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le 8 novembre 2001



N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 3



AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COOPÉRATION

Rapporteur spécial : M. Maurice ADEVAH-P_UF

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- UNE DOCTRINE A L'ÉPREUVE DE LA RÉALITÉ 7

A.- LES PRINCIPES DE LA COOPÉRATION 7

B.- UNE AIDE QUI DEMEURE CONCENTRÉE SUR L'AFRIQUE 8

C.- LES PARTS RESPECTIVES DES AIDES BILATÉRALES ET MULTILATÉRALES 9

1.- La répartition de l'aide 9

2.- L'évolution de l'aide en 2001 et 2002 : la part croissante du canal multilatéral 11

D.- CONTRADICTIONS ENTRE LES PRINCIPES ET LA RÉALITÉ 11

1.- La disparition progressive de la spécificité française 12

2.- Le déclin des moyens humains 12

3.- Une réorientation du dispositif qui ne profite qu'aux entreprises 13

4.- L'absence de politique de recrutement local 14

E.- QUE FAIRE DE L'ANNULATION DE LA DETTE ? 15

1.- Origine de l'initiative PPTE 15

2.- Le mécanisme de l'allégement 17

3.- Les limites de l'allégement 17

4.- Les enjeux pour la coopération française 18

II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION EN 2000 19

A.- LA GESTION DES EFFECTIFS 19

B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS À LA COOPÉRATION TECHNIQUE 19

C.- LES AUTORISATIONS DE PROGRAMMES 21

D - LA DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS 22

III.- LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2002 26

A.- LA DIMINUTION DES CRÉDITS DES TITRES IV ET VI 27

1.- Les crédits d'intervention 29

2.- Les crédits du Titre VI 34

B.- L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT 34

IV.- LA DILUTION DE L'AIDE COMMUNAUTAIRE 39

A.- LES PRINCIPES DES ACCORDS DE SUVA 39

1.- Le respect des principes démocratiques 40

2.- La rationalisation des instruments juridiques de l'aide 40

3.- De la fin des préférences généralisées vers la régionalisation des relations 40

B.- L'AFFAIBLISSEMENT DU DISPOSITIF ADMINISTRATIF 41

1.- La réforme du dispositif des relations extérieures 41

2.- La segmentation de l'action communautaire 42

3.- La contribution de la politique communautaire à la destruction de la filière du coton 43

4.- La suppression des instruments spécifiques de l'aide communautaire 44

C.- DES RELATIONS COMMERCIALES NORMALISÉES, UN SOUTIEN ACCRU 45

AU SECTEUR PRIVÉ 45

1.- La normalisation des relations commerciales 45

2. Le recours au secteur privé 46

V.- COMPTE RENDU DE MISSION 49

A.- LES COMORES 49

1.- Évolutions politiques et économiques récentes 49

2.- La coopération française 50

3.- Une action entravée par la question des visas 50

B.- MADAGASCAR 52

1.- Des difficultés inhérentes à la société malgache 52

2.- La coopération française à Madagascar 53

a) La coopération culturelle et scientifique 53

b) De nouvelles orientations 54

EXAMEN EN COMMISISON 55

INTRODUCTION

Après quarante ans de politique de coopération, force est de constater que l'Afrique, continent principal destinataire de notre aide, n'a pas pris le chemin du développement. La pauvreté demeure, aggravée en certaines régions par des guerres civiles.

Or, dans le même temps, l'aide publique et les capitaux privés se désintéressent d'un continent peuplé de 800 millions d'hommes, et qui en comptera 1,4 milliard en 2020. En outre, elle a tendance à s'exercer de manière croissante au travers des organismes multilatéraux dont la philosophie libérale et les conditionnalités conduisent à l'affaiblissement des États en détruisant leur administration, seule à même pourtant de répartir l'aide avec un minimum de neutralité.

Malgré de substantiels progrès, le fait même de mener une politique globale de coopération quarante ans après les indépendances africaines exige de remettre en question la manière dont nous travaillons avec ce continent. Vouloir décalquer à toute force les modèles occidentaux sur les systèmes administratifs, judiciaires, hospitaliers ou éducatifs n'est pas forcément la seule solution quand les pays africains ont déjà des pratiques propres - souvent consensuelles -  de gestion de leurs sociétés. De même, considérer que le développement est lié à des statistiques de production ou d'exportation revient à oublier le critère fondamental, à savoir la croissance des revenus des populations. Nos mécanismes classiques - notamment la bancarisation de l'économie - ne font qu'effleurer les populations qui tirent leurs ressources d'échanges locaux et qui n'investissent que grâce au microcrédit.

S'il faut réformer la coopération française, ce n'est pas par la seule modification de ses structures. C'est en se calquant sur la réalité du terrain. Cette évidence est pourtant loin d'être partagée.

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I.- UNE DOCTRINE A L'ÉPREUVE DE LA RÉALITÉ

La réforme du dispositif français de coopération décidée par le Gouvernement en 1998 est liée à une modification de la doctrine, afin de tenir compte de l'évolution du monde et des besoins des pays en voie de développement.

A.- LES PRINCIPES DE LA COOPÉRATION

La refonte de la doctrine française confirme le rôle irremplaçable du service public et de l'État en matière de développement et de démocratie, ainsi que pour la définition de ce développement. Les réflexions sur la régulation de la mondialisation, la gestion des biens publics et les partenariats à mettre en place avec les pays en développement sont au centre de notre doctrine.

Dans ce cadre, la stratégie française d'aide au développement s'organise autour des axes d'intervention suivants :

- la consolidation de l'État de droit et l'enracinement de la démocratie, par le renforcement des institutions, de la pratique démocratique et des systèmes de gestion publique, ainsi que par l'appui aux processus de décentralisation et aux organisations représentatives de la société civile ;

- le soutien à la satisfaction des besoins de base des populations, par la mise en _uvre de programmes orientés vers la lutte contre la pauvreté et les inégalités, les efforts en faveur de l'éducation, de la santé et de l'amélioration de la condition des femmes. Si l'on veut marquer, dans ces domaines, une spécificité française, elle est à relever dans sa vision plus vaste que l'apport pur et simple de financements, et dans sa volonté de lutter contre les mécanismes qui fabriquent la pauvreté ;

- la promotion d'économies plus diversifiées et moins vulnérables, en favorisant le développement des petites et moyennes entreprises et du monde rural ainsi que l'amélioration de l'activité économique ;

- la gestion rationnelle des ressources naturelles et l'aménagement des territoires, en soutenant notamment la surveillance des pêches, l'exploitation des zones forestières, la gestion des ressources en eau et la préservation de la faune et de la flore ;

- l'appui aux processus d'intégration et de coopération régionales, notamment en Afrique ;

- le soutien à la diversité et à la création culturelle, ainsi qu'à l'émergence de communautés scientifiques.

Au-delà des stratégies à moyen terme par pays ou par zone, une attention particulière est accordée à la situation économique des différents pays et à la mise en place des nouveaux cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté. Ils constituent un élément central des récentes initiatives concernant l'annulation de la dette des pays pauvres très endettés (initiative PPTE) à laquelle la France contribue largement sous la forme du refinancement des créances par dons (contrats de désendettement et de développement). Cette politique fait l'objet d'une collaboration avec les institutions et organismes internationaux, principalement l'Union européenne, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international.

La coopération culturelle, scientifique et technique de la France participe en outre au renforcement de l'image et du rôle de notre pays en Europe et dans le monde. Elle contribue à la diversité culturelle, en offrant notamment une alternative aux influences anglo-saxonnes. Dans le domaine de la langue française, quatre objectifs sont poursuivis : le développement du plurilinguisme, la formation des générations futures en français, la valorisation de l'image de la langue française comme vecteur de modernité, le développement de l'usage du français au niveau international, tant dans les domaines scientifiques que dans celui de la politique audiovisuelle.

B.- UNE AIDE QUI DEMEURE CONCENTRÉE SUR L'AFRIQUE

L'aide à l'Afrique sub-saharienne, et plus généralement aux pays pauvres de la zone de solidarité prioritaire (ZSP), présente les caractéristiques suivantes :

· la diminution des aides à l'ajustement structurel, en raison de l'amélioration de la situation économique en Afrique ;

· le poids de la dette demeure un problème crucial pour ces pays pour lesquels un effort particulier a été initié au sommet du G7 de Lyon. Ils ont été les principaux bénéficiaires des annulations importantes de dette accordées en 1997 et 1998 ;

· l'aide-projet a diminué de 20 % et la coopération technique a également diminué.

Après l'Afrique sub-saharienne , qui représente 70 % de notre aide bilatérale, l'Afrique du Nord demeure un partenaire privilégié de notre coopération internationale. Le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Égypte ont bénéficié de 17 % de l'aide bilatérale en 1998, laquelle représente 22 % du total des apports publics à la région.

En dehors du continent africain, l'aide française est moins significative par rapport à celle des autres bailleurs de fonds. Elle a diminué très sensiblement au cours des trois dernières années, notamment par la baisse des prêts du Trésor. Dans l'ensemble de ces régions, les instruments multilatéraux et européens auxquels la France participe ont une présence prépondérante.

En 1999, notre coopération avec les pays d'Amérique latine représentait 4 % du total de notre aide bilatérale. Les premiers bénéficiaires y étaient le Pérou, la Bolivie, la Colombie et le Chili. L'Asie du Sud a bénéficié de près de 1 % de notre aide et l'Extrême-Orient de 5 %. Les principaux bénéficiaires sont la Chine, le Vietnam, l'Indonésie et les Philippines. Les pays du Moyen-Orient ont reçu 3 %, avec une forte concentration sur le Liban.

C.- LES PARTS RESPECTIVES DES AIDES BILATÉRALES ET MULTILATÉRALES

Le tableau ci-dessous retrace la répartition de l'aide française pour 2002 :

EFFORT D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT (en millions d'euros)
	2000 (1)	2001 (2)	2002 (3)
1.- Aide bilatérale	2.901	2.766	3.005
- affaires étrangères et coopération	981	1.059	948
- ministère des Finances et AFD	795	557	895
- autres ministères et frais administratifs	1.125	1.150	1.162
Pour mémoire : · prêts	- 89	- 240	- 303
· dons	2.470	2.336	2.226
· annulations et consolidations	520	670	1.082
2.- Aide multilatérale	1.384	1.829	1.804
- aide européenne	859	1.042	1.202
- banques et fonds de développement	413	511	404
- institutions des Nations Unies	135	181	161
- FRPC renforcé du FMI	- 23	95	37
Total des États étrangers	4.285	4.595	4.809
APD (hors TOM) rapporté au PIB (en  %)	0,31	0,32	0,33
3.- Territoires d'outre-mer
(uniquement Mayotte et Wallis-et-Futuna depuis 2000) Divers ministères	168	154	154
Total APD (TOM inclus)	4.453	4.749	4.963
APD (TOM inclus) rapporté au PIB (en  %)	0,32	0,33	0,34

(1) Chiffres définitifs

(2) Prévision à fin septembre 2001

(3) Prévision associée au projet de loi de finances pour 2002

Source : Direction du Trésor.

1.- La répartition de l'aide

A l'instar des pays de l'Union européenne, l'aide publique au développement (APD) de la France repose sur trois composantes : multilatérale, européenne et bilatérale.

La part bilatérale de l'APD reste largement majoritaire, mais a proportionnellement diminué de 78 % du total de l'APD en 1994 à 72 % en 1999. Son volume global s'est stabilisé, au cours de la même période, mais ses principales composantes ont évolué très diversement.

Si les moyens de la coopération technique ont légèrement augmenté, grâce au maintien des crédits mis en _uvre par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Éducation nationale et de la Recherche et en raison d'une forte hausse de l'accueil des étudiants des pays en développement dans les universités françaises, les autres instruments de notre aide au développement bilatérale enregistrent des variations à la baisse. Ainsi, l'aide projet a diminué de 47 %. L'ensemble des aides économiques (aide à l'ajustement économique et annulations de dettes) a enregistré une chute de 64 %, il est vrai, en partie, grâce aux effets de la dévaluation du franc CFA.

L'aide européenne progresse sensiblement en termes relatifs et représente désormais 14 % de l'aide française, contre 11 % en 1994. Cette évolution est principalement due à la quote-part française de 24,3 % au Fonds européen de développement et à l'augmentation du budget des actions extérieures. En termes absolus, la contribution de la France à l'aide communautaire s'est stabilisée autour de 5 milliards de francs par an. Cette stabilisation trouve son origine dans le contrôle plus strict des dépenses de l'Union par ses États membres et par le Parlement européen. Mais elle traduit aussi la priorité donnée à l'accession des anciens pays du bloc de l'Est à l'Union, qui conduit une part significative du budget communautaire à ne plus être consacré à l'APD.

L'aide multilatérale diminue globalement, avec toutefois des fluctuations annuelles importantes. Les contributions aux institutions multilatérales de développement (contributions aux organisations spécialisées des Nations-Unies, versement aux banques et fonds de développement) représentaient 4,7 milliards de francs en 1994, soit 10 % de l'APD et 3 milliards de francs en 1998, soit 9 %. Cette évolution est principalement due aux difficultés rencontrées lors des négociations de reconstitution pour assurer un partage équitable. Le total de l'aide multilatérale est remonté en proportion à 24 % de l'aide française en 1999, en raison des fluctuations très fortes de la Facilité d'ajustement structurel renforcé du Fonds monétaire international, devenue en 1999 la Facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté, liées aux accords conclus chaque année (de 279 millions de francs en 1997 à 1.540 millions de francs en 1998).

Le tableau ci-dessous permet de constater que, de 1992 à 1998, l'aide multilatérale a été relativement stable, passant de 24 % à 27 %.

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT (en millions d'euros)
	1992		1993		1994		1995		1996		1997		1998
	ME	%	ME	%	ME	%	ME	%	ME	%	ME	%	ME	%
Aide multilatérale	1 587,91	24	1 520,53	22	1 569,92	22	1 532,87	24	1 323,56	23	1 361,52	24	1 400,40	27
Aide bilatérale
Europe du Sud	56,86	1	65,78	1	50,92	1	25,00	1	41,16	1	35,06	1	41,01	1
Afrique du Nord	639,83	13	636,83	12	723,52	13	708,13	14	698,37	16	568,03	13	642,42	17
dont Maghreb	421,52	8	410,83	8	370,76	7	353,99	7	460,55	10	312,52	7	364,35	10
Afrique sub saharienne	2 523,18	50	2 613,20	49	2 646,51	47	2 058,21	42	1 894,33	42	1 930,16	45	1 441,41	38
Amérique centrale et du Sud	157,94	3	244,19	5	177,45	3	286,70	6	188,27	4	154,58	4	170,74	5
Moyen Orient	93,60	2	95,52	2	104,28	2	102,70	2	109,46	2	106,10	2	98,48	3
Asie du Sud	130,65	3	134,80	3	130,34	2	66,89	1	50,77	1	59,91	1	28,36	1
Extrême-Orient	408,56	8	295,14	6	408,11	7	323,19	7	254,13	6	183,24	4	176,84	5
Océanie (dont TOM)	558,12	11	636,60	12	660,87	12	682,54	14	652,33	15	634,04	15	688,92	18
PED non spécifiés (1)	517,41	10	590,07	11	694,10	12	637,91	13	598,82	13	578,54	14	475,34	13
Total aide bilatérale	5 086,00	76	5 312,09	78	5 595,79	78	4 891,33	76	4 487,64	77	4 249,82	76	3 763,36	73
Total A.P.D.	6 674,07		6 832,61		7 165,71		6 424,05		5 811,20		5 611,34		5 163,75
(1) dont coûts administratifs
Source : ministère des Affaires étrangères

2.- L'évolution de l'aide en 2001 et 2002 : la part croissante du canal multilatéral

En 2001, l'aide publique au développement destiné aux États étrangers devrait augmenter de près de 300 millions d'euros.

Cette évolution est marquée par un tassement de l'aide bilatérale (- 4,7 %) après la hausse constatée en 2000 avec la crise du Kosovo. Par ailleurs, la forte progression des remboursements au titre des protocoles de prêts et des prêts d'ajustement structurel (508 millions d'euros au total) conduit à un effort d'APD net en recul de 1 milliard d'euros pour les prêts accordés à titre bilatéral. L'APD enregistre au titre des annulations et consolidations de dettes des États étrangers une hausse de 150 millions d'euros, liée notamment au début de la montée en puissance de l'initiative PPTE sur la dette des pays les moins avancés.

En revanche, l'aide multilatérale augmente de 445 millions d'euros. Les dépenses au titre du Fonds européen de développement (FED) progressent en raison notamment d'un versement exceptionnel par la France des sommes dues au titre de l'ancien instrument de stabilisation des exportations (STABEX), dont les fonds viennent maintenant financer l'activité courante du FED. La participation de la France aux banques et fonds de développement enregistre la hausse de la contribution française au titre du Fonds asiatique de développement et le versement en 2001 d'une part de plusieurs annuités relatives au Fonds pour l'environnement mondial et d'autre part, des participations à d'autres fonds environnementaux tels que le Fonds « Tchernobyl » et le Fonds lié au Protocole de Montréal. Enfin, les dépenses au titre de la nouvelle facilité du FMI pour la réduction de la pauvreté et la croissance augmenteraient de 118 millions d'euros.

En 2002, l'aide bilatérale progressera de 239 millions d'euros sous l'effet de l'augmentation des dépenses d'annulations et de consolidations, liée notamment à la forte montée en régime de l'initiative PPTE. L'effort d'APD transitant par l'aide européenne augmentera de 160 millions d'euros, en raison de l'augmentation des dépenses du FED. En revanche, les prévisions de décaissements au titre du FMI seront en baisse de 58 millions d'euros.

Au total, votre Rapporteur spécial constate que l'aide française pour 2001 et 2002, a tendance à s'écarter de l'aide bilatérale aux pays africains et à se concentrer via les canaux multilatéraux. Pour 2002, l'aide multilatérale atteindra 40  % de l'APD.

D.- CONTRADICTIONS ENTRE LES PRINCIPES ET LA RÉALITÉ

Toute doctrine s'analyse à l'aune de la réalité. Force est de constater que la coopération française, dans sa pratique, ne répond pas toujours aux principes qui la guident.

1.- La disparition progressive de la spécificité française

Si le Gouvernement affirme une spécificité française en matière de coopération, celle-ci est essentiellement un legs de l'histoire. Les liens séculaires de la France et de l'Afrique, l'entrée de la plupart des ex-colonies dans les forces françaises libres dès 1940, la participation d'Africains à la rédaction de la Constitution de 1958, la défense par la France de l'Afrique au niveau européen, (accords de Yaoundé, de Lomé et de Suva), les liens culturels et humains étroits avec les trois pays de l'Indochine constituent effectivement un corps de doctrine, un ensemble de pratiques et une trame humaine dont l'intensité n'a pas diminué avec le renouvellement des générations. Mais la spécificité est essentiellement la marque de l'aide bilatérale. Or, à cet égard, la coopération française a enregistré deux évolutions majeures :

- la part croissante de nos aides par le canal des organismes multilatéraux ;

- l'acceptation de soumettre une partie de notre aide à l'approbation de programmes par le FMI. Or, la logique de ce dernier privilégie essentiellement l'orthodoxie budgétaire et la privatisation de l'économie et s'intéresse peu à des corollaires indispensables au développement humain, comme l'éducation, la mise en place d'une fonction publique impartiale, les libertés publiques, l'instauration d'États de droit. Il s'agit du développement humain dans sa globalité. Mais la voie que prend la coopération d'État ne permet pas de maintenir cette globalité. Ce sont de plus en plus les collectivités locales et les organisations de solidarité internationale qui assurent cet objectif.

2.- Le déclin des moyens humains

La principale spécificité de la coopération française est l'existence de coopérants (assistance technique civile et militaire) qui, en forgeant leur expérience sur le terrain, sont aptes à assurer des missions simultanément en plusieurs domaines. Leur vocation est de disparaître au fur et à mesure que les pays de la zone de solidarité prioritaire sont capables d'assurer les fonctions pour lesquelles ils ont été aidés.

Actuellement, les effectifs de l'assistance technique ne cessent de diminuer, année après année, alors que les besoins de coopération demeurent. La raison principale est la volonté d'en diminuer le coût budgétaire.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE DANS LES PAYS DE L'ANCIEN CHAMP
	Assistance civile	Assistance militaire
1994	3.200	715
1996	2.919	714
1998	2.577	570
2000	1.979	366
2001	1.899	448

Source : ministère délégué chargé de la Coopération.

On observera que les effectifs de l'assistance technique civile et militaire ont diminué de moitié en huit ans. En contrepartie, le Gouvernement souhaite intensifier le recours à des experts, pour des missions de courte ou de longue durée. Ce dispositif change la nature de la coopération. Les missions ont pour justification une plus grande mobilité, une adaptation de l'offre à la demande d'expertise, mais elles supprimeront le lien résidentiel entre l'assistant technique et le pays. Il n'est pas sûr que la qualité de nos interventions soit maintenue car le développement n'obéit pas à des logiques statistiques ou financières. Il exige une connaissance du terrain, du contexte politique, surtout dans des pays où les ethnies et les langues sont diverses. Or la diminution de l'assistance technique obéit essentiellement à des contraintes budgétaires, et moins à une réflexion sur leur rôle.

La suppression du service national et son remplacement par des volontaires civils (loi du 14 mars 2000) n'apporte pas de solution. En 1986, on comptait 4.600 volontaires du service national actif (VSNA). Ce nombre est tombé à 1.073 au premier semestre 2001, au travers du volontariat civil international. Ce chiffre est compensé par les coopérants en entreprises (CSNE), avec 3.273 départs en 2000. Mais il s'agit là d'une forme de coopération qui lie le développement à l'action des entreprises. Cette approche mérite d'être soutenue, mais elle ne constitue pas le c_ur d'une politique de coopération.

3.- Une réorientation du dispositif qui ne profite qu'aux entreprises

S'agissant des coopérants au service national (CSNE), la première zone d'affectation en 2000 était l'Europe, avec 53 % du nombre de missions, suivie de l'Amérique du Nord, qui devançait pour la première fois l'Asie avec un écart de plus de 100 CSNE, traduisant ainsi les nouvelles orientations géographiques des entreprises françaises exportatrices. Venaient ensuite l'Afrique, l'Amérique latine qui amorçait un redressement puis le Proche et Moyen-Orient. Les États-Unis, avec près de 500 CSNE se sont nettement détachés en 2000 comme le premier pays d'affectation, suivis du Royaume-Uni et de l'Allemagne. La Chine et la Pologne progressaient régulièrement ainsi que le Mexique.

970 entreprises françaises ont utilisé la procédure des CSNE, contre 959 en 1999, dont 55  % de PME. Cette tendance a traduit un intérêt grandissant de leur part pour la formule, les grands groupes restant pour leur part d'importants utilisateurs de cette procédure qui a fait longtemps partie intégrante de leur politique de développement des ressources humaines à l'échelon international.

Depuis la mise en place du volontariat civil international, l'objectif du développement s'est estompé au profit de l'action commerciale. Les volontaires civils sont en effet censés participer autant au développement qu'à l'expansion des entreprises françaises. Or, à ce jour, les volontaires civils ont proposé leur candidature aux seules entreprises, et non à quelque organisme lié au développement. Les conséquences de cette désaffection ne sont pas encore mesurables sur le terrain, mais l'on peut prévoir de grandes difficultés pour les SCAC, les postes de l'AFD, certaines associations et les établissements d'enseignement.

4.- L'absence de politique de recrutement local

Votre Rapporteur spécial a pu constater les effets pervers des écarts de rémunération entre expatriés français, personnes recrutées localement, résidents et fonctionnaires des pays allocataires de notre aide (fonctionnaires locaux).

Il existe plusieurs situations : en premier lieu, un décalage classique de rémunération entre les fonctionnaires et agents contractuels français expatriés et les personnels locaux. Ce décalage est admis dans la mesure où il obéit à la grille de la fonction publique française. En second lieu, le problème concerne le décalage des rémunérations entre personnes recrutées localement et travaillant en Ambassade ou dans les postes de l'Agence française de développement, et les fonctionnaires locaux. Pour ces derniers, la rémunération oscille entre 700 et 2000 francs par mois lorsqu'ils accomplissent une tâche d'encadrement dans la haute fonction publique, alors que leurs compatriotes à l'Ambassade reçoivent une rémunération qui peut être jusqu'à quatre fois supérieure.

Cette situation induit des effets pervers. Une secrétaire de l'Ambassade de France - de nationalité française - touche une rémunération largement supérieure à un directeur d'administration centrale locale. Il en est de même pour une secrétaire recrutée localement. Dans un ordre d'idée analogue, une personne recrutée localement touche une rémunération inférieure à un fonctionnaire français, alors qu'elle accomplit un travail similaire. Cette rémunération est toutefois largement supérieure aux salaires attribués localement. De ce fait, les titulaires de diplômes universitaires sont tentés de travailler pour des organismes français au lieu d'apporter leur compétences à des entreprises ou administrations de leur pays. Dans un certain nombre de cas, la coopération française peut même être conçue comme un marchepied vers l'expatriation.

Il est inutile de s'étendre sur les frustrations que cette situation engendre. Les effets sur les fonctions publiques locales sont bien réels. Les titulaires de diplômes ont pour objectifs de travailler pour des organismes français (ou des organismes d'autres pays développés), ce qui empêche le renouvellement des cadres des fonctions publiques locales. A la diminution des effectifs des fonctions publiques africaines en raison des programmes des instances multilatérales s'ajoute un vieillissement croissant de la pyramide des âges dans les administrations. La diminution des effectifs de fonctionnaires rend en outre plus difficiles la consommation et le contrôle des crédits d'aide publique.

L'absence de doctrine précise en la matière donne à l'évidence une souplesse de gestion à la coopération française, sans compter l'économie budgétaire qui en résulte. Mais elle aboutit à des situations disparates selon les pays, contraires au principe d'égalité qui devrait inspirer notre politique de recrutement. On rappellera en outre que les personnels recrutés localement ne touchent pas la même rémunération si leur employeur est le ministère des Affaires étrangères ou la Direction des relations économiques extérieures. Votre Rapporteur spécial propose au Gouvernement d'établir une grille salariale pour les recrutements locaux en fonction de critères aussi objectifs que possible, tenant compte à la fois des grilles des expatriés et des résidents, mais aussi des fonctions publiques locales. Mais au-delà de cette mesure technique, notre pays se doit de remettre en question le dogme de la masse salariale des fonctionnaires pesant sur le budget des États. C'est la modicité des salaires locaux qui induit des comportements de corruption et qui affaiblit les États.

E.- QUE FAIRE DE L'ANNULATION DE LA DETTE ?

L'annulation des dettes souveraines des pays les plus pauvres (initiative PPTE) est conforme à la doctrine française d'assistance à ces pays. A cet égard, votre Rapporteur spécial marque son accord total avec la politique du Gouvernement, car elle permet aux budgets des États bénéficiaires d'être soulagés des intérêts de leur dette. Ces intérêts atteignaient parfois jusqu'à 30 % de leur dépense budgétaire.

1.- Origine de l'initiative PPTE

L'année 1999 a été marquée par une prise de conscience croissante des effets de la crise financière internationale sur l'endettement du Tiers monde. Le sommet du G8, qui s'était tenu à Cologne les 18 et 19 juin 1999, avait procédé à une importante annulation de dettes des pays les plus pauvres. La décision portait sur 70 milliards de dollars (environ 420 milliards de francs), après que plusieurs pays (France, Allemagne, Canada) aient considéré que les rééchelonnements constants de dettes ne constituaient pas une solution à la crise de solvabilité de nombreux pays.

Le tableau ci-après indique la structure et le montant de la dette des pays les plus pauvres en 1997, année qui a servi de base de référence à l'annulation de la dette.

STRUCTURE DE LA DETTE DES PAYS LES PLUS PAUVRES (PPTE)
(en millions de dollars)
		Indicateurs de la dette en 1997					Ratios de la dette (en %)
	PNB 1997	Total stock de la dette	Dette à long terme	Dette publique	Dette multi-latérale	Dette bilatérale	Dette/ export 1996	Service de la dette payé/ export	Total de la dette/ PNB
Angola	4.384	10.160	8.885	8.885	234	2.658	-	16	232
Bénin	2.111	1.624	1.393	1.393	871	519	-	9	77
Bolivie	7.766	5.248	4.570	4.144	2.681	1.421	270	33	68
Burkina Faso	2.389	1.297	1.139	1.139	1.003	132	275	12	54
Burundi	947	1.066	1.022	1.022	872	149	-	29	113
Cameroun	8.506	9.293	7.886	7.688	1.465	5.644	353	20	109
Centrafrique	1.003	885	804	804	607	183	-	6	88
Rép. dem. du Congo	5.307	12.330	8.617	8.617	2.179	5.604	743	1	232
Congo	1.821	5.071	4.284	4.284	619	2.832	261	6	278
Côte d'Ivoire	9.441	15.609	12.498	10.427	3.301	4.605	361	27	165
Éthiopie	6.338	10.079	9.427	9.427	2.459	6.613	600	10	159
Guinée Équatoriale	490	283	209	209	94	101	-	1	58
Guinée	3.693	3.520	3.008	3.008	1.557	1.380	178	22	95
Guinée-Bissau	251	921	838	838	387	451	1.293	17	367
Guyana	682	1.611	1.345	1.345	666	623	180	18	236
Ghana	6.754	5.982	4.958	4.691	3.179	1.075	253	30	89
Honduras	4.569	4.698	4.170	3.910	2.303	1.368	212	21	103
Kenya	10.024	6.486	5.433	5.108	2.785	1.860	148	22	65
Liberia	-	2.012	1.061	1.061	405	465	-	-	-
Laos	1.753	2.320	2.247	2.247	816	1.431	-	7	132
Madagascar	3.442	4.105	3.871	3.871	1.661	2.166	514	27	119
Mali	2.470	2.945	2.687	2.687	1.453	1.234	254	11	119
Mauritanie	1.046	2.453	2.037	2.037	938	1.075	283	26	235
Mozambique	2.573	5.991	5.430	5.430	1.626	3.786	781	19	233
Myanmar	-	5.074	4.640	4.640	1.171	3.017	-	8	-
Nicaragua	1.858	5.677	4.819	4.819	1.571	2.834	662	32	306
Niger	1.831	1.579	1.427	1.331	881	450	303	20	86
Ouganda	6.565	3.708	3.202	3.202	2.399	727	294	22	57
Rwanda	1.850	1.111	994	994	850	142	746	13	13
Sao Tomé	39	261	227	227	156	71	1.455	52	52
Sierra Leone	-	812	1.149	893	494	393	493	21	21
Sénégal	4.427	3.671	3.165	3.110	1.803	1.297	148	15	15
Somalie	-	2.561	1.853	1.853	723	1.095	-	-	-
Soudan	8.951	16.326	9.494	8.998	2.001	5.521	-	5	5
Tanzanie	7.382	7.177	6.094	6.054	2.939	2.866	551	13	13
Tchad	1.574	1.027	939	939	749	173	161	13	13
Togo	1.444	1.339	1.207	1.207	717	491	212	8	8
Vietnam	24.193	21.629	18.839	18.839	828	13.274	87	8	8
Yémen	5.029	3.856	3.418	3.418	1.390	1.191	307	3	3
Zambie	3.661	6.758	5.246	5.233	2.227	2.864	327	20	20
Source : Banque mondiale.

Pour ce qui concerne l'Afrique subsaharienne, l'encours total de la dette était évalué à 225 milliards de dollars, soit 9 % de l'endettement total des pays en voie de développement (2.465 milliards de dollars). Mais cet encours représentait surtout 70 % du PIB de l'Afrique subsaharienne (330 milliards de dollars) et 232 % de ses exportations.

La dette à long terme de l'Afrique subsaharienne (qui représente 78 % du stock total de la dette) était composée en 1998 à hauteur de 44 % de créances bilatérales, 32 % de créances multilatérales et 24 % de créances privées. En outre, les flux nets de la dette à long terme du secteur privé sont négatifs depuis 1994, les pays africains remboursant plus qu'ils ne reçoivent. L'aide concessionnelle représente 38,9 % du stock total de la dette contre 17 % pour l'ensemble des pays en voie de développement.

Les statistiques du FMI révèlaient également que la dette africaine était essentiellement contractée auprès de créanciers publics (États, organismes multilatéraux), alors que l'Amérique latine et l'Asie gèrent leur dette auprès de créanciers privés, respectivement à hauteur de 72 % et 66 %.

2.- Le mécanisme de l'allégement

L'allégement prévu par le sommet de Cologne était réparti à raison de 50 milliards de dollars de dette multilatérale et 20 milliards de dollars de dette bilatérale. Il était soumis aux conditions suivantes :

· être éligible aux seuls financements concessionnels de l'Association internationale pour le développement, en raison d'un revenu moyen par habitant de 785 dollars par an ;

· mettre en _uvre un programme d'ajustement structurel conclu avec le FMI.

· répondre à l'un des critères démontrant le caractère insoutenable de la dette, à savoir soit un ratio dettes/exportations supérieur à une fourchette comprise entre 200 % et 250 %, soit un ratio dettes/recettes budgétaires établi au minimum à 280 %.

Bien qu'elle apparaisse importante, l'annulation décidée à Cologne doit être relativisée. Elle est entrée en vigueur seulement en 2001. Son montant ne porte en outre que sur 0,5 % du PNB mondial. Le coût pour notre pays équivaudra ainsi à 0,4 % de son PNB sur quatre ans, soit une proportion supérieure au pourcentage du PIB consacré à l'aide publique au développement.

3.- Les limites de l'allégement

L'allégement de dettes constitue une mesure dont l'effet est temporaire. Il ne résoud en rien la question, plus centrale, du développement, c'est-à-dire l'allocation de ressources financières à des infrastructures et à des activités productives. Les pays les plus lourdement endettés souffrent du manque d'investissements privés et contractent en conséquence, pour ce qui concerne les pays d'Afrique, leurs emprunts auprès d'organismes publics des pays développés.

La pertinence d'un allégement doit par ailleurs être examinée au regard de la capacité de gestion du pays qui en bénéficie. L'on mesure mal son utilité si l'État ne dispose pas des moyens d'encaisser les droits de douane, ou si les recettes fiscales sont affectées à des caisses parallèles. Or, les différents plans d'ajustement structurels ont réduit de manière drastique les effectifs des fonctions publiques d'Afrique subsaharienne, au point que l'encaissement des recettes ou l'exécution des dépenses sont difficilement assurés par les États. Si la France appliquait à sa propre situation les ratios imposés avec notre accord dans les pays de la ZSP, notre pays compterait entre 300.000 et 400.000 fonctionnaires. De même, le niveau de rémunération payé par la France aux recrutés locaux est une reconnaissance de fait de l'insuffisance des rémunérations.

La portée de l'allégement est par ailleurs limitée si l'on examine les équilibres démographiques de l'humanité. Parmi les 1,4 milliard de personnes très pauvres dans le monde, 30 % environ vivent en Inde. Or, ce pays n'est pas éligible à l'allégement de la dette, car il a géré ses finances publiques avec une relative sagesse. Les pays qui ne peuvent rembourser leurs dettes sont souvent les plus mal gérés. C'est pour cette raison qu'il est inopérant d'annuler la dette d'un pays sans tenir compte de ses résultats. En outre, le risque serait qu'une partie de l'allégement de la dette soit financée sur les budgets consacrés à l'aide, ce qui modifierait la répartition de celle-ci d'autant plus injustement que les mesures d'allégement auront été prises sans considération des résultats obtenus par les différents pays.

Enfin, l'allégement ne bénéficie pas automatiquement aux dépenses de développement, d'éducation ou de santé. Certes, les bailleurs de fonds imposent des points d'affectation, mais il ne semble pas très difficile à l'État considéré de dépenser ses propres fonds pour d'autres programmes de prestige, d'armements...

4.- Les enjeux pour la coopération française

L'initiative PPTE n'a de sens que si elle se traduit par une relance des activités productives, seules susceptibles de générer des revenus pour les populations. Or force est de constater que la coopération française concentre ses efforts sur les domaines sociaux et délaisse de plus en plus le financement des infrastructures de base, dont l'effet multiplicateur est indéniable. L'initiative PPTE doit être à cet égard l'occasion de recentrer notre aide.

Dans certains pays, notamment le Cameroun, la Côte d'Ivoire et la Centrafrique, il est vital que notre politique accompagne le redémarrage économique, sauf à devoir constater l'échec de quarante années de coopération. Or notre pays se prépare à verser d'importantes dotations au Cameroun (600 millions de francs sur quatre ans), qui seront inscrites dans les dépenses sociales de ce pays. Ce dernier, avant même le décaissement de notre aide, n'est cependant capable de consommer ses propres dotations budgétaires qu'à un taux de 20 à 30 %.

II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION EN 2000

L'exercice budgétaire de 2000 a constitué le deuxième exercice issu de la fusion des budgets des ministères des affaires étrangères et de la coopération. La répartition fonctionnelle des crédits a peu varié. Seul le titre IV a connu des modifications de nomenclature traduisant la réforme de l'allocation des crédits de l'assistance.

Les moyens de fonctionnement et les crédits de coopération ont progressé de manière analogue, le partage du budget entre ces deux secteurs étant inchangé par rapport à 1999, avec une légère prédominance des dépenses d'intervention (53,7 % des dépenses totales). En raison de l'augmentation des contributions obligatoires aux organismes multilatéraux (de 3,2 milliards de francs en 1999 à 4,4 milliards de francs en 2000), la part de l'aide bilatérale a connu une régression.

A.- LA GESTION DES EFFECTIFS

Les emplois budgétaires de l'ensemble du ministère des affaires étrangères ont été stabilisés à hauteur de 9.476 personnes. S'agissant des personnels affectés partiellement ou en totalité à des actions de coopération, on relève les mouvements suivants :

· 166 emplois d'agents des Alliances françaises ont été transférés du chapitre 31-90 vers le chapitre 37-95 et 20 emplois d'agents des établissements culturels ont suivi un chemin inverse (soit une suppression nette de 146 emplois budgétaires) ;

· les effectifs des personnels recrutés locaux des services diplomatiques et consulaires (financés sur le chapitre 31-98) ont été stables par rapport à 1999 (5.840 en moyenne annuelle contre 5.830). A ces effectifs des divers services, se sont ajoutés les 3.300 agents recrutés locaux des établissements à autonomie financière, pris en charge sur les budgets de ces établissements, non traduits en conséquence par le budget du ministère ;

· les coopérants techniques, rémunérés sur le titre IV, étaient au nombre de 2.570, en constante et forte régression depuis plusieurs années (3.960 en 1997, 2.950 en 1999).

B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS À LA COOPÉRATION TECHNIQUE

Les tableaux ci-après résument l'exécution des crédits des principaux chapitres budgétaires du titre IV :

CHAPITRE 41-43 - CONCOURS FINANCIERS (2000) (en millions de francs)
Article	Loi de finances initiale	Modifications	Dotation finale	Engagements	Ordonnancements
10	60	154,8	214,8	212,8	158,4
20	50	616,4	666,4	0	0
30	50	151,5	201,5	0	0
Total	160	922,8	1.082,8	212,8	158,4
Source : Rapport du contrôleur financier.

L'on constate que les articles 20 - Bonification des prêts d'ajustement structurel - et 30 - Dons en faveur de l'ajustement structurel - ne connaissent aucun ordonnancement. Il s'agit en effet d'articles dont les dotations sont engagées sur instruction de la direction du Trésor. L'amélioration de la situation en zone franc et la situation particulière de certains États ont conduit le Trésor à refuser le moindre ordonnancement au cours des exercices 1999 et 2000.

Les crédits ont été en conséquence gelés et une partie a été allouée à l'aide à la Serbie.

Les autres chapitres budgétaires ont en revanche enregistré des taux de consommation de l'ordre de 90 %.

CHAPITRE 42-11 - COOPÉRATION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE (2000) (en millions de francs)
Article	Loi de finances initiale	Modifications	Dotation finale	Engagements	Ordonnancements
10	359,9	- 12,5	347,4	347,2	319,6
20	596,7	- 50,3	546,3	546,3	546
30	716	125,8	841,9	840,6	742,1
40	28,7	1,4	30,1	30,1	27,8
50	103,2	90,6	193,9	184,3	178,2
80	61,6	2,9	64,5	64,5	60,4
Total	1.866,3	158	2.024,3	2.013,2	1.874,3
Source : Rapport du contrôleur financier.

CHAPITRE 42-12 - COOPÉRATION TECHNIQUE ET AU DÉVELOPPEMENT (2000) (en millions de francs)
Article	Loi de finances initiale	Modifications	Dotation finale	Engagements	Ordonnancements
10	1.042,9	- 23,2	1.019,7	1.017,8	972,9
20	261,4	14,2	275,6	275,6	275,5
30	313,7	82	395,7	391,1	300
50	76,9	30	106,9	93,3	85,7
60	-	30,8	30,8	30,8	30,8
70	17,8	1,2	19	17	16,7
Total	1.712,7	135,3	1.848	1.825,9	1.681,8
Source : Rapport du contrôleur financier.

CHAPITRE 42-13 - APPUI À DES INITIATIVES PRIVÉES OU DÉCENTRALISÉES (2000) (en millions de francs)
Article	Loi de finances initiale	Modifications	Dotation finale	Engagements	Ordonnancements
10	48,5	20,9	69,5	69,5	63,5
20	133,1	- 2,1	130,9	130,9	119,5
30	40,6	- 9,6	30,9	25,7	25,7
40	1,8	9,7	11,5	11,5	9,4
Total	224	18,9	243	237,8	218,2
Source : Rapport du contrôleur financier.

CHAPITRE 42-29 - COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE (2000) (en millions de francs)
Article	Loi de finances initiale	Modifications	Dotation finale	Engagements	Ordonnancements
10	416	46,6	462,6	462,6	396,7
20	162,9	110,7	273,7	273,7	206,8
40	175,8	70,1	245,9	245,4	163,5
Total	754,7	227,6	982,3	981,8	767,1
Source : Rapport du contrôleur financier.

C.- LES AUTORISATIONS DE PROGRAMMES

SITUATION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME 2000 (en millions de francs)
N° de chapitre	Autorisations de programme utilisables				Autorisations de programme affectées depuis le 1er janvier de l'année			Autorisations disponibles
	Disponibles au 31/12	Loi de finances	Transferts Virements Annulations Fonds de concours	Total	Autorisations de programme Catégorie 1	Autorisations de programme déléguées	Total
57-10	137,8	478	151,2	767,1	658,3	-	658,3	108,8
Titre V	137,8	478	151,2	767,1	658,3	-	658,3	108,8
68-80	36,4	14,5	2	52,9	18,6	15,6	34,2	37,3
68-91	8,4	1.510	- 29,6	1.488,8	1.364,2	-	1.364,2	124,5
68-93	-	1.140	-	1.140	1.140	-	1.140	-
Titre VI	44,8	2.664,5	- 27,6	2.681,7	2.522,8	15,6	2.538,4	161,9
Total général	182,7	3.142,5	123,6	3.448,8	3.181,1	15,6	3.196,7	270,7
Source : Rapport du contrôleur financier.

Au titre des évolutions marquantes, deux cas doivent être notés :

· sur le chapitre 57-10, les paiements sont en hausse de plus de 300 millions de francs par rapport aux années précédentes, la variation étant due pour moitié au report de 1999 à 2000 du paiement de plusieurs achats d'immeubles. Si l'on tient compte de ce décalage, les consommations s'établissent à 600 millions de francs en 1999 et 620 millions de francs en 2000 ;

· un écart se creuse entre les consommations d'autorisation de programme et de crédits de paiement des chapitres 68-91 et 68-93 ; le supplément d'autorisations de programme par rapport aux crédits de paiement est respectivement de 470 et 218 millions de francs, ce qui crée un besoin de crédits de paiement très sensible pour les prochaines années budgétaires (la loi de finances initiale pour 2001 renouvelant et amplifiant ainsi l'écart observé en 2000).

En matière de marchés publics, on notera que la quasi-absence de mise en concurrence formalisée et l'indétermination fréquente quant au service qui doit être responsable des commandes (administration centrale ou poste) constituent les problèmes les plus sérieux. La transformation du FAC en FSP et la réforme comptable devraient conduire à soumettre de nombreux marchés aux procédures interne de l'administration centrale.

D.- LA DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS

L'exercice 2000 a permis d'étendre la procédure de déconcentration des crédits, dont les tableaux ci-dessous mesurent l'exécution.

DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS (Gestion 2000) TITRE IV (en millions de francs)
Chapitre (1)	Crédits ouverts (2)	Ordonnances
		de paiement	de délégation de crédits	de délégation de crédits de paiement (3)
41-43	1.082,8	158,4	-	-
42-11	2.024,3	1.679,3	99,4	95,6
42-12	1.848	1.517,3	56,8	107,6
42-13	243	192,5	25,7	-
42-14	1.079	1.069	-	-
42-26	145,6	91,7	-	18,5
42-29	982,3	324,2	16,1	426,7
Total (4)	12.649,5	10.020,8	199,1	704,5
(1) Tous chapitres, que les dépenses soient déconcentrées ou non
(2) Loi de finances initiales + reports + fonds de concours + loi de finances rectificatives +/- autres.
(3) Dépenses engagées au niveau central et mandatées au niveau local.
(4) Ce total tient compte des dotations des chapitres 42-31, 42-32, 42-37, 46-91 et 46-94, qui ne concernent pas les actions de coopération.

DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS (Gestion 2000) TITRES V ET VI (en millions de francs)
Chapitre	Crédits utilisés	dont en déconcentration
57-10	1.090,1	132,5
68-91	979,3	18,6
Total	2.069,5	151,1

POSTES EN ZSP AYANT EXPÉRIMENTÉ LA DÉCONCENTRATION
	Depuis 1997	Depuis 1998	Depuis 1999	Depuis 2000
	Burkina Faso :	Cap vert :	Bénin :	Afrique du Sud :
	- Ouagadougou : ambassade	- Praia : ambassade	- Cotonou : ambassade	- Pretoria : ambassade
	- Serv. coopération	- Serv. coopération au développement	- Cotonou : consulat	- Johannesbourg : consulat
	- Centre médico-social	- Centre médico-social	- Serv. coopération	- Le Cap : consulat
	- Mission assistance militaire		- Centre médico-social
		Congo :		Éthiopie :
	Guinée Bissau :	- Brazzaville : ambassade	Zimbabwe :	- Addis-Abeba : ambassade
	- Bissau : ambassade	- Pointe Noire : consulat	- Harare : ambassade
	- Serv. coopération	- Serv. coopération		Ghana :
	- Centre médico-social	- Centre médico-social		- Accra : ambassade
	Togo :	Mauritanie :		Laos :
	- Lomé : ambassade	- Naouakchott : ambassade		- Ventiane : ambassade
	- Lomé : consulat	- Serv. coopération
		- Centre médico-social		Vietnam :
				- Hanoi : ambassade
		Sénégal :		- Ho Chi Minh-Ville : consulat
		- Dakar : ambassade
		- Dakar : consulat
		- Saint-Louis : consulat
		- Serv. coopération
		- Centre médico-social
		- Mission assistance militaire

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III.- LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2002

La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a été opérée en 1998. Les crédits des actions de Coopération sont, pour la troisième année, inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères, selon une nouvelle nomenclature.

La réforme a permis de clarifier les compétences des différents acteurs de la coopération. De très nombreux acteurs participent en effet à la politique de coopération, dans le cadre de l'aide bilatérale ou de l'aide multilatérale. La coopération est un domaine qui, en outre, ne relève pas exclusivement de l'État. Les collectivités territoriales s'y intéressent et ont imprimé une dynamique à la coopération décentralisée. Les associations à but non lucratif ou les entreprises conduisent aussi des actions de développement.

Le tableau ci-après résume le champ d'action des différents intervenants :

LES ACTEURS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE
État	Aide bilatérale	Ministère des Affaires étrangères Ministère de la Coopération Ministère de l'Économie Agence française de développement Autres ministères
	Aide multilatérale	Ministère de l'Économie Union européenne Banque mondiale Banques régionales de développement
Collectivités locales	Coopération décentralisée	Régions, départements, communes
Associations Entreprises	Solidarité internationale	Organisations de solidarité internationale Entreprises, syndicats, organisations confessionnelles
Source : ministère des Affaires étrangères.

L'analyse des crédits effectuée par votre Rapporteur spécial ne comprendra pas les dotations du titre III, qui concernent la politique culturelle et d'aide aux réfugiés, qui relèvent pour partie seulement de la politique de coopération. Le titre III intègre également les rémunérations de l'ensemble du ministère des Affaires étrangères et les subventions aux établissements publics (Agence pour l'enseignement français à l'étranger et Office universitaire et culturel français pour l'Algérie). On se référera, pour son analyse, au rapport spécial de M. Yves Tavernier sur les crédits des Affaires étrangères.

A.- LA DIMINUTION DES CRÉDITS DES TITRES IV ET VI

C'est à l'aune des titres IV et VI que l'on peut analyser la portée réelle de la réforme de la coopération, ces deux titres constituant le " noyau dur " des politiques d'assistance technique et d'aide - projet. Or, le constat est sans ambiguïté : les crédits d'intervention sont en diminution de 1,5 % sans que cette baisse puisse être imputée sur les concours financiers (dont la diminution traduit le redressement budgétaire des États de la zone franc). Quant au titre VI, il accuse de substantielles diminutions aux chapitres 68-91 et 68-93.

On notera par ailleurs une nouvelle modification de nomenclature budgétaire au titre IV, les chapitres 42-11 - Coopération culturelle et scientifique et 42-12 - Coopération technique et au développement étant maintenant regroupés en un chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement. Ce chapitre nouveau permet une meilleure fongibilité des crédits favorable à une gestion plus souple, au plus près des réalités du terrain.

		ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TITRE IV (hors chapitre 42-15) (en millions d'euros)
	Imputation budgétaire			Libellé		Loi de finances 2001		Projet de loi de finances 2002		en %
Chap. 41-43			Concours financiers		22,8		22,8		-
art. 10			Aide budgétaire - opérations exceptionnelles		9,1		9,1		-
art. 20			Bonification des prêts d'ajustement structurel		6,8		6,8		-
art. 30			Dons en faveur de l'ajustement structurel		6,8		6,8		-
Chap. 42-13			Appui à des initiatives privées ou décentralisées		34,3		34,4		0,2
art. 10			Coopération avec les organisations de solidarité internationale (OSI)		7,3		8		9,5
art. 20			Associations de volontaires		19,6		19,6		-
art. 30			Coopération décentralisée - crédits déconcentrés		5,6		5,2		- 8
art. 40			Coopération décentralisée - crédits non déconcentrés		1,6		1,5		- 6,3
Chap. 42-14			Subventions opérateurs de l'action audiovisuelle		164,3		168,2		2,3
art. 10			Opérateurs audiovisuels		164,3		168,2		2,3
Chap. 42-26			Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire		14,9		14,9		-
art. 10			Aide alimentaire : transport et dépenses diverses		14,9		14,9		-
Chap. 42-29			Coopération militaire et de défense		109,8		103,6		- 5,7
art. 10			Coopération technique. Aide en personnel		62,4		57,8		- 7,4
art. 20			Formation des stagiaires étrangers		23,9		22,1		- 7,61
art. 40			Aide en matériel et entretien des infrastructures		22,7		22,1		- 2,7
art. 50			Appui aux coopérants militaires		0,6		1,2		100
art. 60			Coopération militaire et de défense avec les organisations régionales		-		0,3		-
Total					346,1		343,9		- 0,7

ACTIONS DE COOPÉRATION DU TITRE IV

(transformation des chapitres 42-11 et 42-12)

(en millions d'euros)

Imputation budgétaire	Libellé (chapitres supprimés)	Loi de finances 2001	Imputation budgétaire	Libellé	PLF 2002
Chapitre 42-11	Coopération culturelle et scientifique	276,1	Chapitre 42-15
art. 11	Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée	54,5	art. 11	Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée	189,1
art. 12	Transfert de savoir-faire : missions d'experts de courte durée	8,8	art. 12	Transfert de savoir-faire : missions d'experts de courte durée	15,1
art. 20	Bourses, échanges et formation	80,6	art. 20	Bourses, échanges et formation	114,3
art. 30	Appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique	98,6	art. 30	Appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique	137,9
art. 40	Recherche et échanges scientifiques et technologiques	4,8
art. 51	Appui local aux projets de coopération. Crédits délégués	9,1	art. 51	Appui local aux projets de coopération. Crédits délégués	17,6
art. 52	Appui local aux projets de coopération. Crédits déconcentrés	18,1	art. 52	Appui local aux projets de coopération. Crédits déconcentrés	31
art. 80	Actions menées par le service des affaires francophones
Chapitre 42-12	Coopération technique et au développement	247,2	art. 70	Fonds de coopération pour le Pacifique-sud	1,6
art. 11	Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée (nouveau)	144,8	art. 80	Actions menées par le service des affaires francophones	0,5
art. 12	Transfert de savoir-faire : missions d'experts de courte durée (nouveau)	6,1	art. 90	Recherche et échanges scientifiques et technologiques	4,9
art. 20	Bourses, échanges et formation	32,3
art. 30	Appui aux organismes concourant à la coopération au développement	47,9
art. 51	Appui local aux projets de coopération. Crédits délégués (nouveau)	2,7
art. 52	Appui local aux projets de coopération. Crédits déconcentrés (nouveau)	11,5
art. 70		1,6
Total		523,3	Total		512,5 (1)

(1) soit une diminution de 2,1 %.

1.- Les crédits d'intervention

On relève en premier lieu la stabilisation des concours financiers. Cette stabilisation traduit la reprise de la croissance dans les économies des pays de la zone franc ces dernières années. Depuis le début de l'année 2001, les pays d'Afrique connaissent une moindre croissance, même si celle-ci demeure soutenue. L'article 30 - Dons en faveur de l'ajustement structurel - (dont les crédits sont attribués aux pays les moins avancés), est également stabilisé, les crédits restant fixés à 6,8 millions d'euros pour 2002. Pour autant l'aide de la France ne retrouve pas sa vocation originelle, à savoir le financement de projets de développement prévus au titre VI. En effet, les chapitres 68-91 et 68-93 sont en diminution, alors que les projets, en accompagnant la croissance, permettent de briser la spirale de l'endettement en Afrique.

Les crédits du chapitre 42-15 (nouveau), coopération internationale et développement connaissent une diminution de 3,2 %. Au sein de ce chapitre, les crédits en faveur des bourses sont en sensible augmentation, passant de 80,6 millions d'euros en 2001 à 114,3 millions pour 2002. Il s'agit là d'un enjeu stratégique dont votre Rapporteur a pu mesurer l'importance sur le terrain, lors des missions de contrôle qu'il a effectuées en Afrique et en Asie, au nom de la commission des Finances. Ainsi, les bourses en faveur des étudiants en médecine et en pharmacie ont des retombées positives pour l'industrie française au Vietnam, qui contrôle 50 % du marché des médicaments de ce pays. Il en est de même à Cuba, dans le secteur de la biologie.

L'appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique est en augmentation de 39 % après une légère augmentation en 2001, première étape d'une remise à niveau fortement demandée dans un récent rapport de notre collègue Yves Dauge. Il reste que les besoins d'équipements des établissements culturels et des alliances françaises demeurent importants.

Les articles 51 et 52 du chapitre 42-15 traduisent la mise en place des procédures de crédits délégués et déconcentrés, en application de la réforme de la comptabilité du ministère des Affaires étrangères. Les crédits sont déconcentrés dans les cas où l'ambassadeur est ordonnateur secondaire. Il dispose ainsi d'une latitude d'action. Les crédits passent de 27,2 millions d'euros en 2001 à 48,6 millions d'euros pour 2002.

Les crédits de l'assistance technique sont répartis au sein des articles 11 - Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée (189,1 millions d'euros) et 12 - Transfert de savoir-faire : missions d'experts de courte durée (15,1 millions d'euros). Ils sont strictement stabilisés à hauteur de 214,2 millions d'euros.

Le Gouvernement confirme donc la diminution des effectifs, considérant qu'elle permet de rendre le dispositif plus efficace. Votre Rapporteur spécial craint que cette nouvelle réduction affecte l'efficacité de notre dispositif sur le terrain et rende illusoire l'extension de l'ancien « champ » à la zone de solidarité prioritaire, par manque de personnels.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE DANS LES PAYS DE L'ANCIEN « CHAMP »
		2000				2001
		Techniciens	Enseignants	CSN (1)	Total	Techniciens	Enseignants	CSN (1)	Total
Angola		5	5	2	12	4	7	3	14
Bénin		24	16	16	56	23	15	13	51
Burkina-Faso		49	49	23	121	52	41	38	131
Burundi		0	2	0	2	4	2	5	11
Cameroun		73	56	42	171	62	40	38	140
Cap-Vert		5	3	3	11	5	3	3	11
Centrafrique		42	29	8	79	31	43	24	98
Comores		6	0	8	14	9	0	6	15
Congo		2	0	0	2	10	1	4	15
Côte d'Ivoire		68	101	29	198	56	90	34	180
Djibouti		37	87	12	136	32	78	13	123
Dominique		0	0	1	1
Gabon		43	103	39	185	37	101	25	163
Gambie		0	3	2	5	0	3	1	4
Guinée		27	19	14	60	27	16	11	54
Guinée-Bissau		0	0	0	0	1	0	1	2
Guinée Équatoriale		10	7	0	17	12	5	8	25
Grenade		1	0	1	2
Trinité		-	-	-	-		0	1	1
Haïti		19	11	5	35	14	10	4	24
Madagascar		74	46	22	142	65	36	40	141
Mali		45	25	28	98	42	18	21	81
Maurice		5	9	1	15	4	9	3	16
Mauritanie		44	58	9	111	40	55	29	114
Mozambique		3	6	9	18	8	6	5	19
Namibie		8	2	5	15	9	2	6	17
Niger		24	3	18	45	33	9	16	58
Rwanda		8	3	0	11	6	3	4	13
Petites Antilles		8	2	16	26	6	3	3	12
Sénégal		89	96	66	251	86	78	51	215
Seychelles		4	3	0	7	5	4	2	11
Tchad		46	28	18	92	41	26	25	92
Togo		11	15	5	31	11	8	4	23
Rep. dem. Congo		0	0	0	0	1	0	0	1
Total		786	790	403	1.979	753	701	445	1.899
	(1) CSN : Coopérants du service national. Source : ministère des Affaires étrangères.

On notera que les effectifs de l'assistance technique atteignent désormais, dans les pays qui n'étaient pas dans le champ, presque le quart des effectifs de cette assistance. La liste des États ressemble à un inventaire à la Prévert car on y trouve des pays en voie de développement, des pays de l'Est candidats à l'adhésion à l'Union européenne et des pays comme le Canada et les États-Unis, dont on peut s'étonner qu'ils reçoivent une aide financée par l'aide publique au développement.

RÉPARTITION DES EFFECTIFS DANS LES AUTRES PAYS
Pays	Effectifs	Dont techniciens		Pays	Effectifs	Dont techniciens
Afrique du Sud	2	1		Liban	23	4
Albanie	3	3		Lithuanie	3
Azerbaïdjan	2			Lybie	1
Barbade	1			Maroc	53	38
Biélorussie	3			Moldavie	1
Bosnie	2	1		Mongolie	1
Brésil	1	1		Népal	1	1
Bulgarie	9	5		Nicaragua	1	1
Cambodge	15	9		Nigéria	6	1
Canada	9	9		Oman	1
Chine	12			Ouzbékistan	3
Colombie	1	1		Pakistan	4
Croatie	1			Pays-Bas	1
Égypte	6			Pérou	1
Émirats	3	1		Pologne	15	12
Estonie	2			Qatar	1
États-Unis	16			Tchéquie	4	1
Éthiopie	4	2		Roumanie	13	11
Fidji	1	1		Russie	13
Finlande	9			Slovaquie	5	4
Géorgie	1			Syrie	10
Ghana	4			Tanzanie	1
Honduras	2	1		Thaïlande	4	2
Hongrie	15	8		Trinité	1	1
Inde	5	2		Tunisie	25	1
Irak	2			Turquie	22	15
Israël	2			Ukraine	8
Jordanie	3	1		Vanuatu	16	13
Kenya	2	1		Vietnam	9	2
Kirghizistan	1			Yémen	7
Kosovo	3	1		Yougoslavie	4
Laos	4	1		Zimbabwe	5	2
Lettonie	3			Total	446	144

Le chapitre 42-13 - Appui à des initiatives privées ou décentralisées enregistre une augmentation minime de 0,2 %, en raison d'une majoration des crédits aux organisations de solidarité internationale (OSI).

À l'article 10, le montant des crédits prévus pour les cofinancements de projets d'OSI s'élève à 8 millions d'euros, ainsi répartis :

(en millions d'euros)

- Financement des programmes d'éducation au développement 1,98

- Actions jeunesse 0,84

- Grandes campagnes 0,98

- Actions diverses 0,17

- Appui aux collectifs et plates-formes 0,96

- Renforcement des capacités des acteurs du Sud 0,60

- Partenariats ONG entreprises 0,30

- Nouvelle contractualisation 1,98
dont :

· Programme concerté Brésil 0,30

· Programme concerté Roumanie 0,30

· Programme concerté Soudan 0,15

- Actions de terrain hors ZSP 1,56

- Mesures nouvelles 0,60

· Présence française dans les instances internationales

· Valorisation des actions soutenues par le ministère

· Renforcement des actions de terrain (Amérique latine)

A l'article 20, le projet de budget pour le volontariat au titre de l'année 2002 s'élève à 19,6 millions d'euros. L'année 2001 a vu partir les derniers contingents de coopérants du service national, et s'ouvrir en même temps au recrutement des volontaires civils institués par la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000, dont certains peuvent désormais être mis à la disposition d'associations et de collectivités territoriales françaises pour leurs actions de coopération internationale.

La programmation des crédits destinés au volontariat s'établit ainsi :

(en millions d'euros)

- Association française des volontaires du progrès (AFVP) 12,59

- Coopérants du service national 0,59

- Appui au volontariat associatif (décret n° 95/94) 5,52

- Volontaires civils (loi du 14 mars 2000) 0,46

- Autres appuis 0,46

L'affectation de volontaires civils auprès d'associations et de collectivités territoriales a revêtu en 2001 un caractère expérimental, compte tenu de facteurs inconnus tels que les candidatures de jeunes ou le nombre et la nature des demandes. Les indications dont dispose votre Rapporteur spécial montrent qu'aucun n'aurait choisi le secteur de la Coopération.

De plus, compte tenu de l'élargissement de la ZSP, le rôle de l'AFVP ne peut qu'aller croissant. Elle donne satisfaction sur le terrain, comme l'a montré une enquête auprès des ambassadeurs. En outre, la gestion de sa nouvelle équipe supporte avantageusement la comparaison avec la gestion de l'équipe précédente. Il est donc important que le ministère accompagne la croissance de l'AFVP et donc nécessaire que le Gouvernement abonde les crédits de cette association, conformément aux termes de la convention pluriannuelle passée avec l'État.

Le chapitre 42-29 - Coopération militaire et de défense est doté de 103,6 millions d'euros, dont plus de la moitié (57,8 millions) est constituée par les rémunérations des coopérants techniques militaires.

RÉPARTITION DE LA DOTATION DU CHAPITRE 42-29 (en millions d'euros)
Articles	Montant
Article 10 : coopération technique. Aide en personnel	57,8
Article 20 : formation des stagiaires étrangers	22,1
Article 40 : aide en matériel et dépenses d'entretien des infrastructures	22,1
Article 50 : appui aux coopérants militaires	1,2
Article 60 : coopération militaire et de défense avec les organisations régionales
Total	103,6

L'article 10 prévoit la prise en charge financière de la rémunération et des charges connexes de 448 coopérants permanents et du surcoût de solde à l'étranger d'une soixantaine de militaires en mission de renforcement temporaire sur des projets précis.

Votre Rapporteur rappellera la répartition des sommes afférentes aux stagiaires étrangers durant l'exercice 2001 :

DOTATIONS EN FAVEUR DES STAGIAIRES ÉTRANGERS

(en millions de francs)

Pays de l'ex-champ	Stages 2001		Pays de l'ex-champ	Stages 2001
Afrique du Sud	1		Maroc	5
Angola	1		Tunisie	2,5
Bénin	3		Autres ANMO	11,15
Botswana	0		Amérique	2,2
Burkina Faso	3		Europe	18,8
Burundi	0		Asie	6,5
Cambodge	2,5
Cameroun	5		Autres opérations
Centrafrique	3		IHEDN	3
Congo	2		Enseignement du français	3,65
Côte d'Ivoire	3		ENVR	2
Djibouti	2		Transport	1,5
Éthiopie	0,3		Partenariat pour la paix	6
Gabon	3		Bourses	1,5
Guinée	3		Total	63,8
Guinée Équatoriale	0,1
Madagascar	5
Malawi	1
Mali	3,5
Maurice	0
Mauritanie	1
Niger	3
Sénégal	5
Tchad	4
Togo	4
Pays non francophones	2,6
Autres opérations
Environnement	11
Transport	10
Accueil	1
IHEDN	2
Bourses d'études	4,5
Voyages d'études	1
Enseignement du français	4
Total	93,5