N° 3325
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
TOME III
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
PAR M. FÉLIX LEYZOUR,
Député.
--
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 3320 (annexe 6)
Lois de finances.
La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. Patrick Braouezec, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Philippe Chaulet, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Roger Meï, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, M. Jean-Pierre Pernot, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. Jean-Claude Robert, M. Joseph Rossignol, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.
INTRODUCTION 5
I.- L'APPLICATION ENFIN EFFECTIVE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE (LOADDT) 7
A.- L'AMÉLIORATION DE L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 9
B.- LES NOUVEAUX SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIFS 10
C.- LA NOUVELLE PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) : ÉLARGISSEMENT DU CHAMP ET RÉVISION DE LA CARTE 14
1. Une éligibilité élargie 15
2. Une nouvelle carte conforme aux exigences communautaires 17
a) Caractéristiques du nouveau zonage 17
b) La sortie des zones anciennement éligibles à la PAT industrielle 18
c) Les nouveaux dispositifs d'aide aux entreprises applicables sans restriction de zonage 18
d) Les autres régimes d'aide existants 19
D.- LE DÉVELOPPEMENT COMPLEXE DES PAYS ET DES AGGLOMÉRATIONS 20
1. La longue gestation des pays 20
2. Le développement des agglomérations facilité par le décret n° 2000-1248 du 21 décembre 2000 21
3. Les conventions passées par l'État avec ces nouveaux partenaires locaux 23
II.- ANALYSE DES CRÉDITS DESTINES A LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 24
A.- LE BUDGET DE LA DATAR 25
1. La réduction apparente des dépenses consacrées aux moyens des services 25
2. La forte progression des crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT) 25
3. L'évolution globalement satisfaisante des dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) rénové 26
a) Présentation générale du FNADT 26
b) La rénovation du FNADT 27
c) Bilan de l'utilisation des crédits en 2000 27
d) Evolution des crédits du FNADT pour 2002 30
B.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 31
1. Évolutions principales 31
a) Les travaux du Conseil national de la montagne 31
b) La réorganisation des commissariats de massif 32
c) La conclusion des conventions interrégionales de massif 32
2. Bilan des crédits budgétaires 33
C.- SUIVI DES AUTRES CRÉDITS CONSACRES A L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 34
1. L'institution de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) 34
2. Les instruments financiers issus de la loi du 4 février 1995 35
a) Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) 35
b) Le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) 35
c) Le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) 36
d) Le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) 36
3. Les actions de restructuration et de reconversion industrielle du ministère de l'Industrie 37
4. Les fonds structurels européens 38
ÉLÉMENTS COMPLÉMENTAIRES D'ACTUALITÉ 41
EXAMEN EN COMMISSION 43
MESDAMES, MESSIEURS,
L'année 2001 met un terme à la délicate période de transition ouverte le 25 juin 1999 par la loi « Voynet », qui modifiait profondément la loi « Pasqua » du 4 février 1995. En effet les schémas de services collectifs, qui remplacent le schéma national prévu dans la loi de 1995, ont été définitivement arrêtés le 9 juillet, et tous les décrets d'application de cette loi auront été publiés avant la fin de l'année. Cet effort donnera enfin une assise juridique solide à la politique d'aménagement du territoire menée sur le terrain.
Cette politique d'aménagement du territoire devrait être le ciment indispensable pour assurer la cohésion nationale, et un instrument irremplaçable de correction des inégalités géographiques et sociales. Le Gouvernement n'a pas renoncé à l'approche volontariste qui donne son sens à une institution comme la DATAR. Au contraire, les nouveaux schémas de services collectifs, en proposant une stratégie d'aménagement sur vingt ans, ont pour ambition d'assurer la cohérence de cette politique dans la durée.
Le budget soumis à l'avis de la Commission pour l'année 2002 témoigne de cette volonté, puisque les crédits de la DATAR, qui atteignent 270 millions d'euros, soit 1,77 milliard de francs, évoluent favorablement. Dans ce projet de loi de finances, pour la DATAR, les autorisations de programme progressent de 2 % environ, mais surtout les crédits de paiement, après une baisse de 10 % l'an dernier, augmentent de près de 7 % (18,2 % pour les seules subventions d'investissement accordées par l'Etat). Les crédits consacrés aux moyens des services de la DATAR augmentent en réalité, si l'on tient compte du transfert, au 1er janvier 2002, de ses bureaux à l'étranger à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) créée par la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.
Ce souci de mieux veiller à l'exécution effective des programmes décidés se manifeste aussi cette année par une nette amélioration de l'exécution des engagements auxquels l'Etat a souscrit dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006. Avec un taux de mise en _uvre de 24 % en moyenne pour ces crédits, l'Etat rattrape l'essentiel de son retard - sauf pour les transports ferroviaires, où le taux d'exécution n'est encore que de 15 %. Ces contrats de plan mettent en jeu des financements considérables : 43,38 milliards d'euros (284,55 milliards de francs) au total, dont 17,5 milliards d'euros (près de 115 milliards de francs) pour l'Etat.
En outre, sur la même période, les territoires les plus fragiles percevront 14,8 milliards d'euros, soit 97,2 milliards de francs, grâce aux programmes régionaux européens. Le Gouvernement a par ailleurs obtenu que le zonage des fonds structurels, même s'il réduit d'un quart le nombre des communes éligibles, prévoie des soutiens transitoires pour les zones qui perdent l'éligibilité.
Il faut aussi mentionner la rénovation, par une circulaire du 9 novembre 2000, des conditions de gestion du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) institué par la loi du 4 février 1995 et doté de 210,3 millions d'euros (1,38 milliard de francs) dans le projet de budget pour 2002. Cette réforme devrait réduire les risques de « saupoudrage » des crédits correspondants, comme l'avaient suggéré la Cour des Comptes et l'Inspection générale des Finances.
Enfin, votre rapporteur souligne l'augmentation de presque 9 %, à 66,3 millions d'euros (435 millions de francs), des fonds distribués par le biais de la Prime à l'aménagement du territoire (PAT). La PAT a aidé l'an dernier à la création de 22 500 emplois dans les zones prioritaires de l'aménagement du territoire. Le décret du 21 avril 2001 vient d'en élargir le versement à de plus petites entreprises, tout en mettant les zonages en conformité avec les exigences de la Commission européenne.
Votre rapporteur note en revanche que les contrats de pays et d'agglomérations peinent à se mettre en place. La très grande lenteur constatée provient probablement d'une complexité excessive. 37,85 millions d'euros (248,3 millions de francs) ont pourtant été consacrés l'an dernier à l'émergence de ces nouveaux territoires. En outre, des disparités géographiques très importantes (essentiellement entre le Nord et le Sud de la France) se font jour en ce qui concerne les périmètres d'étude des pays.
A cette exception près, la politique d'aménagement du territoire mise en _uvre reste cohérente, et se trouve renforcée dans ses moyens grâce à des crédits globalement plus importants et mieux gérés. En conséquence, votre rapporteur invite les membres de la Commission à rendre un avis favorable sur les crédits proposés pour l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 2002.
I.- L'APPLICATION ENFIN EFFECTIVE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE (LOADDT)
· La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) n° 99-533 du 25 juin 1999, modifiant celle du 4 février 1995, a ouvert trois chantiers importants :
- la réforme de la planification stratégique, afin d'asseoir la lisibilité et la prévisibilité de l'action publique dans le long terme, sans négliger le rôle de l'Etat en matière de gestion des risques qui ne peuvent être maîtrisés localement ;
- la recomposition des territoires de l'action publique, en s'appuyant sur la logique de projet, les solidarités ville-campagne et les partenariats avec les acteurs locaux ;
- la modernisation des services publics par une régulation plus effective, une polyvalence accrue, et un rôle plus important des collectivités locales.
Concrètement, cette loi a notamment supprimé le Schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) au profit de neuf schémas de services sectoriels (article 2), modifié les règles relatives aux subventions du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (article 33, puis circulaire du Premier ministre en date du 9 novembre 2000), et encouragé le développement d'entités territoriales encore en gestation, telles que les pays et les agglomérations.
En dépit des engagements officiels à maintenir des services publics de qualité sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur remarque une tendance persistante à la concentration de ces services, qui s'explique par un mouvement toujours accentué vers l'urbain et le périurbain. Cette évolution, qui laisse de côté de vastes zones, comprenant nombre de petites communes rurales sans grands moyens financiers, est d'autant plus regrettable que les nouvelles technologies de l'information et de la communication permettraient souvent de maintenir ces services, en diversifiant leurs activités.
Plus précisément, l'apparition et le développement de réseaux Internet à haut débit, qui sont les nouvelles autoroutes de l'information, doit être pris en compte dans la politique d'aménagement du territoire, au même titre que les infrastructures routières ou ferroviaires. En effet l'accès à cette technologie, parce qu'il est coûteux et non rentable dans les zones les plus rurales, pourrait générer des disparités territoriales encore plus grandes et finalement conduire à une centralisation accrue, alors même qu'Internet est en principe un instrument égalitaire d'ouverture sur la vie économique, sociale et culturelle. Il est par ailleurs urgent de mettre en place les crédits permettant une couverture totale du pays en réseaux de téléphonie mobile.
· Cette loi impliquait dix décrets d'application, dont la mise au point tardive a pu momentanément troubler les conditions de mise en _uvre de la politique d'aménagement du territoire. Aujourd'hui, neuf de ces dix décrets ont été publiés, grâce à la parution cette année :
- du décret relatif aux agglomérations n° 2000-909 du 21 décembre 2000 (article 26 de la LOADDT) ;
- du décret relatif aux conditions d'exécution et de publication des levées de plans entrepris par les services publics n° 2000-1276 du 26 décembre 2000 (article 53 de la LOADDT) ;
- du décret relatif au plan global et intercommunal d'organisation de certains services publics n° 2001-601 du 9 juillet 2001 (article 30 de la LOADDT).
Désormais, seul le décret relatif aux modalités de l'enquête publique préalable à l'aliénation, à l'ouverture, au redressement et à la fixation de la largeur des chemins ruraux (présenté par le ministre de l'agriculture) attend un réexamen au Conseil d'Etat.
Par ailleurs, un décret modificatif du décret 2000-906 du 19 septembre 2000, concernant la composition de la Conférence Régionale pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (CRADT) en Corse, vient d'être examiné par le Conseil d'Etat, le Gouvernement ayant introduit à l'occasion de la loi SRU un amendement portant sur la composition de la CRADT de Corse.
La LOADDT du 25 juin 1999 avait encore prévu, en son article 36, des dispositions d'application spécifiques pour les départements d'outre-mer, qui ont été effectivement prises par la loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000.
Enfin, les schémas de services collectifs, dont l'adoption devait intervenir au plus tard fin 1999, ont été définitivement arrêtés le 9 juillet 2001 lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de Limoges, et seront très prochainement approuvés par décret. Cet important retard a empêché la prise en compte des perspectives dessinées par les schémas de service collectifs dans le cadre de la génération 2000-2006 des contrats de plan Etat-régions, contrairement à ce qui était initialement prévu. Il a été affirmé à votre rapporteur que ce décalage provenait de la très large concertation mise en _uvre par le Gouvernement.
Les contrats de plan Etat-régions (CPER), couvrant la période 2000-2006, prévoient que le financement des opérations d'aménagement, au plan national (départements d'outre-mer compris), d'un montant global de 43,38 milliards d'euros (284,55 milliards de francs), sera réparti comme suit entre les différents contributeurs :
- Etat : 17,51 milliards d'euros (114,86 milliards de francs),
- conseils régionaux : 17,76 milliards d'euros (116,46 milliards de francs),
- autres collectivités : 5,24 milliards d'euros (34,35 milliards de francs),
- Union européenne : 1,65 milliard d'euros (10,84 milliards de francs),
- autres financeurs : 1,22 milliard d'euros (8,02 milliards de francs).
Un retard important avait été pris au cours de l'année 2000 pour la mise en _uvre par l'Etat des CPER récemment conclus. Votre rapporteur se félicite de l'effort effectué en 2001 pour rattraper ce retard initial. En effet, le respect des engagements pris par l'Etat à travers les CPER est d'autant plus essentiel que ces crédits, du fait de leur importance, constituent le c_ur même de la politique d'aménagement du territoire.
Les chiffres transmis par les administrations centrales à la DATAR au 16 mai 2001 indiquent que les crédits délégués par les ministères en 2000 et ceux programmés en 2001 porteront le taux de mise en _uvre des engagements pris par l'Etat dans le cadre des CPER à environ 24 %. Ce taux reste inférieur au taux de 28 % qu'il faudrait atteindre fin 2001 pour respecter un rythme régulier d'exécution des CPER sur leurs deux premières années. Les CPER ont en effet été conclus durant le premier semestre 2000 pour une période qui s'étend jusqu'en 2006.
Une majorité de ministères (notamment ceux de l'éducation nationale, de l'emploi et de la solidarité, de la défense, de l'industrie et de l'agriculture) présentent un taux de mise en _uvre satisfaisant, compris entre 26 et 31 %. D'autres administrations, comme les ministères de l'équipement et des transports, de la santé, des PME, du commerce et de l'artisanat, ou encore des affaires étrangères, avec des taux compris entre 14 et 23 %, peinent en revanche à rattraper leur retard.
Plus précisément, votre rapporteur se réjouit de l'excellent taux de mise en _uvre pour le transport combiné (58,9 %), mais remarque le niveau particulièrement faible d'application des engagements étatiques dans les domaines du rail (14,3 %) et des transports collectifs en Ile-de-France (15,3 %), même s'il existe une montée en puissance progressive.
Le suivi pluriannuel des crédits Etat des CPER prévoit qu'à l'occasion de l'établissement du bilan annuel, les préfets recueillent les montants des crédits engagés par les régions. Une synthèse, fondée sur l'analyse de ces chiffres, est en cours de réalisation cet automne.
Ce suivi, pour les CPER 2000-2006, est encadré par une circulaire interministérielle du 14 décembre 2000, qui prévoit la procédure suivante :
1. Le programme des actions de l'année à venir est arrêté. Les départements ministériels identifient la partie CPER des délégations d'autorisations de programmes et de crédits de paiement. Ils communiquent à la DATAR, au plus tard à la fin janvier de chaque année, le détail de leur programmation financière.
2. Au printemps, pour assurer la cohérence des informations, la DATAR communique aux préfets, pour leur région, le détail cette programmation annuelle des vingt ministères ou secteurs engagés dans les contrats Etat-régions.
3. Les opérations de mandatement se déroulent sous le contrôle attentif des préfets.
4. Un bilan d'exécution de chaque tranche annuelle des contrats est établi et analysé par les préfets, avec l'appui des trésoriers-payeurs généraux de région. Ce bilan, communiqué au plus tard le 31 mars, présente toujours les trois phases de la dépense (crédits reçus, crédits engagés, crédits mandatés). L'analyse doit faire apparaître les raisons des éventuels écarts avec la tranche annuelle du CPER.
L'institution de 9 schémas de services collectifs (SSC) sectoriels est la principale innovation de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 29 juin 1999. Une telle approche sectorielle marque une rupture dans la politique d'aménagement du territoire, puisque la loi du 4 février 1995 prévoyait un schéma national d'aménagement du territoire.
Cette conception rénovée intègre désormais les impératifs du développement durable en se situant dans une perspective à vingt ans, et se fixe trois objectifs majeurs : le développement solidaire de tous les territoires, la compétitivité économique de la France au sein de l'Europe et dans le monde, la maîtrise des risques et enjeux environnementaux. Les SSC intègrent bien sûr les nouveaux enjeux liés au développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Le cadre privilégié de leur mise en _uvre sera l'échelon régional.
Les SSC ont été validés, après une large consultation, lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001 à Limoges, et doivent être adoptés par décret. Il ont fait l'objet d'une élaboration concertée, avec des consultations d'abord au niveau régional (de décembre 2000 à mai 2001), puis au niveau national - le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) a rendu son avis le 19 juin 2001, et les délégations parlementaires les 19 et 20 juin. Les seules critiques concernaient une expression trop timide de l'objectif de cohésion territoriale, l'oubli fréquent de l'outre-mer ou encore l'insuffisante prise en compte des enjeux énergétiques du fait de l'exclusion du nucléaire du projet de schéma relatif à l'énergie. Les avis ont généralement marqué leur satisfaction pour la nouvelle démarche de planification territoriale, élargie à des champs tels que l'énergie, les espaces naturels et ruraux, ou encore le sport.
La valeur juridique des SSC reste incertaine. Selon Dominique Voynet, alors ministre chargée de l'aménagement du territoire, les SSC ne sont pas des documents de nature prescriptive, mais des documents d'orientation pour le gouvernement et les collectivités territoriales. Toutefois, la ministre a confirmé le 19 juin 2001 devant le CNADT que les SSC « imposent à l'Etat et aux autorités publiques un souci de cohérence entre les décisions qu'ils prennent et les orientations définies dans les schémas ». En effet, la LOADDT du 25 juin 1999 prévoit que les Schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), de même que tout projet d'infrastructure de transport, doivent être compatibles avec les SSC.
Cette première génération « prototype » de SSC fixe des dispositifs de suivi et d'évaluation et sera, conformément aux dispositions de la LOADDT, révisée au plus tard en 2005.
Concernant chacun des 9 schémas, on retiendra particulièrement les orientations suivantes :
· SSC de l'enseignement supérieur et de la recherche :
- renforcement de la coordination des grands centres universitaires,
- rééquilibrage du potentiel de recherche sur le territoire national au profit notamment du Nord et de l'Ouest,
- mise en place d'une politique européenne grâce à l'accroissement de la mobilité des chercheurs et à l'harmonisation des diplômes,
- développement de la formation continue par le biais, entre autres, des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
· SSC culturels :
- maintien de la diversité culturelle en soutenant matériellement et financièrement les artistes et créateurs et en facilitant leurs rencontres,
- réduction des inégalités d'accès à l'art et à la culture grâce aux outils numériques et à la généralisation de l'éducation artistique et culturelle à l'école (un plan pluriannuel a été lancé en décembre 2000 par les ministères de l'éducation nationale et de la Culture),
- rééquilibrage des territoires, par la réduction de l'écart des dépenses entre l'Ile-de-France et les autres régions (politique de soutien en faveur du patrimoine, poursuite du mouvement de déconcentration, renforcement des crédits d'intervention mis à la disposition des régions),
- définition de programmes d'observation en région et le développement des logiques de contractualisation avec les structures intercommunales,
- constitution de pôles nationaux dans un contexte européen et international.
· SSC sanitaires :
- définition des conditions d'un égal accès en tout point du territoire à des soins de qualité en mettant l'accent sur la prévention, l'environnement et le cadre de vie,
- intégration des politiques sanitaires régionales aux politiques de développement des territoires,
- régulation de la démographie médicale par des incitations positives et une information claire aux étudiants en première année de médecine,
- amélioration de la prise en charge des personnes âgées (développement de l'hospitalisation à domicile) et des jeunes adultes handicapés mentaux.
· SSC de l'information et de la communication :
- à l'échéance de 3 ans, objectif d'un accès généralisé aux outils technologiques, en particulier par la connexion à Internet de tous les établissements scolaires pour la fin 2002,
- objectif d'une couverture territoriale complète en téléphonie mobile des lieux de vie permanents (près de 1 500 communes n'ont aucune couverture) et occasionnels (sites touristiques), ainsi que des axes de transport prioritaires,
- déploiement sur l'ensemble du territoire de réseaux à hauts débits, avec une offre de connexion moyenne à 2 mégabits par seconde à un coût abordable et équivalent sur l'ensemble du territoire à l'échéance 2005 (lancement par le Gouvernement d'une « initiative nationale stratégique pour le haut débit »),
- aménagement du cadre législatif pour simplifier les interventions des collectivités locales sur les infrastructures de télécommunication à haut débit.
· SSC de l'énergie :
- amélioration de l'exploitation des ressources locales d'énergie,
- réalisation d'économies d'énergie, avec un rééquilibrage des engagements respectifs de l'Etat et des collectivités locales,
- soutien financier accru en faveur du développement des énergies renouvelables jusqu'à au moins 21 % de la production d'électricité.
Votre rapporteur considère qu'il ne sera pas possible de différer durablement le débat sur l'énergie en France, en se refusant à aborder le problème de l'énergie nucléaire, qui représente pourtant 80 % de notre production d'électricité.
· SSC multimodaux de transports de marchandises et de voyageurs :
- pour des services de qualité, amélioration de l'utilisation des réseaux existants avant l'étude de nouvelles infrastructures,
- promotion des raccordements aux réseaux européens de transport, avec notamment la réalisation d'une nouvelle liaison ferroviaire Lyon-Turin, officiellement commencée le 29 janvier 2001,
- pour les transports interurbains, priorité au fret ferroviaire (doublement du trafic d'ici 10 ans) et aux modes alternatifs à la route (valorisation des voies d'eau, développement du transport maritime et notamment du cabotage maritime, lancement en mai 2001 d'un débat public sur la construction d'un troisième aéroport pour le bassin parisien),
- pour les transports urbains et suburbains, priorité aux transports collectifs (politiques locales d'urbanisme et de transport, plans de déplacements urbains, utilisation partagée de l'espace, limitation de la circulation automobile...).
· SSC des espaces naturels et ruraux :
- maîtrise de la périurbanisation,
- constitution d'un réseau écologique national et gestion durable des forêts,
- dans les territoires affectés par des problèmes spécifiques : protection des zones littorales et maritimes, valorisation des zones humides, renforcement des efforts en faveur de la montagne, amélioration de la gestion des ressources en eau dans les zones agricoles, redynamisation des zones affectées par la déprise agricole.
· SSC du sport :
- mise en valeur de la dimension éducative du sport et accroissement du rayonnement de la France sur la scène internationale,
- développement harmonieux des activités sportives de pleine nature et prise en compte des nouvelles pratiques sportives, avec un soutien à la vie associative,
- actions de rééquilibrage dans des territoires d'intervention prioritaires (quartiers sensibles, zones rurales de faible densité, régions encore insuffisamment dotées en centres d'entraînement et équipements sportifs de haut niveau, départements d'Outre-mer).
C.- LA NOUVELLE PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) : ÉLARGISSEMENT DU CHAMP ET RÉVISION DE LA CARTE
Classée par la Commission européenne dans les aides à finalité régionale, la Prime d'Aménagement du Territoire (PAT) est une subvention d'équipement accordée par l'Etat aux entreprises situées dans les régions prioritaires de l'aménagement du territoire lorsqu'elles créent des emplois. Son objectif est d'orienter les projets d'investissements et de créations d'emplois vers les territoires les plus fragiles, de façon à soutenir ou relancer leur développement économique. Il convient de distinguer deux catégories pour cette prime : d'une part, la PAT Industrie, d'autre part, la PAT Tertiaire.
En 2001, le Comité interministériel d'aide à la localisation des activités (CIALA) a accordé 63,26 millions d'euros (414,96 millions de francs) au titre de la PAT 2000, distribuée à 138 entreprises. On dénombre 22 500 créations d'emplois aidés par la PAT en 2000, dont 9 500 emplois créés par des entreprises étrangères. Le nombre de dossiers primés, qui avait été divisé par dix en 2000, retrouve en 2001 son niveau des années antérieures (environ 2000). Pour 2002 les crédits d'engagement affectés à la PAT atteignent 66,32 millions d'euros (435 millions de francs), contre 60,98 millions d'euros en 2001, soit une augmentation de presque 9 %, tandis que les crédits de paiement passent de 45,73 à 60,98 millions d'euros (de 300 à 400 millions de francs).
La carte de la PAT industrielle, approuvée par la Commission européenne, détermine les territoires dans lesquels les grands investissements productifs peuvent être aidés par les pouvoirs publics. Des aides aux entreprises restent possibles en dehors des zones de la PAT industrielle (aides aux PME, aides aux entreprises agro-alimentaires, aides au tourisme, aides au conseil, à l'emploi, à la formation, à l'environnement, au financement des entreprises, à la recherche développement...).
Le nouvel encadrement des aides à finalité régionale adopté par la Commission européenne le 24 février 1998 a imposé :
- une réduction de l'étendue des zones d'aide aux entreprises et une révision de la méthodologie adoptée pour délimiter ces zones (zonage fondé sur des critères simples et objectifs) ;
- une réduction des taux d'aides aux entreprises ;
- l'instauration de règles plus strictes pour éviter les effets d'aubaine (clause de maintien des emplois et des investissements pendant 5 ans par exemple).
Le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 relatif à la prime d'aménagement du territoire met en _uvre une double réforme :
- celle des conditions d'attribution de la PAT. La réforme de la doctrine d'emploi de la PAT est l'aboutissement d'une réflexion engagée suite au CIADT du 15 décembre 1997.
- celle des zonages de la PAT. La révision de la carte des zones éligibles à la PAT a été effectuée à la demande de la Commission européenne. Celle-ci imposait en effet dans l'ensemble de l'Union européenne une modification de la carte des aides à finalité régionale parallèlement à la mise en _uvre de la nouvelle génération de fonds structurels (2000-2006).
La durée de ce nouveau régime de la PAT s'étendra jusqu'à 2006.
Elles ont pour but de soutenir davantage les projets d'investissement des PME et PMI et de développer davantage l'emploi dans les zones rurales et les villes moyennes. Ainsi, les planchers relatifs au montant d'investissement et au nombre d'emplois créés ont été abaissés. Trois types de projets sont désormais soutenus :
- Les projets industriels, en zone PAT Industrie :
Pour bénéficier de la « PAT industrielle », le nombre minimal d'emplois à créer passe de 20 à 15 contrats à durée indéterminée sur trois ans, et les investissements à réaliser de 3,05 à 2,29 millions d'euros (de 20 à 15 millions de francs).
Lorsqu'il s'agit d'une extension d'activité, la création d'emplois doit correspondre en outre à une augmentation de l'effectif de départ de plus de 50 %, sauf si plus de 30 contrats à durée indéterminée sont créés. Les projets industriels doivent également s'accompagner d'un investissement d'un montant de plus de 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) sur trois ans. Enfin, les aides doivent porter sur des investissements en capital fixe (bâtiment, équipement, terrain, et 25 % seulement de dépenses immatérielles).
- Les projets d'entreprises de service à l'industrie :
Le champ des entreprises concernées par la PAT est élargi à celles qui exercent des activités de services aux entreprises (logistique, centres d'appel, services informatiques...). En zone PAT Industrie, l'aide requiert la création d'au moins 15 contrats à durée indéterminée, et concerne les grandes entreprises comme les PME-PMI (le taux d'aide pour ces dernières est majoré de 10 points). En zone PAT Tertiaire, seules les PME peuvent être aidées.
En revanche, les secteurs des transports, sidérurgie, construction navale, agriculture, pêche, charbon, et services financiers sont exclus.
- Les projets de recherche-développement :
Que ce soit pour la PAT industrielle ou la PAT tertiaire, la prime peut également s'appliquer aux entreprises qui mettent en _uvre un programme de recherche-développement.
Le montant de la prime est de 11 000 euros (ou 70 000 francs) maximum par emploi créé. L'aide versée ne peut, en outre, excéder 17 % du coût salarial de l'emploi (ce coût étant calculé sur une période de deux ans).
Pour les projets d'entreprises de service à l'industrie situés en zone PAT tertiaire, le taux d'aide est de 15 %, et la prime est plafonnée à 11 000 euros (ou 70 000 francs) par emploi.
Pour les projets de recherche-développement, le montant plafond de l'aide varie en fonction de la localisation du projet et de son contenu (recherche fondamentale, industrielle, ou développement préconcurrentiel).
· PAT industrielle :
- dans les communes classées « à taux 23 % » (taux majoré, anciennement fixé à 25 %), les entreprises recevront une prime de 11 000 euros (ou 70 000 francs) maximum par emploi, dans la limite de 23 % du montant de l'investissement éligible hors taxe (2,29 millions d'euros, soit 15 millions de francs) ;
- dans les communes classées « à taux 17 % » (taux normal), les entreprises recevront une prime de 8 000 euros (ou 50 000 francs) maximum par emploi, dans la limite de 17 % du montant de l'investissement éligible hors taxe (2,29 millions d'euros, soit 15 millions de francs) ;
- dans les communes classées « à taux 11,5 % » (taux réduit), les entreprises recevront une prime de 8 000 euros (ou 50 000 francs) maximum par emploi, dans la limite de 11,5 % du montant de l'investissement éligible hors taxe (2,29 millions d'euros, soit 15 millions de francs). Le cas des entreprises de services est régi sur des bases légèrement différentes.
* Cumul des aides allouées pour une même finalité :
- pour les grandes entreprises, les taux d'aide ci-dessus servent également de plafond ;
- pour les PME, en revanche, le taux de cumul est le taux de la zone PAT majoré de 10 points (soit 21,5 %, 27 % ou 33 % selon la zone).
* Cumul des aides à finalité différente :
- lorsque l'investissement de l'entreprise est inférieur à 3 millions d'euros (19,677 millions de francs), il n'y a pas de règle de cumul spécifique : les règles de chacun des régimes d'aide doivent être respectées ;
- pour un investissement compris entre 3 et 12 millions d'euros (entre 19,677 et 78,708 millions de francs), le taux de cumul est de 25 % ;
- pour un investissement supérieur à 12 millions d'euros (78,708 millions de francs), le taux de cumul est de 10 %.
* Procédure d'attribution de la PAT :
Deux arrêtés du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement en date du 1er juin 2001 précisent le déroulement des opérations :
- les entreprises souhaitant bénéficier de la PAT doivent déposer un dossier à la DATAR ;
- la DATAR assure le secrétariat du Comité interministériel d'aide à la localisation des activités (CIALA) et l'instruction de la demande ;
- le CIALA rend un avis sur l'éligibilité des activités ainsi que sur le montant de l'aide, qui peut être assortie de conditions ;
- la décision du ministre, valable pour un an, est notifiée à l'entreprise.
2. Une nouvelle carte conforme aux exigences communautaires
a) Caractéristiques du nouveau zonage (France métropolitaine)
· Le zonage distingue deux types de zones :
- la zone « PAT industrielle », prévue à l'annexe 1 du décret du 11 avril 2001 : en diminution de 6 points par rapport à la période 1995-1999 du fait des nouvelles règles européennes de concurrence, les zones où s'appliquent la PAT industrielle ne concernent plus que 34 % de la population française, soit 20,4 millions d'habitants ;
- la zone « PAT tertiaire » prévue à l'annexe 2 du décret, couvre l'ensemble du territoire national à l'exception de l'Ile-de-France et de la zone d'emploi de Lyon.
· Concernant le nouveau zonage de la PAT industrielle, les observations suivantes peuvent être faites :
- les zones à taux majoré se situent désormais, pour l'essentiel, en Corse, dans l'est du Limousin (Creuse et Corrèze), le sud de l'Auvergne (Cantal et Haute-Loire principalement), le Nord et les Vosges. Les changements concernent surtout le Puy-de-Dôme et l'Aveyron, dont une moindre superficie est couverte par le taux majoré ;
- les zones à taux normal sont en fort recul pour le Massif Central (Hérault, Lot, Lozère, Ardèche, Loire, Aveyron, Haute-Vienne, Puy-de-Dôme), le Grand Ouest (Manche, Calvados, Mayenne, Ille-et-Vilaine, Côtes d'Armor, Morbihan, Vendée, Deux-Sèvres) et le Pas-de-Calais ;
En revanche la couverture s'améliore au sud des régions Centre et Bourgogne (Cher, Indre, Nièvre, Saône-et-Loire, Côte d'Or), en Provence (Vaucluse, Alpes de Haute-Provence, Drôme) et dans le nord de l'Aquitaine (Landes, Gironde) ;
- les zones à taux réduit ne concernent qu'une partie des départements du Doubs et du Haut-Rhin.
La sortie des 3,6 millions d'habitants de l'éligibilité à la PAT industrielle a constitué une préoccupation majeure du Gouvernement, qui n'a pas réussi a obtenir de souplesse de la Commission européenne. Cette dernière considère en effet que les aides aux investissements productifs des entreprises peuvent fausser la concurrence entre les entreprises et doivent, par conséquent, être limitées au maximum. C'est pour cette raison qu'elle impose aux Etats de cantonner les aides publiques en faveur de l'investissement des grandes entreprises aux zones couvertes par la PAT industrielle. Hors de ce zonage, seuls les investissements des PME peuvent être aidés.
Toutefois, les autres catégories d'intervention publique en faveur des entreprises ne font pas l'objet d'un zonage et sont donc possibles quelle que soit la zone d'implantation de l'entreprise. A l'exception des aides à l'immobilier pour les grandes entreprises, strictement limitées aux zones couvertes par la PAT industrielle, les régimes d'aide mobilisables sont semblables dans les deux catégories de zones, avec cependant des taux d'aides différenciés pour les investissements matériels.
- aide à la recherche et au développement ;
- aide au secteur des services rendus à l'industrie (PME uniquement) ;
- prime régionale à l'emploi (PRE), de 10 671 euros (70 000 francs) par emploi créé, dans la limite de 20 à 30 % du coût salarial annuel de l'embauche (PME uniquement) ;
- prime d'orientation agricole (POA) : taux d'aide aux grandes entreprises et PME agro-alimentaires allant jusqu'à 20 % ; peut être abondé par le FEOGA et les collectivités locales (par convention avec l'Etat) dans la limite d'un taux d'aide de 40 % ;
- aide à l'immobilier d'entreprise (PME uniquement) ;
- aide des collectivités locales à l'investissement mobilier, immobilier et immatériel des entreprises : au choix, soit jusqu'à 50 % de l'investissement dans la limite de 100 000 euros (656 000 francs) sur trois ans, soit 7,5 % pour les moyennes entreprises et 15 % pour les petites entreprises sans plafond d'aide ;
- aides en garantie et prêts d'honneur aux créateurs d'entreprises (approuvés en mai 2001 par la Commission européenne), qui peuvent être financés par les fonds européens consacrés au développement régional (FEDER, FEOGA, FSE) dans le cadre du zonage de l'objectif 2 ;
- aide dérogatoire destinée à atténuer les effets de seuil induits par la sortie de la carte PAT (de 7,5 % à 15 % pour les PME).
- aides à la formation et à l'orientation des salariés,
- aides à la création d'entreprise (PRCE),
- aides de l'ANVAR en matière de recherche (mêmes conditions qu'en zone PAT Industrie),
- aides de l'ADEME en matière d'environnement (mêmes conditions qu'en zone PAT Industrie),
- aides du Fonds de développement des petites et moyennes industries (FDPMI) (taux plafonné à 15 %),
- les aides spécifiques dans le cadre des ORAC (opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce),
- exonérations de taxe professionnelle, d'impôt sur les sociétés et de charges patronales prévues pour les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), zones de revitalisation urbaine (ZRU) et rurale (ZRR) par la LOADT de 1995 et les zones franches urbaines (ZFU) dans le pacte de relance pour la ville de 1996,
- possibilité d'exonération de taxe professionnelle sur 5 ans, prévue à l'article 1465 B du Code général des impôts pour les PME, dans les zones sortant de la carte PAT Industrie (hors Ile-de-France et zone d'emploi de Lyon),
- aides à l'ingénérie financière : un dispositif d'aide en garantie, d'aide au capital investissement et aux prêts d'honneur pour les créateurs d'entreprises est en cours de négociation à Bruxelles.
La LOADDT du 25 juin 1999 avait pour objectif de donner naissance à deux nouvelles entités territoriales baptisées « pays » et « agglomérations ». Ces structures, censées compenser l'émiettement communal - la France, dotée de 35 000 communes, fait figure d'exception en Europe - doivent, à travers des projets communs, associer les collectivités souplement et sans contraintes. En aucun cas les pays et agglomérations ne peuvent être considérées comme des structures administratives : il ne s'agit que de partenaires locaux pour la puissance publique, permettant de négocier des « contrats » (juridiquement, des engagements unilatéraux pris après concertation).
Le volet territorial des contrats de plan Etat-régions (CPER) 2000-2006 réserve de l'ordre de 68 millions d'euros (446 millions de francs) pour la constitution de contrats de pays ou d'agglomération sur la totalité de la période. Dans le cadre de la politique de « recomposition des territoires », 37,85 millions d'euros (248,3 millions de francs), dont 1,49 million d'euros (9,8 millions de francs) issus de la section générale du FNADT, ont été consacrés en 2000 à l'émergence des pays et agglomérations. Les objectifs affichés visent à créer 250 contrats de pays et 140 contrats d'agglomération.
La LOADT du 4 février 1995 définissait les pays comme des territoires caractérisés par une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, et fondés sur des solidarités de proximité pour, par exemple, l'utilisation commune d'équipements. Ces nouvelles entités ont été confirmées par la LOADDT du 25 juin 1999.
Le décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 sur les pays, pris, après consultation de diverses instances, pour l'application de l'article 22 de la LOADT modifiée, a prévu la marche à suivre pour la reconnaissance et l'émergence effective de ces territoires de projets. La procédure est assez lourde, puisque, en huit phases, elle prévoit de nombreuses consultations, couplées à de multiples interventions du préfet de région, notamment pour arrêter le périmètre et adopter la charte du pays.
La finesse de ce dispositif réglementaire permet en principe d'assurer un consensus et de garantir le respect des dispositions légales, mais ralentit en pratique le processus de création des pays. On peut regretter, en revanche, que le décret reste très flou sur la constitution et le fonctionnement du conseil de développement, prévu par la LOADDT. En outre, la version finale du décret rend possible la création de « trous » dans les pays, alors que le critère de cohérence spatiale aurait sans doute dû prévaloir.
Malgré tout, il faut reconnaître que ce décret manifeste un louable souci de prise en compte de l'existence des structures intercommunales simplifiées par la loi du 12 juillet 1999. Dans cet esprit, la LOADDT du 25 juin 1999 précisait déjà que le pays devait respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre.
Avec la courte expérience dont on dispose déjà, il semble possible d'identifier trois risques pour les pays tels qu'ils ont été imaginés :
- la présentation de projets de territoires qui ne seraient que des catalogues de bonnes intentions sans stratégie organisée pour les mettre en _uvre ;
- l'apparition de « pays de notables », coupés du suffrage universel et sans réel projet ;
- la création de pays institués avant tout pour profiter, de façon opportuniste, des appuis financiers correspondants.
A la date du 20 juillet 2001, plus de 280 pays sont constitués, en cours de constitution ou en projet. Au 20 juin 2001, 11 CRADT ont pu se prononcer sur les périmètres des pays, qui doivent coïncider avec les bassins d'emploi aux termes de l'article 2 de la LOADDT du 25 juin 1999. Pour mémoire, une centaine de pays avaient déjà été constatés dans le cadre de la LOADT du 4 février 1995.
Il est frappant de constater qu'à l'heure actuelle, 84,6 % des périmètres d'études sont situés dans la moitié Nord de la France (88 périmètres dans le Nord et 16 dans le Sud, c'est-à-dire 5,5 fois moins). Cette disparité géographique mériterait des explications et devrait être corrigée à l'avenir.
104 périmètres d'étude de pays, et 2 périmètres définitifs seulement, ont reçu un avis conforme des CRADT au 31 juillet 2001. Un seul contrat de pays a été signé à ce jour (le « pays basque » au mois de septembre 2000). Cela résulte certes du caractère assez récent du décret d'application de la LOADDT, puisque l'année 2001 a constitué la première véritable année de mise en _uvre de la politique des pays. Toutefois, cette lenteur, étonnante au regard des moyens financiers destinés à aider à la constitution des pays (inscrits au sein des CPER à travers des crédits d'ingénierie significatifs), est peut-être le signe d'une trop grande complexité du nouveau dispositif.
Il faut d'ailleurs observer que la création de ces pays donne naissance à une nouvelle entité territoriale, qui s'ajoute aux échelons déjà nombreux de l'administration territoriale (communes, intercommunalités, départements, régions). Cette accumulation de structures, complétée par une grande variété de zonages, est trop souvent peu lisible pour le citoyen et ne correspond pas véritablement à une démarche de « proximité ».
La LOADDT du 25 juin 1999 a ajouté au pays un autre territoire de projet, l'agglomération, qui est son équivalent en milieu urbain. Alors que les pays visent à organiser une solidarité ville-campagne, cette nouvelle structure concerne spécifiquement l'aire urbaine.
· Le terme d'« agglomération » pose à l'évidence un sérieux problème de définition. Certes, cette notion peut être aisément comprise, au quotidien, par les citoyens, mais elle peut en fait désigner plusieurs sortes d'aires urbaines.
On peut d'abord retenir le critère de l'emploi, comme le fait l'INSEE, et concevoir l'agglomération comme un ensemble compact de communes, d'un seul tenant et sans enclave, où un pôle urbain fort d'au moins 5 000 emplois attire une grande proportion des actifs des communes avoisinantes.
Une autre approche, celle de la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité, consiste à voir dans l'agglomération un regroupement de plusieurs communes formant un ensemble cohérent d'au moins 50 000 habitants, autour d'un noyau communal de 15 000 habitants minimum. C'est aussi la conception que le législateur a adopté dans la LOADDT la même année, mais avec des compétences différentes.
Quant à loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, elle ne clarifie guère la question en définissant des « schémas de cohérence territoriale » (SCOT) qui doivent fixer « les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés ». L'agglomération est alors un territoire sans enclave et comprenant la totalité des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de SCOT.
Enfin, l'empilement des structures et des dispositifs peut poser des problèmes importants en l'absence d'harmonisation. En effet, rien ne garantit en pratique que, lorsque l'agglomération est entourée d'un pays, le périmètre du SCOT coïncide avec celui du pays (ce peut être le cas avec les quelques pays interdépartementaux qui existent). De même, les parcs naturels semblent se caractériser par une superficie plus large que celle des SCOT.
· Pour remédier à ces différences de conception, une circulaire interministérielle du 7 juin 2001 demande aux préfets, dans un but d'efficacité, d'inviter les collectivités locales « à faire converger les périmètres de leurs projets, le périmètre des actions du contrat d'agglomération et celui du SCOT, en utilisant la référence à l'aire urbaine ».
Surtout, les contrats d'agglomération, prévus dans l'article 26 de la LOADDT du 25 juin 1999, disposent à présent de l'encadrement juridique complet permettant leur signature effective.
En effet le décret d'application de l'article précité est paru le 21 décembre 2000. Il fixe notamment le terme de la période transitoire au 31 décembre 2003 et permet à chaque structure intercommunale de plus de 50 000 habitants présente dans une aire urbaine de signer un contrat d'agglomération.
En outre, la circulaire du 7 juin 2001 organise la cohérence des engagements de l'Etat pour la mise en _uvre des contrats d'agglomération et implique conjointement le ministère de l'intérieur (place des intercommunalités dans les contrats d'agglomération), le ministère de l'équipement (articulation schémas de cohérence territoriale / contrats d'agglomération), la DATAR et le ministère de la ville (articulation contrats de ville / contrats d'agglomération). Ce dernier effort est conforme à la LOADDT du 25 juin 1999, dont l'article 26 disposait que les contrats de ville 2000-2006 avaient vocation à devenir le volet « cohésion sociale et territoriale » des futurs contrats d'agglomération.
· Les pays pourront désormais conclure avec l'État et la région des contrats particuliers s'inscrivant eux-mêmes dans le cadre des CPER. Pour négocier ces conventions, le pays devra, en vertu du décret du 19 septembre 2000, être représenté juridiquement sous la forme d'un EPCI à fiscalité propre, d'un syndicat mixte, ou encore d'un groupement d'intérêt public (GIP) de développement local.
Cette dernière formule est une innovation de la LOADDT de 1999. Bien qu'il s'agisse de personnes morales de droit public, ces GIP de développement local devraient rester des structures souples et légères. Ils n'ont en tout cas pas vocation à concurrencer des échelons administratifs tels que les communes et les départements, dont la légitimité démocratique reste inégalée.
· Les crédits destinés aux agglomérations proviennent du volet territorial du CPER, des fonds structurels européens (FEDER et FSE), des crédits non contractualisés de certains ministères, et des participations d'autres partenaires publics comme la Caisse des dépôts et consignations.
· Les pays et agglomérations devront avoir signé un contrat au plus tard à la fin de l'année 2003 s'il veulent être intégrés dans le volet territorial des CPER. La circulaire du 7 juin 2001 invite d'ailleurs les préfets à souligner aux communes réticentes qu'elles ne pourront pas, en cas de refus de signature, bénéficier de financements dans la prochaine génération de CPER.
Jusqu'à présent, le retard dans la création effective des pays et agglomérations a rendu difficile la mise en place de ces volets. Toutefois, dans le cadre de la nouvelle génération de CPER, les crédits du FNADT ont été doublés et atteignent, sur l'ensemble de la période, 1,31 milliard d'euros (8,6 milliards de francs), dont plus de la moitié pour le volet territorial.
Compte tenu du retard accumulé, l'objectif de signer d'ici 2003 de 300 à 400 contrats de territoire paraît assez illusoire, malgré un important soutien financier.
II.- ANALYSE DES CRÉDITS DESTINES A LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Le projet de budget pour 2002 se caractérise par une évolution positive des crédits. Les autorisations de programmes, qui s'élèvent à 269,23 millions d'euros (1 766 millions de francs), progressent de 1,8 %, mais surtout les crédits de paiement enregistrent une hausse de 6,8 %, à 285,38 millions d'euros (1 872 millions de francs). Votre rapporteur avait au contraire attiré votre attention l'an dernier sur une baisse de 9,9 % de ces crédits, en décalage avec des autorisations de programme en hausse.
Cette année la cohérence est rétablie au profit des investissements sur le terrain, comme en témoigne également la forte hausse du taux de mise en _uvre des crédits consacrés par l'Etat à l'aménagement du territoire dans le cadre de la nouvelle génération (2000-2006) de contrats de plan Etat-régions (24 %, la seule faiblesse notable touchant aux crédits de transports ferroviaires, engagés seulement à 14,3 % aujourd'hui).
Cette tendance générale au développement des crédits gérés par la DATAR masque une réalité plus contrastée :
- certes, les subventions d'investissement accordées par l'Etat progressent de 1,8 % en autorisations de programme (269,23 millions d'euros, soit 1,77 milliard de francs) et de 18,2 % en crédits de paiement (194,22 millions d'euros, soit 1,27 milliard de francs) ;
- toutefois, les crédits consacrés aux interventions publiques et surtout aux moyens des services diminuent fortement.
Ainsi, les sommes prévues dans le budget pour les interventions publiques de la DATAR passent de 83,98 à 77,06 millions d'euros (soit une baisse de 8,2 %), tandis que celles allouées aux moyens des services tombent de 18,84 à 14,1 millions d'euros (soit une baisse de 25,1 %). Il faut toutefois noter que cette dernière réduction s'explique par le transfert de nombreux agents contractuels de la DATAR à la nouvelle Agence française pour les investissements internationaux (AFII), créée par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Pour les moyens humains, la baisse n'est donc qu'apparente si l'on considère les crédits non de la DATAR elle-même mais de la politique d'aménagement du territoire dans son ensemble.
Avec un budget de 7,91 millions d'euros (51,9 millions de francs), les moyens de fonctionnement des services seront réduits de 16,4 %, mais cette baisse s'explique exclusivement par la suppression de la représentation permanente de la DATAR à Bruxelles.
Les dépenses liées à la rémunération des activités des personnels ne s'élèvent plus qu'à 3,67 millions d'euros (24,1 millions de francs), soit une baisse de 33,6 %, mais cette baisse provient uniquement de la sortie du cadre de la DATAR des personnels français de ses bureaux à l'étranger (28 agents contractuels), qui seront désormais employés dans le cadre de l'AFII nouvellement créée. Si l'on retire de la comparaison ce poste de dépense, on constate au contraire une augmentation de 9 % (de 268 000 euros, soit 1,76 million de francs) des crédits de rémunération des personnels.
Le nombre d'agents titulaires employés par la DATAR passe en effet de 61 à 68, du fait de la création d'une nouvelle sous-direction. Le nombre de contractuels s'élève toujours à 55. L'évolution des ressources humaines de la DATAR peut donc laisser présager un renforcement de ses capacités d'expertise, ce qui est conforme à la multiplication de ses missions du fait des réformes récentes de la prime d'aménagement du territoire, des fonds structurels et de la mise en _uvre des nouveaux contrats de plan Etat-régions.
La DATAR reste toutefois dépendante des ressources humaines que d'autres ministères acceptent de lui attribuer. En effet, les personnels mis à disposition par ces ministères s'élèvent en moyenne à cinquante personnes. Il est préoccupant de constater que ces agents n'occupent pas des postes d'exécution mais ont des fonctions de chargés de mission. La faiblesse des moyens humains de la DATAR explique probablement le recours à de multiples associations relais pour disposer des capacités d'expertise nécessaires à l'exercice de ses missions.
Par ailleurs, à structures constantes, on observe que le poste indemnités et allocations diverses augmente de 9,3 %, et les charges sociales de 6 %, ces hausses étant trois à quatre fois moins importantes que celles constatées dans le budget précédent (en raison des mouvements de personnels et des moindres hausses de pensions qu'ils impliquent). Enfin, toujours à structures constantes, les moyens de fonctionnement des services progressent de 17 % - les crédits d'étude, qui avaient diminué l'an dernier de 7 %, sont stabilisés.
Les crédits affectés à la prime d'aménagement du territoire (PAT) augmentent considérablement, de 8,8 % pour les autorisations de programme, qui atteignent 66,3 millions d'euros (435 millions de francs), et surtout de 33 % pour les crédits de paiement, qui s'élèvent désormais à 61 millions d'euros (400 millions de francs). Cette dernière hausse ne constitue toutefois qu'un rattrapage par rapport à la forte baisse constatée dans le budget précédent, et ne permet pas tout à fait de retrouver le niveau de crédits de paiement du budget 2000.
La PAT avait été instituée par le décret n° 95-149 du 6 février 1995, texte devenu caduc depuis le 1er janvier 2000 du fait des nouvelles règles imposées par la Commission européenne en matière d'aides à finalité régionale. Le nouveau décret (n° 2001-312) n'a été publié que le 11 avril 2001, ce qui a longtemps privé de base juridique l'attribution des nouvelles aides. Ce blocage juridique, qui a pu retarder légèrement le versement des primes, est désormais surmonté.
En 2001, le Comité interministériel d'aide à la localisation des activités (CIALA) a accordé 63,26 millions d'euros (414,96 millions de francs) au titre de la nouvelle PAT. La DATAR estime que la modification du dispositif devrait conduire à une hausse du nombre de demandes de prime d'environ 100 dossiers supplémentaires par an (de 1995 à 1999, 184 dossiers par an en moyenne ont été primés). L'augmentation des crédits de paiement, pour être vraiment conforme à l'afflux de dossiers que l'on peut anticiper, devra donc être poursuivie à l'avenir pour dépasser le niveau du budget 2000.
En vertu de la LOADT du 4 février 1995, les fonds d'aménagement du territoire qui existaient antérieurement ont été fusionnés pour donner naissance au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Ce changement a certes réduit les rigidités, mais aussi la clarté de gestion des crédits correspondants. Le FNADT regroupe en effet des crédits destinés à des actions très diverses, comme par exemple la délocalisation des entreprises, l'aménagement rural, le développement de la montagne, ou encore la restructuration des zones minières.
Au sein de ces crédits, inscrits dans deux chapitres budgétaires (44-10 et 65-00), on distingue une section générale et une section locale. Les crédits de cette dernière sont attribués par les préfets de région (pour partie en fonction des contrats de plan Etat-régions), tandis que ceux de la section générale le sont sur avis d'une instance nationale, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), qui sélectionne les projets les plus « exemplaires ». Dans les deux cas il est tenu compte des priorités d'aménagement du territoire.
Les opérations soutenues dans le cadre des CPER se caractérisent par un budget en moyenne deux fois moins important que celles qui reçoivent l'appui de la section locale libre d'emploi (c'est-à-dire non contractualisée), et trois fois moins important que celles que finance la section générale.
Les crédits d'intervention de la section générale du FNADT permettent de subventionner de nombreuses associations, dont l'action contribue à l'aménagement du territoire. Pour l'année 2000, ces subventions ont atteint 14,25 millions d'euros (93,48 millions de francs), dont 2,78 millions d'euros (18,24 millions de francs) pour l'association Entreprises, Territoires et Développement, et 1,72 million d'euros (11,27 millions de francs) pour l'ADIMAC (Association pour le développement industriel du Massif Central).
Les procédures d'utilisation du FNADT ont été récemment rénovées. Ainsi, une circulaire du 9 novembre 2000, qui remplace celle du 15 février 1995, précise la doctrine d'emploi et les conditions de gestion du FNADT dans le cadre de la nouvelle génération des contrats de plan Etat-régions (2000-2006), ce qui permet d'intégrer les observations faites par la Cour de Comptes et l'Inspection générale des finances - qui reprochaient notamment un « saupoudrage » des crédits sur des projets d'importance plus régionale que nationale.
En investissement, seules les demandes de crédits d'au moins 304 900 euros (2 millions de francs) sont désormais éligibles à la section nationale du FNADT, qui doit permettre de financer des opérations d'envergure nationale, interrégionale, voire régionale quand leurs montants sont trop importants pour être financés par la section locale.
Après expertise des services déconcentrés de l'Etat au niveau des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR), les préfets de région transmettent leurs propositions à la DATAR, qui les instruit en respectant un calendrier arrêté en début de chaque année civile. Tout refus de financement d'un dossier présenté par un préfet doit dorénavant être dûment motivé.
En outre, les actions du FNADT doivent à présent favoriser essentiellement l'emploi, la mise en valeur des territoires et les politiques innovantes.
Les chiffres fournis à votre rapporteur établissent que les crédits du FNADT, au cours de l'année 2000, ont été répartis comme suit :
· Selon les organismes bénéficiaires :
- communes : 38 %,
- EPCI : 21 %,
- associations : 11 %,
- entreprises : 9 %,
- départements : 4 %,
- personnes physiques : 4 %,
- établissements publics : 3 %,
- autres regroupements de collectivités : 3 %,
- régions : 2 %,
- organismes consulaires : 1 %,
- autres : 4 %.
· Parmi les branches d'activité aidées, les infrastructures d'équipement sont arrivées très nettement en tête, suivies du tourisme, puis de l'industrie.
· 53,7 % des crédits de la section générale du FNADT ont été consacrés au développement économique et à l'emploi, 7,1 % à l'aménagement de l'espace, 18,4 % au développement rural, littoral et massif, et 20,8 % à l'éducation, la recherche ou la culture.
· Les montants d'aide ont été très majoritairement inférieurs à 305 000 euros (2 millions de francs).
RÉPARTITION DES CRÉDITS ENGAGÉS EN 2000
PAR SECTION ET PAR RÉGION
(en milliers d'euros)
Régions |
Section générale |
Section locale |
Totaux FNADT |
Alsace |
|||
Aquitaine |
1 799 |
5 580 |
7 379 |
Auvergne |
305 |
5 978 |
6 282 |
Bourgogne |
|||
Bretagne |
2 060 |
8 552 |
10 613 |
Centre |
1 524 |
5 853 |
7 377 |
Champagne-Ardenne |
3 301 |
3 872 |
7 173 |
Corse |
381 |
1 631 |
2 012 |
Franche-Comté |
2 172 |
3 705 |
5 877 |
Guadeloupe |
|||
Guyane |
0 |
372 |
372 |
Languedoc-Roussillon |
1 480 |
7 440 |
8 920 |
Limousin |
1 756 |
5 330 |
7 085 |
Lorraine |
1 631 |
16 434 |
18 065 |
Martinique |
762 |
338 |
1 101 |
Midi-Pyrénées |
16 129 |
6 250 |
22 380 |
Nord-Pas-de-Calais |
3 430 |
40 018 |
43 448 |
Basse-Normandie |
686 |
5 778 |
6 464 |
Haute-Normandie |
305 |
4 192 |
4 497 |
Pays de la Loire |
2 287 |
6 770 | |
Picardie |
1 814 |
3 918 |
5 732 |
Poitou-Charentes |
2 965 |
6 061 |
9 027 |
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
9 647 |
6 860 |
16 507 |
Réunion |
0 |
1 918 |
1 918 |
Rhône-Alpes |
5 903 |
10 972 |
16 874 |
Île-de-France |
305 |
2 028 |
2 332 |
TOTAL |
112 580 |
176 644 |
289 224 |
38,9 % |
61,1 % |
100 % |
Source : rapport au Parlement sur l'utilisation des crédits du FNADT en 2000.
Dans leur ensemble, les crédits du FNADT sont stables pour l'année 2002, mais présentent une évolution très contrastée si l'on étudie leur structure interne.
Ainsi, les dépenses ordinaires et crédits de paiement atteindront 210,3 millions d'euros (1,38 milliard de francs) - la hausse de 3,8 % étant essentiellement due à l'entrée de la nouvelle AFII dans le périmètre du FNADT -, tandis que les autorisations de programme, à 202,91 millions d'euros (1,33 milliard de francs), enregistrent une baisse insignifiante de 0,3 %, et restent plus importantes que celles des années 1997-2000. Aucune estimation des reports de crédits pour 2002 n'a pu être communiquée à votre rapporteur, mais la meilleure exécution, cette année, des contrats de plan Etat-régions devrait réduire l'ampleur de ces reports et la regrettable sous-consommation des crédits qu'ils traduisent.
Il est plus instructif d'observer l'évolution des crédits inscrits au titre IV (interventions publiques) du FNADT qui, à 77,06 millions d'euros (505,48 millions de francs), baissent de 16,9 % à périmètre constant (c'est-à-dire en retranchant les crédits désormais versés à l'AFII), tandis que les crédits de paiement inscrits au titre VI (subventions d'investissement) progressent de 12,4 %, atteignant 133,24 millions d'euros (874 millions de francs).
Plus précisément, c'est la partie contractualisée du FNADT qui connaît l'évolution la plus favorable dans le projet de budget pour 2002 (- 26,3 % en crédits d'interventions publiques, mais + 115,5 % en crédits d'investissement). Cela correspond à une bonne mise en _uvre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006, auxquels le FNADT consacrera 1,33 milliard d'euros (8,71 milliards de francs) sur l'ensemble de la période. En revanche les crédits d'investissement de la partie libre d'emploi du FNADT diminuent de 44 % en moyens de paiement.
Pour contribuer au développement des pays et des agglomérations, les crédits de la section locale du FNADT poursuivent leur croissance (191,78 millions d'euros en 2001, soit 1 258 millions de francs, contre 175,32 millions d'euros en 2000 et 117,39 millions d'euros en 1999). La partie contractualisée de cette section (161,29 millions d'euros en 2001, soit 1,06 milliard de francs, joue un rôle central dans ce soutien - le reste de ces crédits étant destiné notamment à la montagne, à l'innovation technologique et à des programmes de conversion. La partie libre d'emploi (30,49 millions d'euros en 2001, soit 200 millions de francs) est avant tout consacrée aux services publics et à l'intercommunalité.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FNADT
(en millions d'euros)
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | ||||||
Titre IV -chapitre 44-10 (DO) |
44,96 |
45,02 |
69,97 |
83,98 |
77,06 | |||||
Titre VI - chapitre 65-00 |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
198,6 |
168,11 |
195,7 |
165,21 |
181,87 |
143,76 |
203,52 |
118,55 |
202,91 |
133,24 | |
Total (DO + CP) |
213,06 |
210,23 |
213,73 |
202,53 |
210,3 | |||||
Source : lois de finances 1998 à 2002, projet de loi de finances pour 2002.
La création, par le décret n° 2001-827 du 11 septembre 2001, d'un Comité national pour l'année internationale des montagnes, dont la présidence est confiée à M. Augustin Bonrepaux et le secrétariat à la DATAR, témoigne de l'intérêt que porte le Gouvernement à l'aménagement et à la promotion des massifs montagneux en France.
Forte de 17 membres titulaires et 17 membres associés, la commission permanente du Conseil national de la montagne s'est réunie 8 fois entre 1999 et le 5 février 2001.
Le 5 février 2001, le Premier ministre, qui présidait un Conseil national de la montagne, a annoncé plusieurs décisions gouvernementales importantes, qui semblent prendre en compte les conclusions du rapport d'évaluation de la politique de la montagne publié en octobre 1999 par le Commissariat général du plan. Il s'agit notamment de :
- renforcer les institutions propres à la montagne (accroissement des compétences des préfets coordinateurs de massif, ainsi que des compétences et moyens des commissaires de massif) ;
- relancer les prescriptions particulières de massif (déjà proposées dans la loi montagne mais sans application à ce jour) ;
- élever le seuil de la procédure des unités touristiques nouvelles à 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) ;
- mettre en place une co-présidence des comités de massif par un élu et le préfet coordinateur ;
- réunifier le massif des Alpes, qui, dans la loi montagne, avait été disjoint entre Alpes du Nord et Alpes du Sud.
Ces deux dernières mesures ont fait l'objet d'un amendement au projet de loi sur la démocratie de proximité, voté à l'unanimité en première lecture à l'Assemblée nationale le 19 juin 2001.
Par ailleurs, le Premier ministre a annoncé le renouvellement de la majorité des membres du Conseil national de la montagne, au cours de l'année 2001, à l'échéance d'un mandat de trois ans.
La DATAR assure le secrétariat général du Conseil national de la montagne. Dans ce cadre, elle gère et elle anime le réseau des commissaires de massif. Jusqu'en 2000, les massifs des Vosges et du Jura ne bénéficiaient que d'un seul commissaire. Devant les difficultés de gestion de ces deux entités différentes et distantes et pour répondre aux souhaits de nombreux élus, la DATAR a créé en octobre 2000 un poste de commissaire à l'aménagement et au développement du massif des Vosges.
Les conventions interrégionales de massif font partie du dispositif contractuel des nouveaux CPER, dont le montant a été annoncé le 22 novembre 1999 par le Premier ministre à hauteur de 183,55 millions d'euros (1,2 milliard de francs) affectés au développement socio-économique des massifs français, et 272,73 millions d'euros (1,79 milliard de francs) affectés aux infrastructures spécifiques de caractère interrégional, soit la RN88, la voie ferrée Clermont-Ferrand/Béziers, la sécurisation des itinéraires alpins et le tunnel du Lioran. L'effort global du Gouvernement en faveur de la montagne, dans le cadre des CPER, s'élève donc, sur la période 2000-2006, à 456,28 millions d'euros (2,99 milliards de francs).
Ce sont dix ministères qui se sont engagés à hauteur de 366,94 millions d'euros (2,4 milliards de francs) dont 272,73 millions d'euros (1,79 milliard de francs) consacrés aux travaux routiers et ferroviaires aux côtés de la DATAR, qui contribue pour 92,38 millions d'euros (606 millions de francs), pris sur le FNADT, aux actions des conventions.
Le principe de ces conventions et leur programme global ont été votés par l'ensemble des conseils régionaux et quelques conseils généraux (massifs du Jura et des Vosges). Le montant des contributions régionales, pour 2000-2006, s'élève à 140,49 millions d'euros (921,58 millions de francs), tandis que celle des conseils généraux (conventions Jura-Vosges) se monte à 10,2 millions d'euros (66,9 millions de francs), pour un montant global de 152,22 millions d'euros (998,48 millions de francs). On constate donc, pour la part dévolue au développement économique, une quasi-parité Etat/collectivités (186,6 millions d'euros pour le premier, 152,22 millions d'euros pour les secondes).
Les crédits des conventions interrégionales de massif sont programmés par les préfets coordonnateurs de massif à l'occasion de comités de programmation spécifiques, préparés par les commissaires à l'aménagement des massifs et l'ensemble des services de l'Etat concernés.
La programmation des crédits d'Etat, tous ministères confondus, pour l'année 2000, s'élève à 7,21 millions d'euros (47,3 millions de francs).
Dans le projet de budget pour 2001, les crédits non contractualisés destinés à l'auto-développement en montagne, qui proviennent du FNADT, sont maintenus à leur niveau de 1999 et 2000, soit 4,21 millions d'euros (27,6 millions de francs), avec une répartition inchangée entre les différents massifs. Ce montant, bien que nettement supérieur à ceux de 1997 et surtout 1998 (3,13 et 2,1 millions d'euros), reste néanmoins légèrement en retrait par rapport aux années 1995 et 1996 (4,34 millions d'euros).
Ces crédits, inscrits au titre IV, représentent des moyens d'intervention souple, qui sont principalement consacrés à l'assistance technique et à la promotion de la montagne. En 2000, le plus grand nombre d'actions effectivement financées sur le FNADT concernait, de loin, le Massif Central (82 actions, pour 1,55 million d'euros, soit 10,2 millions de francs). Des sommes importantes ont également été versées pour les Alpes (1,07 million d'euros, soit 7 millions de francs) et les Pyrénées (640 000 euros, soit 4,2 millions de francs), répartis sur 38 dossiers dans chaque cas.
Les crédits consacrés au fonctionnement des commissariats à l'aménagement des massifs, inscrits au titre III et pris sur le FNADT, devraient augmenter de 21,7 % en 2001, atteignant 422 650 euros (2,77 millions de francs), les effectifs restant stables à 30 personnes.
· Les crédits affectés au développement socio-économique dans les conventions interrégionales de massif s'élèvent à 183,55 millions d'euros (1,2 milliard de francs) pour la période 2000-2006. L'année 2000 a donc été la première année de programmation de ces crédits spécifiques.
· Pour ce qui est des fonds structurels européens, il convient de rappeler que la prise en compte des territoires de montagne ne figurait pas dans le règlement communautaire comme critère d'éligibilité pour la période 2000-2006. En France, 56 % de la population des territoires de montagne sont éligibles au titre de l'objectif 2, et 18,2 % en soutien transitoire ex objectif 2 et 5b, tandis que la totalité de la Corse est couverte en ex objectif 1.
Les zones montagneuses éligibles à l'objectif 2 bénéficient donc du FEDER, du FSE et du FEOGA-Garantie au même titre que les autres territoires sur la totalité de la période, tandis que les zones montagneuses en soutien transitoire sont couvertes par le FEDER jusqu'au 31 décembre 2005 et le FEOGA jusqu'au 31 décembre 2006.
Conformément à la circulaire du 3 janvier 2000, les axes interrégionaux de massifs s'appuient sur les conventions interrégionales de massif prévues dans le cadre des CPER 2000-2006. Les actions d'investissement relèveront prioritairement de chaque DOCUP régional, en référence à la stratégie commune détaillée dans le DOCUP du préfet coordinateur de massif.
La population montagnarde couverte par les fonds structurels (hors soutien transitoire) passe, pour 2000-2006, de 3 290 441 à 2 484 895 habitants, ce qui représente une baisse de 24,5 %, principalement au détriment des Alpes.
Dans les fonds structurels 2000-2006, les dotations financières affectées aux mesures interrégionales de massif, en incluant le soutien transitoire, sont les suivantes :
- 15,09 millions d'euros (99 millions de francs) pour le Massif Central,
- 7,39 millions d'euros (48,5 millions de francs) pour les Pyrénées,
- 1,83 million d'euros (12 millions de francs) pour les Vosges,
- 1,68 million d'euros (11 millions de francs) pour le Jura,
- rien pour les Alpes.
L'article 144 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques a créé une Agence française des investissements internationaux (AFII), établissement public industriel et commercial qui regroupe, d'une part les moyens humains et financiers précédemment déployés dans le cadre des bureaux de la DATAR à l'étranger (désormais supprimés), et d'autre part ceux du délégué aux investissements internationaux du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie. Les moyens des bureaux de la DATAR à l'étranger seront transférés à cette nouvelle agence au 1er janvier 2002.
L'AFII a pour objectif de faciliter les investissements étrangers en France, en choisissant les offres de localisation les plus favorables à l'emploi et à l'aménagement du territoire. Pour ce faire, elle nouera des contacts étroits avec les comités d'expansion économique des collectivités locales afin de mettre en commun des moyens de prospection à l'étranger. L'AFII sera administrée par un conseil d'administration composé de huit représentants de l'Etat, quatre des régions, deux du personnel, deux du monde des entreprises, ainsi que deux personnalités qualifiées.
L'AFII devrait disposer en 2002 d'un budget d'environ 15,2 millions d'euros (100 millions de francs), dont 12,27 millions d'euros de ressources budgétaires provenant de subventions directes de la DATAR (7,66 millions d'euros issus du FNADT) et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Divers fonds d'intervention institués par la LOADT du 4 février 1995 méritent d'être mentionnés même s'ils ne relèvent pas du budget de l'aménagement du territoire au sens strict. En effet, ils concourent malgré tout à la politique d'aménagement du territoire dans son ensemble.
Compte d'affectation spéciale du Trésor, le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) a été supprimé par la loi de finances pour 2001, dans un souci de simplification.
Des mesures ont toutefois été prises pour assurer le relais du FITTVN dans le budget général : les crédits du FITTVN ont été intégralement reportés sur les chapitres correspondants de la section « Transport » du ministère de l'équipement, conformément à un engagement gouvernemental.
De même, les taxes qui alimentaient le FITTVN (taxe perçue sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés et taxe dues par les sociétés concessionnaires d'autoroutes) n'ont pas été supprimées.
Enfin, le Gouvernement a pris l'engagement de faire évoluer les crédits auparavant individualisés au sein du FITTVN selon la même dynamique que le taux de croissance du nombre de kilomètres parcourus sur les autoroutes à péage. Par ailleurs, le Gouvernement remettra au Parlement, avant le 30 juin 2002, un rapport dressant un bilan du développement de la politique intermodale des transports et du financement des infrastructures de transport.
Destiné à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) a remplacé le Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) créé par la loi de finances pour 1995. Une partie des dépenses de sécurité-incendie, de sauvetage et de sûreté des aéroports est aussi prise en charge par le FIATA.
Ce fonds tire ses ressources de l'allocation d'une partie du produit de la taxe de l'aviation civile. En 2001, elles ont été fixées à 42,53 millions d'euros (279 millions de francs), et, pour 2002, sont évaluées à 64,49 millions d'euros (423 millions de francs), en hausse de 51,6 %. Sur cette enveloppe globale, 15,25 millions d'euros (100 millions de francs) seront vraisemblablement consacrés en 2002 aux subventions destinées à assurer l'équilibre des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, ce qui représente un doublement des fonds par rapport à 2000.
Malgré l'existence de cette politique d'intervention, il est à regretter que de nombreuses lignes assurant la liaison des villes moyennes avec Paris disparaissent, faute de compagnies aériennes, car ces dernières connaissent des difficultés croissantes.
Ce fonds, créé par la loi du 4 février 1995, a pour principal objet de soutenir les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon. Certes, la ligne budgétaire du FGER a été supprimée en 1999, sans qu'il soit envisagé de la rétablir, mais les collectivités locales bénéficient toujours, chaque année, des reports de crédits non utilisés lors des années antérieures.
Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernaient principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets ont contribué à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces atteints par la déprise agricole.
Les opérations, jusqu'alors financées dans le cadre du FGER, le sont désormais par le Fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation créé par la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole (chapitre 44-84). Enfin, un fonds de gestion des milieux naturels a été créé par la LOADDT du 25 juin 1999.
Le FNDE, créé par la loi du 4 février 1995, est destiné à favoriser la création d'entreprises, tout en tenant compte des priorités d'aménagement du territoire. Il intervient en aidant les organismes associatifs tels que les Plates-formes d'initiative locale (PFIL), qui gèrent des fonds de prêts d'honneur et assurent l'accompagnement des créateurs d'entreprises. L'expérience enseigne que ce type d'aide est particulièrement utile pour les projets de taille modeste, qui sont très majoritaires dans les créations d'entreprises. Le soutien apporté à ces projets prend essentiellement la forme de fonds et de conseils.
Associant des crédits du FNADT, du ministère de l'industrie, de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la BDPME-SOFARIS, le FNDE est placé sous la responsabilité d'un comité de suivi et d'orientation, qui regroupe les différents partenaires. Sa dotation annuelle, stable à 30 millions d'euros (200 millions de francs) depuis 1998, diminuera sensiblement en 2002, et sera distribuée de la façon suivante :
- une aide au démarrage des PFIL, à raison de 40 créations par an, recevra 1,52 million d'euros (10 millions de francs) par le biais du FNADT. Les prêts d'honneur attribués aux créateurs d'entreprises par les PFIL sont compris entre 4 570 et 22 870 euros, avec une moyenne de 7 620 euros ;
- un abondement des fonds de prêts, à raison de 4,57 millions d'euros (30 millions de francs), est versé chaque année par la CDC ;
- les prêts d'honneur sont pris en garantie par un fonds spécial de la BDPME-SOFARIS, grâce à une dotation de l'Etat à celle-ci de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) ;
- les sociétés locales de capital-risque sont incitées à entrer dans le capital d'entreprises de taille modeste. Ainsi, 33 sociétés ont été retenues sur appel d'offres, pour une aide globale de 1,52 million d'euros (10 millions de francs) provenant du secrétariat d'Etat à l'Industrie. Cette mesure, opérationnelle depuis le premier semestre 2000, consiste à prendre en charge, partiellement et pour de petits investissements, les frais d'instruction des dossiers. Ce soutien se poursuivra sur une base déconcentrée, à l'initiative des DRIRE.
Il convient enfin de rappeler que, pour les PME situées en zones objectifs 2 et 5 b, la prise en garantie au titre du PIC-PME doit prendre fin le 31 décembre 2001, le relais étant assuré en région.
Le recul de la création d'entreprises est enrayé depuis 1999, année où le nombre de créations avait augmenté de 0,9 %. Cette tendance s'est prolongée et améliorée en 2000, avec 272 072 créations d'entreprises, soit une progression de 1,2 %. Les emplois créés par les nouvelles entreprises, au nombre de 532 000 en 2000, sont aussi en légère augmentation (+ 1,3 %).
Le résultat le plus significatif en termes d'emplois concerne les prêts d'honneur faits aux créateurs d'entreprise. En 2000, avec plus de 200 PFIL, 4 600 prêts ont été octroyés, totalisant 32,32 millions d'euros (212 millions de francs) et correspondant à 11 000 emplois directs.
La répartition géographique des prêts est fonction de la couverture territoriale des PFIL, qui n'est pas encore complète. Ainsi, pour des raisons d'ancienneté, c'est dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur qu'est délivré le plus grand nombre de prêts, alors qu'il n'y avait pas en 2000 de PFIL en Bourgogne. La région Ile-de-France est encore insuffisamment concernée. Pour 2002, l'activité PFIL devrait continuer sur sa lancée de 40 nouvelles plates-formes par an, avec le soutien des crédits de la DATAR (1,52 million d'euros, soit 10 millions de francs) et de la CDC.
Le ministère de l'Industrie est l'un des acteurs majeurs de la politique d'aménagement du territoire. Afin d'adapter le potentiel productif français aux nécessités économiques contemporaines, sans pour autant abandonner à leur sort les territoires frappés par le déclin de leurs anciennes industries, l'Etat finance plusieurs formes d'actions. Ces dernières concernent la reconversion des zones minières, le Fonds d'industrialisation de la Lorraine, le Comité interministériel pour les restructurations industrielles (CIRI), ainsi que d'autres restructurations. Ces diverses interventions sont financées comme suit :
ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE RECONVERSION
ET DE RESTRUCTURATION INDUSTRIELLES
(Chapitre 64-96)
(en millions de francs)
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 | |
Reconversion des zones minières (1) - en autorisations de programme - en crédits de paiement |
28,97 15,85 |
- - |
23,17 24,15 |
18,29 16,46 |
18,29 15,24 |
18,29 9,15 |
19,06 1,16 |
Interventions dans le cadre du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (1) - en autorisations de programme - en crédits de paiement |
14,48 12,35 |
12,2 13,52 |
12,2 16,17 |
12,2 9,85 |
12,2 8,84 |
12,2 8,84 |
12,2 7,32 |
Actions de restructuration suivies par le Comité interministériel de restructurations industrielles (CIRI) - en autorisations de programme - en crédits de paiement |
30,49 30,49 |
- 7,62 |
7,62 7,62 |
3,05 4,57 |
4,57 4,57 |
- - |
- - |
Actions de restructuration hors C.I.R.I. - en autorisations de programme - en crédits de paiement |
10,69 8,4 |
10,67 4,57 |
12,96 10,12 |
12,96 12,35 |
11,43 10,37 |
8,38 3,05 |
9,15 3,05 |
Total (2) : - en autorisations de programme - en crédits de paiement |
83,08 65,55 |
22,87 25,72 |
54,12 56,24 |
46,5 43,23 |
46,5 39,03 |
38,87 21,04 |
40,4 18 |
(1) Crédits inscrits au chapitre 62-01 jusqu'à la loi de finances pour 1998.
(2) A ce total s'ajoutent, depuis 1997, les actions de restructuration imputées sur le chapitre 64-92 destinées aux PMI réalisant une part significative de leur chiffre d'affaires dans le secteur de la défense, et des sommes imputées pour la première fois dans ce chapitre dans le PLF 2001 au titre de « autres modes de conversion » pour un montant de 3,81 millions d'euros (0,76 million en CP et 3,05 millions en AP).
Source : ministère de l'industrie.
Les fonds structurels, qui sont la traduction de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne, ont été profondément réformés suite au sommet de Berlin des 24 et 25 mars 1999, dont les décisions ont été approuvées par le Parlement européen lors de sa session plénière de mai à Strasbourg.
Pour la période 2000-2006, les zones éligibles à ces fonds ont été réduites d'environ 25 %, mais un soutien provisoire jusqu'en 2005 est organisé au profit des zones qui ne sont plus éligibles - pour les zones ex-objectif 1, ce soutien se poursuivra jusqu'en 2006. En tout, environ trois communes sur quatre et un Français sur deux restent couverts par les programmes régionaux européens.
Les espaces défavorisés par les nouveaux zonages, sur lesquels votre rapporteur avait consacré son attention lors de l'examen du budget pour 2001, sont essentiellement situés dans la moitié Nord de la France (notamment en Franche-Comté, Lorraine, Champagne-Ardenne, Picardie, Haute et Basse Normandie, Bretagne, Poitou-Charentes).
Il faut toutefois relativiser l'importance de ces zonages puisque, désormais, seul le FEDER et, pour partie, le FEOGA-orientation font l'objet de programmes régionalisés. Les autres fonds (FEOGA-garantie, IFOP et, dans une certaine mesure, FSE) font principalement l'objet de programmes nationaux : ils sont donc versés indépendamment du zonage.
· Au titre de la période 2000-2006, la France bénéficie des soutiens financiers suivants :
- objectif 1 : 3,25 milliards d'euros (21,34 milliards de francs) pour les D.O.M. ;
- ex-objectif 1 (soutien transitoire) : 572 millions d'euros (3,75 milliards de francs) pour la Corse et le Nord-Pas-de-Calais ;
- objectif 2 : 5,64 milliards d'euros (37 milliards de francs), dans la limite de 18,768 millions d'habitants ;
- ex-objectifs 2 et 5b (soutien transitoire) : 620 millions d'euros (4,07 milliards de francs), dans la limite de 7,9 millions d'habitants ;
- objectif 3 : 4,5 milliards d'euros (29,52 milliards de francs) ;
- instrument de la pêche hors objectif 1 : 225 millions d'euros (1,48 milliard de francs).
· Par ailleurs, les dotations des initiatives communautaires spécifiques, pour la France, sont les suivantes :
- Interreg III (coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale) : 397 millions d'euros (2,6 milliards de francs) ;
- Leader + (développement rural) : 268 millions d'euros (1,76 milliard de francs) ;
- Equal (coopération transnationale contre les discriminations et inégalités sur le marché du travail) : 301 millions d'euros (1,97 milliard de francs) ;
- Urban (soutien aux zones urbaines en difficulté) : 102 millions d'euros (669,1 millions de francs).
· Enfin, il faut rappeler que la loi ATR du 6 février 1992, complétée par le décret du 1er juillet 1992 portant charte de déconcentration, confie au préfet de région la charge de mettre en _uvre les politiques d'aménagement du territoire, qu'elles soient d'origine communautaire ou nationale.
Plus précisément, l'article 9 du règlement (CE) n° 1260/1999 du 21 juin 1999 désigne le préfet de région comme autorité de gestion de ces programmes régionalisés. Le préfet est assisté d'un secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR), qui, par délégation, met en _uvre le dispositif de gestion, de suivi, d'évaluation et de contrôle. L'Etat assume par ailleurs les fonctions d'autorité de paiement.
Les obligations de contrôle résultent, pour l'ensemble de l'Union européenne, des règlements n° 2064 du 15 octobre 1997 et (CE) n° 438/2001, et ont été précisées en France par la circulaire du Premier ministre en date du 12 mai 1998.
La réforme décidée en 1999 au sommet de Berlin renforce les règles de gestion, de suivi et d'évaluation de la programmation 2000-2006. L'évaluation de ces programmes à mi-parcours, en 2003, constituera une étape particulièrement essentielle.
ÉLÉMENTS COMPLÉMENTAIRES D'ACTUALITÉ
Certains événements intervenus depuis un an méritent d'être également mentionnés en raison de leur impact sur la politique d'aménagement du territoire.
Ainsi, les conditions de création et de fonctionnement des maisons de service public, élément essentiel de la lutte contre la désertification des zones rurales fragiles, ont été précisées par le décret n° 2001-494 du 6 juin 2001, pris pour l'application des articles 27 et 29 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000.
La loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques a donné naissance à l'Agence française pour les investissements internationaux, à laquelle sont transférés les moyens de prospection des bureaux de la DATAR à l'étranger, ainsi que ceux du délégué aux investissements internationaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
La loi sur la solidarité et le renouvellement urbains du 13 décembre 2000, comme la LOADDT du 25 juin 1999, a confirmé la place et le rôle des Directives territoriales d'aménagement (DTA) dans la hiérarchie des documents de planification. Outils de planification territoriale créés par la LOADT du 4 février 1995, les DTA se situent à mi-chemin entre politique de l'urbanisme et politique d'aménagement du territoire.
Enfin, la mission parlementaire sur les zonages, emmenée par Mme Geneviève Perrin-Gaillard et M. Philippe Duron, après avoir procédé à plus de soixante auditions, a remis le 17 mai dernier au Premier ministre 35 propositions. Cette mission insiste, dans son rapport, sur la nécessité d'évoluer vers une contractualisation accrue, de permettre aux collectivités locales d'intervenir plus fortement dans le domaine économique, et surtout de rendre plus lisible le dispositif actuel, en simplifiant les zonages, notamment par fusion de certains d'entre eux (zones urbaines sensibles et zones de requalification urbaine).
Lors de sa réunion du mardi 23 octobre 2001, la commission a entendu M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département pour 2002.
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a tout d'abord indiqué que le budget consacré à l'environnement progressera en 2002 de 6,4 % en moyens d'engagement et 6,3 % en moyens de paiement. Ces derniers seront donc portés l'année prochaine à 761,29 millions d'euros (4,993 milliards de francs), contre 715,2 millions d'euros (4,691 milliards de francs) en 2001. Il conviendrait même d'ajouter à ce montant les crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), instrument majeur de la politique menée par le ministère de l'environnement dans le domaine de l'eau, qui se montent à 83,4 millions d'euros (547 millions de francs), et enregistrent ainsi une croissance de 6 % par rapport à 2001.
Le ministre a toutefois indiqué que ces chiffres, inscrits dans le projet de loi de finances déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, sont appelés à être révisés à la hausse. Une série de mesures a en effet été annoncée par M. Lionel Jospin, Premier ministre, à la suite de l'accident de l'usine AZF de Toulouse, qui auront une traduction budgétaire dès 2002 et porteront la progression globale des crédits affectés à l'environnement à 7 %, voire 7,5 % par rapport à l'année dernière.
Le budget consacré à l'aménagement du territoire progressera, quant à lui, de 6,8 % pour atteindre 285,38 millions d'euros (1,872 milliard de francs) en moyens d'engagement.
Ces chiffres attestent que l'environnement et le développement durable du territoire demeurent l'une des principales priorités du Gouvernement. Cette situation apparaît d'autant plus satisfaisante que le budget pour 2002 ne fait que prolonger une tendance déjà perceptible depuis quatre ans : en 1997, le budget de l'environnement n'était encore que de 285 millions d'euros (1,869 milliard de francs), c'est-à-dire à un niveau pratiquement identique à celui de 1993.
Le ministre a toutefois rappelé que cette importante progression résulte, pour partie, de mesures de cohérence budgétaire. La mise en place de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), affectée au financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), a été complétée par l'attribution de dotations budgétaires dédiées à cet établissement public. Cette réforme a d'ailleurs conduit à ajuster les dotations allouées à l'Agence, en réduisant sensiblement le montant des crédits de paiement afin d'adapter ses moyens budgétaires au rythme réel de leur consommation, sans pour autant perturber leur programmation. Cet ajustement correspond donc à un souci de saine gestion. Ainsi, en 2002, les crédits consacrés à l'ADEME ont à nouveau été réduits pour tenir compte du décalage dans le temps entre les engagements et les paiements effectués par l'Agence, ce décalage étant également lié au comportement des collectivités locales ou des industriels.
Evoquant les critiques formulées à propos de la consommation des crédits par l'ADEME, le ministre les a jugées injustes, la sous-consommation reprochée étant due à l'adoption, lors de la budgétisation des crédits de l'ADEME, d'une clé de répartition des paiements trop volontariste. Le budget pour 2001 et le projet de budget pour 2002 s'attachent à résoudre le problème d'accumulation de trésorerie par l'Agence, puisque les dotations affectées à cette dernière régressent.
Le ministre a ensuite rappelé son souhait de voir l'emploi consacré première des priorités budgétaires de son département en 2002. A ce titre, 300 personnes supplémentaires devraient rejoindre l'année prochaine le ministère chargé de l'environnement et 214 emplois être créés dans des établissements publics sous tutelle. Ces 300 emplois pourraient même, au terme des débats devant le Parlement, être portés à 400, puisque le Premier ministre a annoncé la création de 100 emplois supplémentaires au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), pour le contrôle des installations classées. Un amendement gouvernemental sera présenté en ce sens. Des moyens supplémentaires pour l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) seront également proposés par amendement.
Les effectifs du ministère en matière d'environnement progresseront ainsi de 10 %, voire 13 %, si l'on retient la création de 400 postes par rapport à 2001, et représenteront 3 500 personnes à la fin 2002, contre moins de 2 400 personnes en 1997, soit une progression de l'ordre de 45 %. L'augmentation du nombre d'agents du ministère permettra ainsi de renforcer les effectifs sur le terrain, en particulier dans les DIREN, où 162 emplois seront créés. Par conséquent, si à partir de 1997, ce sont d'abord les crédits budgétaires consacrés à l'environnement qui ont progressé rapidement, depuis deux ans, l'accent a été mis sur l'indispensable rattrapage des effectifs du ministère.
Le ministre a ensuite indiqué que les crédits consacrés à l'environnement doivent permettre de répondre à quatre priorités.
Il s'agit, en premier lieu, de promouvoir l'ensemble des politiques de protection de la nature. La mise en _uvre de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore, désormais transposée en droit français, mobilisera d'importants moyens en 2002 ; des crédits en hausse de 15 % accéléreront la mise en place du réseau Natura 2000, tant pour ce qui concerne la poursuite de l'élaboration des documents d'objectifs que la concrétisation des premières mesures de gestion.
Les réserves naturelles, les parcs nationaux et le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui contribuent chacun à cette politique de protection de la nature, connaîtront en 2002 des hausses de leurs moyens assez sensiblement supérieures à la moyenne du ministère. Ainsi, les moyens de fonctionnement des réserves naturelles progresseront de 25 % et les parcs nationaux bénéficieront de la création de 49 emplois. Un effort budgétaire accru sera, en outre, consenti en faveur de l'opération « grands sites ».
Le renforcement de la prévention des pollutions et des risques constitue une deuxième grande priorité. Outre le renforcement des effectifs des DRIRE affectés au contrôle des installations classées, le Gouvernement a retenu trois orientations : en premier lieu, le renforcement des moyens de l'INERIS affectés au développement des capacités de recherche et d'expertise ; ensuite, l'accroissement des crédits de cet établissement afin de permettre la création de 25 emplois en deux ans et une dotation supplémentaire de 762 245 euros (5 millions de francs), pour permettre la généralisation des comités locaux de prévention des risques technologiques (CLPRT) dans l'ensemble des régions ; enfin, la mise en place en trois ans de plans pour la prévention des risques technologiques (PPRT).
Il faut également mentionner les efforts en matière de lutte contre les nuisances sonores, qu'elles soient aéroportuaires, routières ou ferroviaires. Le programme d'identification des « points noirs » sera poursuivi en 2002, avec l'objectif de protéger 200 000 logements particulièrement exposés en dix ans.
La lutte contre les inondations bénéficiera de financements spécifiques dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER). Des mesures particulières seront prises pour l'amélioration du dispositif d'annonce de crues et la réalisation de travaux de protection, notamment en Bretagne et dans la Somme.
En définitive, le budget consacré à la prévention ou à la réparation de l'ensemble des risques naturels augmentera de 100 %, afin de répondre au mieux aux attentes de nos concitoyens.
S'agissant de la lutte contre la pollution de l'air, qui constitue un sujet de forte préoccupation en raison de ses incidences sur la santé, les crédits consacrés à l'amélioration de la surveillance de la qualité de l'air progresseront de 10 %.
La troisième priorité est le renforcement de l'expertise en matière de risques environnementaux. L'année 2002 verra le démarrage effectif de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), issu de la fusion de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).
La quatrième priorité est le développement du partenariat du ministère avec les associations _uvrant en faveur de l'environnement, conformément à la politique générale du Gouvernement vis-à-vis du monde associatif. La circulaire du Premier ministre en date du 1er décembre 2000 met en place des conventions pluriannuelles d'objectifs, appelées à être le cadre de partenariats de trois ans renouvelables avec les intéressés.
M. Yves Cochet a ensuite présenté quelques éléments relatifs au volet recettes du projet de loi de finances.
Dans le cadre de la politique générale de baisse des prélèvements obligatoires décidée par le Gouvernement, l'assiette de la TGAP n'a pas été étendue aux consommations intermédiaires d'énergie.
En revanche, plusieurs mesures incitatives sont destinées à encourager les ménages et les entreprises à adopter des comportements plus vertueux en matière énergétique :
- pour ce qui concerne la maîtrise de l'énergie dans le domaine du logement, le montant du plafond des dépenses ouvrant droit à un crédit d'impôts passera de 3 000 à 4 000 euros (de 19 679 francs à 26 238 francs) et la liste des dépenses éligibles sera étendue ;
- l'amortissement exceptionnel des matériels destinés à économiser l'énergie, dont bénéficient les entreprises, sera prorogé de quatre ans. Celles-ci seront également incitées à investir dans ce domaine grâce à une révision de l'assiette des impôts locaux ;
- le crédit d'impôts de 1 525 euros (10 000 francs), institué en 2001 en faveur des véhicules consommant du gaz de pétrole liquéfié (GPL), sera étendu à l'acquisition d'un véhicule neuf fonctionnant au gaz naturel pour véhicule (GNV) et porté à 2 300 euros (15 000 francs) lorsque l'acquisition du véhicule propre s'accompagne de la destruction d'une voiture immatriculée avant le 1er janvier 1993. Par ailleurs, un amendement voté par l'Assemblée nationale permet d'étendre ce crédit d'impôts aux propriétaires qui ont acquis un véhicule au cours des trois dernières années s'ils le transforment afin de le faire fonctionner au GPL.
M. Yves Cochet a ensuite présenté l'évolution des crédits afférant à l'aménagement du territoire. En moyens de paiement, ces crédits seront portés à 285,38 millions d'euros (1,87 milliard de francs), soit une progression de 6,8 % par rapport à l'année dernière, qui s'explique par l'accroissement des missions, nécessaire pour répondre aux attentes diversifiées des Français. Cette augmentation garantit la poursuite de la politique menée depuis quatre ans en faveur d'un aménagement durable du territoire et d'un développement respectueux du patrimoine local.
Cela permettra de traduire sur le terrain les priorités dégagées par la loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 et par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001. Ce dernier a centré l'action du Gouvernement sur trois orientations principales : assurer un meilleur équilibre territorial, favoriser le développement du territoire et mieux gérer les espaces sensibles.
La mise en _uvre de ces priorités se traduira notamment par l'achèvement, d'ici trois ans, de la couverture de l'ensemble du territoire en téléphonie mobile GSM et la mise en place d'un dispositif de soutien public à l'investissement des collectivités locales en matière de réseau à haut débit.
Par ailleurs, l'investissement destiné à prévenir les inondations doit être renforcé et des mesures spécifiques à la Bretagne ont été décidées afin de réorienter l'agriculture vers un modèle moins productiviste et de préserver la qualité des ressources en eau dans cette région.
L'objectif de la politique d'aménagement du territoire est de mettre en _uvre un développement local solidaire, ancrant les pays et les agglomérations dans la programmation de la génération 2000-2006 des CPER. Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) en est l'outil privilégié. Il est, en effet, appelé à accompagner les projets de constitution de pays, communautés d'agglomérations, réseaux de ville et parcs naturels régionaux par un soutien à l'ingénierie de projet, sous forme d'études préliminaires ou d'appui aux réseaux techniques locaux.
L'objectif retenu par le Gouvernement est d'inscrire dans ce volet territorial 25 % des crédits engagés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. On constate une augmentation importante du nombre de pays en constitution dont témoigne le récent succès des premières assises nationales tenues dernièrement à Saint-Brieuc.
Les moyens de paiement du FNADT seront portés en 2002 à 210,3 millions d'euros (1,379 milliard de francs), contre 202,5 millions d'euros (1,328 milliard de francs) en 2001.
S'agissant de la politique menée en faveur des zones prioritaires du territoire national, la Prime d'aménagement du territoire (PAT) représente un outil majeur de soutien à la création d'emplois durables et au développement d'activités économiques ; ses modalités d'attribution ont été révisées par le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001, ce qui permet de disposer désormais d'une base juridique solide. Les seuils d'éligibilité à la PAT ont été abaissés à 2,287 millions d'euros (15 millions de francs) d'investissement et 15 emplois créés, contre 3,049 millions d'euros (20 millions de francs) d'investissement et 20 créations d'emplois précédemment. Par ailleurs, la liste des services éligibles est étendue à de nouvelles activités telles que les services aux entreprises, afin d'accompagner la tertiarisation de l'économie.
Les crédits affectés à la PAT s'élèvent à 66,32 millions d'euros (435 millions de francs) en autorisations de programme, soit une progression de 8,8 %. Par ailleurs, les crédits de paiement augmentent d'un tiers et atteignent 60,98 millions d'euros (400 millions de francs).
Quant aux moyens des services de la DATAR en 2002, il s'élèveront à 14,1 millions d'euros (92,5 millions de francs) soit une augmentation de 13,4 % à structure comparable par rapport à 2001, permettant la création de sept emplois dans les commissariats de massifs et la modification du système d'information de la DATAR.
Mme Annette Peulvast-Bergeal, rapporteure pour avis des crédits de l'environnement, a tout d'abord indiqué que l'examen du projet de budget de l'environnement pour 2002 était, cette année, placé sous un éclairage particulier. Les tempêtes, les inondations ou encore l'explosion dramatique de l'usine AZF à Toulouse ont conduit -a-t-elle souligné- le ministère de l'environnement à être particulièrement sollicité en matière de prévention des risques naturels, industriels ou technologiques.
Elle s'est félicitée de la progression des dotations prévues par le projet de loi de finances, dont elle a estimé qu'il permettrait au ministère chargé de l'environnement de « grossir » après avoir « grandi ».
Elle a néanmoins jugé que cette analyse était à nuancer, en raison de l'intégration, dans le projet de budget, des crédits affectés à l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et des provisions fiscales destinées à la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, responsables, pour une grande part, de l'augmentation constatée. Elle a regretté que, de ce fait, il soit difficile de comparer le budget prévu pour 2002 à celui adopté pour 2001, le périmètre budgétaire du ministère n'étant pas encore totalement stabilisé.
Elle a ensuite retenu quatre points caractérisant le projet de budget soumis à l'examen de la commission de la production et des échanges.
En premier lieu, elle a noté qu'il était marqué par un net renforcement des moyens humains du ministère, ceci concernant l'administration centrale, mais aussi les directions régionales de l'environnement (DIREN), dont elle a rappelé le sous-effectif préoccupant. Elle a également rappelé la création de 63 postes dans les services de l'inspection des installations classées, auxquels il conviendrait d'ajouter les 100 postes promis par M. Lionel Jospin, Premier ministre, en septembre. Elle s'est par ailleurs félicitée de l'effort consenti pour renforcer la capacité d'expertise et de surveillance du ministère chargé de l'environnement, par des créations de postes à l'Institut français de l'environnement (IFEN) et à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), qui devrait être définitivement mise en place en 2002. Elle a cependant insisté sur les nécessaires actions à entreprendre, dans les écoles ou les universités, en matière de culture et de formation concernant les métiers de l'environnement.
Elle a ensuite demandé si, lors du réexamen prévu du cadre institutionnel des DIREN, il était envisagé de redéfinir les missions de ces dernières ainsi que leurs rapports avec les autres services déconcentrés de l'Etat, et a souhaité obtenir des précisions sur le futur décret d'application de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et sur les études particulières qu'il était prévu de confier à cette nouvelle agence.
En second lieu, abordant la question des dotations affectées à la politique de l'eau, Mme Annette Peulvast-Bergeal, rapporteure pour avis des crédits de l'environnement, a indiqué que celles-ci étaient caractérisées par la priorité donnée à la prévention des inondations d'origine fluviale, à laquelle plus de 42 millions d'euros sont consacrés, ce qui devrait permettre, a-t-elle estimé, de poursuivre de façon satisfaisante le programme décennal de restauration des cours d'eau.
Après avoir souligné la très forte progression des crédits dévolus au Conseil supérieur de la pêche, elle s'est étonnée que l'état de catastrophe naturelle ne puisse être déclaré qu'une seule fois et qu'il ne soit pas possible d'appliquer la même procédure lors d'inondations ultérieures et d'ampleur identique. Estimant qu'une telle situation était anormale et pouvait pénaliser gravement les populations sinistrées, elle a souhaité que le ministère chargé de l'environnement mène une réflexion sur ce sujet.
Après avoir demandé des précisions sur le renforcement prévu en 2002 des moyens consacrés aux services d'annonce des crues, elle a souhaité savoir si les agences de l'eau ne risquaient pas de connaître des difficultés financières dans le cas d'une simple prolongation de leur VIIème programme d'intervention.
En troisième lieu, s'agissant de la prévention des pollutions et des risques, Mme Annette Peulvast-Bergeal, rapporteure pour avis des crédits de l'environnement, s'est tout d'abord réjouie de la nette progression des moyens financiers qui lui sont consacrés et qui répondent à une nécessité.
Puis, notant qu'en matière de prévention des risques naturels, il fallait poursuivre les efforts entrepris, elle a demandé s'il serait possible d'atteindre l'objectif de 5 000 plans de prévention des risques naturels approuvés en 2005. Par ailleurs, elle a estimé positive et justifiée l'évolution des dotations affectées à la prévention des risques technologiques, qui se traduit par la progression des moyens consacrés à l'inspection des installations classées et par des moyens supplémentaires accordés à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).
Elle a en outre souligné que le domaine de la sûreté nucléaire était marqué, quant à lui, par l'entrée de l'OPRI dans le champ de compétences du ministère chargé de l'environnement, ce qui lui a semblé être une démarche cohérente compte tenu de l'intégration, l'année précédente, de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire dans le périmètre budgétaire de ce ministère. Notant que le nouvel Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), fruit de la fusion de ces deux organismes, serait placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés respectivement de la santé, de l'environnement, de la défense, de la recherche et de l'industrie, elle s'est interrogée sur la coordination des décisions de ces derniers.
S'agissant de la lutte contre la pollution atmosphérique, Mme Annette Peulvast-Bergeal, rapporteure pour avis des crédits de l'environnement, s'est réjouie de la progression de ses dotations, ce qui devrait permettre aux 39 associations de surveillance de la qualité de l'air de couvrir désormais l'ensemble du territoire, mais aussi d'harmoniser leurs conditions d'intervention, pour l'instant très disparates.
Puis, abordant la question de la lutte contre le bruit, elle a observé qu'il convenait de s'intéresser aux nuisances générées non seulement par les aéroports mais aussi par les autoroutes, les routes nationales ou les voies ferrées. Ainsi, s'agissant des autoroutes, elle a souhaité un abaissement du seuil à partir duquel des mesures d'isolation ou de prévention sont prises et a estimé qu'il fallait consentir de gros efforts en ce domaine.
Elle a par ailleurs souhaité savoir quelles avaient été les mesures prises par l'ADEME pour réformer son fonctionnement interne.
Concernant enfin la protection des sites, de la nature et des paysages, la rapporteure pour avis a noté avec satisfaction que cet agrégat voyait ses dotations progresser de plus de 19 % en dépenses ordinaires et autorisations de programme. Elle a également attiré l'attention sur le net renforcement des moyens affectés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et a rappelé que celui-ci avait à gérer près de 64 000 hectares et 475 sites, ce qui justifiait effectivement cette montée en puissance. Elle a, en outre, indiqué qu'il était prévu de créer quatre nouveaux parcs nationaux, ce qui constituerait une réelle avancée en matière de protection de la nature.
Puis, Mme Annette Peulvast-Bergeal, rapporteure pour avis des crédits de l'environnement, s'est enquise de l'état d'avancement de la constitution du réseau Natura 2000, compte tenu de l'annulation partielle par le Conseil d'Etat d'une partie des propositions faites à la Commission européenne, et a demandé quelle était la situation de la France par rapport à celle des autres Etats-membres, s'agissant de l'application de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore, dite directive « Habitats ».
En conclusion, elle a estimé que la croissance sensible du projet de budget de l'environnement permettrait de répondre aux attentes de nos concitoyens, celles-ci se révélant de plus en plus pressantes dans un contexte particulièrement difficile.
M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis sur les crédits de l'aménagement du territoire a observé que l'année 2001 mettait un terme à la délicate période de transition ouverte le 25 juin 1999 par la loi « Voynet », qui modifiait profondément la loi « Pasqua » du 4 février 1995, puisque les schémas de services collectifs, qui remplacent le schéma national prévu dans la loi de 1995, ont été définitivement arrêtés le 9 juillet et que tous les décrets d'application de cette loi auront été publiés avant la fin de l'année, ce qui donnera enfin une assise juridique solide à la politique d'aménagement du territoire menée sur le terrain.
Il a ensuite interrogé M. Yves Cochet, ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire, sur la valeur juridique exacte des schémas de services collectifs arrêtés le 9 juillet dernier.
Constatant que 280 pays sont actuellement en cours de constitution, il a également demandé au ministre d'indiquer le nombre de contrats de pays effectivement signés et a demandé la raison des importantes disparités existant entre le Nord et le Sud de la France, le nombre de périmètres d'étude variant du simple au quintuple.
M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'évolution des crédits de la DATAR pour 2002. Il a insisté sur la progression de presque 7 % des moyens de paiement, cette augmentation atteignant même 18,2 % pour les seules subventions d'investissement accordées par l'Etat, notant qu'il fallait tenir compte du transfert, au 1er janvier 2002, des bureaux de la DATAR à l'étranger vers l'Agence française pour les investissements internationaux créée par la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.
Le rapporteur pour avis a tenu à saluer particulièrement le souci de mieux veiller à l'exécution effective des programmes décidés, qui se manifeste cette année par une nette amélioration de l'exécution des engagements auxquels l'Etat a souscrit dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006 et noté qu'avec un taux de mise en _uvre de 24 % en moyenne pour ces crédits, l'Etat rattrape l'essentiel de son retard. M. Félix Leyzour a toutefois demandé au ministre des éclaircissements sur les moyens d'améliorer la mise en _uvre des engagements de l'Etat pour les transports ferroviaires, dont le taux d'exécution n'est encore que de 15 %.
Il a remarqué que les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour 2002 étaient globalement stables, mais présentaient une évolution beaucoup plus contrastée si l'on étudiait leur structure interne. Ainsi, les crédits inscrits au titre IV (interventions publiques) du FNADT, d'un montant de 77,06 millions d'euros (505,48 millions de francs), enregistrent une baisse de 16,9 % à périmètre constant, tandis que les crédits de paiement inscrits au titre VI (subventions d'investissement) progressent de 12,4 %, atteignant 133,24 millions d'euros (874 millions de francs).
Il a demandé au ministre de fournir aux membres de la commission une estimation des reports de crédits attendus de l'année 2001 sur l'année 2002 au titre du FNADT.
Il a également évoqué la réforme, par une circulaire du 9 novembre 2000, des conditions de gestion du FNADT, estimant qu'elle devrait réduire les risques de « saupoudrage » des crédits correspondants, et répondrait ainsi aux suggestions faites par la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances.
Il s'est réjoui de l'augmentation de presque 9 % des fonds distribués au titre de la Prime d'aménagement du territoire, dont le décret du 21 avril 2001 vient d'élargir le versement à de plus petites entreprises.
Il a demandé au ministre des précisions sur le rythme auquel se mettent en place les crédits destinés à appuyer la signature, encore trop rare, de contrats de pays et d'agglomération.
Il a enfin souhaité savoir quelle serait la participation de l'Etat, ainsi que celle d'autres partenaires financiers, à la couverture de l'ensemble du territoire français en téléphonie mobile du type GSM.
M. Félix Leyzour, rapporteur, a conclu que la politique d'aménagement du territoire mise en _uvre restait cohérente, et se trouvait renforcée dans ses moyens grâce à des crédits globalement plus importants et mieux gérés.
M. Léonce Deprez a tout d'abord tenu à souligner les graves inconvénients qu'engendre le traitement des questions d'environnement et d'aménagement du territoire par le même ministère. Il a regretté que l'environnement prenne le pas sur l'aménagement du territoire et a souligné que ce constat était largement partagé, tant au niveau national qu'au niveau local. Estimant que la politique d'aménagement du territoire gagnerait à être beaucoup plus lisible, il a demandé au ministre comment il entendait mettre au centre de sa politique un véritable rééquilibrage du territoire, pour permettre de désenclaver de nombreuses régions isolées et de mieux répartir les activités productives et les zones d'habitat.
M. Léonce Deprez s'est, par ailleurs, félicité des augmentations de crédit prévues pour 2002, qu'il n'a pas contestées. Toutefois, une clarification lui a semblé indispensable, s'agissant des instruments juridiques à la disposition des élus locaux. Ceux-ci ont en effet du mal, a-t-il observé, à comprendre la cohérence des différents outils mis en _uvre par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Après avoir évoqué la question de la nécessaire coordination entre les schémas de services collectifs et les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, il a estimé que, même si le succès des pays était probable, le manque de volontarisme du Gouvernement et l'absence de clarté du dispositif étaient regrettables et source de confusion pour les élus locaux. Rappelant qu'il avait été décidé, sous la majorité précédente, que les pays ne constituaient pas des collectivités locales, il a demandé au ministre si cette conception l'emportait encore aujourd'hui. Il s'est enfin demandé si les pays devaient être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et si la constitution de syndicats mixtes était indispensable à la constitution des pays.
M. Jean-Marc Nudant a souhaité évoquer un problème concret concernant sa circonscription où devrait être créé un comité de vallée inondable, qui regroupe 4 régions, soit 7 départements couvrant 240 communes et concerne 70 000 hectares de terrains inondables pour une population de 700 000 habitants. Il a expliqué que la mission de ce comité serait de protéger la Saône, de reconquérir ses rives ainsi que les nappes phréatiques environnantes et de traiter des questions d'assainissement et de prévention des inondations. Il a regretté fortement que le fascicule budgétaire pour l'environnement ne fasse état d'aucun crédit individualisé pour aider de telles initiatives, alors que la prévention des inondations semble être une des premières préoccupations du ministère.
S'étonnant que les transports collectifs utilisent très peu de véhicules équipés pour consommer du gaz de pétrole liquéfié (GPL), il a demandé au ministre s'il était envisagé d'encourager financièrement les collectivités locales à équiper leurs flottes de transports collectifs de véhicules fonctionnant au GPL.
M. Serge Poignant, après avoir observé que la politique d'aménagement du territoire se réduisait comme une peau de chagrin, a déploré que les schémas de services collectifs soient à peine opérationnels alors qu'ils auraient dû servir de cadre aux contrats de plan Etat-régions signés il y a plus d'un an. Concernant l'environnement, il a fait part de son étonnement de voir le ministère ignorer le grave problème de la pollution maritime alors que le Gouvernement avait pris des engagements très ambitieux à la suite des catastrophes de l'Erika et du Ievoli Sun. Il a rappelé que récemment, la coordination des collectifs anti-marée noire avait interpellé les ministères concernés pour relancer, dans le projet de budget pour 2002, le plan POLMAR. Il a donc souhaité savoir quelles réponses avaient été apportées à ces questions.
Puis, M. Philippe Duron intervenant en remplacement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, après s'être félicité que ce projet de budget dispose de moyens conformes à ses ambitions, s'est interrogé sur les mesures adoptées pour faciliter la mise en _uvre du volet territorial des contrats de plan Etat-régions et a souligné la grande complexité de la conclusion des contrats d'agglomération et de pays. Ayant rappelé que M. Jean-Claude Daniel avait longuement travaillé sur cette question l'année dernière, dans le cadre de la délégation à l'aménagement du territoire, il a souhaité savoir si certaines de ses préconisations avaient été suivies d'effets et si les préfets avaient reçu des consignes pour faciliter la mise en _uvre des contrats de pays et des contrats d'agglomérations.
Abordant la question des aides à finalité régionale, et notamment de la prime d'aménagement du territoire (PAT), il a expliqué que la Commission européenne avait demandé l'an dernier une révision, à la baisse, des populations situées en zones éligibles et une redéfinition de ces dernières sur la base d'unités de 100 000 habitants, ce qui avait conduit à exclure certaines régions aujourd'hui gravement touchées par des restructurations. Citant comme exemple l'agglomération de Bayeux, qui vient d'être frappée par le plan social de Moulinex, il a demandé au ministre s'il était envisagé d'aider de telles régions, particulièrement fragilisées.
Enfin, évoquant les mesures annoncées lors du dernier Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire, concernant notamment l'achèvement de la couverture en téléphonie mobile de l'ensemble du territoire et la prévention de la fracture numérique, il a demandé au ministre si l'objectif d'une couverture totale du territoire en réseaux à haut débit à l'horizon 2005 pourrait être atteint et a souhaité connaître les ministères chargés du financement de cette mesure.
M. Claude Gatignol a attiré l'attention du ministre sur la lutte contre les pollutions ayant pour origine l'amiante, ce matériau étant encore trop souvent présent dans les toitures de constructions à usage d'habitation, industriel ou agricole. En effet, a-t-il souligné, ces produits vieillissent et sont susceptibles, en cas de tempêtes ou de tornades, de se dégrader. Il a demandé au ministre si des mesures spécifiques étaient envisagées pour encourager l'élimination de ce matériau, et sous quelle forme - crédits d'impôts ou subventions.
Il a ensuite abordé la question des véhicules dits « propres » ; rappelant qu'il avait été le co-auteur d'un rapport sur la pile à combustible, avec M. Robert Galley, il a estimé, qu'à terme, la voiture respectueuse de l'environnement serait sans doute la voiture électrique ayant une pile à combustible embarquée, mais que dans l'immédiat et pour quelques décennies encore, la voiture diesel serait probablement la plus utilisée, sauf aux Etats-Unis, en raison de la généralisation du filtre à particules. Notant que le projet de budget prévoyait une aide à l'achat d'une automobile neuve fonctionnant au gaz de pétrole liquéfié, il a demandé si cette disposition s'appliquait également aux voitures hybrides.
Puis, M. Claude Gatignol a interrogé le ministre sur la mise en place de réseaux à haut débit. Il a rappelé l'absence de couverture de certaines zones, notamment la Basse-Normandie et observé que le coût du raccord pratiqué par France Telecom dans ces zones pouvait atteindre quatre à cinq fois celui constaté en Ile-de-France. Il a en conséquence demandé au ministre quelles aides étaient envisagées pour remédier à ces inégalités criantes.
Notant qu'il se révèle, par ailleurs, impossible d'avoir une couverture continue du territoire par le réseau de téléphonie mobile à bord des trains, à la différence de ce que l'on observe pour les autoroutes, il a demandé quelles étaient les actions envisagées pour assurer un raccord correct dans les transports collectifs.
En matière d'élimination des déchets ménagers, il a noté que la technique de l'incinération était la plus fréquemment utilisée, mais qu'il n'était pas évident qu'elle soit la plus efficace en termes d'aménagement du territoire. Il a estimé que les traitements thermiques devaient être développés et demandé quelles avancées étaient envisageables en matière de thermolyse. Il a également souhaité savoir si un système de garanties était prévu en cas d'émissions toxiques dans les fumées d'incinérateurs et a attiré l'attention sur un risque d'inflation des normes techniques en matière d'élimination des déchets.
M. François Brottes, après avoir souligné que sa circonscription accueillait deux établissements couverts par la directive « Seveso », a interrogé le ministre sur les conditions concrètes de mise en place des comités locaux de prévention des risques technologiques. Il a souligné que le développement de l'information et de la concertation étaient indispensables pour dissiper le climat de psychose actuel mais que les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, souvent débordées, avaient des difficultés à l'assurer.
Evoquant la question de la dépollution des sites orphelins, il a estimé que les dispositions actuelles étaient peu efficaces et a suggéré que le nettoyage des sites puisse être entrepris sans attendre de savoir à qui en incombe la charge.
Il a, par ailleurs, souhaité que les chartes forestières de territoire, prévues par la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, comportent des dispositions destinées à promouvoir la filière bois-énergie.
Après s'être félicité de la mise en place prochaine de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale, il a souhaité qu'elle puisse se prononcer sur la réalité des risques présentés par les téléphones mobiles.
M. François Brottes a souhaité enfin que des instructions soient données aux préfets pour les inviter à ne pas focaliser toute leur attention sur les seules communautés d'agglomération, au détriment des pays.
Mme Geneviève Perrin-Gaillard a évoqué la question de la formation des naturalistes. Observant que ce métier était en voie de disparition, elle a souhaité la mise en place d'une formation intégrée au système éducatif, et a jugé nécessaire un rapprochement, sur ce point, des ministères chargés de l'environnement et de l'éducation nationale.
Elle a souhaité également que l'Institut des hautes études de l'aménagement du territoire (IHEAT) comporte à l'avenir un volet environnemental et que la politique de réserves naturelles volontaires fasse l'objet d'une clarification. Elle a enfin insisté sur la nécessité de valoriser l'économie sociale et solidaire, souvent oubliée dans l'aménagement du territoire et souhaité que des directives en ce sens soient données aux préfets.
Mme Jacqueline Lazard s'est félicitée des orientations retenues par le projet de budget pour 2002, s'agissant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui bénéficie de la création de 15 emplois. Elle a souligné la nécessité de doter cet établissement d'une assistance juridique et évoqué les difficultés concrètes rencontrées par les gestionnaires, qui sont souvent de petites communes, une fois les acquisitions effectuées. Elle a enfin souhaité qu'une péréquation nationale des charges soit prévue entre les villes et les communes rurales du littoral, la population citadine étant fortement présente sur les sites acquis par le Conservatoire.
M. Jean-Claude Lenoir a attiré l'attention du ministre sur les inquiétudes du monde rural, désespéré de voir les zones urbaines capter toute l'attention des pouvoirs publics, d'où un risque de coupure entre le monde rural et le monde urbain. Il a souhaité que les pouvoirs publics apportent leur soutien aux structures de développement économique mises en place au niveau local et précisé qu'à ses yeux le besoin prioritaire n'était pas la mise en place de l'UMTS ou du haut débit, mais l'achèvement de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.
Il a en outre estimé que les moyens accordés lors de la constitution des pays devraient être maintenus par la suite pour leur fonctionnement. Il a également jugé que les pays présenteraient moins d'attraits aux yeux des élus locaux si les syndicats mixtes ne pouvaient pas devenir maîtres d'ouvrage.
S'agissant du traitement des ordures ménagères, il s'est interrogé sur la capacité des collectivités locales à respecter l'échéance de 2002. Se déclarant favorable au compostage, il a demandé si le ministère chargé de l'environnement souhaitait encourager en priorité les centres d'enfouissement techniques. Il a également souhaité obtenir des précisions sur les aides octroyées pour le traitement des déchets.
Abordant la question des nuisances sonores, il a souligné l'importance de celles générées par les deux-roues et a demandé quelles dispositions seraient prises pour faire respecter les normes en vigueur dans ce domaine.
M. Michel Voisin, après avoir demandé des précisions sur les efforts faits en faveur de grands sites, s'est fait l'écho de l'inquiétude des maires de France devant la croissance exponentielle du coût du traitement des déchets ménagers. Rappelant que l'incinération, dont le coût est élevé, était pour de nombreuses collectivités locales la seule technique de traitement des déchets utilisable en raison de l'impossibilité d'ouvrir des décharges dans certains départements, il a souhaité que des aides puissent être attribuées pour l'implantation d'unités de traitement des déchets.
Mme Sylvia Bassot s'est inquiétée des modalités d'intervention du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire. Elle a souhaité que les crédits ne soient pas seulement attribués pour financer des projets, mais qu'ils permettent le fonctionnement de structures et d'actions déjà en place. Elle a également souligné les conséquences, en terme d'emplois, directs mais aussi induits, de la crise du groupe Moulinex, qui entraîne des difficultés majeures pour les nombreuses entreprises sous-traitantes qui lui sont liées en Basse-Normandie. Elle s'est enfin interrogée sur les conséquences de la perte d'éligibilité aux crédits de la PAT pour les territoires fragilisés, et a demandé si des aides étaient prévues pour faire face à de telles situations.
Puis, M. Daniel Chevallier, après avoir évoqué les problèmes posés par les grands prédateurs, notamment en région de montagne, a demandé quelles suites seraient données à l'étude confiée à l'Inspection générale de l'environnement sur la gestion des conservatoires botaniques.
En réponse aux intervenants, M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a apporté les précisions suivantes :
Sur les questions relatives à l'environnement :
- le ministère chargé de l'environnement a beaucoup évolué depuis 1997 : non seulement ses moyens humains et financiers ont progressé, mais il a été restructuré, avec la création de la Direction des études économiques environnementales, de l'Inspection générale de l'environnement, ou encore de l'Institut de formation à l'environnement (IFORE). Ce dernier permettra d'assurer une formation interne aux agents du ministère et donc d'en améliorer la gestion. Deux corps de fonctionnaires de catégories B et C ont déjà été créés au sein du ministère chargé de l'environnement. Il est prévu de faire de même pour les agents de catégorie A, afin de créer un véritable corps de l'environnement et d'améliorer les possibilités de carrière des agents concernés. L'IFORE sera également un instrument utile pour doter les agents du ministère et des établissements publics, sous la tutelle de ce dernier, d'une culture commune ;
- s'agissant des agences de l'eau, leur programme d'intervention a été prolongé à la période 2002-2004 afin de les préparer au dispositif qui sera issu de l'adoption définitive du projet de loi sur l'eau ;
- s'agissant des risques naturels, on comptait, au 30 septembre 2001, 2 880 plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) approuvés, dont 2 000 traitent prioritairement des inondations. Par ailleurs, 4 700 PPR supplémentaires ont été prescrits. L'objectif est que 5 000 PPR soient approuvés en 2005, ce qui nécessitera des moyens financiers supplémentaires dans les années à venir ;
- concernant l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, après avoir relancé cette institution qui connaissait un véritable marasme avant 1997, a demandé un rapport d'audit à l'Inspection générale des finances. Celui-ci a préconisé un ensemble de mesures destinées à en améliorer la gestion. En conséquence, l'Agence a signé, au mois de juin 2001, un contrat de plan avec l'Etat, qui définit trois axes prioritaires. En premier lieu, l'Agence doit développer une économie du déchet à haute qualité environnementale, pour respecter l'échéance de 2002, date à laquelle ne pourront être mis en décharge que les déchets ultimes ; 152,45 millions d'euros (1 milliard de francs) y seront consacrés. En second lieu, l'ADEME doit accroître son effort en matière de maîtrise de l'énergie afin de respecter le protocole de Kyoto ; les moyens financiers qui y seront affectés s'élèvent également à 152,45 millions d'euros (1 milliard de francs). Enfin, l'Agence devra intervenir dans le domaine de la qualité de l'air ; 106,7 millions d'euros (700 millions de francs) y seront consacrés.
Le ministre a rappelé que Mme Dominique Voynet avait démenti les critiques émises, notamment par la presse, sur le fonctionnement interne de l'Agence et a réaffirmé qu'il n'y avait eu aucune malversation mais seulement des difficultés à gérer des crédits en forte augmentation.
S'agissant des contributions de l'Agence aux dépenses engagées par les riverains d'aéroports pour l'insonorisation de leurs habitations, elles n'ont débuté qu'à partir de 1997, cette charge étant auparavant assumée par Aéroports de Paris. Si un retard a pu être observé dans la distribution des aides par l'ADEME, cela est largement imputable au manque d'effectifs dont elle souffrait. Par ailleurs, en matière de traitement des déchets, les dépenses de l'Agence sont passées de 69,67 millions d'euros (457 millions de francs) en 1997 à 147,42 millions d'euros (967 millions de francs) en 2000, ce qui représente une croissance de 110 % de ses engagements. Là encore, les délais observés ont pu paraître longs (de trois à cinq ans), mais sont dus au fait que l'Agence est tenue d'effectuer ses paiements en fonction de l'état d'avancement des travaux. L'ensemble de ces décalages entre engagements et paiements explique la croissance de la trésorerie de l'ADEME. Afin de remédier à cette situation, les dotations budgétaires de l'Agence ont été réduites en 2001 et 2002 par rapport aux années antérieures. Cette diminution, de 20 % en crédits de paiement et de 16 % en autorisations de programme pour 2002, constitue donc une mesure de bonne gestion ;
- les chapitres budgétaires représentant les plus gros volumes financiers sont les chapitres 34-98 et 44-10, qui sont très déconcentrés. Au 30 octobre 2001, le taux de consommation de ces crédits s'élevait à 57 % et il est probable que ce taux atteindra 85 % à la fin de l'année 2001. Il est vrai que par ailleurs, les reports de crédits ont été nombreux. S'agissant des dépenses en capital, hors ADEME, le taux de consommation des crédits de paiement était de 37 % au 30 septembre 2001 ; ce taux s'élève à 61 % si l'on neutralise les reports de crédits. Il est à noter que ces crédits avaient été totalement consommés en 2000 et que cette situation devrait se reproduire en 2001, même si le poids des reports est important, comme a pu le faire remarquer la Cour des comptes. Enfin, il convient de souligner que le ministère chargé de l'environnement compte plus de 400 ordonnateurs secondaires, ce qui rend complexe la gestion des crédits ;
- s'agissant de la lutte contre le bruit routier et ferroviaire, le rapport réalisé par M. Claude Lamure en 1998 a évalué le nombre de sites exposés à environ 3 000, soit 200 000 logements concernés. Le Gouvernement souhaite assainir cette situation sur une période de dix ans. Dans ce but, les logements sociaux bénéficieront d'une augmentation des aides à l'insonorisation, notamment par le biais des primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale. Les propriétaires privés de logements exposés pourront par ailleurs bénéficier d'une subvention permettant de porter l'aide publique à un niveau comparable à celui existant en faveur des habitations situées au voisinage des aéroports. Une circulaire du 12 juin 2001 a, en outre, été adressée aux préfets afin de recenser les zones fortement exposées au bruit des infrastructures de tous les réseaux. Enfin, il convient de souligner que la construction de murs antibruit ne relève pas du ministère chargé de l'environnement, qui a avant tout un rôle d'étude et de recherche en la matière, mais du ministère de l'équipement, des transports et du logement et des conseils régionaux ;
- s'agissant du plan d'aménagement de la Saône, un fonds de concours doté de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) par an, à l'origine financé par Electricité de France, a vu sa gestion déléguée en 1999 et 2000 au préfet de région. La même opération a été menée en 2001, un financement complémentaire étant assuré par le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Cette intervention du FNSE sera reconduite en 2002 ;
- l'idée de généraliser les bus fonctionnant au gaz de pétrole liquéfié est séduisante, mais sa réalisation prendra du temps, dans la mesure où le renouvellement d'une flotte de véhicules de cette nature nécessite une quinzaine d'années. En revanche, la solution du « diesel propre » apparaît peu convaincante, dans la mesure où les dispositifs de filtration laissent passer les particules les plus fines, qui sont vraisemblablement les plus nocives pour la santé ;
- le naufrage du pétrolier Erika a conduit au déclenchement du plan POLMAR et à l'engagement de moyens financiers en augmentation continue : les 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) immédiatement débloqués ont été, en effet, portés par étapes successives à 85,37 millions d'euros (560 millions de francs). Aujourd'hui, on compte donc près de 152,4 millions d'euros (1 milliard de francs) pour lutter contre les pollutions marines. Il convient par ailleurs de souligner les démarches entreprises, au niveau communautaire, pour généraliser les navires à double coque. Il pourrait également être envisagé de créer un corps de garde-côtes européens ;
- en matière de gestion des déchets, l'incinération n'est pas sans présenter une série d'inconvénients ; il conviendrait donc de réfléchir à de nouveaux procédés fondés sur l'utilisation du biogaz et la sélection des déchets fermentescibles. Il convient de rappeler qu'en 2000, seulement 3 millions de tonnes de déchets étaient stockées dans des sites de compostage. Il est par ailleurs probable que l'objectif de ne mettre en décharge, en 2002, que les déchets ultimes, ne sera pas atteint. Il est donc nécessaire de modérer la croissance de la quantité de déchets ménagers, qui est aujourd'hui supérieure à 1 kilogramme par jour et par personne ;
- le GPL n'est pas nécessairement le combustible le plus propre. Les piles à combustible présentent des perspectives plus intéressantes quoique lointaines, mais il semblerait qu'aucune offre nationale crédible ne soit disponible à court terme. L'aide prévue en faveur des véhicules fonctionnant au GPL est, par ailleurs étendue aux véhicules hybrides ;
- pour ce qui concerne les comités locaux de prévention des risques technologiques, le Premier ministre vient d'accepter le principe de leur accorder des moyens financiers, mais le montant de ceux-ci n'est pas encore connu ;
- environ 90 sites orphelins ont été identifiés et donnent lieu à une intervention de l'ADEME. Les crédits consacrés à la dépollution représentent près de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) par an. Cette action est particulièrement importante, de nombreux sites étant situés à proximité d'écoles ou de centres commerciaux ;
- il convient de promouvoir efficacement la filière bois-énergie ; dans ce but, la charte du territoire forestier, instituée par la loi d'orientation sur la forêt, semble être un outil adapté pour encourager cette énergie renouvelable. Il convient en outre d'_uvrer pour que certains équipements collectifs, comme par exemple les lycées, puissent recourir à cette énergie ;
- s'agissant de la mise en place de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), le décret d'application sera bientôt publié ; cette institution sera située à proximité de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ;
- il n'est pas envisageable de mettre en place une péréquation nationale pour aider les communes gestionnaires de sites acquis par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Le niveau local semble en effet plus adapté ;
- concernant les mesures de lutte contre l'amiante, des montants importants ont été versés pour indemniser les victimes et les associations ont accompli un gros travail, notamment à l'encontre des entreprises responsables d'une part importante de cette pollution, comme par exemple la société Eternit. En revanche, il semble difficile d'accorder des aides pour traiter les toitures qui ne présentent pas de danger ;
- s'agissant des deux roues qui créent des nuisances sonores, les forces de police poursuivent les détenteurs de tels engins et démontent les tuyaux d'échappement trafiqués. En matière de prévention, les services du ministère chargé de l'environnement se mettront en rapport avec les services de M. François Patriat, secrétaire d'Etat chargé des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, pour envisager d'interdire la vente de dispositifs permettant d'accroître la puissance des tuyaux d'échappement ;
- un comité de pilotage est chargé de mettre au point un plan de réhabilitation globale des grands sites. Actuellement, 36 opérations sont en cours de financement pour un montant de 0,7 million d'euros (4,59 millions de francs), parmi lesquelles on peut citer la Pointe du Raz et le Pont du Gard, tandis que 17 opérations débuteront bientôt pour un montant de 8,9 millions d'euros (58,38 millions de francs), le comité de pilotage continuant l'instruction de 31 dossiers.
Sur les questions relatives à l'aménagement du territoire :
- concernant la valeur juridique des schémas de services collectifs, il s'agit d'actes de nature prospective mais non dépourvus de valeur normative. Ils peuvent donc produire des effets juridiques car les actions des acteurs publics, et en particulier l'Etat, doivent nécessairement être compatibles avec ces schémas. Tous les grands projets d'infrastructure de transports y sont par exemple soumis ;
- s'agissant des pays, 280 sont actuellement en cours de constitution. On dénombre actuellement 104 périmètres d'étude pour ces pays, dont deux ont reçu un avis conforme des Conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (CRADT). Il est raisonnable d'espérer la reconnaissance de 80 à 100 périmètres supplémentaires avant la fin de l'année. Pour le 1er septembre 2002, la signature de 50 contrats de pays est envisageable. Le même chiffre pourra être atteint à la même date pour les contrats d'agglomération. Les procédures d'élaboration des pays et agglomérations ont été particulièrement longues en raison des élections municipales de mars 2001 et du grand nombre d'avis qui devaient être réunis. A l'heure actuelle on ne dénombre encore qu'un seul contrat de pays (le Pays basque) et deux contrats d'agglomération (Bordeaux et Le Creusot) ;
- le taux de mise en _uvre des contrats de plan Etat-régions atteindra 24,3 % à la fin de l'année 2001 ;
- le budget de la nouvelle Agence française pour les investissements internationaux (AFII) sera d'environ 15,24 millions d'euros (100 millions de francs), provenant pour environ 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) de la DATAR, pour 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et pour 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) d'autres sources de financement ;
- concernant le développement des infrastructures ferroviaires, le Gouvernement s'est fixé l'objectif d'un doublement du fret ferroviaire d'ici dix ans (il devrait augmenter de 12 % en 2002) ;
- en 2002, les crédits d'interventions publiques du FNADT seront réduits, à structure constante, de 16,9 % et passeront de 83,97 millions d'euros (550,81 millions de francs en 2001), à 77 millions d'euros (505,09 millions de francs) ; les autorisations de programme ouvertes pour les investissements en capital du FNADT resteront presque stables à 202,9 millions d'euros (1,33 milliard de francs) ;
- pour la prime d'aménagement du territoire, les autorisations de programme augmenteront de 8,8 % pour atteindre 66,3 millions d'euros (435 millions de francs) en 2002 ;
- concernant l'achèvement de la couverture en téléphonie mobile de l'ensemble du territoire, il existe actuellement 1 400 communes non couvertes en France, situées dans des zones reculées. Ces zones représentent 8 % du territoire, soit 46 000 kilomètres carrés, et rassemblent environ 390 000 personnes, c'est-à-dire moins de 0,7 % de la population nationale ;
- la généralisation de réseaux d'information à haut débit suppose l'organisation d'une péréquation territoriale. L'objectif du Gouvernement est de permettre un accès de tous les particuliers à ces réseaux, à un prix abordable, à l'échéance 2005. Une enveloppe de 228,67 millions d'euros (1,5 milliard de francs), gérée par la Caisse des dépôts et consignations, sera investie sur cinq ans, adossée à un fonds d'épargne, également géré par la Caisse des dépôts et consignations, qui octroiera des taux préférentiels aux collectivités locales souhaitant s'équiper. En outre, des cofinancements par des établissements de crédit seront prévus. Au total, l'enveloppe consacrée à ces opérations devrait s'élever à près de 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs) ;
- la nécessité de mieux articuler les politiques d'aménagement du territoire et d'environnement est la conséquence de leur caractère transversal. La politique d'environnement est déjà fortement territorialisée à travers les documents uniques de programmation (DOCUP) et les contrats de plan Etat-régions (CPER). Il convient par ailleurs de rappeler que les schémas de services collectifs ont été adoptés après les contrats de plan Etat-régions lors du Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001 ; une évaluation permettant d'assurer leur compatibilité pourra être effectuée à mi-parcours de l'exécution des contrats de plan, c'est-à-dire en 2003 ;
- l'articulation des schémas de cohérence territoriale et des contrats de pays doit être assurée prioritairement à travers le contrat d'agglomération ;
- les contrats d'agglomération ont fait l'objet d'une circulaire du Premier ministre en décembre 2000 et une réunion de sensibilisation et de mobilisation des préfets de régions devrait intervenir en novembre 2001 ;
- la mise en place de la nouvelle « PAT industrie » et le sort des zones qui en sont sorties méritent réflexion. Il convient néanmoins de rappeler que les zones de redynamisation rurale (ZRR) bénéficient toujours d'une exonération de taxe professionnelle et d'impôt sur les sociétés. Pour le secteur tertiaire, la prime régionale pour l'emploi peut atteindre 70 000 francs par emploi et 3 millions d'euros (19,68 millions de francs) par entreprise. Par ailleurs, ces zones exclues du bénéfice de la nouvelle PAT seront toujours soutenues pour les activités de recherche et développement ou de formation des salariés, les aides du Fonds de développement des petites et moyennes industries (FDPMI) étant par ailleurs maintenues à des taux conséquents.
La commission a ensuite examiné les crédits de l'aménagement du territoire pour 2002.
M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a souligné que la politique d'aménagement du territoire conservait une cohérence, et qu'il fallait se féliciter de l'augmentation des crédits, globalement mieux gérés. Constatant que cette politique était largement positive, il a proposé aux membres de la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire, pour 2002.
M. Serge Poignant a indiqué que, malgré une forte augmentation des crédits, ce budget manquait de volonté politique et que le groupe RPR se prononcerait contre ce budget.
M. Philippe Duron s'est félicité de la politique ambitieuse menée par le Gouvernement et a donc proposé que le groupe socialiste émette un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
M. Léonce Deprez a indiqué que le groupe UDF s'abstiendrait.
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* *
Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I. - aménagement du territoire pour 2002.
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N° 3325-03.- Avis de M.Leyzour rapporteur de la commission de la production sur le projet de loi de finances pour 2002 - Aménagement du territoire.
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