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mis en distribution

le 17 octobre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 2


AFFAIRES ÉTRANGÈRES
 :

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Gérard FUCHS

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LE PROJET DE BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS POUR 2002 7

A.- LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES PLURIANNUELLES 7

B.- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS 11

d) Les actions extérieures 19

C.- L'EXÉCUTION DU BUDGET COMMUNAUTAIRE DE 2000 25

II.- LA FRANCE ET LES DÉPENSES COMMUNAUTAIRES 24

A.- LE PRÉLÈVEMENT AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 28

B.- LA PART DE LA FRANCE DANS LE FINANCEMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE 29

C.- LE SOLDE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE 33

III.- UNE MISE EN PLACE DE L'EURO DANS UN CONTEXTE MAL MAITRISÉ 35

A.- LA PRÉPARATION DE L'ADMINISTRATION FRANÇAISE À L'EURO 35

B.- UNE POLITIQUE MONÉTAIRE INADAPTÉE 38

C.- LES INCERTITUDES MACROÉCONOMIQUES ET LA SITUATION DE EMPLOI 39

IV.- RÉAFFIRMER LA FINALITÉ DE L'EUROPE SOCIALE 44

A.- UN BILAN JURIDIQUE DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE 44

B.- LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX ET L'AGENDA SOCIAL EUROPÉEN 45

C.- LES PACTES TERRITORIAUX POUR L'EMPLOI 47

EXAMEN EN COMMISSION 53

INTRODUCTION

L'Union européenne rencontre indéniablement des difficultés à l'approfondissement de sa construction, même si celles-ci ne doivent pas masquer le résultat historique sans précédent amené sur notre continent par les délégations de souveraineté auxquelles ont déjà procédé ses États membres. Les péripéties qui ont émaillé la discussion du Traité de Nice témoignent de ces difficultés.

La construction européenne est en effet arrivée au point où les délégations de souveraineté en cours ou envisagées touchent à l'essence même des États : monnaie, fiscalité, politique étrangère. La mise en place de politiques communes devient plus délicate dans des domaines où l'unanimité des États est requise pour la décision. Et le passage à la règle de la majorité est difficile à obtenir.

Le rôle du budget européen est de mettre en _uvre des politiques publiques dans les secteurs dans lesquels l'action communautaire est plus efficace que les actions nationales isolées. Les perspectives pluriannuelles pour la période 2000-2006 assurent certes, la pérennité d'actions traditionnelles, comme la politique agricole commune, et visent également à mettre en _uvre de nouvelles politiques. Mais force est de constater que les dotations proposées pour les différentes rubriques ne permettent pas de discerner les priorités politiques de l'Union européenne. La faiblesse des crédits alloués aux politiques internes demeure regrettable, car il s'agit de dotations qui peuvent d'une part avoir un impact direct sur la vie de nos concitoyens, d'autre part assurer le niveau technologique de notre continent, par des investissements dans les domaines stratégiques (satellites...). La difficulté de dégager des priorités politiques explique à l'évidence le relatif conservatisme du projet de budget communautaire pour 2002.

Un autre facteur de conservatisme réside dans le fait que le budget communautaire est un budget d'actions, qui finance les politiques de l'Union, et n'est juridiquement pas l'instrument d'un soutien à la croissance. Pourtant, l'évolution du contexte international, les incertitudes sur la croissance et l'emploi militeraient aussi pour un changement sensible de ce budget.

Les travaux de la Délégation pour l'Union européenne, puis ceux de la commission des Finances sur l'avant-projet de budget ont, en outre, évoqué la nécessité de mieux faire apparaître à tout citoyen la part que représente l'Union européenne au sein du financement des administrations publiques. La réflexion sur les institutions communautaires est inséparable de réflexions sur la citoyenneté, la fiscalité et le poids du budget européen. Il est apparu que l'émergence d'une citoyenneté européenne devait conduire à envisager à terme la création d'un impôt européen, à la double condition de rapprocher au préalable les systèmes fiscaux nationaux et de ne pas alourdir la pression fiscale. Cette question sera sans doute au c_ur de nombre de débats politiques, car elle constituera, en cas de mise en place, une modification substantielle dans la perception de la nature même de l'Union.

I.- LE PROJET DE BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS
POUR 2002

Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a arrêté la programmation pluriannuelle des dépenses communautaires pour les années 2000-2006. Les dépenses communautaires sur la période (crédits de paiement) s'élèveront à 645 milliards d'euros (en prix 1999, pour les dépenses d'une Communauté à quinze membres). En prenant en compte l'élargissement, l'ensemble des dépenses devrait s'élever à 690 milliards d'euros. Ce compromis a été particulièrement difficile à obtenir, dans la mesure où les États membres ont exprimé des intérêts parfois antagonistes. Le projet de budget général des Communautés pour 2002 reflète ce compromis, qui traduit un manque d'ambition politique.

Le compromis adopté à Berlin devrait néanmoins permettre à l'Union européenne de maîtriser les situations qui se présenteront à elle dans les années à venir, notamment l'élargissement, le financement de la politique agricole commune (PAC), la promotion des réseaux transeuropéens, la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), tout en ménageant les dossiers sensibles pour chacun des États membres.

Le souci de rigueur budgétaire a été pris en compte dans le compromis final. Les États membres ne voulaient en effet pas admettre que le budget communautaire augmente dans des proportions incompatibles avec l'évolution des budgets nationaux de chaque État membre. Le plafond des ressources reste donc fixé à 1,27 % du PNB communautaire pour l'ensemble de la période.

Le budget de la PAC a été stabilisé, en francs constants, sur la période, et le compromis final est acceptable pour les agriculteurs français qui ont obtenu satisfaction en terme de prix, de compensation, de niveau d'intervention et de maintien de quotas laitiers. Le développement rural, qui constitue désormais le deuxième pilier de la PAC est pris en compte et vise à assurer une gestion de l'espace, en intégrant le développement social et la protection de l'environnement des campagnes.

L'enveloppe des fonds structurels a été limitée à 220 milliards d'euros (contre 247 milliards d'euros dans la proposition initiale de la Commission). Le système d'attribution a été réformé, afin de concentrer les fonds structurels sur un nombre plus limité de zones éligibles. De nombreuses dérogations subsistent néanmoins, limitant l'effet de la réforme.

Les politiques internes bénéficieront de 44 milliards d'euros entre 2000 et 2006, soit une progression de 30 % par rapport au paquet précédent (en prix courants). L'effort de l'Union envers les pays tiers est en forte progression (25 % à structure constante, c'est-à-dire en dehors de l'effort nouveau réalisé envers les pays candidats à l'adhésion).

Le Conseil a également arrêté les grandes orientations de la nouvelle décision sur les ressources propres, qui devrait entrer en vigueur au début de l'année 2002, lorsque l'ensemble des parlements nationaux l'auront ratifiée, et constituera une modification sensible de la part relative de chaque type de ressource au sein de la partie recettes du budget. Le produit de la ressource TVA diminuera progressivement au profit d'un accroissement de la ressource PNB. Les frais de perception au titre des ressources propres traditionnelles seront relevés (passant de 10 % à 25 %), et les clés de répartition du financement de la correction britannique modifiées (la France devrait ainsi financer près de 31 % de la correction britannique contre 23 % environ actuellement).

L'Allemagne restera le premier contributeur net du budget communautaire. Les pays du sud ont pour leur part approuvé le niveau du fonds de cohésion. Les Britanniques continueront à bénéficier d'une compensation de leur solde net portant sur l'ensemble des dépenses du budget (y compris les dépenses d'élargissement), dont le financement pèsera plus lourdement sur la contribution de la France, en raison de la modification des clés de financement de la contribution britannique prévue par la décision relative aux ressources propres.

Les Pays Bas seront les principaux bénéficiaires du relèvement des frais de perception sur les ressources propres traditionnelles.

    COMPARAISON DES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES (1)

    (en millions de francs)

 

Dépenses cumulées
1993-1999

Dépenses programmées
2000-2006

Variation en %

Rubriques

C E

C P

C E

C P

C E

C P

Agriculture à structure constante

Dépenses PAC (hors développement rural)
Mesures d'accompagnement
Développement rural

      259.864

      259.864
      9.896
      0

    259.864

    259.864
    9.896
    0

      308.231

      289.611
      18.620
      15.185

 

      18,61%

 

Actions structurelles à structure constante

Fonds structurels
Fonds de cohésion

      198.448

      179.803
      16.751

    161.673

    148.163
    11.705

      267.699

      210.973
      19.486

 

      34,90%

 

Politiques internes

      34.554

    27.217

      47.547

 

      37,60%

 

Actions extérieures à structure constante

      35.513

    24.811

      46.565

 

      31,12%

 

Administration

      27.929

    27.929

      36.519

 

      30,76%

 

Réserves

Monétaire
Urgence
Garanties de prêts

      5.104

      0
      0
      1.652

    5.103

    0
    0
    1.652

      4.329

      1.296
      1.517
      1.517

 

      - 15,19%



          8,21%

 

Pré-adhésion (structure constante)

Agriculture
Instruments structurels
PHARE

      0

      0

      0

    0

    0

    0

      11.829

      3.943
      7.886
      11.829

     

Disponible pour adhésion

Agriculture
Autres dépenses

      0

      0

    0

    0

      64.704

      13.805

      50.899

     

Plafond des crédits pour paiements

 

    506.598

 

      745.517

 

      47,16%

L'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 a essentiellement introduit dans la procédure budgétaire trois dispositions nouvelles qui tendent à renforcer le pouvoir du Parlement face au Conseil :

-  le champ de compétences du Parlement est plus important : les dépenses de développement rural de la nouvelle politique agricole commune préalablement financées sous la rubrique 2 (anciennement Feoga Orientation) sont désormais transférées sous la rubrique 1, et font maintenant partie des dépenses non obligatoires. Ce sont ainsi près de 10 % des dépenses de la PAC qui sont fixées par le Parlement européen ;

-  l'extension et le renforcement de la procédure de consultation permet au Parlement européen d'exercer son influence sur toutes les phases de la procédure budgétaire : la multiplication des dialogues, qui réunissent les deux branches de l'autorité budgétaire et la Commission afin d'échanger les points de vue des institutions sur les projets de budget, offre au Parlement européen une tribune supplémentaire obligeant le Conseil et la Commission à mieux prendre en considération ses demandes en amont de la discussion budgétaire ;

-  la création d'un instrument de flexibilité constitue une innovation positive dans la procédure budgétaire. Cet instrument permet d'introduire plus de souplesse dans les perspectives financières, puisqu'il offre la possibilité de dégager 200 millions d'euros par an, au delà des perspectives financières, pour financer une dépense qui ne pourrait être assurée dans la limite des plafonds. Il a déjà été utilisé lors de la procédure budgétaire de l'exercice 2000.

L'extension de la procédure de codécision par le traité d'Amsterdam n'a pas modifié les règles relatives à la procédure budgétaire fixées dans le Traité. Le traité de Nice est également sans effet sur la procédure budgétaire et l'étendue des pouvoirs du Parlement européen.

La procédure budgétaire a commencé par l'établissement de l'avant-projet de budget général pour 2002.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PRÉVUE PAR L'AVANT-PROJET DE BUDGET POUR 2002

(crédits pour engagements ; en millions d'euros)

 

Budget 2001 + BRS 1/2001

(1)

Perspectives financières 2002 (2)

Augmentation maximale possible

(2) / (1)

APB 2002

(3)

Variation

(3) / (1)

1. AGRICULTURE

44.023,7

46.587

5,8%

46.221,8

5,0%

Marge

506,3

   

365,2

 

Dépenses agricoles (à l'exclusion du développement rural)


39.528,7


41.992


6,2%


41.626,8


5,3%

Développement rural et mesures d'accompagnement


4.495


4.595


2,2%


4.595


2,2%

2. ACTIONS STRUCTURELLES

32.720

33.638

2,8%

33.638

2,8%

Marge

0

   

0

 

Fonds structurels

30.005

30.849

2,8%

30.849

2,8%

Fonds de cohésion

2.715

2.789

2,7%

2.789

2,7%

3. POLITIQUES INTERNES

6.232,16

6.558

5,2%

6.490,03

4,1%

Marge

39,84

   

67,97

 

4. ACTIONS EXTÉRIEURES (b)

4.928,67

4.873

- 1,1%

4.825,78

- 2,1%

Marge

- 193,67

   

47,22

 

5. ADMINISTRATION (a)

4.904,29

5.179

5,6%

5.148,66

5,0%

Marge

34,70

   

30,33

 

6. RÉSERVES

916

676

- 26,2%

676

- 26,2%

Réserve monétaire

500

250

- 50%

250

- 50%

Réserve pour aides d'urgence

208

213

2,4%

213

2,4%

Réserve pour garanties

208

213

2,4%

213

2,4%

7. AIDE DE PRÉADHÉSION

3.240

3.328

2,7%

3.328

2,7%

Marge

0

   

0

 

Agriculture

540

555

2,8%

555

2,8%

Instrument structurel de préadhésion

1.080

1.109

2,7%

1.109

2,7%

PHARE (pays candidats)

1.620

1.664

2,7%

1.664

2,7%

CRÉDITS POUR ENGAGEMENTS (a) Total


96.979,23


100.839


4,0%


100
.328,18


3,5%

Marge CE

372,77

   

510,72

 

CRÉDITS POUR PAIEMENTS

93.307,97

100.245

7,4%

97.770,98

4,8%

Marge CP

1.569,73

   

2.474,02

 

CP en % du PNB

1,07

1,08

 

1,06

 

(a) Une dotation de 167 millions d'euros pour les contributions du personnel au régime de pensions est incluse dans le plafond de la rubrique 5.

(b) Le montant prévu dans le budget 2001 sous cette rubrique est supérieur au chiffre des perspectives financières en raison du recours à l'instrument de flexibilité, comme prévu dans l'accord interinstitutionnel, pour un montant de 200 millions d'euros en faveur de la Serbie.

Source : Commission des Communautés européennes.

Le projet de budget a ensuite été établi après une rencontre entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen. Le Conseil a proposé de modifier l'avant-projet de budget en opérant une réduction linéaire de 1.200 millions d'euros sur les dépenses agricoles, à l'exception des dépenses relatives à l'encéphalite bovine, à la fièvre aphteuse et aux organisations communes de marchés en cours de négociation (riz, viande ovine et caprine). Après avis du Parlement européen, le Conseil et le Parlement ont fait observer qu'une marge suffisante devait être maintenue afin de faire face aux besoins entraînés par les épidémies animales.

La Commission et le Parlement ont, en revanche, marqué leur désaccord sur la politique de pêche à l'égard du Maroc, compte tenu du non renouvellement de l'accord de pêche. La Commission a précisé qu'elle venait d'adopter une proposition concernant un programme d'action spécifique pour la restructuration d'une partie de la flotte communautaire à hauteur de 197 millions d'euros, ce financement étant assuré par l'utilisation de l'instrument de flexibilité à partir du gel des crédits de la rubrique 4. Le Parlement européen a critiqué cette approche et publié la déclaration unilatérale suivante :

« Le Parlement européen a montré qu'il était tout à fait disposé à examiner la proposition qui serait faite prochainement concernant la restructuration des flottes espagnole et portugaise découlant du non-renouvellement de l'accord de pêche avec le Maroc, et sa délégation confirme qu'il est prêt à examiner toutes les possibilités de financement des besoins de dépense pour un tel programme, dans le cadre de l'accord interinstitutionnel.

La délégation du Parlement européen rappelle au Conseil et à la Commission que, selon la procédure de concertation prévue par l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999, le Parlement et le Conseil s'efforcent de fixer d'un commun accord le montant à inscrire au budget, qui se rapporte à des accords de pêche. La délégation regrette par conséquent que la réunion de concertation qui s'est tenue le 20 juillet 2001 n'ait pas permis d'arriver à un accord sur ce montant.

La délégation du Parlement européen rappelle, en outre, au Conseil et à la Commission que, conformément à l'annexe IV de l'accord interinstitutionnel, seuls les montants inscrits au budget pour des accords qui ont déjà été conclus par la Communauté peuvent être considérés comme des dépenses obligatoires. En conséquence, les montants inscrits en réserve pour des accords qui n'ont pas encore été conclus sont considérés comme étant non obligatoires ; ces dépenses ne deviennent obligatoires qu'une fois l'accord en question définitivement conclu. »

S'agissant des politiques internes, le Conseil et le Parlement ont émis un désaccord sur les dépenses d'utilisation de l'informatique, dans l'enseignement d'une part, dans la politique d'immigration d'autre part. Le Conseil a confirmé sa position à l'égard de la dotation à prévoir pour l'action préparatoire sur l'apprentissage en ligne et de la classification des dépenses relatives à Eurojust et au système SIS II, qui concernent le renforcement de la politique d'immigration et d'asile. Le Parlement européen a maintenu son point de vue sur la nécessité de concentrer dans un seul programme tous les crédits afférents à l'utilisation de l'informatique en matière d'enseignement et de prévoir une dotation suffisante. Il a fait également état de son intérêt pour un renforcement de la politique d'immigration.

Le tableau ci-dessous retrace le financement du budget général pour 2002.

FINANCEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS

(en millions d'euros)

Intitulé

1ère lecture

Variation par rapport à
l'APB 2002 (1)
(rectifié)

Variation par rapport au budget 2001
(BRS 1 à 4 inclus) (2)

(en  %)

Marge restante sous plafond

Engagements

Paiements

Engagements

Paiements

Engagements

Paiements

1. Agriculture

45.021,80

45.021,80

- 1.200,00

- 1.200,00

2,3

2,3

1.565,20

dont

             

    Dépenses de marché (PAC)

40.426,80

40.426,80

- 1.200,00

- 1.200,00

2,3

2,3

1.565,20

    Développement rural

4.595,00

4.595,00

0

0

2,2

2,2

0

2. Actions structurelles

33.638,00

32.075,00

0

- 375,00

2,8

1,6

0

dont

             

    Fonds structurels

30.849,00

29.475,00

         

    Fonds de cohésion

2.789,00

2.600,00

         

3. Politique interne

6.447,16

5.992,53

- 42,87

- 64,92

3,4

2,4

110,84

dont

             

    Recherche et développement

4.055,00

3.700,00

         

    Réseaux transeuropéens

677,00

597,98

         

    Éducation, formation professionnelle, jeunesse

498,46

483,76

         

4. Actions extérieures

4.772,59

4.167,00

- 53,20

- 129,41

- 3,2

- 4,7

100,41

dont

             

    Pays méditerranéens

751,25

408,99

         

    Pays des Balkans occidentaux

814,00

750,00

         

    PESC

35,00

35,00

         

5. Administration

5.125,55

5.125,55

- 59,07

- 59,07

4,3

4,3

53,45

dont

             

    Commission

3.346,90

3.346,90

         

    Autres institutions

1.778,65

1.778,65

         

6. Réserves

676,00

676,00

0

0

- 26,2

- 26,2

0

dont

             

    Réserve monétaire

250,00

250,00

         

    Réserve pour aides d'urgence

213,00

213,00

         

    Réserve pour garantie

213,00

213,00

         

7. Aide préadhésion

3.328,00

2.540,65

0

- 380,00

2,7

20,9

0

dont

             

    Phare (pays candidats)

1.664,00

1.520,65

         

Total général

99.009,10

95.598,53

- 1.355,14

- 2.208,40

2,1

2,0

 

dont

             

    dépenses obligatoires

42.142,63

42.214,75

- 1.200,57

- 1.200,57

1,8

1,8

 

    dépenses non obligatoires

56.866,47

53.383,78

- 154,57

- 1.007,83

2,3

2,1

 

Crédits paiements (en  % du PNB)

 

1,03

         

(1) Avant projet de budget

(2) Budget rectificatif et supplémentaire

Source : Conseil des Communautés européennes.

Le Conseil a souhaité poursuivre les efforts de rigueur budgétaire et dégager une marge qui tienne compte des incertitudes (crises bovines et ovines notamment). Au total, les crédits d'engagement atteignent 45,02 milliards d'euros. En tenant compte du volet agricole du programme SAPARD (stratégie de préadhésion des pays d'Europe orientale), les crédits s'établissent à 45,54 milliards d'euros, soit 5,29 milliards d'euros, en dessous de la ligne directrice agricole prévue pour l'exercice 2002 (50,86 milliards d'euros).

DÉPENSES AGRICOLES

(en milliards d'euros)

Rubrique

Exécution 2000

Crédits 2001

Crédits 2002

Produits végétaux

      25,81

      27,35

      27,46

Produits animaux

      9,52

      10,63

      11,84

Dépenses annexes

      1,50

      1,03

      1,12

Mesures d'accompagnement

      0,02

      -

      -

Développement rural

      4,08

      4,27

      4,59

Total

      40,97

      43,54

      45,02

Source : Conseil des Communautés européennes

Le projet de budget traduit la réforme de la politique agricole commune (PAC) selon les cinq points suivants :

la mise en place d'une discipline budgétaire stricte pour la PAC ;

Le plafond de dépenses moyennes annuelles de 40,5 milliards d'euros devra être respecté, de 2000 à 2006, pour les dépenses de marché. La ligne directrice agricole reste néanmoins un outil qu'il sera possible de réactiver ultérieurement, par exemple lors de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale.

la poursuite des dispositions adoptées lors de la réforme de 1992.

Il s'agit en effet d'un approfondissement de la réforme de la PAC de 1992, comprenant en particulier la poursuite de la baisse des prix institutionnels des grands produits agricoles (céréales, viande bovine et dorénavant le lait et les produits laitiers). Ces baisses de prix seront compensées par des augmentations progressives des aides directes, afin que le revenu des producteurs puisse être maintenu.

Néanmoins, cette compensation sera partielle. Les niveaux de baisse des prix seront plus modérés que ceux initialement prévus par les services de la Commission européenne : - 15  % au lieu de - 20  % dans le secteur des céréales, - 20  % au lieu de - 30  % dans le secteur de la viande bovine, baisse de 15  % dans le secteur du lait et des produits laitiers, cette dernière baisse étant étalée de 2000 à 2005.

L'agriculture européenne poursuit donc le mouvement amorcé en 1992 de libéralisation progressive, marquée par un transfert accentué des soutiens du marché vers les aides directes aux agriculteurs.

le développement rural

Doté de 4,5 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2002, le développement rural constitue un nouveau pilier de la PAC, intégrant de nombreuses mesures existantes (aides aux investissements, aides à l'installation des jeunes agriculteurs) mais également de nouvelles mesures, ayant un caractère novateur (soutien aux activités non agricoles, proches de l'agriculture, aides à l'amélioration du bien-être des animaux, prise en compte de nouvelles contraintes environnementales, renforcement du soutien au secteur forestier...).

Le développement rural est financé par le FEOGA-Garantie. Cette décision entérine la prise en compte d'un nouveau concept par la politique agricole commune : celui du rôle multifonctionnel de l'agriculture.

de nouveaux instruments

Un État membre peut désormais faire varier le niveau des aides directes octroyées aux agriculteurs, sur la base de un ou plusieurs critères : le montant total des aides perçues par le producteur, la prospérité de l'exploitation agricole, la prise en compte de l'emploi et de l'environnement au sein de l'exploitation. La limite globale de cette modulation est de 20  %. La France, ainsi que le Royaume-Uni et le Portugal, a mis en _uvre cette possibilité de modulation des soutiens directs depuis l'automne 2000. L'objectif de cette disposition est de rééquilibrer les soutiens directs à l'agriculture. En outre, les fonds issus de cette modulation des aides seront conservés par l'État membre et servent à renforcer le pilier développement rural, et en particulier, dans le cas de la France, les contrats territoriaux d'exploitation.

Tout État membre doit désormais s'assurer que les agriculteurs bénéficiant d'aides directes respectent les obligations environnementales, qu'elles soient générales ou spécifiques. Le cas échéant, si les exigences ne sont pas respectées, l'État membre peut réduire, voire supprimer les aides directes.

Le gouvernement français était partisan de l'introduction d'autres nouveaux instruments au sein de la PAC, en particulier le plafonnement des aides directes et leur dégressivité. Ces idées auraient pu permettre de légitimer encore davantage ces aides et également de mieux préparer le futur élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale ainsi que le prochain cycle de négociations multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Elles n'ont cependant pas reçu de soutien majoritaire de la part des autres États membres.

- le secteur viti-vinicole

La réforme de ce secteur est favorable aux pays producteurs, qui pourront bénéficier de nouveaux droits de plantation jusqu'en 2003 (13.500 hectares pour la France). Un important volet structurel d'aide à la reconversion et à la restructuration est prévu. Les mesures de soutien au marché sont modifiées, la distillation obligatoire étant supprimée, d'autres instruments de régulation du marché sont prévus notamment en cas de crise.

Le Conseil a inscrit 33,63 milliards d'euros en crédits d'engagements, soit une quasi stabilisation. Ce volume est conforme aux conclusions du Conseil européen de Berlin ainsi qu'aux perspectives financières 2000-2006.

 

RÉPARTITION DES CRÉDITS D'ENGAGEMENT DES FONDS STRUCTURELS

PAR OBJECTIF DANS LE PROJET DE BUDGET

 

(Crédits d'engagement)

 

(en millions d'euros)

 

Exécution 2000

Budget 2001

Projet de budget 2002

 
 

CE

CP

CE

CP

CE

CP

 

Objectif 1

12.704

15.485

20.832

18.745

21.329,60

18.810

 

Objectif 2

710

2.860

3.613

4.323

3.729,80

4.360

 

Objectif 3

3.373

3.094

3.575

3.205

3.646

3.360

 

Pêche

172

981

164

464

168,90

380

 

PIC

851

2.301

1.683

1.747

1.830,40

2.317

 

Assistance technique

33

185

138

230

144,30

240

 

Fonds de cohésion

2.246

1.895

2.715

2.860

2.789

2.600

 

Espace économique

0

0

0

0

0

0

 

Total

20.090

26.801

32.720

31.574

33.638

32.067

 

Perspectives financières

32.678

 

32.720

 

33.638

   
 

Source : Conseil des Communautés européennes.

 

Les objectifs prioritaires bénéficient de 29,6 milliards d'euros, tandis que les initiatives communautaires sont dotées de 1,830 milliard d'euros.

Les crédits tiennent compte de la rebudgétisation, prévue pour 2002, de 870 millions d'euros en crédits d'engagements conformément à la décision du Parlement européen et du Conseil de mai 2001 relative à l'adaptation des perspectives financières aux conditions d'exécution.

De ce total, 30,84 milliards d'euros sont destinés aux Fonds structurels, en conformité également avec le montant convenu par le Conseil européen réuni à Berlin, augmenté d'un taux forfaitaire de 2 %, représentatif de la hausse annuelle des prix, prévu par la réglementation adoptée en 1999.

Les crédits des politiques internes s'établissent à 6,44 milliards d'euros en crédits d'engagement et 5,99 milliards d'euros en crédits de paiement, soit, respectivement des augmentations de 3,5  % et 2,4  %.

crédits des politiques internes

(en millions d'euros)

 
 

Budget 2001

Projet de Budget 2002

 

Crédits d'engagement

Crédits de paiement

Crédits d'engagement

Crédits de paiement

Actions agricoles

55

109

52

55

Action régionales

15

15

15

15

Transport

25

21

24

24

Pêche

61

56

63

57

Education, formation

491

428

499

484

Culture et audiovisuel

120

113

114

116

Information

103

105

102

93

Social

148

140

149

138

Energie

34

33

32

33

Contrôle nucléaire

18

17

18

18

Environnement

116

143

196

141

Consommateurs

23

20

23

20

Reconstruction

1

1

1

1

Marché intérieur

159

160

163

151

Industrie

pm

pm

0

62

Emploi et innovation

127

128

104

122

Statistiques

33

31

34

31

Réseaux

665

608

677

598

Justice

94

112

123

129

Lutte contre la fraude

5

5

6

5

Recherche

3.920

3.610

4.055

3.700

Total

6.232

5.855

6.447

5.992,5

Perspectives financières

6.272

 

6.558

 

Source : Conseil des Communautés européennes.

 

L'essentiel des politiques internes finance la recherche et les réseaux transeuropéens. Ces deux programmes représentent 73,5 % des crédits. Le solde est réparti en une quarantaine de programmes.

On rappellera que les perspectives financières 2000-2006 prennent en compte l'accroissement des compétences communautaires. La dotation retenue pour le budget 2002 conserve en outre une marge suffisante sous le plafond des perspectives précitées, ce qui autorise une légère progression des paiements.

Marge sous plafond des politiques internes

(en millions d'euros courants)

 

Exécution 1999

Exécution 2000

Budget 2001

Projet de budget 2002

Total politiques internes

5.734

4.332

6.008

5.361

6.232

5.855

6.447

5.993

Marge sous plafond

652

 

23

 

40

 

111

 

dont Recherche

3.337

2.446

3.820

3.404

3.920

3.610

4.055

3.700

dont Réseaux

580

445

663

508

665

608

677

598

Source : Conseil des Communautés européennes.

S'agissant de la recherche, les crédits pour 2002 correspondent à la dernière année du cinquième programme-cadre de recherche et développement (PCRD). Le montant des crédits d'engagement consacrés à la recherche en 2002 (+ 135 millions d'euros) connaît une progression de 3,4 % par rapport à 2001. Cette dotation est conforme au profil retenu dans la décision cadre. S'agissant de la dernière année de ce programme, le Conseil a approuvé l'avant-projet de la Commission, de façon à faciliter le déroulement des projets. Les crédits de paiement du PCRD sont en augmentation de 2,5 % par rapport au budget 2001.

Ces dotations financeront les actions prévues dans le cadre du cinquième programme-cadre, selon la répartition fixée pour les différents programmes spécifiques. En réponse à certaines critiques émises sur le bilan du quatrième PCRD, les actions spécifiques proposées par la Commission sur la période 1999-2002 témoignent d'un souci de concentration et de rationalisation des interventions. Les principaux volets d'activité sont ainsi regroupés dans quatre programmes thématiques (qualité de la vie et gestion du vivant, société de l'information conviviale, croissance et compétitivité durables, énergie et environnement) et trois programmes horizontaux (affirmer le rôle international de la recherche communautaire, promouvoir l'innovation et encourager la participation des PME, améliorer le potentiel humain de recherche et la base de connaissances socio-économiques).

Les crédits des réseaux transeuropéens sont en quasi stabilisation, mais le montant de la dotation n'est guère significatif. Trop de projets ne connaissent pas le moindre commencement d'exécution, dans la mesure où leurs financements doivent avoir une triple origine : budget communautaire, prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) et apports de capitaux privés. Or, les investisseurs privés hésitent à s'engager dans des projets dont la rentabilité est inférieure à 8%. De ce fait, la BEI, pourtant autorisée à émettre des prêts à hauteur de 250 % de ses fonds propres, n'en a émis qu'à hauteur de 180 %. Alors que les réseaux transeuropéens pourraient jouer un rôle de soutien à la croissance, les mécanismes communautaires induisent un effet contraire. L'exécution des crédits en 2000 montre un taux de consommation de 76 %, surtout grâce à la mise en place du TGV Est et de son prolongement sur territoire allemand.

Votre Rapporteur spécial insistera par ailleurs sur l'importance du programme spatial européen GALILEO. Doté pour les études initiales de 40 millions d'euros inclus dans le PCRD, ce programme est crucial, tant du point de vue stratégique que du point de vue économique. Les services de navigation, de positionnement et de synchronisation par satellite font maintenant partie de la vie quotidienne des citoyens dans de nombreux domaines, directement et indirectement. Ces services joueront un rôle clé dans les futurs systèmes de transports, où ils permettront d'accroître la sécurité routière, de rationaliser l'écoulement de la circulation, de réduire les embouteillages et de promouvoir des solutions multimodales. Le programme GALILEO fournira des services améliorés et de nouvelles options aux utilisateurs partout dans le monde, et il étendra le marché mondial de la navigation par satellite grâce à sa compatibilité intégrale avec d'autres systèmes en place, dont le système GPS (système mondial de radiorepérage) des États-Unis et le système GLONASS (système mondial de navigation par satellite) de la Russie.

GALILEO est avant tout l'affirmation de l'indépendance de l'Europe en matière spatiale, notamment vis-à-vis des États-Unis. Sa mise en place renforce la capacité politique de l'Union européenne et lui permet de franchir un saut technologique.

La deuxième étape du programme sera dotée de 300 millions d'euros, à raison de 150 millions d'euros par le budget communautaire et 150 millions d'euros par l'Agence spatiale européenne. En raison de cette participation paritaire, le dossier connaît quelques retards, car les deux entités souhaitent disposer de la maîtrise des programmes, la première au nom de sa légitimité politique, la seconde au nom de sa capacité technique. Ce conflit devra impérativement être réglé au plus tard par le Conseil des ministres des transports, en décembre 2001.

Plus problématique est le type de relations que le programme entretiendra avec les entreprises privées. Ce point demeure en suspens. En revanche, il est acquis que l'ensemble des États européens approuvent ce programme. Des négociations sont déjà en cours avec les Etats-Unis pour la compatibilité avec le système GPS.

Pour leur part, les crédits des actions extérieures s'établissent ainsi :

crédits des actions extérieures

(en millions d'euros)

 

Budget 2001

Projet de Budget 2002

 

CE

CP

CE

CP

Aide humanitaire

455

400

433,80

377

Aide alimentaire

473

473

473

473

Coopération PVD Asie

446

370

431,10

345,60

Coopération PVD

336,30

252

304

250

Coopération Afrique du Sud

122

135

125

130,10

Méditerranée

896,30

459,40

852

494,70

BERD

0

7,4

0

8,40

Europe orientale

469,30

463,10

467,90

465

Balkans

839,0

490,50

814

750

Autres actions de coopération

388,50

380

376

380,80

Démocratie et droits de l'Homme

103

82,80

95

81

Accords de pêche

270,30

272,30

269,70

275,50

Volet externe des politiques communautaires

74,90

87,50

81,40

85,40

PESC

36

35

35

35

Malte Chypre Turquie

19

13

21

20,3

Total rubrique

4.928,7

3.921

4772,6

4.167

Plafond

   

4.873

 

Marge

   

100,4

 

Source : Conseil des Communautés européennes.

Le vote en première lecture par le Conseil des crédits du chapitre « coopération avec les pays des Balkans occidentaux » reflète l'adoption du programme en direction des pays de l'ex-Yougoslavie et l'exécution des crédits antérieurement accordés en 2000 et 2001. Les crédits d'engagement s'élèvent à un total de 814 millions d'euros, soit une diminution de 14 millions d'euros par rapport à la proposition de la Commission, et les crédits de paiement à 750 millions d'euros.

Le Conseil a réduit les montants proposés par la Commission sur un nombre limité de lignes budgétaires, ce qui s'est traduit par des diminutions de faible ampleur réparties géographiquement, afin de financer la priorité accordée au respect des programmes en direction des pays de l'ex-Yougoslavie. Il a également constitué une marge de 100 millions d'euros sous le plafond de la rubrique 4 pour permettre au Parlement européen de fixer ses propres priorités.

Les chapitres suivants ont été affectés par une baisse de crédits par rapport à l'avant-projet de budget :

En revanche, les montants des chapitres suivants restent inchangés : aide alimentaire (434 millions d'euros en engagements), aide humanitaire (473 millions d'euros), coopération avec les pays d'Afrique australe (125 millions d'euros), coopération avec les pays tiers méditerranéens (45 millions d'euros), démocratie et droits de l'homme (95 millions d'euros), accords internationaux en matière de pêche (273 millions d'euros), politique étrangère et de sécurité commune (35 millions d'euros).

Le Conseil a établi les crédits d'engagement à 3,12 milliards d'euros en crédits d'engagement.

perspectives financières pour les dépenses de préadhésion

(en millions d'euros)

 
 

    Programmes

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

    SAPARD (1)

520

520

520

520

520

520

520

    ISPA (2)

1.040

1.040

1.040

1.040

1.040

1.040

1.040

    PHARE (3)

1.560

1.560

1.560

1.560

1.560

1.560

1.560

Total

3.120

3.120

3.120

3.120

3.120

3.120

3.120

Source : Conseil des Communautés européennes.

1) Soutien agricole de préadhésion au développement rural

2) Instrument structurel de préadhésion

3) Aide institutionnelle de préadhésion

 

Les crédits d'engagement correspondent au plafond des perspectives financières, soit un total de 3,1 milliards d'euros. S'agissant de dépenses prioritaires, le Conseil et le Parlement n'ont pas souhaité remettre en cause la fixation de ces crédits au niveau du plafond de la rubrique.

Le projet de budget pour 2002 traduit la priorité que constitue l'élargissement par une augmentation importante des crédits de paiement (+ 20 %) relatifs aux aides de préadhésion. En ce qui concerne les crédits pour paiements, le Conseil a décidé de ramener l'évolution proposée par la Commission vers une position cohérente avec le rythme d'adoption des programmes et les données techniques relatives à l'exécution de ces programmes en 2000 et en 2001. En effet, les données communiquées par la Commission sur ces exécutions montrent que les augmentations qu'elle propose ne sont pas cohérentes avec le décaissement des crédits de paiement 2001 des programmes SAPARD et ISPA, pour lesquels les conditions techniques préalables à tout décaissement ne sont pas encore réunies.

La mise en _uvre des programmes ISPA et SAPARD rencontre en effet des difficultés : le retard d'exécution actuel est lié aux difficultés des pays bénéficiaires à mettre en place et à faire valider le circuit de gestion nécessaire à l'application des programmes. À titre d'exemple, seules la Bulgarie et l'Estonie ont obtenu l'accréditation de leurs agences de gestion SAPARD, étape préalable à tout paiement. En ce qui concerne ISPA, les premiers comités de suivi, réunis entre avril et juin 2001, ont insisté sur les normes à respecter dans le montage des projets proposés au financement.

Pour ce qui concerne les dépenses institutionnelles, la Commission et le Conseil se sont accordés sur un montant global de 5,13 milliards d'euros, soit 4,7 % de plus qu'en 2001. 239 postes seraient créés pour la Commission.

évolution des dépenses institutionnelles

(en millions d'euros-crédits de paiement)

 
   

Effectifs 2001

Budget 2001

Projet de budget 2002

Évolution 2001-2002

(en  %)

 

    Partie A (hors pension)

0

2.598,90

2.668,60

+ 2,70

 

    Pensions (toutes institutions)

0

618,30

688,10

+ 11,30

 

    Total de la Commission

21.479

3.217,20

3.356,67

4

 

    Parlement européen

4.161

987,80

1.035

5

 

    Conseil

2.652

367,20

401,70

9

 

    Cour de justice

1.050

141,90

146,50

3

 

    Cour des comptes

552

73,40

76,60

4

 

    CES

519

78

78,20

0

 

    CDR

234

34,90

36,50

4

 

    Médiateur

12

3,90

3,90

0

 

Total des autres institutions

9.180

1.687,10

1.778,33

5

 

Total

30.659

4.904,30

5.135

4,70

 

    Perspectives financières

 

4.939

5.179

 
 

    Marge sous plafond

 

35

44

 
 

Source : Conseil des Communautés européennes.

 

La couverture en recettes du projet de budget 2002 est prévue comme suit :

 

répartition des recettes

(en millions d'euros)

 

Origine de la recette

Projet 2001

Projet 2002

Variation en %

% de chaque ressource

 

Prélèvements agricoles

1.180

1.121,70

- 5

1,5

 

Cotisations sucre -isoglucose

1.006,30

770,90

- 23,5 

0,6

 

Droits de douane

13.657,50

15.765,90

15,4

15,8

 

Ressources propres TVA

33.467,19

23.593,86

- 29,6

23,7

 

Ressources propres fondées sur le PNB

43.245,46

57.977,55

34

58,4

 

Excédent disponible

1.626

0

-

-

 

Recettes diverses

0

0

-

-

 

Total

90.972,07

99.229,91

4,2

100

 
 

Source : Conseil des Communautés européennes.

On rappellera qu'en raison de la réforme du système des ressources propres, la part relative des différentes ressources dans le financement du budget communautaire va évoluer :

La nouvelle décision ressources propres entrera en vigueur après sa ratification par l'ensemble des Parlements nationaux et prendra fin au 1er janvier 2002.

Le taux d'utilisation des crédits disponibles s'est élevé à 82,3 % pour les crédits d'engagement et 90 % pour les crédits de paiement. Le solde excédentaire de l'exercice 2000 s'est établi à 11.619 millions d'euros.

Le trait marquant de l'exécution 2000 est la très forte sous-consommation des crédits prévus sous la rubrique 2 du budget communautaire (fonds structurels) : le taux d'utilisation des crédits n'atteint que 80 % et explique plus de la moitié du solde de l'exercice. Cette sous-consommation est principalement due au retard pris pour la mise en _uvre des programmes en début de période de programmation. Les autres rubriques connaissent des taux de consommation en progression par rapport aux années antérieures. C'est notamment le cas de la rubrique 4, compte tenu des moyens dégagés en fin d'année en faveur des Balkans.

Une partie importante du report de solde (28 %) provient du surplus de recettes constaté en fin d'exercice, en raison de rentrées fiscales plus dynamiques que prévues initialement (révision à la hausse des droits de douanes, de l'assiette TVA, ou du PNB communautaire), ainsi que de recettes diverses supérieures aux prévisions initiales. Le solde excédentaire pour 2000 a été restitué aux États membres (budget rectificatif et supplémentaire 3/2001) : il a été reporté en partie « recettes » du budget pour 2001, et a permis ainsi de diminuer l'appel à contribution pour les États membres au titre du budget 2001.

Son impact sur la contribution française, qui aurait dû être de
- 1,9 milliards d'euros, soit 16,4 % (part de la France dans le PNB communautaire en 2001) du solde, est cependant sensiblement réduit par :

Au total, la prévision d'exécution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes pour 2000 s'établit à 96,4 milliards de francs, soit une réduction de 3,1 milliards de francs.

La question doit être posée alors de savoir si le remboursement des excédents budgétaires européens aux États membres est la meilleure politique possible, dans une situation où les incertitudes économiques devraient appeler une politique budgétaire contracyclique. Elle sera réexaminée dans la troisième partie du rapport.

II.- LA FRANCE ET LES DÉPENSES COMMUNAUTAIRES

L'évaluation du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est inscrite à l'article 26 de la première partie du projet de loi de finances pour 2002.

Cette inscription résulte d'un engagement que le Gouvernement de Pierre Bérégovoy avait pris devant l'Assemblée nationale, lors de la discussion en première lecture d'une proposition de loi organique modifiant l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Cette proposition, dont l'initiative revenait sous la neuvième législature à MM. Edmond Alphandéry et Jean Le Garrec, prévoyait que le projet de loi de finances de l'année « évalue le montant de la participation de la France » au budget général de la Communauté européenne et qu'il en « autorise » le versement. Elle faisait également obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement un rapport justifiant ce montant et contenant une description du projet de budget général des Communautés.

Cette proposition n'a pas abouti. De ce fait, l'inscription du prélèvement dans un article du projet de loi de finances résulte pour l'instant d'une décision du Gouvernement. On ne peut que se féliciter de voir tenu un engagement pris devant l'Assemblée nationale. La publication du jaune (relatif aux relations financières avec l'Union européenne) à une date qui précède le débat budgétaire, complète cet engagement, même s'il ne s'agit pas juridiquement d'une solution satisfaisante.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances conforte, à un niveau quasi-constitutionnel cette pratique, puisqu'il définit les dotations budgétaires au profit des communautés européennes comme prélèvement sur les recettes de l'État (article 6), en prévoit la définition, l'évolution et l'affectation "de façon précise et distincte", et dispose que la première partie de la loi de finances doit évaluer chacun de ces prélèvements (article 34, I, 4°). Ce texte organique donne donc un fondement juridique à la pratique actuelle.

L'évolution du prélèvement sur recettes montre une progression constante bien qu'irrégulière.

PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

(en milliards d'euros)

Exercices

Versement effectués

Recettes fiscales brutes

% des recettes fiscales

Part de la France dans le budget CE

(en  %)

 

    1997

13,3

256,46

5,22

17,5

    1998

13,9

269,7

5,17

17

    1999

13,9

288,8

5,02

17,2

    2000

14,6

296,2

5,25

17,1

    2001

14,7 (1)

305,2 (2)

6,10

16,8

    2002 (3)

16,8

313,1

5,4

17,3

(1) prévisions d'exécution.

(2) estimation.

(3) projet de loi de finances pour 2002.

De 1997 à 2001, les versements sont passés de 5,22 % à 6,10 % des recettes fiscales. L'appel de versement de 1999 a été moindre que prévu, en raison de la budgétisation du solde de 1998, qui a diminué les appels de ressources propres. La part de la France dans le budget communautaire avoisine 17 % depuis près de dix ans.

Bien que l'écart entre prévision et exécution ait été réduit depuis 1997, les aléas économiques pèsent directement sur le rendement des ressources propres. On rappellera que les deux principales ressources (TVA et PNB) sont régularisées en décembre de l'exercice suivant, leur produit étant fonction d'une activité économique qui a nécessairement différé des prévisions.

Le prélèvement sur recettes est évalué à 16,87 milliards d'euros, soit une augmentation de 11,2 % par rapport au prélèvement inscrit dans la loi de finances pour 2001. Cette augmentation est d'abord due à la croissance que connaît le budget communautaire : après un doublement au cours de la dernière décennie, les perspectives financières définies en 1999 à Berlin prévoient une hausse de 16 % en termes réels du plafond des crédits de paiement sur la période 2000-2006. Pour 2002, le projet de budget adopté par le Conseil en première lecture s'établit à 95,6 milliards d'euros, soit une progression de 3,4 % par rapport au budget initialement voté pour 2001 (+ 2 % par rapport au budget tel que modifié par les budgets rectificatifs et supplémentaires intervenus en 2001).

L'augmentation de la contribution française s'explique surtout par l'entrée en vigueur, à titre rétroactif, de la nouvelle décision sur les ressources propres adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000 conformément aux accords de Berlin, et qui devrait être approuvée par chacun des Parlements nationaux d'ici la fin de l'année 2001. La ressource PNB s'accroît en effet de 34 %, ce qui entraîne mécaniquement une hausse d'environ 1,52 milliard d'euros de la contribution française. Cet aménagement des modalités de calcul des contributions des États membres, qui prendra effet au 1er janvier 2002, se traduit par une hausse du taux de la contribution de la France au budget communautaire, compte tenu d'un ajustement de 635 millions d'euros au titre du report de solde de l'exercice 2001.

Le montant du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes en 2002 traduit donc budgétairement l'accord de Berlin pour la période 2000-2006.

Cette part avoisine 17 % depuis 1998 :

Il faut, par ailleurs, noter que la comptabilité publique fait apparaître aussi parmi les produits reçus :

· les versements communautaires au titre de la régularisation annuelle des versements en matière de TVA, du PNB et du forfait douanier de Monaco ;

· les contributions exceptionnelles des Communautés ;

· les gains de change ;

· les subventions diverses.

Ces recettes ne sont pas toutes versées au budget de l'État. Dans la pratique, les seules qui reviennent directement au budget sont celles qui proviennent du FEDER et des remboursements au titre de la régularisation en matière de TVA. Les recettes provenant du FSE, du FEOGA-Orientation et une partie des versements du FEDER sont rattachées, par voie de fonds de concours, aux budgets des ministères concernés ou versées en compte de dépôt au Trésor pour le FEOGA ou le FEDER. Enfin, une partie des produits peut être versée directement aux bénéficiaires de l'aide communautaire, soit par le réseau des comptables du Trésor, soit par le circuit bancaire.

La structure des dépenses effectuées par les Communautés en France est très différente de la structure moyenne des dépenses réalisées dans les autres États membres. La part représentative des interventions au titre du FEOGA-Garantie est nettement plus importante. En revanche, les dépenses structurelles sont établies à un plus faible niveau. On notera qu'au total, la France, qui est le deuxième contributeur au budget communautaire, en demeure un des principaux bénéficiaires.

La France bénéficie, sur les dépenses agricoles relevant du FEOGA-Garantie, de versements communautaires supérieurs à son taux de contribution au budget communautaire. Son taux de paiement atteint en effet 22,2 %, alors qu'elle contribue à hauteur de 16,7 % au budget communautaire. Les versements de la Communauté laissaient apparaître de 1997 à 2000 une progression significative, principalement due à la montée en charge des aides compensatoires prévues par la réforme de la politique agricole commune. En 1998, la dotation a diminué en raison de la stabilisation des dépenses agricoles, de la réforme de la politique agricole commune et de l'absence de crise majeure sur les marchés.

Les dépenses de l'exercice 2000 enregistrent une hausse de 2,3  % par rapport à l'exercice 1999. Cette hausse s'explique essentiellement par le nouveau périmètre de la rubrique agricole qui inclut en particulier les dépenses de développement rural ainsi que les mesures vétérinaires et phytosanitaires. Si l'on excepte les dépenses de développement rural, les dépenses de marché ont diminué de 8,3 % par rapport à 1999. Cette diminution s'explique par le fait que les conséquences de la réforme de la PAC de 1999 sur l'exercice 2000 se sont avérées limitées. En effet, l'augmentation des aides directes en 2000 n'a été assurée qu'à partir de l'exercice 2001, compte tenu du décalage entre la date de clôture de l'exercice du FEOGA-garantie et de celle du début des paiements des aides directes. Par ailleurs, la suppression de l'avance accordée sur l'aide aux produits oléagineux et l'alignement de son paiement sur les autres aides compensatoires à la surface a induit une économie de gestion sur l'exercice 2000 de l'ordre de 1,25 milliard d'euros.

En l'absence de crise majeure sur les marchés agricoles, l'exercice 2000 a ainsi constitué une année de transition, confirmant l'effort de stabilisation de la dépense agricole amorcé en 1997.

Le taux de paiement dont la France a bénéficié en 2000 (22,2%) est en diminution par rapport à 1999 (23,6 %). Cette diminution en volume (336 millions d'euros) s'explique en grande partie par le report de l'impact budgétaire de la réforme de la politique agricole sur le budget 2001. En pourcentage, les dotations au profit de la France sur les seules dépenses de marché sont toutefois restées stables en 2000 (23,5 %). Par ailleurs, le retard pris dans la mise en _uvre du programme de développement rural en 2000 a limité à 11,3 % les dotations sur le second pilier de la PAC.

ÉVOLUTION DES VERSEMENTS AGRICOLES AU PROFIT DE LA FRANCE

(en millions d'euros)

FEOGA-Garantie

1997

1998

1999

2000

Paiements totaux

40.423,1

38.748,1

39.540,8

40.436

Paiements en France

9.128,0

9.007,2

9.348,3

8.982,2

Taux de retour pour la France

22,6

23,2

23,6

22,2

Source : ministère de l'Agriculture.

On relèvera que les aides au titre de la politique agricole commune sont versées par les États et remboursées par le budget communautaire avec un décalage de deux mois. Leur concentration en fin d'année oblige la France à contracter un emprunt en octobre pour assurer leur préfinancement. Les frais financiers, à la charge de notre pays, se sont élevés à 200 millions de francs pour l'année 2000. 90 % environ des crédits communautaires sont versés directement aux organismes d'intervention, sans transiter par le budget de l'État.

    Produits

Total CE

France

% en 2000

% en 1999

    Culture arables

16.663,1

5.121,4

30,7

31,8

    Sucre

1.910,2

552,6

28,9

28,7

    Huile d'Olive

2.210,3

3,6

0,2

0,3

    Fourrages séchés et légumes secs

381,3

82,9

21,7

23,3

    Plantes textiles et vers à soie

991,4

40,3

4,1

3,7

    Fruits et légumes

1.551,3

238,1

15,3

15,6

    Secteur viti-vinicole

765,5

201,5

26,3

23,3

    Tabac

987,7

79,7

8,1

7,4

    Autres secteurs végétaux

350

31,1

8,9

9,3

    Total secteur végétal

    25.810,6

    6.351,2

    24,6

    25,7

    Lait et produits laitiers

2.544,3

724,5

28,4

30,8

    Viande bovine

4.539,6

1.069,2

23,5

23,9

    Viandes ovine et caprine

1.735,6

170,8

9,8

10,0

    Viande porcine, _ufs et volailles

435,2

119,5

27,4

29,4

    Autres actions produits animaux

11,7

1,5

12,8

14,0

    Pêche

9,4

3,9

41,5

30,8

    Total secteur animal

9.275,7

2.089,4

22,5

23,2

    Dépenses annexes

1.172,9

67,5

5,7

12,3

    Mesures d'accompagnement

-

-

-

6,9

    Total des dépenses de marché (sous-plafond 1 a)

36.259,2

8.508,1

23,5

23,6

    Développement rural (sous-plafond (1 n)

4.176,4

474,1

11,3

-

    Total général du FEOGA-Garantie

40.435,40.

8.982,2

22,2

23,6

Source : Conseil des Communautés européennes

Les versements à la France au titre des fonds structurels sont par nature faibles puisqu'il s'agit de la mise en _uvre d'une politique visant à réduire les écarts de développement et aider les régions défavorisées. Les perspectives financières arrêtées à Édimbourg s'étaient traduites par un renforcement des crédits en faveur des actions structurelles et une concentration accrue des interventions communautaires en faveur des régions moins favorisées, notamment, des États du Sud, à travers la création du fonds de cohésion.

Ceci a entraîné une baisse des versements communautaires au titre de la politique structurelle au cours de la période 1993-1999. Toutefois, le maintien de notre part relative sur les objectifs à caractère agricole (adaptation des structures agricoles et développement des zones rurales) et la progression de celle concernant les régions de reconversion industrielle, ainsi que notre part des dépenses de lutte contre le chômage a permis de limiter cette diminution. Ainsi, les versements communautaires en faveur de la France par le biais des fonds structurels représentent en moyenne 9,8 % du total des dépenses structurelles sur la période 1994-1999.

Le nouvel effort de concentration de l'aide, tel que prévu par la réforme des fonds structurels (dans la perspective de l'élargissement), se traduira par une diminution de la part de la France. Toutefois, les dotations resteront importantes en valeur absolue, en raison de la progression de l'enveloppe totale des fonds structurels de 6,5 % par rapport aux perspectives pluriannuelles de 1993 à 1999. La France devrait recevoir 8 % des crédits communautaires au titre de la politique structurelle entre 2000 et 2006.

ÉVOLUTION DES VERSEMENTS AU TITRE DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE

AU PROFIT DE LA FRANCE (1989-1999))

(en millions d'euros)

Objectifs

1989-1993

1994-1999

Versements à la France

Part relative de la France

dans la CE

(en %)

Versements à la France

Part relative de la France

dans la CE

(en %)

Objectif 1 : Régions en retard de développement

1.082

2,4

2.190

2,3

Objectif 2 : Régions de reconversion industrielle

1.495

18,3

3.769

24,5

Objectifs 3/4 : Lutte contre le chômage

1.809

20,5

3.203

21,1

Objectif 5 a : Structures agricoles

1.400

33,7

1.936

31,5

Objectif 5 b : Zones de développement rural

1.170

36,8

2.236

32,6

Total

7.409

10,2

14.939

9,8

Source : Commission des Communautés européennes

Pour la nouvelle génération de programmes 2000-2006, la répartition des crédits repose sur un périmètre d'intervention des fonds structurels modifié. La comparaison avec la période précédente doit, en conséquence, intégrer l'allongement d'un an de la période de programmation, désormais établie sur sept ans ainsi que la nouvelle structuration des objectifs.

Les sommes versées à la France au cours de la période 2000-2006 devraient atteindre 15,66 milliards d'euros ainsi répartis :

RÉPARTITION DES FONDS POUR 2000-2006 EN FAVEUR DE LA FRANCE

(en millions d'euros)

 

Versements
à la France

Part relative de la France dans CE
(en %)

Objectif 1

   

    Régions en retard de développement

3.254

2,5

    Sortie de l'objectif 1

551

6,5

Objectif 2

   

    Régions de reconversion économique

5.437

27,5

    Sortie de l'objectif 2

613

22,5

Objectif 3

   

    Éducation, formation, emploi

4.540

18,9

IFOP

   

    Pêche, hors objectif 1

225

20,3

PIC

   

    Programmes d'initiative communautaire

1.046

    10

Total

15.666

8,08

Source : Commissions.

La notion de solde net de la France n'est pas toujours opportune. Comment affecter les recettes douanières communes ou évaluer les retombées nationales des grands réseaux ? L'évaluation la plus courante concerne le solde net budgétaire tel qu'établi par la Cour des Comptes des Communautés européennes. Les résultats présentés par la Cour des Comptes relatifs aux paiements effectués dans les différents pays ne sont qu'indicatifs et partiels, car les paiements pris en compte ne concernent, suivant les années, que 86 à 92 % du total des dotations budgétaires de la période considérée. Ainsi, ne sont pas inclus l'ensemble des versements au titre de la politique de la recherche ou d'autres politiques internes. Par ailleurs, certaines dépenses au titre des politiques externes ou du fonctionnement administratif de l'Union européenne ne se prêtent pas à une répartition par État membre.

L'évolution de ces indicateurs sur les dernières années est retracée dans les tableaux ci-dessous :

ÉVOLUTION DU SOLDE BUDGÉTAIRE FRANÇAIS

(en millions d'euros)

 

1996

1997

1998

1999

Ressource effective versée

12.411

13.185,9

13.584,2

13.994

Paiements à la France

11.951

12.200,9

11.865,9

12.830

Solde

- 460

- 985

- 1.718,3

- 1.164

Source : rapports annuels de la Cour des comptes des Communautés.

La France est un pays structurellement contributeur net, le niveau du solde français oscillant entre - 0,5 et 2,5 milliards d'euros. En 1999, notre solde s'est établi à -1,164 milliard d'euros, ce qui place la France au septième rang des contributeurs nets, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Belgique et la Suède. À titre de comparaison, la France se plaçait au sixième rang des contributeurs nets en 1997 et au septième rang en 1996. La France se place au deuxième rang des contributeurs en volume, puisqu'elle finance 17 % du budget communautaire, derrière l'Allemagne, qui finance 25,5 % du budget communautaire et occupe également la deuxième position des bénéficiaires, en recevant 16,9 % de l'ensemble des crédits communautaires.

SOLDE BUDGÉTAIRE PAR ÉTAT MEMBRE

(en millions d'euros)

 

Solde 1996

Solde 1997

Solde 1998

Recettes 1999

Dépenses 1999

Solde 1999

Belgique

- 746,2

- 990

- 1.427,5

3.196,0

3,9 %

1.920,5

2,4 %

2,5 %

- 1.275,5

Danemark

- 193,4

24

-192,3

1.656,3

2 %

1.511,7

1,9 %

2 %

- 144,6

Allemagne

- 10.894,4

- 11.228,1

- 10.465,7

21.069

25,5 %

9.710

12,1 %

12,8 %

- 11.359

Grèce

3.932,7

4.194

4.566,3

1.350,8

    1,6 %

4.991,7

6,2 %

6,6 %

3.640,9

Espagne

5.972,2

5.850,0

6.482,6

6.231,3

    7,6 %

12.887,4

    16,0 %

17,0 %

6.656,1

France

- 459,8

- 985

- 1.718,3

13.994,1

17 %

12.829,7

16 %

16,9 %

- 1.164,4

Irlande

2.260,3

2.623

2.134,8

1.059,6

1,3 %

2.882,2

3,6 %

3,8

1.822,6

Italie

- 1.402,3

-323

- 2.110,6

10.765,6

13 %

9.013,9

11,2 %

11,9 %

- 1.751,7

Luxembourg

- 79,3

- 64

- 133,7

194,1

0,2 %

80,1

0,1 %

0,1 %

- 114

Pays-Bas

- 2.446,8

- 2.348

3.046,6

5.091,5

6,2 %

1.735,5

2,2 %

2,3 %

- 3.358

Autriche

- 272,2

- 792

- 822,4

2.053,6

2,5 %

1.217,6

1,5 %

1,6 %

- 836

Portugal

2.774,3

2.612

2.824,4

1.227,7

1,5 %

3.905,1

4,9 %

5,2 %

2.677,4

Finlande

27,1

- 4

- 228,6

1.210,8

1,5 %

900,7

1,1 %

1,2 %

- 310,1

Suède

- 752,5

- 1.227

- 1.122,5

2.348,9

2,8 %

1.122

1,4 %

1,5 %

- 1.226,9

Royaume-Uni

- 2.276

- 1.833

- 5.659

11.083,4

13,4 %

5.793,4

7,2 %

7,6 %

- 5.290

Dépenses non réparties

         

9.810

12,2 %

7,9 %

 

Total

     

82.532,7

100 %

80.309,5

100 %

100 %

 

Source : Cour des comptes des Communautés européennes.

III.- UNE MISE EN PLACE DE L'EURO DANS UN CONTEXTE
MAL MAITRISÉ

La phase finale de mise en place de l'euro concerne tant les administrations publiques que le secteur privé. La préparation des administrations nationales est satisfaisante, tandis que les administrations locales s'adaptent à un rythme plus lent. La préparation des petites et moyennes entreprises est encore insuffisante. Un certain nombre d'entre elles sont encore insuffisamment conscientes des coûts et des échéances. La sensibilisation des particuliers a nettement progressé, mais elle demeure également insuffisante. Les efforts de communication ont été intensifiés. Le système européen des banques centrales (SEBC) a mis en place sa propre campagne de communication qui complète les campagnes nationales. La Communauté européenne contribue aux campagnes de communication des États membres, à hauteur de 28 millions d'euros.

La production des pièces et des billets en euros s'accomplit dans les délais prévus : à la fin du mois d'août, 11 milliards de billets et 446 milliards de pièces avaient été produites. Les dispositifs de diffusion des pièces et des billets sont en place. Les opérations de préalimentation ont déjà commencé dans certains États. L'adaptation des distributeurs automatiques de billets permettra une transition très rapide. Les particuliers pourront se procurer des pièces dès le 14 décembre dans certains États (notamment en France).

Les principales sources d'inquiétude à l'heure actuelle concernent le transport des pièces et billets (plusieurs États ont élaboré à cette fin des plans de sécurité exceptionnels impliquant l'armée), le stockage des pièces et les risques de pénuries de petites coupures au début de l'année 2002. Un dispositif d'échange d'information entre les États membres, le SEBC et la Commission, pour la période d'introduction des pièces et des billets, est actuellement en cours de constitution.

Les États membres et les institutions communautaires se doivent d'être attentifs à l'évolution des prix à l'occasion de la conversion des prix en euros, car le public est très préoccupé par cette question. Des plaintes ont déjà été déposées dans certains États contre des hausses de prix constatées. Les États se sont engagés à convertir les tarifs publics soit de manière totalement neutre, soit dans un sens favorable aux usagers.

Le ministère de l'Économie et des Finances considère que la préparation des administrations à l'euro progresse de façon satisfaisante, conformément aux échéanciers fixés. Si les efforts actuels, en particulier dans les domaines de la formation, de l'informatique et des marchés publics, sont poursuivis activement jusqu'à la fin de l'année par tous les ministères, l'État sera prêt à temps pour le passage complet à l'euro au 1er janvier 2002. D'ores et déjà, les administrations publiques françaises, avec notamment la conclusion en euros des marchés publics de l'État depuis juillet 2000 et le passage de la paie des fonctionnaires en euro dès juillet 2001, font preuve d'une assiduité reconnue au niveau communautaire..

· Acceptation des moyens de paiement en euros

Depuis le 1er janvier 1999, les administrations d'État et les organismes de sécurité sociale se doivent d'accepter les moyens de paiement en euros (chèques euro, paiement par carte bancaire ...). Dans le cadre du développement de l'utilisation de l'euro en 2001, il a été rappelé à l'ensemble des ministères que toutes les administrations de l'État devaient accepter et encourager les paiements en euros et émettre de tels paiements lorsque les interlocuteurs en expriment la demande.

· Formation des agents de l'État à l'euro

Le plan d'action interministériel destiné à assurer d'ici la fin de l'année 2001 une formation à l'euro de chaque agent de l'État, à raison d'au moins une demi-journée, est mis en _uvre dans chaque ministère. Son application est suivie au niveau de chaque comité départemental. Pour la réalisation de ce plan d'action, environ 10.000 éducateurs ont été formés ou sont en cours de formation. Une convention a été signée avec le Centre national de formation des personnels territoriaux pour étendre la formation euro aux agents des collectivités locales.

· Informatique

Le plan d'action informatique couvre l'adaptation à l'euro de 950 systèmes d'information dans tous les ministères. Un suivi mensuel de la réalisation de ce plan d'action est mis en _uvre par la mission euro. À la fin de juin 2001, le taux moyen d'engagement des charges, qui mesure le taux de réalisation du plan d'action informatique atteignait 62  %, au lieu de 54  % un mois auparavant. Ce taux de réalisation permet d'envisager que le chantier informatique soit achevé avant la fin de l'année 2001.

· Textes réglementaires concernant l'euro

La plupart des décrets et arrêtés fixant de nouveaux seuils et montants arrondis en euros applicables au 1er janvier 2002, a été publié au Journal officiel. Deux décrets ont été publiés au début du mois de février (130 seuils nouveaux) et un arrêté (300 seuils) est en cours de rédaction.

Les arrondis techniques auxquels l'État procède ainsi pour certains seuils et montants législatifs et réglementaires n'ont pas théoriquement pour objet d'augmenter les recettes budgétaires. Il s'agit d'assurer la lisibilité nécessaire de ces seuils et montants exprimés en euros dans le respect d'une stricte neutralité financière. Il a été demandé aux collectivités locales de procéder de même afin de ne pas encourir la critique d'avoir usé du passage à l'euro pour relever les seuils et tarifs publics. Enfin, un décret supprimant les formalités de publicité en cas de conversion du capital social des sociétés à l'euro a été publié au Journal officiel du 3 juin 2001, après l'avis du Conseil d'État.

· Passage de la paie des fonctionnaires à l'euro

La préparation technique de ce dossier, dans le cadre du groupe interministériel permanent pour la paie en euros (GIPPE) animé par la mission euro, est satisfaisante. Plus de 2,5 millions d'agents civils et militaires sont concernés. Les organisations syndicales ont été tenues informées, au niveau de la fonction publique et dans chaque ministère. Une lettre d'information était jointe au nouveau bulletin de paie en euros.

· Passage des marchés publics à l'euro

Depuis le 1er juillet 2000, tous les nouveaux contrats et marchés publics sont signés et exécutés en euros. Les collectivités locales ont été invitées à faire de même à compter du début de 2001. S'agissant des contrats et marchés existants et applicables au-delà du 31 décembre 2001, les administrations ont entrepris de proposer aux entreprises contractantes la signature de contrats de conversion. Tout en assurant la continuité des contrats, ces contrats de conversion faciliteront le franchissement de l'échéance du 1er janvier 2002, en évitant tout retard de paiement dans l'exécution des contrats et marchés.

· Les travaux de préparation à l'euro au plan territorial

Le ministre de l'Économie et des Finances et le ministre de l'Intérieur ont récemment insisté sur l'importance du rôle au plan départemental des comités de pilotage euro, que président les préfets, et des comités de suivi euro, que président les trésoriers payeurs généraux.

Ce rôle actif des comités de pilotage et de suivi euro apparaît crucial d'ici la fin de l'année 2001 et au début de 2002. Il s'agit notamment de veiller à la bonne préparation à l'euro des services de l'État, en particulier en ce qui concerne la mise en _uvre systématique de la formation de tous les agents à l'euro, ainsi que des collectivités locales. Il s'agit également de la communication et des partenariats en direction notamment de tous les publics sensibles (personnes âgées, défavorisées, handicapées, isolées ...). Il s'agit aussi de la concertation sur le passage à l'euro, avec les représentants des entreprises, en particulier des PME, de l'artisanat et du commerce, ainsi que des banques.

· Tableau de bord de l'utilisation de l'euro

Le tableau de bord mensuel établi en liaison avec la Banque de France porte sur les déclarations fiscales des entreprises en euros ainsi que sur l'ensemble des paiements effectués en euros. Ce tableau de bord fait notamment apparaître dans ses résultats de juin 2001 que 28  % de la TVA a été payée en euros.

L'euro s'est déprécié de 4 % face au dollar, avec un cours au plus haut à 0,9595 dollar le 5 janvier 2001 et un cours au plus bas à 0,8344 dollar le 6 juillet. L'euro a connu une phase de baisse au premier semestre avant de rebondir jusqu'au niveau actuel de 0,9050 dollar. Face au yen, l'euro a légèrement progressé (+ 0,9 %) après avoir connu une phase de baisse de 107,50 yens jusqu'au cours le plus bas annuel de 99,90 yens atteint le 1er juin, puis un rebond à 110 yens avant un repli jusqu'au niveau actuel 108,50 yens.

À l'inverse de l'an dernier, la Banque centrale européenne (BCE) n'est pas intervenue sur le marché des changes pour soutenir l'euro. La BCE a toutefois acheté des euros contre des yens à la demande de la Banque du Japon pour stabiliser le yen ; il s'agit d'un appui technique à la Banque du Japon et non d'une intervention décidée par la BCE.

Après les attentats du 11 septembre, la BCE a lancé des opérations de refinancement exceptionnelles afin de garantir le bon fonctionnement du marché monétaire. La BCE a, de plus, conclu un accord d'échange de devises avec la Réserve fédérale américaine pour assurer l'approvisionnement des banques européennes en dollars, certaines opérations de règlement ayant pu être perturbées par l'attentat du World Trade Center.

La BCE a abaissé à deux reprises ses taux directeurs de 25 points de base cette année, le 10 mai et le 30 août, portant son taux de refinancement de 4,75 % à 4,25 %. Ceci est justifié par la diminution progressive des tensions inflationnistes qui devraient permettre à l'inflation de la zone euro de revenir vers 2 %. Le ralentissement de l'économie européenne, que l'on doit déplorer pour le développement de l'emploi, est cependant un facteur d'apaisement des pressions inflationnistes au même titre que le récent redressement de l'euro.

À titre exceptionnel, dans le but de restaurer la confiance des marchés après le 11 septembre, la BCE a abaissé ses taux directeurs de 50 points de base le 17 septembre, quelques heures après la Réserve fédérale américaine. La BCE a souligné qu'il s'agissait d'une mesure exceptionnelle, qui ne préjuge pas de l'évolution future de ses taux directeurs. Le 11 octobre, elle décidait du maintien de ce taux directeur à 3,75 %.

Il n'existe pas de contrôle significatif de la BCE, qui est conçue par le Traité comme une institution indépendante. Il existe simplement une procédure d'information sur son activité auprès du Parlement européen.

Sur la base de l'article 113 du traité de Maastricht « la BCE adresse un rapport annuel sur les activités du SEBC et sur la politique monétaire de l'année précédente et de l'année en cours au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, ainsi qu'au Conseil européen. Le président de la BCE présente ce rapport au Conseil et au Parlement européen qui peut tenir un débat général sur cette base ».

Dans son deuxième alinéa, l'article 113 dispose que « le Président de la BCE et les autres membres du directoire peuvent, à la demande du Parlement européen ou de leur propre initiative, être entendus par les commissions compétentes du Parlement européen ».

Il a été convenu que le Président de la BCE serait entendu par le Parlement européen ou ses commissions au moins quatre fois par an pour expliquer les activités du SEBC et faciliter un échange d'informations.

La politique monétaire conduite par la BCE ne peut actuellement emporter l'unanimité. La BCE se révèle incapable d'indiquer le cours d'équilibre de l'euro. Cette incapacité fait écho aux inquiétudes de parlementaires européens et nationaux, ainsi que de chefs d'entreprises. La BCE estime que l'économie européenne est confrontée au risque d'une inflation importée, en raison de la hausse du pétrole et de la baisse de l'euro. Mais le ralentissement en cours qui pèsera à terme sur la croissance et l'emploi, paraît un motif d'inquiétude bien plus sérieux.

Une révision des objectifs de la BCE, incluant ces préoccupations au même titre que la stabilité des prix, ne pourra éternellement être repoussée. L'Union européenne apparaît aujourd'hui moins bien armée que les États-Unis pour réagir efficacement aux situations économiques difficiles.

L'achèvement de la mise en place de la monnaie unique a conduit à une bonne sensibilisation des acteurs économiques et sociaux à l'euro. Mais de nombreuses questions restent en suspens, notamment dans le domaine macroéconomique.

Les critères du Traité de Maastricht et le pacte de stabilité visent à instaurer une zone monétaire dans laquelle l'inflation sera faible, afin d'éviter une perte de compétitivité économique et d'emplois. Mais ce processus est envisagé de manière globale, et la réflexion sur les conséquences sectorielles et régionales qu'il implique ne fait que récemment l'objet de débats politiques.

L'unification économique de l'Union européenne va accentuer la concurrence, et le rôle des prix sera déterminant. Or ceux-ci ne résultent pas uniquement de la productivité des entreprises, mais intègrent souvent d'autres facteurs, comme les dépenses sociales ou fiscales. Les entreprises, outre les regroupements pour atteindre une taille critique, intégreront dans leurs calculs d'investissement les coûts de main d'_uvre et le poids des prélèvements publics. Ces comportements existent mais seront accentués, modifiant ainsi la carte européenne des activités économiques. Outre la recherche des coûts les plus bas, les entreprises auront intérêt à constituer des zones de spécialisation où elles seront à proximité de leurs fournisseurs (équipementiers ...). La densité des systèmes de transports, des places financières ou la qualité de la main d'_uvre (niveau d'éducation, laboratoires de recherche) ainsi que celle des services publics (éducation, santé, transports...) constitueront également des critères de localisation.

L'euro engendrera une régionalisation des économies, rendant l'Europe sensible à un phénomène constaté aux États-Unis, à savoir les chocs asymétriques. Mais à la différence des États-Unis, l'Europe ne dispose pas des instruments budgétaires pour y faire face.

Appliquer l'euro à un marché dont l'unification n'est pas achevée constitue un paradoxe. Le cloisonnement du marché communautaire constitue une réalité tangible en de nombreux domaines. La réglementation de certaines professions demeure en suspens, et surtout les disparités linguistiques et les différences de législations sociales limitent la mobilité du travail. La Communauté européenne ne peut également jouer de la variable du budget, celui-ci ne représentant que 1,2 % du PIB communautaire contre un peu plus de 20 % aux États-Unis.

Là réside la faiblesse du traité de l'Union européenne. La contradiction a surtout été relevée aux États-Unis. Les économistes américains ont vite établi une différence entre leur pays et la Communauté européenne, quant à la capacité de réagir à la survenance de chocs asymétriques.

On rappellera qu'un groupe de réflexion de la Commission des Communautés européennes, présidé par M. Mac Dougall, avait élaboré un rapport sur le rôle des finances publiques dans l'intégration européenne, en soulignant le lien entre politique monétaire et budgétaire dans une économie, notamment pour le financement des déficits publics. La disparition d'un système de change flexible rend difficile l'ajustement à des chocs asymétriques. En l'absence de cette flexibilité, l'absorption du choc provient des transferts budgétaires, de la mobilité du travail ou de la baisse des salaires.

L'article 199 du Traité de Rome prévoit que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ». Cet équilibre, qui se rapporte au vote, empêche a priori le budget communautaire d'opérer une stabilisation macro-économique. Celle-ci ne pourrait donc être assurée que par les budgets nationaux, dans la seule limite prévue par le pacte de stabilité.

L'Europe apparaît donc privée d'un instrument dont on mesure depuis longtemps l'utilité dans les États fédéraux, où le budget assure une réaction aux chocs extérieurs et un minimum de stabilisation régionale. Le degré de celle-ci dépend de la masse du budget fédéral, par rapport à l'ensemble des dépenses nationales et locales, c'est-à-dire du partage des compétences entre États fédérés et État fédéral.

La stabilisation s'effectue quasi automatiquement, dès lors que l'État fédéral constate la diminution de la capacité contributive d'un État fédéré (). Au Canada, le mécanisme de l'égalisation vise à harmoniser les capacités fiscales des Provinces par des transferts de l'État fédéral. Après détermination d'un seuil de capacité contributive, l'État fédéral opère des transferts budgétaires en direction des Provinces les moins riches.

LE SYSTÈME DE REDISTRIBUTION CANADIEN

 

Capacité fiscale

Capacité fiscale
après transferts

Nouveaux Territoires

61

96

Ile du Prince Edward

65

96

Nouvelle-Écosse

76

94

Nouveau Brunswick

71

96

Québec

85

95

Ontario

108

99

Manitoba

83

93

Saskatchewan

91

95

Alberta

144

129

Colombie britannique

103

98

Source :Mac Millan repris par Pierre-Alain Muet, dans la revue de l'OFCE, octobre 1995

Les fonds structurels n'assurent pas aujourd'hui cette fonction, même s'ils représentent près de 3 % du PIB en Irlande et au Portugal et jusqu'à 8 % en Grèce. Leur finalité n'est pas contracyclique, et leur comparaison avec des transferts nationaux révèle la relative faiblesse de leur impact. Seul le fonds de cohésion peut être considéré comme un instrument contracyclique, mais ses montants sont encore trop faibles.

L'absence de budget fédéral européen exigera la mise en place d'un système de stabilisation à l'échelle communautaire, soit sous la forme d'un mécanisme d'assistance mutuelle, soit en instituant un fonds, en se fondant sur la variation du taux du chômage. La principale difficulté est la grande stabilité de la distribution du chômage entre pays européens, qui conduirait un mécanisme fondé sur l'écart entre le taux de chômage national et européen à avoir un fort effet redistributif .

Une réaction qui ne doit pas être écartée, est la possibilité d'inscrire au budget communautaire une ligne correspondant au remboursement d'intérêts d'emprunts exceptionnels, qui pourraient être souscrits par la Banque européenne d'investissement.

Le principal de ces emprunts pourrait alors soit créer une marge de man_uvre utilisée pour une politique contracyclique globale, soit être mis à disposition d'un État membre victime d'un choc particulier, dans des conditions à préciser.

Une dernière méthode pour réagir consisterait à constituer avec les excédents budgétaires une réserve qui serait ensuite directement utilisée à limiter les ralentissements économiques. Les chiffres des années 2000, 2001 et 2002 montrent qu'une telle politique pourrait avoir une certaine ampleur.

Avant même une remise en cause de l'article 199 du Traité lui-même, il apparaît que des marges de man_uvre peuvent exister, si les États membres font preuve d'imagination et de volonté. Cela doit les conduire, si nécessaire, à la remise en cause des perspectives pluriannuelles, avec la création d'une ligne budgétaire faisant office de fonds conjoncturel.

Si la variable budgétaire ne peut jouer, l'amortissement des crises s'effectue par la baisse des salaires ou la mobilité du travail. La baisse des salaires est une pratique usuelle aux États-Unis, au point que l'écart entre basses et hautes rémunérations peut atteindre un ratio de 198. L'Europe répond moins à ce schéma, car la plupart des pays disposent d'une législation protégeant les bas salaires.

L'emploi constitue dès lors la seule variable d'ajustement. Encore n'est-ce possible que dans un marché unifié, où la législation sociale ne constitue pas un obstacle. C'est ainsi que près de 20 % des Américains changent d'État chaque année pour raisons professionnelles, en conservant les droits acquis antérieurement au titre des fonds de pension auxquels ils souscrivent. Le marché du travail se différencie nettement en Europe. Diversité linguistique, législation protectionniste de certaines professions, disparités en matières salariales et sociales se combinent pour en faire un marché cloisonné.

Une telle situation ne laisse pas d'interroger. La monnaie unique induira une spécialisation économique des régions européennes, dont nous ne pouvons mesurer encore l'ampleur. Si cette spécialisation s'opère par un ajustement sur l'emploi, sans qu'existe un minimum de mobilité du travail, il en résultera inéluctablement des accroissements localisés du chômage. Dès lors, le pacte de stabilité, qui exige une gestion rigoureuse des finances publiques, ne trouve de sens et de pertinence politique que s'il s'accompagne de prolongements politiques et sociaux.

La mise en place de l'euro renvoie au débat fondamental sur la nature de l'Union européenne. N'est-elle qu'un vaste marché, ou doit-elle jouer un rôle politique qui structure nos sociétés ?

La réponse réside, à l'évidence, dans le rétablissement du primat du politique dans le dispositif communautaire. Nous assistons actuellement à une privatisation des profits et à une socialisation des problèmes, la puissance publique étant perçue comme un payeur en dernier ressort. Cette vision de court terme ne peut conduire qu'à une impasse. L'Union européenne doit se doter d'un gouvernement économique qui dispose d'un instrument financier soutenant la croissance, et perçu comme tel par nos concitoyens. C'est le sens qu'il faut donner au débat sur l'instauration d'un impôt spécifique au profit de l'Union européenne et à son utilisation dans le cadre d'une Europe plus sociale.

IV.- RÉAFFIRMER LA FINALITÉ DE L'EUROPE SOCIALE

L'Europe ne peut se limiter à être un grand marché au seul bénéfice de la libre circulation des marchandises et des capitaux. Créée pour être un espace de paix et de liberté par un jeu de solidarité et de politiques communes, son acception par les citoyens est inséparable de la préservation et du renforcement de notre modèle social.

La présidence française a été l'occasion de relancer l'Europe sociale, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite. Les députés de la majorité plurielle n'auraient pas accepté une présidence française qui eut négligé des efforts dans un domaine situé au c_ur de son action.

La présidence française a permis l'adoption des textes suivants :

- contribution sur l'agenda social - adoption en vue du Conseil européen de Nice ;

- directive relative à l'implication des travailleurs dans la société européenne, orientation pour un accord politique (consultation du Parlement européen nécessaire) ;

- directive sur l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail ;

- objectifs appropriés de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ;

- programme exclusion - position commune ;

- paquet emploi 2001 :

- directive "bruit dans les entreprises" - accord politique sur un projet de position commune (consultation du Parlement européen nécessaire) ;

- directive concernant l'accord cadre sur l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile ;

- 5ème programme pour l'égalité entre les hommes et les femmes (2001-2005) ;

- suivi du sommet de Pékin : indicateurs relatifs à l'articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale ;

- indicateurs structurels en matière d'emploi et de cohésion sociale ;

- rapport d'étape sur l'avenir de la protection sociale - approbation en vue du Conseil européen de Nice ;

- résolution du Conseil sur la santé et la nutrition ;

- résolution du Conseil sur les médicaments pédiatriques ;

- directive sur les essais cliniques ;

- prorogation des programmes de santé publique (promotion de la santé, de l'information et de l'éducation, lutte contre le cancer, prévention du sida et de certaines maladies transmissibles, prévention de la toxicomanie, surveillance de la santé et prévention des maladies liées à la pollution).

Le conseil européen de Nice a approuvé deux textes qui consacrent les question sociales au rang de priorités de l'Union : la charte des droits fondamentaux et l'Agenda social européen.

La Charte des droits fondamentaux proclame pour la première fois les droits et principes fondamentaux que s'engagent à respecter les institutions communautaires et les États membres. Cette Charte regroupe en un texte unique les droits civils et politiques, tels qu'ils ont notamment été consacrés par la Convention européenne des Droits de l'Homme ainsi que les droits économiques et sociaux qui s'inspirent des travaux menés au sein du Conseil de l'Europe (Charte sociale européenne) et de l'Organisation internationale du travail.

La Charte est constituée de sept chapitres : dignité, liberté, égalité, solidarité, citoyenneté, justice et dispositions générales, précédés d'un Préambule. Un deuxième texte, distinct de la Charte elle-même regroupe les explications élaborées par la Convention pour éclairer les dispositions de la Charte.

La Charte consacre de nombreux droits sociaux :

- elle se réfère expressément à la liberté syndicale « à tous les niveaux », ce qui ouvre la possibilité de créer des syndicats européens ;

- elle prévoit un droit d'action collective transnationale et cite explicitement le droit de grève ;

- elle consacre l'égalité entre les hommes et les femmes dans tous les domaines ;

- elle s'intéresse à la situation des personnes âgées et des personnes handicapées ;

- elle fait référence au droit de travailler, notamment au profit des ressortissants de pays tiers ;

- elle consacre des droits en matière d'information et de consultation des travailleurs « aux niveaux appropriés » et « en temps utile », de protection contre le licenciement injustifié, de conditions de travail justes et équitables, notamment en terme de durée du travail ;

- elle se réfère aux droits applicables en matière de sécurité sociale, d'aide sociale et d'aide au logement ;

- elle reconnaît le droit de toute personne à accéder à la santé ;

- elle fait, enfin, mention des services d'intérêt économique général.

Cette Charte est malheureusement dépourvue de valeur juridique contraignante, un accord n'ayant pu être trouvé à ce jour sur son intégration dans les traités. La Grande-Bretagne notamment s'y oppose. Mais son contenu s'applique pleinement à l'ensemble des institutions communautaires et aux États membres. La Cour de Justice ne manquera pas de s'en inspirer pour assurer le respect des droits fondamentaux sur lesquels elle serait interrogée.

Le Conseil européen de Nice a, sur la base d'une communication de la Commission, approuvé la proposition d'agenda social européen élaborée par le Conseil emploi et politique sociale. Pour la première fois, les chefs d'État et de gouvernement se sont accordés sur les priorités d'action de l'ensemble du champ de la politique sociale européenne pour les cinq années à venir, sur la base des contributions de l'ensemble des acteurs concernés : États membres, institutions communautaires, partenaires sociaux et organisations non gouvernementales.

Cet agenda identifie les défis nouveaux auxquels se trouvent exposés l'Union et ses États membres : plein emploi, progrès technique, mobilité, intégration économique et monétaire, vieillissement et mondialisation. Il définit des actions précises et ambitieuses autour de six grandes orientations : l'emploi, le changement du monde du travail, la cohésion sociale, la modernisation de la protection sociale, l'égalité entre femmes et hommes et le volet social de l'élargissement et de la mondialisation. Il fait appel à l'ensemble des instruments communautaires existants, privilégiant la voie du dialogue entre partenaires sociaux.

En matière d'emploi, l'agenda prévoit un renforcement de la stratégie européenne pour l'emploi. Il met l'accent, non seulement sur l'objectif de plein emploi défini à l'occasion du Conseil européen de Lisbonne, mais sur la qualité de l'emploi (conditions de travail, santé et sécurité au travail, rémunération, égalité, relations sociales, protection contre le licenciement, etc.). Il fait des propositions pour améliorer l'accès de tous à l'éducation et à la formation tout au long de la vie, mieux articuler vie familiale et vie professionnelle, faciliter la mobilité des citoyens et offrir des perspectives d'intégration des plus vulnérables.

Dans le domaine du travail, alors que les situation professionnelle sont de plus en plus diversifiées, l'agenda vise à accompagner ces transformations en conciliant sécurité des travailleurs et souplesse pour les entreprises. Il fixe comme objectif de renforcer l'implication des travailleurs dans la gestion des changements, et de développer une stratégie communautaire en matière de santé et de sécurité au travail.

L'agenda fixe également le cadre de la nouvelle stratégie européenne de lutte contre l'exclusion sociale et la pauvreté. Le Conseil européen de Nice a adopté les objectifs communs proposés par le Conseil emploi et politique sociale, reposant principalement sur l'emploi et l'accès de tous aux ressources, droits, biens et services. Des plans nationaux d'action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion devront être présentés par chaque État membre tous les deux ans à partir de juin 2001.

Dans le domaine de la protection sociale, l'agenda invite les États à renforcer leur coopération, au sein du nouveau comité de la protection sociale, afin que la modernisation des systèmes de protection sociale conforte durablement les exigences de solidarité entre les générations, entre les sexes, entre les individus.

Lors de chaque Conseil européen de printemps, sera effectué un bilan de la mise en _uvre de cet agenda et de la réalisation de l'objectif fixé à Lisbonne.

Les Pactes territoriaux pour l'emploi représentent un bon exemple d'impact d'une politique interne sur la vie quotidienne de nos concitoyens. On rappellera qu'au printemps 1997, le chômage touchait 10,6 % de la population active et l'Union européenne comptait alors plus de 18 millions de chômeurs. Les mesures prises au niveau national n'étaient plus suffisantes dans le contexte du marché de l'emploi. La globalisation de l'économie, s'appuyant sur une concurrence de plus en plus mondiale et sur une accélération du progrès technique, appelait en conséquence des réponses à un niveau communautaire. Mais elle incitait également les responsables territoriaux à une réaction : restructuration continue de grandes entreprises et de leurs implantations, fragilité financière de trop nombreuses PME, explosion des budgets sociaux des collectivités locales, coût élevé du travail faiblement qualifié et orientation passive des politiques nationales d'emploi, dont les deux tiers des dépenses étaient consacrées à la seule indemnisation du chômage, étaient autant d'exemples appelant à une action d'accompagnement des politiques communautaires et nationales par des interventions locales. Le concept des Pactes territoriaux pour l'emploi s'est appuyé sur un quadruple constat :

- les zones territoriales recèlent en leur sein des potentiels d'activité et de croissance dont l'addition peut entraîner un effet non négligeable sur le plan macro-économique, notamment dans la lutte contre le chômage. La mise en valeur de ce potentiel nécessite la coordination des initiatives locales afin que les acteurs de terrain mettent eux-mêmes en _uvre des projets ;

- l'efficacité de ces initiatives locales est maximisée dans le cadre d'un partenariat des acteurs socio-économiques, notamment avec le secteur privé ;

- l'efficacité de ces actions est conditionnée par la prise en compte des offres et demandes d'emploi : rien ne sert de créer des postes de travail s'ils ne peuvent être occupés par une main d'_uvre locale correspondant aux besoins des entreprises ;

- enfin, l'efficacité des initiatives locales repose largement sur l'innovation : tester de nouvelles solutions au problème du chômage à un niveau territorial réduit facilite l'expérimentation et permet d'en tirer des enseignements. Ceux-ci peuvent ensuite être diffusés plus largement.

Des résultats significatifs ont été atteints en matière d'allocations de ressources, principalement par une réorientation des Fonds structurels.

Cette réorientation des interventions structurelles, d'un montant de l'ordre de 473 millions d'euros a emprunté, selon les États membres et les objectifs des Fonds, l'une des trois voies suivantes.

Elle a conduit, en premier lieu, au lancement de nouveaux programmes opérationnels. L'action pilote des Pactes territoriaux a été lancée au moment où se négociait la révision à mi-parcours des interventions liées aux objectifs 1, 3, 4 et 5b des Fonds structurels et où se mettait en place la deuxième période (1997-1999) des programmes de l'objectif 2. Comme y incitait la communication de la Commission européenne "Emploi et Fonds structurels", ces marges de man_uvre au sein de la programmation ont pu être activées au service d'un soutien de l'emploi. Ainsi l'Espagne et l'Italie ont-elles progressivement élaboré deux programmes d'appui aux Pactes territoriaux dans le cadre de la révision de leurs CCA pour l'objectif 1.

Le programme italien a ainsi couvert huit pactes de l'objectif 1 et deux pactes multirégionaux de l'objectif 5b (Appennino centrale). Il a mobilisé des contributions publiques d'un montant total de 540 millions d'euros, dont un concours des trois fonds structurels et de l'IFOP de 140 millions d'euros. A ce montant s'est ajoutée une contribution du secteur privé supérieure à 243 millions d'euros, soit un total de crédits mobilisés pour les PTE de 783 millions d'euros. A l'instar de son homologue espagnol (montant total de 130,62 millions d'euros pour les PTE, dont 77 millions d'euros provenaient des interventions des fonds structurels), il a été organisé en sous-programmes spécifiques pour chaque Pacte.

- Dans un deuxième cas de figure, les pactes territoriaux ont bénéficié d'un financement prioritaire dans le cadre de programmes existants qui, dans plusieurs régions d'objectif 1 (Flevoland, Alentejo, Hainaut belge), s'appliquaient sur un territoire recoupant celui du Pacte. Cette priorité s'est traduite par une décision prise au niveau du comité de suivi d'affecter au soutien des Pactes une enveloppe financière spécifique provenant, soit du produit du déflateur des programmes, soit de la reprogrammation de certaines mesures.

- Enfin, dans les autres cas, le financement des plans d'actions des Pactes territoriaux est intervenu au coup par coup, et sans priorité marquée.

Cette réorientation des interventions structurelles a produit un effet de levier substantiel sur les cofinancements nationaux, régionaux et locaux. Le montant des ressources dont l'affectation était prévue pour la mise en _uvre des Pactes territoriaux a atteint en moyenne 43 euros par habitant, avec des variations assez considérables entre États membres pour dépasser au total 1.592 millions d'euros, soit un multiplicateur de 1 à 3,35. Cet effet de levier a été net dans le cas des contreparties nationales et encore plus substantiels, s'agissant des cofinancements régionaux et locaux.

Les Pactes français ont prévu des actions variées et ont mis en _uvre des projets dans tous les domaines. L'accent a été porté sur la mise en valeur du potentiel endogène (soutien aux PME, au tourisme et aux nouveaux gisements d'emplois) dont les mesures représentaient 32,9 % du budget total et 11,3 % des emplois à créer. Les mesures en faveur de la valorisation des ressources humaines et les actions d'insertion ont représenté respectivement 16,9  et 12,9 % du budget total des dix Pactes et 24,4 % et 5,8 % des prévisions de création d'emplois. Il en a été de même pour les actions de soutien au développement agricole et rural qui représentent 21,1 % du budget (Périgord et La Réunion) qui ont développé des mesures sur ce thème.

7,9 % du budget des Pactes français a été consacré aux mesures en faveur de l'environnement économique des entreprises (16,1 % des prévisions de création d'emplois) et 5,4 % du budget est destiné aux infrastructures (16 % des prévisions de création d'emplois). Il s'est agi majoritairement d'infrastructures d'appui aux activités économiques.

La population totale concernée par l'expérience pilote était de 1.870.756 habitants. L'ensemble des dix pactes prévoyait la création d'environ 5432 emplois directs.

FINANCEMENT DES PACTES EN FRANCE

(en millions d'euros)

Pactes

Budget total

Financement
de l'UE

    Albertville

1,94

0,35

    Hérault

16,35

5,09

    Molsheim-Shirmeck

2,35

0,23

    Pays de Valois

1,71

0,42

    Pointe des Ardennes

4,11

1,23

    Périgord Noir

7,33

1,56

    Roubaix-Tourcoing-Vallée de la Lys

4,43

2,44

    Saint-Herblain

0,67

0,26

    Ussel

0,53

0,10

    Les Hauts de la Réunion

6,70

5,37

Les plans d'actions des Pactes allemands ont présenté une grande variété d'initiatives. La majorité du budget global a été affecté aux actions de valorisation du potentiel endogène (62% du budget global). 25,1 % des prévisions de créations d'emplois se sont effectuées sur cet axe.

Près de 19 % du budget global a été destiné aux infrastructures, mais il s'est agi surtout des actions du Pacte de Güstrow (57,8% de son budget) avec la réhabilitation d'un ancien site militaire. Cet axe a représenté 31,4 % de la prévision des créations d'emplois.

La population totale concernée par l'expérience pilote était de 6.798.583 habitants. L'ensemble des neuf pactes prévoyait de créer environ 12.538 emplois.

FINANCEMENT DES PACTES EN ALLEMAGNE

(en millions d'euros)

Pactes

Budget total

Financement
de l'UE

    Amberg - Sulzbach

23,30

2,08

    Berlin - Neukölln

6,56

1,05

    Braunschweig

43,93

17,76

    Bremen - Bremerhaven

12,25

4,57

    Chemnitz

47,94

21,81

    Güstrow

10,67

0,99

    Hamburg

12,97

2,14

    Nordrhein - Westfalen

32,59

8,52

    Zeitz

312,10

51,08

L'ensemble de l'activité prévue par les plans d'action peut être résumée ainsi :

· Activité productive et P.M.E. (zones d'activités pour l'accueil d'entreprises, encouragement à la mise en place de logiques de réseau, innovation et recherche technologique, efficience et hygiène des locaux et des produits, sécurité sur les lieux de travail): 30 % du total des fonds prévus ;

· Agriculture (production biologique, valorisation de productions du terroir, activités agricoles respectueuses de l'environnement) : 15 % du total des fonds prévus ;

· Tourisme (structures d'accueil innovantes et non traditionnelles en accord avec les spécificités du territoire, soutien aux petits artisans et commerçants en milieu urbain) : 25 % du total des fonds prévus ;

· Opérations d'ingénierie financière locale (implication des banques dans le soutien des fonds de garantie locaux, crédit aux investissements y compris à travers la valorisation de l'économie locale) : 8 % du total des fonds prévus ;

· Environnement (mise en valeur et équipement de zones et de petits parcs naturels): 10 % du total des fonds prévus ;

· Actions spécifiques sur le marché de l'emploi (formation au soutien des actions du Pactes, actions d'orientation, aide au dialogue social pour faciliter l'insertion professionnelle): 59 % du total des fonds prévus.

La population totale concernée par l'expérience pilote était de 2.284.700 habitants. L'ensemble des dix pactes prévoyait de créer environ 9.648 emplois.

FINANCEMENT DES PACTES EN ITALIE

(en millions d'euros)

Pactes

Budget total

Financement
de l'UE

    Agro Nocerino Sarnese

37,87

17,32

    Alto Belice Corleonese

39,72

17,32

    Appennino centrale

157,19

-

    Naples

39,54

17,33

    Catalino Sud Simeto

38,46

17,31

    Catania

52,04

17,32

    Matese

40,70

17,32

    Nord Barese

46,38

17,32

    Oristano

38,69

17,32

    Sangro Aventino

83,79

17,32

Des mesures de soutien aux infrastructures d'appui aux activités économiques étaient programmées, de même que quelques actions en faveur d'infrastructures de transports (notamment dans les Pactes de West Midlands et de Cornouailles). 17,3 % du budget total leur est consacré, ce qui représente 8,7 % de la prévision de création d'emploi.

Des actions en faveur de l'environnement économique des entreprises ont également été prévues (2,3 % du budget), de même que des actions en faveur du développement agricole (1% du budget).

La population totale concernée par l'expérience pilote était de 4.538.987 habitants. L'ensemble des dix pactes prévoyait la création d'environ 2.375 emplois directs.

FINANCEMENT DES PACTES AU ROYAUME-UNI

(en millions d'euros)

Pactes

Budget total

Financement
de l'UE

    Barnsley

0,98

0,36

    Coatbride et Easpterhouse

0,13

0,09

    East Midlands

1,82

0,31

    North Wales

2,26

0,27

    Newry et Mourne

0,25

0,20

    South Tyneside

0,25

0,01

    Saint Helens

1,13

0,68

    Tottenham et Haringey

2,30

0,16

    Cornouailles

7,40

1,89

    West Midlands

17,50

7,37

Sans revêtir un caractère massif, l'impact des pactes territoriaux pour l'emploi démontre indéniablement qu'une action communautaire bien ciblée, alliant crédits nationaux et européens peut avoir un véritable impact sur la vie quotidienne de nos concitoyens.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 10 octobre 2001, la Commission a examiné les crédits des Affaires européennes.

Votre Rapporteur spécial a estimé que le projet de budget général des Communautés européennes pour 2002 était sans surprise et qu'il portait la marque d'un conservatisme financier, le rendant assez inadapté à la conjoncture. Il a rappelé que ce projet s'inscrivait - également sans surprise - dans le cadre des perspectives pluriannuelles ce qui avait pour conséquence une adéquation entre lesdites perspectives et le projet de budget.

Les crédits d'engagement s'élèvent à 99 milliards d'euros et les crédits de paiement à 95,5 milliards d'euros, soit des augmentations respectives de 2,1 % et 2,5 %. La Commission, comme pour chaque exercice, a proposé un rythme d'augmentation plus important, mais le Conseil a imposé une certaine modération financière, en raison notamment d'un rythme d'exécution lent du nouveau programme des fonds structurels.

Les dépenses agricoles respectent le plafond établi, avec des crédits de 45 milliards d'euros, qui permettront de faire face aux épidémies qui frappent les cheptels bovin et ovin. 4 milliards d'euros sont consacrés au développement rural, qui traduit la prise en compte d'un souci de qualité et non plus la poursuite exclusive du rendement. Certains milieux agricoles s'y opposent, mais il convient d'appuyer cette réforme, ainsi que la modulation des aides en fonction des revenus et des tailles d'exploitation, qui constitue un gage de qualité pour l'avenir. Les fonds structurels se mettent en place relativement lentement. Les politiques internes financées sont intéressantes, mais leur effet sera insuffisant sur la prise de conscience d'une identité communautaire. Le cinquième programme de recherche et de développement est un succès. Mais en revanche, la politique des réseaux transeuropéens est un échec, dans la mesure où l'obligation de joindre des capitaux privés aux capitaux publics dissuade les investisseurs privés d'apporter du capital à des projets de faible rentabilité financière. De ce fait, les réseaux transeuropéens ne peuvent jouer de rôle économique contracyclique. La mise en _uvre administrative du programme Galileo est également sujette à critique : l'Europe doit mieux saisir la chance d'une montée en puissance technologique, lui assurant en outre une plus grande indépendance à l'égard des États-Unis.

Les crédits des politiques extérieures privilégiaient les Balkans. Le passage à l'euro s'effectue bien, même si on peut regretter que la politique monétaire de la Banque centrale européenne soit frileuse : il faudrait, lors de la renégociation des traités en 2004, qu'elle ne se limite pas à prendre en compte le seul facteur inflationniste, mais qu'elle intègre, à l'instar de la Réserve fédérale américaine, la croissance économique et l'emploi. Il faut également regretter que le budget communautaire, voté en équilibre, ne puisse jouer de rôle contracyclique. L'exercice 2000 est caractérisé par un solde excédentaire de 11 milliards d'euros, et le meilleur usage de cette somme n'est pas le remboursement intégral aux États membres, mais les excédents pourraient être utilisés, au moins partiellement, à la mise en place d'une réserve financière à caractère conjoncturel.

La contribution française s'élève, pour 2002, à 16,8 milliards d'euros, soit une augmentation de 11 %, en raison de la réforme des ressources propres. La France est donc le deuxième contributeur au budget communautaire, à hauteur de 17,3 % des crédits.

En conclusion, il conviendrait que le budget soit plus orienté vers des investissements utiles et qu'une partie des excédents puisse être conservée sous forme de réserve. Le Conseil des ministres gagnerait à être plus imaginatif et à mieux ménager des marges d'action en cas de retournement de conjoncture.

M. Pierre Hériaud a interrogé le Rapporteur sur l'évolution de la politique de la pêche et la diminution des crédits en la matière. Signifie-t-elle que les réformes structurelles sont achevées ?

M. Pierre Forgues a déploré les atermoiements relatifs à la mise en place du programme Galileo, le GPS étant actuellement supporté par une technologie satellitaire américaine. Si Ariane est un succès commercial, elle l'est bien moins s'agissant d'activités publiques. La politique agricole ne se doit pas se borner pas à apurer les marchés, mais elle doit changer les conditions de production. La relance des réseaux transeuropéens pourrait avoir un effet bénéfique sur le développement d'infrastructures de transport en France. On peut, par ailleurs, s'étonner de la forte augmentation de la contribution française au budget communautaire et s'interroger sur la prise en compte de l'Afghanistan dans la politique humanitaire de l'Union européenne.

Votre Rapporteur spécial, a indiqué que l'Union européenne mettait en place un nouveau programme de 200 millions d'euros en faveur de la pêche, mais l'octroi de ces crédits fait essentiellement l'objet de négociations avec l'Espagne et le Portugal, dans le cadre des accords de pêche avec le Maroc. La France reçoit à cet égard peu de dotations. Le programme Galileo doit faire l'objet d'une relance, qui est effectivement nécessaire. Le montant de la contribution française résulte de l'accord de Berlin. L'Union européenne saura s'adapter au contexte afghan. Il convient d'affirmer une préférence pour une présence directe auprès des populations plutôt que des parachutages, qui s'apparentent à de la propagande ou de la bonne conscience.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Affaires européennes pour 2002 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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N° 3320-2- Rapport de M. Gérard Fuchs (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 : Affaires étrangères : affaires européennes.


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(1) La Constitution de certains États fédérés américains prévoit que le budget doit être voté en équilibre. Toute crise économique se traduit par une diminution des recettes perçues par l'État fédéré, et concomitamment, par une diminution des dépenses.