véritable capacité d'évaluation des politiques publiques. Le renforcement des liens institutionnels entre le Parlement et la Cour des comptes, voire le rattachement de la Cour au Parlement, pourrait être une première solution s'inspirant du modèle anglais ; la création d'un véritable organe d'évaluation au sein du Parlement, sur le modèle américain, constituerait également une possibilité.

Le système britannique est souvent cité comme un modèle. L'évaluation des politiques publiques est assurée à la Chambre des communes par une Commission parlementaire de contrôle des comptes publics, qui fait partie des commissions chargées du contrôle du Gouvernement. Celle-ci travaille en étroite symbiose avec le National Audit Office (NAO). Cet organe indépendant, doté d'un personnel nombreux (presque 1 000 personnes) et qualifié, a été créé en 1983 avec pour mission de renforcer le contrôle parlementaire sur l'utilisation des fonds publics. Son budget est arrêté par le Parlement et il est placé sous l'autorité d'un « contrôleur et auditeur général », nommé par la Reine sur proposition de la Chambre des communes. Le NAO, qui assure le contrôle des comptes publics et l'évaluation des politiques publiques, ne reçoit pas d'instructions de la Chambre des communes. S'agissant de l'évaluation des politiques publiques, son responsable choisit lui-même les sujets de recherche et décide seul du contenu des rapports. Cependant, dans les faits, il se met d'accord avec la commission de contrôle des comptes publics.

Le NAO établit une quarantaine de rapports par an sur le coût et le rendement des services publics. Chacun de ces rapports est présenté à la commission qui l'utilise pour auditionner les responsables du ministère ou de l'organisme contrôlé. De plus, le NAO prépare, pour le président, un résumé du rapport et une liste de questions à poser. Le contrôleur et auditeur général assiste à chaque réunion en tant que conseiller technique, avec l'équipe qui a rédigé le rapport. Le rapport de la commission est rédigé par le NAO. Il contient des recommandations de réforme, auxquels le Gouvernement répond dans les « notes du Trésor » qui sont majoritairement suivies.

La Cour des comptes est, certes, une juridiction financière qui consacre l'essentiel de son activité au contrôle de la régularité des opérations écrites dans les comptabilités publiques, mais elle pratique sur les collectivités publiques de son ressort des investigations qui s'assimilent à de véritables audits de performance. Sur le modèle britannique, il serait envisageable de renforcer son rôle d'évaluation des politiques publiques et de la rattacher au Parlement ou de renforcer ses liens avec lui par une révision constitutionnelle. Il conviendrait de définir ensuite les modalités selon lesquelles la Cour remplirait sa mission d'évaluation pour le compte du Parlement et, en particulier, comment serait opéré le partage de son programme de travail entre les deux chambres Si l'organisation interne de chaque assemblée restait inchangée, il faudrait éviter que seules les commissions des finances puissent lui commander des travaux ; la Cour devrait pouvoir répondre également à des demandes de concours des rapporteurs pour avis ou d'autres parlementaires. Ces demandes seraient arbitrées par la conférence des présidents de chaque assemblée. Comme le soulignait, le premier président de la Cour des comptes, M. François Logerot, le succès du système britannique repose sur sa tradition de bipartisme qui empêche que l'organe de contrôle soit instrumentalisé. Il est évident que l'opposition de chaque assemblée devrait également avoir son mot à dire sur le programme de travail de la Cour.

On pourrait également envisager de doter chaque assemblée d'un organe d'évaluation très puissant sur le modèle du General Accounting Office (GAO) américain. A condition de réviser la constitution, il pourrait prendre la forme d'une commission permanente. Aux Etats-Unis, le GAO est une agence d'évaluation qui travaillent pour les deux chambres du Congrès. Cependant, l'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a montré l'impossibilité d'assurer le fonctionnement d'un organe commun aux deux chambres du Parlement.

Actuellement régis par l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, les fonds spéciaux, communément appelés « fonds secrets », ont une origine ancienne. Déjà sous l'Ancien Régime, existaient des « ordonnances au comptant » ou des « acquis au comptant » qui permettaient d'employer des fonds sans aucun contrôle. Dès le début de la Restauration, alors que les premiers fondements du régime parlementaire se mettaient en place, sont apparues « les dépenses secrètes de police, dont l'emploi était secret. Depuis, l'existence des fonds secrets s'est pérennisée...

Censés financer des opérations secrètes pour assurer la sécurité de la France et bénéficiant à ce titre d'un régime complètement dérogatoire aux règles budgétaires et comptables, les fonds spéciaux ont, en réalité, alimenté les dépenses les plus diverses : dépenses de fonctionnement courant des services du Premier ministre et de l'ensemble des cabinets, rémunérations de personnel, avec le versement de primes défiscalisées aux collaborateurs des ministres, dépenses privées des plus hautes autorités de l'Etat, financement d'activités politiques ; les fonds spéciaux ont ainsi soutenu une presse favorable aux gouvernements en place et les partis politiques et les campagnes électorales en ont largement bénéficié avant que les lois sur la transparence financière de la vie politique n'empêchent cet usage. Dans son ouvrage, « L'argent caché », Jean-Noël Jeanneney dresse un tribunal pittoresque mais édifiant des multiples usages de ces fonds.

A la suite de la note que lui a adressée le premier président de la Cour des comptes sur la question des fonds spéciaux, le 19 octobre dernier, le Premier ministre a annoncé que le Gouvernement présenterait des amendements pour réformer ces fonds dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002. Afin de renforcer la transparence de l'Etat, le rapporteur estime qu'il est indispensable de mettre fin à ce système, qui ne paraît pas se justifier, même pour assurer le financement d'opérations secrètes liées à la sécurité de notre pays.

Autrefois les fonds spéciaux étaient inscrits dans différents budgets ministériels ; depuis la loi du 27 avril 1946 précitée, ils sont exclusivement imputés au chapitre 37-91 des services généraux du Premier ministre, qui les met à disposition de leurs utilisateurs. La nomenclature du chapitre 37-91 comporte trois lignes budgétaires :

-  l'article 10, paragraphe 10, « fonds spéciaux du Gouvernement » ;

-  l'article 20, « Fonds spéciaux à destination particulière », se subdivise en deux : le paragraphe 10 : « Dépenses de la direction générale de la sécurité extérieure » reçoit la plus grosse partie de la dotation (58 % en 2000), environ le double de celle du paragraphe 20 : « Dépenses diverses » (32 %) en 2000.

En application de l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, les crédits affectés aux dépenses sur fonds spéciaux ne peuvent être ordonnancés à l'avance que pour une période de trois mois au maximum Les crédits du chapitre 37-91 font l'objet d'ordonnancements, en général mensuels, du secrétariat général du Gouvernement ; cependant, pour les dépenses de la DGSE, le nombre d'ordonnances est habituellement supérieur et variable selon les années du fait des ouvertures de crédits supplémentaires ou des « avances » consenties à partir des autres lignes. Les crédits de l'article 10 (Fonds spéciaux à destination particulière) donnent lieu à virements sur un compte de dépôt ouvert à la paierie générale du Trésor au nom du Premier ministre ; ceux de l'article 20 (DGSE et dépenses diverses) viennent alimenter deux comptes à la Banque de France, ouverts respectivement au nom de la DGSE et du Premier ministre.

L'utilisation effective des fonds spéciaux est confiée aux délégataires du Premier ministre (le directeur et le chef du cabinet, le secrétaire général du gouvernement et deux de ses collaborateurs). Le Premier ministre est libre de décider de l'affectation des fonds inscrits aux articles 10, « Fonds spéciaux à destination particulière » et 20 § 20 « Dépenses diverses » ; ses délégataires les répartissent en fonction des instructions reçues aux différents ministères, en fonctions de critères plus ou moins objectifs, ainsi qu'à la présidence de la République. En pratique, chaque mois, les chefs de cabinet des ministres viennent retirer les sommes qui sont destinées à leur ministère, qui leur sont remises en espèces et les répartissent à leur tour, notamment aux membres des cabinets ministériels. Les crédits destinés à la DGSE sont censés servir au financement d'informateurs et d'opérations extérieures ; toutefois, manifestement ils servent essentiellement à financer des dépenses courantes.

En dehors du cas particulier des fonds spéciaux destinés à la DGSE, les ministres doivent, en principe, rendre compte au chef du Gouvernement de l'usage qu'ils font des fonds spéciaux. Cette gestion est alors sanctionnée, en fin d'année ou au départ du ministre intéressé, par des décrets de quitus. Ces décrets doivent mentionner explicitement les provisions reçues, les sommes dépensées et les reliquats disponibles.

En pratique, les ministres ne rendent aucun compte de la gestion des fonds spéciaux et les décrets de quitus n'ont jamais été établis depuis l'origine. Les reliquats cumulés en cours d'année sont reportés sur l'année suivante jusqu'à la fin du mandat ministériel et, éventuellement, conservés après cette échéance ; un reliquat d'environ 15,5 millions d'euros (102 millions de francs) s'est constitué depuis 1997, mais le Premier ministre a promis de reverser ces fonds au budget de l'Etat.

Le tableau ci-après indique le montant des fonds depuis 1995 :

EVOLUTION DES FONDS SPÉCIAUX EN LOIS DE FINANCES INITIALES

(en millions d'euros et en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

PLF 2002

Chapitre 37-91 - Fonds spéciaux

68,85 M€ (451,6 MF)

64,76 M€ (424,77 MF)

60,18 M€ (394,78 MF)

60,18 M€ (394,78 MF)

60,03 M€ (393,78 MF)

60,03 M€ (393,78 MF)

60,03 M€
(393,78 MF)

60,03 M€
(393,78 MF)

Art. 10 - Fonds spéciaux du Gouvernement

7,67 M€ (50,3 MF)

7,61 M (49,9 MF€)

7,32 M€ (48,0 MF)

7,32 M€ (48,0 MF)

7,32 M€ (48,0 MF)

7,32 M€ (48,0 MF)

7,32 M€
(48,3 MF)

5,80 M€
(38,05 MF)

Art. 20. - Fonds spéciaux à destination particulière

61,18 M€ (401,3 MF)

57,14 M€ (374,8 MF)

52,85 M€ (346,7 MF)

52,85 M€ (346,7 MF)

52,70 M€ (345,7 MF)

52,70 M€ (345,7 MF)

52,70 M€
(345,7 MF )

54,23 M€
(355,73 MF)

§ 10 - Dépenses de la Direction générale de la sécurité extérieure

35,64 M€ (233,8 MF)

33,29 M€ (218,4 MF)

29,94 M€ (196,4 MF)

29,94 M€ (196,4 MF)

29,94 M€ (196,4 MF)

29,94 M€ (196,4 MF)

nc

nc

§ 20 - Dépenses diverses

25,52 M€
(167,4 MF )

23,89 M€ (156,7 MF)

22,91 M€ (150,3 MF)

22,91 M€ (150,3 MF)

22,76 M€ (149,3 MF)

22,76 M€ (149,3 MF)

nc

nc

Taux d'accroissement annuel (chapitre)

+ 1,5 %

- 6 %

- 7 %

-

- 0,25 %

-

-

-

Source : Lois de finances et projet de loi de finances pour 2002.

En raison de leur mode de gestion, les crédits des fonds spéciaux dérogent à la règle de la spécialité budgétaire. Ils échappent, par ailleurs, aux contrôles a priori applicables aux dépenses de l'Etat, aussi bien celui du contrôleur financier que celui du comptable public ; les délégataires du Premier ministre, ou les ministres pour la part qui leur est allouée, cumulent en fait les fonctions d'ordonnateur et de comptable. Enfin, l'utilisation des fonds spéciaux est hors du champ des contrôles externes, du Parlement comme de la Cour des comptes. Les crédits affectés à la DGSE font l'objet du contrôle exercé par la commission de vérification instituée par le décret du 19 novembre 1947. Cette commission est présidée par le premier président de la Cour des comptes et comprend, en outre, deux commissaires choisis parmi les membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes ou de l'inspection générale des finances. Comme le soulignait le premier président de la Cour des comptes, il peut sembler paradoxal que les fonds publics consacrés à des opérations couvertes par le secret défense fassent l'objet d'un contrôle externe, alors que ceux qui sont, pour une grande partie au moins, dévolus au fonctionnement courant de l'appareil gouvernemental échappent à toute vérification a posteriori.

Le contrôle parlementaire des fonds spéciaux se trouve enserré dans les dispositions de l'article 164 § IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, qui ont été reprises par la nouvelle loi organique sur ce point. Le contrôle sur pièces et sur place des présidents et rapporteurs des commissions des finances est exclu pour les sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat. En pratique, l'ensemble des fonds spéciaux s'est trouvé couvert par cette restriction.

Dans un communiqué de juillet 2001, le Premier ministre, dans un souci de transparence, a donné pour la première fois des indications sur la répartition des dotations des fonds spéciaux pour l'année courante (30,1 millions d'euros, soit 197,3 millions de francs au total, en crédits initiaux). Comme le souligne le président de la Cour des comptes dans sa note au Premier ministre sur la réforme des fonds spéciaux du 19 octobre dernier : « Des informations qui ont été données, on retiendra qu'un montant d'environ 130 millions de francs (19,8 millions d'euros) soit près du tiers de la dotation globale, est affecté à des dépenses de rémunération ou de fonctionnement qui ne se rattachent pas - au moins a priori - à des impératifs de sécurité extérieure ou intérieure de l'Etat, ni même à des interventions particulières assimilables à des « actes de Gouvernement » et pouvant de ce fait relever de procédures particulières échappant à tout contrôle

Le rapporteur estime en premier lieu qu'il doit être mis fin au système des fonds spéciaux par l'abrogation de l'article 42 de la loi du 11 avril 1946, dont les dispositions ne sont d'ailleurs pas respectées.

Le projet de loi de finances pour 2002 n'amorce qu'un début de réforme : le montant global des fonds spéciaux atteint, comme en 2001, près de 60 millions de francs (9,15 millions d'euros), mais la part affectée à la DGSE augmente.

Le premier président de la Cour des comptes suggère dans sa note de restreindre le périmètre des fonds spéciaux pour le limiter aux « actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de la Nation ou d'autres interventions exceptionnelles que le Premier ministre estimerait nécessaire à la sauvegarde des intérêts supérieurs du pays ». Il suggère que les autres crédits soient reclassés dans le budget ordinaire et soumis aux procédures comptables et budgétaires de droit commun.

Si le financement de certaines actions secrètes liées à la sécurité de la France nécessite une certaine souplesse de gestion, le rapporteur estime qu'il ne justifie pas l'existence du régime des fonds spéciaux actuels et qu'il convient de d'étudier si les mécanismes existant en matière de gestion publique ne pourraient pas apporter la souplesse exigée.

En second lieu, il considère qu'il faut réformer les modalités de contrôle des crédits destinés à la sécurité extérieure et intérieure de l'Etat en permettant aux parlementaires, de la majorité comme de l'opposition, de surveiller l'exécution de ces crédits. Une commission de contrôle composée de hauts magistrats (le premier président de la Cour des comptes, un membre du Conseil d'Etat et un membre de la Cour de cassation) et de parlementaires (trois sénateurs et trois députés) de la majorité comme de l'opposition devrait être instituée. Cette commission serait chargée de suivre l'exécution des crédits destinés aux opérations de la direction du renseignement militaire, de la direction générale de la sécurité extérieure, de la direction générale de la surveillance du territoire et de la direction générale des douanes et des droits indirects. Elle disposerait de pouvoirs étendus : elle pourrait notamment entendre tous les ministres ayant autorité sur les services relevant du champ de son contrôle ainsi que les directeurs de ces services et les autres personnes placées sous l'autorité de ceux-ci, mais également toute personne susceptible d'éclairer ses travaux ; ses membres seraient, par ailleurs, autorisés à connaître des informations classifiées dans le cadre de leur mandat. Les travaux de la commission seraient secrets, mais elle devrait remettre, chaque année, un rapport sur sa mission aux présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Enfin, il convient de profiter de la suppression des fonds spéciaux, pour créer un véritable statut pour les membres de cabinet ministériels. Dans sa note, le premier président de la Cour des comptes a proposé de donner une base réglementaire aux indemnités de cabinet et de fixer des maxima selon le type de fonctions exercées. Le rapporteur suggère, pour sa part, de réglementer l'ensemble de la rémunération des membres de cabinet afin d'en assurer une totale transparence. Ainsi les rémunérations des membres de cabinet devraient être fixées par référence à la rémunération totale du directeur d'administration centrale du ministère concerné et pourraient selon l'importance des fonctions exercées en représenter de 90 % et 45 %.

La surpression du régime des fonds spéciaux devrait permettre au Parlement de mieux contrôler l'action du Gouvernement. Dans un souci de transparence accrue, le Parlement devrait accepter pour sa part que l'exécution de son propre budget soit soumis à un contrôle extérieur, celui de la Cour des comptes.

*

* *

Ce rapport a été réalisé à la suite de multiples études et entretiens. Pour la première fois, le rapporteur a demandé à l'ensemble des membres du Gouvernement de lui donner des précisions sur la manière dont il menait la réforme de l'Etat dans leur propre ministère, et en particulier, quelle était la part des femmes occupant des postes de responsabilité dans leurs services, quelle politique avait été menée en matière de transparence des rémunérations accessoires et comment avaient été utilisés les fonds spéciaux affectés à leur ministère.

Un premier courrier a été adressé à l'ensemble des ministres le 10 juillet 2001, mais il est resté pratiquement sans réponse (voir annexe 9). Le rapporteur a ainsi été contraint de rappeler à tous les membres de l'exécutif les devoirs qui étaient les leurs pour faciliter la mission de contrôle des parlementaires, dans un courrier en date du 4 octobre 2001, et a saisi également le Premier ministre des difficultés qu'il rencontrait pour obtenir des réponses de la part des ses ministres (voir annexes 10 et 11).

A ce jour, seulement douze ministres, ministres délégués ou secrétaires d'Etat ont apporté des éléments de réponses, dont la qualité est très variable. Le Premier ministre n'a pas directement répondu au rapporteur, mais ses services ont fourni aux ministères, sur les sujets les plus délicats, et en particulier sur les fonds spéciaux, la trame de la réponse à apporter (voir annexes 12 et 13).

Le rapporteur tient à souligner que de tels procédés ne facilitent pas le travail des députés dans leur activité de contrôle de l'exécutif et regrette que ceux qui, en tant que parlementaires prônent le renforcement des pouvoirs du Parlement, oublient leur ancien discours lorsqu'ils deviennent ministre. Il espère plus de transparence pour l'avenir, afin que l'exercice de contrôle, qui constitue un élément essentiel du renforcement de la démocratie, puisse se faire dans la sérénité.

Il se félicite du soutien apporté par le Président de la commission des Lois à son amendement tendant à renforcer les pouvoirs d'investigation des rapporteurs et de son adoption unanime par les membres de la commission.

Le 6 novembre 2001, la Commission a procédé à l'audition de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les crédits de son ministère pour 2002.

Rappelant en préambule que les crédits budgétaires impartis à l'agrégat fonction publique ne reflétaient qu'imparfaitement l'action interministérielle de son ministère, le ministre a souligné, dans un premier temps, la stabilité des crédits demandés cette année dans le projet de loi de finances pour 2002 pour le seul ministère de la fonction publique. Précisant que l'agrégat fonction publique se répartissait en trois types de crédits, les crédits sociaux interministériels, les subventions aux établissements publics d'enseignement et le fonds pour la réforme de l'Etat, il a indiqué que, s'agissant de ce dernier poste, l'augmentation des crédits permettrait de financer la mise en place de la seconde étape de l'administration électronique, consistant à mettre en ligne par internet les procédures administratives. S'agissant des subventions aux établissements publics, il a précisé que les crédits demandés, cette année, pour l'Ecole nationale d'administration correspondait à la mise en _uvre d'une réforme ayant pour objet de fusionner cette école avec l'institut international d'administration publique, les missions de ce nouveau pôle d'administration étant désormais tournées résolument non seulement vers les activités de formation initiale, mais également vers la coopération internationale et la formation professionnelle continue. Evoquant enfin les crédits réservés à l'action sociale, il a indiqué que les ajustements de crédits opérés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 correspondaient à une volonté d'adapter les dotations budgétaires aux besoins réels ; constatant, en effet, que la gestion des prestations sociales interministérielles était fréquemment déléguée à des organismes externes à l'administration centrale, dans des conditions laissant trop souvent apparaître des fonds de roulement excessifs, il a fait état de sa volonté de récupérer ces fonds non utilisés pour les affecter à des actions plus ciblées. Il a indiqué ainsi que cette restructuration profiterait cette année au fonds interministériel d'insertion des travailleurs handicapés ; il a insisté sur les obligations qui incombaient à l'Etat en la matière, et évoqué les mécanismes très incitatifs qui seraient mis en place, dans le cadre du protocole d'accord sur l'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique d'Etat, signé le 9 octobre dernier avec cinq syndicats représentatifs, qui prévoient, lorsque la proportion de 6 % d'agents handicapés n'est pas atteinte, un versement au fonds pour l'insertion des travailleurs handicapés et le gel des emplois non pourvus par des personnes handicapées.

S'agissant de la politique salariale dans la fonction publique, il a souligné que le Gouvernement s'était engagé à garantir à tous les fonctionnaires le maintien de leur pouvoir d'achat et une progression pour les rémunérations les plus modestes. Il a indiqué que le pouvoir d'achat du salaire de base serait intégralement maintenu sur la législature, ce qui signifie, en réalité, que le pouvoir d'achat du salaire moyen sera sensiblement augmenté, compte tenu des autres éléments d'augmentation des rémunérations et notamment des progressions de carrière. Il a également souligné qu'en vertu des mesures prises en avril dernier pour les bas salaires, s'ajoutant à celles de l'accord salarial de 1998, les plus basses rémunérations ont été fortement revalorisées, la totalité des salaires versés dans la fonction publique étant supérieure au SMIC.

Abordant ensuite les actions menées dans le cadre de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de la précarité dans la Fonction publique, il a, en premier lieu, fait état de la transformation des crédits destinés auparavant à la rémunération d'agents recrutés dans un cadre précaire, au profit de la création de plus de 14 000 supports budgétaires permettant la titularisation d'agents contractuels ou vacataires. Il a également insisté sur la réflexion entreprise par son ministère afin d'éviter, à l'avenir, que ne se créent de nouvelles situations de précarité ; il a souligné, à ce titre, les modifications législatives apportées afin notamment que soit valorisé, pour les concours administratifs, le parcours professionnel du candidat. Il a ajouté qu'une telle réforme permettrait à de nombreux titulaires d'emplois-jeunes de trouver une place dans l'administration. Il a également plaidé pour une plus grande déconcentration des concours au niveau territorial, afin de parvenir à une meilleure adéquation entre les postes proposés et les souhaits des candidats.

S'agissant, enfin, de la mise en _uvre de la réduction du temps de travail dans la fonction publique, il a exposé tout d'abord les difficultés inhérentes à cette mise en _uvre, qui doit tenir compte, pour plus de cinq millions de personnes, de la diversité des métiers et des statuts. Compte tenu de ces difficultés, il a observé qu'il n'était pas surprenant qu'un accord général pour l'ensemble de la fonction publique n'ait pu être trouvé. Il a néanmoins exprimé sa satisfaction que plus de 64 % des agents soient aujourd'hui couverts par des accords de réduction du temps de travail, signés par ministère ou par catégorie de personnel. Il a observé que certaines catégories rencontraient, compte tenu de la spécificité de leurs missions, des difficultés à parvenir à la conclusion d'un accord, précisant que c'était notamment le cas au ministère de la culture, dans la police et l'administration pénitentiaire.

Observant tout d'abord que le ministère de fonction publique et de la réforme de l'Etat était un ministère d'impulsion, chargé de manier des idées et non des crédits, M. Alain Tourret, rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique, a souligné que l'importance d'un ministère ne devait pas s'apprécier uniquement en fonction du volume de son budget.

Evoquant la question des salaires dans la fonction publique, il a ensuite salué l'action du Gouvernement, qui a permis de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires depuis 1997. Il a également approuvé les mesures relatives à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique, adoptées dans le cadre de la loi du 3 janvier 2001, et s'est félicité des importantes créations d'emplois prévues pour 2002, comme pour 2001, en regrettant toutefois que les effectifs de la gendarmerie n'augmentent pas davantage, afin de mieux assurer la sécurité des Français. Estimant que l'Etat devrait servir de modèle, il a regretté, par ailleurs, que la mise en _uvre des trente-cinq heures n'ait pas été appliquée dans la fonction publique avant de l'être dans le secteur privé.

Appelant l'Etat à se montrer exemplaire dans le domaine de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, de l'insertion des personnes handicapées et des règles relatives à l'hygiène et à la sécurité, il a tout d'abord souhaité que des quotas réservant aux femmes 30 % des nominations aux emplois à la discrétion du Gouvernement soient instaurés, soulignant que, si les viviers de femmes susceptibles d'être nommées à ces différents emplois n'étaient pas toujours assez larges pour assurer la mise en _uvre de tels quotas, il faudrait recourir au concept plus large de « potentiels promouvables », mis en évidence par le comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique, présidé par M. Anicet Le Pors. Rappelant qu'il avait vigoureusement dénoncé le non-respect par l'Etat de ses obligations en matière d'emploi de personnes handicapées, il s'est félicité de la signature d'un protocole d'accord en la matière entre le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et cinq syndicats représentatifs des fonctionnaires, le 9 octobre dernier. Il a, en revanche, dénoncé les carences de l'administration dans l'application des règles relatives à l'hygiène et à la sécurité, en soulignant que le suivi médical des agents publics était très mal assuré tandis que les prescriptions prévues en matière de travaux, comme l'établissement de plans de sécurité globaux, n'étaient pas respectées.

Abordant la question de la gestion des ressources humaines, il a d'abord indiqué que des progrès avaient été accomplis en matière de transparence des rémunérations accessoires, à la suite des rapports de la Cour des comptes sur la fonction publique de décembre 1999 et d'avril 2001. Après avoir constaté que la haute fonction publique française souffrait d'une certaine désaffection, qui se manifestait notamment par le départ d'un grand nombre de ses membres vers le secteur privé, dans des conditions insatisfaisantes, d'ailleurs critiquées par le dernier rapport du service central de la corruption, il a considéré qu'il fallait mettre en _uvre un statut spécifique pour les hauts fonctionnaires, qui permettrait d'assurer une gestion dynamique des postes d'encadrement et d'ouvrir leur accès à des personnes venant du secteur privé. Enfin, souhaitant que l'Etat soit mieux contrôlé et plus transparent, il a estimé qu'il était nécessaire d'abolir le régime des fonds spéciaux et de doter le Parlement d'un véritable organe d'évaluation, sur le modèle du « National Audit Office » britannique ou du « General Accounting Office » américain.

M. Jérôme Lambert a jugé favorablement le budget alloué pour 2002 au ministère de la fonction publique, considérant qu'il permettrait de poursuivre, dans de bonnes conditions, les trois objectifs ou missions prioritaires que sont l'action sociale interministérielle, le financement des établissements d'enseignement administratif et la réforme de l'Etat. Il a rappelé que des progrès évidents avaient également été réalisés au cours de cette législature dans le sens de la simplification administrative, qui concerne tous les Français dans leur vie quotidienne, du développement de l'administration électronique, de la transparence des finances publiques, récemment confortée par la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et de la modernisation de la gestion humaine dans la fonction publique. Il s'est félicité, par ailleurs, que, sur le plan de la politique salariale, le Gouvernement soit parvenu à garantir aux fonctionnaires le maintien de leur pouvoir d'achat, sans pour autant accepter une dérive des rémunérations. S'agissant de la précarité dans la fonction publique, il a salué les progrès accomplis, tout en invitant le Gouvernement à rester vigilant pour que les situations difficiles aujourd'hui résorbées ne réapparaissent pas progressivement. Abordant la question de la réduction du temps de travail, il a également regretté que sa mise en _uvre dans la fonction publique ne se fasse pas de façon plus souple, mais a observé que l'Etat était soumis à des contraintes plus fortes que celles qui pèsent sur les entreprises privées, en particulier du fait de l'engagement à moyen, voire à long terme, que représente chacun de ses recrutements. En conclusion, il s'est réjoui que le Gouvernement ait tenu les engagements qu'il avait pris envers la fonction publique et a souhaité que les réformes se poursuivent au cours des prochains exercices.

M. Bernard Derosier a souhaité attirer l'attention du ministre sur trois situations particulières qui soulèvent des difficultés spécifiques. Il a, en premier lieu, jugé trop contraignante la « règle des quotas » dans la fonction publique territoriale, qui encadre de façon rigoureuse les changements de grade et les possibilités d'avancement interne. A cet égard, il a regretté que les promotions ne puissent être mises en _uvre de façon plus souple et que les recommandations formulées en ce sens par le conseil supérieur de l'administration territoriale n'aient pas été suivies d'effet. Evoquant ensuite la question de l'encadrement réglementaire du nombre de collaborateurs directs que les présidents des exécutifs locaux, et notamment des conseils généraux, peuvent recruter, il a observé que la perspective de la réduction du temps de travail n'avait pas été prise en compte et considéré qu'il conviendrait donc de revoir à la hausse les maxima autorisés. Il a également jugé regrettable que les vice-présidents de ces mêmes exécutifs n'aient pas formellement le droit de recruter des collaborateurs directs. Il a mentionné, enfin, la situation des inspecteurs et des contrôleurs des transmissions en fonction au sein des services départementaux, qui n'ont pas bénéficié de la création de statut particulier et qui, demeurant titulaires d'emplois spécifiques, ne peuvent prétendre à une évolution de carrière satisfaisante.

M. Francis Delattre s'est déclaré particulièrement choqué par les conditions de mise en _uvre de la réduction du temps de travail dans la fonction publique d'Etat. Faisant référence aux propos du rapporteur, qui regrettait que celle-ci n'ait pas plutôt été engagée au début de la législature, il a observé qu'elle ne l'était pas davantage à la fin et que les créations d'emplois prévues à cet effet étaient d'ailleurs très limitées. Il a souhaité savoir, par exemple, si les 3 000 emplois supplémentaires annoncés dans la police correspondaient bien à des créations et non à des transformations de postes. Il a également rappelé que l'évolution des effectifs dans la fonction publique tenait beaucoup au recrutement d'emplois-jeunes, observant que la police dispose aujourd'hui de plus de 15 000 adjoints de sécurité. Jugeant, par ailleurs, que le dossier du pantouflage n'avait guère avancé, il a souhaité savoir pourquoi la commission consultative prévue pour se prononcer sur les situations individuelles n'était pas davantage consultée. Il a salué, en revanche, les progrès accomplis en ce qui concerne le recrutement de personnes handicapées dans la fonction publique. En conclusion, il a jugé insuffisants les efforts accomplis par le ministère et a annoncé que son groupe voterait contre ses crédits.

M. Jean-Yves Caullet a considéré que le Gouvernement avait rompu avec une politique malthusienne en matière d'emploi public, grâce au dynamisme de sa politique économique globale. Faisant observer que les critiques de l'opposition n'étaient pas accompagnées de propositions constructives, il a, par ailleurs, estimé que la gestion des ressources humaines dans les grandes entreprises privées ne constituait pas un modèle incontestable, jugeant qu'il convenait d'en relativiser la portée. Il a ensuite demandé au ministre s'il était possible de revoir les critères applicables en matière de détachement de fonctionnaires dans les services déconcentrés de l'Etat, soulignant que les contraintes excessives en la matière empêchaient de pourvoir certains postes vacants. Il a, en outre, estimé que le seuil de 10 000 habitants requis pour que les communes puissent recruter un agent de catégorie A constituait un critère trop sommaire, ne tenant pas compte de la diversité des situations à population identique. Il a également jugé que le seul critère démographique était inadéquat pour déterminer le nombre autorisé de collaborateurs du maire. Enfin, s'agissant des nouvelles technologies de l'information, il a observé qu'il serait souhaitable qu'un guide des procédures en ligne soit mis à disposition des collectivités territoriales, afin d'éviter que leurs décisions ne soient trop souvent contestées dans le cadre du contrôle de légalité a posteriori.

M. René Dosière a jugé qu'il convenait de mettre un terme aux dépenses indues liées à l'implantation virtuelle de l'Ecole nationale d'administration à Strasbourg. Rappelant que la Cour des comptes avait, d'ores et déjà, critiqué le coût de la double implantation de cet établissement, il a interrogé le ministre sur les intentions du Gouvernement en la matière.

M. Bernard Roman, président, a estimé que la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ne devait pas avoir pour conséquence une augmentation mécanique des charges des collectivités locales, compte tenu de l'allégement de certaines de leurs tâches. Il a évoqué, à cet égard, la réforme de la couverture maladie universelle, qui a supprimé l'aide médicale gratuite, précédemment instruite par les communes, ainsi que la suppression de certaines formalités, tel l'établissement des fiches d'état civil. Compte tenu de ces mesures, il a jugé qu'il devrait être possible d'atteindre les objectifs assignés par la loi en matière de réduction du temps de travail, sans que, pour autant, cela n'entraîne nécessairement des dépenses supplémentaires pour les collectivités concernées.

En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les éléments d'information suivants :

-  Les collectivités territoriales seront libres de créer des emplois pour accompagner la mise en place des trente-cinq heures dans la fonction publique territoriale. Cependant, ces créations ne seront pas forcément nécessaires, la simplification des formalités administratives, avec la suppression des fiches d'état civil et des copies conformes, ayant considérablement allégé la charge de travail des collectivités territoriales, de sorte qu'il est possible de procéder à des réorganisations de services reposant sur une meilleure polyvalence des agents.

-  S'agissant de la fonction publique d'Etat, la création d'emplois publics pour assurer la mise en _uvre des trente-cinq heures n'est pas justifiée. En effet, la mise en _uvre de cette réforme conduira, en fait, à réduire l'horaire hebdomadaire de deux heures, puisque le rapport de la mission interministérielle sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques présenté par M. Jacques Roché a montré que l'horaire pratiqué par les fonctionnaires de l'Etat était plus proche de trente-sept que de trente-neuf heures. Ainsi, l'effort que devra fournir l'administration sera, en quelque sorte, équivalent à celui des entreprises privées, pour lesquelles l'Etat compense financièrement uniquement deux heures de réduction hebdomadaire du temps de travail sur quatre.

-  Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création de 15 821 emplois supplémentaires, concentrée sur quatre ministères, éducation nationale, justice, intérieur et environnement. Il ne faut pas les confondre avec les 14 508 créations de postes budgétaires, qui correspondent à la titularisation d'agents contractuels et sont sans effet sur les effectifs réels. Il convient de souligner, à ce propos, qu'en 2001, seul le ministère de l'éducation nationale a dû recourir à des contractuels pour assurer la rentrée scolaire, cette situation devant être régularisée avec la mise en _uvre effective de la loi du 3 janvier 2001 sur la résorption de l'emploi précaire.

-  S'agissant de l'accès des femmes aux emplois supérieurs de la fonction publique, le Gouvernement a pris une série de mesures de portée générale ou plus symbolique, la nomination de la première femme directrice de l'ENA méritant d'être saluée à ce titre. La loi du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, issue d'une proposition de Mme Catherine Génisson, permettra d'améliorer la situation, en assurant une représentation équilibrée des deux sexes au sein des jurys de concours et d'examens professionnels, ainsi que dans les instances paritaires de la fonction publique. Une politique volontariste est nécessaire, mais il n'est pas certain que la mise en _uvre de quotas de nominations soit la meilleure solution pour assurer la parité. Le comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique doit poursuivre ses travaux et analyser les raisons pour lesquelles les femmes sont moins bien représentées dans les écoles donnant accès à la haute fonction publique. Par ailleurs, il est certainement nécessaire d'aménager les conditions de travail pour permettre aux femmes d'accéder à des postes d'encadrement.

-  La double localisation de l'ENA à Paris et à Strasbourg, qui a pu être critiquée, paraît désormais pleinement justifiée. En effet, l'utilisation des locaux strasbourgeois a été développée et devrait l'être davantage encore en raison de la fusion de l'école avec l'institut international d'administration publique. Ces locaux seront utilisés pour accueillir des stagiaires étrangers, dans le cadre du renforcement de la coopération internationale, et des hauts fonctionnaires français, dans le cadre du développement de la formation continue.

-  Les commissions de déontologie, instaurées pour contrôler les départs des fonctionnaires dans le secteur privé dans le cadre d'une cession définitive d'activité ou d'une disponibilité, doivent être saisies par les ministères concernés par ces départs. Le fait qu'elles rendent peu d'avis d'incompatibilité ne signifie pas qu'elles soient trop bienveillantes à l'égard des fonctionnaires. En effet, elles jouent un rôle dissuasif incontestable. La migration des hauts fonctionnaires vers le secteur privé doit d'ailleurs être relativisée. Dans le passé certains fonctionnaires trouvaient un débouché de carrière dans le secteur parapublic des banques ou des assurances ; or ce secteur a disparu avec les privatisations.

-  S'agissant des pouvoirs de contrôle du Parlement, la loi du 1er août 2001 portant loi organique relative aux lois de finances constitue une avancée incontestable et obligera l'administration à s'engager sur des résultats concrets et à généraliser le contrôle de gestion.

-  Les règles relatives aux quotas d'avancement dans la fonction publique territoriale devraient soulever moins de problèmes dans les prochaines années en raison de l'évolution démographique ; le prochain comité interministériel de la réforme de l'Etat devrait d'ailleurs annoncer des mesures permettant d'accroître la fluidité de la gestion des agents publics.

-  Enfin, si l'accès des bénéficiaires des emplois-jeunes à la fonction publique doit être facilité, notamment par la mise en _uvre de troisième concours et la prise en compte de leur expérience professionnelle, les titulaires de ces emplois ne peuvent être considérés comme ayant acquis des droits à l'intégration dans la fonction publique.

*

* *

Après le départ du ministre, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2002.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur portant article additionnel de la seconde partie du projet de loi de finances (avant l'article 57) donnant expressément aux rapporteurs et aux présidents des commissions saisies pour avis sur le projet de loi de finances un pouvoir d'investigation sur pièces et sur place. Son auteur a souligné que cette modification permettrait de mettre un terme à la lecture restrictive des dispositions de l'article 164 de l'ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, qui avait d'ailleurs été critiquée par le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique présidé par M. Laurent Fabius. Après avoir souligné que les rapporteurs des commissions saisies pour avis devaient, comme ceux de la commission des Finances saisie au fond, disposer de tous les moyens nécessaires pour examiner le budget dans de bonnes conditions, il a précisé que son amendement, unifiant les pouvoirs de ces rapporteurs, s'inscrivait dans le cadre des réformes actuelles visant à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement.

M. Bernard Roman, président, a fait valoir que la modification proposée permettrait de se conformer au texte de l'article 164 de l'ordonnance de 1958, qui ne fait pas de différence entre les rapporteurs, ajoutant que la pratique actuelle, qui ne confère des pouvoirs spécifiques qu'aux rapporteurs de la commission des Finances, était due à une interprétation très discutable de ce texte. Après avoir souligné que l'amendement était conforme à l'esprit de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, dont l'objectif est de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, il a observé qu'il permettrait d'éviter que de simples fonctionnaires, aussi qualifiés soient-ils, entravent les investigations de la représentation nationale. Evoquant, à titre d'exemple, le budget de la justice, il a jugé regrettable que le rapporteur de la commission des Finances ait accès à des sources d'information dont ne disposent pas ceux de la commission des Lois, alors même que l'action de ce ministère relève de la compétence de sa commission. Il a néanmoins regretté que l'amendement n'ait pas été présenté dans le cadre de la réforme de l'ordonnance de 1959. Il a, en effet, rappelé que, dans le cadre de cette réforme, les dispositions de l'article 164 de l'ordonnance de 1958 avaient été partiellement reprises dans la loi du 1er août 2001 portant loi organique relative aux lois de finances, ajoutant que le Conseil constitutionnel, saisi de ce dernier texte, ne s'était pas prononcé sur leur caractère ordinaire ou organique.

Tout en précisant qu'il voterait l'amendement, M. Francis Delattre a estimé qu'il ne fallait pas surestimer les pouvoirs des rapporteurs spéciaux. Evoquant son expérience d'ancien rapporteur du budget de l'intérieur et de celui des rapatriés, il a indiqué qu'il était extrêmement difficile d'obtenir la communication des documents souhaités.

Le rapporteur a alors observé qu'il avait également eu beaucoup plus de difficultés à obtenir des renseignements sur les fonds secrets, expliquant qu'après une première série de lettres et une plainte auprès du Premier ministre, seule la moitié des membres du Gouvernement avait répondu, leur réponse étant souvent d'un intérêt très limité.

La Commission a adopté son amendement.

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Avant l'article 57

Amendement n° II-108

Insérer l'article suivant :

« Les deux premières phrases du sixième alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 sont ainsi rédigées :

« Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom des commissions compétentes, commissions en charge des affaires budgétaires ou commissions saisies pour avis, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département ainsi que les recettes publiques affectées. Les présidents et les rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires ainsi que les présidents des autres commissions, pour les affaires relevant de ces commissions, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits de l'ensemble des départements ministériels, l'évolution des recettes de l'Etat et de l'ensemble des recettes publiques affectées, ainsi que la gestion des entreprises et organismes visés aux articles L. 133-1 à L. 133-5 du code des juridictions financières. »

ANNEXES

ANNEXE 1

ÉVALUATION DES EFFECTIFS FINANCÉS PAR L'ÉTAT

 

Effectif budgétaire 2001

  

Emplois budg. Nouveaux
ou
supprimés

Emplois non budg. de l'Etat

Emplois non budg. des établ. publics

Evolution réelle totale des effectifs financés par l'Etat

  

Mesures d'ordre relatives à l'effectif budgétaire *

  

Effectif budgétaire pour 2002

 

(1)

  

(2)

(3)

(4)

=(2)+(3)+(4)

  

(6)

  

=(1)+(2)+(6)

I. Budgets civils :

                    

Affaires étrangères

9 471

  

4

  

49

53

  

- 9

  

9 466

Agriculture et pêche

30 388

  

300

9

26

335

  

514

  

31 202

Aménag. du territoire et environnement :

                    

I. Aménagement du territoire

144

            

- 21

  

123

II. Environnement

3 060

  

300

  

84

384

  

14

  

3 374

Anciens combattants

-

      

- 13

- 13

  

-

  

-

Culture et communication

14 968

  

117

  

38

155

  

229

  

15 314

Économie, finances et industrie

179 705

            

1 416

  

181 121

Éducation nationale :

                    

I. Enseignement scolaire

954 232

  

5 077

625

35

5 737

  

4 809

  

964 118

II. Enseignement supérieur

128 722

  

1 664

261

54

1 979

  

- 68

  

130 318

Emploi et solidarité :

                    

I. Emploi

10 339

  

125

5

570

700

  

125

  

10 589

II. Santé et solidarité

14 728

  

250

    

250

  

44

  

15 022

Équipement, transport et logement :

                    

I. Services communs

97 957

  

241

  

- 19

222

  

3 450

  

101 648

IV. Mer

2 451

  

58

    

58

  

- 2 509

  

-

V. Tourisme

321

                

321

Intérieur et décentralisation (hors appelés et volontaires)


163 892

  


1 988

    


1 988

  


3 058

  


168 968 a

Jeunesse et sports

6 741

  

4

5

38

47

  

- 2

  

6 743

Justice

64 409

  

2 792

300

151

3 243

  

- 28

  

67 173

Outre-mer (hors appelés et volontaires)

2 979

            

93

  

3 072

Recherche

-

      

263

263

  

-

  

-

Services du Premier ministre :

                    

I. Services généraux

1 618

  

27

9

4

40

  

112

  

1 757

II. SGDN (hors appelés)

255

  

23

  

1

24

      

278

IV. Plan

207

  

-1

    

- 1

      

206

Budgets annexes

11 792

  

428

    

428

  

38

  

12 258

                     

Totaux budgets civils

1 698 379

  

13 397

1 214

1 281

15 892

  

11 265

  

1 723 071 a

II. Emplois militaires et de défense :

                    
                     

DÉFENSE (hors appelés et volontaires)

424 767

  

4 043

    

4 043

  

2 028

  

430 838

                     

ENGAGÉS DANS LES

MINISTÈRES CIVILS :

    


30


125

  


155

        

Intérieur (sécurité civile)

   

30

125

  

155

        
                     

APPELÉS ET VOLONTAIRES :

43 786

  

- 15 912

    

- 15 912

      

27 874

Défense

41 090

  

- 16 302

    

- 16 302

      

24 788

Intérieur (police et sécurité civile)

616

  

- 30

    

- 30

      

586

Outre-mer (SMA)

2.068

  

432

    

432

      

2 500

SGDN

12

  

- 12

    

- 12

      

-

Totaux emplois militaires et
de défense


468 553

  


- 11 839


125

  


- 11 714

  


2 028

  


458 712 b

* : + 3 996 emplois au titre de la résorption de l'emploi précaire (3 150 à l'Enseignement scolaire, 520 à l'Agriculture, 200 à la Culture, 50 à l'Emploi, 50 à la Santé et 26 aux Services généraux du Premier ministre) ;

        + 6 917 emplois au titre de la régularisation d'emplois « Berkani » (2 335 à la Défense, 2 106 à l'Intérieur, 1 452 au Minéfi, 962 à l'Equipement, 35 à l'Emploi, 20 à l'outre-mer et 7 à la Mer) ;

        + 2 500 régularisations de surnombres (1 500 enseignants stagiaires et 1 000 policiers) ;

        - 120 emplois pour solde des diverses autres mesures d'ordre ;

soit + 13 293 emplois au titre de l'ensemble des mesures d'ordre.

a : total y compris créations d'emplois d'engagés inscrits sur budgets civils (+ 30 emplois à l'Intérieur)

b : total hors créations d'emplois d'engagés inscrits sur budgets civils (30 emplois à l'Intérieur)

Source : Projet de loi de finances pour 2002.

ANNEXE 2

 

CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

      (en euros)

 

Chapitres

budgétaires

Loi de finances initiale 2001

Projet de loi de finances 2002

Variation

en %

Dépenses ordinaires (Titres III et IV)

          

Personnel DGAFP dont :

  

6 629 789

    7 315 641

    +  10,35 

Rémunérations

31.90, art. 22

3 326 123

    3 850 509

    +  15,77

Indemnités

31.02, art. 22

1 569 451

    1 775 881

    +  13,15

Autres rémunérations

31.96, art. 22

1 088 992

    980 806

    -  9,93

Cotisations sociales

33.90, art. 22

528 937

    569 289

    +  7,63

Prestations sociales

33.91, art. 22

116 286

    139 156

    -  19,67

Action sociale interministérielle, dont :

33.94

116 013 702

    113 897 710

    -  1 ,82

Crédits d'action sociale interministérielle :

dépenses déconcentrées

Art. 20

1 524 490

    1 524 490

    0

Prestations interministérielles d'action sociale

Art. 30

111 897 579

    109 781 587

    -  1,89

Autres prestations d'action sociale

Art. 40

2591633

    2591633

    0

Formation, perfectionnement, insertion, dont :

34.94

7 851 124

    9 954 920

    +  26,80

Formation et perfectionnement des personnels

Art. 10

1 113 488

228 674

    -  79,46

Opérations interministérielles de formation non déconcentrées

Art. 30

159 157

1 165 930

    +  632,5

Opérations interministérielles de formation déconcentrées

Art. 40

4 596 642

4 596 642

    0

Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

Art. 50

1 981 837

3 963 674

    +  100

Etudes et communication sur la gestion publique

37.04

1 997 082

2 027 572

    +  1,53

Fonds pour la réforme d'Etat, dont :

37.08

16 616 943

    13 720 412

    -  17,43

Opérations à caractère national

art. 10

5 335 716

4 573 471

    -  14,29

Opérations à caractère local

art. 20

11 281 227

9 146 941

      18,92

Subventions aux actions de formation des GIP et aux organ. Syndicales, dont :

43.02

2 317 225

2 355 337

+  1,64

Centre des études européennes de Strasbourg

art. 10

304 898

304 898

    0

Organisations syndicales

art. 20

2 012 327

    2 012 327

    0

GIP de la banque de données inter-fonctions publiques

art. 20

  

    38 112

    +  100

Subvention de fonctionnement aux établissements publics, dont :

36.10

57 308 952

    59 868 409

    +  4,47

Ecole nationale d'Administration

art. 11

26 181 863

    26 324 206

    +  0,54

Institut international d'Administration publique

art. 12

3 897 749

    3 964 500

    +  1,71

Instituts régionaux d'administration

art. 13 à 17

27 229 340

29 579 703

+  8,63

      Total des dépenses ordinaires

  

208 734 817

209 140 001

+  0,19

Dépenses en capital (Titre V)

        

Réimplantations d'administrations

57.01

-

-

-

Fonds pour la réforme de l'Etat

57.04

-

-

-

Equipement : actions sociales interministérielles, dont :

57.06

14 788 000

15 092 000

+  2,06

Action sociale interministérielle

art. 10

9 910 000

9 909 000

-  0,01

Logement en Ile-de-France

art. 20

4 573 000

4 573 000

0

Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

57.07, art. 50

305 000

610 000

100

      Total des dépenses en capital

  

14 788 000

15 092 000

+  2,06

TOTAL

  

223 522 817

224 232 001

+  0,38

ANNEXE 3

TRANSFERTS RÉALISÉS OU EN COURS (1)

 

Répartition des emplois par région
(situation au 30 juin 2001 : le présent tableau ne prend pas
en compte les mesures arrêtées par le CIADT du 9 juillet 2001)

Région

Transferts d'emplois
initialement
prévus en
CIAT (3)

Emplois
effectivement
transférés

Emplois
actuellement
en cours de transfert (1)

Somme des
emplois transférés et en cours de transfert

Solde des
emplois
à transférer

Alsace

410

410

0

410

0

Aquitaine

3 031

2 324

23

2 347

684

Auvergne

437

195

30

225

212

Bourgogne

216

39

22

61

155

Bretagne

2 377

1 483

425

1 908

469

Centre

1 506

1 288

46

1 334

172

Champagne-Ardenne

195

75

0

75

120

Corse

54

2

0

2

52

Franche-Comté

506

410

0

410

96

Ile-de-France

6 938

4 128

1 375

5 503

1 435

Languedoc-Roussillon

646

789

0

789

0

Limousin

1 459

452

601

1 053

406

Lorraine

493

331

19

350

144

Midi-Pyrénées

1 536

1 023

643

1 666

- 130

Nord-Pas-de-Calais

2 127

1 265

466

1 731

396

Haute-Normandie

722

201

96

297

425

Basse-Normandie

323

194

13

207

116

Pays-de-Loire

2 681

2 031

360

2 391

290

Picardie (2)

1 318

805

15

820

498

Poitou-Charentes

1 369

1 209

210

1 419

- 50

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

1 532

855

11

866

666

Rhône-Alpes

3 798

2 690

605

3 295

503

Départements d'outre-mer

30

20

0

20

10

Répartition régionale non disponible

2 162

775

14

789

1 373

Total général

35 866

22 994

4 974

27 968

8 042

(1) Projets ayant fait l'objet d'actes juridiques ou financiers (achat de terrain, premier engagement de crédits non limité à une étude exploratoire, etc.). Ne sont donc pas repris ici plusieurs milliers d'emplois correspondant à des opérations non encore véritablement engagées (opérations difficiles, dont la date a été reportée ou dont le contour du projet ou le plan de financement ne sont pas encore finalisés).

(2) Pour l'essentiel des opérations « Défense » à Creil.

(3) Y compris stagiaires rémunérés.

Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique.

  

      PART DES FEMMES DANS LES EMPLOIS DE DIRECTION ET D'INSPECTION DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

Emplois de direction et inspection

1997

1998

1999

2000

H

F

T

%F

H

F

T

%F

H

F

T

%F

H

F

T

%F

Emplois laissés à la décision du Gouvernement

                                

    · Directeurs d'administration centrale

160

12

172

7,0

150

19

169

11,2

140

21

161

13,0

145

31

176

17,6

    · Recteurs

27

4

31

12,9

27

4

31

12,9

26

4

30

13,3

22

7

29

24,1

    · Chefs titulaires de mission ayant rang d'ambassadeur

160

11

171

6,4

158

11

169

6,5

152

11

163

6,7

152

12

164

7,3

    · Préfets

113

4

117

3,4

111

5

116

4,3

111

6

117

5,1

116

6

122

4,9

Sous-total

460

31

491

6,3

446

39

485

8,0

429

42

471

8,9

435

56

491

13,5

Autres emplois

                                

    · - -

    · Grands corps de l'Etat (1)

414

78

492

15,9

431

78

509

15,3

417

84

501

16,8

384

79

²463

17,1

    · Chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs

529

135

664

20,3

561

127

688

18,5

534

140

674

20,8

545

141

686

20,6

    · Inspecteurs généraux (2)

511

118

629

18,8

515

131

646

20,3

506

134

640

20,9

562

144

706

20,4

    · Trésoriers-payeurs généraux

103

3

106

2,8

103

3

106

2,8

105

4

109

3,7

107

6

113

5,3

    · Chefs de services déconcentrés (3)

1 447

134

1 581

8,5

1 656

131

1 787

7,3

1 606

140

1 746

8,0

1 669

164

1 833

8,9

dont : directeurs régionaux

       

401

27

428

6,3

392

31

423

7,3

        

    · Présidents de chambre régionale des comptes

24

0

4

0,0

23

2

25

8,0

22

2

24

8,3

23

2

25

8,0

    · Présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel

34

4

38

10,5

34

3

37

8,1

35

3

38

7,9

35

3

38

7,9

    · Premiers présidents et présidents de TGI (4)

       


194


27


221


12,2


192


30


222


13,5

185

29

214

13,6

Sous-total

3 062

472

3 534

13,4

3 517

502

4 019

12,5

3 417

537

3 954

13,6

3 403

562

3 965

14,2

TOTAL

3 522

503

4 025

12,5

3 963

541

4 504

12,0

3 846

579

4 425

13,1

3 945

624

4 569

13,7

Source : enquêtes de la DGAFP auprès des directions de personnel.

(1) Conseil d'Etat, Cour des comptes, Inspection générale des finances, personnels en activité dans ces corps.

(2) Hors inspection générale des finances.

(3) Hors préfets, recteurs, TPG, ambassadeurs et consuls.

(4) Premiers présidents de cours d'appel et présidents des tribunaux de grande instance (chiffres non communiqués en 1997).

Remarques : à partir de 1998,les commissaires de police ont été inclus dans les emplois de chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs et dans ceux de chefs de services déconcentrés.

ANNEXE 5

LA PART DES FEMMES DANS LE FLUX DE NOMINATIONS AUX EMPLOIS
DE DIRECTION DE LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT AU 1ER JUIN 2000

 

Hommes

Femmes

Total

% Femmes

EMPLOIS À LA DÉCISION DU GOUVERNEMENT

        

Directeur d'administration centrale et assimilés

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

145

28

1 491

20 056

31

11

364

8 403

176

39

1 855

28 459

17,6

28,2

19,6

29,5

Ambassadeurs

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

152

37

213

752

12

2

13

130

164

39

226

882

7,3

5,1

5,8

14,7

Préfets

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

116

18

407

20 056

6

0

39

8 403

122

18

446

28 459

4,9

0,0

8,7

29,5

Trésoriers payeurs généraux

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

107

6

4 513

7 798

6

2

1 037

4 078

113

8

5 550

11 876

5,3

25,0

18,7

34,3

Recteurs

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

22

1

11 730

29 449

7

3

2 156

12 458

29

4

13 886

41 907

24,1

75,0

15,5

29,7

AUTRES EMPLOIS SUPÉRIEURS

        

Emplois de direction des grands corps

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

15

306

732

2

33

123

17

339

855

11,8

9,7

14,4

Emplois de direction des inspections générales

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

37

591

670

4

131

166

41

722

836

9,8

18,1

19,9

Chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

545

112

1 182

20 056

141

44

402

8 403

686

156

1 584

28 459

20,6

28,2

25,4

29,5

Chefs de services déconcentrés

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

1 669

373

20 056

85 273

164

54

8 403

53 454

1 833

427

28 459

138 727

8,9

12,6

29,5

38,5

Présidents de TA et de CAA

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

35

1

226

850

3

1

50

323

38

2

276

1 173

7,9

50,0

18,1

27,5

Présidents de Chambres régionales des comptes

        

Emplois

Nominations

Vivier

Potentiel promouvable

23

22

159

554

2

2

13

109

25

24

172

663

8,0

8,3

7,6

16,4

Nominations intervenues pendant l'année précédente (sauf pour les emplois de direction des grands corps et des inspections générales)

    NOTE MÉTHODOLOGIQUE

    L'étude de l'accès aux emplois supérieurs de l'État passe par la mise en évidence des emplois, des viviers de proximité et des potentiels promouvables.

    -  Les emplois supérieurs retenus correspondent à un pouvoir de nature administrative.

    -  Les viviers de proximité sont les corps ou emplois parmi lesquels sont choisis habituellement les agents nommés aux emplois supérieurs.

    -  Les potentiels promouvables sont les corps qui ont vocation de permettre l'accès à des emplois supérieurs aux agents qui ont satisfait à des conditions d'ancienneté ou d'avancement.

      Ce tableau a été établi à partir des tableaux réalisés par le Comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique à partir de l'exploitation de deux enquêtes de la direction générale de l'administration et de la fonction publique : l'enquête relative aux emplois de direction au 1er juin 2000 et l'exploitation des fichiers de paye des agents de l'État au 31 décembre 1998. Les données relatives aux potentiels promouvables sont des approximations.

- -

ANNEXE 6

TAUX D'EMPLOI DES BÉNÉFICIAIRES DE LA LOI DU 10 JUILLET 1987 DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

ANNEXE 7

RÉPARTITION SELON LEUR MODE DE RECRUTEMENT DES BÉNÉFICIAIRES DE LA LOI DU 10 JUILLET 1987 DANS LES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES

  
     

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fonction publique de l'Etat

                          
 

Handicapés COTOREP

4 899

10 646

5 546

9 351

9 368

12 087

11 152

14 010

13 966

15 906

11 536

8 298

7 086

   

dont recrutés sur contrat (art. 27 de la loi du 11 janvier 1984)

                      

659

797

   

dont recrutés sur emplois réservés

                      

2 587

3 179

 

Accidentés du travail

4 684

18 149

8 927

17 585

12 916

11 203

8 631

9 343

9 461

11 214

1 881

2 387

1 735

 

Agents titulaires d'une allocation temporaire d'invalidité (ATI)

15 089

24 127

18 092

22 403

23 404

18 753

24 841

22 510

20 023

9 013

27 992

15 758

14 383

 

Emplois réservés hors COTOREP

12 641

14 657

11 102

16 840

16 525

14 167

13 296

14 012

14 220

21 124

10 893

8 209

7 794

   

dont anciens militaires non titulaires d'une pension militaire d'invalidité

                      

3 500

3 044

 

Fonctionnaires inaptes et reclassés

1 544

8 485

3 209

12 129

9 812

9 629

9 283

9 837

10 545

11 832

13 451

8 209

8 114

- -

  

CES

          

975

704

752

          
   

Non classés

                  

125

56

    
 

TOTAL

  

38 857

76 064

46 876

78 308

72 025

66 814

67 907

70 464

68 215

69 214

65 809

42 861

39 112

Fonction publique territoriale

                          
 

Handicapés COTOREP

                  

8 458

  

8 630

n.d.

   

dont recrutés sur contrat (art. 27 de la loi du 11 janvier 1984)

                        

n.d.

   

dont recrutés sur emplois réservés

                        

n.d.

 

Accidentés du travail

                  

680

  

3 795

n.d.

 

Agents titulaires d'une allocation temporaire

                 

10 875

  

8 768

n.d.

 

Emplois réservés hors COTOREP

                  

770

  

494

n.d.

   

dont anciens militaires non titulaires d'une pension militaire d'invalidité

                        

n.d.

 

Fonctionnaires inaptes et reclassés

                  

7 193

  

7 613

n.d.

 

TOTAL

                    

27 976

  

29 300

n.d.

Fonction publique hospitalière

                          
 

Handicapés COTOREP

                          
   

dont recrutés sur contrat (art. 27 de la loi du 11 janvier 1984)

  

10,00%

8,24%

3,00%

2,16%

6,00%

5,00%

6,30%

6,28%

6,15%

6,38%

7,12%

   

dont recrutés sur emplois réservés

                          
 

Accidentés du travail

  

2,00%

3,87%

50,00%

47,27%

10,00%

8,00%

6,21%

7,67%

3,71%

5,26%

3,72%

 

Agents titulaires d'une allocation temporaire

  

39,00%

41,13%

23,77%

30,00%

33,50%

19,41%

32,29%

28,50%

36,70%

29,00%

 

Emplois réservés hors COTOREP

  

7,00%

5,93%

3,00%

1,53%

3,00%

2,50%

1,56%

1,21%

1,16%

1,09%

1,07%

   

dont anciens militaires non titulaires d'une pension militaire d'invalidité

                          
 

Fonctionnaires inaptes et reclassés

  

42,00%

40,10%

44,00%

25,27%

51,00%

51,00%

66,18%

52,54%

60,50%

50,47%

58,68%

 

TOTAL

    

100,00%

99,40%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

99,66%

99,29%

100,20%

99,90%

100,01%

n.d. : non disponible

                           

DGAFP - Enquête auprès des ministères

                          

ANNEXE 8

EMPLOIS DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT, TERRITORIALE ET HOSPITALIÈRE
AU 31/12/1998

Hors TOM et étranger

Organismes soumis au droit administratif et recrutant des agents de droit public (1)

Emplois principaux, hors contingent, en milliers de personnes

   

Titulaires
(y compris militaires)

Non
titulaires

Total hors
emplois aidés

  

Emplois
aidés (4)

Fonction publique de l'Etat (FPE)

Ministères

1 965

253

2 218

  

6

EPA

68

85

153

  

9

Total

2 033

338

2 371

  

15

Etablissements publics locaux d'enseignement (EPLE)

Total

0

22

22

  

74

Fonction publique territoriale (FPT)

Régions, départements, communes

796

252

1 048

  

115

EPA

178

74

252

  

24

Total

974

326

1 300

  

139

Fonction publique hospitalière (FPH)

Hôpitaux (2) et établissements d'hébergement pour personnes âgées (3)

710

133

843

  

46

TOTAL FPE + FPT + FPH

  

3 717

819

4 536

  

274

(1)

Total titulaires et non titulaires

4 536

Total emplois aidés

274

Total

4 810

(2) Ce champ n'inclut pas :

    - les agents des EPA dont des dispositions législatives autorisent le recrutement dans les conditions du droit privé

      (caisses nationales de sécurité sociale notamment)

    - les agents des organismes consulaires

    - les agents des EPIC non marchands, comme par exemple l'ONIC, la réunion des musées nationaux, les offices de tourisme.

    - les agents des autres EPIC (ONF, La Poste, entreprises nationales constituées en EPIC)

  

(3) Hors praticiens hospitalo-universitaires, inclus dans les effectifs de la FPE et hors médecins libéraux qui n'exercent qu'à titre accessoire à l'hôpital.

(4) Effectif au 31.12.1996

(5) Les emplois aidés comprennent les emplois jeunes, les CES, les CEC et les CEV.

Source : INSEE et DREES.

ANNEXE 9

ANNEXE 10

ANNEXE 11

ANNEXE 12

LISTE DES MINISTRES
N'AYANT PAS RÉPONDU AU RAPPORTEUR

- Ministres n'ayant apporté aucune réponse :

- Ministres ayant renvoyé la réponse au ministère de tutelle :

ANNEXE 13

RÉPONSES APPORTÉES SUR LES FONDS SPÉCIAUX

· Mme Marylise Lebranchu, garde des Sceaux, ministre de la justice, M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement, Mmes Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, Ségolène Royal, ministre déléguée auprès de la ministre de l'emploi et de la solidarité, chargée de la famille, de l'enfance et des personnes handicapées, Michèle Demessine, secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'équipement, des transports et du logement, chargée du tourisme, M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'emploi et de la solidarité, chargé de l'économie solidaire ont apporté la réponse suivante :

« Le Premier ministre a annoncé que les conditions de gestion et de contrôle des fonds spéciaux feront l'objet d'un réexamen d'ensemble qui portera notamment sur les rémunérations financées sur ces fonds.

Cette volonté de clarification trouvera une traduction à l'occasion de la discussion de la loi de finances pour 2002. Une nouvelle répartition budgétaire des crédits sera présentée lors de l'examen du budget des services généraux du Premier ministre, sous la forme d'un amendement au projet de loi de finances. Il sera communiqué, en temps utile, à la commission des Finances de l'Assemblée nationale afin que celle-ci puisse l'examiner lors de la réunion consacrée au projet de budget des services généraux du Premier ministre. »

· M. François Huwart, secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé du commerce extérieur, a répondu comme suit :

« Ce sujet important fera, comme vous le savez, l'objet d'une réforme annoncée par le Premier ministre. Pour ma part, je souhaite que le nouveau dispositif réponde à deux objectifs prioritaires :

-  une transparence totale de l'utilisation de ces fonds,

-  la fiscalisation intégrale des primes. »

· M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants, a apporté la réponse suivante :

« S'agissant de la question des fonds spéciaux, je ne puis que vous renvoyer au communiqué de presse du Premier ministre en date du 10 juillet ».

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

PAR LE RAPPORTEUR

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N° 3324-I.- Avis de M.Tourret rapporteur de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2002 - Fonction publique


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© Assemblée nationale

() Ces statistiques concernent les agents payés selon la procédure de paie sans ordonnancement préalable par les services déconcentrés du Trésor ; les fonctionnaires de la Poste, de France Télécom et du ministère de la défense sont en conséquence exclus de ce champ.

() « L'encadrement supérieur de la fonction publique : vers l'égalité entre les hommes et les femmes », rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, La Documentation française, 1999.

() Il convient de souligner que pour faciliter la mise en _uvre d'une représentation équilibrée des deux sexes, le Gouvernement a élargi le vivier de femmes susceptibles d'être désignées par l'administration dans les commissions administratives paritaires (CAP) et dans les comités techniques paritaires (CTP), par le décret n° 2000-201 du 6 mars 2000, en assouplissant les conditions de représentation dans ces instances. Le décret a ouvert la possibilité de nommer des représentants de l'administration parmi un plus grand nombre de fonctionnaires de catégorie A ou assimilés. Pour les CAP centrales, les CTP ministériels et centraux, la condition de grade au moins égal à celui d'administrateur de deuxième classe ou de grade assimilé est ainsi abandonnée.

() Les CHS de la fonction publique d'Etat sont composés de représentants du personnel désignés par les organisations syndicales représentatives, qui sont majoritaires, et de représentants de l'administration, ceux de la fonction publique territoriale sont paritaires et comptent autant de représentants du personnel que de représentants de la collectivité. Un CHS central doit être institué dans chaque ministère ou groupe de départements ministériels ayant une gestion commune du personnel, des CHS régionaux ou départementaux doivent être mis en place dans les services extérieurs des administrations centrales. Des CHS spéciaux ou locaux peuvent par ailleurs être créés et doivent l'être sur la demande des comités techniques paritaires concernés (CTP). Les CHS assistent les CTP en matière d'hygiène et de sécurité ; lorsqu'ils n'existent pas les CTP assurent leurs missions. Dans la fonction publique territoriale, la création de CHS locaux ou spéciaux est obligatoire pour les collectivités employant plus de 200 agents titulaires ou contractuels dans un ou plusieurs services comportant des risques professionnels spécifiques. Dans les autres cas, leurs missions sont exercées par les CTP.

() Il s'agit du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 pour la fonction publique d'Etat tel que modifié par le décret n° 95-680 du 9 mai 1995 et du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 pour la fonction publique territoriale tel que modifié par le décret n° 2000-542 du 16 juin 2000.

() Un bilan annuel de l'application des règles relatives à l'hygiène et à la sécurité et à la médecine préventive professionnelle est remis au Conseil supérieur de la fonction publique, dans sa formation spéciale dite Commission centrale de l'hygiène et de la sécurité.

() Bernard CIEUTAT, «  Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement », La Documentation française, mars 2000.

() L'analyse de la Cour des comptes portait sur les personnels de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie et finances, les personnels des préfectures et de la police nationale du ministère de l'intérieur, les personnels de l'administration pénitentiaire du ministère de la justice, les rémunérations d'ingénierie publique des ministères de l'équipement et de l'agriculture.

() Pour les personnels de la direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie et des finances, des personnels militaires de la gendarmerie nationale du ministère de la défense, les enseignants chercheurs et les personnels enseignants du second degré du ministère de l'éducation nationale, les personnels de l'administration centrale du ministère de la justice, les personnels des administrations centrales du ministère de l'emploi et de la solidarité, les personnels des services communs du ministère de l'équipement, du logement et du transport.

() Il s'agit d'une part, de l'indemnité spécifique de service au bénéfice des agents des corps techniques du ministère de l'équipement prévue par le décret n° 2000-136 du 18 février 2000 et, d'autre part, de la prime spéciale en faveur de certains personnels du ministère chargé de l'agriculture prévue par le décret n° 2000-239 du 13 mars 2000.

() L'article 432-13 du code pénal, relatif à la prise illégale d'intérêts, sanctionne le fait, pour un fonctionnaire ou un agent public ayant été chargé soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée, soit d'exprimer son avis sur les opérations effectuées par une entreprise privée, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de cinq ans suivant la cessation de cette fonction. Le Conseil d'Etat a considéré que ces dispositions s'appliquaient quelle que soit la position statutaire occupée par le fonctionnaire.

() « Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, un rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôle de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département ainsi que les recettes publiques affectées. »

() Rapport n° 2543 du 12 juillet 2000 : « Recouvrement de l'impôt : une réforme nécessaire ».