N° 3325
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
TOME X
EMPLOI et SOLIDARITÉ
VILLE et INTÉGRATION
PAR M. MARC-PHILIPPE DAUBRESSE,
Député.
--
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 3320 (annexe 24)
Lois de finances.
La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. Patrick Braouezec, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Philippe Chaulet, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Roger Meï, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, M. Jean-Pierre Pernot, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. Jean-Claude Robert, M. Joseph Rossignol, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.
INTRODUCTION 5
I. - LE BILAN CONTRASTÉ DE CINQ ANNÉES DE POLITIQUE DE LA VILLE 6
A. - UNE POLITIQUE SANS ORIENTATIONS AFFIRMÉES 8
B. - UNE VISION DOGMATIQUE DU DÉVELOPPEMENT URBAIN. A PROPOS DE LA LOI RELATIVE À LA SOLIDARITÉ ET AU RENOUVELLEMENT URBAINS 9
C. - UNE IMPUISSANCE RÉELLE À RÉPONDRE AUX ATTENTES DES FRANÇAIS. L'EXEMPLE DE L'INSÉCURITÉ ET DE LA DÉLINQUANCE 11
D. - UNE PERCEPTION TRÈS CONTRASTÉE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE SUR LE TERRAIN 13
II. - LE PROJET DE BUDGET POUR 2002 15
A.- LES SERVICES DE L'ETAT 16
1. La délégation interministérielle à la ville et l'animation de la politique de la ville 16
2. Le renforcement de la présence de l'Etat dans les quartiers 17
B. - LES INSTRUMENTS D'INTERVENTION NATIONAUX 19
1. Le Fonds de revitalisation économique (FRE) 19
2. Le Fonds d'intervention pour la ville (FIV) 20
3. Les opérations « Ville, vie, vacances » 22
C. - LES INSTRUMENTS CONTRACTUELS 23
1. Les contrats de plan Etat-Régions et les contrats de ville 2000-2006 23
2. Les Grands projets de ville (GPV) 25
3. Les Opérations de renouvellement urbain (ORU) 28
TRAVAUX DE LA COMMISSION 31
MESDAMES, MESSIEURS,
Le projet de loi de finances pour 2002 est le dernier que notre Assemblée examinera, puisque l'année qui vient sera celle de l'élection présidentielle et du terme de la présente législature.
Il apparaît donc tentant, avant de se pencher plus avant sur le projet de loi de finances soumis au vote du Parlement, de jeter un coup d'_il rétrospectif sur les cinq années passées et d'esquisser un bilan des orientations retenues par l'actuelle majorité en matière de politique de la ville.
On aurait voulu que ce bilan mît en évidence des choix clairs, une volonté politique affirmée, des réalisations concrètes - en un mot, qu'il fût pleinement louangeur. Force est malheureusement de constater qu'en dépit d'efforts financiers importants, ces cinq années apparaissent insatisfaisantes, tant il est vrai que la perception de la politique suivie sur le terrain est très loin des objectifs affichés et des espoirs suscités.
I. - LE BILAN CONTRASTÉ DE CINQ ANNÉES
DE POLITIQUE DE LA VILLE
Nul observateur de bonne foi ne pourrait valablement reprocher au Gouvernement et à sa majorité d'avoir ignoré les problèmes de la ville, d'en avoir méconnu l'étendue et la gravité ou de s'être refusés à mobiliser des moyens à la mesure des enjeux.
Il suffit, pour s'en convaincre, de comparer ce qu'étaient les moyens d'engagement - c'est-à-dire le total des dépenses ordinaires et des autorisations de programme afférentes aux dépenses en capital - et les moyens de paiement - c'est-à-dire le total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement afférents aux dépenses en capital - au début de la présente législature et le niveau atteint aujourd'hui : dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, le ministère délégué à la ville se trouvait doté de 141,1 millions d'euros (925,8 millions de francs) en moyens d'engagement et 114,9 millions d'euros (753,8 millions de francs) en moyens de paiement ; pour 2002, le Gouvernement propose de lui accorder 538,2 millions d'euros en moyens d'engagement et 372,2 millions d'euros en moyens de paiement. En d'autres termes, la croissance a été de 281,4 % pour les premiers et 223,9 % pour les seconds.
Année après année, les rapporteurs des commissions saisies au fond ou pour avis avaient salué cette progression ; à l'heure du bilan, il est juste de le faire de nouveau.
De même, apparaît-il difficile de contester l'effort de l'actuelle majorité pour se saisir des problèmes urbains dans toute leur complexité : le récent Comité interministériel des villes du 1er octobre dernier, à l'occasion duquel le Gouvernement a annoncé le déblocage de 35 milliards de francs de crédits afin « d'en finir avec les cités-dortoirs », n'est en effet que le point d'aboutissement d'une volonté avérée de donner à la politique de la ville un nouvel élan.
Les principales décisions
du Comité interministériel des villes du 1er octobre 2001
Le Comité interministériel des villes (CIV) du 1er octobre dernier marque la volonté du Gouvernement d'amplifier le mouvement de renouvellement urbain lancé par le CIV du 14 décembre 1999. L'État a donc annoncé le déblocage de 35 milliards de francs supplémentaires afin « d'en finir avec les cités-dortoirs » selon les propres termes employés par le Premier ministre. Quatre orientations principales ont été retenues.
La lutte contre l'insécurité
Les organismes HLM, qui bénéficieront d'un milliard de francs supplémentaires par an pour améliorer l'environnement des quartiers, seront tenus d'implanter dans chaque immeuble un gardien ou un auxiliaire de sécurité. Mille cinq cents postes d'adultes-relais leur seront affectés et trois cents conventions territorialisées signées avant juin 2002 avec les organismes, pour effectuer des travaux de sécurisation des immeubles.
Sont également prévus : l'amélioration des conditions de sécurité pour les professions de santé exerçant dans les quartiers - notamment, grâce à la création de centres de santé financés conjointement par la Caisse nationale d'assurance-maladie (CNAM) et l'État ; le renforcement du rôle des médiateurs, grâce à l'intégration de la fonction de médiation sociale dans le cadre d'emplois de la fonction publique territoriale ; la création de cent points d'accès aux droits en complément des Maisons de justice et du droit.
La réhabilitation des quartiers
L'objectif est de démolir 30 000 logements vétustes par an dans les années à venir - 15 000 étant d'ores et déjà prévus dans le projet de loi de finances pour 2002. Les procédures seraient simplifiées - notamment, grâce à la suppression de l'avis préalable du comité départemental de l'habitat.
Les subventions de l'État aux offices HLM permettant d'atténuer les coûts de déménagement et de relogement des habitants - coûts induits qui seront pris en compte dès le commencement des programmes - seront augmentées de 25 % en moyenne.
Trente nouvelles opérations de renouvellement urbain - Ajaccio, Epernay, Elbeuf, Epinal, Les Ulis, Lunéville, Montluçon, Perpignan, Persan, Poitiers, Reims, Angers, Angoulême, Avignon, Bagnolet, Bègles, Besançon, Blanc-Mesnil, Charleville-Mézières, Cherbourg, Colmar, Dijon, Dôle, Douai, Drancy, Romainville, Romans, Sainte-Geneviève des-Bois, Saint-Ouen l'Aumône et Tarbes - seront lancées et les projets de neuf villes situées dans l'agglomération d'un Grand projet de ville - Bron (Lyon), Hénin et Carvin (Lens-Liévin), Canteleu et Saint-Étienne-du-Rouvray (Rouen), Clichy (Gennevilliers-Villeneuve-la-Garenne), Pierrefitte (Saint-Denis), Gonesse (Sarcelles-Garges) et Le Lamentin (Fort-de-France) - seront soutenus, à hauteur de 1,6 milliard de francs supplémentaires au total sur cinq ans.
Le CIV a également confirmé le lancement d'un programme spécifique d'accession à la propriété portant sur 1 000 logements donnant lieu à une aide de l'État de 70 000 francs.
Les autres priorités sont : le désenclavement des quartiers - aménagements de voirie et d'infrastructures de transports et nouveaux axes de desserte, + 90 millions de francs sur 3 ans ; la rénovation des copropriétés dégradées (+ 70 millions de francs par an) sur dix sites prioritaires (Athénée à Avignon, Terraillon et Caravelle à Bron, La Forestière à Clichy-sous-Bois, Grigny-2 à Grigny, Bellevue à Marseille, Les Bosquets à Montfermeil, Le Petit Bard à Montpellier, La Commanderie à Nogent-sur-Oise, Mirail et Bellefontaine à Toulouse, et Rouget-de-Lisle à Vitry-sur-Seine) où seront subventionnés des travaux d'urgence par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et de l'ANAH.
Le soutien à la formation
Deux mille « Bourses mobilité » viendront compléter le programme TRACE. Cent millions de francs par an seront dégagés pour réhabiliter ou reconstruire des écoles primaires et cent autres millions de francs attribués aux contrats éducatifs locaux. Par ailleurs, les signataires des contrats de ville devront élaborer des chartes locales d'action contre les discriminations.
Le soutien aux associations de quartier
Celles-ci, qui jouent un « rôle vital », seront aidées grâce notamment à la création de « maisons d'associations ».
Au total, ce Comité interministériel prévoit près de 10 milliards de francs de subventions nouvelles d'ici 2006 (ministère de la ville et secrétariat d'État au logement) et 25 milliards de francs de prêts à taux réduit de la Caisse des dépôts (10 milliards de francs à 4,2 % d'intérêt et 15 milliards de francs à 3,25 %). En outre, les partenaires du 1 % logement seront mis à contribution : 15 milliards de francs au cours de la période 2002-2006 pour contribuer aux démolitions/rénovations et 15 autres milliards de francs « d'apports en fonds propres du 1 % » pour la création d'une société foncière nationale visant la construction à terme de dix mille logements sociaux et intermédiaires par an dans les quartiers populaires et les communes proposant peu de logements sociaux.
La onzième législature restera pourtant celle d'une politique de la ville trop souvent désordonnée, tiraillée entre ambition et confusion, où l'accumulation des moyens et la stratification des dispositifs cachent mal des perspectives trop imprécises. Pour tout dire, une politique sans vision.
Les Français auxquels s'adresse cette politique de la ville généreuse, sont probablement bien loin de saisir la complexité des mécanismes et structures qui l'animent. Mais la lisibilité et l'intelligibilité des projets ne participent-t-elles pas d'une exigence démocratique, qui impose aussi la proximité avec les enjeux de terrain ?
La nécessité de projets. - La politique de la ville évolue trop souvent, du fait même de sa nature transversale, dans un univers kafkaïen. Il suffit de vouloir monter des projets de territoires, pour lesquels les critères imposés par la région ne rejoignent pas ceux dont l'État - voire l'Union européenne - impose le respect, pour se heurter à un dédale administratif tel qu'il semble conduire à vouloir en limiter l'accès aux seuls acteurs de la technostructure socio-politique.
Les chiffres dominent la définition de la politique de la ville, sans toujours faire part aux citoyens des projets concrets qu'ils représentent. De même, ce sont les chiffres de la détresse sociale d'un territoire qui déterminent, par exemple, son appartenance à un Grand projet de ville (GPV).
Il existe donc un problème réel au niveau de la définition des critères pour pouvoir être éligible à un Grand projet de ville. Certains territoires au sein desquels existent de véritables difficultés ne sont pas concernés par les grands projets de ville ou les contrats de ville. Une telle situation absurde s'est produite dans le Nord-Pas-de-Calais, où l'Etat a notamment retiré du périmètre GPV du Valenciennois, les communes de Crespin et Quiévrechain, dont le caractère prioritaire semblait pourtant évident aux élus locaux.
Les chiffres ne permettent pas de mener une politique de la ville objective tournée vers son seul souci : les habitants des quartiers difficiles et leur avenir. Ce sont des projets qu'il faut partager avec eux. La création d'instances de démocratie de proximité est alors nécessaire.
Proximité essentielle avec les enjeux du terrain. - Alors que des conseils de quartier existent depuis plusieurs années dans certaines communes, le Gouvernement a imposé sa vision dogmatique et rigide de ces instances et, à travers le projet de loi relatif à la démocratie de proximité en cours de discussion devant le Parlement, a rendu obligatoire la création de conseils de quartier très encadrés dans les communes de plus de cinquante mille habitants.
Une fois encore, après la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, les bonnes intentions de la majorité sont gâchées par la méthode employée. Rendus obligatoires, structurés et encadrés par la présence systématique d'un élu, les conseils de quartier originaux vont y perdre cette vivacité et cette spontanéité qui en faisaient l'intérêt pour les habitants des quartiers difficiles, en étant un espace de liberté et d'expression.
Parallèlement, de nouvelles structures ont vu le jour pour rendre les habitants acteurs de la mise en _uvre de la politique de la ville. Des mesures incitatives comme la communication institutionnelle, l'échange d'expériences et d'informations, l'organisation de colloques ou de journées d'études ou la création d'un fonds de participation des habitants ont ainsi été mises en place. Le développement de ces fonds s'appuie notamment sur l'évaluation des dispositifs existants, comme les fonds d'initiatives locales de la Fondation de France. Ces fonds doivent financer de petits projets issus d'un groupe d'habitants ou d'une association, comme les fêtes de quartier.
L'Etat incite également les collectivités locales à réfléchir à la mise en place de formes collectives d'expression des habitants. Dans le cadre des grands projets de ville, il est demandé, sur le fondement de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, de procéder à la mise en place de comités consultatifs d'habitants.
La recherche d'une plus grande proximité avec les habitants passe malheureusement toujours par une organisation structurée et peu souple.
B. - UNE VISION DOGMATIQUE DU DÉVELOPPEMENT URBAIN. A PROPOS DE LA LOI RELATIVE À LA SOLIDARITÉ ET AU RENOUVELLEMENT URBAINS
La meilleure illustration de ce mélange des genres entre intentions généreuses, empirisme et dogmatisme est fournie par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 - une loi « touffue, confuse et abstruse » comme l'écrivait excellemment notre ancien collègue André Santini ().
Les promoteurs de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains souhaitaient probablement faire de ce texte le cadre d'une rénovation et d'une modernisation profondes des instruments de planification spatiale, qui ferait date dans la formation du droit de l'urbanisme contemporain. Force est de constater que cet objectif n'a guère été atteint et que le texte voté participe moins d'une architecture à la Mansart que d'une esquisse impressionniste bien peu convaincante. De discussions en arbitrages successifs, la loi s'est transformée en inventaire à la Prévert : à ce qui constituait déjà un ensemble imposant, ont en effet été progressivement incorporées de nombreuses dispositions non moins importantes relatives au logement social, aux transports ferroviaires, au droit des copropriétés, aux missions des organismes d'habitations à loyer modéré, aux mécanismes de garantie de la construction locative sociale, à la lutte contre l'insalubrité et le péril...
La multiplication des textes « portant diverses dispositions » d'ordre économique, financier ou social est un travers dont aucune majorité n'a su se prémunir. Il n'en est pas moins regrettable que le principe d'efficacité l'emporte une nouvelle fois sur la cohérence des textes soumis au vote de la représentation nationale.
Surtout, la juxtaposition de dispositions, dont la complexité et l'urgence sont très variables, ne peut que peser sur la qualité du texte final : placer côte à côte des dispositions du droit de l'urbanisme particulièrement complexes, dont les implications se feront sentir pendant des dizaines d'années et qui ne sauraient donc qu'être bonifiées par un examen approfondi et par les expériences d'élu local des députés et des sénateurs, des dispositions ressortant à des choix politiques contestables (comme celles relatives au logement social) et des dispositions largement consensuelles et revêtant un caractère d'urgence (comme celles relatives à l'insalubrité et au péril), c'est faire voter, peut-être à dessein, celles-là dans les conditions d'urgence qu'appellent celles-ci.
Au-delà d'un usage immodéré de la procédure d'urgence prévue par la Constitution, ce sont les idées mêmes qui inspirent ce texte qu'on peut contester.
Ce texte centralisateur n'a proposé aucune réflexion globale sur la politique de la ville mais a instauré un clivage net entre deux sortes de communes : celles ultra-résidentielles et les ghettos des banlieues. Il ne paraît pas raisonnable d'imposer de façon uniforme 20 % de logements sociaux à toutes les communes sans prendre en compte la diversité des situations locales.
Exauçant leur souhait recentralisateur, les membres de la majorité ont multiplié les cas d'intervention du représentant de l'Etat dans le département, amputant ainsi l'autonomie des collectivités locales.
Cette loi prône la contrainte, la sanction et la densification autoritaire. Le Conseil constitutionnel en a d'ailleurs jugé ainsi, puisqu'il a censuré le caractère automatique du dispositif de sanction à l'encontre des communes n'ayant pas réalisé l'objectif triennal de 20 % de logements sociaux prévu à l'article 55 de la loi (déc. n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000).
La mixité sociale ne se décrète pas, elle se met en pratique en fonction des besoins spécifiques de chaque commune. Pourtant, à compter du 1er janvier 2002, les communes de plus de 1 500 habitants en Île-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions, situées dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants et dont le parc de logement comprend moins de 20 % de logements sociaux, seront assujetties à un prélèvement de 1 000 francs par logement social manquant par rapport à ce seuil. Les communes assujetties à cette taxe devront engager un programme pour rattraper ce retard en vingt ans. Elles devront réaliser par période de trois ans au moins 15 % des logements manquants.
La mixité sociale ne peut être obtenue dans de bonnes conditions de cette manière. La reconnaissance de l'existence d'un parc privé social serait déjà une avancée dans la mise en _uvre de ces principes rigides à l'extrême.
Plus généralement, le raisonnement sur l'urbanisme ne doit pas être fait à l'échelle communale mais au niveau de l'agglomération.
Les plus démunis se sont vu refuser l'accès à la petite propriété. La vision du logement social développée est donc très réductrice. Alors que l'accession à la propriété est un outil de mixité et de cohésion sociales, le risque a été pris d'accentuer la ségrégation en condamnant ce rêve légitime des plus modestes.
Cette loi contraignante et rigide, imposant un quota de logements « sociaux », risque fort de provoquer une densification de l'habitat collectif modeste, comme ce fut le cas déjà dans les années soixante.
C. - UNE IMPUISSANCE RÉELLE À RÉPONDRE AUX ATTENTES DES FRANÇAIS. L'EXEMPLE DE L'INSÉCURITÉ ET DE LA DÉLINQUANCE
On peut dénoncer, chiffres et rapports à l'appui, les priorités retenues, la vision dogmatique de la mixité sociale, le coût exorbitant de maints dispositifs et les carences de toutes natures. Mais il suffit de prêter l'oreille à ce dont nous parlent nos concitoyens pour dresser le réquisitoire le plus sévère qui soit : une insécurité envahissante, une délinquance qui progresse, des quartiers qui s'ethnicisent et se replient, la conjonction mortifère de la violence, du chômage et de l'immigration.
La montée de l'insécurité urbaine est une réalité. Selon les propres statistiques du ministère de l'intérieur, plus de 3,7 millions de crimes et délits ont été constatés en 2000 par la police et la gendarmerie nationales, ce qui représente une hausse de 5,7 % par rapport à 1999 et de 8 % par rapport à 1997.
Pour le seul premier semestre 2001, l'augmentation du nombre d'infractions constatées par la police nationale est de 7,02 % (). Tous services confondus (police et gendarmerie), l'évolution globale est même de 9,58 %. L'essentiel de la progression (63 %) résulte de l'augmentation du nombre des vols. Il s'agit surtout de faits de petite délinquance : les vols à la roulotte et les vols simples, commis sans violence au préjudice des particuliers, représentent ainsi à eux seuls plus de la moitié de l'augmentation des vols.
Au-delà des données conjoncturelles, on distingue des tendances lourdes dont le sens est malheureusement clair. Depuis 1972, le nombre des infractions de coups et blessures volontaires a été ainsi multiplié par quatre, avec des hausses annuelles parfois très sensibles (+ 18,21 % pour la seule année 1988, par exemple).
Les comportements délictuels eux-mêmes évoluent. Les vols commis au préjudice des particuliers s'accompagnent de plus en plus fréquemment de violences, non seulement individuelles mais collectives. Certains de ces comportements expliquent en partie l'augmentation des coups et blessures volontaires. Ainsi en est-il des vols avec violences de téléphones mobiles, les délinquants voulant s'approprier un appareil en cours de communication pour ne pas être confrontés à un code de verrouillage : à Paris, près d'un vol avec violence sur deux est un vol à l'arraché de téléphone portable.
Selon un sondage CSA réalisé les 22 et 23 août derniers et publié dans Le Parisien du 27 août, l'insécurité vient en tête des préoccupations exprimées par les Français. Interrogés sur ce qu'ils craignent le plus pour cette rentrée, 70 % évoquent « une recrudescence des vols et agressions » - contre 41 % en 1999. Viennent ensuite seulement les licenciements massifs dans les grandes entreprises ou l'aggravation de la pauvreté et de l'exclusion. Hormis la découverte d'un vaccin contre le sida, citée par 73 % des personnes interrogées, ce sont les mêmes sujets de préoccupations qui transparaissent lorsque les Français sont interrogés sur leurs espoirs : viennent en tête la baisse du chômage (73 %) et celle de l'insécurité (70 %).
Dès lors, comment ne pas souscrire aux propos du Président de la République, le 14 juillet dernier, lorsqu'il dénonçait le dépassement du seuil admissible : « Violence, délinquance, agressivité, incivilités : nous sommes arrivés à un point qui est absolument insupportable, et il faut mettre un coup d'arrêt. Un très grand nombre de Français, dans les quartiers en difficulté, dans les villes en général et maintenant à la campagne, sont confrontés à une réalité qui leur fait peur. C'est inacceptable. Il faut que la sécurité, qui est la première des libertés, soit garantie à tous les Français, où qu'ils habitent, 24 heures sur 24. Cette insécurité croissante, cette espèce de déferlante, est inacceptable (...). Nous avons les moyens d'agir. Ce qui manque, c'est la volonté d'agir et c'est l'autorité de l'État. »
La circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 mettant en place les contrats locaux de sécurité (CLS) et la loi du 15 avril 1999 ont tenté d'adapter les mesures de sécurité au terrain, en impliquant davantage les acteurs sociaux. Mais ces deux textes ont montré leur incapacité à mettre en place une police de proximité efficace et laissé augmenter la délinquance non maîtrisée.
Le Conseil de sécurité intérieure du 30 janvier 2001 a reconnu les difficultés de mise en _uvre des contrats locaux de sécurité. En effet, il a été consenti pour l'année 2001 : d'une part, un doublement de l'effort financier de la politique de la ville en faveur de ces contrats qui rencontraient des difficultés particulières ; d'autre part, des volets « prévention-sécurité » des contrats de villes lorsque la géographie des contrats de ville et des CLS ne coïncidait pas.
Faisant suite au Conseil de sécurité intérieure, à l'occasion des rencontres inter-régionales et nationale sur les contrats locaux de sécurité (mai-juin 2001), la nécessité d'approfondir certaines thématiques et de mobiliser d'autres partenaires a été reconnue. Des avenants seront donc conclus dans des domaines tels que la sécurité des professions de santé, le secteur économique, le logement social ou encore le sport.
Avant les contrats locaux de sécurité, existaient déjà sous le XIe Plan les « contrats d'action et de prévention pour la sécurité dans la ville » (CAPSV). On note d'ailleurs aujourd'hui que 17 % des CLS sont issus d'un CAPSV situé hors contrat de ville, sur des sites de taille généralement petite ou moyenne, et que la mobilisation s'effectue essentiellement grâce aux conseils locaux de prévention de la délinquance (CLPD).
Une circulaire interministérielle du 7 juin 1999 a été nécessaire pour préciser le rôle dévolu aux conseils locaux de prévention de la délinquance par rapport aux contrats locaux de sécurité. Mais l'enchevêtrement des compétences peut continuer, car lorsqu'il n'existe pas de conseils locaux de prévention de la délinquance, il est proposé la création d'un conseil communal de prévention de la délinquance sur tous les sites où un contrat local de sécurité est en cours de préparation ou déjà conclu. Instance inter-institutionnelle de concertation et de mobilisation des partenaires, ce conseil sera intercommunal si tel est le territoire d'application du contrat local de sécurité.
Des coordonnateurs - actuellement au nombre de trois cents environ - ont été désignés pour assurer la coordination opérationnelle des contrats locaux de sécurité. Le Conseil de sécurité intérieure a par ailleurs décidé de réserver 4 000 postes d'adultes-relais pour des actions développées dans le cadre des contrats locaux de sécurité et des volets prévention-sécurité des contrats de ville.
Il faut y ajouter, de surcroît, la création d'emplois de proximité dédiés aux contrats locaux de sécurité - soit 16 000 adjoints de sécurité employés auprès de la police nationale, 5 000 recrutements supplémentaires pour des missions liées à la police de proximité et 8 000 agents de médiation sociale.
Les moyens humains mis en _uvre sont incontestables, pléthoriques même. Les chiffres de la délinquance ne cessent pourtant d'augmenter et le sentiment d'insécurité grandit : les moyens mis en _uvre ne suffisent donc pas à régler le problème de fond.
Confrontés à la procédure de mise en _uvre des Grands projets de ville, les élus balancent entre satisfaction et découragement, tant est complexe et lente la programmation d'un tel GPV.
Les difficultés tiennent tout d'abord à la technicité des mécanismes. L'exposé de la procédure à suivre paraît incompréhensible à un non initié, tant les termes employés apparaissent technocratiques. La stratégie à suivre peut en effet paraître obscure, à la lecture de cet extrait de la note sur la programmation 2002-2003 du GPV Lille-Métropole : « Cela permettrait d'encaisser sans dommage pour la programmation des financements, le retard technique d'une opération (problème de mise au point de programme ou problèmes d'étude ou d'appel d'offres) en faisant glisser une autre opération qui se monte plus vite sans remettre en cause la cohérence de la programmation et relancer la négociation de cadrage (CA du GIP). »
Le caractère complexe de la conduite des GPV est dû en bonne partie à son organisation. En effet, la conduite d'un GPV est organisée autour d'un pilotage politique, d'un pilotage technique et d'une direction de projet - c'est-à-dire trois instances à réunir régulièrement. Il faut y ajouter la participation des diverses collectivités locales concernées par le financement et les décisions prises. Les auteurs de la note de programmation précitée sont eux-mêmes parfaitement conscients de l'opacité de la procédure et posent la question suivante : « Comment sortir du cercle vicieux de la segmentation excessive de la politique de la ville et acter que le mieux est l'ennemi du bien et qu'à vouloir trop spécifier les subventions, on produit en fait un système à l'aveugle non pilotable et sans efficacité réelle ? ».
Le problème est aussi - et peut-être surtout - celui de la lenteur, vis-à-vis de populations désorientées et demanderesses d'une action rapide et visible. Les délais de procédure sont inacceptables pour les élus locaux et risquent d'entraîner le découragement des acteurs locaux et de la population. L'énoncé des objectifs et de l'économie du dispositif des GPV annonce : « Ces projets ambitieux doivent permettre d'améliorer à court terme la vie des habitants... ». Mais lorsqu'on prend connaissance de la programmation d'un GPV, la phase de réalisation et de mise en service est prévue à... « t + 25 mois » !
La mise en place d'un Grand projet a souvent suscité un véritable espoir chez les habitants de ces quartiers difficiles. Une mise en _uvre à échéance de deux ans et une durée de réalisation au moins aussi longue paraissent interminables. Ainsi, l'État et la région risquent de financer des projets accessoires et de ne pas pouvoir mobiliser d'autres financements sur des projets plus stratégiques, où la marge de man_uvre financière qu'ils apportent est la plus nécessaire.
II. - LE PROJET DE BUDGET POUR 2002
Les crédits du ministère délégué à la ville constituent la section III du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, qui compte cinq chapitres depuis 1998 (37-60, 37-82, 46-60, 57-71 et 67-10). Il s'agit essentiellement d'un budget d'intervention : en 2000, les crédits ouverts sur les titres III et V ont ainsi été de 24,6 millions d'euros (161,5 millions de francs) contre 352,2 millions d'euros (2,3 milliards de francs) pour le total des titres IV et VI - c'est-à-dire presque un rapport de 1 à 15.
Le budget pour 2001 était caractérisé, par rapport à celui de l'année précédente, par une augmentation significative des crédits mobilisés, portant les moyens d'engagement à 465,6 millions d'euros (3 milliards de francs). Ce budget intégrait en effet, pour la première fois en année pleine, les mesures financières du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 sur le renouvellement urbain et la revitalisation économique.
Le projet de budget pour 2002 connaît à nouveau une progression, mais d'ampleur plus modérée : avec un total de 538,2 millions d'euros en moyens d'engagement (3,5 milliards de francs) et 372,2 millions d'euros (2,4 milliards de francs) en moyens de paiement, la progression est de 15,6 % et 1,3 %, respectivement, par rapport à l'année précédente. L'évolution la plus significative porte donc sur les moyens d'engagement, du fait des besoins générés par le programme de renouvellement urbain dans le cadre des « grands projets de ville » (GPV) ou des opérations de renouvellement urbain (ORU).
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS 2001-2002
(en euros)
PLF 2001 |
PLF 2002 | |||||
AP |
CP |
AP |
CP |
|||
III. Moyens des services |
21 921 050 |
14 879 430 |
||||
IV. Interventions publiques |
266 611 378 |
294 607 724 |
||||
TOTAL Dépenses ordinaires |
288 532 428 |
309 487 154 |
||||
V. Investissements exécutés |
915 000 |
915 000 |
- |
- |
||
VI. Subventions d'investissement accordées par l'État |
176 196 |
77 962 000 |
228 672 000 |
62 717 000 |
||
TOTAL Dépenses en capital |
177 111 000 |
78 877 000 |
228 672 000 |
62 717 000 |
||
MOYENS D'ENGAGEMENT |
465 643 428 |
538 159 154 | ||||
MOYENS DE PAIEMENT |
367 409 428 |
372 204 154 | ||||
Source : ministère délégué à la ville.
Les moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville (chapitre 37-60) connaissent une très forte progression, passant de 4,6 millions d'euros en 2001 à 14,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002 - ce qui représente une hausse spectaculaire de 223,3 %.
Cette variation résulte néanmoins, pour l'essentiel, d'un effet mécanique lié à la révision de la nomenclature budgétaire et à la suppression du chapitre 37-82 en 2002. Les crédits qui lui étaient affectés en 2001 (soit 17,3 millions d'euros) se trouvent en effet partiellement basculés sur les articles 10, 30 et 70 du chapitre 37-60 : l'article 10 (délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain) est doté par le projet de loi de finances pour 2002 de 4,5 millions d'euros supplémentaires (+ 165,7 %), alors que les articles 30 (fonctionnement des services publics de quartier) et 70 (dépenses déconcentrées d'animation et de formation) nouveaux le sont respectivement à hauteur 4,5 millions d'euros et 2,9 millions d'euros.
Dans le cadre des conventions « de partenariat national », 9 millions de francs ont été dépensés en 2000 sur le chapitre 46-60, art. 30 au titre du soutien aux grands réseaux associatifs. Au sein d'une liste qui comprend plus de soixante bénéficiaires, le Secours populaire français et la Croix-Rouge française (150 000 francs et 300 000 francs, respectivement) côtoient l'Association pour la promotion des entretiens de Créteil (1 million de francs) ; moins attendus, le Centre national de la fonction publique territoriale (300 000 francs), l'Académie des sciences (200 000 francs) ou la « Fondation internationale pour une histoire de la civilisation européenne » (200 000 francs).
Plus surprenante est la liste des études commandées par la délégation interministérielle à la ville, dont le financement a été imputé sur le chapitre 57-71, art. 10. Probablement inquiet que son action soit mal comprise, le ministère délégué à la ville a ainsi commandé en 2000 à la SOFRES une étude, facturée 189 566 francs et intitulée « Perception du ministère délégué à la ville ». Le malaise existentiel semble heureusement, l'année suivante, ne plus toucher que les seuls fonctionnaires de la délégation interministérielle à la ville, dubitatifs devant l'intérêt que peuvent présenter leurs propres publications : une étude de lectorat de la « Lettre de la DIV », destinée à s'en assurer, est donc commandée à l'ANED/ANATOME pour 216 476 francs. Quant à l'architecte Paul Chemetov, que la direction des rénovations du ministère de l'économie et des finances (1981-1988) et du Muséum d'histoire naturelle (1989-1994) a probablement sensibilisé à la question, il a facturé, en 2001, 291 824 francs une étude intitulée « Cultures territoriales et sociabilités dans le mouvement ».
Votre rapporteur n'est pas en mesure de porter une quelconque appréciation sur la nécessité de ces travaux ou l'étendue de leur contribution à une politique de la ville moderne et efficace. Il est néanmoins difficile de lutter contre le sentiment qu'il n'existe aucune politique d'ensemble en la matière, qui présiderait au choix des thèmes de travail retenus et que la définition d'une telle stratégie serait plus que nécessaire.
Il faut également signaler la mise en place, après de nombreux mois d'atermoiements, de l'Institut des villes (arrêté interministériel du 29 janvier 2001), dont la présidence a été confiée à notre collègue, ancien ministre et maire de Rennes, Edmond Hervé et dont le budget se monte à 11 millions de francs.
Cet institut prend la forme d'un groupement d'intérêt public constitué entre l'Etat (représenté par six ministères), la Caisse des dépôts et consignations et plusieurs associations d'élus locaux (Association des maires de France, Association des maires des grandes villes de France, Association des maires de villes de banlieue de France, Fédération des maires des villes moyennes, Assemblée des communautés urbaines et Assemblée des communautés de France) afin, selon les éléments d'information transmis à votre rapporteur, de « capitaliser, valoriser et diffuser les travaux de recherche, les savoirs et les savoir-faire sur les politiques urbaines en mettant en communication l'ensemble des acteurs du développement urbain, d'organiser des échanges, des rencontres et des débats entre ces acteurs, de faire connaître et discuter les expériences étrangères. »
Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a arrêté, pour la période 2000-2006, un ensemble de mesures visant à renforcer la contribution des services publics à la solidarité et au développement urbain. Au-delà du renforcement de la présence et de la qualité des services publics, a été prise en compte la nécessité de valoriser le rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville.
Ainsi qu'il a été précédemment rappelé, les crédits y afférents au sein du projet de loi de finances pour 2002 ont été basculés du chapitre 37-82 au chapitre 37-60, art. 30. Mais au-delà des seules données budgétaires, votre rapporteur souhaite rappeler les principaux axes de la politique actuellement suivie en matière de restauration de la présence de l'État dans les quartiers difficiles.
Le Comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 a décidé de valoriser les postes de fonctionnaires dans ces quartiers, en dégageant une enveloppe de 200 millions de francs de crédits supplémentaires en année pleine, destinés à financer des bonifications indiciaires (majoration de bonifications déjà accordées ou bonification de nouveaux emplois). Cette enveloppe est donc venue abonder une première enveloppe de « Nouvelles bonifications indiciaires (NBI) ville » de 200 millions de francs, plus particulièrement affectée aux personnels de l'Éducation nationale travaillant en zone d'éducation prioritaire (ZEP) et aux personnels de police intervenant dans le cadre de la politique de la ville.
Dans le prolongement du CIV du 30 juin 1998, ont de même été mis en place trois dispositifs destinés à compenser les sujétions auxquelles sont soumis les agents publics en poste dans les quartiers difficiles :
_ une aide et un prêt à l'installation destinés aux fonctionnaires, stagiaires et titulaires et aux ouvriers de l'État affectés dans les zones urbaines sensibles ;
_ un prêt à l'accession à la propriété destiné aux fonctionnaires, ouvriers et contractuels de l'État affectés dans les zones urbaines sensibles ;
_ des réservations de logements spécifiques.
Il faut également rappeler que le même CIV du 14 décembre 1999 a souhaité renforcer la présence de l'État dans les quartiers, à travers la création de nouveaux postes de délégués du médiateur de la République et de délégués de l'État :
_ cent nouveaux délégués du médiateur dans les quartiers ont été nommés en 2000 et une autre centaine est prévue cette année. Si leur mission générale demeure inchangée, les nouveaux délégués ont vocation à répondre aux attentes spécifiques de publics en situation de fragilité : installés dans des équipements de proximité (maisons de la justice et du droit, maisons ou plates-formes de services publics, centres sociaux, maisons de quartier, etc.), ils sont chargés de recevoir les usagers et de faciliter leurs démarches administratives ;
_ les délégués de l'Etat constituent un dispositif original créé en 1992 par le préfet du Rhône. La circulaire du Premier ministre du 26 décembre 2000 généralise cette institution à l'ensemble des départements concernés par un contrat de ville afin de renforcer la présence de l'Etat dans les quartiers et d'animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux ;
_ près de cent cinquante délégués de l'Etat ont été nommés dans les quartiers des contrats de ville.
Quant aux maisons de services publics (MSP), leur développement est mené conjointement par les ministères de la ville, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, de l'environnement et de l'aménagement du territoire. On dénombre en 1999 environ 260 MSP, dont la moitié est située dans des villes faisant l'objet d'un contrat de ville ; près de la moitié ont bénéficié d'un concours du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'État. Une trentaine de maisons de services publics supplémentaires est prévue dans le cadre des contrats de ville, ce qui portera le nombre total de ces structures à près de trois cents.
Il existe également environ soixante-dix plates-formes de services publics dans des territoires concernés par la politique de la ville. Depuis 1996, l'État a donc fortement contribué à la création des maisons de services publics, au maintien de structures existantes ou à la transformation de celles-ci en maisons des services publics.
Le Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001 a par ailleurs décidé la délocalisation d'emplois et l'implantation d'équipements publics pour renforcer certaines opérations locales et contribuer à une plus grande mixité fonctionnelle de ces sites. Les entreprises publiques contribuent également à ce plan national de renforcement de la présence des services publics - en particulier la Poste, par convention avec le ministère délégué à la ville pour l'implantation et la réhabilitation de bureaux de poste.
Le montant des crédits mobilisés (titre IV) en faveur des services publics de quartier est estimé, pour 2000, à 4,2 millions de francs. Ces crédits ont été versés, sous forme de subventions, aux collectivités publiques autres que l'État pour les soutenir dans leur politique de renforcement de la présence de leurs services dans les quartiers ou d'amélioration d'accueil du public.
Le Comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 avait arrêté un ensemble de mesures nouvelles en faveur de la revitalisation économique des quartiers - notamment, l'instauration d'une aide à l'investissement et d'un fonds de soutien aux entreprises implantées en zone urbaine sensible (ZUS).
Le CIV du 29 juin 2000 a décidé la mise en _uvre du Fonds de revitalisation économique (FRE) par circulaire ministérielle, avec les quatre volets suivants :
_ le soutien à l'ingénierie dans le cadre du volet « développement économique et emploi » des contrats de ville ;
_ l'aide à la réalisation d'investissements par les petites entreprises ;
_ l'aide au démarrage pour les créateurs d'entreprise ;
_ le soutien et la dynamisation du tissu économique existant.
La circulaire Ville-Budget DIV/DPT-IEDE/2000/614 du 13 décembre 2000 relative au financement de la revitalisation économique des territoires prioritaires de la politique de la ville, a précisé ses modalités de mise en _uvre ().
Le FRE marque une inflexion de l'approche retenue par les pouvoirs publics en matière d'aides, puisque celles qu'il octroie concernent l'ensemble des territoires prioritaires de la politique de la ville.
Jusqu'en 2000 - à l'exception des interventions de l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) -, les mesures d'incitation économique en vigueur depuis 1997 au titre de la politique de la ville avaient en effet une géographie restreinte, limitée aux seules zones de redynamisation urbaine (416 ZRU) et zones franches urbaines (44 ZFU) et reposaient essentiellement sur des régimes d'exonérations fiscales et sociales, coûteux et à caractère automatique pour les entreprises qui en bénéficient. Hors ces quartiers classés en ZRU-ZFU, il n'existait aucune mesure spécifique de soutien aux entreprises existantes et d'incitation à l'implantation, concourant à la revitalisation économique des quartiers urbains défavorisés. Pourtant, les quartiers classés en ZRU en fonction de critères socio-démographiques et du potentiel fiscal des communes concernées ne représentent qu'une partie des zones urbaines sensibles (ZUS), puisque 335 des 751 ZUS (soit 45 % de ces quartiers) ne sont pas classées en ZRU - alors que les entreprises qui y sont situées connaissent des difficultés d'exploitation et d'environnement parfois comparables.
La loi de finances pour 2001 a ouvert des crédits pour le FRE sur le budget du ministère délégué à la ville, répartis entre le chapitre 46-60, art. 60 (38,1 millions d'euros, soit 250 millions de francs) et le chapitre 67-10, art. 60 (38,1 millions d'euros en autorisations de programme et 19,1 millions d'euros en crédits de paiement, c'est-à-dire 250 millions de francs et 125 millions de francs, respectivement).
La circulaire budgétaire relative aux crédits 2001 du ministère, en date du 19 janvier 2001, a prévu la délégation d'au moins 85 % de ces crédits. La répartition entre les départements a été opérée au prorata de la population résidant dans les ZUS, sur la base des données du recensement de 1990. Les enveloppes budgétaires correspondantes ont été notifiées aux préfets par cette même circulaire et déléguées en totalité en même temps pour le titre VI et, pour le titre IV, à partir du 5 février 2001.
Au 1er septembre 2001, la DIV avait délégué 24,8 millions de francs de crédits sur le chapitre 46-60 article 60, dont 4,5 millions de francs étaient mandatés localement, et 212,5 millions de francs d'autorisation de programme sur le chapitre 67-10 article 60.
Le projet de loi de finances pour 2002 reconduit les montants ouverts pour le FRE en 2001, c'est-à-dire 38,1 millions d'euros sur le chapitre 46-60, art. 60 (fonctionnement), 38,1 millions d'euros en autorisations de programme et 19,1 millions d'euros en crédits de paiement sur le chapitre 67-10, art. 60 (investissement).
Le Fonds d'intervention pour la ville (FIV) constitue l'un des principaux leviers de l'action de l'État, puisque c'est par son intermédiaire que transitent les financements des contrats de ville et de la plupart des actions déconcentrées : il totalise ainsi, à lui seul, 61,8 % des crédits demandés au titre IV.
Depuis 1995, les crédits du FIV se composent des dotations des chapitres 46-60, art. 10 au titre du fonctionnement et 67-10, art. 10 au titre de l'investissement, augmentées des transferts en gestion provenant de plusieurs ministères (emploi et solidarité, culture, environnement, justice, aménagement du territoire et jeunesse et sport).
Une réforme a été opérée en 2000, de sorte que seul le transfert provenant du ministère de la culture continue à être opéré en gestion : les autres transferts sont donc intégrés en base depuis la loi de finances pour 2000, permettant une meilleure lisibilité et une plus grande souplesse d'utilisation ().
RESSOURCES |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
1- Transfert en gestion |
|||||
Ministère de la culture |
60,0 |
60,0 |
60,0 |
60,0 |
60,0 |
Ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire |
16,0 |
16,0 |
- |
- |
- |
Ministère de la jeunesse et des sports |
33,0 |
33,0 |
- |
- |
- |
Ministère de la justice |
2,0 |
2,0 |
- |
- |
- |
Ministère de l'emploi et de la solidarité |
115,0 |
115,0 |
- |
- |
- |
Sous-Total |
226,0 |
226,0 |
60,0 |
60,0 |
60,0 |
2 - Budget Ville Chap. 46-60, 10 et 67-10, 10 (67-10, 20 avant 2000) |
484,5 |
641,0 |
1 062,0 |
1244,3 |
1654,7 |
TOTAL FIV |
710,5 |
867,0 |
1 122,0 |
1304,3 |
1714,7 |
Source : ministère délégué à la ville
Plus de 90 % des crédits du FIV sont délégués au représentant de l'Etat dans le département et constituent une dotation globale et fongible, qui permet dans le cadre du comité inter-services départemental de financer les actions inscrites aux contrats de ville. Une circulaire annuelle en précise les priorités et les règles d'utilisation.
Le bilan d'utilisation par secteur d'intervention pour les années 1997 à 2001, tel qu'il ressort des données issues de la comptabilité publique, est le suivant :
DÉPENSES D'INTERVENTION (TITRE IV)
(en millions de francs)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | |
Accompagnement et maîtrise d'_uvre |
107,45 |
114,21 |
125,59 |
151,31 |
27,75 |
Action artistique et éducation culturelle |
83,78 |
87,89 |
104,24 |
138,83 |
49,49 |
Intervention en faveur de la jeunesse et des sports |
71,32 |
67,56 |
85,20 |
92,69 |
23,63 |
Actions pour la promotion d'emploi |
35,66 |
48,56 |
63,39 |
44,68 |
8,47 |
Structures d'insertion par l'économie |
56,04 |
69,46 |
67,89 |
51,73 |
7,59 |
Action sociale en faveur des familles, de l'enfance et des jeunes |
168,47 |
193,82 |
234,43 |
229,07 |
62,65 |
Prévention de la délinquance, de la récidive et aides aux victimes d'infractions pénales |
63,42 |
89,91 |
87,53 |
99,90 |
21,69 |
Actions dans le domaine de la santé (1) |
16,29 |
32,05 |
24,55 |
25,86 |
5,95 |
CAPS hors contrat de ville (2) |
- |
17,34 |
14,69 |
- |
- |
Modernisation des services publics (3) |
- |
- |
- |
4,48 |
1,96 |
TOTAL |
602,43 |
720,83 |
807,51 |
838,54 |
209,20 |
Source : ministère délégué à la ville. Pour l'année 2001, chiffres au 3 septembre 2001.
(1) Article d'exécution créé dans la nomenclature pour 1996
(2) Article d'exécution crée dans la nomenclature pour 1998
(3) Article d'exécution crée dans la nomenclature pour 2000
Les crédits pour 2002 sont de 182,1 millions d'euros (1,2 milliard de francs) en fonctionnement (chapitre 46-60, art. 10) - contre 145,4 millions d'euros (953,8 millions de francs) en 2001 (+ 25,3 %). En investissement (chapitre 67-10, art. 10), 70,1 millions d'euros (460 millions de francs) et 19,6 millions d'euros (128,4 millions de francs) sont demandés en autorisations de programme et en crédits de paiement, contre 44,3 millions d'euros (290,8 millions de francs) et 26,6 millions d'euros (174,3 millions de francs) en 2001, respectivement (+ 58,2 % et - 26,3 %, respectivement).
L'augmentation substantielle des moyens de fonctionnement demandée s'explique essentiellement par la montée en charge progressive des Grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain.
En 2001, le programme « Ville-vie-vacances » (VVV) représente 18,8 millions d'euros (123,5 millions de francs) répartis entre : le ministère de la ville (délégation interministérielle à la ville), à hauteur de 13,7 millions d'euros (90 millions de francs) ; le ministère de l'emploi et de la solidarité (DGAS), à hauteur de 2,1 millions € (14 millions de francs) ; le ministère de la jeunesse et des sports, à hauteur de 0,6 million d'euros (4 millions de francs) ; le ministère de la justice, à hauteur de 0,5 million d'euros (3,6 millions de francs) ; le ministère de la culture, à hauteur de 1,4 million d'euros (9,1 millions de francs) et le ministère des affaires étrangères, à hauteur de 0,4 million d'euros (2,8 millions de francs).
La délégation interministérielle à la ville gère cette année 16,8 millions d'euros (110,1 millions de francs) de crédits - dont 15,4 millions d'euros (101 millions de francs) sont délégués au préfets de départements.
Pour l'année prochaine, le projet de loi de finances propose de reconduire le montant alloué en 2001 - soit 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) inscrits au chapitre 46-60, art. 50. Le programme VVV devrait s'articuler autour des quatre axes principaux suivants :
_ le renforcement de la participation des associations ou structures en charge de la prévention, en liaison avec les conseils généraux ;
_ le resserrement du dispositif autour des publics exclus des structures d'animation traditionnelles ;
_ la conclusion de conventions pluriannuelles d'objectifs avec les associations intéressées ;
_ l'amélioration du Plan d'accueil des jeunes dans les communes touristiques (PAJECOT), mis en _uvre à l'occasion des migrations saisonnières d'été et d'hiver.
C. - LES INSTRUMENTS CONTRACTUELS
1. Les contrats de plan Etat-Régions et les contrats de ville 2000-2006
L'article 27 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire avait précisé « [qu'en] application des contrats de plan Etat-régions, l'État et la région peuvent conclure avec les communes ou les groupements de communes, un contrat de ville auquel le département peut être associé pour ce qui concerne ses compétences et par lequel les contractants s'engagent à mettre en _uvre de façon concertée des politiques de développement solidaire et de requalification urbaine. Les contrats de ville peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet cohésion sociale territoriale des contrats particuliers prévus aux articles 25 et 26. [contrats d'agglomération et contrats de pays] »
La génération actuelle de contrats de ville (2000-2006) vise à remédier aux difficultés rencontrées au cours des années précédentes - en ayant notamment pour objectif de mieux coordonner à travers cet instrument, l'ensemble des dispositifs sectoriels, tels que les contrats locaux de sécurité ou les contrats éducatifs locaux.
La contribution financière totale de l'Etat s'élève à 1,4 milliard d'euros (8,9 milliards de francs) de crédits « Ville » contractualisés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et d'engagements pluriannuels. Il faudrait y ajouter les crédits des autres ministères contractualisés concernant les différents volets des contrats de plan Etat-Région et pouvant contribuer à la mise en _uvre de la politique de la ville - par exemple, ceux du ministère du logement (190,6 millions d'euros), de l'emploi et de la solidarité (174,2 millions d'euros) ou de la justice (28,7 millions d'euros) () - soit une enveloppe globale de 0,4 milliard d'euros (2,7 milliards de francs) et l'enveloppe supplémentaire de 762,2 millions d'euros (5 milliards de francs) consacrée à partir de cette année aux grands projets de ville et opérations de renouvellement urbain.
Compte tenu de l'effet conjugué de l'accroissement de la participation des régions, de l'engagement des départements, du nombre de contrats de ville ainsi que de l'intervention des communautés d'agglomération compétentes en matière de politique de la ville, la contribution des collectivités locales au financement de la politique de la ville prend une part de plus en plus importante.
Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, la contribution totale des régions à la politique de la ville s'élève à 777,5 millions d'euros (5,1 milliards de francs) - contre 487,8 millions d'euros (3,2 milliards de francs) dans le cadre du XIe Plan. Elles consacrent une large part de leurs crédits de droit commun aux opérations inscrites dans le cadre des contrats de ville, concentrant notamment leurs interventions en matière de formation et d'insertion économique sur les sites les plus difficiles. Leur participation financière à la mise en _uvre de la politique de la ville peut être estimée à 82,1 millions d'euros (538,5 millions de francs) en 2000 et 110,4 millions d'euros (724,2 millions de francs) en 2001 (tous crédits confondus) ().
A la différence du plan précédent, la plupart des départements se sont engagés dans les contrats de ville. Ces moyens financiers se traduisent en subventions aux principaux maîtres d'ouvrage des contrats de ville ou en actions spécifiques, dans le champ de leurs compétences propres - moyens de fonctionnement des collèges, fonctionnement de circonscriptions de travail social, dispositif d'insertion lié au RMI, logement des personnes démunies - ou des autres politiques contractuelles auxquelles ils participent. La contribution financière des départements à la mise en _uvre de la politique de la ville peut être estimée à 95,8 millions d'euros (628,4 millions de francs) en 2000 et 128,8 millions d'euros (844,9 millions de francs) en 2001, tous crédits confondus ().
Le montant de la participation financière des communes et des établissements publics de coopération intercommunale est en nette progression en 2000 et en 2001, puisque les 247 contrats de ville sont désormais opérationnels. Le cadre intercommunal, qui est la principale caractéristique de cette nouvelle génération de contrats de ville, s'appuie également sur les interventions financières des communautés d'agglomération constituées (environ une centaine) ou en cours de constitution. La participation financière des communes et des établissements intercommunaux à la mise en _uvre de la politique de la ville peut être estimée à 547,2 millions d'euros (3,6 milliards de francs) en 2000 et 735,8 millions d'euros (4,8 milliards de francs) en 2001, tous crédits confondus ().
L'Union européenne intervient également au titre des objectif 2 - soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle () - et 3 - soutien à l'adaptation et à la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, formation et emploi - et du programme d'initiative communautaire (PIC) Urban sur neuf sites (Clichy-sous-Bois-Montfermeil, Grigny-Viry-Châtillon, Mantes-la-Ville-Mantes-la-Jolie, Les Mureaux-Ecquevilly, la communauté d'agglomération de Grenoble, la communauté urbaine de Strasbourg, Bastia, Bordeaux-Cenon-Floirac et Le Havre). Le montant des crédits communautaires concourant spécifiquement à la politique de la ville apparaît d'ailleurs en progression constante au cours de la période récente, passant de 2,6 millions d'euros (17 millions de francs) en 1993 à 91,3 millions d'euros (599 millions de francs) en 1995 et 218 millions d'euros (1,4 milliard de francs) en 2000.
La loi de finances initiale pour 2000 comportait, au titre du budget du ministère délégué à la ville, 251,2 millions d'euros (1,6 milliard de francs) de crédits pour les contrats de ville - dont 170,9 millions d'euros (1,1 milliard de francs) de crédits de fonctionnement et 80,3 millions d'euros (527 millions de francs) de crédits d'investissement - abondés à hauteur de 33,5 millions d'euros (220 millions de francs) par la loi de finances rectificative. La loi de finances initiale pour 2001 comportait 279,9 millions d'euros (1,8 milliard de francs) de crédits en fonctionnement et 176,1 millions d'euros (1,2 milliard de francs) en investissement (autorisations de programme).
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit 291,5 millions d'euros (1,9 milliard de francs) de crédits en fonctionnement et 228,7 millions d'euros (1,5 milliard de francs) en investissement (autorisations de programme).
Lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, le Premier ministre avait annoncé le lancement de « Grands projets de ville » (GPV), dans cinquante villes confrontées à d'importants problèmes de relégation urbaine et sociale.
Le GPV se veut projet global de développement, visant à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération à travers la mise en _uvre d'opérations lourdes de requalification urbaine. Il s'agit d'améliorer les conditions de vie des habitants, d'opérer une transformation durable d'image et de perception du quartier et - à travers des actions de revitalisation et de valorisation sociales - de redonner une valeur économique à ces territoires. S'intégrant dans le cadre de la génération actuelle des contrats de ville (2000-2006), ils en constituent des conventions d'application, destinées à renforcer l'efficacité de ces contrats dans certains quartiers et dans les domaines social, éducatif et économique.
Par lettre en date du 2 août 2000, le ministre délégué à la ville a indiqué aux différents partenaires intéressés ses attentes et recommandations pour la réussite de chaque grand projet et précisé la dotation spécifique de l'Etat par projet. A partir des enveloppes de crédits ainsi définies et dans le respect des observations présentées, les conventions GPV sont préparées par les maires, les préfets et les autres intervenants impliqués. A la fin du mois de juillet 2001, 44 conventions avaient été élaborées - dont 35 d'ores et déjà signées, les autres devant l'être avant la fin de l'année.
LISTE DES SITES GPV
(en millions de francs)
Dép. |
Dotation | ||
Alsace |
67 |
Strasbourg |
70 |
Alsace |
68 |
Mulhouse |
70 |
Aquitaine |
33 |
Floirac-Cenon-Lormont-Bassens |
110 |
Bourgogne |
71 |
Montceau-les-Mines-Le Creusot-Torcy |
70 |
Bretagne |
35 |
Rennes |
80 |
Basse-Normandie |
14 |
Caen-Hérouville-Saint-Clair-Ifs |
80 |
Centre |
45 |
Orléans |
70 |
Centre |
41 |
Blois |
70 |
Centre |
37 |
Tours-Joué-les-Tours-Saint-Pierre-Descorps-La Riche |
90 |
Champagne-Ardenne |
52 |
Saint-Dizier |
70 |
Franche-Comté |
90 |
Belfort-Montbéliard |
70 |
Haute-Normandie |
76 |
Le Havre |
110 |
Haute-Normandie |
76 |
Rouen-Sotteville-les-Rouen |
110 |
Île-de-France |
77 |
Meaux |
80 |
Île-de-France |
78 |
Trappes-La Verrière |
100 |
Île-de-France |
78 |
Mantes-la-Ville-Mantes-la-Jolie-Limay |
90 |
Île-de-France |
78 |
Chanteloup-les-Vignes |
70 |
Île-de-France |
78 |
Les Mureaux |
80 |
Île-de-France |
91 |
Evry-Corbeil-Essonne |
100 |
Île-de-France |
91 |
Grigny-Viry-Châtillon |
130 |
Île-de-France |
92 |
Gennevilliers-Villeneuve-la-Garenne |
100 |
Île-de-France |
93 |
Pantin-Bobigny-Bondy |
130 |
Île-de-France |
93 |
Plaine Commune-Stains-La Courneuve |
300 |
Île-de-France |
93 |
Aulnay-sous-Bois-Sevran |
100 |
Île-de-France |
93 |
Clichy-sous-Bois-Montfermeil |
120 |
Île-de-France |
94 |
Noisy-le-Grand-Villiers-sur-Marne |
100 |
Île-de-France |
94 |
Créteil |
70 |
Île-de-France |
94 |
Champigny-sur-Marne |
100 |
Île-de-France |
95 |
Argenteuil |
90 |
Île-de-France |
95 |
Sarcelles-Garges-les-Gonesse |
130 |
Languedoc-Roussillon |
30 |
Nîmes |
100 |
Languedoc-Roussillon |
34 |
Montpellier |
100 |
Lorraine |
57 |
Metz |
70 |
Lorraine |
57 |
Nancy-Vandoeuvre-les-Nancy |
100 |
Midi-Pyrénées |
31 |
Toulouse |
100 |
Nord-Pas-de-Calais |
59 |
Lille-Roubaix-Tourcoing-Wattrelos-Hem |
400 |
Nord-Pas-de-Calais |
59 |
Dunkerque-Grande Synthe-Saint-Pol-sur-Mer |
90 |
Nord-Pas-de-Calais |
59 |
Maubeuge-Val-de-Sambre |
90 |
Nord-Pas-de-Calais |
59 |
Valenciennes |
110 |
Nord-Pas-de-Calais |
62 |
Lens-Liévin |
120 |
Nord-Pas-de-Calais |
62 |
Boulogne-sur-Mer |
80 |
Pays de la Loire |
44 |
Nantes |
80 |
PACA |
13 |
Marseille-Septemes-les-Vallons |
200 |
PACA |
83 |
La Seyne-sur-Mer |
70 |
Picardie |
80 |
Amiens |
90 |
Picardie |
60 |
Creil-Montataire-Nogent-sur-Oise-Villers-saint-Paul |
70 |
Rhône-Alpes |
69 |
Lyon-Vaulx-en-Velin-Vénissieux-Rilleux-la-Pape |
340 |
Rhône-Alpes |
38 |
Grenoble-Saint-Martin d'Hères |
100 |
Rhône-Alpes |
73 |
Chambéry |
60 |
Rhône-Alpes |
42 |
Saint-Etienne |
80 |
Martinique |
972 |
Fort-de-France |
70 |
Réunion |
974 |
Saint-Denis de la Réunion |
70 |
Source : ministère délégué à la ville.
Outre les moyens « de droit commun » et les moyens spécifiques de la politique de la ville attribués aux contrats de ville dans lesquels s'inscrivent les GPV, l'État s'est engagé en application du Comité interministériel des villes de décembre 1999 à mobiliser 846,1 millions d'euros (5,6 milliards de francs) de crédits spécifiques pour la durée du XIIe plan. D'autres moyens s'ajoutent à ces contributions dans le cadre des programmes européens (Objectif 2 et PIC Urban).
En 2001, les crédits affectés aux Grands projets de ville sont de 530 millions de francs (81 millions d'euros) en autorisations de programme, imputés aux articles 30 et 50 du chapitre 67-10. Les crédits de fonctionnement se montent à 100 millions de francs (15,2 millions d'euros), imputés au chapitre 46-60, art. 10.
La lecture attentive du rapport du contrôleur financier près le ministre de l'équipement en date du 17 mai 2001, conduit néanmoins votre rapporteur à s'interroger sur les modalités de gestion du chapitre 57-71 « Politique de la ville et du développement social urbain (achèvement d'opérations en cours) ». A la fin de l'année 1999, ce chapitre enregistrait en effet près de 6 millions de francs de reports de crédits non consommés. Pourtant, le Gouvernement a obtenu du Parlement l'ouverture de 6 millions de francs de crédits supplémentaires en loi de finances initiale, portant le total des crédits disponibles à près de 12 millions de francs. A la fin de l'année 2000, les montants des dépenses ordonnancées et réalisées ne représentaient en définitive que 7,8 millions de francs et 7,2 millions de francs respectivement - c'est-à-dire un taux d'utilisation des crédits de 60,1 %. En 2000, le chapitre 57-71 a donc thésaurisé près de deux années normales de consommation des crédits...
Le projet de loi de finances pour 2002 regroupe les crédits GPV et les crédits afférents aux opérations de renouvellement urbain sur le seul article 30 du chapitre 67-10. Il porte les autorisations de programme y afférentes à 118,9 millions d'euros (780 millions de francs) contre 73,2 millions d'euros (480 millions de francs) l'année précédente - soit une croissance de 62,5 % ; de même, les crédits de paiement passent de 19,4 millions d'euros (127,1 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2001 à 23,8 millions d'euros (156 millions de francs) dans celui pour 2002 - soit une croissance de 22,7 %.
La vocation du programme national de renouvellement urbain est de faire bénéficier de moyens financiers exceptionnels, des sites cumulant les handicaps en matière d'habitat. En effet, la transformation en profondeur de certains quartiers peut nécessiter des interventions lourdes, qui prennent la forme d'opérations de démolition de grande ampleur préalables à l'émergence d'une offre nouvelle de logements sociaux.
Le Comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 a établi la liste des trente communes bénéficiaires (), que le CIV intervenu ce mois-ci a récemment allongée de trente nouveaux noms (). A la fin du mois de juillet 2001, onze conventions ORU entre l'État et la commune intéressée avaient été signées et communiquées à la DIV - le reliquat devant l'être avant la fin de cette année.
Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, les crédits afférents aux ORU sont regroupés avec les crédits GPV au chapitre 67-10, art. 30. Il faut ajouter que la Caisse des dépôts et consignations a de surcroît mis en place un Fonds de renouvellement urbain, doté de 3 milliards de francs et une enveloppe de prêts « Renouvellement urbain » à 3 %, d'un montant de 10 milliards de francs.
Les interventions de la Caisse des dépôts et consignations
en matière de politique de la ville
La Caisse des dépôts s'est engagée dès 1989 à accompagner le financement de la politique de la ville mise en _uvre par les pouvoirs publics nationaux et locaux, avec les prêts « Projets urbains » (PPU). Ces prêts sont destinés au financement des investissements et équipements nécessaires à la revalorisation urbaine, sociale et économique des quartiers en difficulté, inscrits dans la géographie prioritaire de la politique de la ville définie par l'État. Ils sont attribués dans le cadre de programmations concertées, établies entre la Délégation interministérielle à la ville, les préfets et la Caisse des dépôts et consignations.
Leur champ d'intervention a évolué au rythme des orientations de cette politique. Ils ont donc concerné les quartiers sensibles des contrats de ville, les grands projets urbains, les zones urbaines sensibles, les zones de redynamisation urbaine et les zones franches ainsi que les zones d'éducation prioritaire et les quartiers faisant l'objet d'une opération de résorption de l'habitat insalubre.
Les enveloppes affectées aux PPU sont en progression régulière depuis leur création : successivement 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs) par an pendant la période 1989-1992, 0,23 milliard d'euros (1,5 milliard de francs) pour la période 1993-1994, 0,26 milliards d'euros (1,7 milliard de francs) en 1995, 1,14 milliard d'euros (7,5 milliards de francs) pour la période 1996-1998 et 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs) pour la période 1999-2001.
Dans le prolongement des réunions du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 et 14 décembre 1999, la Caisse des dépôts et consignations a vu ses moyens d'action se renforcer pour accompagner l'effort public en faveur des quartiers en grande difficulté :
- une enveloppe de 1,52 million d'euros (10 milliards de francs) de prêts « Renouvellement urbain » (PRU) à 3 %, destinés à financer les travaux de restructuration lourde concernant à la fois le logement et son environnement, a été dégagée. Le maintien du taux d'emprunt à 3 % en dépit de la hausse de 75 points de base du livret A en juillet 2000, a été rendu possible par une bonification complémentaire du PRU financée sur les fonds propres de la Caisse ;
- un fonds « Renouvellement urbain » (FRU) doté de 0,46 million d'euros (3 milliards de francs) a également été constitué afin de fédérer, puis accélérer, les investissements publics et privés dans le champ du renouvellement urbain. Ses modalités d'intervention sont variées : préfinancement ; octroi de fonds propres à des opérateurs publics ou semi-publics ; financement de haut de bilan (dette à long terme) d'opérateurs de renouvellement urbain ; participation au capital de sociétés propriétaires ou gestionnaires d'un patrimoine immobilier à usage locatif, dans la perspective d'un partenariat public/privé ou encore contribution à un mécanisme de garantie.
Les prêts « Projets urbains » (PPU) et « Renouvellement urbain » (PRU) : deux instruments complémentaires
Les projets liés à la politique de la ville peuvent donc aujourd'hui bénéficier de deux produits financiers complémentaires, sur fonds d'épargne :
- le PRU peut financer l'ensemble des investissements inscrits dans des projets de renouvellement urbain, sur des sites nécessitant un remaniement profond des quartiers et des espaces - prioritairement, sur les sites des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain. Il a pour vocation de favoriser la diversification de l'habitat, par des opérations de restructuration, démolition et reconstruction de logements ;
- le PPU peut intervenir dans le cadre de projets, sur des sites prioritaires définis localement dans le cadre de la politique de la ville. II est dédié aux investissements hors logement.
Les PPU et PRU apparaissent ainsi comme deux produits complémentaires, permettant de moduler l'importance de l'aide en fonction de l'acuité des difficultés à résoudre. Au cours de l'année 2000, ce sont près de 0,82 milliards d'euros (5,4 milliards de francs) qui ont été versés pour financer des opérations liées à la politique de la ville et au renouvellement urbain.
Bilan de l'année 2000 et perspectives pour 2001
L'enveloppe affectée aux PPU pour 2000, fixée par les pouvoirs publics dans un cadre triennal, était de 0,5 milliards d'euros (3,3 milliards de francs).
La répartition régionale des financements témoigne du poids prédominant de l'Île-de-France (18 % des versements), ce qui s'explique par l'importance des difficultés sociales et urbaines que connaît cette région: 30 % des grands projets de ville y sont concentrés, une opération de renouvellement urbain sur six et 20 % des contrats de ville.
Lancé fin 1999, le PRU a pris le relais du prêt reconstruction-démolition dès la parution de la circulaire interministérielle relative à sa création et à son utilisation (4 septembre 2000). Sa montée en puissance au cours du dernier trimestre de l'année 2000 a permis d'atteindre un niveau élevé de consommation (près de 0,33 milliard d'euros, soit 2,2 milliards de francs).
Les versements portant sur la restructuration et la réhabilitation des logements sociaux, en accompagnement d'une subvention attribuée par le ministère du Logement, représentent plus de 117,4 millions d'euros (770 millions de francs), soit plus du tiers de la consommation totale. Les investissements hors logement, portant sur les aménagements extérieurs, les travaux de désenclavement, les équipements publics et les actions de requalification économique atteignent près de 0,2 milliard d'euros (1,4 milliard de francs).
Pour l'ensemble des régions, 64 % des financements se sont orientés vers des opérations de requalification sociale, urbaine et économique hors logement ; 36 % se sont portés sur des opérations concernant le parc de logement social ; 14 % ont concerné des opérations de reconstruction-démolition et 22 % des actions de réhabilitation lourde.
Quant au FRU, l'année 2000 a vu l'amplification des actions engagées depuis 1999. C'est ainsi que l'utilisation des crédits d'ingénierie a atteint un niveau d'engagement supérieur à 110 millions de francs (contre 77 millions de francs en 1999) et que l'intervention de la Caisse des dépôts en tant qu'investisseur public dans le cadre d'opérations menées conjointement avec des opérateurs privés, s'est élevée à 191 millions de francs (contre 76,9 millions de francs en 1999) et a porté sur 19 projets (contre 15 en 1999).
Le préfinancement des subventions d'investissement par des avances (nouvel emploi du FRU) s'est chiffré à 75 millions de francs et a concerné sept demandes formulées par des opérateurs de renouvellement urbain et des collectivités locales.
Durant l'année 2001, la Caisse des dépôts et consignations devrait se consacrer prioritairement à la réalisation des projets et développer ses fonctions de prêteur et d'investisseur publics. Il est ainsi prévu un accroissement de 50 % du volume des versements des PRU et un doublement des concours du FRU.
Lors de sa réunion du 16 octobre 2001, La commission a entendu M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, sur les crédits de son département pour 2002.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a indiqué que son audition par la commission de la production et des échanges intervient moins de quinze jours après l'important Comité interministériel des villes (CIV) du 1er octobre dernier, qui a mis en lumière le bilan gouvernemental et les perspectives de la politique de la ville.
Le ministre a estimé que celle-ci a véritablement changé de dimension depuis trois ans, depuis que le CIV du 30 juin 1998 l'a recentrée sur ces trois priorités que sont l'emploi, la sécurité et l'éducation. Le CIV du 2 décembre 1998 en a ensuite élargi le cadre, en l'insérant au sein des contrats de plan Etat-régions (CPER), en lui conférant une dimension intercommunale et en ralliant de nouveaux partenaires comme les conseils généraux. Il s'est également attaché à simplifier les procédures de financement, dont la lourdeur était devenue incompréhensible pour les acteurs locaux - et notamment, pour les associations qui contribuent largement à la mise en _uvre de cette politique sur le terrain.
Les 247 nouveaux « contrats de ville » 2000-2006 sont dotés par l'Etat de 18 milliards de francs de crédits, alors que le XIème Plan n'avait prévu qu'une dotation de 9 milliards de francs.
Le budget du ministère délégué à la ville est ainsi passé de 115,1 millions d'euros en moyens de paiement en 1998 à 372,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, ce qui correspond à une croissance de 223 %.
Cette progression a permis de remettre à niveau les moyens destinés à renforcer les contrats de ville autour des priorités précédemment mentionnées. La quasi totalité des contributions des différents ministères a, par ailleurs, été regroupée sur la ligne budgétaire du Fonds interministériel des villes (FIV).
Le CIV du 14 décembre 1999 a ensuite témoigné de la volonté d'aller au-delà d'un cadre d'intervention traditionnel et d'engager un programme de renouvellement urbain, centré autour de cinquante « grands projets de ville » (GPV) et trente opérations de renouvellement urbain (ORU). Ce programme a été doté de 5 milliards de francs de crédits pour la période 2001-2006 et est adossé à une enveloppe de prêts à taux bonifié à 3 % de la Caisse des dépôts et consignations. Un Fonds de renouvellement urbain (FRU) a été créé, doté de 3 milliards de francs de crédits et alimenté par les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations.
Le ministre a indiqué que la politique de renouvellement urbain s'est accompagnée de la mise en place de trois dispositifs essentiels pour la vie économique et sociale des quartiers populaires :
- un Fonds de revitalisation économique (FRE), destiné à soutenir les activités existantes et à inciter à l'installation de nouvelles activités. Il est doté en 2001 de deux enveloppes de 250 millions de francs chacune, respectivement destinées à soutenir le tissu commercial et à favoriser les investissements privés ;
- un programme de 150 équipes « emploi-insertion », destiné à accompagner les publics en difficulté dans leur parcours vers l'emploi ; 65 de ces équipes sont aujourd'hui en place et regroupent, autour d'un agent mis à disposition par l'ANPE, un agent des missions locales et des intervenants sociaux ;
- un programme de recrutement en trois ans de dix mille « adultes-relais », travaillant à renforcer le lien social et contribuant à aplanir les conflits de la vie quotidienne. A ce jour, 1 100 recrutements ont été effectués et il est proposé, dans le projet de loi de finances pour 2002, de lever l'impossibilité de créer de tels emplois dans les collectivités locales et leurs établissements. Cette ouverture permettra de donner une pleine signification à la décision du Conseil de sécurité intérieure du 30 janvier 2001, de recruter 4 000 « adultes-relais » pour les contrats locaux de sécurité (CLS), ainsi qu'aux décisions prises en liaison avec le ministre de l'éducation nationale de créer 1 000 postes dans le cadre de la lutte contre la violence à l'école ou avec le ministère du logement, de recruter 1 500 « adultes-relais » dans les HLM.
M. Claude Bartolone a estimé que les nouveaux outils et moyens supplémentaires de la politique de la ville ont été bien accueillis sur le terrain, parce qu'ils correspondaient à une attente réelle des acteurs et qu'ils ont permis d'élargir les partenariats.
C'est la raison pour laquelle le Comité interministériel des villes du 1er octobre dernier a décidé de prolonger les efforts déjà accomplis, dans trois directions :
- la lutte contre les « cités-dortoirs » : il s'agit d'élargir à 40 sites supplémentaires les crédits exceptionnels de renouvellement urbain, de porter le rythme de démolitions de logements sociaux obsolètes à 30 000 par an, d'intensifier les efforts de remise à niveau du bâti et de faire émerger une nouvelle offre de logements sociaux dans le cadre des dispositions de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU). Il s'agit également d'apporter des aides aux copropriétés en difficulté, ou encore de lancer des travaux de desserte de certains quartiers et de réduction des coupures urbaines, qui les maintiennent en marge des agglomérations ;
- l'amélioration de la qualité de vie dans les villes : les organismes d'habitations à loyer modéré bénéficieront d'un milliard de francs supplémentaires pour améliorer l'environnement des quartiers, tandis que la présence humaine sera renforcée par des gardiens d'immeuble et par des « adultes-relais » dans les collectivités locales, les écoles et les HLM. Les professionnels de santé seront également aidés dans leurs projets de sécurisation ou de regroupement ;
- l'égalité des chances : le Gouvernement accordera une aide à la réfection des écoles dans les communes pauvres et aidera à l'émergence de projets éducatifs impliquant école, parents, associations et villes, afin de favoriser la réussite scolaire et sociale des enfants. Le développement de cellules de « veille éducative » doit permettre de mieux prévenir l'échec scolaire, tandis que les efforts d'insertion seront intensifiés à travers le programme TRACE. La mobilité des jeunes sera soutenue afin de les aider à découvrir d'autres villes et d'autres pays et d'éviter le « patriotisme de cages d'escalier ».
Cent ans après l'adoption de la loi sur les associations, le Comité interministériel des villes a également souhaité apporter un soutien renforcé aux quinze mille associations et aux bénévoles qui _uvrent dans les quartiers.
Le projet de budget de la ville pour 2002 connaît à nouveau une progression par rapport à l'année précédente, visant à consolider et accompagner la montée en puissance des programmes. Par rapport à l'année 2001, le budget pour 2002 est ainsi en augmentation globale de 15 % en moyens d'engagement et de 1,5 % en moyens de paiement. En volume, le budget du ministère dépasse désormais les 3,5 milliards de francs (0,5 milliard d'euros), progressant de près de 21 millions d'euros en dépenses ordinaires et de près de 52 millions d'euros en autorisations de programme.
Le ministre a ensuite présenté les principales orientations de ce budget.
L'augmentation des crédits de fonctionnement pour 2002 doit permettre, tout en maintenant l'effort consenti au cours des exercices précédents, d'accroître les actions menées dans le cadre des « grands projets de ville » (GPV) et de prendre en charge les nouvelles interventions décidées par le Comité interministériel des villes du 1er octobre dernier.
L'augmentation significative des moyens d'engagement, à hauteur de 62 %, doit quant à elle permettre d'offrir une réponse adaptée à la montée en puissance récente du programme national de renouvellement urbain.
Dans un souci d'économie, les moyens de fonctionnement propres à la délégation interministérielle à la ville, qui étaient restés stables depuis trois ans, sont en légère réduction pour 2002. La quasi totalité des crédits est donc destinée à des actions de terrain et déconcentrée à plus de 90 % aux préfets.
M. Claude Bartolone a estimé que la mise en _uvre du budget sera facilitée par une simplification et un resserrement de la nomenclature, qui feront du ministère de la ville l'un des plus aptes à la mise en _uvre de partenariats avec les collectivités territoriales. L'effort de simplification des procédures sera également poursuivi, dans le prolongement du rapport de M. Jean-Claude Sandrier sur la vie associative.
Il convient également de rappeler qu'une série de dispositions importantes pour la politique de la ville figurent dans le projet de loi de finances pour 2002, au titre des mesures fiscales : elles visent notamment à proroger de manière dégressive le système des zones franches urbaines et à mettre en place un régime modernisé dans les 416 zones de redynamisation urbaine.
Au delà des seuls moyens du ministère de la ville, l'effort public global en faveur de la politique de la ville tel que récapitulé dans le « jaune » budgétaire dépassera 6 milliards d'euros en 2002.
Le ministre a conclu son propos en indiquant que cet effort budgétaire sans précédent nécessitait un renforcement des procédures de contrôle de gestion et d'évaluation. Il a rappelé à ce propos l'installation le 3 juillet dernier d'un Comité scientifique national de la politique de la ville, réunissant des élus et des experts et ayant pour tâche de coordonner cette démarche.
Il a souligné enfin que les efforts du Gouvernement visaient à donner un nouveau sens au « droit à la ville », constitutif d'une société apaisée, solidaire et confiante dans son avenir urbain.
M. Marc Philippe Daubresse, rapporteur, a salué les perspectives intéressantes ouvertes par les propos du ministre en matière de simplification ou de flexibilité accrues des procédures, mais a déploré de ne pas les retrouver dans le projet de loi de finances soumis au vote de l'Assemblée.
Il a tout d'abord souhaité connaître la traduction budgétaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, des engagements pris par le CIV du 1er octobre dernier.
Au regard de la progression continue de la délinquance urbaine, il a demandé au ministre de dresser un bilan de l'expérience des contrats locaux de sécurité et de préciser les modalités de leur articulation avec la politique suivie en matière de police et de justice de proximité.
Il a souhaité obtenir des éléments d'information sur l'emploi des contributions qui seront prélevées sur les villes qui n'atteindraient pas le volume de logements locatifs sociaux imposé par la loi SRU.
Il s'est ensuite fait l'écho de l'insatisfaction de nombreux maires de communes membres d'un GPV, auxquels l'administration indique que près de vingt cinq mois sépareront la notification de la convention de la date de début des travaux. Il a donc souhaité connaître les projets du Gouvernement afin d'accélérer l'exécution de ces programmes, qui suscitent de véritables attentes au niveau local, et éviter leur technocratisation.
Il s'est étonné de la thésaurisation durant l'année 2000 de plus de 5 millions de francs de crédits sur le chapitre 57-71 et souhaité connaître les raisons de cette situation, qui paraît relever de pratiques de gestion discutables.
Il a enfin regretté la montée en charge très lente du programme « adultes-relais » et demandé au ministre de lui préciser les intentions du Gouvernement à ce sujet.
M. Albert Facon s'est réjoui de l'augmentation de 223 % des crédits du ministère de la ville depuis 1998.
Il a toutefois estimé que le quotidien de ceux qui habitent les quartiers sensibles demeure difficile, car la baisse générale du chômage depuis 1997 y est beaucoup plus lente que pour le reste de la population - notamment, pour les personnes situées dans la tranche d'âge 15-24 ans. Il a souhaité que tous les moyens disponibles soient mis en _uvre pour réhabiliter ces quartiers, y compris les actions de démolition et reconstruction qui sont parfois nécessaires pour mettre fin à des réputations stigmatisantes, souvent durablement ancrées dans les esprits.
Il a déploré les lenteurs de la mise en _uvre concrète des décisions prises qui s'expliquent par la nécessité d'obtenir l'accord des différents partenaires mais qui conduisent parfois à des situations insupportables, alors même que les crédits existent.
Concernant le logement social, M. Albert Facon a regretté que, dans le dispositif actuel, nombre de communes aisées préfèrent payer les amendes plutôt que respecter le pourcentage de logements sociaux voulu par le législateur. Il a estimé qu'il faudrait par conséquent exercer une pression financière beaucoup plus significative - par exemple, en multipliant par deux, voire dix, les sanctions pécuniaires, ou encore en rendant ces sanctions proportionnelles au potentiel fiscal de la commune fautive.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, tout en reconnaissant l'effort financier consenti en faveur de la rénovation de l'habitat, s'est inquiétée des risques de transferts de crédits, dans la mesure où l'essentiel des financements est consacré à la destruction des immeubles insalubres alors qu'il existe des possibilités de réhabilitation. Elle a fait remarquer que l'administration a trop facilement tendance à vouloir détruire les bâtiments qu'elle juge obsolètes, alors que des programmes de réhabilitation auraient pu être décidés, respectant l'histoire des quartiers et l'attachement des populations à leur cadre de vie.
Concernant les plans de déplacements urbains, elle s'est félicitée qu'ils comportent, pour la première année, un volet consacré à la sécurité routière. Elle a souhaité savoir si des crédits supplémentaires ne pourraient pas être attribués pour organiser des actions de sensibilisation à la sécurité routière, auxquelles il faudrait donner un large retentissement compte tenu de la fréquence des conduites à risques dans ces quartiers.
M. Pierre Cohen s'est félicité de la progression des crédits consacrés à la ville depuis 1998. Il a estimé que les difficultés des quartiers de banlieues étaient désormais mieux connues et que les principaux dysfonctionnements des politiques sociales avaient été clairement analysés.
Il a jugé positif que les problèmes soient traités dans leur globalité et que les réponses apportées aient une réelle cohérence. Il a donné pour exemple celui de l'habitat dégradé, pour lequel il ne suffit pas de prévoir des programmes de démolition et de reconstruction et qui nécessite aussi un effort de revitalisation sociale, avec une réintroduction d'activités productives et d'équipements collectifs.
Parmi les progrès réalisés récemment, il a aussi noté l'attitude nouvelle du ministère de l'Education nationale, qui a instauré la notion de veille éducative associant les différents partenaires éducatifs (professeurs, associations de parents d'élèves, travailleurs sociaux, associations sportives) pour mettre en place des mesures de prévention de la violence et de l'illettrisme. Il s'est félicité de l'association de tous les partenaires à cette politique de prévention qui rompt avec l'habitude prise par le ministère de l'Education nationale de travailler de manière autonome.
Tout en reconnaissant que d'incontestables progrès ont été réalisés, il a néanmoins observé une grande difficulté à mettre en _uvre les dispositifs proposés par le ministère de la ville, la volonté politique ne pouvant à elle seule pallier le nombre insuffisant de professionnels de terrain. Rappelant la nécessité de renforcer le lien social sur le terrain, il lui a paru très important que les sociétés d'HLM décident, par exemple, de créer un poste de concierge ou de médiateur social pour tout ensemble de plus de cent logements. En revanche, il a fait remarquer que de fortes carences existent toujours dans le domaine éducatif, les personnels paramédicaux et sociaux étant largement sous-représentés dans les établissements scolaires.
Il a également déploré que les sous-préfets à la ville, en dépit d'un travail remarquable, ne restent pas suffisamment longtemps dans le même poste pour jouer pleinement un rôle d'impulsion et de coordination.
M. Pierre Cohen s'est donc félicité que des crédits importants soient attribués à la politique de la ville tout en observant qu'il est essentiel de veiller à la mise en _uvre concrète des dispositifs dans les quartiers, beaucoup d'énergie étant gaspillée à surmonter des obstacles administratifs alors que les besoins sont urgents.
En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes :
- les budgets annoncés dans les années qui précèdent les élections, qu'elles soient législatives ou présidentielles, engagent le Gouvernement pour le futur et permettent d'entretenir le débat public. A cet égard, les efforts budgétaires annoncés cette année ne constituent pas un tournant mais s'inscrivent dans la continuité de l'effort consenti depuis cinq ans ;
- les principaux engagements budgétaires dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 liés aux décisions du CIV du 1er octobre dernier, sont les suivants : 100 millions de francs d'autorisations de programme pour la reconstruction des écoles, 100 millions de francs d'autorisations de programme pour le démarrage de nouvelles opérations de renouvellement urbain ; 300 millions de francs pour les opérations de démolition, imputés sur le budget du ministère du logement ; 50 millions de francs pour les études sur les coupures urbaines, imputés sur le budget du ministère de l'équipement ; 20 millions de francs pour les désenclavements, imputés sur le budget du ministère des transports ; 100 millions de francs pour l'innovation, la veille éducative, les contrats éducatifs locaux, imputés sur le budget de la ville ; 800 millions de francs pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), qui permettront de passer des accords avec les offices HLM pour l'amélioration de la gestion de proximité, imputés sur le budget du ministère du logement ; 200 millions de francs pour la gestion urbaine de proximité, afin d'améliorer le cadre de vie. Ces mesures auront toutes un impact rapide ;
- concernant le bilan des contrats locaux de sécurité (CLS), plus de quatre cents ont déjà été signés - dont 60 % concernent des sites en contrat de ville. La majorité d'entre eux a déjà été conclue à l'échelle intercommunale ; ce mouvement doit être poursuivi, pour les nouveaux contrats comme pour les anciens, par voie d'avenants. Des moyens nouveaux ont été alloués aux CLS : d'une part, 110 millions de francs de crédits pour les départements prioritaires de 2001 seront reconduits pour 2002 ; surtout, 1 000 postes « adultes-relais » ont été prioritairement affectés aux CLS afin de favoriser, par la médiation et la prévention, le renforcement du lien social sur les territoires qui en ont le plus besoin.
Ces moyens nouveaux permettront l'approfondissement des actions menées, en complément de l'installation de la police de proximité. Celle-ci répond, de son côté, à trois objectifs distincts : l'ancrage de l'action des policiers sur les territoires, le développement du dialogue avec les habitants et l'anticipation des événements. La mise en place de la police de proximité a été progressive : en 1998, elle a été expérimentée sur cinq sites ; entre 1999 et 2000, 2 millions d'habitants en ont bénéficié sur 62 sites et pour 2000-2002, elle sera généralisée en trois étapes concernant 10 millions d'habitants chacune ;
- le dispositif prévu par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains en matière de logement locatif social s'applique aux communes comptant au moins 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions, qui sont comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente moins de 20 % de résidences principales.
L'opposition au sein de l'Assemblée nationale a fait valoir, lors de l'examen de cette loi, que le Gouvernement aurait pu manifester davantage de confiance vis-à-vis des élus locaux. L'expérience de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville montre malheureusement que les bons conseils et les discours incantatoires ne sont pas suffisants. C'est pourquoi la loi SRU a prévu la mise en place, à partir du 1er janvier 2002, d'un prélèvement sur les ressources fiscales des communes, à hauteur de 1 000 francs par logement social manquant par rapport à l'objectif de 20 %. Une répartition de cette charge peut être opérée entre les communes regroupées en communauté urbaine, communauté d'agglomération ou communauté de communes, dès lors qu'elles ont élaboré un programme local de l'habitat. Il convient en outre de noter que le délai octroyé aux collectivités pour atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux n'est pas très contraignant, puisqu'il est de vingt ans. Cela signifie que les communes doivent, tous les trois ans, réaliser 15 % des logements locatifs sociaux manquants par rapport à l'objectif qui leur est fixé.
Le Conseil constitutionnel a jugé non conforme à la Constitution le dispositif de sanction prévu par la loi précitée pour les communes n'ayant pas tenu leurs engagements, au motif qu'il ne prenait pas en compte les raisons de leur retard dans la réalisation de logements locatifs sociaux. Aussi, le Gouvernement a-t-il proposé un nouveau dispositif de sanction dans le cadre du projet de loi portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier, l'objectif étant toujours d'éviter que les communes préfèrent payer plutôt que créer des logements sociaux. C'est pourquoi son article 13 prévoit que le non respect par une commune de ses obligations en matière de logement locatif social donnera lieu à son information préalable. A l'expiration d'un délai de deux mois, le préfet pourra constater la carence de la commune, sa décision de prendre un tel arrêté devant prendre en compte l'écart entre le nombre de logements sociaux existants et l'objectif fixé à la commune, ainsi que les projets immobiliers de cette dernière. Une fois la carence constatée, le prélèvement sur les ressources fiscales de la collectivité sera majoré proportionnellement au nombre de logements sociaux non réalisés. En outre, le préfet aura la possibilité de conclure une convention avec un constructeur social afin de faire procéder à la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux ;
- concernant les sites de GPV du nord de la France, le Gouvernement a fait le choix de la complexité en mobilisant tous les acteurs : communes, communautés de communes, départements et région. L'ensemble de ces acteurs se félicite aujourd'hui de ce partenariat, qui évite de travailler dans l'ignorance des autres actions et permet d'augmenter les capacités de financement, puisque beaucoup de conseils régionaux s'investissent aujourd'hui dans la politique de la ville. Par ailleurs, les problèmes de renouvellement urbain sont complexes et ne s'accommodent pas de l'urgence. La longueur des délais est nécessaire : elle évite en effet de commettre à nouveau les erreurs du passé, où l'on avait construit des villes dans la précipitation et s'explique par la nécessité de reloger les populations, qui doivent se sentir concernées et ne pas avoir le sentiment d'être laissées pour compte ;
- la consommation des crédits du chapitre 57-71 a été faible en 1999, car les crédits délégués au niveau local pour financer des diagnostics sur des sites pilotes n'ont été que progressivement utilisés. Les crédits qui n'ont pas été délégués sont essentiellement consacrés au financement d'évaluations et sont utilisés pour permettre le développement de celles-ci.
Ce chapitre n'a pas été doté dans le projet de loi de finances pour 2002, mais reste ouvert pour permettre l'apurement des programmes en cours que la délégation interministérielle à la ville s'efforce d'accélérer en liaison avec les divers services comptables compétents. Il sera supprimé dès cet apurement réalisé, les crédits d'assistance technique figurant désormais au titre III, comme cela est le cas dans les autres fascicules budgétaires ;
- les dispositions relatives aux adultes relais n'ont pu se mettre en place qu'au second semestre 2000, les crédits correspondants ayant été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2000.
La montée en charge progressive de ce dispositif s'explique, d'une part, par le fait qu'il s'agit d'une mesure qui doit être ciblée en fonction des besoins de chaque quartier et non d'un programme de masse et, d'autre part, par le nombre limité d'employeurs potentiels concernés, qui sont en outre souvent des associations de très petite taille procédant dans le cadre de ce programme à leur première embauche d'un salarié.
Le Gouvernement propose, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, d'ouvrir aux collectivités locales, aux établissements publics locaux et aux offices publics d'HLM la possibilité de recruter des adultes-relais, dans le cadre de contrats à durée déterminée de trois ans renouvelables une fois. Les résultats constatés en Ile-de-France, dans le Nord-Pas de Calais et en Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui sont les régions disposant des infrastructures les plus développées en matière de politique de la ville, sont en outre encourageants quant aux perspectives de ce dispositif ;
- s'agissant des inquiétudes exprimées par M. Albert Facon quant à la durée de mise en place des GPV, les délais prévus pour les phases d'études et de consultation des populations concernées devraient être plus brefs ;
- 100 millions de francs seront consacrés aux écoles des communes les plus pauvres, afin d'améliorer les conditions de travail des enfants, mais également de prévoir, dans le cas de reconstruction des bâtiments, des locaux destinés à accueillir les parents ;
- concernant les démolitions de logements, elles constituent une véritable nouveauté culturelle. Si, en 1998, on ne comptait que 3 500 opérations de ce type, leur nombre devrait s'élever à 10 000 en 2001. Cela s'explique notamment par la prise de conscience, de la part des directions départementales et régionales de l'équipement, que les opérations de démolition sont parfois moins onéreuses et plus pertinentes que des travaux de réhabilitation.
Le Gouvernement s'est fixé un objectif triennal de 30 000 démolitions de logements. Pour autant, la démolition ne doit pas être la règle, notamment quand les taux de vacance des logements sont faibles ou lorsque l'architecture des bâtiments ou leur implantation dans les quartiers sont satisfaisantes. En tout état de cause, il n'y aura pas de transfert des crédits affectés à la réhabilitation vers les crédits dévolus aux opérations de démolition ;
- s'agissant de la sécurité routière, l'intervention de la politique de la ville est marginale. Une partie de l'enveloppe de 7,6 millions d'euros prévue pour les opérations « ville, vie, vacances » est toutefois destinée à des actions de prévention routière, supprimant ou aménageant certaines coupures routières particulièrement dangereuses dans le centre des agglomérations.
Une réflexion conjointe avec la délégation interministérielle à la sécurité routière est en cours pour déterminer les meilleures réponses aux problèmes des excès de vitesse dans les quartiers, notamment dans le cadre de « rodéos » ;
- l'utilité des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville doit être soulignée. Les moyens financiers mis à leur disposition ont renforcé leur crédibilité vis-à-vis des élus locaux, ce qui répond à l'objectif, poursuivi en liaison avec le ministère de l'intérieur, de revaloriser leur poste afin de tenir compte de l'importance de leur mission.
M. Léonce Deprez s'est interrogé sur les moyens de promouvoir la mise en place d'une politique de la ville à l'échelle des communautés de communes. Il a notamment cité l'exemple des schémas de cohérence territoriale prévus par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui permettront de promouvoir une décentralisation de la politique de la ville.
En réponse, M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, a estimé que certains aspects de cette dernière - notamment les programmes locaux de l'habitat, le soutien à l'emploi, le renouvellement urbain ou la politique des transports urbains - devaient être principalement déclinés au niveau des communautés de communes, qui sont, dans ces cas précis, l'échelon le plus pertinent. Il a toutefois attiré l'attention sur le risque de donner l'impression que les grandes politiques structurantes sont engagées aux dépens d'interventions quotidiennes de proximité, au niveau des quartiers, et estimé que la politique de la ville doit être menée à ces deux niveaux, comme en témoigne la nouvelle génération des contrats de ville, qui ont été élaborés sur une base intercommunale.
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La commission a ensuite examiné les crédits de la ville pour 2002.
M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur, a estimé que les arguments présentés par le Gouvernement étaient peu convaincants - moins en raison, d'ailleurs, d'un manque de moyens ou de volonté politique, que de choix inadaptés ou contestables.
Il a ainsi jugé qu'un écart croissant se creuse entre les préoccupations des Français, qui touchent à leur vie quotidienne - comme, par exemple, la progression de la délinquance - et des annonces spectaculaires qui servent d'alibi face à des problématiques qui n'ont été ni reconnues, ni prises en charge, ni traitées.
De même, il a déploré que la majorité résiste parfois difficilement à sa tentation de « changer la société par décret », comme la loi SRU en fournit l'illustration qui, au lieu de faire confiance aux élus locaux et aux intercommunalités, met en place des mécanismes fondés sur la coercition et la sanction.
M. Marc-Philippe Daubresse a également dénoncé la prolifération des structures aux compétences concurrentes, tant au niveau national que local, ainsi que la lourdeur et la complexité des procédures de renouvellement urbain, alors même que les problèmes à traiter exigent une réponse rapide, efficace et concrète.
Il s'est en conséquence prononcé pour le rejet des crédits de la ville.
En réponse aux propos du rapporteur, M. André Lajoinie, président, a estimé qu'on ne pouvait conclure au rejet d'un budget sous prétexte qu'il ne parviendra pas à régler l'ensemble des problèmes existants et observé que l'octroi de moyens supplémentaires pour ce projet de budget constitue un progrès dans la recherche de solutions.
S'agissant de la loi SRU, il a estimé que des mesures législatives s'imposaient dès lors que certaines communes répugnent manifestement à accomplir la part de l'effort qui leur revient en faveur des plus démunis, créant ainsi des disparités inacceptables.
M. Pierre Cohen a souligné que le rapporteur se trouvait gêné pour expliquer qu'il n'était pas favorable à l'adoption d'un budget dont les moyens augmentent. Il a estimé paradoxal de juger trop volontariste la politique conduite, compte tenu de la nécessité de mobiliser les énergies. Il a conclu que les difficultés venaient en grande partie des divergences d'analyse de certains acteurs de terrain quant à la nécessité de réaliser une redistribution réelle et de créer un lien social, notamment en luttant contre les discriminations - y compris les discriminations sociales à l'embauche.
M. Gilbert Biessy s'est déclaré surpris par la description caricaturale faite par le rapporteur. Tout en reconnaissant que la politique conduite ne pouvait pas régler tous les problèmes, il s'est demandé s'il convenait pour autant d'accepter la pérennité des discriminations, citant en exemple sa circonscription où seules huit communes sur vingt-trois comptent des logements sociaux. Il a également salué l'effort conduit en matière de réhabilitation des logements et le fait que la dotation de solidarité urbaine soit, depuis 1997, devenue une aide réelle pour les communes.
Notant que la délinquance était un problème réel et ancien, mais dont les manifestations récentes et condamnables dans une ville auparavant calme comme Thonon-les-Bains étaient surprenantes, il a dénoncé l'exploitation politicienne qui en était faite. Il a jugé que le rôle des élus était d'agir sur le terrain, au contact quotidien des citoyens et a, à cet égard, estimé judicieux la création de contrats locaux de sécurité qui responsabilisent l'ensemble des acteurs autour d'objectifs communs de prévention et de dissuasion.
M. Léonce Déprez a déclaré que, tout en partageant souvent l'analyse de M. Marc-Philippe Daubresse, il s'abstiendrait sur le vote des crédits de ce département ministériel comme il l'avait fait pour la loi SRU, estimant qu'il devait être tenu compte des progrès réalisés pour traiter des problèmes de la ville.
Il a notamment souligné les réussites incontestables des structures intercommunales et des schémas de cohérence territoriale pour mieux appréhender les difficultés des banlieues et il s'est félicité de l'arasement des tours et des barres dans lesquelles les conditions de vie étaient devenues très difficiles.
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Contrairement aux conclusions de M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville pour 2002.
N° 3325-X.- Avis de M. Marc-Philippe Daubresse (commission de la production) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Emploi et solidarité : Ville et intégration.
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() André Santini, Avis n° 2629 au nom de la commission de la production et des échanges sur le projet de loi de finances pour 2001, X : Emploi et solidarité. Ville et intégration, 11 octobre 2000, p. 7.
() Source : ministère de l'intérieur. Direction générale de la police nationale (DGPN), « Communiqué sur l'évolution de la criminalité et de la délinquance constatées en France métropolitaine au premier semestre 2001 », 1er août 2001, disponible sur le site Internet du ministère (http://www.interieur.gouv.fr/).
() A la suite du CIV du 14 décembre 1999, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) une disposition créant le FRE, avec les deux modalités d'intervention prévues par le CIV. L'article 88 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 dispose ainsi que : « Un fonds de revitalisation économique est créé afin de soutenir l'activité économique dans les zones urbaines sensibles définies à l'article 42-3 de la loi 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Les aides octroyées ont pour objet, d'une part, la compensation de charges particulières des entreprises déjà implantées dans les zones urbaines sensibles, d'autre part, l'aide à la réalisation d'investissements dans les zones urbaines sensibles. Les modalités de mise en _uvre de ce fonds sont précisées par décret ».
() Pour les années 1996, 1997, 1998, 1999 et 2000, le montant des transferts en gestion a été arrêté dans le cadre des lettres plafond des ministères concernés. Ils se sont élevés en 1996 à 268 millions de francs contre 226 millions de francs en 1997, 1998 et 1999 et 60 millions de francs en 2000 et 2001 (transfert en provenance du ministère de la culture).
() Le détail de ces crédits figure p. 67 de l'état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain - dit « jaune » budgétaire
() Les montants donnés par le ministère délégué à la ville sont des estimations calculées à partir des résultats d'une enquête menée auprès des préfectures, au cours des mois de juin et juillet 2001.
() Ces chiffres ont été élaborés selon une méthode identique à celle utilisée pour estimer l'effort des régions
() Même remarque que précédemment
() Pour la période 2000-2006, le ministère délégué à la ville indique que les deux tiers environ des contrats de ville sont concernés par l'objectif 2 et donc soutenus financièrement par les fonds structurels. Le montant total de ces fonds peut être estimé, en moyenne annuelle pour la même période, à 136,4 millions d'euros (895 millions de francs).
() Cette liste comprend les communes suivantes : Arcueil-Gentilly, Athis-Mons-Juvisy, Bagneux, Bastia, Beauvais, Brest, Bruay-la-Buissière, Calais, Châlons-sur-saône, Chenove, Choisy-le-Roi, Clermont-Ferrand, Dreux-Vernouilllet, Évreux, Givors-Grigny, La Ciotat, La Rochelle, Le Mans-Allonnes, Lorient, Montereau, Montgeron-Vigneux, Neuilly-sur-Marne, Nevers, Niort, Pau, Saint-Dié, Saint-Nazaire, Saint-Priest, Troyes et Val-de-Reuil.
() Cf. p. 6.