N° 3325
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
TOME XV
OUTRE-MER
PAR M. CLAUDE HOARAU,
Député.
--
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 3320 (annexes 35 et 36)
Lois de finances.
La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. Patrick Braouezec, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Philippe Chaulet, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Roger Meï, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, M. Jean-Pierre Pernot, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. Jean-Claude Robert, M. Joseph Rossignol, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.
INTRODUCTION 5
Chapitre Ier: PRÉSENTATION DU BUDGET 2002 7
I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE 7
1. Un budget en forte progression 7
2. Un budget de soutien aux initiatives et à l'emploi 7
3. Une nouvelle présentation du budget 8
4. Un effort financier croissant en faveur de l'outre-mer 9
II.- ANALYSE DES PRINCIPAUX AGRÉGATS 9
1. Le soutien de l'emploi demeure la première priorité 9
2. Une autre priorité : la politique en faveur du logement 12
3. La progression de l'effort consacré à l'action sociale et à la coopération régionale 13
4. Des subventions de fonctionnement aux collectivités pour les aider à remplir leurs missions 14
5. Les crédits affectés aux contrats de plan et de développement 15
6. La mise en _uvre de la loi d'orientation 16
Chapitre II : LA MISE EN _UVRE DES DISPOSITIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DE LA LOI D'ORIENTATION 18
1. Les textes réglementaires d'application 18
2. Les principales dispositions économiques et sociales 21
_ le bilan des exonérations de cotisations prévues par la loi du 25 juillet 1994 23
_ Mesures d'exonération de la loi d'orientation 24
Chapitre III : LE NOUVEAU STATUT DE MAYOTTE ET SES IMPLICATIONS FINANCIÈRES 27
Chapitre IV : L'INSERTION DE L'OUTRE-MER DANS L'UNION EUROPÉENNE 31
A.- LA SPÉCIFICITÉ DES DOM ET LES DIFFICULTÉS DES TERRITOIRES A FAIRE ÉVOLUER LEUR STATUT 31
B.- LES AIDES COMMUNAUTAIRES AU PROFIT DES DOM 33
EXAMEN EN COMMISSION 47
MESDAMES, MESSIEURS,
Comment ne pas se féliciter que cette année encore les crédits budgétaires, au bénéfice de l'outre-mer, soient substantiels, traduisant ainsi la politique du gouvernement pour conforter le nouveau pacte républicain auquel la loi d'orientation pour l'outre-mer fait si justement référence.
Ces crédits sont passés de 4,8 milliards en 1997 à plus de 7 milliards de francs en 2002 soit une progression de 46%pour le seul secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. Une évolution similaire peut être observée pour l'ensemble des dépenses publiques dédiées à l'outre-mer dans les différents ministères qui sont passées pour la même période de 45,3 milliards de francs à plus de 62 milliards de francs soit une progression de 35%.
De grands acquis marqueront cette législature au nombre desquels on peut citer la loi d'orientation pour l'outre-mer qui consacre le principe d'égalité sociale qui permettra aux populations d'outre-mer de bénéficier d'un RMI similaire à celui des métropolitains et qui reconnaît aux populations ultramarines le droit de choisir des institutions différenciées tout en restant solidement ancrées dans la République française.
La possibilité de développer des liens privilégiés avec les Etats voisins et la reconnaissance des langues régionales sont autant de signes que la diversité des cultures ne s'oppose pas à l'unicité de la République.
Les nouveaux contrats de plan, le dispositif pérennisé de soutien fiscal à l'investissement, et les crédits des fonds structurels européens sont autant de preuves que les handicaps structurels des économies ultramarines ont été reconnus et il faudra encore _uvrer pour que les spécificités des régions ultrapériphériques puissent constituer un véritable statut dérogatoire au sein de l'Union européenne.
Cette législature aura aussi été marquée par la pacification des rapports sociaux et politiques en Nouvelle-Calédonie, par l'application équitable des accords de Nouméa par la loi attribuant enfin à Mayotte un statut juridique clair.
Le budget pour 2002 du secrétariat d'Etat pour l'outre-mer sera encore centré sur la politique de l'emploi. L'outre-mer est une terre de contraste : capable d'un dynamisme économique exceptionnel en ayant un taux de création d'emplois nettement plus élevé qu'en métropole, le chômage y reste cependant trois fois plus élevé qu'en métropole même si le chômage des jeunes notamment a connu une forte diminution. L'exonération des cotisations sociales et l'augmentation de 25 % des crédits du FEDOM permettront ainsi d'encourager les activités productives tout en soutenant les emplois d'insertion.
Le logement reste le deuxième problème préoccupant pour l'outre-mer en raison de la forte pression démographique et de l'importance de l'habitat insalubre. En 2002, 10700 logements nouveaux seront construits et 6000 seront réhabilités, cet effort financier allant au-delà de la simple compensation de la créance de proratisation.
Ce budget aura pour première ambition de permettre une application aussi complète que possible de la loi d'orientation et il y consacre près 800 millions de francs(121,9 millions d'euros). Des difficultés de mise en route ont été constatées, mais l'essentiel des textes d'application sont parus et les mécanismes financiers ont été débloqués à temps pur que cette grande loi se traduise rapidement dans le quotidien des citoyens de l'outre-mer.
Ces avancées ne doivent pas occulter certains problèmes qui demeurent, voire qui risquent de s'aggraver comme par exemple l'enclavement aérien avec les difficultés de certaines compagnies qui pourraient laisser Air France en situation de monopole. Il en résulterait un renchérissement des transports très préjudiciable au tourisme déjà fortement fragilisé par les événements internationaux et par un mauvais positionnement vis à vis des états voisins en Caraïbe notamment.
L'enseignement fait figure de parent pauvre dans beaucoup de collectivités locales en raison d'une population très jeune qu'il faut massivement scolariser comme à Mayotte par exemple, où le nombre de lycées devra être multiplié par dix dans les dix ans ! Le nombre insuffisant des enseignants locaux aboutit à laisser vacants très longtemps de nombreux postes.
L'état des infrastructures sanitaires est aussi préoccupant notamment en Guyanne et à Mayotte où le phénomène de l'immigration clandestine crée une difficulté supplémentaire. Les hôpitaux sont surchargés par des populations en détresse aussi bien sanitaire que sociale, leur nombre menaçant la mission même des urgences hospitalières qui est de soigner toute personne qui se présente.
De grands chantiers sont donc encore à ouvrir mais des progrès substantiels ont été faits tant par le montant des sommes en jeu que par le changement de perspective. L'outre-mer n'est plus considéré comme une réalité lointaine qui coûte cher à la collectivité mais comme un ensemble de populations décidées à rester attachées à la République sans rien renier de leur passé ni de leurs spécificités. Leur diversité et leurs handicaps structurels sont reconnus. Les conditions d'un développement durable et équilibré sont réunies.
Le projet de loi de finances 2002 fixe pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer un montant de crédits budgétaires de plus de 1 079 millions d'euros, soit 7 081 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de près de 443 millions d'euros (2 904 millions de francs) en autorisations de programme.
Cela représente respectivement une augmentation de 3,8 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de près de 29 % en autorisations de programme.
C'est la première fois que le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer dépasse 7 milliards de francs.
Si l'on tient compte de la suppression de la créance de proratisation consécutive à l'alignement du RMI dont le montant aurait dû disparaître du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer puisque le coût est financé par le ministère de l'emploi et de la solidarité, cela représente des dépenses supplémentaires nettes pour l'Etat de l'ordre de 135 millions d'euros.
Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer présente la caractéristique d'être essentiellement constitué par des subventions d'équipement et des dépenses directes d'intervention. En effet ces dépenses représentent plus de 895 millions d'euros soit plus de 80 % des dépenses annuelles.
Cette part, très importante, reflète la nature du budget du secrétariat d'Etat, qui est avant tout un budget d'appui aux initiatives, de soutien à l'activité et à l'emploi. Il met à disposition des acteurs institutionnels et économiques locaux les moyens financiers pour accompagner et développer une activité créatrice d'emplois et de richesse.
LA STRUCTURE DU BUDGET 2002
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer - septembre 2001
La présentation du PLF 2001 s'organisait autour de trois agrégats, « l'emploi et l'insertion sociale », « le développement économique et social » et enfin « l'administration générale ».
Pour le PLF 2002, les objectifs et indicateurs associés ont été définis en fonction des grandes orientations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en concertation avec le ministère de l'économie et des finances afin de maintenir une cohérence globale de la présentation du budget de l'Etat. Il a été décidé, en concertation avec le secrétariat d'Etat au budget, de proposer un seul agrégat décliné en quatre composantes, « l'emploi et l'insertion sociale », « l'amélioration du logement », « les subventions aux collectivités locales », et « l'administration générale ».
Cet exercice, mené pour la première fois lors de l'élaboration du budget pour 2002, alors même que la nouvelle loi organique relative au PLF n'était pas encore votée, devra être une première étape et devra se prolonger les années suivantes.
Lors de la définition des indicateurs, une démarche pragmatique a été privilégiée. En effet, pour la première année il a été décidé d'inscrire des indicateurs qui permettent une lisibilité des résultats de la politique menée et dont la conception est réalisable à partir d'éléments statistiques existants. Un enrichissement de ces indicateurs est également prévu dans les exercices budgétaires suivants.
Le découpage actuel du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en un agrégat et quatre composantes devrait servir de base à la présentation de la prochaine loi de finances.
Au total et depuis 1997, les crédits inscrits au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ont progressé de plus de 46 %. Ils sont en effet passés de 4,8 milliards de francs à plus de 7 milliards de francs, soit une augmentation de 2,2 milliards de francs pour les moyens affectés au seul budget de secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. A structure constante, cela signifie que les crédits en cinq ans ont augmenté de plus de 27 %, cet effort considérable témoignant de l'effort budgétaire accompli pour financer les priorités que s'est fixées le Gouvernement pour l'outre-mer.
L'examen des dépenses publiques globales, tous ministères confondus, en faveur de l'outre-mer, montre bien que la progression du budget du secrétariat d'Etat pour l'outre-mer ne s'est pas faite par substitution à des dépenses auparavant assumées par d'autres départements ministériels. Au contraire, l'augmentation des crédits affectés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer reflète une évolution comparable au niveau de l'ensemble des dépenses publiques. Ainsi, entre 1997 et 2001, les dépenses budgétaires de l'Etat consacrés aux DOM, aux Collectivités de SPM et de Mayotte, aux TOM et à la Nouvelle-Calédonie, sont passées de 45,3 à plus de 61 milliards en 2001, soit une progression de 35 %, contre 8,9 % pour l'ensemble du budget de l'Etat sur la même période. Le chiffre 2002 n'est pas encore consolidé mais il devrait encore renforcer cette évolution.
L'effort de l'Etat est encore renforcé par les fonds structurels européens qui viendront financer les documents uniques de programmation de la période 2000-2006 à hauteur de 22 milliards, soit un doublement par rapport à la période précédente de 1994-1999.
Cet accroissement massif des crédits nationaux concerne, outre le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, principalement le ministère de l'Éducation nationale, dont les dépenses en faveur de l'outre-mer atteignent 19 milliards de francs, le ministère de l'Emploi et de la solidarité, avec 8,5 milliards de francs et le ministère de l'intérieur avec près de 10 milliards de francs.
II.- ANALYSE DES PRINCIPAUX AGRÉGATS
L'emploi demeure la première priorité avec 505 millions d'euros (3,31 milliards de francs) et près de la moitié du budget de secrétariat d'Etat, ce qui représente une progression de 25,5 % des moyens budgétaires.
Cette politique de soutien à l'emploi a commencé à porter ses fruits.
Malgré une démographie très forte, depuis 1999 le nombre de demandeurs d'emploi a baissé de 10,5 %, et celui des jeunes de 21 %.
Le principal outil budgétaire est le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) créé par le décret n° 95-984 du 25 août 1995 et géré par un comité directeur où sont représentés des élus des DOM et des collectivités territoriales.
Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes :
- le financement du programme des contrats emploi-solidarité,
- le versement aux agences d'insertion d'une participation financière aux contrats d'insertion par l'activité,
- l'exonération des charges sociales et les primes des contrats d'accès à l'emploi,
- l'exonération des charges sociales pour les contrats de retour à l'emploi encore en cours,
- le financement du dispositif instituant une prime à la création d'emploi,
- la dotation des agences d'insertion de la part de la créance de proratisation réservée à l'insertion,
- le suivi et l'évaluation du fonds,
- le financement du dispositif nouveaux services - emplois jeunes, conformément aux dispositions du décret n° 97-1255 du 29 décembre 1997.
L'augmentation substantielle des crédits pour 2002 permet à la fois le renforcement des dispositifs d'insertion traditionnels, la montée en puissance des mesures de la loi d'orientation pour l'outre-mer puisque des mesures supplémentaires sont prévues cette année, qui viendront s'ajouter à celles déjà budgétées l'an passé et qui continuent de produire leurs effets sur plusieurs années.
En ce qui concerne les emplois-jeunes, le Gouvernement a décidé d'ouvrir 10 000 nouveaux postes pour l'année 2002. Dix pour cent de cette ouverture, soit 1000 postes est réservé à l'outre-mer, ce qui permettra de porter le nombre total de jeunes bénéficiaires à près de 14 000 dans les DOM. En outre, le dispositif est étendu à Mayotte.
Au total, la politique de l'emploi outre-mer comportera près de 100 000 mesures adaptées en faveur du développement de l'emploi et de la réduction pérenne du chômage, dont 39 000 CES, 15 000 contrats d'insertion par l'activité, 10 000 projets initiative jeunes (PIJ), 10 000 allocations retour à l'activité (ARA), 3 000 congés de solidarité de 2 200 primes à la création d'emplois.
Par ailleurs, il a été décidé de regrouper sur le chapitre 44-03, l'ensemble des dispositifs « emplois » concernant Mayotte et de créer deux articles : l'un étant destiné à accueillir les crédits relatifs aux contrats emplois solidarité et contrats emplois consolidés, l'autre, de nouveaux dispositifs mis en _uvre dans le cadre du nouveau statut de Mayotte :
- création d'un article 89 « contrats emplois solidarité et contrats emplois consolidés » rapatriant les crédits inscrits jusqu'alors sur l'article 42 du chapitre 46-94 « Action sociale, culturelle et de coopération régionale » et inscription d'une mesure nouvelle de 0,503 million d'euros (3,3 millions de francs) ;
- création d'un article 90 « mesures en faveur de l'emploi à Mayotte » doté de 10,214 millions d'euros (67 millions de francs) permettant la mise en place des nouveaux dispositifs qui vont être créés par ordonnance, en faveur du développement des emplois.
Les crédits du service militaire adapté viennent renforcer l'effort pour l'emploi et la formation professionnelle (+ 5,528 millions d'euros soit 36,26 millions de francs).
Dans le dispositif de formation également, l'augmentation des crédits affectés au SMA permet la poursuite de la professionnalisation et de la féminisation avec l'objectif d'accueillir 3000 jeunes au 1er janvier 2003, soit le même nombre que les jeunes formés avant la suppression du service national.
Le service militaire adapté poursuit sa professionnalisation commencée en 1999. Aux 2000 emplois de volontaires créés en 1999, 2000 et 2001, s'ajouteront 500 emplois budgétaires nouveaux en 2002 (75 techniciens et 425 stagiaires). En contrepartie, les 65 postes d'appelés restants sont supprimés. Cette mesure se traduit par une augmentation des crédits de rémunération de 3,017 millions d'euros (19,79 millions de francs) et des crédits d'alimentation et de fonctionnement de 2,51 millions d'euros (16,46 millions de francs).
Afin de clarifier et d'avoir un meilleur suivi des dépenses du service militaire adapté, des articles destinés à accueillir les crédits indemnitaires ont été créés sur le chapitre 31-15. Leurs dotations ont été redéployées depuis le chapitre de rémunération 31-90.
MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI
(en millions d'euros)
LFI 2001 |
PLF 2002 | |||
Chapitre 44-03 |
Nombre de mesures |
Dotation budgétaire |
Nombre de mesures |
Dotation budgétaire |
Art. 11 : CES |
35 000 |
96 042 881 |
39 000 |
104 046 454 |
Art. 12 : CEC |
2 800 |
51 222 870 |
2 800 |
53 357 156 |
Art. 20 : CIA |
15 000 |
28 812 864 |
15 000 |
31 633 171 |
Art. 30 : CAE |
7 500 |
53 052 258 |
4 500 |
37 197 560 |
Art. 40 : Primes |
1 700 |
3 048 980 |
2 200 |
5 793 062 |
Art 5° : Créance |
7 622 451 |
31 252 049 | ||
Art. 60 : CRE |
1 067 143 |
609 796 | ||
Art. 70 : Etudes |
152 449 |
152 449 | ||
Art. 81 : Emplois-jeunes |
3 000 |
126 380 235 |
1 000 |
145 436 364 |
Art. 82 : Projet initiative jeunes |
10 000 |
15 244 902 |
10 000 |
36 282 866 |
Art. 83 : Congé solidarité |
3 000 |
6 097 961 |
3 000 |
15 244 902 |
Art. 84 : Allocation retour à l'activité |
10 000 |
13 720 412 |
10 000 |
25 916 333 |
Art. 86 : CES CEC Mayotte |
4 765 |
7 904 482 | ||
Art. 90 : Mesures en faveur de l'emploi à Mayotte |
||||
- CIA |
5 450 |
7 622 451 | ||
- Créations d'emplois |
1 000 |
762 245 | ||
- PIJ |
1 000 |
1 829 388 | ||
TOTAL |
88 000 |
402 465 406 |
99 715 |
505 040 728 |
Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer
Compte tenu des besoins recensés comme de l'évolution démographique, le logement continue d'être une priorité et constitue le deuxième poste de dépenses du budget avec près de 290 millions d'euros de capacité d'engagement et plus de 160 millions d'euros en crédits de paiements, ce qui représente respectivement une augmentation de près de 40 % en autorisations de programme et de plus de 11 % en crédits de paiement, par rapport à la loi de finances initiale de 2001.
Les engagements de l'Etat en matière de logement sont clairement réaffirmés et amplifiés puisque l'augmentation de la capacité d'engagement va au-delà de la simple compensation de la créance de proratisation.
Ces moyens doivent permettre de financer la réhabilitation de 6 000 logements du parc locatif social ou du parc privé, ainsi que la construction de logements sociaux en location (5 000) ou en accession (5 700), soit 16 700 au total.
D'autre part, les crédits affectés à la résorption de l'habitat insalubre permettront à 2 400 ménages de bénéficier de ces dispositifs grâce à l'attribution d'aides spécifiques.
Cette politique en faveur du logement social sera dynamisée en 2002 par plusieurs mesures mises en _uvre au cours de l'année 2001 :
- la simplification des mécanismes financiers avec la déconnexion des prêts et des subventions ;
- l'ouverture de la ligne budgétaire unique (LBU) au financement des résidences sociales pour personnes âgées et des foyers étudiants ;
- la diversification des aides à l'amélioration des logements, en particulier en autorisant le financement de l'auto-amélioration ;
- l'unification des barèmes d'allocation logement, qui doit, entre autres conséquences, faciliter les opérations de réhabilitation ;
- le renforcement des moyens mis à disposition de la politique de la ville.
L'ensemble de ces mesures sont regroupées principalement dans le chapitre 46-94, dont la dotation, à structure constante, progresse de plus de 20 % cette année, soit plus de 5,6 millions d'euros. Au total et sur deux ans, les crédits en faveur de l'action sociale et culturelle auront progressé de 12 millions d'euros.
Ces moyens importants se répartissent autour de 6 grandes thématiques :
- le soutien aux initiatives et l'appui aux actions sportives, culturelles et sociales et de jeunesse,
- les actions de soutien en faveur des migrants originaires de l'outre-mer, qui passent principalement par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs,
- les actions de préformation et de formation professionnelle,
- les fonds de coopération régionale,
- les actions d'insertion et de développement dans les TOM et en Nouvelle-Calédonie,
- la formation, l'insertion et les actions de santé à Mayotte.
L'effort budgétaire accompli, cette année encore, au bénéfice de ces actions porte principalement sur :
1) la consolidation du fonds de promotion des échanges qui progresse de 33 % et atteindra 2,45 millions d'euros, et dans la consolidation du fonds de coopération régionale dont bénéficiera également Mayotte (+15 %) ;
2) le soutien aux activités associatives et culturelles dont les moyens progressent de 10 %. Elles atteignent plus de 1,37 million d'euros, et permettront notamment d'accompagner les initiatives à l'occasion de la commémoration de l'éruption de la Montagne Pelée ;
3) la poursuite des actions de préformation, de formation et d'insertion dans les TOM et en Nouvelle-Calédonie qui progressent de plus de 0,4 million d'euros ;
4) le renforcement des actions de santé et de formation à Mayotte dont les crédits augmentent de 0,8 million d'euros ;
5) et enfin le financement d'actions nouvelles :
- la mise en place d'une dotation destinée à l'aide à la négociation et à la participation au dialogue social qui doit permettre la tenue en 2002 de une ou deux sessions ;
- la création d'un fonds de développement des nouvelles technologies d'information et de communication, au bénéfice principal du secteur non marchand, qui pourra mobiliser 1,52 million d'euros en 2002 dont 0,75 million d'euros sont d'ores et déjà inscrits au projet de loi de finances initial.
Les subventions de fonctionnement aux collectivités ainsi que les dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie inscrites sur le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer progressent globalement de près de 13 % et atteignent, pour 2002, 94,5 millions d'euros (619 millions de francs). Ces crédits concernent les chapitres :
- 41-51 : subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités territoriales des DOM,
- 41-56 : dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie,
- 41-91 : subventions de caractère facultatif aux collectivités territoriales des DOM aux budgets locaux des TOM et de la Nouvelle-Calédonie et à divers organismes.
Il convient de rappeler que la plus grande part des dotations que l'Etat verse aux collectivités locales outre-mer sont inscrites au budget du ministère de l'intérieur.
Au sein de cette enveloppe de 94,5 millions d'euros, sont également comptabilisées les dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie créées par la loi organique du 19 mars 1999.
DOTATIONS CONTRACTUELLES DOM/CT ET TOM
Évolution des tranches annuelles en francs du XIème au XIIème Plan
(en millions de francs)
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer - septembre 2001
En 2000, en loi de finances rectificative, une enveloppe de 4,9 millions d'euros a été débloquée au profit de ces collectivités (contre 0,45 million d'euros de soutiens exceptionnels accordés aux collectivités de l'hexagone).
Le Gouvernement a annoncé que cet effort se poursuivra si nécessaire en 2001.
Le Gouvernement a également eu la volonté de solder des dossiers ouverts depuis plusieurs années qui n'avaient pas commencé à être examinés :
- règlement aux conseils généraux et régionaux des dettes dues au titre du FIDOM décentralisé et qui ont fait l'objet d'une expertise conjointe, du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et du Budget dans toutes les collectivités concernées. D'ores et déjà, 15,3 millions d'euros ont pu être dégagés afin de solder ces dossiers et 9,15 millions d'euros devaient l'être au titre de 2001, après le complément d'expertise demandé par certaines collectivités ;
- règlement de la contribution de l'Etat au Fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie, dont la pérennisation a été décidée en 1998 au profit des communes.
Le budget 2002 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer prend en compte la part des financements incombant à l'Etat dans le cadre des contrats de plan et des contrats de développement conclu au cours de l'année 2000.
Les montants des tranches annuelles sont en effet en forte augmentation par rapport à la période précédente, tant pour les DOM, les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte que les TOM ; ce qui place les régions d'outre-mer dans le peloton de tête dans la répartition des crédits. Ainsi, la Guyane avec un ratio de 5 607 francs par habitant est la première région française, la Guadeloupe se situant au second rang, la Martinique au quatrième et la Réunion en sixième position.
Pour 2002, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a prévu d'inscrire dans son budget, le montant correspondant aux tranches annuelles théoriques de ses engagements contractuels, soit 48,5 millions d'euros pour les DOM, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte et 68,6 millions d'euros pour les TOM et la Nouvelle-Calédonie. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer représente à lui seul 27 % de la part annuelle de l'Etat pour les DOM et 56,6 % pour les TOM et la Nouvelle-Calédonie.
Ce renforcement de la capacité d'engagement, améliore la lisibilité de la programmation pluriannuelle des investissements et confirme le respect des engagements de l'Etat, partenaire de la réussite des contrats de plan et de développement.
Au-delà des seules dépenses contractualisées, la capacité globale des dépenses d'investissement est également renforcée, même si les crédits non contractualisés représentent une part moins importante que les crédits contractualisés.
Ainsi le montant des autorisations de programme sur les chapitres 58-01, 68-90 et 68-93 progresse de près de 15 % par rapport à 2001.
LES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT
(en euros)
AP 2001 |
AP 2002 | |
Ch. 58-01 |
1 220 000 |
1 220 000 |
Ch. 68-01 (FIDOM) |
51 909 000 |
60 530 000 |
Ch. 68-90 (FIDES° |
26 536 000 |
26 536 000 |
Ch. 68-93 |
51 243 000 |
61 386 000 |
dont contractualisés |
109 000 000 |
117 090 000 |
Total |
130 908 000 |
149 672 000 |
Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer
La loi d'orientation bénéficie d'un financement spécifique supplémentaire en 2002 d'un montant de 69 millions d'euros. Cette dotation est inscrite :
· sur le FEDOM (chapitre 44-03) pour un montant de 66 millions d'euros (433 millions de francs) et finance différents dispositifs :
- les primes aux entreprises : + 18 millions de francs ,
- les projets initiatives-jeunes (PIJ) : + 21,038 millions d'euros (138 millions de francs) ;
- les congés-solidarités : + 9,147 millions d'euros (60 millions de francs),
- les allocations de retour à l'activité (ARA) : + 12,196 millions d'euros (80 millions de francs),
- la créance de proratisation : la disparition de la créance consécutive à l'alignement du RMI au 1er janvier 2002 est compensée par une augmentation de crédits de + 23,629 millions d'euros (155 millions de francs) ;
· sur le chapitre 41-91 : + 0,457 million d'euros (3 millions de francs) destinés à la poursuite de la mise en place d'un office de l'eau dans chacun des DOM.
· Sur le chapitre 46-94 : + 3,201 millions d'euros (21 millions de francs) sont inscrits permettant un accroissement des moyens de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer afin qu'elle puisse prendre notamment en charge les frais de transport des stagiaires projet initiative jeunes ainsi que l'augmentation de la dotation pour le fonds d'échange à but éducatif, culturel et sportif et celle des fonds de coopération régionale.
FINANCEMENT DE LA LOI D'ORIENTATION
(en millions d'euros)
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Enfin, les agences départementales d'insertion, conformément à l'engagement du Gouvernement et malgré l'alignement du RMI, voient leurs moyens de fonctionnement maintenus à hauteur de 31,25 millions d'euros (205 millions de francs), soit une dépense annuelle pour l'Etat de 23,6 millions d'euros (155 millions de francs).
LA MISE EN _UVRE DES DISPOSITIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DE LA LOI D'ORIENTATION
La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer comporte de multiples aspects sur lesquels il serait trop long de revenir en détail. Toutefois, dans le cadre de cet avis budgétaire, nous détaillerons les principales mesures économiques et sociales car elles ont fait l'objet de décrets d'application importants (voir liste ci-jointe).
TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI N°2000-1207
DU 13 DÉCEMBRE 2001 D'ORIENTATION POUR L'OUTRE-MER
PREMIÈRE SÉRIE
Décrets |
Arrêtés |
Circulaires | |
Article 2 Exonération des cotisations patronales de sécurité sociale |
- Décret en Conseil d'Etat |
Arrêté du 12 avril 2001 |
- Circulaire DSS/DFSS/5B |
Article 3 Exonération des cotisations des employeurs et travailleurs indépendants |
- Circulaire DSS/SFSS/5B/ n° 193/2001 du 23 avril 2001 + questions - réponses - Circulaire ENIM n° 20/01 du 7 janvier 2001 | ||
Article 5 Plans d'apurement des dettes sociales |
Décret en Conseil d'Etat (J.O. du 3 avril 2001) |
Arrêté du 12 avril 2001 (J.O. du 24 avril 2001) |
- Circulaire DSS/5C/ - Circulaire ENIM n° 19 |
Article 6 Plans d'apurement des dettes fiscales |
Décret simple n° 2001-275 |
Instruction DGCP | |
Article 11 Projet initiative-jeune |
- Décret en conseil d'Etat n° 2001-281 du 2 avril 2001 (J.O. du 3 avril 2001) du 2 avril 2001 (J.O. du 3 avril 2001) |
- Arrêté du 13 avril 2001 (J.O. du 24 avril 2001) |
- Circulaire DGEFP/DAESC/ n° 220 du 13 avril 2001 |
Article 23 Alignement du revenu minimum d'insertion (RMI) |
- Décret en Conseil d'Etat |
Circulaire DAESC/DGAS transmise aux préfets DOM | |
Article 29 Alignement de l'allocation de parent isolé (API) |
- Décret en Conseil d'Etat - Décret simple n° 2001-280 (J.O. du 3 avril 2001) |
Idem |
Décrets |
Arrêtés |
Circulaires | |
Article 7 |
- Décret en Conseil d'Etat |
Arrêté du 20 juillet 2001 |
Circulaire DGEFP/DAESC |
Article 15 Application |
- Décret en Conseil d'Etat - Décret simple n° 2001-500 du 11 juin 2001 |
- Circulaire DGEFP/DSS/ - un modèle de convention cadre - un modèle de convention Etat-entreprise - un modèle de convention de gestion | |
Article 27 |
- Décret en Conseil d'Etat |
- Circulaire DGAS/DSS/ - un modèle de convention Etat-conseil général | |
Article 28 |
Décret en Conseil d'Etat |
un arrêté , signé |
Circulaire DGAS/DSS/ DGEFP/DAESC n° 419 La circulaire conjointe a été signée le 28 septembre 2001 ; elle a été diffusée aux 5 préfets pour exécution. |
· Le projet initiative-jeune, le PIJ, est une aide au projet professionnel accordée aux jeunes de moins de 30 ans ou ayant terminé un contrat emploi-jeune depuis moins de trois mois qui, soit créent une entreprise dans le département d'outre-mer, soit vont suivre une formation professionnelle hors du département d'outre-mer. Une dotation budgétaire de 15,24 millions d'euros a été réservée pour assurer le financement de ces nouveaux contrats pour un nombre évalué à 10 000 PIJ. Cette mesure a fait l'objet du décret n° 2001-281 du 2 avril 2001 qui détaille le contenu du dossier de demande d'aide qui doit comporter une présentation du projet professionnel.
Cette aide peut être versée également pour la création ou la reprise d'une entreprise ou pour le suivi d'une formation professionnelle hors du département d'origine.
Cette aide est égale à un montant de 48 000 francs au maximum. Pour la création d'une entreprise, cette aide s'ajoute aux dispositions de droit commun : exonération de cotisations sociales pendant un an et avance remboursable de 40 000 francs pour les jeunes de moins de 30 ans.
La prime à la mobilité prend la forme d'une mensualité de 2 000 francs versée pendant 24 mois qui peut s'ajouter à la prise en charge des frais de formation.
· Le congé-solidarité est un dispositif spécifique de préretraite pour les salariés de plus de 55 ans en contrepartie d'embauches en nombre équivalent de jeunes de moins de 30 ans. Le dispositif sera cofinancé par l'Etat, les conseils général et/ou régional et l'entreprise. Les crédits ouverts à cet effet sur le chapitre 44-03 du FEDOM s'élèvent à 6,09 millions d'euros pour l'exercice 2001 et devraient entraîner l'embauche de 3 000 jeunes.
Cette mesure a fait l'objet du décret n° 2001-496 du 11 juin 2001 qui détaille ce dispositif.
La mise en place de ce dispositif passe par la signature de plusieurs documents :
1) une « convention cadre », conclue entre l'Etat, le Conseil régional ou le Conseil général, les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le département, qui fixe les modalités d'ouverture du droit à l'allocation de congé-solidarité ;
2) une « convention de congé-solidarité », conclue entre l'Etat et l'employeur, qui fixe les conditions de mise en _uvre du dispositif dans l'entreprise et prévoit les engagements de l'Etat et de l'entreprise. Seules les entreprises ayant adopté les 35 heures peuvent conclure une telle convention. Pour chaque salarié adhérant à la convention de congé-solidarité, l'employeur doit embaucher un jeune âgé de moins de 30 ans sous contrat à durée indéterminée (CDI) fixant un horaire au moins égal à celui du salarié remplacé et conclu dans le délai fixé par cette convention et qui ne peut excéder 6 mois.
Il s'adresse aux bénéficiaires suivants :
- les salariés employés dans l'entreprise depuis au moins cinq ans à la date de leur adhésion à la convention d'application du congé-solidarité et ayant atteint à cette date l'âge de 55 ans et justifiant d'une durée d'activité salariée d'au moins dix ans ;
- l'embauche doit concerner un jeune âgé de 30 ans au plus.
Un minimum de 4 500 francs par mois est prévu sous réserve qu'il ne dépasse pas 85 % du dernier salaire perçu. Dans les autres cas, le montant de l'allocation dépendra du nombre d'années de cotisations.
· L'allocation de retour à l'activité (ARA) est une aide incitatrice, durant deux ans, pour les bénéficiaires du RMI, de l'allocation de parent isolé ou de l'allocation de solidarité spécifique qui se réinsèrent sur le marché du travail, en particulier en utilisant le titre de travail simplifié. Des crédits spécifiques à ces opérations ont eux aussi été prévus au budget 2001 du FEDOM pour une enveloppe globale de 13,72 millions d'euros.
Le montant de l'ARA, qui s'élève à 1 500 francs par mois, est versé pendant deux ans.
Cette nouvelle allocation représente un complément de revenu fixe qui vient s'ajouter aux revenus que l'intéressé se procure au titre d'une activité rémunérée dans une entreprise ou chez un particulier.
L'accès à cette allocation met fin au versement des minima sociaux.
Pour le budget 2002, des crédits pour 10 000 ARA ont été prévus.
Compte tenu des délais nécessaires à la mise en _uvre effective de ces trois dispositifs (élaboration et publication de décrets d'application puis de circulaires et directives précises et enfin de conventions particulières avec les organismes gestionnaires), ces différents dispositifs ont progressé selon des rythmes divers.
Le dispositif PIJ a été applicable dès le mois d'avril 2001 avec une prévision des dépenses globales sur l'année de l'ordre de 10,67 millions d'euros. L'ARA est entrée en application fin septembre et le congé-solidarité, qui nécessite la signature d'une convention cadre locale avant le 31 décembre, devrait enregistrer ses premiers bénéficiaires d'ici la fin de l'année.
Au titre du projet de loi de finances pour 2002, le montant de la dotation totale prévue pour assurer le financement de ces mesures s'élève à 77,44 millions d'euros, soit plus du double de celle ouverte en LFI 2001 (35,06 millions d'euros).
D'autres mesures très importantes pour le développement économique concernent les exonérations de charges sociales et le plan d'apurement des dettes sociales.
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a aussi réalisé un bilan du deuxième volet de la politique en faveur de l'emploi constitué par les exonérations de cotisations sociales, ce bilan étant très important pour apprécier l'efficacité d'une telle politique qui a été reconduite mais sous d'autres formes par la loi d'orientation.
Les exonérations sectorielles de cotisations sociales ont eu pour but l'abaissement du coût du travail dans les secteurs exposés à la concurrence. Ces exonérations de cotisations patronales étaient plafonnées à un salaire équivalent au SMIC et concernaient les entreprises privées des secteurs suivants : l'agriculture et la pêche, l'industrie, l'hôtellerie-restauration, la presse et la production audiovisuelle.
La mise en place des exonérations de cotisations sociales dans ces secteurs de production avait pour objectif, au-delà de l'abaissement du coût du travail, de favoriser le développement de l'emploi, de réorienter le développement des économies des départements et de maintenir l'activité en milieu rural.
La réduction du coût du travail pour les secteurs concernés, par rapport aux entreprises de la métropole, équivalait à 23,6 % d'un salaire équivalent au SMIC, soit une aide moyenne de 1 846 francs par mois et par salarié.
L'effet global de cette réduction représentait 18 % de l'ensemble de la masse salariale des entreprises bénéficiant effectivement de ces exonérations. Cette mesure permettait aux entreprises d'améliorer leur compétitivité. Ce dispositif est entré en vigueur dès 1995 mais n'a été pleinement opérationnel qu'à partir de 1996.
Le coût total a été en augmentation depuis la mise en place du dispositif :
- 131,137 millions d'euros (860,2 millions de francs) en 1996,
- 132,951 millions d'euros (872,1 millions de francs) en 1997,
- 147,784 millions d'euros (969,4 millions de francs) en 1998,
- 161,139 millions d'euros (1057,0 millions de francs) en 1999.
Cette augmentation du coût des exonérations s'explique par l'augmentation des effectifs concernés par cette mesure. Ils passent en effet de 37 383 salariés en 1996 à 43 749 en 1998. Cette évolution tend toutefois à se stabiliser : à la fin de l'exercice 1999, 43 245 salariés ont été concernés par le dispositif et 4 275 entreprises ont été éligibles à l'exonération de cotisations sociales.
La loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 introduit un changement radical en matière d'exonération de charges sociales, en relevant la base de l'exonération à 1,3 SMIC. Désormais, l'exonération des charges sociales s'appliquera à la totalité des entreprises de moins de 11 salariés et à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur effectif, dont l'activité se situe dans les secteurs dits exposés de la loi de 1994 auxquels il a été ajouté les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les énergies renouvelables. Le secteur du bâtiment est également couvert par ce dispositif mais avec un taux d'exonération de 50 % pour les entreprises de plus de 11 salariés.
Un allégement supplémentaire de 1 372,041 euros (9 000 francs) par salarié sera en outre consenti aux entreprises qui s'inscrivent dans le cadre de la seconde loi sur les 35 heures.
Le coût brut des exonérations de charges sociales est estimé à 533,572 millions d'euros (3,5 milliards de francs), coût duquel il convient de déduire celui afférent au dispositif antérieur d'exonération (152,449 millions d'euros, soit 1 milliard de francs) et des allégements bas salaires, soit un coût net de 304,898 millions d'euros (2 milliards de francs) qui sera pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (chapitre 44-07).
La loi d'orientation pour l'outre-mer a également prévu des mesures spécifiques d'allégement de charges sociales pour les employeurs et travailleurs indépendants et les exploitants agricoles ainsi qu'un plan d'apurement des dettes sociales et fiscales pour toutes les entreprises qui connaissent des difficultés.
Les décrets n° 2001-276 et 2001-277 du 2 avril 2001 organisent les mécanismes d'exonération. Ces exonérations concernent les cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 1,3 fois le SMIC et s'adressent aux entreprises de moins de 11 salariés, quel que soit le secteur d'activité, et toutes les entreprises pour des secteurs exposés comme, notamment, l'industrie, le tourisme, la restauration, la pêche, l'agriculture.
Cette exonération représente une aide comprise entre 25 000 et 32 500 francs par an et par salarié.
L'accès à cette exonération n'est plus conditionné par l'obligation d'être à jour de ses cotisations sociales. Une exonération complémentaire de 9 000 francs par salarié est prévue en cas d'accord sur la réduction de la durée du travail.
Des mesures ont été prévues pour ne pas pénaliser les entreprises qui viendraient à dépasser le cap de 10 salariés, des exonérations plus faibles étant accordées jusqu'en 2006 pour lisser l'effet de seuil.
Le coût de ces mesures est évalué à 3,5 millions de francs par an ; leur financement sera assuré par l'Etat alors que l'application de mesures comparables dans la loi Perben de 1994 avait entraîné une majoration de 2 points de TVA dans les DOM.
Pour les travailleurs indépendants, un allègement de cotisations sociales pour les allocations familiales est prévu avec une exonération au début de l'activité et une réduction de l'assiette de calcul. Des mesures similaires ont aussi été adoptées pour les exploitants agricoles.
Le décret n° 2001-275 du 2 avril 2001 organise la procédure d'apurement des dettes sociales qui est ouverte dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi. Elle permet aux entreprises et travailleurs indépendants d'obtenir une suspension des poursuites afférentes aux créances sociales et de mettre en place un plan d'apurement des dettes, avec la possibilité d'obtenir un abandon partiel des créances (dans la limite de 50 %).
La loi d'orientation a aussi modifié profondément les prestations sociales versées dans les DOM en organisant l'alignement du RMI sur le RMI métropolitain pour le 1er janvier 2002.
De même, il est prévu d'unifier les barèmes de l'allocation logement en secteur locatif (85 000 personnes environ devraient en bénéficier).
Même si de nombreux textes d'application n'ont pas été encore publiés, l'essentiel a été réalisé dans des délais très raisonnables compte tenu de l'ampleur des réformes mises en _uvre (voir, ci-joint, la liste des textes qui doivent encore être publiés).
Décret |
Situation actuelle | |
Article 4 |
Décret simple |
Retourné au ministère de l'agriculture et de la pêche signé par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer le 14 septembre 2001. |
Article 10 |
- Décret en Conseil d'Etat - Décret simple |
Conseil d'Etat (section sociale) |
Article 20 |
Décret en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat - rencontre préparatoire avec le rapporteur le 26 septembre 2001. |
Article 22 |
Décret en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat (section sociale) |
Article 25 |
Décret en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat (section sociale) |
Article 31 |
Décret simple |
Arbitré le 5 juin 2001. Circulaire en cours de préparation avant signature du décret. |
Article 39 |
Décret simple |
En cours de publication au J.O. |
Article 46 |
2 décrets en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat - passage en section des travaux publics - deuxième quinzaine d'octobre. |
Article 51 |
Décret en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat - passage en section des travaux publics - deuxième quinzaine d'octobre (à confirmer). |
Article 52 |
Décret en Conseil d'Etat |
Conseil d'Etat (section des travaux publics) saisi le 26 juin 2001. Examen prévu avant fin septembre. |
Article 71 |
Décret simple |
A préparer |
Article 72 |
Décret simple |
A préparer |
Article 74 |
Décret simple |
En consultation interministérielle |
Article 75 |
Décret en Conseil d'Etat |
En cours de validation. |
LE NOUVEAU STATUT DE MAYOTTE
ET SES IMPLICATIONS FINANCIÈRES
La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 a permis à Mayotte de sortir de l'incertitude juridique dans laquelle elle se trouvait depuis la fin des années 1970.
En effet, devenue collectivité territoriale d'outre-mer en décembre 1976, son statut n'était que provisoire mais, compte tenu des relations conflictuelles entretenues avec les Comores qui la considéraient comme un territoire ayant fait sécession, le statut définitif de Mayotte n'avait jamais été tranché.
La transformation de la collectivité territoriale de Mayotte en collectivité départementale est une des conséquences de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.
Mayotte se voit conférer le statut de « collectivité départementale », c'est-à-dire un statut qui, tout en se rapprochant désormais sensiblement de celui de DOM, reste adapté aux spécificités de l'archipel. En 2004, l'exécutif de la collectivité départementale sera transféré du préfet au président du conseil général, comme c'est le cas pour les départements depuis les lois de décentralisation de 1982-1983. A partir de 2007, les délibérations de la collectivité départementale acquerront un caractère exécutoire de plein droit.
II convient d'observer que la collectivité départementale de Mayotte bénéficiait avant l'entrée en vigueur de la loi des dotations globales de fonctionnement et d'équipement, et de la dotation générale de décentralisation prévues par le code général des collectivités territoriales.
Des mesures transitoires doivent permettre d'assurer de façon harmonieuse cette évolution décentralisée. D'une part, les transferts de compétence se verront compensés dans des conditions similaires à celles qui ont été mises en _uvre par les lois de décentralisation : à cet égard, les dispositions du code général des collectivités territoriales ont été étendues à Mayotte. D'autre part, des dispositions spécifiques sont prévues.
Dès 2002, la collectivité départementale de Mayotte sera éligible au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, dans les conditions définies par les articles L. 1615-1 à L. 1615-10 du code général des collectivités territoriales.
S'agissant de la compensation des transferts de compétences, deux situations doivent être distinguées :
· Avant l'adoption de la loi relative à Mayotte, l'ancienne collectivité territoriale supportait une partie des dépenses nécessaires au fonctionnement de divers services relevant de compétences que la loi réserve à l'Etat. Ces compétences ressortent en effet du domaine régalien (fonctionnement de la préfecture, police, justice), ou les services concernés continueront à relever de l'Etat (directions départementales de l'agriculture, des affaires sociales, vice-rectorat).
Le travail d'évaluation de leur montant, qui a été entamé par les services de l'Etat, n'est pas achevé. A cet égard, un comité de pilotage interministériel permanent réunissant notamment les inspections générales concernées doit parvenir dans les prochains mois à un chiffrage.
· La loi relative à Mayotte prévoit par ailleurs que la collectivité départementale reçoit des compétences nouvelles. Lorsque ces compétences relèvent de l'Etat avant leur transfert, les nouveaux articles L. 1773-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoient une compensation financière au profit de la collectivité dans les conditions définies à l'article 1614-1 du même code.
Cet article devenu classique en matière de transferts de compétences précise que le montant de la compensation est égal aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées à la date du transfert, et qu'il est revalorisé comme la dotation globale de fonctionnement.
L'article 1773-1 du CGCT prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe la procédure d'évaluation des dépenses et la composition d'une commission d'évaluation des charges.
Ce texte est actuellement en cours d'élaboration. Après sa publication, il appartiendra à la commission d'évaluation de proposer les montants des charges correspondant aux transferts de compétences, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales. Un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'outre-mer constateront ensuite les montants définitifs.
Cette loi a aussi attribué à la collectivité de Mayotte de nouvelles compétences, notamment en matière économique. Pour fédérer les initiatives publiques et privées visant à créer des activités productives, une agence de développement a été créée sous forme de groupement d'intérêt public (GIP). Cette agence aura pour mission de prospecter des partenaires économiques potentiels et de servir d'appui logistique pour faciliter la mise au point de projets économiques.
La chambre professionnelle de Mayotte sera elle aussi modernisée pour créer trois chambres consulaires similaires à celles de métropole.
L'autre grand pilier du développement économique passe par la maîtrise des procédures foncières. Actuellement, le territoire n'est pas entièrement cadastré et la propriété est largement coutumière.
La loi crée de nouveaux outils de maîtrise foncière en attribuant notamment un droit de préemption à la collectivité territoriale pour lui permettre de contrôler la progression de zones urbaines et préserver les espaces naturels. Cette loi comprend plusieurs dispositions visant à rapprocher le code de l'urbanisme mahorais du code métropolitain.
Mayotte se voit aussi appliquer la majeure partie du code de l'environnement, cet aspect étant essentiel pour préserver le potentiel touristique de l'archipel, gravement menacé par une urbanisation non contrôlée créée par la forte pression démographique.
Sur le plan fiscal, le régime spécifique de Mayotte sera abrogé à compter du 1er janvier 2007 ; le code des impôts et le code des douanes s'appliquant alors sous réserve de quelques adaptations.
L'étendue de ces transformations implique d'importantes mesures transitoires, et la mise en place d'instruments de financements adaptés :
- Le fonds de développement mahorais est destiné à soutenir des projets publics ou privés d'aménagement et d'équipement du territoire, ainsi que le développement des entreprises. Il est prévu que ce fonds est financé par l'Etat, la Communauté européenne et la collectivité départementale. En 2002, l'Etat pourrait y participer à hauteur de 530 000 euros (3 476 572 francs) au titre des interventions (chapitre 41-91), et de 762 000 euros (5 millions de francs) au titre des dépenses en capital (chapitre 68-01).
- Entre 2002 et 2006, une dotation de rattrapage et de premier équipement doit être versée aux communes de Mayotte. Cette dotation sera attribuée au moyen d'un fonds intercommunal de péréquation, qui comprendra une section de fonctionnement et une section d'investissement.
La section de fonctionnement sera notamment abondée par la part de fonctionnement de la dotation de rattrapage et de premier équipement, versée par l'Etat. Celui-ci contribuera également à la part équipement de ce fonds au moyen de la part équipement de la dotation, et des versements effectués au titre du fonds national de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
La dotation de rattrapage et de premier équipement atteint en 2002 un montant de l'ordre de 991 000 euros (6 500 534 francs) en fonctionnement, sur le chapitre 41-91. La part d'investissement sera de l'ordre de 8 385 000 euros (55 millions de francs), au chapitre 68-01.
Outre ces instruments financiers spécifiques, il convient de souligner l'importance des crédits consacré à Mayotte par l'Etat dans le cadre du 12ème contrat de plan.
Le contrat de plan conclu pour la période 2000-2004 s'inscrit dans une phase d'économie en transition caractérisée par un secteur traditionnel important, un secteur monétarisé en progression (BTP et activités de service), une forte création d'emplois publics.
Toutefois, la croissance démographique explosive de près de 6 % par an génère d'importants besoins en matière de prise en charge de la jeunesse et de créations d'emplois. De plus, la société mahoraise est en pleine mutation : l'organisation sociale, traditionnelle et familiale de l'île est bousculée, ce qui engendre des répercussions sociales à caractère conflictuel entre générations.
Dans ce contexte, l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte proposent la mise en _uvre de trois axes prioritaires :
· asseoir les bases du développement économique :
- en favorisant la production et la transformation locale des produits (activités agricoles, artisanat, pêche) ;
- en ouvrant Mayotte sur l'extérieur (exportation des produits, développement du tourisme et des infrastructures) ;
· former les hommes et les femmes : formation initiale et professionnelle sont une priorité absolue ;
· amplifier les programmes d'équipement et de développement social dans quatre domaines : infrastructures routières, maritimes et aéroportuaires.
Ce contrat aura un financement de 274,4 millions d'euros (1 800 millions de francs), 16,16 millions d'euros seront consacrés au développement économique, 9,6 millions d'euros à la formation et 248,64 millions d'euros aux programmes d'équipement.
Mayotte doit faire face à une situation très difficile pour scolariser les enfants en âge scolaire compte tenu de la très forte pression démographique. Avec un taux de natalité de 4 %, les estimations prévoient un accroissement de 50 % des effectifs à scolariser dans les dix années à venir pour le primaire mais un triplement pour le collège et une multiplication par 10 pour les lycées.
S'agissant du programme de constructions scolaires à Mayotte, la répartition des compétences en matière d'enseignement a mis la responsabilité du premier degré à la charge de la collectivité et celle du second degré à la charge de l'Etat.
Dans le cadre du contrat de plan 2000-2004, une enveloppe de 76,2 millions d'euros est provisionnée au titre des constructions scolaires du second degré. Ces crédits seront complétés par une enveloppe supplémentaire de 103,8 millions d'euros pour la construction de six collèges et de six lycées nouveaux permettant ainsi d'accroître la capacité d'accueil.
S'agissant du recrutement des personnels, 177 nouveaux postes ont été créés à la rentrée 2001 dont 134 postes d'enseignants, 39 postes d'ATOS et 4 postes d'encadrement.
L'INSERTION DE L'OUTRE-MER DANS L'UNION EUROPÉENNE
A l'heure de la préparation de l'ouverture de l'Union européenne aux pays d'Europe de l'Est, il paraît primordial que les DOM et les territoires aient un statut clairement défini qui reconnaisse leur spécificité ultramarine.
L'appartenance des DOM à la Communauté européenne a longtemps été ambiguë. Les DOM étaient certes partie intégrante de la Communauté européenne mais l'article 227-2 du traité de Rome faisait une distinction entre deux séries de dispositions : les grands principes du traité tels que la libre circulation des marchandises, les mécanismes de la politique agricole commune, la libéralisation des services, les règles de la concurrence, les règles concernant les institutions étaient applicables aux DOM dès l'entrée en vigueur du Traité de Rome et il n'était pas possible d'y déroger alors que les autres dispositions communautaires devaient entrer en vigueur dans un délai de deux ans une fois que le Conseil statuant à l'unanimité en aurait déterminé les conditions d'application.
L'intégration des DOM dans l'espace communautaire a été partielle et longtemps les DOM ont été exclus de certains mécanismes communautaires. C'est ainsi qu'ils n'ont pu bénéficier du Fonds social européen (FSE) qu'en 1971 et de la section « orientation » du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) qu'en 1976, même si, au préalable, ils pouvaient percevoir des aides du Fonds européen de développement (FED).
Tirant les conséquences de l'insuffisante portée de l'article 227-2 du traité de Rome pour habiliter les autorités européennes à prendre des mesures dérogatoires pour encourager le développement économique et social des DOM, les Etats membres ont intégré dans le traité d'Amsterdam une disposition érigeant les DOM en une nouvelle catégorie juridique « les régions ultrapériphériques » qui concernent également les Açores, Madère et les Canaries.
La reconnaissance du statut de région ultrapériphérique constitue une avancée considérable pour les DOM pour trois raisons majeures :
- le traité reconnaît expressément la possibilité d'arrêter des mesures spécifiques au profit des régions ultrapériphériques en prenant acte de l'existence de handicaps structurels qui pénalisent durablement le développement économique et social tels que notamment l'éloignement, l'insularité, la dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de productions locales. Il y a donc une reconnaissance de la possibilité de mettre en _uvre des dispositifs durablement dérogatoires aux principes du droit communautaire ;
- cette possibilité d'adaptation des normes communautaires concerne l'ensemble des matières couvertes par le traité et non plus seulement les matières d'application différée de l'ancien article 227-2 précité du traité de Rome ;
- les mesures de dérogation en faveur des régions ultrapériphériques n'ont plus à être décidées à l'unanimité mais peuvent l'être à la majorité qualifiée.
Les nouvelles dispositions de l'article 299-2 devraient permettre de clarifier un certain nombre de questions fiscales et douanières.
Comme l'ont souligné MM. Claude Lise et Michel Tamaya dans leur rapport « Les DOM aujourd'hui : la voie de la responsabilité », il conviendrait d'obtenir des autorités européennes le droit de disposer d'un cadre fiscal dérogatoire et d'obtenir la pérennisation de l'octroi de mer.
La reconnaissance de ce statut dérogatoire supposerait que les DOM puissent s'affranchir des obligations définies par l'article 90 du traité d'Amsterdam qui énonce qu' « aucun Etat membre ne frappe directement ou indirectement les produits des autres Etats membres d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent directement ou indirectement les produits nationaux similaires. En outre, aucun Etat membre ne frappe les produits des autres Etats d'impositions intérieures de nature à protéger indirectement d'autres productions ». Seule une dérogation à ce cadre peut autoriser le maintien de l'exclusion des départements d'outre-mer du régime communautaire de la TVA et, sans doute à terme, des droits d'accises spécifiques pour le rhum.
Les territoires et collectivités territoriales éprouvent des difficultés à faire évoluer leur statut. Mayotte, par exemple, a fait valoir à plusieurs reprises que l'accès au statut de collectivité départementale devait entraîner une évolution au regard de sa situation vis-à-vis de l'Union européenne. Mais il s'avère politiquement délicat d'intégrer les territoires et collectivités territoriales d'outre-mer dans la catégorie des régions ultrapériphériques car cela supposerait une modification de l'article 299-2 du traité de l'Union qui définit les régions ultrapériphériques.
Le texte de cet article précise que le statut de région ultrapériphérique ne s'applique qu'aux DOM français, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries.
Cet article n'a pas défini de manière abstraite la notion de retard économique et de handicaps structurels dus à l'insularité et à l'éloignement. Il a visé les cas particuliers des régions précitées. Il faudrait une révision du traité pour obtenir l'intégration des territoires d'outre-mer, ce qui semble très difficile car d'autres territoires associés tels que les anciennes colonies britanniques pourraient présenter la même revendication.
Dans cet article, il est aussi fait mention des territoires associés à l'Union européenne dont la liste est fixée à l'annexe II du traité.
L'obtention du statut de région ultrapériphérique permet essentiellement de bénéficier des fonds structurels, alors que les territoires associés ne peuvent recevoir que le concours du Fonds européen de développement.
Les disparités entre les DOM et les TOM au regard de l'Union européenne risquent d'être encore aggravées par l'introduction de l'euro.
En effet, alors que les DOM seront intégrés dans la zone euro sans aucune particularité, les territoires en seront exclus, certains conservant le franc CFP. La situation de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte sera très particulière car, bien que ne relevant pas de la zone euro, ces collectivités utiliseront cette monnaie.
En effet, en vertu de la décision 1999/95 du 31 décembre 1998 du Conseil de l'Union européenne, l'euro est la monnaie de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte. Par ailleurs, l'article 42 de la loi 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre financier (inséré dans le code monétaire et financier à l'article 711-1) permet la mise en circulation des espèces en euros à compter du 1er janvier 2002 (décret 98-1244 du 29 décembre 1998).
Le Conseil d'Etat a néanmoins estimé, dans un avis du 30 novembre 1999, que les règlements communautaires pertinents devaient être repris dans un acte juridique de transposition qui les reproduirait en les adaptant le cas échéant, la transposition de ces règlements communautaires pertinents devant être effectuée au plus tard fin 2001.
Les textes communautaires visés sont ceux qui définissent les règles de conversion en euro : décisions n° 1103/97 du Conseil du 17 juin 1997, n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 et n° 2866/98 du Conseil du 31 décembre 1998.
Le sommet européen de Berlin du 24 mars 1999 a défini les objectifs généraux de la politique régionale, les modalités de fonctionnement des différents fonds structurels, les conditions d'éligibilité des régions de l'Union européenne aux fonds, la répartition financière entre les fonds et les objectifs ainsi que les taux et les conditions de cofinancement des mesures à mettre en _uvre et il a adopté deux règlements E 1631 et E 1647.
Ces règlements constituent la base sur laquelle sont élaborés les documents uniques de programmation (DOCUP).
La réforme, qui obéit à une logique de concentration des aides de l'Union européenne en faveur des régions en retard de développement, s'est traduite essentiellement par la réduction du nombre des objectifs qui passent de 7 à 3.
· Objectif 1 : « promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement ».
· Objectif 2 : « soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle ».
· Objectif 3 : « soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi ».
Conformément à la décision n° 1999/502/CE de la Commission du 01.07.99 établissant la liste des régions concernées par l'objectif 1 pour la période 2000-2006, les quatre DOM sont éligibles. Pour ce qui concerne la mise en couvre de l'objectif 1, quatre fonds structurels interviennent (FSE, FEDER, FEOGA-Orientation et IFOP).
La disparition du programme d'initiative REGIS II est justifiée par la réduction du nombre des initiatives communautaires. Seuls les programmes LEADER, INTERREG, URBAN et EQUAL sont reconduits. Sur un plan pratique, la perte financière induite par la disparition du PIC REGIS II, est compensée par un accroissement important de l'enveloppe financière accordée aux DOCUP.
Les DOCUP des DOM ont fait l'objet d'une décision d'approbation par la Commission européenne lors du dernier trimestre 2000.
(en millions d'euros)
Région |
Date d'approbation du DOCUP |
Dotation globale du DOCUP |
Dont dotation au titre des fonds structurels |
Guadeloupe |
23/11/2000 |
1986,38 |
808,54 |
Guyane |
29/12/2000 |
730, 44 |
370, 58 |
Martinique |
21/12/2000 |
1 681,22 |
673, 78 |
Réunion |
30/10/2000 |
2 878,20 |
1 516,00 |
Total |
7276,26 |
3 368,91 |
Source :secrétariat d'Etat pour l'outre-mer.
Une réserve de performance sera constituée : 4 % des crédits prévus seront mis en réserve au début de la période. A mi-parcours, la Commission européenne procédera, en étroite collaboration avec l'Etat membre, à l'allocation de cette réserve aux programmes les plus performants. La performance des programmes sera évaluée sur la base d'indicateurs quantifiés définis par l'Etat membre ; ces indicateurs devront refléter l'efficacité, la gestion et l'exécution financière.
La programmation couvre une période de sept ans. Toutefois, elle pourra faire l'objet d'une adaptation au milieu de la période, à la suite de l'évaluation à mi-parcours et de l'allocation de la réserve de performance.
Les modalités de gestion financière ont été profondément modifiées en vue d'assurer une exécution plus efficace des programmes. Les engagements seront effectués de façon annuelle au plus tard le 30 avril. La part d'un engagement qui n'aura pas fait l'objet de paiement à la fin de la deuxième année après celle de l'engagement, sera dégagée d'office par la Commission européenne.
Pour les paiements, un nouveau système a été mis en place :
· lors du premier engagement, la Commission européenne verse à l'Etat membre un acompte de 7 % maximum de la participation totale des fonds au programme ;
· les paiements suivants remboursent les dépenses effectivement payées et certifiées par l'Etat membre ;
· le solde est payé si la Commission européenne a reçu et approuvé tous les documents requis (déclaration de dépenses, rapports annuels et rapport d'exécution final).
Le contrôle financier a été organisé : outre le règlement (CE) n° 1260/1999, deux nouveaux textes ont vu le jour en 2001 pour préciser clairement les règles à appliquer en matière de contrôle des opérations cofinancées. Ils déterminent la manière dont les Etats membres et leurs régions doivent définir leur responsabilité. Chaque acteur concerné connaîtra de façon précise son rôle dans la gestion et le contrôle des fonds qui lui sont confiés.
De plus, ces textes indiquent clairement que les Etats membres sont responsables en premier lieu du contrôle financier, de la poursuite des irrégularités et des corrections financières. Toutefois, en cas de défaillance des Etats membres ou d'irrégularité financière, la Commission a la possibilité d'effectuer des corrections financières (forfaitaires ou extrapolées) Toute irrégularité significative concernant les contrôles peut justifier une décision de la Commission européenne visant à récupérer 5 ou 10 % des aides payées ou, dans les cas particulièrement graves, jusqu'à 25 ou même 100 % des aides payées.
Ces mesures doivent contribuer à réduire le nombre d'erreurs et de déclarations de dépenses inexactes constatées par la Cour des comptes des Communautés européennes dans les demandes de financement communautaire.
Le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements d'outre-mer (POSEIDOM) a été institué par la décision du Conseil de l'Union européenne du 22 décembre 1989, simultanément à la décision relative à l'octroi de mer dans les DOM. Cette décision fait suite aux propositions formulées par le gouvernement français en avril 1987 dans son mémorandum sur l'insertion des DOM dans la CEE.
Ce programme institue la possibilité de maintenir, étendre ou adapter les mesures communautaires afin de mieux répondre aux spécificités des départements d'outre-mer, d'arrêter des mesures particulières applicables à ces seuls départements en fonction de la situation locale, et permettre ainsi leur rattrapage économique et social
Par le règlement (CEE) 3763/91 du Conseil du 16 décembre 1991, la Communauté européenne a instauré un dispositif spécifique d'aide au développement agricole des DOM. Ce dispositif tient compte des handicaps particuliers qui affectent le développement agricole de ces départements. II comporte notamment un régime d'aide à l'approvisionnement en céréales destinées à l'alimentation humaine et à la fabrication d'aliment du bétail, des aides visant à développer l'élevage, la culture du riz en Guyane, les productions de fruits, légumes et fleurs ainsi que des mesures en faveur de la filière canne rhum et des actions en matière vétérinaire et phytosanitaire.
Ce dispositif a commencé à s'appliquer en 1992.
Après de longues et difficiles négociations, une première révision est intervenue le 30 octobre 1995.
Le règlement modificatif introduit des mesures nouvelles en faveur des productions de diversification (riz de Guyane ; fruits, légumes et horticulture) et assouplit au bénéfice des DOM les conditions d'octroi des aides communautaires à l'élevage. Il prévoit également des programmes de soutien à la production et à la commercialisation des produits locaux dans le secteur de l'élevage et des produits laitiers qui doivent être présentés par les interprofessions reconnues et peuvent bénéficier de financements du FEOGA garantie en substitution des cotisations non conformes à la réglementation communautaire.
Malgré le retard dans la mise en _uvre de certaines mesures et la lourdeur de leur gestion, l'impact de ce programme s'avère très positif comme l'ont démontré les différents bilans du POSEIDOM agricole réalisés sur la période.
En 2000, les DOM ont perçu près de 38,7 millions d'euros dans le cadre de ce dispositif, 69,8 % des aides ont été attribuées aux produits végétaux notamment au secteur de la canne à sucre, et 30,2 % au secteur des productions animales (cf. tableaux en annexe).
Une révision qui concerne l'ensemble des POSEI a été adoptée en juin 2001 dans le cadre de l'application de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam.
Le nouveau règlement POSEIDOM apporte une réponse globalement positive aux demandes de la France exprimées dans le mémorandum de décembre 1999. Il comporte des avancées substantielles.
· Le régime spécifique d'approvisionnement doit être revalorisé par la prise en compte explicite des surcoûts d'insularité et d'ultrapériphéricité. la possibilité d'importation en provenance des pays tiers en dérogation de droits des douanes est ouverte. Enfin les modalités de sa gestion doivent être simplifiées.
· Dans le secteur de l'élevage, le maintien des dérogations à l'organisations communes de marché viande bovine et les primes complémentaires prévues pour les DOM constituent des éléments très positifs en particulier pour le renforcement de la structuration des filières. La prorogation de la mesure en faveur des interprofessions et l'extension de cette mesure à la Guadeloupe et à la Guyane constituent une opportunité pour ces départements.
· Dans le secteur des fruits et légumes, l'éligibilité de nouvelles structures aux aides devrait encourager les producteurs à s'organiser. La prise en compte de la banane guyanaise et réunionnaise remédie à une situation discriminatoire à l'égard de cette production.
· De nouvelles mesures ont été rendues applicables au 1er janvier 2000 : il sera possible d'accorder 75 % d'aide publique pour les investissements dans les exploitations agricoles de taille réduite, la forêt guyanaise sera éligible au POSEIDOM.
DÉPENSES POSEIDOM 1992/2000
(en millions d'euros)
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Dépenses |
8,4 |
38,0 |
34,1 |
31,9 |
26,3 |
25,1 |
30,7 |
41,4 |
38,7 |
dont produits végétaux |
8,4 |
37,2 |
32,2 |
30,2 |
23,7 |
17,3 |
20,9 |
29,0 |
27,0 |
approvisionnement |
23,1 |
17,2 |
14,0 |
7,5 |
5,1 |
4,0 |
10,3 |
9,7 | |
autres aides |
14,1 |
15,0 |
16,2 |
16,2 |
12,2 |
16,9 |
18,7 |
17,3 | |
dont produits animaux |
0,8 |
1,9 |
1,7 |
2,6 |
7,8 |
9,8 |
12,4 |
11,7 | |
approvisionnement |
0,0 |
0,0 |
0,6 |
0,6 |
0,2 |
0,6 |
0,1 |
0,7 | |
autres aides |
0,8 |
1,9 |
1,1 |
2,0 |
7,6 |
9,2 |
12,3 |
11,0 | |
Crédits inscrits au budget initial de l'U.E. |
45,0 |
47,0 |
50,0 |
35,0 |
61,0 |
48,6 |
34,0 |
45,0 |
46,0 |
dont produits végétaux |
42,0 |
45,0 |
47,0 |
31,0 |
48,0 |
36,0 |
22,0 |
33,0 |
33,0 |
dont produits animaux |
3,0 |
2,0 |
3,0 |
4,0 |
13, |
- l |
- 12,0 |
12,0 |
13,0 |
Source : Commission européenne.
Le POSEIDOM a été étendu au secteur de la pêche par deux textes communautaires de 1993 et 1994.
Ces textes reconduisent le régime de compensation des surcoûts jusqu'à la fin 2001.
L'aide à la crevette de Guyane s'élève à 1 102 euros par tonne et les quantités primées ont été augmentées de 4 000 tonnes à 4 200 tonnes (soit un montant total de 35 millions de francs).
Le régime de compensation des surcoûts a été étendu aux exportations de thon et d'espadon frais de la Réunion. L'aide s'élève à 1 000 euros par tonne pour une quantité annuelle maximale de 1 000 tonnes (soit un montant total de 6 millions de francs).
L'application du programme POSEIDOM en Guyane depuis 1993 a fortement contribué à la survie de la filière crevette. Son extension à la Réunion en 1998 a permis de dynamiser les exportations vers le marché européen.
La France a transmis à la Commission des propositions visant au renouvellement et à l'adaptation du régime actuel. La Commission est favorable au renouvellement du POSEIDOM Pêche, mais a repoussé la négociation en 2002, dans l'attente des résultats d'une étude sur la pêche dans les régions ultrapériphériques. Le règlement actuel sera prorogé d'autant afin d'éviter une rupture de l'aide.
Au titre du DOCUP 2000-2006, seules les données relatives à l'année d'exécution 2000 sont disponibles (situation au 31 décembre 2000) :
(en millions d'euros)
FEDER |
FSE |
FEOGA-Orientation |
IFOP |
TOTAL | |
Dotation |
467,8 |
166,6 |
131,6 |
5,8 |
771,7 |
Programmé |
376 |
171,7 |
61,8 |
1,6 |
611,1 |
Réalisé |
43 % |
70 % |
56 % |
64 % |
53 % |
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. | |||||
Les dépenses pour 2000-2001 sont les suivantes :
(en millions d'euros)
Fonds structurels |
Année |
Opérations |
Coût total |
Dotation Fonds structurels | ||
FEDER |
2000 |
RN 1 déviation Capesterre |
19 818 372,24 |
9 909 186,12 | ||
2001 |
Lycée hôtelier |
6 097 960,69 |
3 048 980,34 | |||
FSE |
2000 |
Formation des salariés PME-PMI |
5 201 203,12 |
1 954 105,07 | ||
FEOGA-Orientation |
2000 |
Irrigation Côte-au-Vent |
3 887 449,94 |
1 943 724,96 | ||
2001 |
Replantation ignames |
3 165 321,81 |
1 106 421,91 | |||
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. |
||||||
Les dépenses relatives à ces opérations n'ont pas fait l'objet, à ce jour, d'un remboursement de la part de la Commission européenne, les agriculteurs ayant reçu des avances nationales.
La signature du DOCUP le 29 décembre 2000 et la délégation des crédits en mai et juin 2001 ont retardé l'engagement des fonds structurels. Si certaines opérations programmées en 2000 sont réalisées physiquement, la réalisation financière n'est pas disponible à ce jour.
(en millions d'euros)
FEDER |
FSE |
FEOGA-Orientation |
IFOP |
TOTAL | |
Dotation |
224,23 |
75,92 |
62,80 |
7,622 |
370,58 |
Programmé |
39,06 |
13,27 |
19,45 |
0,89 |
72,67 |
Payé |
4,61 |
0 |
non disponible |
0,06 |
4,66 |
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. | |||||
FEDER |
FSE |
FEOGA-Orientation |
IFOP |
TOTAL | |
Dotation |
443,77 |
121,01 |
99,86 |
6,261 |
670,91 |
Programmé |
25,07 |
10,85 |
0 |
0 |
35,93 |
Réalisé |
25,07 |
10,85 |
0 |
0 |
35,93 |
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. | |||||
Les principales opérations réalisées au titre des années 2000 et 2001 sont les suivantes :
(en millions d'euros)
Fonds structurels |
Année |
Opérations |
Coût total |
Dotation Fonds structurels | ||
FEDER |
2000 |
Lycée Centre Sud de Ducos |
29 228 520,77 |
13 097 453,03 | ||
2001 |
Etude pour hôpital de Mangot Vulcain |
5 456 455,22 |
2 385 083,17 | |||
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. |
||||||
Les dépenses relatives à ces opérations n'ont pas fait l'objet, à ce jour, d'un remboursement de la part de la Commission européenne.
Au titre du DOCUP 2000-2006, seules les données relatives à l'année 2000 sont disponibles (situation au 31 décembre 2000) par rapport à la tranche 2000 du programme :
(en millions d'euros)
FEDER |
FSE |
FEOGA-Orientation |
IFOP |
TOTAL | ||
Dotation 2000 |
48 |
123,47 |
46,8 |
2,21 |
220,48 | |
Programmé 2000 |
25,98 |
68,34 |
10,4 |
0,68 |
105,4 | |
Réalisé |
54 % |
55 % |
22 % |
31 % |
48 % | |
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. |
||||||
Les principales opérations soutenues au titre des années 2000 et 2001 sont les suivantes :
(en millions d'euros)
Fonds structurels |
Année |
Opérations |
Coût total |
Dotation Fonds structurels | ||
FEDER |
2000 |
Equipements en matériel de collecte sélective |
1 835 663 |
1 102 221 | ||
2001 |
Axe mixte (voiture-site propre) le Port-Saint-Paul |
17 316 168 |
9 523 892 | |||
FSE |
2000 |
Formation aux métiers de l'image |
461 005 |
322 704 | ||
2001 |
Chantiers emplois verts |
1 998 485 |
1 310 920 | |||
FEOGA-Orientation |
2000 |
Plantation canne à sucre |
3 140 449 |
2 198 314 | ||
2001 |
Programme d'expérimen-tation pôle de protection des plantes |
247 729 |
148 637 | |||
IFOP |
2000 |
Programme de lutte contre la prédation par les mammifères marins |
104 122 |
72 885 | ||
2001 |
Programme de dévelop-pement de l'aquaculture |
56 197 |
47 767 | |||
Source : secrétariat d'Etat pour l'outre-mer. |
||||||
En ce qui concerne les deux collectivités territoriales (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon), le Conseil européen de Cannes a décidé en juin 1995 du montant du VIIIème FED (1996-2000). Celui-ci est de 165 millions d'euros pour les PTOM, auxquels s'ajoutent 35 millions d'euros de ressources propres de la BEI. 115 millions d'euros devraient être consacrés à l'aide programmable dont une dotation de 10 millions d'euros, fonctionnant à guichet ouvert, destinée à des actions de coopération régionale.
A l'issue des négociations relatives à la révision à mi-parcours de la décision d'association, la France a obtenu une enveloppe de 50,3 millions d'euros au titre du VIIIème FED, soit 25 % d'augmentation par rapport au VIIème FED : Mayotte 10 millions d'euros, Saint-Pierre-et-Miquelon 4 millions d'euros. Ces sommes ont été attribuées pour cinq ans.
Les programmes indicatifs territoriaux de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été approuvés par la Commission européenne et signés le 29 avril 1999 à Bruxelles.
Mayotte concentre 85 % de l'aide du FED à l'assainissement de l'eau et au traitement des déchets. Le solde, 15 % sera consacré :
- au développement d'une station de recherche aquacole,
- au suivi annuel de l'utilisation des surfaces agricoles,
- à l'accompagnement de micro-projets, notamment en matière hydraulique agricole ou d'écotourisme,
- à des actions de coopération technique générale et d'appui à des actions culturelles.
Saint-Pierre-et-Miquelon affecte sa dotation à la réalisation des projets suivants :
- reconstruction de l'hôpital de Saint-Pierre, centre hospitalier François Dunan (30 %),
- travaux liés à l'eau et à l'assainissement (58 %),
- amélioration de la piste de l'aérodrome de Miquelon (7 %),
- actions de coopération technique générale et de coopération régionale (5 %).
Institution financière de l'Union européenne, la BEI a été créée par le Traité de Rome de 1957. Dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière au sein du système communautaire, la BEI a pour mission de soutenir la réalisation des objectifs de l'Union européenne en finançant à long terme des projets concrets, tout en respectant les règles d'une gestion bancaire rigoureuse.
Pour recevoir son appui, les projets de programmes doivent être viables dans quatre domaines essentiels : économique, technique, environnemental et financier.
Par ses opérations de prêt et sa capacité à attirer d'autres concours financiers, la BEI permet d'élargir les possibilités de financement.
Pendant la période 1994-1999, la BEI a octroyé des prêts individuels à la Guadeloupe et à la Réunion. Une grande partie de ces financements a été accordée à des projets d'infrastructure : construction ou amélioration de routes, aéroports, etc.
En 1999, un prêt de 30 millions d'euros a été accordé à la Guadeloupe afin de contribuer au financement de l'extension et de l'aménagement de son réseau routier.
L'île de la Réunion a bénéficié, depuis 1993, de près de 171 millions d'euros de financements de la BEI, répartis comme suit :
- 27,45 millions d'euros pour l'aménagement de son aéroport (dont 15,25 millions d'euros pour l'agrandissement du terminal passagers de l'aéroport de Saint-Denis-Gillot),
- 120,98 millions d'euros pour l'amélioration de son réseau routier,
- 22,71 millions d'euros pour l'extension et la modernisation des infrastructures d'enseignement secondaire sur l'île (construction de trois nouveaux lycées, rénovation et agrandissement de trois autres établissements).
Si cette intégration européenne représente des avantages substantiels pour les DOM, la loi d'orientation leur ouvre de nouvelles potentialités en matière d'action régionale.
En effet, l'article 42 de la loi confère de nouveaux pouvoirs aux présidents de conseil généraux domiens.
Chaque département d'outre-mer disposera de la faculté d'adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la France et les Etats voisins.
Dans les domaines de compétence de l'Etat, le président du conseil général pourra être habilité à négocier des accords avec un ou plusieurs Etats voisins ou avec des organismes régionaux, des aires correspondantes. Dans le cas où cette habilitation n'aurait pas été conférée au président du conseil général, ce dernier pourra néanmoins être associé aux négociations d'accords avec les Etats voisins.
Dans les domaines de compétence du département, le conseil général pourra demander à l'Etat d'autoriser son président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec un ou plusieurs Etats ou des organismes régionaux.
Les présidents des conseils généraux d'outre-mer pourront, à leur demande, participer, au sein de la délégation française, aux négociations avec un Etat relatives aux mesures spécifiques aux DOM, prévues par l'article 299, § 2 du traité d'Amsterdam.
L'article 43, qui est le pendant de l'article 42, crée de nouveaux pouvoirs pour les régions d'outre-mer, qui sont similaires à ceux attribués au conseils généraux. Cet article attribue aussi aux présidents de conseils généraux le pouvoir de demander à participer aux négociations avec l'Union européenne au sujet du statut des régions ultrapériphériques.
Les régions des DOM peuvent, avec l'accord des autorités de la République, être membres associés des organismes régionaux ou observateurs auprès de ceux-ci.
Pour financer les actions de coopération régionale, la loi d'orientation a prévu la création d'un fonds de coopération régionale, alimenté par des crédits de l'Etat, et pouvant également recevoir des dotations des collectivités.
Il est encore trop tôt pour apprécier la portée de ces changements. Les départements de la Caraïbe ont récemment rencontré des difficultés à adhérer à l'organisation de l'Association des Etats de la Caraïbe, en raison du veto du Président de la République française, mais il faut souhaiter qu'une solution soit trouvée car cette position est contraire à la loi d'orientation, qui contient plusieurs dispositions visant à mieux insérer les DOM dans leur environnement régional, pour favoriser un plus grand rayonnement culturel et un meilleur développement économique.
Lors de sa réunion du jeudi 18 octobre 2001 conjointe avec la commission des lois constitutionnelle, de la législation et de l'administration générale de la République, la commission a entendu M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur les crédits de son département pour 2002.
Le ministre a souligné que le projet de budget de son secrétariat d'Etat reflétait les orientations et les engagements du Gouvernement vis-à-vis de l'outre-mer et la force du nouveau pacte républicain voulu pour ces départements, territoires et collectivités. Rappelant que ses crédits étaient passés de 4,8 milliards de francs en 1997 à plus de 7 milliards en 2002, soit une progression de 46 %, ou de 27 % à structure constante, il a observé qu'une évolution identique pouvait être constatée en prenant en compte l'ensemble des dépenses publiques dédiées à l'outre-mer dans les différents ministères, qui sont passées, sur la même période, de 45,3 milliards de francs à plus de 62 milliards de francs, soit une progression de 35 %. Il a précisé que cet effort traduisait la mise en place d'outils nouveaux et d'orientations fortes, se référant, notamment, à l'application de l'accord de Nouméa en Nouvelle-Calédonie, à la nouvelle génération des contrats de plan et de développement, au principe d'égalité sociale désormais acquis, au renouvellement du dispositif de soutien fiscal à l'investissement, à l'évolution statutaire de Mayotte et à la loi d'orientation pour l'outre-mer. Puis il a constaté que, en 2002, le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer progresserait de 3,8 %, soit davantage que la moyenne des dépenses publiques, et dépasserait, pour la première fois, la barre des 7 milliards de francs. Précisant que le montant des crédits budgétaires atteignait, en effet, 1 079 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement et près de 443 millions d'euros en autorisation de programme, il a jugé que ces moyens permettraient de poursuivre une politique dont les dimensions institutionnelles, économiques et sociales ne sont pas dissociables, observant que ce budget volontariste témoignait d'une confiance forte dans le potentiel de l'outre-mer.
Le ministre a ensuite présenté les quatre axes de la politique qu'il a souhaité pour l'outre-mer.
Il a souligné, en premier lieu, que le soutien à l'emploi et à l'activité économique, qui est une priorité du Gouvernement pour la France dans son ensemble, était d'autant plus nécessaire outre-mer que le niveau du chômage y est trois fois plus élevé que la moyenne nationale, ajoutant que, si le nombre de demandeurs d'emploi y a fortement diminué, en particulier parmi les jeunes, cette évolution demeurait cependant insuffisante. Il a donc justifié l'augmentation de plus de 25 % des moyens alloués au Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), considérant que cette progression permettrait de renforcer le dispositif d'insertion traditionnel, d'accompagner la montée en puissance des mesures prévues par la loi d'orientation et de consentir un effort sans précédent au bénéfice de Mayotte. Il a indiqué que la politique d'appui au développement économique et de soutien à la croissance serait également renforcée par la prise en compte, dans le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, de la part des financements qui lui incombent dans le cadre des contrats de plan et des contrats de développement.
Le ministre a ensuite justifié le choix du logement comme second axe de la politique mise en _uvre pour l'outre-mer, se référant, notamment, à l'accroissement rapide de la démographie, au niveau peu élevé du revenu moyen, à la question foncière, à la fragilité de la situation financière des collectivités et au nombre trop important de logements insalubres. Il s'est félicité que, avec plus de 287 millions d'euros en autorisations de programme et 161 millions d'euros en crédits de paiement, ce projet de loi de finances permette de réaliser environ 10 700 nouveaux logements et d'en améliorer 6 000. Il a constaté que l'Etat tenait ainsi ses engagements et amplifiait son effort, qui va au-delà de la simple compensation de la créance de proratisation.
Après avoir indiqué que le soutien aux collectivités territoriales constituait le troisième axe de sa politique, le ministre a observé que les subventions de fonctionnement et les dotations qui leurs sont allouées progressaient, dans le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, de plus de 13 %, atteignant ainsi, pour 2002, 94,5 millions d'euros. Il a souligné, toutefois, que l'essentiel des dotations figuraient au budget du ministère de l'intérieur et représentaient, en 2001, un montant supérieur à 1,5 milliard d'euros. Il a ajouté que le Gouvernement avait également engagé des actions décisives, telles que le règlement des dettes dues au titre du FIDOM décentralisé, la contribution au FIP de Polynésie et, plus globalement, les dispositions législatives prises pour assurer le renforcement des moyens financiers propres aux collectivités.
Le ministre a jugé essentiel, enfin, que le budget de son secrétariat d'Etat puisse accompagner les différentes collectivités d'outre-mer dans la valorisation de leurs atouts, de leurs liens avec la République et de leur insertion dans le XXIe siècle. A cet égard, il a observé que l'effort consacré à la culture, à l'action sociale et à la coopération régionale se poursuivait, ce qui devrait permettre de soutenir davantage les activités associatives et culturelles, d'encourager la mobilité des jeunes porteurs de projets, ainsi que l'ouverture des départements d'outre-mer sur leur environnement. Il a également souhaité l'engagement de deux actions nouvelles concernant la mise en place d'une dotation destinée à l'organisation de séminaires d'aide à la négociation et à la participation au dialogue social et celle d'un fonds de développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
En conclusion, le ministre s'est félicité que l'ensemble de ces chantiers ait été abordé. Il a fait part à la Commission de sa fierté de présenter un budget qui traduit la vitalité des liens unissant l'outre-mer à la République et la capacité de l'Etat à mieux agir avec chacun des départements, territoires et collectivités concernés.
M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis pour la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, des crédits des départements d'outre-mer, a souligné que le projet de budget pour 2002 se situait dans le droit fil des lois de finances précédentes, traduisant les efforts constants du Gouvernement en faveur de l'outre-mer. Après avoir considéré que ces efforts étaient largement justifiés par la situation difficile de ces territoires et départements, il a observé que les textes votés récemment par le Parlement, que ce soit le nouveau de statut de Mayotte ou la loi d'orientation pour l'outre-mer, permettraient de disposer de nouveaux outils efficaces pour mieux utiliser l'argent public. Il a ensuite exprimé la crainte que la réduction d'activité de la compagnie aérienne Air Outre-Mer (AOM) ne se traduise par une augmentation des tarifs pratiqués par la compagnie Air France, désormais en situation de quasi-monopole. Evoquant son séjour en Guyane avec une délégation de la commission des Lois conduite par son président, il a constaté que la suppression de la prime d'éloignement décidée dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre-mer semblait y soulever de nombreuses difficultés et a donc jugé souhaitable de réfléchir à la mise en place de mesures d'adaptation.
Après avoir souligné que les dotations destinées aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie correspondaient aux engagements pris par les pouvoirs publics et tenaient compte de l'évolution économique et sociale de ces collectivités, M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour avis des crédits des territoires d'outre-mer pour la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, a regretté l'impossibilité pour les parlementaires d'avoir, pour chaque territoire, une vision synthétique d'ensemble de l'effort financier de l'Etat et de l'Europe, estimant que la globalisation présentée dans les documents transmis au Parlement n'était pas pertinente. Après avoir évoqué, comme son prédécesseur, le problème de la desserte aérienne, notamment en Nouvelle-Calédonie, il a exprimé sa confiance dans l'avenir de ces territoires et dans le maintien de liens étroits avec la République, soulignant la cohérence de la politique budgétaire, économique et institutionnelle menée par le Gouvernement.
M. André Lajoinie, président, suppléant M. Claude Hoarau, rapporteur pour avis, empêché, s'est fait l'écho des questions que celui-ci entendait poser au ministre. Souhaitant connaître les mesures spécifiques mises en place pour préparer l'arrivée de l'euro outre-mer, il s'est demandé si le passage à l'euro aurait des incidences économiques pour les territoires d'outre-mer dans lesquels le franc CFP continuera à garder cours légal. Concernant l'intégration européenne des DOM, il a interrogé le ministre sur l'avancée des négociations avec les instances européennes au sujet du statut fiscal dérogatoire des DOM, et plus particulièrement sur la reconduite de l'octroi de mer. S'agissant des transports, il a d'abord tenu à faire part des préoccupations des populations de l'outre-mer quant aux dessertes aériennes, dont le coût a beaucoup augmenté du fait des difficultés des compagnies aériennes et plus particulièrement d'Air Liberté. Il a également souhaité avoir des précisions sur les transports interurbains, qui connaissent des difficultés d'organisation, notamment en Guadeloupe et en Martinique, et a demandé si les taxis collectifs et les collectivités locales avaient pu parvenir à un accord pour aménager les procédures de passation des concessions de lignes de transport. Il a enfin interrogé le ministre sur les mesures spécifiques envisagées pour faire face aux besoins croissants des DOM en matière d'équipement scolaire et limiter le nombre de postes vacants d'enseignants.
M. Alain Calmat s'est félicité du rôle joué par la Nouvelle-Calédonie au sein de la région Pacifique et a souligné l'action positive de la France dans ce domaine. Après avoir évoqué l'excellent niveau des sportifs de ce territoire, qu'ils soient valides ou handicapés, il a fait part de leur sentiment d'abandon, dû notamment aux difficultés de transport vers la métropole. Il a ainsi regretté que la loi d'orientation pour l'outre-mer exclue la Nouvelle-Calédonie du bénéfice du fonds de transport, alors même que le coût annuel des 500 voyages des sportifs vers la métropole est évalué à 40 millions de francs CFP, et proposé que ce territoire puisse bénéficier, comme Saint-Pierre-et-Miquelon, d'une dérogation pour accéder à ce fonds.
Rappelant que l'accord de Nouméa avait prévu le transfert d'un certain nombre de compétences de l'Etat au profit de la Nouvelle-Calédonie à compter du 1er janvier 2000, M. Didier Quentin a observé que les lois de finances pour 2000 et 2001 n'avaient prévu qu'une compensation partielle des charges transférées et souligné que le retard dans la mise en place de la commission d'évaluation des charges avait eu pour conséquence de bloquer le versement de ces dotations de compensation. Il a demandé si le Gouvernement envisageait d'intégrer les crédits destinés à la formation des maîtres de Nouvelle-Calédonie dans la dotation de compensation prévue au budget 2002 et souhaité savoir dans quel délai la compensation pour 2001, qui n'a pu être attribuée, en raison de l'absence de convention agréée entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, pourra être versée. Il a également tenu à attirer l'attention du ministre sur les difficultés de la collectivité départementale de Mayotte en matière d'éducation, rappelant que l'Etat n'avait financé le programme de développement de l'enseignement, mis en place dans le cadre de l'accord signé le 27 janvier 2000, qu'à hauteur de 100 millions de francs pour les deux exercices précédents, une dotation de même montant étant inscrite au budget 2002, alors même que le plan de financement prévoyait des crédits annuels de 330 millions de francs et que les besoins de formation sur ce territoire sont considérables.
Après avoir interrogé le ministre sur l'avenir de la prison de Saint-Denis de la Réunion, il a appelé son attention sur les conditions de détention extrêmement difficiles du centre pénitentiaire de Nuutania. Evoquant son voyage en Guyane avec la délégation de la commission des Lois, il s'est inquiété des problèmes de plus en plus prégnants d'insécurité et a souhaité connaître les mesures envisagées pour renforcer les effectifs de police et de gendarmerie et améliorer le fonctionnement de la justice. Il s'est ensuite enquis des aides apportées au lendemain de la sécheresse qui a sévi aux Antilles, faisant état de l'impossibilité pour de nombreuses victimes d'obtenir une indemnisation du Gouvernement, et a constaté que les dégâts provoqués par les cyclones de 1996 et 1997 n'avaient toujours pas été remboursés. Il s'est interrogé sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour soutenir la filière agricole fortement sinistrée de ces départements d'outre-mer. Après avoir évoqué rapidement le problème de la desserte aérienne de l'outre-mer, il a abordé le problème du prix unique du livre, observant que le Gouvernement prévoyait une compensation du coût de transport de 29 millions de francs, alors que les besoins sont estimés à près de 45 millions de francs.
M. Henry Jean-Baptiste s'est interrogé sur ce qui constituait un bon budget, considérant qu'il était essentiel de disposer de mécanismes permettant d'évaluer réellement les résultats des mesures adoptées. Cette année encore, il a regretté l'éclatement des crédits consacrés à l'outre-mer, rappelant que les dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne représentent que 10 % de l'effort financier de la France vis-à-vis de ces départements et territoires. Déplorant qu'actuellement il soit impossible de déterminer ce que coûte l'outre-mer dans son ensemble, il a jugé nécessaire que, dans le cadre des nouvelles modalités de présentation des lois de finances résultant de la loi organique du 1er août 2001, qui modifie l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une réflexion soit menée pour présenter les crédits consacrés à l'outre-mer par mission et programme thématique, afin de disposer d'une vision plus claire de l'effort financier de la Nation. Il a également regretté que le projet de budget ne reflète pas la réorientation économique de l'outre-mer. Soulignant que les productions traditionnelles de l'outre-mer sont handicapées par des coûts trop élevés au regard des pays concurrents, il a insisté sur les résultats néanmoins très positifs de certains départements d'outre-mer, notamment en matière d'énergies renouvelables, ainsi que sur ceux de Mayotte pour les exportations de produits d'aquaculture.
Evoquant les problèmes sociaux qui existent à Mayotte, il a déploré que les ordonnances sociales ne soient toujours pas publiées, observant que, malgré les assurances données à la collectivité départementale sur une mise en _uvre au 1er janvier 2001, les procédures de consultation ne devraient commencer qu'à la fin de l'année. Puis, il a indiqué qu'il partageait pleinement les préoccupations exprimées par M. Didier Quentin sur le problème de l'enseignement, ajoutant que des crédits d'équipement supplémentaires étaient absolument nécessaires. En conclusion il a émis le souhait qu'Air France puisse faire de nouvelles propositions au Conseil supérieur de l'aviation marchande afin de trouver des solutions pérennes pour le désenclavement aérien de Mayotte.
M. Ernest Moutoussamy s'est tout d'abord réjoui de ce projet de budget, jugeant qu'il devrait permettre de conforter le pacte républicain, auquel la loi d'orientation pour l'outre-mer fait référence, et d'envisager l'avenir avec sérénité. Toutefois il a fait part de ses préoccupations concernant les difficultés de mise en place du congé-solidarité, observant que la population fondait sur cette mesure de grands espoirs pour faire reculer le chômage.
Concernant l'économie des DOM, il a fait part de sa préoccupation à l'égard de la campagne sucrière de l'année prochaine, exprimant la crainte que ses résultats ne soient très mauvais en raison de la sécheresse qui a fortement atteint la Guadeloupe. Il a demandé au ministre si des mesures de soutien étaient envisagées, compte tenu de l'importance de la filière sucrière en Guadeloupe. Il s'est également inquiété de la fragilité de l'économie du tourisme ; soulignant que le rapport qualité-prix des produits touristiques n'était pas bon, il a jugé nécessaire de redéfinir les prestations, tout en améliorant la sécurité et la qualité de l'accueil, pour permettre à la Guadeloupe de rester une destination touristique au sein de la Caraïbe. S'agissant du secteur du logement, il s'est réjoui des possibilités d'accession différée à la propriété et a estimé important de renforcer l'effort financier en la matière. Par ailleurs, il a souhaité une majoration des crédits consacrés au service militaire adapté (SMA), observant qu'il avait fait la preuve de son efficacité pour l'insertion sociale des jeunes et pour leur formation.
M. Ernest Moutoussamy a ensuite déploré que les départements français de la Caraïbe ne puissent adhérer directement à l'Association des Etats de la Caraïbe (AEC), rappelant qu'il s'agissait d'un organisme de coopération régionale qui _uvre en faveur du développement. Il a jugé que le veto opposé par le Président de la République à cette participation était en contradiction avec les termes mêmes de la loi d'orientation, qui comporte plusieurs dispositions tendant à faciliter l'insertion régionale des départements d'outre-mer. Il a, par ailleurs, souhaité obtenir des précisions sur le calendrier prévisionnel des discussions relatives à l'évolution institutionnelle des DOM. Puis, il a demandé au ministre si le Gouvernement envisageait de s'associer aux commémorations des événements de 1802, date essentielle dans la lutte contre l'esclavage, qui permettront de rappeler le rôle joué par le colonel Delgrès. Il a conclu en insistant sur le problème de la sécurité et en demandant instamment au ministre de débloquer les crédits nécessaires pour permettre la reconstruction de la gendarmerie de Saint-François, détruite lors du passage du cyclone Hugo.
Mme Christiane Taubira-Delannon a tenu à insister sur le problème du prix unique du livre outre-mer. Rappelant qu'une mission interministérielle s'était rendue sur place, elle a fait état de l'inquiétude des professionnels et souligné que la Guyane restait très en-deçà des ratios d'accès aux produits éducatifs. Evoquant ensuite le congé solidarité, elle a mentionné à la fois les difficultés qu'il suscitait pour les collectivités territoriales et la contestation des entreprises sur son mode de calcul et a souhaité savoir si une conciliation était envisageable. Elle a enfin demandé au ministre des précisions sur le programme de développement agricole pour la Guyane.
Evoquant la question de la production bananière, M. Léo Andy a fait part de l'inquiétude que suscitait, dans les départements d'outre-mer, l'accord entre l'Union européenne et les pays moins avancés (PMA), qui devrait leur permettre d'exporter, sans quota, leur production de riz, de sucre ou de bananes. Tout en reconnaissant la nécessité d'aider les PMA, il a insisté sur les dangers de cet accord pour les départements d'outre-mer et souhaité savoir si des mesures étaient envisagées pour soutenir leur économie.
En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les éléments d'information suivants :
· Sur les questions communes à l'ensemble de l'outre-mer
- La lisibilité du budget pour l'outre-mer pourrait encore être améliorée, malgré les efforts déjà accomplis en ce sens, mais cet exercice est compliqué par le fait que de nombreuses actions engagées outre-mer relèvent du budget d'autres ministères que celui du secrétariat d'Etat.
- Les difficultés rencontrées par la compagnie aérienne AOM-Air liberté suscitent effectivement des inquiétudes sur le maintien de la desserte aérienne qu'elle assurait en direction de l'outre-mer. Outre les négociations menées pour sauvegarder les emplois, M. Jean-Claude Gayssot, ministre en charge des transports, a également pour objectif de maintenir cette desserte, afin de préserver un contexte concurrentiel, favorable à une politique de prix bas, et une offre suffisante de sièges. Il faut espérer que les événements internationaux intervenus depuis le 11 septembre ne remettront pas en cause les résultats obtenus à la suite du redressement de la compagnie. S'agissant de la Guyane, le problème est antérieur au redressement judiciaire d'AOM-Air liberté, puisque la compagnie avait décidé, dès la fin de l'année 2000, d'abandonner cette destination. Le changement opéré par Air France de la classe d'appareil desservant la Guyane a, néanmoins, permis de compenser cet abandon en accroissant les capacités en nombre de sièges.
Un rapport demandé conjointement par les ministres des transports, du tourisme et de l'outre-mer sur la question de la desserte aérienne, devrait être prochainement remis aux exécutifs locaux. L'attention devra être portée particulièrement sur la politique de prix menée par les compagnies aériennes ; une initiative visant à créer un observatoire des prix pourrait contribuer à accroître la transparence et l'information des consommateurs en ce domaine. En outre, il faut ajouter que l'effort budgétaire décidé par l'Union européenne en matière de transports aériens permettra de compenser les surcoûts prévisibles dus aux difficultés de la compagnie AOM.
- La suppression de la prime d'éloignement versée aux fonctionnaires servant outre-mer résulte d'une initiative parlementaire prise dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre-mer. Le Gouvernement n'entend pas, bien entendu, revenir sur cette suppression mais souhaite, avant la mise en _uvre de la mesure, engager une vaste concertation. Cette réflexion, qui rejoint d'ailleurs celle plus globale conduite sur la fonction publique outre-mer, pourrait aboutir à ce que des aménagements, éventuellement transitoires, soient prévus afin que les départements ou territoires d'outre-mer offrant un contexte de travail objectivement difficile ne soient pas pénalisés de manière excessive. Un décret, aménageant le dispositif pour les îles du nord de la Guadeloupe, la Guyane ou Saint-Pierre-et-Miquelon, pourrait ainsi être pris prochainement. Le souci est, bien évidemment, que l'ensemble des postes de fonctionnaires affectés à l'outre-mer restent pourvus.
Ces aménagements ne doivent évidemment pas occulter l'objectif de promotion des recrutements locaux poursuivi par les parlementaires lors de la suppression de la prime d'éloignement : des actions spécifiques ont d'ores et déjà été menées sur ce thème en Guyane, dans les secteurs de l'enseignement et de la police. Ces actions devraient également porter sur l'accroissement de l'offre de formations locales, seules à même de réduire les inégalités en matière d'accès à la fonction publique.
· S'agissant des départements d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier :
- Si les territoires d'outre-mer ne sont pas concernés par l'introduction de l'euro, dans les départements d'outre-mer, la visite conduite conjointement avec le ministre de l'économie et des finances en Guadeloupe a permis de se rendre compte sur place de l'ampleur et de la pertinence des campagnes de communication menées sur le passage à l'euro, en direction notamment des publics défavorisés. La prochaine visite à la Réunion et à Mayotte devrait permettre d'apprécier la situation dans l'océan Indien.
- La situation fiscale spécifique de l'outre-mer, avec l'existence d'un droit de douane particulier dénommé octroi de mer, devrait être prochainement examinée par les autorités communautaires, l'exception accordée aux départements d'outre-mer en la matière arrivant à échéance à la fin de l'année 2002. Néanmoins le long travail de concertation mené avec les exécutifs locaux auprès de Bruxelles a permis de faire comprendre à la Commission européenne les contraintes spécifiques rencontrées par ces départements. Une réunion prévue en novembre avec les élus locaux d'outre-mer aura pour objet de finaliser la demande présentée à l'Union européenne.
- L'enseignement outre-mer constitue une priorité du Gouvernement. Depuis 1997, 6 700 postes ont été créés dans ce domaine, traduisant concrètement la volonté d'offrir à tous l'égalité des droits à l'éducation. La Guyane et Mayotte sont particulièrement touchés par le retard en matière de constructions scolaires. Un effort historique a néanmoins été accompli avec le déblocage de 1,180 milliard de francs en direction de la collectivité départementale de Mayotte, permettant ainsi de doubler le nombre de collèges et de lycées. Les résultats de cette politique devraient être visibles très prochainement, même s'ils restent, pour le moment, subordonnés à la conclusion d'études préalables et à la résolution des questions foncières. De même en Guyane, le plan pour le renouveau de l'enseignement scolaire devrait permettre un doublement du nombre d'écoles par rapport à ce qui était déjà programmé dans le contrat de plan Etat-région. Cet effort de construction scolaire, à Mayotte comme en Guyane, s'accompagnera, bien entendu, de l'affectation des postes d'enseignants correspondants.
- La loi d'habilitation du 12 juin 2001 a prévu l'adoption d'une ordonnance sur les transports intérieurs dans les départements d'outre-mer. La concertation avec les professionnels se poursuit et l'ordonnance, en cours de rédaction actuellement, devrait paraître avant le mois de mars 2002.
- La période de sécheresse, qui a affecté la Guadeloupe et, dans une moindre mesure, la Martinique, a justifié un effort de solidarité sans précédent. 55 millions de francs ont ainsi pu être débloqués pour indemniser les producteurs agricoles guadeloupéens. La déconcentration des procédures d'indemnisation, par le biais notamment des chambres d'agriculture, explique peut-être les retards de remboursement dont souffrent les agriculteurs. Aucune demande locale forte n'a cependant encore été formulée pour la prise en charge des périodes de chômage partiel. S'agissant des producteurs de bananes et de canne à sucre, les procédures d'indemnisation n'ont pu être mises en _uvre avant l'achèvement des cycles agricoles, préalable nécessaire à l'évaluation des sinistres.
- Les chiffres de la délinquance outre-mer ne connaissent pas de progression notable ; néanmoins, il est vrai que des faits graves ont pu se produire, en Guadeloupe et en Guyane notamment. La progression des moyens accordés à la police et à la gendarmerie pour lutter contre cette délinquance a été très considérable depuis 1997. Un effort supplémentaire a, de plus, été engagé en Guyane depuis septembre dernier, afin de développer la police de proximité. Il est absolument indispensable que cet effort de l'Etat soit relayé au niveau local, par le biais notamment d'une redynamisation des contrats locaux de sécurité.
- L'objectif poursuivi par la mise en place d'un prix unique du livre dans les départements d'outre-mer, décidée dans le cadre de la loi d'orientation, est de promouvoir l'accès de tous à la culture. Le prix du livre outre-mer est, en effet, 30 % plus cher qu'en métropole. A l'initiative du ministère de la culture et du secrétariat d'Etat à l'outre-mer a été mise en place une mission interministérielle destinée à évaluer le coût pour l'Etat de la compensation qui doit être accordée aux libraires. Le calendrier prévu devrait permettre d'aligner, dès le 1er janvier 2002, le prix des livres scolaires sur celui applicable en métropole et de baisser de 10 % le prix des ouvrages généraux. Au 1er janvier 2003, l'alignement pourrait être achevé. Le coût de cette compensation devra être pris en charge par le ministère de la culture.
L'accès à la culture est en effet une priorité du Gouvernement comme en témoigne également la création d'un fonds destiné à promouvoir les nouvelles technologies outre-mer.
- Les engagements du Gouvernement concernant Mayotte seront tenus avant la fin de l'année 2002 : dès ce mois-ci, la hausse des allocations familiales s'appliquera à la collectivité départementale. Il en ira de même pour l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation pour adulte handicapé et l'aide aux personnes âgées les plus démunies, dès la fin de l'année 2001. L'ordonnance relative à l'emploi à Mayotte, qui devrait prévoir, notamment, l'extension du dispositif emploi jeunes et du projet initiative jeunes, ainsi que l'ordonnance créant une protection sociale à Mayotte devraient être soumises très prochainement au conseil général de la collectivité départementale.
- Le congé-solidarité mis en place dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre-mer prévoit, dans les entreprises des départements d'outre-mer, l'embauche d'un jeune contre un départ en retraite. Il est prévu que l'Etat finance le dispositif à hauteur de 60 %, le solde devant être apporté par les collectivités locales et les entreprises. Les négociations sur le montant de cette contrepartie sont inégalement avancées selon les départements d'outre-mer ; elles devraient être prochainement achevées à la Réunion. Il faut reconnaître que la situation financière dégradée des collectivités locales rend difficile la prise en charge de ce solde. Néanmoins, tout recul sur ce dispositif serait mal compris de la population.
- La possibilité reconnue aux régions d'outre-mer, par la loi d'orientation pour l'outre-mer, d'adhérer à des organisations internationales n'a pu être mise en _uvre, malgré la volonté exprimée par la Guyane et la Martinique d'intégrer l'association des Etats de la Caraïbe (AEC) ; alors même que cette disposition permet de renforcer le poids de la France dans cette instance, il n'a pas été possible de l'appliquer, du fait des contraintes inhérentes à la cohabitation ; seule une concertation au plus haut niveau de l'exécutif peut laisser espérer des avancées en la matière.
- Les inquiétudes sur l'avenir du tourisme dans les départements d'outre-mer sont bien évidemment liées aux difficultés des compagnies aériennes, mais également à la concurrence d'autres destinations pouvant offrir un meilleur rapport qualité-prix. Une initiative conjointe avec le ministère du tourisme a été prise pour faire des Antilles une grande destination touristique.
- Des crédits spécifiques sont prévus dans le projet de loi de finances pour la commémoration de l'éruption de la Montagne pelée. Cette initiative devrait ouvrir la voie à d'autres commémorations, liées notamment à l'abolition de l'esclavage. Il faut rappeler, à cet égard, l'importance, pour le devoir de mémoire, de la proposition de loi adoptée sur le sujet à l'initiative de Mme Christiane Taubira-Delannon.
- Les accords communautaires en direction des pays les moins avancés (PMA) devraient faire l'objet d'une évaluation en 2005. Il sera alors possible de connaître l'impact de ces accords sur les productions ultra-marines, notamment pour l'industrie sucrière et la banane aux Antilles.
- Le Gouvernement a fourni depuis 1997 un effort considérable en direction de la justice. Cet effort s'est traduit concrètement outre-mer par la décision de reconstruire l'établissement pénitentiaire de Saint-Denis. Les retards qui ont pu être constatés sur ce projet sont imputables à des difficultés d'ordre foncier, qui devraient cependant être résolues prochainement. En Guyane, il est instamment prévu de pourvoir les postes vacants à la chambre détachée de la cour d'appel de Cayenne.
- S'agissant du service militaire adapté (SMA), qui permet d'offrir aux jeunes un véritable itinéraire de formation, l'objectif du Gouvernement est de maintenir les effectifs, malgré la fin de la conscription. Aux 3 000 appelés succéderont donc 3 000 volontaires, ce qui représente un effort financier considérable.
· S'agissant de la Nouvelle-Calédonie et des territoires d'outre-mer :
- La desserte aérienne entre la Nouvelle-Calédonie et Tokyo a fait l'objet d'un plan de soutien fiscal, mis en _uvre par le Gouvernement à hauteur de 450 millions de francs, afin de permettre à la compagnie Air Calédonie international de se substituer progressivement à Air France ; des discussions sont, par ailleurs, en cours pour consolider la desserte de la Polynésie française.
- Il est regrettable que la réforme statutaire de la Polynésie française soit bloquée du fait de l'ajournement de la convocation du Congrès ; des réformes institutionnelles importantes ont, néanmoins, été engagées dans ce territoire, puisque la représentation des différents archipels au sein de l'assemblée territoriale a été rééquilibrée et qu'un amendement au projet de loi relatif à la démocratie de proximité devrait permettre aux minorités d'être représentées dans les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants, à compter des prochaines élections municipales.
- Le Gouvernement n'est pas opposé à une extension à la Nouvelle-Calédonie du régime de financement des échanges sportifs en vigueur dans les départements d'outre-mer ; une telle réforme nécessite, en tout état de cause, l'instauration d'un partenariat avec le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie.
- Les sommes consacrées à la formation des maîtres ne sont pas intégrées a la dotation globale de compensation versée chaque année à la Nouvelle-Calédonie, car elles continuent à relever du budget de l'éducation nationale, cette compétence n'ayant pas été transférée à la collectivité territoriale.
- S'agissant du problème plus général de la compensation des charges transférées à la Nouvelle-Calédonie, en application des deux lois du 19 mars 1999, la commission d'évaluation des charges s'est réunie pour la première fois le 6 février 2001 ; des échanges réguliers entre le haut commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont eu lieu et des conventions devraient prochainement être signées pour définir le montant des compensations correspondant aux charges transférées.
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Après le départ du ministre, la commission a procédé à l'examen pour avis des crédits du ministère de l'outre-mer pour 2002.
Conformément aux conclusions de son rapporteur pour avis pour l'outre-mer, M. Claude Hoarau, suppléé par M. André Lajoinie, président, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2002.
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N° 3325-XV.- Avis de M. Claude Hoarau (commission de la production) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Outre-mer.
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