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mis en distribution

le 19 novembre 2001

N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général

Député

--

ANNEXE N° 16


ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE


SERVICES FINANCIERS, MONNAIES ET MÉDAILLES

Rapporteur spécial : M. HENRY CHABERT

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guard, M. Pierre Harried, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiot, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE

-

Pages

CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES FINANCIERS 7

I.- EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS 8

A.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 2000 ET 2001 8

B.- LES MOYENS PROPOSÉS POUR L'EXERCICE 2002 10

1.- Périmètre budgétaire 10

2.- Les ressources humaines et leur gestion 14

3.- Le fonctionnement courant 21

4.- Les subventions et interventions 22

5.- Les investissements 22

II.- DES AMORCES DE RÉFORMES 24

A.- UN RECENTRAGE INACHEVÉ DE L'ACTIVITÉ DE BANQUE ET D'ASSURANCE DU TRÉSOR PUBLIC 24

1.- La suppression des « fonds particuliers » 25

2.- Le recentrage vers l'intérêt général des activités bancaires résiduelles 27

3.- Le maintien discutable des activités liées à CNP Assurances 31

4.- Des moyens inchangés pour une activité diminuée 34

B.- DES INITIATIVES PRISES AFIN D'ACCROÎTRE L'EFFICIENCE DES SERVICES 36

1.- La contractualisation entre les services et la direction du budget 36

2.- La généralisation des centres d'encaissement 37

3.- La généralisation des pôles de recouvrement contentieux 37

4.- L'institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) 38

5.- La modernisation de la gestion des pensions 38

C.- DES MESURES DE SIMPLIFICATION DESTINÉES AUX PARTICULIERS 39

1.- Le compte fiscal simplifié 39

2.- La généralisation d'Impôts Services 40

3.- MINEFI Services-contact 40

4.- La déclaration des revenus pré-remplie 41

5.- Accueils communs à la DGI et la DGCP 41

D.- DES MESURES DE SIMPLIFICATION DESTINÉES AUX ENTREPRISES 41

1.- La simplification de la réglementation et des démarches 42

2.- La direction des grandes entreprises 45

3.- TéléTVA 45

4.- La généralisation de MINinfo 45

5.- La généralisation de DEB sur le WEB 46

III.- DES GISEMENTS DE PROGRES A EXPLOITER : QUELQUES EXEMPLES 47

A.- LE SERVICE DE LA REDEVANCE DE L'AUDIOVISUEL 47

1.- Une complication administrative inutile 48

2.- D'importants moyens qui pourraient servir plus efficacement l'intérêt général en étant affectés à d'autres missions. 49

3.- Un financement qui ne favorise pas le contrôle budgétaire 52

B.- LES MOYENS AFFECTÉS À LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS 53

1.- Les associations de consommateurs 54

2.- L'institut national de la consommation 57

C.- L'EXPLOITATION DES COMPÉTENCES DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES 61

1.- Effectifs et missions 61

2.- Rendre systématique la publicité des rapports de l'IGF 63

3.- Instaurer une saisine de l'IGF par le Parlement 66

D.- LE DOUBLE SYSTÈME D'ÉVALUATIONS CADASTRALES ET LE PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LES IMPÔTS LOCAUX 67

1.- Un surcoût administratif 67

2.- Le maintien d'un prélèvement pour service non rendu 68

3.- Les reports récurrents du chapitre 37-53 69

CHAPITRE II : LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES 71

I.- UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PRÉCAIRE 72

A.- LES RECETTES 72

1.- Les ressources de nature administrative 72

2.- Les recettes commerciales 74

B.- LES DÉPENSES 77

II.- DES EFFORTS DE MODERNISATION PROBABLEMENT INSUFFISANTS 79

A.- QUELQUES EFFORTS PERTINENTS DE MODERNISATION 79

B.- DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES PERSISTANTES 82

EXAMEN EN COMMISSION 85

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 87

CHAPITRE PREMIER :

LES SERVICES FINANCIERS

Les crédits proposés pour 2002, au titre de l'ensemble du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, s'élèvent à 14.453 millions d'euros, soit 5,4% des dépenses totales nettes du budget général. Cette section fait l'objet de cinq rapports thématiques de votre commission des finances, dont le présent rapport sur les Services financiers, qui a pour champ les trois réseaux de recouvrement des impôts, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les juridictions financières, l'INSEE et les dotations transversales du ministère. On peut considérer que ce champ coïncide approximativement avec huit agrégats budgétaires ⁽⁾ qui seraient dotés, ensemble, en 2002, de 10.487 millions d'euros, soit une hausse de 1,8% à structure courante.

L'année 2001 a été marquée par certains changements importants, comme la mise en place anticipée de l'aménagement et de la réduction du temps de travail, la budgétisation des primes perçues par certains agents du Trésor public, le désengagement de l'Etat des activités bancaires de nature privée, la validation de la plupart des expérimentations menées dans le cadre de la réforme-modernisation lancée l'an dernier...

Depuis 1997, votre Rapporteur spécial a examiné ce budget sous trois angles principaux : la transparence, le service rendu à l'usager et l'efficicience. Au terme de la présente législature, il convient de souligner que le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a réalisé des progrès, dont certains ne sont pas étrangers aux impulsions que le Parlement a souhaité lui donner. On peut donner deux exemples emblématiques de recommandations formulées par votre Rapporteur spécial qui ont été suivies d'effet :

- s'agissant de la sincérité du budget, c'est indéniablement grâce à l'insistance du Parlement, assisté de la Cour des comptes, qu'ont été budgétisés les crédits d'articles et les fonds de compte de tiers, soit plus de 2 milliards d'euros. Le ministère s'y était  opposé jusqu'à ce qu'une décision du Conseil constitutionnel l'y contraigne finalement ;

- de même, dès l'automne 1997, votre Rapporteur spécial invitait le ministère à procéder à une analyse comparative internationale permettant d'évaluer l'efficience des services, au besoin en ayant recours aux compétences de l'Inspection générale des finances (IGF). Or, au printemps 1999, l'IGF a remis un Rapport de synthèse de la mission d'analyse comparative des administrations fiscales ⁽⁾, à la suite duquel a été menée la Mission 2003. Même si les conclusions de cette mission qui visaient à fusionner la DGI et la DGCP ont été abandonnées, elles sont néanmoins à l'origine de la réforme-modernisation en cours.

En revanche, s'agissant de l'efficience, on constate bien peu de choses acquises. Or le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui conserve certaines pesanteurs, ne doit pas renoncer à affronter ce défi tout aussi nécessaire mais plus exigeant que la régularité et la transparence de la gestion : comment faire en sorte que cette administration, qui est principalement une administration de support pour l'Etat, fonctionne de la façon la plus efficiente possible et permette à l'Etat de redéployer certains crédits de fonctionnement courant vers des dépenses d'intervention et d'investissement, plus bénéfiques à l'économie nationale ? Avec l'échec de la Mission 2003, ce sujet a été remis aux calendes grecques.

Le budget des Services financiers a continué de progresser depuis le début de la législature. Les effectifs ont à peine été stabilisés, malgré les diverses simplifications réglementaires et fiscales, malgré des dépenses continues d'informatisation, et alors que les départs à la retraite croissent d'années en années et fournissent ainsi une marge de man_uvre exceptionnelle. L'on peut et l'on doit exploiter les importants gisements d'efficacité que recèlent les services du ministère.

I.- EXÉCUTION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS

A.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 2000 ET 2001

En 2000, pour Economie, finances et industrie, la somme des crédits ouverts diminue au cours de l'exécution en passant de 13,8 à 13,4 milliards d'euros.

Le fait marquant est la forte croissance des reports de 1999 à 2000, qui se sont élevés à 1,5 milliard d'euros au lieu de 0,6 milliard d'euros, soit une progression de 161%. Ce phénomène est lié à la fusion budgétaire du ministère qui a eu lieu en 2000 et qui incorpore les reports importants du pôle industrie, en particulier sur le chapitre 54-90 « Apports au fonds ou au capital des entreprises publiques ou d'économie mixte » (0,4 milliard d'euros), et sur le titre VI (0,5 milliard d'euros).

S'agissant des transferts, virements et répartitions, ils ont amputé le budget des Services financiers de 409 millions d'euros en 2000 à la suite de la combinaison des opérations principales suivantes :

- le transfert de crédits traduisant la participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'Etat et aux charges de pensions civiles ;

- le remboursement des rémunérations et des charges sociales des personnels affectés dans d'autres ministères. Ces mouvements visent à transférer aux directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie les emplois et les crédits inscrits sur d'autres sections budgétaires et qui correspondent à des agents y exerçant leurs fonctions, mais qui demeurent gérés par leur administration d'origine. Il s'agit notamment des agents relevant de l'INSEE exerçant leur activité dans les services statistiques ministériels (479 emplois pour 17 millions d'euros en 2000) et des agents en fonction dans les services du Premier ministre (14 emplois pour 0,4 million d'euros) ;

- le remboursement par les chambres régionales des comptes aux directions du ministère des emplois et des crédits correspondant aux agents chargés des fonctions administratives et d'assistant de vérification (397 emplois pour 9,4 millions d'euros en 2000) ;

- les transferts de crédits du budget des Charges communes vers la section Economie, finances et industrie, correspondant aux cotisations patronales qui sont payées directement par chaque ministère. Il convient de rappeler qu'à compter de 2001, ces crédits figurent dans chaque section budgétaire dès le projet de loi de finances ;

- le virement de crédit entre les chapitres de personnel et les chapitres de fonctionnement au sein du budget de la DGI, en application des stipulations du contrat d'objectifs et de moyens, qui prévoit la remise à leur disposition intégrale des crédits non consommés.

Les rattachements de fonds de concours se sont élevés, en 2000, à 221 millions d'euros, soit une baisse de 42% par rapport à 1999.

B.- LES MOYENS PROPOSÉS POUR L'EXERCICE 2002

Rappelons que le total des crédits demandés pour les huit agrégats des Services financiers s'élève, pour 2002, à 10.487 millions d'euros. Avant l'examen du contenu des crédits, seront évoqués les changements de périmètre, ainsi que les financements non compris dans les crédits initiaux.

1.- Périmètre budgétaire

Tout d'abord, l'ensemble des Services financiers est affecté notamment par les transferts suivants :

- le transfert de la section Charges communes à la DGCP des crédits correspondants aux frais d'actes des huissiers ;

- la création d'un agrégat n° 18 « Services de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielles », contenant notamment les crédits relatifs aux DRIRE, qui n'est donc plus inclus dans le périmètre des Services financiers.

Le nouveau périmètre étant défini, il convient de tenir compte des fonds qui viendront renforcer les crédits initiaux en cours d'exécution.

Il s'agit, d'une part, de 121 millions d'euros de fonds de concours, qui représentent 0,8% ⁽⁾ des crédits initiaux de la section Economie, finances et industrie, ce qui représente une proportion normale.

D'autre part, il demeure des fonds extrabudgétaires qui ne sont toujours pas régularisés, alors même que cela représente des sommes importantes et que l'article 110 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995) prévoyait qu'« à compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général. » Il demeure encore quatre catégories de fonds extra-budgétaires à régulariser. Il s'agit des salaires des services des hypothèques, des remises sur ventes au détail des tabacs manufacturés, des rémunérations pour services rendus aux collectivités locales et des frais de services des comptables du Trésor en Polynésie française :

1° Tout d'abord, les services des Hypothèques ⁽⁾ conservent des méthodes financières tout à fait archaïques (voir l'encadré page 12) qui s'articulent autour de trois éléments, selon la Cour :

« - les salaires bruts sont toujours perçus par les conservateurs des hypothèques, pour 2.067 millions [de francs] en 1999 [...],

« - le salaire demi-net des conservateurs, qui s'élève en 1999 à 241,5 millions [de francs], est prélevé sur la masse des salaires bruts directement au profit des intéressés,

« - la participation aux frais de fonctionnement des postes, d'un montant de 243 millions [de francs], est financée par fonds de concours sur le prélèvement au profit du Trésor. » ⁽⁾

Si une partie des fonds concernés ont été budgétisés, notamment les rémunérations accessoires depuis 1999, et certains frais de fonctionnement à partir de 2002, l'essentiel n'est pas régularisé, en particulier les rémunérations principales.

2° La DGDDI n'a toujours pas régularisé les recettes et dépenses extrabudgétaires enregistrées sur le compte de tiers n° 466-123 « Remises sur ventes au détail des tabacs manufacturés », qui ont concerné, en 2000, une masse d'au moins 176 millions d'euros.

3° La Cour rappelle que « pour les rémunérations pour services rendus aux collectivités locales, directement perçues par les comptables, qui s'élevaient à 170,3 millions en 1998, aucune rebudgétisation n'est prévue à l'heure actuelle » ⁽⁾. Les données fournies par le ministère à votre Rapporteur spécial font état d'un montant de 177,5 millions de francs (voir l'encadré page 13).

4° Enfin, le compte de tiers n° 466-176 « Frais de services de comptables du Trésor et Polynésie française », qui a reçu 0,35 million d'euros en 2000, n'est toujours pas régularisé non plus. La création d'un fonds de concours serait subordonnée à l'évolution des relations conventionnelles entre les services déconcentrés du Trésor public et ceux du territoire. Des travaux sont actuellement conduits pour examiner les conditions d'une éventuelle mise en _uvre d'un tel dispositif. A défaut, et conformément à l'avis formulé par la Cour des comptes, dans une lettre du Président de la première chambre, en date du 25 avril 2001, la suppression de ce compte pourrait être alors proposée.

2.- Les ressources humaines et leur gestion

a) L'évolution des effectifs

Les crédits de rémunérations et de charges sociales constituent 60% de l'ensemble de la section Economie, finances et industrie. En 2002, les effectifs budgétaires représenteront 181.121 emplois, soit une augmentation de 0,8% par rapport à 2001. Toutefois, cette progression est entièrement imputable à des mesures de résorption des emplois précaires, sans quoi on observerait, comme l'an dernier, une stricte stabilité, à périmètre constant.

L'examen des évolutions internes conduit à faire les trois remarques suivantes :

·  Dans quelques services, ont lieu des créations nettes d'emplois : la DGCCRF bénéficie de la création de 27 emplois de catégorie A ; le Conseil de la concurrence de 7 emplois, qui viennent s'ajouter aux 10 emplois créés l'an dernier ; de même, les juridictions financières reçoivent deux emplois supplémentaires ;

·  Les créations d'emplois sont gagées par des suppressions qui touchent inégalement les services. On notera en particulier la très faible contribution des deux directions principales du ministère.

La direction générale des impôts, forte de 78.766 emplois en 2002, ne subit pas le moindre ajustement, en raison de l'application du contrat d'objectifs et de moyens actualisé pour 2001-2002 ⁽⁾. En effet, cette convention, signée avec la direction du budget, prévoit la stabilité des effectifs, en échange de l'amélioration de l'exécution du service.

Quant à la direction générale de la comptabilité publique, les suppressions nettes ne représentent que 0,02% de l'effectif de 2001. Ceci est plus difficilement justifiable dans la mesure où certaines tâches disparaissent, du fait du recentrage des activités bancaires du Trésor public (cf. infra) ;

·  Un certain nombre de mesures contribuent à assurer une image plus sincère des effectifs employés dans les services.

D'une part, il s'agit d'un début de prise en compte des remarques formulées, en décembre 1999, par la Cour des comptes ⁽⁾ sur les « inexactitudes récurrentes » des tableaux d'emplois des réseaux de la DGI et de la DGCP, en particulier à cause de l'emploi d'agents rémunérés sur des crédits de fonctionnement courant. L'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, a prévu que tous les agents recrutés par l'Etat sur des contrats non prévus par le statut général des fonctionnaires, et employés à des travaux d'entretien, de gardiennage ou de restauration, puissent bénéficier d'un contrat à durée indéterminé de droit public, sous la seule réserve d'être en fonctions le 13 avril 2000 et de ne pas opter pour une gestion relevant du droit privé. Le nombre de ce type d'emplois s'élève à 5.000, dont plus de 90% exécutent une durée inférieure au mi-temps. En 2002, ce sont donc 1.452 emplois qui seront régularisés à ce titre, à coût nul selon le ministère, puisque les crédits concernés étaient déjà inscrits auparavant sur des chapitres différents.

Notons également le lancement d'un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire, à la suite du protocole d'accord du 10 juillet 2000, par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001. D'une durée de 5 ans, ce dispositif s'applique aux agents non titulaires des trois catégories (A, B et C) remplissant les conditions énumérées par la loi précitée. Pour le ministère, environ 560 agents non titulaires sont éligibles dans le cadre de ce nouveau dispositif. Les premiers concours et examens professionnels devraient intervenir dans le courant de 2002.

D'autre part, le ministère a tenu compte des remarques formulées l'an dernier par votre Rapporteur spécial concernant le décalage considérable qui existait entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels du Conseil de la concurrence. Ainsi le présent projet de budget propose-t-il le transfert de 72 emplois vers ledit conseil, ce qui porterait son effectif à 121, alors que, pour l'exercice 2000, il était fixé à seulement 24. La conséquence principale est que le Conseil disposera de la sorte de l'autonomie de gestion de ses personnels, en conformité avec la loi, qui prévoit que son président est ordonnateur de ses moyens.

L'ARTT au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

A partir d'un état des lieux des différents régimes de travail appliqués au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des expérimentations ont été menées et suivies par des consultants extérieurs, au premier semestre 2001. Le bilan d'ensemble de ses expérimentations a conduit à un relevé de conclusions ministériel le 11 juillet 2001, qui a servi de cadrage aux négociations menées ensuite au sein de chaque direction pour organiser la mise en _uvre de l'ARTT dès le 1er octobre 2001.

1. Un état des lieux réalisé en interne

Un état des lieux de la durée du temps de travail a été réalisé en interne et présenté au comité technique paritaire du 22 septembre 2000.

Le ministère compte plus d'une centaine de régimes horaires et de congés différents. 80% des agents se situent dans des durées de travail annuelles comprises entre 1 664 et 1 732 heures. La durée de 1 732 heures correspond au régime le plus fréquemment appliqué (39 heures hebdomadaires et 30 jours de congés annuels). Les différences de situations sont dues à la variété des activités et des contextes. S'il existe quelques situations extrêmes par rapport aux normes légales, elles concernent des activités très particulières, par exemple des organisations selon des plages horaires atypiques, ou en équipe ou subissant des conditions de pénibilité spécifiques.

2. Des expérimentations organisées et analysées par des consultants externes

Avant de décliner l'ARTT dans l'ensemble du ministère, 150 expériences ont été menées au cours du premier semestre 2001, dont un bilan a été établi le 14 juin dernier. La particularité de cette démarche est qu'elle a été assumée par trois sociétés de consultants, sélectionnées sur appel d'offre européen, pour un coût de 1,8 million d'euros, selon le ministère. Il s'agit d'Alpha Conseil, Idée Consultants et ESSOR Consultants.

Il était attendu de ces sociétés qu'elles proposent des mesures permettant de concilier l'ARTT avec l'amélioration du service public rendu par le ministère et des conditions de travail des agents. Leur prestation a compris six volets :

- la sensibilisation des agents aux enjeux de l'ARTT, - la définition et mise en place d'un dispositif d'expérimentation, - l'explicitation des modalités de mise en _uvre pour certaines catégories d'agents, - l'évaluation et le bilan des expérimentations, - la préparation de la généralisation de l'ARTT, - l'élaboration d'un dispositif de suivi au moyen d'indicateurs.

.../...

3. Les modalités du passage aux 35 heures au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Au 1er juillet 2001, les 4.500 agents des 150 services qui ont expérimenté l'ARTT au premier semestre 2001 sont passés au nouveau régime de temps de travail, selon les modalités définies en fonction des résultats des expérimentations.

Pour les autres services, l'anticipation a commencé le 1er octobre. Il en est ainsi, d'ores et déjà, de la plupart des services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. Toutes les directions ne participent pas à l'anticipation, la mise en place de l'ARTT étant conditionnée par le degré de préparation de chacune.

La durée annuelle de travail effectif est établie à 1.600 heures. Les jours fériés sont pris en compte de façon forfaitaire pour un volume de huit jours non travaillés par an, ce qui signifie que les années où le nombre de jours fériés sera supérieur à huit, la durée travaillée sera de fait inférieure à 1.600. Or sont aussi considérés comme fériés, au ministère des finances, les jours comptables mentionnés à l'article 29 de la loi du 30 juin 1930 portant ouverture et annulation de crédits. Viennent également réduire la durée effective de 1.600 heures le bénéfice des « congés de fractionnement » : en prenant au moins cinq jours de congés entre le 1er novembre et le 30 avril, les agents reçoivent un jour de congé supplémentaire, et ils en reçoivent deux en prenant huit jours de congé sur cette même période.

Il convient de mentionner également les dérogations à la référence des 1.600 heures accordées aux services soumis à des sujétions particulières : - les services d'exploitation, de maintenance et de sécurité des applications et des serveurs informatiques, organisés en travail en équipes (DGCP, DGI, DGDDI, INSEE) ; - les ateliers de micromation et de photogrammétrie du service de la documentation nationale du cadastre et de l'école nationale du cadastre, organisés en travail en équipes ;

- les services de la surveillance et services des aéroports de Roissy et d'Orly ainsi que les services des bureaux de la garantie ( DGDDI) ; - les ateliers centraux du monnayage-conditionnement et ateliers annexes ainsi que les ateliers de fabrication des flans (fours de recuit, ligne de cuivrage et découpe) de l'établissement monétaire de Pessac (direction des monnaies et médailles).

Ces dérogations concernent un effectif d'environ 10.850 agents, dont près de 9.700 douaniers.

Votre Rapporteur spécial déplore, cette année encore, la politique de stabilité des effectifs. En effet, bien qu'il faille tenir compte de l'effet de l'aménagement et de la réduction du temps de travail ⁽⁾, on ne peut accepter que celle-ci absorbe la totalité des efforts de productivité qui sont effectués depuis quelque temps. En effet, outre la fusion du ministère opérée en 1999, dont on n'a jamais observé les effets en termes d'économies d'échelle, on cherche en vain la traduction budgétaire des gains d'efficacité générés par les différentes simplifications fiscales et administratives ⁽⁾, la réforme de la carte des postes comptables, l'informatisation et le développement des nouvelles procédures, ou le recentrage des missions du Trésor public.

Or, comme d'autres administrations, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se trouve dans une période très propice à l'enregistrement des gains d'efficacité au moyen de l'ajustement des effectifs. En effet, au cours des dix prochaines années, le ministère devrait assister au départ à la retraite de près de la moitié de ses agents. Pour la seule année 2002, ce sont 5.379 départs qui sont prévus, dont 45% concernent des agents de catégorie C. Il est donc regrettable que cette conjoncture ne soit pas mise à profit pour améliorer l'efficience des services, sans autre incidence sociale ou organisationnelle pour les fonctionnaires en poste.

Année	Nombre de départs à la retraite
2002	5.379
2003	5.747
2004	5.937
2005	6.141
2006	7.152
2007	7.737
2008	7.865
2009	7.855
2010	7.846
2011	7.738
2012	7.630

b) L'incomplète prise en compte des remarques de la Cour des comptes

Il convient de faire le bilan des remarques faites par la Cour des comptes, dans son rapport public particulier « La fonction publique de l'Etat » ⁽⁾, qui note un nombre important d'irrégularités en matière de gestion de personnel, en s'intéressant en particulier à la direction générale des impôts, à la direction générale de la comptabilité publique et à la direction générale des douanes et des droits indirects.

La Cour des comptes considère que les postes de conservateurs des hypothèques doivent figurer dans les tableaux d'emplois. Le ministère s'y refuse, arguant qu'ils sont rémunérés par des salaires, payés par les requérants en contrepartie de l'accomplissement des formalités hypothécaires, et non par un traitement prélevé sur le budget de l'Etat. Quoi qu'il en soit, puisqu'il s'agit d'agents de l'Etat exécutant une mission de service public, il est inconcevable qu'ils ne soient pas soumis chaque année à l'autorisation parlementaire. Le fait que leurs rémunérations ne figurent pas dans les chapitres budgétaires n'empêche pas qu'elles sont prélevées sur une ressource publique dont la perception est évaluée et autorisée par le Parlement. En outre, cet état de fait est plutôt une circonstance aggravante. Le dispositif financier entourant les services des Hypothèques apparaît en effet tout à fait archaïque ; il remonte d'ailleurs à la loi du 21 ventôse an VII ⁽⁾. Votre Rapporteur spécial considère qu'il est tout à fait nécessaire de procéder à la budgétisation de ces emplois et des rémunérations y afférentes, comme ont été budgétisées d'autres rémunérations des réseaux fiscaux de l'Etat, et conformément à la demande de la Cour des comptes.

Ensuite, la Cour regrette un manque de clarté de la répartition des emplois entre les services, du fait, notamment, de l'agrégat n° 31 « Administration générale et dotations communes » qui regroupe non seulement les effectifs des fonctions support du ministère, mais aussi ceux des « têtes des réseaux », comme la DGI ou la DGCP. Selon la Cour, « il n'est donc pas possible d'apprécier si la direction générale de la comptabilité publique, entre autres, a respecté les consignes de réduction des effectifs des administrations centrales, réitérées par les gouvernements successifs depuis dix ans ». Il conviendrait de présenter les emplois budgétaires en fonction de leur administration d'affectation, et non de leur administration d'origine, afin d'apprécier correctement le poids réel des services. A cet égard, il reste encore beaucoup à faire pour rendre significatifs les chiffrages du fascicule bleu, même si certaines directions y indiquent le nombre d'agents payés sur l'agrégat n° 31 ⁽⁾. Mais cela n'est pas systématique et ne constitue pas une solution durable de clarté.

La Cour évoque également la pratique des surnombres par grade, qui consiste à utiliser un emploi de grade inférieur pour payer un agent de grade supérieur. Ceci a « pour conséquence, outre de violer l'autorisation par grade donnée par le Parlement, d'induire des dépenses de rémunérations supérieures aux crédits indiciaires budgétés ». Ainsi 20% des emplois serviraient à gager des surnombres. La direction générale de la comptabilité publique s'est engagée dans un plan de cinq ans de résorption des surnombres. Ainsi, poursuivant les régularisations opérées en 2001, la loi de finances pour 2002 procède à un repyramidage qui va permettre progressivement de transformer des emplois d'inspecteur principal, de trésorier principal et de receveur des finances, respectivement en emplois de directeur départemental, trésorier principal de première catégorie et receveur des finances de première catégorie. Cela étant, il demeure des surnombres à régulariser, en particulier à la direction générale des impôts.

Enfin, les « lignes souples » sont toujours évaluées de façon abusive. Ce procédé consiste, en théorie, à prévoir dans les chapitres de rémunérations principales un paragraphe intitulé « ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels », afin de laisser une marge de man_uvre nécessaire en gestion. Mais, pour la Cour, « le montant des lignes souples des Services financiers a atteint un niveau tout à fait excessif qui met en cause la transparence de l'autorisation parlementaire. » Le total des lignes souples s'élève, en 2001, pour les Services financiers, à 246 millions d'euros ⁽⁾. Il convient de noter, à cet égard, l'effort de la DGCP, qui réduit sa ligne souple de 13%, alors que dans le même temps, la DGI l'accroît de 15%, allant au rebours des remarques de la Cour des comptes. Or la ligne souple de la DGI constitue déjà 48% du total.

S'agissant des rémunérations accessoires, la Cour détaille le caractère varié et dérogatoire des différentes indemnités mises en place. « Il en résulte une tendance affirmée de l'administration des finances, consistant à réserver à ses propres agents certains traitements préférentiels. Les "plans sociaux" ou "de qualification" qui n'ont pas cessé de se succéder, notamment depuis le début des années 1990, en sont l'illustration patente, s'agissant, en fait, de mesures générales de promotion applicables aux seuls agents du ministère, accordées sans texte à valeur juridique suffisante et en dehors des normes budgétaires et statutaires. [...] Les anomalies relevées témoignent d'une faiblesse des mécanismes de contrôles internes propres à l''administration des finances, alors même que la situation du ministère l'expose à des risques accrus ».

En réponse à l'intervention de votre Rapporteur spécial lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2000 ⁽⁾, M. Christian Sautter, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, prenait l'engagement « d'une réforme essentielle, que je compte mener d'ici à 2001 : la clarification juridique des régimes indemnitaires des agents. [...]

« Cette réforme sera entreprise en s'appuyant sur trois principes.

« Le premier, c'est que les agents du ministère doivent être assurés du maintien du niveau actuel moyen de leur rémunération par corps et par grade.

« Le deuxième principe, c'est que, en cas de besoin, des dispositifs de garantie individuelle devront être envisagés pour les agents qui seraient susceptibles de subir une perte de revenus.

« Le troisième principe, enfin, coule de source : ces indemnités doivent être fiscalisées dans le cadre des dispositions de droit commun que j'ai mentionnées antérieurement ».

A ce jour, la refonte juridique des rémunérations accessoires des services financiers ne devrait intervenir que pour février 2002, du fait de la complexité de la matière, de la nécessité d'une collaboration avec les autres ministères, afin de procéder à une certaine harmonisation des régimes, et d'une concertation avec les personnels... Il est en effet souhaitable que l'harmonisation interministérielle en cours contribue à redonner un sens à la grille indiciaire qui, jusqu'à présent, ne permettait plus d'établir des comparaisons de rémunérations d'un service à un autre.

Toutefois, s'agissant spécifiquement de la direction générale de la comptabilité publique, un régime transitoire a été arrêté pour être applicable dès 2001, du fait de la budgétisation des ressources qui alimentent la plupart des indemnités. Ce régime a fait l'objet d'une simple décision ministérielle.

Il convient de signaler la progression de 21% des dépenses indemnitaires de la DGCP entre 2000 et 2001, qui passent de 396 à 480 millions d'euros. Le ministère justifie cette forte progression par la mise en place d'un régime juridique transitoire et par une nécessité de recaler le calendrier de versement de certaines primes qui étaient auparavant distribuées en année n+1, puisque la ressource n'était connue qu'a posteriori. La Cour des comptes aura probablement à c_ur d'évaluer l'impact financier respectif de ces deux justifications et de quantifier l'éventuelle progression nette des indemnités, faite à l'occasion de leur réforme, indépendamment des aspects liés au calendrier comptable.

Si ces régularisations juridiques permettront de réaliser un progrès considérable vers la simplicité et la transparence des indemnités du ministère ⁽⁾, elles n'auront qu'un impact limité au niveau individuel tant la variété des situations faisait déjà l'objet d'une péréquation importante.

3.- Le fonctionnement courant

Les crédits de fonctionnement courant du ministère (quatrième et septième parties du titre III), s'élèveront à 2.150 millions d'euros, en progression de 2,8%.

Il convient de noter les chapitres destinés aux actions de modernisation, qui sont dotés ensemble de 127 millions d'euros : il s'agit du chapitre 37-92 « Réforme - modernisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie » et du chapitre 37-93 « Actions de modernisation budgétaire et comptable ».

Mais ces crédits ne couvrent pas toutes les dépenses de modernisation. Par exemple, le projet COPERNIC, qui consiste à définir et mettre en place un nouveau système informatique pour les administrations fiscales, a un coût évalué, pour la période 2001-2002, à 190 millions d'euros, qui n'est pas isolé dans la nomenclature et dont le suivi spécifique est d'autant plus difficile. Il n'y a plus d'ailleurs de chapitres spécifiques à l'informatique dans la section Economie, finances et industrie. En revanche, il existe un méga-chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services », doté de 993 millions d'euros. En 2000, le coût complet de l'informatique, pour les Services financiers, a représenté 613 millions d'euros, selon le ministère.

Il convient de signaler que la modernisation de Bercy peut être aussi financée par d'autres budgets, comme celui des Services généraux du Premier ministre, par l'intermédiaire du fonds pour la réforme de l'Etat, dont 5 millions d'euros, soit plus de la moitié des dotations⁽⁾ de 1999, ont bénéficié au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, notamment pour le projet ACCORD, le projet TéléTVA et l'extension du paiement par carte bancaire dans le réseau de la DGI.

4.- Les subventions et interventions

Les subventions concernant les Services financiers, inscrites au chapitre 36-10 « Subventions de fonctionnement », s'élèveront en 2002 à 10,9 millions d'euros, en baisse de 24% par rapport au projet de loi de finances pour 2001. Cette diminution relative est importante, mais pourquoi ne pas l'appliquer à d'autres domaines du ministère ? Car, alors qu'on diminue des financements déjà faibles destinés à des sujets majeurs (consommation), on maintient des dispositifs coûteux qui seraient facilement réformables (service de la redevance). Voici le détail des 10,9 millions d'euros de subventions :

- 3,8 millions d'euros pour l'Institut national de la consommation (I.N.C.). A cela, s'ajoutent les interventions au profit du mouvement consommateur, soit 7,6 millions de francs inscrits au chapitre 44-42 « Interventions diverses » ⁽⁾ ;

- 3,7 millions d'euros pour l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (A.N.I.F.O.M.) ;

- 3,1 millions d'euros au profit de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments ;

- 0,3 million de francs pour la Masse des douanes, en baisse de 75%. L'an dernier, votre Rapporteur spécial signalait que cette subvention pouvait être revue à la baisse, compte tenu de la trésorerie dont dispose cet établissement public et des améliorations qui peuvent être apportées à la gestion de son parc immobilier.

5.- Les investissements

Les crédits d'équipement concernant les agrégats des Services financiers, inscrits au chapitre 57-90 « Equipements administratifs et techniques », s'élèveraient, pour 2002, à 129 millions d'euros en autorisations de programme et à 88,8 millions d'euros en crédits de paiement. Il convient d'ajouter les rattachements de fonds de concours, évalués pour 2002 et pour l'ensemble du chapitre 57-90, à 14,8 millions d'euros.

Afin de tenir compte de l'importance récurrente des reports et des crédits non consommés sur ce chapitre, les dotations en crédits de paiement ont, à nouveau cette année, été ajustées à la baisse (- 12,8%). Le montant des autorisations de programme, lui, reste quasiment stable (- 1,3%), afin de maintenir la capacité d'investissements du ministère.

Plus de 90% des crédits d'investissement du ministère sont consacrés à des opérations immobilières, le solde étant utilisé pour l'acquisition de matériel, l'achat de moyens de surveillance du territoire, l'équipement de laboratoires et la dématérialisation du plan cadastral. On peut s'interroger sur la faiblesse des investissements non immobiliers, alors qu'ils pourraient contribuer à développer l'efficacité du ministère.

Les crédits immobiliers demandés correspondent, à hauteur de 75% environ, à des opérations de rénovation, de maintenance et de sécurité, le solde de la dotation étant consacré aux opérations de construction, d'achat ou d'extension de locaux.

Les principales opérations nouvelles qu'il est proposé de lancer en 2002 sont :

- des constructions nouvelles concernant la direction des services fiscaux de Versailles (coût global : 4,7 millions d'euros), les trésoreries générales de l'Eure (7,8 millions d'euros), de la Savoie (7,3 millions d'euros) et de l'Aude (4,5 millions d'euros) ainsi que le réaménagement de la trésorerie générale de la Moselle (6 millions d'euros).

A ce propos, il convient de mentionner les difficultés entourant le relogement de la trésorerie générale des Alpes-de-Haute-Provence. L'immeuble où elle est sise a été loué entre 1950 et 1997. A cette date, l'Etat l'a acheté. Or une étude effectuée en 1998 a constaté, dans cet immeuble, des risques découlant de la présence d'une rivière souterraine à faible profondeur, de fondations fragiles et de la résistance insuffisante des planchers. Après d'autres études tendant soit à la démolition-reconstruction, soit à une construction neuve sur un terrain qui s'est avéré inondable, le ministre a décidé, le 28 juillet 2000, la démolition-reconstruction, pour un montant de 3,4 millions d'euros. Mais en raison des difficultés rencontrées pour reloger provisoirement ses services, et de l'insuffisance des surfaces qui seraient reconstruites, le trésorier-payeur général des Alpes-de-Haute-Provence a proposé, en mars 2001, l'acquisition d'un terrain proposé à la vente par un particulier, pour y construire un immeuble et y réinstaller la trésorerie générale. C'est cette dernière option qui est actuellement en cours de réalisation. Au total, on peut être surpris de la légèreté avec laquelle cette affaire a été gérée, de l'acquisition d'un immeuble présentant de graves défauts, à la valse-hésitation dans la recherche d'une solution de remplacement, qui conduit à maintenir des agents dans des locaux inadaptés, voire dangereux ;

- la construction d'un nouveau bureau des douanes, à Porta, à la frontière franco-andorrane. En effet, le bureau actuel doit être déplacé, afin d'accompagner les travaux de percement du tunnel d'Envalira et son ouverture au trafic routier. En 2002, les crédits ouverts au titre de cette opération nouvelle s'élèvent à 5,79 millions d'euros en autorisations de programme et à 0,99 million d'euros en crédits de paiement. L'importance du coût immobilier de l'opération résulte des contraintes spécifiques de construction en haute altitude ;

- le changement de l'accélérateur de particules de l'appareil de détection Sycoscan du Havre, pour 2 millions d'euros, en tout (DGDDI) ;

- la mise en construction d'un F-406, affecté à la surveillance des flux aériens transfrontaliers et d'un second avion monomoteur, pour 4 millions d'euros (DGDDI) ;

- l'opération de ravalement de la Cour d'honneur du Palais Cambon (1,2 million d'euros) et le lancement des travaux de sécurité de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France (370.000 euros).

Enfin, il convient de regretter un certain retard pris dans la mise en service de l'école nationale des contrôleurs du Trésor public ⁽⁾ qui doit s'implanter sur le site du Fort Saint-Jean à Lyon. Si cette école commencera à être opérationnelle à la fin de l'année 2003 pour la formation continue, elle ne sera ouverte à la première promotion de stagiaires de catégorie B qu'en mars 2004.

II.- DES AMORCES DE RÉFORMES

A.- UN RECENTRAGE INACHEVÉ DE L'ACTIVITÉ DE BANQUE ET D'ASSURANCE DU TRÉSOR PUBLIC

Dans le cadre d'une identification des missions des services de l'Etat, de l'analyse de leurs coûts et de la fixation d'objectifs à atteindre, le compte rendu de gestion budgétaire pour 2000 attribue à la direction générale de la comptabilité publique une mission de « gestion de l'épargne et des fonds déposés au Trésor public ».

Remontant en partie au XIX^ème siècle, l'activité de banque et d'assurance des services extérieurs de la direction générale de la comptabilité publique s'effectuait jusqu'à présent dans quatre cadres : les fonds particuliers, les dépôts de fonds au Trésor, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et CNP Assurances. Cependant, cette activité était contestable pour deux raisons : les recettes qui en étaient tirées étaient employées en infraction au droit budgétaire et dans une opacité inacceptable ; en outre, elle constituait une concurrence déloyale vis-à-vis des banques et assureurs du secteur privé.

Après la régularisation des fonds extra-budgétaires impliqués ⁽⁾, réalisée depuis l'exercice 2001, il restait à redéfinir le champ de l'activité de banque et d'assurance du Trésor public. C'est à partir de 2002 que l'élément de cette activité qui revêtait de la façon la plus flagrante un caractère privé, les « Fonds particuliers », sera supprimé, le reste de l'activité bancaire devant être recentré sur des missions d'intérêt général.

Même si votre Rapporteur spécial salue évidemment une réforme qu'il a appelée de ses v_ux, il ne peut manquer de formuler deux regrets : d'une part, l'activité d'assurance, liée à la caisse nationale de prévoyance, reste exclue du réexamen des missions ; d'autre part, cette réforme n'a, en pratique, quasiment aucun impact budgétaire, alors qu'elle entraîne une baisse nette significative de la charge de travail.

1.- La suppression des « fonds particuliers »

La gestion de divers comptes regroupés sous le vocable « fonds particuliers » aura constituée, en quelque sorte, une activité bancaire d'Etat, gérée en régie. Les titulaires de comptes comprenaient une majorité de personnes physiques, même s'il y avait aussi des sociétés commerciales, des associations, des personnes à statut législatif, des fondations...

Les comptes en question n'étaient pas seulement des comptes à vue, mais comprenaient également une série de placements annexes, comme des comptes à terme, des comptes titres, des CODEVI, des livrets jeunes,... Ceci incluait le placement des valeurs d'Etat (de l'ordre de 1,5 milliard d'euros d'emprunts et de TCN).

Au titre de la gestion des comptes de fonds particuliers, les fonds déposés auprès des trésoriers-payeurs généraux se décomposaient comme suit, aux 30 juin 2000 et 2001 :

Ces dernières années, le contrôle parlementaire a souligné les irrégularités, à la fois budgétaires et réglementaires, commises dans la gestion des recettes tirées des fonds particuliers : elles étaient employées, hors de tout cadre budgétaire, « en interne », en grande partie comme rémunérations accessoires, qui non seulement étaient parfois dépourvues de fondement juridique, mais en outre contribuaient à une distorsion des traitements des agents de la DGCP, en fonction, non pas de leurs mérites dans l'exécution des missions de service public, mais en fonction des produits commerciaux du poste comptable dans lequel ils travaillaient ou dont ils étaient responsables. A cet égard, il sera intéressant d'analyser l'évolution, entre 2000 et 2002, du traitement des trésoriers-payeurs généraux, à la fois en termes de niveau moyen et en termes de dispersion.

De plus, votre Rapporteur spécial avait mis en avant les risques jusque-là négligés d'une condamnation de la France vis-à-vis des normes communautaires en matière de concurrence. En effet, l'activité des fonds particuliers a constitué une concurrence vis-à-vis des banques du secteur privé, ne serait-ce que par la « prime de fidélité ». Cette prime était versée aux agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, actifs ou retraités, en fonction du solde. Elle était plafonnée depuis 1996 à 1.000 francs par an. Depuis la décision du Conseil national du crédit du 8 mai 1969, la rémunération des comptes courants est interdite, sauf pour le personnel des banques. L'existence de la prime de fidélité était, de fait, une preuve de l'assimilation des fonds particuliers à une véritable activité bancaire.

Il a été décidé, par conséquent, que la gestion des fonds particuliers serait abandonnée à compter de 2002, selon l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 2 février 2001 relatif à l'activité de service de dépôts de fonds particuliers exercée par les trésoriers-payeurs généraux (J.O. du 6 février 2001, p. 2009).

Le ministre avait demandé l'an dernier qu'on examine la possibilité de maintenir pour les agents du ministère un service bancaire, qui ne serait pas, cependant, le service des fonds particuliers. Votre Rapporteur spécial avait alors indiqué ne pas voir de justification au maintien de cette spécificité contraire au principe d'égalité. De fait, il n'y aura pas maintien d'un service bancaire résiduel au profit des seuls agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'arrêté sus-mentionné prévoit que les avoirs et placements déposés sur les comptes de fonds particuliers sont transférés avant le 31 décembre 2001 auprès des organismes financiers désignés par leurs titulaires, et qu'à cet effet, un dispositif d'aide au transfert est proposé aux titulaires des comptes par le directeur général de la compatibilité publique.

Ainsi le Trésor public a-t-il conçu un dispositif d'accompagnement, en association avec des établissements bancaires. Cette opération ne constitue nullement une cession à titre onéreux des comptes et ne donnera donc lieu à aucun versement à l'Etat de la part des établissements bancaires d'accueil.

Une procédure de consultation autour d'une charte a été organisée, afin d'agréer les établissements qui s'engageraient, au moins jusqu'en 2003, en matière de tarifs et de qualité de prestations, pour accueillir la « clientèle » ⁽⁾ du Trésor public. Aux termes de cette consultation, huit établissements ont signé une convention avec le Trésor public pour la métropole : Banque Populaire, BNP-Paribas, Caisse d'Epargne, CIC, Crédit Lyonnais, Crédit Mutuel, La Poste, Société Générale.

La liste de ces établissements et leurs propositions tarifaires ont été communiquées à la clientèle en avril 2001. Les déposants peuvent opter pour l'un de ces établissements dans des conditions privilégiées, étant précisé que chacun conserve bien sûr la liberté de transférer ses comptes et placements vers un autre établissement.

Ces modalités ont été portées à la connaissance des parlementaires. Un bilan de l'opération leur sera adressé à l'automne 2001.

Le dispositif d'accompagnement comporte différentes mesures dont les principales peuvent être rassemblées autour de quatre objectifs principaux :

- mise à la disposition des clients d'un comparatif des tarifs proposés par les huit établissements. Aucun tarif n'a été imposé aux banques, car le client peut se déterminer en fonction de son profil bancaire ou en fonction de critères qualitatifs ;

- possibilité d'ouvrir son nouveau compte par correspondance ou à l'occasion d'un rendez-vous à son domicile ;

- prise en charge par le Trésor public  des changements de domiciliations des prélèvements et des virements enregistrés en notifiant aux créanciers et aux débiteurs du client ses nouvelles coordonnées bancaires ;

- exonération des droits de transfert et de clôture des comptes titres pour les clients.

Au 31 juillet 2001, 226.034 comptes à vue ont été transférés dans le cadre du dispositif d'accompagnement ce qui représente un taux d'adhésion de 47% par rapport à l'ensemble des comptes éligibles.

Au total, ce sont donc quelque 22 milliards d'euros de liquidités et de placements qui font l'objet de cette régularisation, ce qui n'est pas négligeable.

2.- Le recentrage vers l'intérêt général des activités bancaires résiduelles

a) Les dépôts de fonds au Trésor

Si les dépôts de fonds au Trésor résultent actuellement d'une obligation organique, cette obligation fait l'objet de nombreuses dérogations, accordées par le ministre des finances sur demande motivée de l'organisme, après instruction par la direction du Trésor. Parallèlement, des déposants non assujettis à l'obligation de dépôt peuvent y avoir un compte à ce titre.

La situation actuelle est donc des plus confuses puisque, au titre des fonds déposés au Trésor, on compte trois catégories de clientèles :

- les déposants obligatoires au Trésor en vertu de l'article 15 de l'ordonnance organique de 1959 ainsi que les bénéficiaires de taxes parafiscales ;

- des déposants réglementés, dont l'obligation de dépôt est partagée entre plusieurs établissements (La Poste, CDC...) tels que les OPHLM à comptable spécial, les OPAC à gestion privée... ;

- des déposants volontaires et concurrentiels (caisses de crédit agricole, crédit mutuel, caisses de crédit municipal...).

Le montant des dépôts toutes catégories de correspondants confondus s'élevait au 30 juin 2001 à 16,2 milliards d'euros pour 20.426 comptes.

Une telle confusion n'était pas compatible avec une bonne exécution du service public, et il importait que, en cette matière aussi, un recentrage soit effectué. Une réforme a donc était engagée visant :

- d'une part, à clarifier le périmètre, en n'y accueillant plus que les organismes astreints à l'obligation de dépôt de leurs fonds au Trésor public ;

- d'autre part, à assurer aux déposants des prestations de la meilleure qualité, grâce à un plan d'action visant à dynamiser et moderniser l'offre du Trésor public.

S'agissant de la contraction du périmètre, la règle du dépôt des fonds au Trésor est posée jusqu'à présent par l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : « le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'Etat des opérations de trésorerie. Celles-ci comprennent [...] des opérations de dépôts sur ordre et pour compte de correspondants [...]. Sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités ».

L'article 118 du décret du 29 décembre 1962 précise en outre que « les correspondants du Trésor sont les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et règlements, soit en vertu de convention, déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor ».

A partir du 1^er janvier 2002, ce sont les dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001, relative aux lois de finances, qui s'appliqueront en la matière. Ce texte modifie la règle de dépôt de trois façons :

- l'obligation de dépôt voit son champ réduit aux seules collectivités territoriales et établissements publics locaux. Toutefois, si les établissements publics nationaux sortent du champ organique, il n'est pas exclu que leur régime, fixé par voie réglementaire, demeure assez similaire à la situation précédente. A l'heure actuelle, on peut estimer que 25% des établissements publics nationaux bénéficient d'une dérogation, chiffre qui s'élève à 75% s'agissant des établissements publics industriels et commerciaux ;

- en revanche, les dérogations à l'obligation de dépôt seront beaucoup plus rares : elles ne pourront plus être admises par le ministre des finances, mais devront faire l'objet d'une disposition expresse dans une loi de finances. On imagine que, si une telle disposition est adoptée, elle sera plus susceptible de délier purement et simplement l'ensemble des collectivités de cette obligation, que d'accorder des dérogations ponctuelles à certaines d'entre elles. Du reste, les débats parlementaires sur les articles 25 et 26 de la loi organique précitée ont relativement convergé vers l'idée que, à terme, devrait être envisagé un assouplissement du dispositif, dans le cadre d'une clarification des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ;

- dorénavant, aucun découvert ne pourra être consenti aux correspondants du Trésor.

S'agissant du plan d'actions 2001-2003 visant à améliorer les services bancaires offerts aux déposants obligatoires, il repose sur trois axes fondamentaux : 

- la modernisation des prestations, notamment, par la  création d'un service bancaire sur internet et par l'amélioration des conditions d'exécution des opérations demandées par les clients (opérations vers l'étranger, encaissement de recettes par prélèvement...) ;

- la professionnalisation des services, notamment, par une rénovation du corpus réglementaire, par la mise en place d'outils permettant de suivre la relation avec la clientèle (base de données incidents destinée à identifier et apporter une solution rapide aux problèmes récurrents) ou par la réorganisation des services afin de dédier des interlocuteurs à chaque client ;

- la reconquête de la clientèle, notamment, par la signature de conventions de compte incluant des principes clairs de tarification et pouvant être déclinées en conventions de partenariat pour des clientèles spécifiques, et par l'élaboration d'enquêtes de satisfaction et d'expression des besoins des titulaires de comptes.

b) La Caisse des dépôts et consignations

Les relations du Trésor public avec la Caisse des dépôts et consignations remontent à la création de l'établissement public en 1816. Elles résultent de deux ordonnances royales des 22 mai et 3 juillet 1816 qui ont donné aux comptables publics la qualité de préposé de la Caisse des dépôts et consignations. Il convient de noter que la relation de préposé à commettant a été inscrite récemment dans un texte législatif, avec l'entrée en vigueur le 16 novembre 2000, de l'article L. 518-14 du code monétaire et financier qui dispose :

« La caisse des dépôts a des préposés pour le service qui lui est confié dans toutes les villes où siège un tribunal de grande instance.

« Le directeur général peut faire appel aux comptables du Trésor pour effectuer dans les départements les recettes et les dépenses qui concernent la caisse des dépôts et consignations.

« L'indemnité accordée en raison de ce service est réglée de concert entre le ministre chargé de l'économie et la commission de surveillance ».

Le montant des dépôts toutes catégories au titre de la CDC s'élevait, au 30 juin 2001, à 27,2 milliards d'euros pour 50.433 comptes, ce qui recouvrait une grande variété de clients. Une convention de partenariat a été signée, le 15 juin 2001, entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations qui redéfinit le champ d'intervention des préposés, en tenant compte de la séparation des activités dédiées à la clientèle d'intérêt général et des activités concurrentielles regroupées dans la nouvelle filiale CDC IXIS.

Le périmètre redéfini des clientèles comprend désormais :

- les déposants obligatoires à la Caisse des dépôts et consignations  : les consignateurs, les notaires ⁽⁾ et les administrateurs judiciaires détenant des fonds réglementés pour compte de tiers, ainsi que l'ACOSS ;

- les fonds clients des autres professions juridiques ;

- les fonds des études et les fonds personnels des notaires et des administrateurs judiciaires et des autres professions juridiques ;

- les personnes protégées par la loi et les personnes hébergées dans une structure de long séjour des établissements hospitaliers , sociaux et médico-sociaux publics ;

- les institutionnels d'intérêt général répondant à quatre critères cumulatifs (mission d'intérêt général, financements publics, absence de but lucratif, contrôle par le Trésor Public) : organismes du logement social non dotés de comptables directs du Trésor, organismes de protection sociale obligatoire, organismes bénéficiaires de prélèvements sociaux obligatoires, organismes intervenant dans le domaine de la formation professionnelle, organismes d'utilité publique, établissements publics bénéficiant de dérogations à l'obligation de dépôt de fonds au Trésor devant avoir recours à un service bancaire non offert, à ce stade, par le Trésor public.

En revanche, le réseau du Trésor public ne traitera plus les clientèles suivantes : sociétés commerciales et coopératives, sociétés civiles sans lien avec un client juridique ou d'intérêt général, mutuelles relevant du code la mutualité ou du code des assurances, caisses de retraite, banques, établissements de crédit et sociétés financières, comités interprofessionnels du logement, GIE et GIEE.

Rappelons que l'Etat perçoit une rémunération de la CDC pour son action de préposé, qui devrait s'élever à 91 millions d'euros en 2002.

A partir de 2001, cette contrepartie subit deux changements majeurs qui sont la conséquence de la budgétisation, intervenue cette année, des indemnités versées aux agents du Trésor public, au titre de l'activité bancaire :

- d'une part, elle est désormais budgétisée, alors que, jusqu'en 2000, elle était portée au crédit du sous-compte de tiers n° 451-26, qui était débité en dépenses de rémunérations. Elle est inscrite maintenant, parmi d'autres commissions, sur la ligne n° 327 des recettes non fiscales du tableau des voies et moyens (état A) annexé au projet de loi de finances pour 2002. Elle est versée par acomptes trimestriels au budget de l'Etat ;

- d'autre part, elle diminue à partir de 2001 à la suite d'un changement majeur de sa détermination. Auparavant, la rémunération versée par la CDC correspondait à un pourcentage des encours gérés. Pour 2001 et 2002, la commission comprend une part forfaitaire (76,2 millions d'euros) et une part variable en fonction de l'efficience et de la qualité du service rendu par le préposé (14,7 millions d'euros). A terme, ce forfait doit être remplacé par un dispositif de comptabilité analytique partagé avec la CDC.

Jusqu'en 2000, les remises et commissions versées par la Caisse étaient réparties entre les différents personnels, après prélèvement affecté aux frais de fonctionnement, selon des modalités complexes et assez inégalitaires, qui faisaient souvent la part belle au responsable du poste comptable : par exemple, il était le seul à percevoir l'indemnité de préposé, il percevait 75% de l'indemnité versé à son service pour la gestion des disponibilités courantes de notaires, et 90%, dans les postes non centralisateurs, pour les autres remises de la Caisse des dépôts et consignations ⁽⁾.

Le nouveau dispositif en place depuis 2001 a entraîné une réforme dans l'attribution de ces rémunérations accessoires, mais la forfaitisation n'a pas empêché le maintien d'une certaine modulation, pour valoriser la qualité des services rendus à la clientèle par les préposés.

3.- Le maintien discutable des activités liées à CNP Assurances

Le Trésor public continue à distribuer des produits d'assurance individuelle conçus et gérés par CNP Assurances. Deux grandes catégories de produits sont ainsi placées par le Trésor public :

- des produits de prévoyance (compte prévoyance, comptavie, assurétudes, assuremprunt, assuravie, Trésor prévoyance...) ;

- des produits d'épargne qui regroupent des contrats dits « épargne à placements libres » (PEP, assurépargne, plein temps, Trésor vie, compte épargne...) et des contrats de placement à prime unique (compta 7, plurival, certival).

Le chiffre d'affaires pour 2000 s'est établi à 1,25 milliard d'euros, en augmentation de 21,5% par rapport à 1999. L'encours s'élevait au 31 décembre 2000 à 9 milliards d'euros.

Le caractère commercial de cette activité est aggravé par la façon dont elle est exercée.

En premier lieu, il convient de noter que les produits de prévoyance n'ont représenté en 2000 que 2 % du chiffre d'affaires, tout le reste constituant de purs produits d'épargne.

Ensuite, l'organisation de cette activité au sein du Trésor public ainsi que la terminologie employée sont assez peu ordinaires au sein du service public.

Chaque année, le Trésor public et la CNP conviennent d'un « plan d'action commerciale » qui détermine l'objectif national, la nature des nouveaux produits et des nouvelles campagnes ainsi que les moyens (logistiques et financiers) qui s'y rattachent. L'objectif est fixé en fonction des résultats de 1999 et des résultats du Géomarketing, qui est un outil de segmentation commerciale de CNP Assurances intégrant les caractéristiques de la clientèle : catégorie socio-professionnelle, typologie de territoires ruraux ou urbains, âge, nombre et encours des clients. L'objectif national est ensuite décliné dans chaque département.

Les 229 animateurs départementaux de l'épargne, les producteurs et apporteurs sont formés à l'échelon interrégional ou au niveau des trésoreries générales de région, en relation avec la CNP. De plus, sont organisés des rencontres d'animation qui réunissent alternativement un groupe de trésoriers-payeurs généraux puis un groupe d'animateurs de l'épargne, afin d'aborder en commun des thèmes préalablement définis.

Enfin, le Trésor public perçoit une rémunération par CNP Assurances, en fonction des résultats obtenus qui s'élèvera à 33,5 millions d'euros en 2002. Jusqu'en 2000, ces sommes étaient versées par la CNP, par l'intermédiaire de l'ACCT, à chaque trésorerie générale, qui en assurait la répartition en trois catégories de bénéficiaires :

- les «  primes de flux » représentent un pourcentage des souscriptions réalisées auprès de la clientèle,  réparti entre les comptables et les agents après déduction des « primes d'apporteur » (20% de la prime totale) versées aux initiateurs des placements et des « primes de producteurs » attribuées aux agents qui négocient et obtiennent la signature effective des contrats ;

- la « prime d'impulsion » allouée aux trésoriers-payeurs généraux et aux receveurs des finances correspond à un pourcentage des « primes de propagandes » versées aux comptables subordonnés placés sous leur autorité. Les rémunérations versées ⁽⁾ représentent, pour 1999, une moyenne de 23.477 euros pour les trésoriers-payeurs généraux et de 7.013 euros pour les receveurs des finances. Les fondés de pouvoir des trésoriers-payeurs généraux bénéficient, quant à eux, d'une partie de la prime d'impulsion, versée sous la forme d'un montant prédéterminé, mais modulable suivant les résultats du poste ; la moyenne en a été, en 1999, de 1.228 euros par an pour 107 bénéficiaires ;

- l'indemnité spécifique des animateurs départementaux de l'épargne, financée pour partie par la CNP. Elle correspond à un montant unitaire annuel affecté de coefficients de pondération tenant compte du degré de couverture des objectifs et de la qualité de l'animation. Pour 1999, cette indemnité s'est élevée en moyenne à 2.198 euros, pour 237 bénéficiaires. S'agissant de la convention liant l'Etat à la Caisse nationale de prévoyance qui arrivait à la fin de 2002, il a été décidé de la prolonger jusqu'au 31 décembre 2004, pour des raisons propres à la situation de CNP Assurances, dont une partie du capital est sur le marché depuis 1998, alors qu'il aurait été souhaitable d'inclure ce secteur dans le mouvement de recentrage de l'activité bancaire du Trésor public. Le Trésor public a réalisé 6% du chiffre d'affaires de CNP Assurances en 1999.

Malgré un recentrage assez rigoureux des activités bancaires, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entend maintenir telle quelle l'activité de préposé à la CNP. La signature d'une nouvelle convention avec CNP Assurances le 4 mai 2001 est essentiellement destinée à entériner la prorogation de la précédente jusqu'au 31 décembre 2004.

La nouvelle convention prend en compte la budgétisation des indemnités versées au personnel. En effet, depuis 2001, la totalité des commissions dues par CNP Assurances sont portées aux recettes non fiscales du budget de l'Etat, sur la ligne n° 327 déjà mentionnée. De même, la répartition aux personnels concernés desdites commissions est prévue dans le budget de la direction générale de la comptabilité publique. Les crédits budgétaires alloués sont calculés, chaque année, en référence aux sommes versées à ce titre au cours des derniers exercices par CNP Assurances et aux objectifs de production de l'année à laquelle ils se rapportent. Toutefois, cette budgétisation n'a pas interdit le maintien d'une forme d'intéressement et de modulation en fonction de l'implication personnelle des agents dans la prospection ou la distribution des produits d'assurance.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner la fragilité juridique du maintien des activités de préposé à la CNP, au regard des règles de la concurrence. Selon une réponse au questionnaire parlementaire pour 2002 qui interprète un arrêt du Conseil d'Etat du 14 février, « l'Etat peut continuer à diffuser les produits concernés, par l'intermédiaire des services du Trésor public, à la condition que les règles de la concurrence ne soient pas méconnues ». Or cet arrêt indique seulement que « la loi ne limite pas les catégories de personnes morales ou physiques pouvant être inscrites sur la liste des courtiers dès lors qu'elles remplissent les conditions destinées à garantir leur compétence professionnelle, leur honorabilité ainsi que la protection des assurés ».

Il y a là une extrapolation assez surprenante dans la mesure où l'arrêt du Conseil d'Etat ne mentionne nullement les activités de l'Etat en cette matière. Ce n'est d'ailleurs pas du tout le sujet de l'espèce, qui concerne l'exclusion des agents généraux d'assurance de la composition d'une commission tenant la liste des courtiers et sociétés de courtage. En outre, au-delà de cette prétendue autorisation tacite de la loi, on peut remarquer que le code des assurances n'est pas non plus explicite lorsqu'il définit les catégories de personnes pouvant exercer des activités d'assurance : il ne mentionne jamais l'Etat.

A côté d'arguments juridiques peu probants, il suffit de faire appel aux règles élémentaires qui ne sauraient permettre à l'Etat d'employer certains de ses fonctionnaires à des missions commerciales. Comment l'Etat peut-il tout à la fois le reconnaître en renonçant à ses activités bancaires commerciales, et continuer à assurer la réalisation de 6% du chiffre d'affaires de CNP Assurances ?

4.- Des moyens inchangés pour une activité diminuée

Il est incontestable que le recentrage de l'activité bancaire du Trésor entraîne une significative baisse nette de la charge de travail. En masses financières gérées, on peut estimer cet allégement à 19,3 milliards d'euros sur 71,8 ⁽⁾, soit une diminution de 27%. Cette baisse découle intégralement de l'abandon des fonds particuliers, l'impact de la réforme étant probablement minime s'agissant des autres masses, relatives aux dépôts de fonds au Trésor et à la gestion des clientèles de la Caisse des dépôts et consignations et de CNP Assurances. Comparons, par conséquent, l'évolution des moyens, tant en effectifs qu'en crédit, au égard à ce taux de -27%.

Or, s'agissant des effectifs réels consacrés à l'activité de banque et d'assurance, le compte rendu de gestion budgétaire pour 2002 l'évalue à 4.446 agents ⁽⁾. Ce chiffre, au demeurant, est bien supérieur à celui qui avait été communiqué les années précédentes à votre Rapporteur spécial, ainsi qu'à celui de 2.805, indiqué dans la réponse au questionnaire de cette année. Ce dernier chiffre fait seulement référence aux 2.805 emplois affectés à l'ensemble des activités liées à l'épargne, y compris l'activité liée à la diffusion des produits de la CNP, de manière permanente, dans les postes centralisateurs (trésoreries générales et recettes des finances). Il ne tient pas compte, en revanche, des effectifs recensés dans d'autres structures du réseau, en particulier dans les postes non centralisateurs, au sein desquels les activités d'épargne représentent des « rompus » de personnel (de l'ordre de 0,2 en moyenne par poste), qui, au bout du compte, ne sont pas si marginaux que cela.

D'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il n'a pas été possible de procéder à une ventilation analytique des effectifs en fonction du secteur d'épargne (fonds particuliers, dépôts au Trésor, CDC, CNP), même si l'an dernier il évaluait à 1.033 agents équivalent temps plein les effectifs affectés aux missions de préposé CDC.

Selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, sur les 2.805 agents affectés de façon permanente à l'activité de banque et d'assurance, 1.300 devraient être redéployés effectivement à d'autres tâches au sein de la direction générale de la comptabilité publique. A cela, il convient d'ajouter une partie des 1.641 « rompus ». Au total, l'activité de banque et d'assurance ne devrait plus compter en 2002 que 1.505 agents.

Du fait du maintien au sein du Trésor public des emplois budgétaires, jusqu'à présent affectés aux missions concurrentielles de banques et d'assurance, la direction générale de la comptabilité publique va disposer de 2.941 emplois excédentaires, qu'elle compte employer afin d'améliorer la qualité du service rendu... A ce jour, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'a pas souhaité indiquer à votre Rapporteur spécial de quelle façon précise il comptait occuper cette main-d'_uvre. On peut néanmoins s'étonner qu'au moins une partie de ces emplois budgétaires n'ait pas été « redonnée » au budget général.

On peut faire la même constatation pour ce qui est des crédits, qui ne subissent pas de diminution majeure en 2002.

Les coûts complets analytiques de l'activité de banque et d'assurance ont représenté, en 2000, 266,8 millions d'euros ⁽⁾. La seule économie dégagée, à ce titre, par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'élève à 22,1 millions d'euros pour 2002, soit 8,3%. Elle inclut la suppression de la « prime de fidélité » versée aux agents des finances actifs ou retraités titulaires de comptes ordinaires auprès du Trésor public. Cette prime, calculée sur le solde créditeur du compte, offrait une rémunération fixée à 2,25% depuis le 30 septembre 1999. Elle était plafonnée, depuis le 1^er octobre 1996, à 1.000 francs par an et par agent. Cette prime était budgétée, à hauteur de 7,6 millions d'euros, au chapitre 31-96 « Remises diverses » qui est supprimé pour 2002.

*

* *

Il faut saluer la modernisation et la clarification qui sont engagées dans le domaine de l'activité bancaire du Trésor public, domaine qui a souffert pendant longtemps d'une grande opacité. Ne craignons pas de mettre à l'actif du contrôle parlementaire, assisté de la Cour des comptes, ce qui constitue une petite révolution pour la DGCP, tant ce sujet, depuis quelques années, a fait l'objet d'efforts de description et d'analyse critique. Cependant, il est regrettable que cet effort n'aille pas au bout de sa logique en ne tirant pas les conclusions qui s'imposent dans le domaine budgétaire. Il conviendra aussi de le compléter par un réexamen, procédant de la même logique, de l'activité d'assurance.

B.- DES INITIATIVES PRISES AFIN D'ACCROÎTRE L'EFFICIENCE DES SERVICES

1.- La contractualisation entre les services et la direction du budget

A ce jour, seuls la DREE et la DGI ont signé un contrat d'objectifs et de moyens avec la direction de budget, qui fixe à la fois des objectifs à atteindre, mais aussi des compensations en termes d'autonomie de gestion ou de garantie du niveau des moyens. Compte tenu du succès de cette expérience s'agissant, notamment, de la DGI, des contrats de ce type sont en cours d'élaboration pour la DGCP et la DGDDI.

Le contrat ambitieux passé, le 27 octobre 1999, entre la direction générale des impôts et la direction du budget, a dû être redéfini pour tenir compte de l'abandon des propositions de la Mission 2003 et de l'engagement de la réforme-modernisation. La nouvelle version a été signée le 31 janvier 2001 ; elle comporte des engagements de résultats, dont la réalisation sera évaluée régulièrement, en contrepartie d'un maintien des crédits et des effectifs sur la période considérée. Les objectifs sont déclinés sous quatre rubriques : améliorer la qualité du service rendu à l'usager, assurer le bon fonctionnement du système déclaratif, préparer l'administration fiscale électronique et faire bénéficier les agents de la modernisation de la DGI.

A l'actif du contrat d'objectifs et de moyens, on peut retenir les éléments suivants :

- l'objectif fixé de libération d'emplois a été dépassé en 2000 : il a été de 788, dont 368 ont été réinvestis par la DGI et 420 ont été restitués au budget de l'Etat. Quant aux crédits, ils n'ont crû en 2000 que de 1,25% à périmètre constant. Malheureusement, les objectifs en termes de moyens sont beaucoup moins exigeants pour 2001 et 2002 ;

- d'une façon générale, afin de perfectionner et développer la connaissance de ses coûts, des travaux sont menés pour déterminer le coût de gestion de l'impôt et le comparer avec celui des pays comparables, ainsi que pour définir les budgets des services opérationnels, de façon à responsabiliser davantage leurs gestionnaires sur la totalité des moyens qui leur sont accordés ;

- des travaux relatifs à la mesure de la complexité du système déclaratif ont été entrepris sur la base, notamment, de l'ampleur et la nature du contentieux. Ils déboucheront, en cours de contrat, sur la mise en _uvre d'un indicateur de complexité, mis à jour annuellement ;

- sur la base, notamment, de l'étude des coûts de gestion, mais aussi dans le but de faciliter la tâche des services et de l'usager, la DGI a proposé la suppression de procédures fiscales présentant un taux d'intervention médiocre : droit de bail, vignette des véhicules de tourisme, ainsi que la simplification de la taxe d'habitation. Ces propositions ont été adoptées dans le cadre des lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 ;

- une restructuration des services a été opérée. Par exemple, les seize centres régionaux d'informatique ont été transformés en centres de services informatiques (CSI), dotés d'un statut de service à compétence nationale (SCN) et devant évoluer progressivement vers une spécialisation de leurs tâches. De même, à la place des vingt-et-une directions régionales des impôts, ont été créées dix directions de contrôle fiscal (DIRCOFI) spécialisées dans la vérification des entreprises importantes et neuf postes de délégués interrégionaux du directeur général des impôts, qui relaient le pilotage et le contrôle de gestion de l'administration centrale sur le réseau des services déconcentrés ;

- l'objectif a été fixé que 100% des dossiers à fort enjeu, c'est-à-dire représentant une somme supérieure à 150.000 euros, devront avoir été contrôlés sur la période contractuelle ;

- une Mission Qualité de Service au sein de la direction générale des impôts va veiller à l'amélioration de l'accueil des usagers, au moyen notamment de la généralisation, dans les services, de cinq standards de qualité d'ici à 2002.

A cet égard, votre Rapporteur spécial, tout en approuvant la démarche de contractualisation, tient à souligner qu'il n'est pas fatal que tout contrat comporte des stipulations tendant à stabiliser les moyens financiers et humains de la direction concernée. D'ailleurs, la première version du contrat de la DGI prévoyait que les gains d'efficacité se mesureraient aussi au nombre d'emplois économisés. De plus, si la démarche contractuelle se généralise au ministère, il est inconcevable qu'elle conduise à geler de fait l'ensemble des crédits, qui, de toute façon, restent soumis à l'appréciation du Parlement.

2.- La généralisation des centres d'encaissement

La DGCP a expérimenté, ces derniers mois, un centre d'encaissement à Créteil, couvrant les départements du Val-de-Marne et de la Seine-et-Marne. Cette structure nouvelle a permis d'alléger les tâches matérielles d'encaissement des trésoreries et une information plus rapide sur l'encaissement réalisé. Dans la perspective d'une généralisation, à terme, des centres d'encaissements de ce type, un deuxième centre sera créé à la fin de 2002.

3.- La généralisation des pôles de recouvrement contentieux

L'expérimentation a été menée dans huit départements afin de renforcer l'efficacité du traitement des contribuables difficiles, d'approfondir la réflexion sur l'organisation du recouvrement contentieux, le traitement et le suivi des dossiers et afin de fédérer les compétences disponibles dans le département.

Les résultats des pôles de recouvrement contentieux ont été encourageants, tant au niveau quantitatif (progression constante du nombre de dossiers traités), que qualitatif (développement d'actions offensives complexes et inhabituelles, amélioration des relations avec les administrations financières et les professions juridiques).

La généralisation devrait se faire en trois vagues successives, de janvier à novembre 2002, associant à chaque fois plusieurs régions. Elle s'appuierait sur un pôle national d'assistance et de soutien au recouvrement contentieux, opérationnel au premier semestre 2002, placé auprès de la trésorerie générale des créances spéciales du trésor, située à Châtellerault.

4.- L'institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)

Créé en juillet 2001, il prend le relais du centre de formation professionnelle et de perfectionnement (CFPP), en y ajoutant des missions de veille, de recherche et d'échanges. En effet, outre la formation continue et la préparation aux concours, il assure une veille sur les évolutions des administrations publiques en France et à l'étranger. Espérons que les enseignements tirés de ces études de gestion publique seront directement mis à profit au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'institut est un service à compétence nationale, rattaché à la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration. Il compte, en 2001, près de 200 agents, et ses dépenses prévisionnelles, pour 2002, sont de l'ordre de 12,2 millions d'euros.

5.- La modernisation de la gestion des pensions

Le service des pensions, directement rattaché au ministre, a pour missions de participer à l'élaboration de la réglementation dans le domaine des pensions et de gérer le fichier des emplois de l'Etat, afin de réviser ou liquider les droits à pension des fonctionnaires, des magistrats et des militaires.

Alors qu'il sera confronté à un accroissement sensible du nombre des dossiers à traiter dans les prochaines années, du fait de l'évolution démographique de la fonction publique, des orientations ont été arrêtées pour permettre au service des pensions de s'adapter.

En particulier, les compétences respectives du service des pensions et des centres régionaux des pensions (CRP) de la DGCP seront clarifiées, à la suite des dysfonctionnements relevés par la mission Muller. Un groupe de travail présentera en décembre 2001 des propositions pour éliminer les travaux redondants dans la gestion de l'après-concession et pour simplifier les circuits et les procédures.

Par ailleurs, alors que les pensions militaires connaissent une évolution démographique divergente, elles ne seront plus traitées de façon cloisonnées, mais avec les dossiers civils. Enfin, le service va s'attacher à dématérialiser les formulaires et les procédures, avec, pour objectif de moyen terme, d'instaurer un compte unique du pensionné, qui permettra aux pensionnés de consulter eux-mêmes leur dossier, et aux agents en activité de prendre connaissance à tout moment des droits à pension qu'ils ont acquis ou de simuler ce que serait leur pension dans diverses hypothèses de départ en retraite.

C.- DES MESURES DE SIMPLIFICATION DESTINÉES AUX PARTICULIERS

A côté du principe déjà acquis du compte fiscal simplifié, on constate qu'une expérimentation, Impôts services, s'est avérée fructueuse et sera généralisée. Reste pendant le sort de MINEFI Services-contact, dont l'expérimentation ne fait que commencer. De même, la déclaration des revenus pré-remplie fait toujours l'objet d'étude, tandis que l'accueil physique commun DGI-DGCP n'a pas vocation à être généralisé.

1.- Le compte fiscal simplifié

a) Définition de l'objectif

Le compte fiscal simplifié est l'objectif principal de la réforme-modernisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il s'intègre dans le cadre du projet d'interlocuteur fiscal unique. Il signifie la possibilité, pour chaque contribuable et pour les agents habilités de la DGI et de la DGCP, d'accéder directement à un compte fiscal, tous impôts confondus, grâce à un identifiant fiscal unique. Le contribuable pourra ainsi connaître la situation de ses dettes et créances, ou constater la prise en compte des démarches qu'il a entreprises en termes de changement d'adresse ou d'état civil. En particulier, cela permettra aux personnes disposant d'une résidence secondaire d'avoir une vue globale de leurs situations fiscales, même si les impôts sont dus sur des communes différentes, ce qui à l'heure actuelle implique deux identifiants fiscaux différents.

L'accès du contribuable pourra se faire par électronique, au moyen d'un code d'accès, ou par l'intermédiaire d'un agent des guichets, qui gérera la consultation. Le développement de ce dispositif repose sur la refonte du système d'information des administrations fiscales DGI-CP (projet Copernic) et sur la généralisation d'un intranet commun aux deux directions.

b) Une mise en place graduelle

Le produit fini ne sera disponible qu'au terme de cinq ans, même si des progrès en la matière seront progressivement perceptibles par les contribuables.

D'ores et déjà, depuis avril 2001, la direction générale de la comptabilité publique a ouvert le serveur SATELIT (système d'adhésion aux prélèvements automatiques et de télérèglement de l'impôt au Trésor public) accessible soit par Minitel soit sur le site internet du ministère www.minefi.gouv.fr. Ce dispositif permet, notamment, de gérer complètement son contrat de prélèvement (mensuel ou à l'échéance) et de télépayer tous ses impôts directs par télérèglement (impôt sur le revenu, taxe foncière, taxe d'habitation, taxe professionnelle, taxe sur les logements, vacants, les contributions sociales, taxe professionnelle).

A la fin 2001, un portail internet fiscal multiservices sera mis en place. Préfiguration de l'« e-ministère », il offrira un bouquet évolutif de services (informations, formulaires, ...), incluant les fonctionnalités qui existent déjà sur le site internet du ministère. Structuré par type de public, il permettra la consultation par les contribuables des premiers éléments du futur compte fiscal simplifié.

En 2002, seront créées des boîtes à lettres électroniques permettant aux contribuables d'adresser une correspondance électronique aux services (projet TéléIR). La documentation fiscale sera mise en ligne pour être accessible aux contribuables. A la fin de 2002, sera mise en _uvre une première version du compte fiscal simplifié, grâce auquel le contribuable pourra accéder aux informations le concernant, dans le strict respect du secret fiscal et de la confidentialité de la vie privée.

2.- La généralisation d'Impôts Services

A la suite de l'évaluation positive du centre de renseignement fiscal à distance de Lille, le service baptisé « Impôts services » commencera à être généralisé en 2003.

Depuis décembre 2000, 17 agents de la direction générale des Impôts assurent la délivrance de renseignements à caractère général dans tous les domaines de la fiscalité, par téléphone ou internet. Ils peuvent aussi envoyer à domicile des formulaires ou des dépliants. Les usagers peuvent en particulier apprécié leur disponibilité horaire : de 8 à 22 heures en semaine, et, le samedi, de 9 à 19 heures.

Dans la perspective d'une généralisation des centres « Impôts services » en 2003, deux centres d'appels supplémentaires seront créés à l'été 2002, et les capacités du centre de Lille seront doublées. De la sorte, la moitié des contribuables sera couverte en 2003, constituée des personnes résidant dans les régions dont l'indicatif téléphonique commence par 02 ou 03, plus une ou deux régions du sud de la France. A l'été 2003, et grâce à l'ouverture de deux ou trois centres supplémentaires, l'ensemble du territoire national sera couvert.

3.- MINEFI Services-contact

Il s'agit de la traduction des maisons des services publics économiques et financiers, étudiées par M. Jean Launay, député, dans le cadre d'une mission confiée par le Premier ministre. Ces services reposent sur des modalités d'accueil nouvelles destinées à prendre en charge les demandes des usagers du ministère dans les domaine fiscal, économique et financier. Ils offrent une première information générale aux usagers, ou une orientation vers le bon interlocuteur, quand la question posée nécessite une réponse personnalisée ou une décision administrative spécifique.

Ces services encore expérimentaux sont installés dans onze trésoreries, sous la responsabilité d'un agent du Trésor public. Ils mettent en réseau les services déconcentrés relevant des DGCP, DGI, DGDDI, DGCCRF, INSEE, DREE, direction de l'action régionale et des petites et moyennes industries, direction des entreprises du commerce, d'artisanat et de services, avec l'appui de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration et de la direction de la communication.

Le premier MINEFI Services-Contact a été inauguré le 12 octobre 2001 à Parentis-en-Born (Landes). Les autres le seront pour novembre 2001 à Nouvion-en-Thiérache, Signes, Bretenoux, Etains, Revigny-sur-Ornain, Aigrefeuille-sur-Maine, Louroux-Bottereau, Dammartin-en-Goële, Annemasse et Creil.

La démarche pourra, après évaluation, s'ouvrir à des partenaires extérieurs, par exemple dans le cadre de la mission d'accompagnement du développement des entreprises. En outre, cette démarche pourra se prolonger par une réflexion sur la création de passerelles avec les maisons de services publics généralistes.

4.- La déclaration des revenus pré-remplie

Les premiers tests, qui ont eu lieu en août 2000, ont amené à différer la mise en _uvre de la déclaration simplifiée pour l'impôt sur le revenu. Les travaux se poursuivent, notamment avec les tiers déclarants.

Assez ironiquement, parallèlement à ces difficultés, la DGI a entrepris, de mesurer, chaque année, la complexité du système déclaratif au moyen d'indicateurs.

5.- Accueils communs à la DGI et la DGCP

Un accueil physique commun entre la DGI et la CP est expérimenté, depuis un an, sur neuf sites, visant à simplifier les démarches de l'usager sur un lieu unique. Ces expérimentations ne sont, en réalité, pas révolutionnaire, vu de l'extérieur. Elles consistent seulement à rompre le cloisonnement physique de deux services appartenant au même ministère et logé dans les mêmes locaux. Aussi bien, la généralisation du procédé ne touchera qu'une dizaine de sites supplémentaires en 2002.

Le ministère s'oriente donc davantage vers le développement de l'accueil coopératif des contribuables dans tous les services déconcentrés de la DGI et de la DGCP, au moyen de la généralisation d'un intranet commun en 2002. En attendant, il paraît indispensable de coordonner les politiques immobilières des deux directions, de façon à limiter progressivement la dispersion des implantations.

D.- DES MESURES DE SIMPLIFICATION DESTINÉES AUX ENTREPRISES

A côté des mesures déjà acquises que sont les simplifications administratives et juridiques, l'instauration d'une direction des grandes entreprises et la téléprocédure TéléTVA, on constate que les deux expérimentations MINinfo et Deb sur le Web, faites au titre de la réforme-modernisation, se sont avérées fructueuses et seront généralisées. Rappelons, tout d'abord, que les dispositifs SATELIT et MINEFI Services-contact, traités plus haut, sont aussi ouverts aux entreprises.

1.- La simplification de la réglementation et des démarches

Depuis quelques années, plusieurs mesures de simplification destinées aux entreprises ont été mises en _uvre. Les deux programmes de simplifications des formalités et des procédures de décembre 1997 et novembre 1998 ont été suivis de mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances et de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000, puis par de nouvelles dispositions annoncées, à l'occasion des Etats généraux de la création d'entreprise.

Parmi les mesures devenues effectives (voir encadré ci-dessous), citons la déclaration unique d'embauche, l'extension du régime fiscal de la micro-entreprise, la suppression de plusieurs taxes, la simplification des formalités fiscales pour les entreprises exportatrices, l'harmonisation et la réduction des cotisations sociales à la charge des entrepreneurs individuels pendant les deux premières années de la vie de l'entreprise, et la suppression totale des frais et droits d'enregistrement perçus par l'Etat, lors de la création d'entreprise.

De même, la réforme du code des marchés publics ⁽⁾, entrée en vigueur le 9 septembre 2001, facilite l'accès des petites entreprises à la commande publique, par le relèvement du seuil des marchés sans formalités préalables, la simplification du contrôle de la régularité fiscale et sociale des candidats, la fixation d'un délai global de paiement, dont le non-respect est sanctionné par des intérêts moratoires et le recours à l'allotissement (répartition d'un marché en plusieurs lots) et au groupement des offres. Rappelons que la commande publique représente environ 115 milliards d'euros en France, soit plus de 8% du PIB.

Ensuite, la Commission pour les simplifications administratives (COSA) ⁽⁾ a adopté, le 17 avril 2001, une quarantaine de mesures en faveur des entreprises, dont : la création d'une téléprocédure « centre virtuel  de formalités des entreprises » qui permettra d'accomplir l'ensemble des démarches déclaratives en matière de déclaration de création, de modifications statutaires et de cessation d'activité ; la possibilité de procéder par internet aux déclarations annuelles de données sociales ; la réduction au strict minimum du nombre de pièces justificatives ; l'allégement des procédures d'embauche pour le personnel supplémentaire des hôtels et des restaurants. Certaines des propositions de la COSA figurent dans le projet de loi portant DDOEF, déposé devant le Sénat le 30 mai 2001, qui, hélas, ne pourra pas être adopté avant la fin de la présente législature.

Il convient d'ajouter que le rapport, remis au Premier ministre, le 18 octobre 2001, par nos collègues MM. Didier Chouat et Jean-Claude Daniel, sur les petites entreprises et les entreprises artisanales, devrait trouver prochainement certaines traductions législatives, dans une loi d'orientation sur les entreprises artisanales.

2.- La direction des grandes entreprises

La direction des grandes entreprises (DGE) sera l'interlocuteur fiscal unique, en assiette et en recouvrement, tous impôts confondus, de 17.000 entreprises : les 1.200 entreprises dites du champ, dont le chiffre d'affaires ou l'actif brut est supérieur à 600 millions d'euros, et leurs filiales et sociétés mères à plus de 50%. 25% du produit de la TVA, 45 % de l'impôt sur les sociétés se trouveront assis ou recouvrés par cette direction de la direction générale des impôts.

La DGE sera ouverte le 1^er janvier 2002. Elle est installée à Pantin. L'organisation interne reposera sur des équipes de gestionnaires de compte chargés de l'ensemble des tâches d'assiette, de contrôle et de recouvrement amiable, et sur un poste comptable. L'effectif prévu est de 213 agents.

La dématérialisation des procédures permettra une réactivité plus grande des réponses aux demandes des entreprises. Un site DGE a été mis en place sur l'internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'adresse www.finances.gouv.fr

Il convient de préciser que, si l'essentiel du dispositif juridique est adopté, il manque néanmoins la traduction législative de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement, qui devrait figurer dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

3.- TéléTVA

Depuis mai 2001, les entreprises bénéficient de la téléprocédure TéléTVA, qui leur permet, par l'usage de certificats électroniques, de télédéclarer et télérègler la TVA, de consulter l'historique de leur situation et d'obtenir en ligne un certificat de dépôt et de paiement, valant accusé de réception. Son utilisation est obligatoire pour les entreprises ayant un chiffre d'affaires supérieur à 15 millions d'euros, et facultative pour les autres entreprises.

4.- La généralisation de MINinfo

A la suite d'une expérimentation dans treize départements ⁽⁾ au cours de 2001, MINinfo, d'abord appelé « interlocuteur économique unique », sera généralisé à l'ensemble du territoire, au cours de 2002.

Il s'agit d'une mise en réseau de correspondants relevant de huit services déconcentrés du ministère ⁽⁾. Ce réseau, qui s'appuie notamment sur un intranet, est chargé d'apporter informations et conseils sur la création et le développement des entreprises, leur internationalisation, l'accès des PME aux marchés publics, ainsi que sur des thèmes généraux (l'Europe, les normes de qualité et de sécurité) ou des sujets d'actualité (passage à l'euro).

Par un seul contact avec les services du ministère, les entreprises peuvent faire traiter leurs demandes de façon rapide et fiable. MINinfo propose également aux entreprises un service internet (www.mininfo.gouv.fr) qui remporte un certain succès, alors que les sollicitations au réseau même restent mesurées, faute de notoriété.

5.- La généralisation de DEB sur le WEB

Issu d'une expérimentation, qui a eu lieu, à partir de novembre 2000, auprès d'une cinquantaine d'entreprises de la région toulousaine, la téléprocédure « DEB sur le WEB » consiste à offrir aux entreprises effectuant du commerce intra-communautaire la possibilité de remplir, contrôler, valider et transmettre leurs déclarations d'échanges de biens à l'administration des douanes, en ligne, via le portail internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle s'adresse en priorité aux entreprises transmettant des déclarations d'échanges de biens comportant moins de dix lignes en moyenne par mois, soit près de 40.000 entreprises.

Le dispositif général de collecte des déclarations d'échanges de biens dématérialisées est complété par la diffusion d'un logiciel spécifique aux redevables transmettant plus de dix lignes par mois.

*

* *

A ce stade, votre Rapporteur spécial souhaiterait faire les commentaires et propositions suivants, concernant les entreprises :

- un statut spécifique pour les très petites entreprises devrait être élaboré et inclure un dispositif très significatif en matière de simplifications administratives ;

- une partie de la charge administrative des petites entreprises, liée à la réalisation des bulletins de salaires, pourrait être supprimée grâce à l'instauration d'un « chèque premier salarié » qui serait élaboré par un tiers (expert-comptable, avocat-conseil,...) et par l'extension aux entreprises de moins de cinq salariés du système du chèque emploi services ;

- après la validation de MINinfo, il reste à savoir comment ce réseau va s'articuler avec l'autre réseau interdirectionnel déjà mentionné, MINEFI Services-contact, qui fait intervenir les mêmes services, à part quelques exceptions ;

- si 800 formulaires sont déjà disponibles en ligne, il en demeure un certain nombre qu'il conviendrait de numériser dans un délai bref, afin qu'ils puissent être remplis sur écran ;

- d'après les craintes exprimées par les petites entreprises, il ne serait pas opportun d'abaisser le seuil de 15 millions d'euros rendant obligatoire l'utilisation de TéléTVA ;

- il conviendrait que la direction générale des impôts accomplisse un effort en matière de remboursement de TVA, certains retards observés pénalisant lourdement les entreprises.

III.- DES GISEMENTS DE PROGRES A EXPLOITER :
QUELQUES EXEMPLES

A.- LE SERVICE DE LA REDEVANCE DE L'AUDIOVISUEL

Depuis que votre Rapporteur spécial a démontré, dès 1998, la nécessité de supprimer la redevance de l'audiovisuel et, par conséquent, le service spécifique chargé de son recouvrement, nombreux sont nos collègues qui se sont ralliés à cette idée. L'an dernier, votre commission des finances, par l'intermédiaire de la mission d'évaluation et de contrôle, s'est également prononcée en faveur d'une telle réforme ⁽⁾. Malheureusement, à l'occasion des débats sur le présent projet de loi de finances, cette idée n'a pas été autant défendue que l'an dernier, en raison, avance-t-on, du contexte économique et budgétaire qui ne permettrait pas une mesure de suppression coûteuse pour le budget général.

Or c'est justement dans la période actuelle que l'Etat devrait exploiter les possibilités d'économie qui s'offrent à lui. En différant de la sorte l'annonce de la suppression du service de la redevance, qui interviendra tôt ou tard, en dissimulant des perspectives assez inévitables, on risque d'entretenir le personnel, qui a par ailleurs prouvé sa capacité d'adaptation, dans une incertitude démotivante. De plus, ce service risque de s'engager vainement dans des projets d'investissement et de modernisation des méthodes, qui n'auront pas l'occasion d'être amortis sur le moyen terme.

Votre Rapporteur spécial ne peut donc que reformuler la position qu'il tient depuis 1998 et qui est inspirée du bon sens. Il n'est que de constater qu'en dépit d'honorables gains de productivité réalisés en quelques années, le coût de recouvrement de cette taxe est resté élevé par rapport à celui d'autres impôts français, qui sont eux-mêmes déjà relativement coûteux à gérer par rapport aux autres États européens. La redevance de l'audiovisuel constitue une complication administrative tout à fait évitable. De plus, les moyens affectés à son service de recouvrement pourraient être plus utilement employés à d'autres missions de service public. La solution, pour l'audiovisuel public, résiderait alors dans un financement classique du budget général, ce qui accroîtrait la transparence et le contrôle des sommes ainsi engagées au nom du contribuable.

1.- Une complication administrative inutile

La redevance porte en elle, comme toute taxe, un ensemble de contraintes administratives : déclaration du nombre de téléviseurs détenus, distinction couleur / noir et blanc, possibilités d'exonération, contrôles des usagers, des vendeurs et peut-être bientôt des opérateurs du câble ou de bouquet satellite, mise à jour des coordonnées géographiques et bancaires...

On peut avoir une idée de la complication supportée par les contribuables en considérant la masse de papier manipulé par le service et par les Français. Le service de la redevance aura dépensé en 2000 environ 18 millions d'euros en affranchissement, pour envoyer 34,4 millions de lettres. De même, le service a reçu l'an dernier 20,9 millions de lettres à traiter, soit une dépense de la part des contribuables de 9,6 millions d'euros ⁽⁾.

En fait, rien ne justifie de conserver ce dispositif. En particulier, l'argument, souvent avancé, selon lequel la redevance permet de maintenir un lien entre le téléspectateur et l'audiovisuel public ne tient pas :

- les téléspectateurs ne se sont pas équipés en téléviseurs spécialement pour regarder les chaînes publiques, d'autant plus que l'offre télévisuelle s'est récemment beaucoup diversifiée et la part de marché de l'audiovisuel public diminue régulièrement. Ainsi le téléspectateur ou l'auditeur est-il, relativement, de moins en moins tourné vers les programmes des organismes affectataires de la redevance ;

- le taux d'équipement des ménages en téléviseurs s'élève à 95%. Aussi, le lien avec l'audiovisuel public serait tout aussi bien assuré si le financement provenait des recettes ordinaires du budget général. On peut, de surcroît, s'interroger sur la nécessité d'occuper 800 agents de l'Etat à gérer un fichier de contribuables très semblable à d'autres fichiers existants déjà utilisés par les administrations fiscales ;

- 4,2 millions de ménages sont exonérés du paiement de la redevance en 2001. Or le champ des exonérations, déjà étendu l'an dernier ⁽⁾, serait à nouveau élargi à partir de 2002, si l'article 15 bis du présent projet de loi était promulgué, et s'appliquerait à toute personne âgée de plus de soixante-cinq ans non soumises à l'impôt sur le revenu ni à l'impôt de solidarité sur la fortune. Ceci affaiblit à nouveau l'idée selon laquelle la redevance permet l'adéquation entre le redevable et le téléspectateur.

Au contraire, si l'on considère que la télévision et la radio publiques constituent un véritable service public, qui bénéficie à l'ensemble de la collectivité nationale de par les contenus, par exemple, sociaux, civiques ou éducatifs qu'elles diffusent, alors il convient que tous y contribuent financièrement, même ceux qui ne détiennent pas de téléviseur, comme tous contribuent au service public de l'enseignement ou à celui du travail, sans avoir des enfants à l'école ni rechercher d'emplois.

En revanche, si l'on considère que les programmes de l'audiovisuel public appellent rémunération pour service rendu, il est difficile alors de contester qu'ils sont d'une nature économique et commerciale, c'est-à-dire d'une nature identique à celle des programmes privés ⁽⁾. En suivant cette logique, on se heurte aux règles communautaires sur la concurrence, qui ne permettraient pas que l'Etat assume, même de façon indirecte, la charge de financer et de gérer ce type d'activités.

2.- D'importants moyens qui pourraient servir plus efficacement l'intérêt général en étant affectés à d'autres missions.

Les moyens du service de la redevance ne sont pas négligeables puisque, budgétairement, il s'agit tout de même de 73,5 millions d'euros et de 1.433 emplois, qui pourraient ainsi, dans des proportions à déterminer, être économisés ou redéployés vers des missions prioritaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. A ce stade, il convient de faire deux observations.

En premier lieu, le coût effectif de la gestion de la redevance est bien supérieur aux évaluations figurant dans les documents budgétaires. L'inspection générale des finances, en 1999, avait reconstruit analytiquement l'ensemble des dépenses permettant d'assurer fonctionnement du service de la redevance ⁽⁾. Depuis, la direction générale de la comptabilité publique a décidé d'employer une méthodologie similaire afin de fournir chaque année un chiffrage actualisé des coûts complets.

Sont ainsi pris en compte, outre les coûts directement imputés sur le budget propre du service de la redevance de l'audiovisuel, les coûts de toute nature relatifs aux poursuites engagées par le service, les frais de recours aux huissiers, ainsi que l'ensemble des cotisations sociales non retracées dans le budget du service, dont notamment les charges implicites de pensions civiles de l'ensemble des personnels participant directement ou indirectement à la gestion de la taxe. De même, est prise en compte une part des fonctions support des trésoreries générales concernées indirectement par le fonctionnement du service de la redevance. Sur cette base analytique, les coûts complets au titre de l'année 2000 sont synthétisés dans le tableau ci-après.

Le coût corrigé de 137,6 millions d'euros est supérieur de 72% au montant de 79,9 millions d'euros, correspondant aux crédits consommés en 2000, tels qu'annoncés dans une logique purement budgétaire. Les coûts complets du service de la redevance sont ainsi caractérisés par l'importance des frais de personnel et d'affranchissement et le caractère onéreux de la gestion du recouvrement contentieux. Le taux d'intervention, qui rapporte les coûts de gestion aux encaissements nets de redevance (2.133 millions d'euros), s'élève donc pour 2000 à 6,45% ⁽⁾.

En second lieu, il faut souligner la faisabilité, en particulier dans la période actuelle, d'une réaffectation des moyens humains et financiers du service de la redevance à d'autres missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Sur près de 2.000 agents qui seraient concernés par la suppression du service de la redevance ⁽⁾, on peut distinguer trois types de cheminement possibles, par ordre croissant d'adaptation fonctionnelle et géographique requise :

- les 550 agents chargés du recouvrement contentieux et les 200 agents procédant à l'encaissement pourraient éviter tout changement fonctionnel ou géographique, en travaillant dans les mêmes locaux qu'avant, à la condition que les cinq centres régionaux ⁽⁾ soient convertis en centres d'encaissement pour l'ensemble des contributions perçues par le Trésor public. A cet égard, il conviendra de tirer rapidement les enseignements de l'expérimentation du centre d'encaissement réalisée depuis 2000 à Créteil, pour prévoir un schéma de conversion des centres de la redevance ;

- les 410 agents disséminés à l'échelon des départements et chargés des contrôles pourraient assez facilement être intégrés dans une trésorerie peu éloignée de leur poste actuel, après toutefois avoir reçu une formation adéquate ;

- les quelque 800 agents chargés de l'assiette dans les centres régionaux pourraient subir un changement fonctionnel, voire géographique, qui pourrait demeurer toutefois modéré. En effet, la fonction d'assiette pourrait probablement, sans trop de difficulté, s'appliquer à d'autres contributions au sein du Trésor public. Le changement de locaux pourrait même être évité, s'il était décidé d'adjoindre aux nouveaux centres d'encaissement une fonction de centre de renseignement fiscal permanent.

Dans tous les cas, il conviendra d'être particulièrement attentif aux agents du service de la redevance, qui n'ont pas à supporter personnellement les conséquences d'une décision qui, si elle était prise, ne mettrait nullement en cause leur compétence. Cela devrait passer par d'importantes actions de formation professionnelle et une juste compensation financière de la mobilité géographique.

Mais, comme pour le reste de la fonction publique, les sureffectifs qui pourraient résulter de la suppression de la redevance ne seraient que transitoires, à la faveur d'une pyramide des âges impliquant l'accélération des départs en retraite dans les prochaines années.

Au total, il faut donc bien voir que l'économie résultant de la suppression de la redevance serait assez limitée dans un premier temps, sur le plan budgétaire et pour le contribuable, dans la mesure où l'audiovisuel public serait financé sur un autre prélèvement obligatoire. En effet, seules disparaîtraient dans l'immédiat les dépenses d'affranchissement et, plus généralement, les dépenses de matériel liées spécifiquement au recouvrement de la redevance, soit tout de même au moins 18 millions d'euros. Ensuite, seraient constatées des économies, pour le budget des Services financiers, au fur et à mesure que ne seraient pas remplacés les anciens agents de la redevance faisant valoir leur droit à pension. Mais il ne faut pas négliger non plus des gains plus difficilement mesurables car plus subjectifs, mais tout à fait appréciables pour les usagers qui n'auront plus à rédiger chaque année 20,9 millions de courriers administratifs, et qui n'auront pas à réitérer leurs appels téléphoniques infructueux, à tout le moins s'agissant de cette administration-ci...

3.- Un financement qui ne favorise pas le contrôle budgétaire

Le mécanisme actuel de financement des organismes de l'audiovisuel public est particulièrement alambiqué, bien qu'il ait été simplifié par l'article 33 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), prévoyant l'abandon de l'affectation des moyens du service de la redevance par fonds de concours prélevés sur le compte d'affectation spéciale.

Aujourd'hui, le compte d'affectation spéciale n° 902-15 est crédité du produit de la redevance audiovisuelle et d'une contribution du budget de l'Etat. Ce compte est ensuite débité, outre des versements aux organismes de l'audiovisuel public, d'une somme en principe égale aux prévisions de dépenses du service de la redevance, somme qui vient alimenter la ligne de recettes non fiscales n° 333 « Frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance audiovisuelle ». Les crédits du service de la redevance, eux, sont ouverts dès le début de l'exercice, indépendamment du produit de la redevance.

Malheureusement, le dispositif adopté l'an dernier a été accompagné, ce qui n'était absolument pas nécessaire, de la dispersion des crédits du service de la redevance dans l'ensemble des chapitres concernés du budget Economie, finances et industrie, à un niveau de nomenclature qui est absent du bleu budgétaire, alors que, précédemment, ils étaient rassemblés au sein d'un chapitre spécifique. Dans ces conditions, il devient particulièrement malaisé de vérifier l'adéquation entre le montant débité du compte d'affectation spéciale et le montant des crédits ouverts à ce titre. Pour 2002, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'a pas souhaité communiquer le détail des inscriptions de la somme de 73,5 millions d'euros.

Même pour le financement de l'audiovisuel public, la transparence n'est pas totale. Alors que l'article 33 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) modifiait la structure du compte d'affectation spéciale de façon à ce qu'y figurent tous les versements du budget général, il n'en a pas été tenu compte. De même, l'article de répartition du produit de la redevance (article 47 du présent projet de loi) continue d'omettre les crédits versés par la section Affaires étrangères, ce qui nuit à la visibilité des versements à Radio France Internationale. Au total, l'ensemble des dotations budgétaires, qui viennent s'ajouter au produit de la redevance, devrait s'élever à 480 millions d'euros en 2002.

C'est pourquoi votre Rapporteur spécial suggère de procéder à la budgétisation intégrale des ressources de l'audiovisuel public, avec la suppression du compte d'affectation spéciale. Un financement budgétaire ordinaire permettrait au Parlement d'exercer sa véritable autorité budgétaire vis-à-vis d'organismes du service public, alors qu'actuellement, la redevance étant une taxe parafiscale, le Gouvernement a la plupart des prérogatives en la matière. L'argument selon lequel la budgétisation menacerait la pérennité de la ressource et l'autonomie de l'audiovisuel n'est guère convaincant. En effet, le niveau global de la ressource affectée a toujours dépendu du politique. Le taux de la taxe parafiscale, qui est déterminé par décret en Conseil d'Etat, a déjà connu une certaine volatilité en fonction des alternances politiques : par exemple, il a augmenté de 18% en 1982, et il a baissé de 6,5% en 1987. De même, la répartition des ressources entre organismes audiovisuels est revue chaque année par le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances.

Le rapport de l'IGF déjà mentionné sur le service de la redevance évoque, sans la retenir, la solution de la budgétisation du financement du secteur public de l'audiovisuel : « Il est certain que la suppression pure et simple de la redevance constitue une solution efficace et une mesure populaire, puisqu'elle bénéficierait à tout le monde mais proportionnellement davantage aux ménages les moins favorisés. En revanche, le supplément d'imposition qui serait la contrepartie de son financement toucherait en priorité les hauts revenus en raison de la progressivité de l'impôt. Dans le cadre des débats sur les futurs allégements d'impôt, la suppression de la redevance constitue donc une mesure parfaitement visible par tous les redevables qui peut répondre aux souhaits du Gouvernement ».

Les arguments en faveur de la suppression de la redevance sont donc nombreux, pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et pour l'audiovisuel public, et tant d'un point de vue technique et financier que politique. C'est ce qui a conduit par exemple les Pays-Bas à sauter le pas et à budgétiser les ressources de leur audiovisuel à compter du 1^er janvier 2000.

B.- LES MOYENS AFFECTÉS À LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS

L'Etat devrait consacrer, en 2002, 11,4 millions d'euros en faveur du mouvement consommateur, soit un montant identique à celui voté pour 2001. Ces crédits se répartissent ainsi : 4,2 pour les organisations nationales de consommateurs, 3,4 pour les organismes locaux, 3,8 millions d'euros pour l'Institut national de la consommation (INC).

A de multiples reprises, votre Rapporteur spécial a souligné la nécessité de mettre en _uvre un véritable projet de dynamisation du mouvement consommateur, qui soit en rapport avec les enjeux considérables liés notamment aux nombreux problèmes de santé alimentaire et d'environnement, à l'apparition de nouvelles technologies, à la libéralisation de certains marchés ou encore au développement des achats transfrontaliers.

L'Etat a bien modifié le fonctionnement de l'INC, par le décret n° 2001-300 du 4 avril 2001. Mais, d'une part, cette réforme est tardive : les déboires de l'INC datent de 1993 et les conclusions du groupe ad hoc, animé par M. Robert Rochefort, ont été remises en juin 1998. D'autre part et surtout, cette réforme est insuffisante : malgré un recentrage de ses missions, l'étatisation en cours du fonctionnement de l'INC ne va pas dans le sens du nécessaire développement d'un mouvement autonome de consommateurs. En effet, on risque de vassaliser un certain nombre d'associations, si l'on maintient à un niveau aussi bas les dotations budgétaires qui leur sont attribuées.

1.- Les associations de consommateurs

A l'occasion d'une nouvelle rencontre des représentants de consommateurs, votre Rapporteur spécial a pu sonder la perception que celles-ci ont du dispositif consumériste français, et recenser les propositions d'amélioration qui lui paraissent pertinentes.

En premier lieu, les associations sont fondées à demander un appui financier de la part de l'Etat qui soit plus important et plus prévisible.

Les dotations sont manifestement insuffisantes, au regard de sollicitations croissantes et des enjeux de consommation :

- la protection du consommateur est de plus en plus difficile et complexe à assurer. Or les enjeux sont colossaux, que ce soit en termes humains ou économiques (santé, environnement, nouvelle technologie, respect du consommateur individuel par les multinationales,...). De plus, il est nécessaire aussi de prendre en compte la dimension européenne du marché. N'y a-t-il pas une certaine faiblesse du mouvement consommateur français, de par leurs moyens et leur légitimité, comparé à la puissance de certains autres intérêts économiques ? Enfin, les associations ont besoin d'employer des salariés, spécialisés sur des sujets pointus, si l'on souhaite qu'elles exercent leur fonction de la façon la plus utile ;

- selon le principe « pas de nouvelle instance sans financement nouveau », il faudrait augmenter les financements, ne serait-ce qu'en raison de la création des comités régionaux de la consommation. Il convient de rappeler que les associations de consommateurs sont invitées à participer chaque année aux travaux de nombreuses instances d'expertise ou de consultations, ce qui représente un coût financier et un investissement personnel importants ;

- les crédits inscrits au budget n'ont pas été revalorisées depuis 1998, année où ils ont été fixés à 7,6 millions d'euros. Il y a donc une perte en francs constants. De plus, relever la dotation, par exemple, à 10 millions d'euros ne représenterait qu'un effort minime pour l'Etat, alors qu'il a la possibilité de dégager d'importantes économies par ailleurs ⁽⁾ et que les enjeux financiers sont incomparablement supérieurs : par exemple, combien a coûté à l'Etat la gestion de la maladie de la « vache folle » ?

Les associations nationales ont été invitées à formuler des propositions et réflexions concernant les critères de répartition des dotations réservées aux associations nationales. Actuellement, elles sont déterminées en répartissant les crédits concernés (4,2 millions d'euros en 2002) en fonction de la clef suivante :

- pour 80%, en fonction de l'implantation locale et de l'activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est donc déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales. Or le mouvement consommateur est foisonnant : 18 associations agréées sur le plan national et 4.000 points de permanence locale. Afin d'éviter certains « saupoudrages » financiers et d'éviter une excessive dispersion des efforts, l'État pourrait donc soit réduire ce pourcentage de 80%, soit insérer un nouveau critère d'attribution tenant compte des efforts entrepris, de plus en plus souvent, par le mouvement consommateur afin de développer des actions communes. On observe par exemple que les associations nationales se sont rassemblées en deux groupements qui réunissent actuellement 14 des 18 associations nationales.

L'une « Conso-France, pour un consumérisme social et environnemental », déclarée le 2 novembre 1999, est composée de six associations (ADEIC, ALLDC, CGL, CNAFAL, CNL et INDECOSA-CGT) et l'autre, « La coordination des associations nationales de consommateurs », déclarée le 15 mai 2000, est forte de huit associations (CLCV, CNAFC, CCSF, FF, FR, ORGECO, UFCS et UNAF). Outre leur fonction de groupe de pression dans leurs relations avec les pouvoirs publics et la représentation nationale, ces deux fédérations d'associations répondent à des appels d'offre et conduisent des actions spécifiques ouvrant droit à subventions, qui se sont élevées à 144.827 €.

- pour 12%, en fonction de la participation aux travaux du Conseil national de la consommation et d'autres instances. Les associations soulignent que cette fonction de représentation institutionnelle et d'expertise constitue une part importante du temps des bénévoles et des salariés, tant au niveau national que local, comme dans le conseil national du crédit et du titre, les commissions départementales de surendettement, le conseil départemental de l'habitat, les observatoires de l'euro,... Cette activité de fond mériterait donc sans doute d'être davantage valorisée ;

- pour 7%, en fonction de la participation aux travaux de normalisation et de certification ;

- pour 1%, en fonction des publications effectuées.

S'agissant des quelque 850 associations locales, il appartient, depuis 2001, aux directeurs régionaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d'harmoniser les critères locaux d'attributions, mais aussi de contrôler que l'usage des dotations attribuées est conforme aux engagements pris par les bénéficiaires. Selon le ministère, la notification et le versement des montants alloués par l'Etat en 2000 ont été effectués au cours de l'exercice considéré : une première dotation est intervenue au premier trimestre, le solde étant versé au début du second semestre. Il n'en demeure pas moins que les associations ont une faible visibilité quant aux moyens sur lesquels elles pourront compter, même à court terme. A l'heure actuelle, il n'est pas très clair si ce qu'on appelle le « conventionnement pluriannuel » prévoira bien une programmation des financements accordés par l'Etat, dans le cadre d'une véritable contractualisation.

Il convient de noter ici que plus d'un tiers de la dotation prévue initialement pour les CTRC ⁽⁾ a été « reportée » sur l'exercice 2002, alors que, dans le même temps, le ministère signale l'existence de réserves financières importantes, qu'il ne quantifie pas, et la nécessité de recentrer leur activité sur leurs missions fondamentales. S'il semble légitime de s'assurer que chacun n'accomplit que les missions dont il a la charge, néanmoins il serait dommageable qu'une réduction si brutale des dotations mette en péril l'ensemble de l'action d'un organisme concourant à la protection des consommateurs. Par exemple, entre 2000 et 2001, la dotation effective au CTRC de Basse-Normandie aura diminué de 50%. En outre, bien que le terme employé est le « report », il est permis d'avoir certain doute en la matière car le ministère évoque le versement en 2002 d'un « complément de dotation prenant en compte la situation financière des centres au regard du report intervenu ».

S'agissant des missions qu'elles accomplissent, les associations souhaiteraient que soient développés ou valorisés les aspects suivants :

- les actions d'éducation à la consommation et de prévention des litiges et qui ont lieu lors de certaines foires ou expositions, ou qui prennent la forme de chartes de qualité de service avec certaines branches professionnelles départementales ;

- l'intervention des associations dans le règlement amiable des litiges de la consommation, par exemple par la création d'observatoires régionaux des litiges et par la reconnaissance, dans la loi, de leur compétence en la matière. Rappelons que les associations locales sont encouragées en France à participer à la « Boîte postale 5000 » ou aux commissions de règlement des litiges de la consommation, par une prise en compte de cette activité dans l'attribution de leurs subventions. Les associations ont signalé que la procédure de saisine simplifiée de la justice, dite de déclaration au greffe, prévue par l'article 847-1 du nouveau code de procédure civile, n'est pas suffisamment mise à profit par les consommateurs, qui éprouvent certaines réticences à s'adresser à la Justice pour le règlement de petits litiges de consommation aux enjeux financiers relativement faibles. Le même constat ayant été dressé par la Commission européenne, pour l'ensemble de l'Union, un projet pilote a été lancé le 16 octobre 2001 de réseau extrajudiciaire européen (réseau EJE), qui devrait faciliter le recours des consommateurs dans des litiges les opposants à des fournisseurs d'un autre pays de l'Union, de Norvège ou d'Islande. A cet effet, chaque pays participant a établi un point contact central, appelé « centre d'information et d'assistance » ;

- la production d'émissions télévisuelles : la diminution du nombre d'émissions locales par an, ainsi que des temps de diffusion, ne permet pas d'attirer suffisamment l'attention du public. D'une façon générale, il convient de noter également la disproportion entre l'espace télévisuel imparti aux associations de consommateurs et le temps accordé à la publicité commerciale. Votre Rapporteur spécial considère qu'il appartient tout à fait au secteur public de l'audiovisuel de développer ce type de programmes, qui relèvent de l'intérêt général.

Enfin, l'amélioration de l'efficacité et de la visibilité du mouvement consommateur, du niveau local au niveau européen, passe par une réorganisation et une mise en cohérence, en revoyant notamment le rôle et l'existence d'organismes comme les comités départementaux de la consommation, les centres techniques départementaux de la consommation, le comité de liaison des organisations de consommateurs, le comité de liaison des associations de consommateurs et les CTRC. Il n'est pas certain que la réforme de l'INC aboutisse à concilier cohésion du mouvement consommateur et respect de l'autonomie des contre-pouvoirs que sont les associations.

2.- L'institut national de la consommation

Par le décret n° 2001-300 du 4 avril 2001, relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut national de la consommation et modifiant le code de la consommation, sont posées les bases d'un recentrage de l'activité de cet établissement public, recentrage que votre Rapporteur spécial a appelé de ses v_ux durant toute la présente législature. Reste à savoir de quelle façon ce décret sera appliqué. Ledit décret prévoit :

- un recentrage des missions de l'institut sur les missions principales essentielles : l'appui technique aux associations de consommateurs et l'élaboration d'une information de base en matière de consommation. Des missions à l'égard du grand public demeurent, mais elles ne se distinguent pas des prestations rendues aux des associations (élaboration et diffusion d'une information en matière de consommation). En pratique, le texte du décret est donc assez ouvert : il peut aboutir soit à la disparition de la spécificité des missions vis-à-vis du grand public, soit il peut permettre l'existence d'une activité intense à l'égard des particuliers qui rivaliserait avec celle des associations.

En revanche, concernant la diffusion de l'information au public, le décret précise seulement qu'elle se fait « par tout moyen approprié », ce qui n'interdit pas l'abandon de la revue 60 millions de consommateurs, qui capte beaucoup des ressources humaines et financières de l'établissement public, et fait concurrence aux revues privées équivalentes. Un rapport de l'IGF d'avril 1999 (voir encadré) insiste sur ces deux points : d'une part, un tiers de la subvention d'Etat sert à financer les pertes des activités concurrentielles de l'INC ; d'autre part, l'INC n'est pas à l'abri d'une condamnation, à ce titre. D'ailleurs, l'UFC avait porté plainte en 1993 devant le Conseil de la concurrence qui a infligé à l'INC une sanction pécuniaire d'un million de francs pour abus de position dominante sur le marché de la presse, sans reconnaître que les déficits commerciaux étaient financés par la subvention (décision n° 00-D-54 du 28 novembre 2000). Saisie par l'INC, la Cour d'appel de Paris, le 15 mai 2001, a réformé partiellement cette décision. A présent, c'est la Cour de cassation qui est appelée à se prononcer ;

- le recours à la contractualisation : d'une part, les prestations d'appui technique aux organisations de consommateurs donneraient lieu à une formalisation annuelle au moyen d'un cahier des charges, qui serait élaboré par une commission comprenant un représentant de chacune des associations nationales agrées ; d'autre part, l'établissement pourrait conclure toute convention avec des organisations de consommateurs. Surtout, l'établissement conclurait avec l'Etat un contrat d'objectifs pluriannuel, ce permettra d'améliorer son pilotage et donnera peut-être une meilleure assurance financière dans le temps.

- une clarification de l'identité de la tutelle de l'établissement. En effet, les représentants des consommateurs au conseil d'administration sont désormais minoritaires (7 sur 16) et sont nommés par le ministre chargé de la consommation sur une liste de douze membres proposée par le collège des consommateurs et usagers du Conseil national de la consommation. La conséquence immédiate est le changement de président, qui n'est plus un représentant d'association, mais le précédent directeur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. En outre, le directeur de l'institut n'est plus nommé sur proposition du président du conseil d'administration, mais directement par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la consommation. En théorie, on peut approuver une telle clarification des rôles, qui rend à l'Etat la pleine maîtrise d'un de ses établissements publics et limite tout conflit d'intérêt. De plus, il ne faut pas confondre le conseil d'administration de l'INC avec une tribune permettant à toutes les associations de s'exprimer, alors que le Conseil national de la consommation à déjà cette fonction. Mais, en pratique, cet abaissement des associations, qui ne comporte aucune véritable compensation, s'est fait de façon assez irrespectueuse et, ainsi, risque d'être un obstacle au bon fonctionnement de l'institut. En effet, certaines associations ont refusé de se porter candidates au conseil d'administration, d'autres pensent y adopter une ligne plus exigeante, voire d'opposition. Votre Rapporteur spécial estime que l'Etat ne peut mener une politique de protection du consommateur en faisant abstraction de l'existence et du travail des organisations de consommateurs, qu'il doit stimuler et non entraver.

Extraits du rapport d'enquête de l'Inspection générale des finances sur la situation financière, la gestion et les perspectives de l'INC () « Les calculs réalisés par la mission conduisent à estimer que la contribution des activités concurrentielles au résultat d'exploitation est fortement négative : la consommation nette de cash-flow d'exploitation peut être estimée à 8,4 millions de francs en 1998, soit un tiers de la subvention d'exploitation versée par l'Etat. Cette situation est très préoccupante, tant d'un point de vue juridique - au regard des règles de concurrence - que d'un point de vue économique, car elle signifie qu'en dépit des économies réalisées et d'un ressaut des ventes, atteindre le point mort d'exploitation est un objectif inaccessible à court terme. » « De la combinaison [des articles 90-1 et 92-1 des traités de Rome], on peut tirer une règle simple : dès qu'il s'agit d'activités économiques affectant les relations entre Etats membres, la concurrence est la norme et la subvention l'exception. Pour écarter les règles de concurrence - et donc accorder une subvention d'exploitation pérenne - il est nécessaire que l'activité se situe en dehors du champ concurrentiel, en particulier parce qu'elle concourt à la réalisation de l'intérêt général. Or, pour qu'elle se matérialise, la notion d'intérêt général suppose que certaines conditions soient réunies, et on peut douter qu'elles le soient en ce qui concerne les activités du pôle presse de l'INC. » « Il est évident que le statut d'établissement public est un frein, car l'Etat n'a ni la vocation, ni les moyens juridiques de développer une entreprise de presse. Il faut désormais en tirer les conséquences et organiser la cession du titre - ou à tout le moins l'adossement à une entité ayant la capacité de le développer - puisque c'est la seule garantie de survie à terme de cette publication de qualité. Traduction directe de cette stratégie, le recentrage de l'INC sur ses activités de service public constitue le remède le mieux adapté aux difficultés que rencontre l'institut, tant au plan interne - climat social dégradé, démobilisation de l'encadrement - qu'externe - pressions de la concurrence sur la revue et incertitude sur son avenir, dégradation des relations entretenues avec les associations de consommateurs. »

S'agissant du budget pour 2002, le Gouvernement propose de maintenir la subvention allouée en 2001, soit 3,8 millions d'euros, sur un budget d'environ 14 millions d'euros.

L'exécution du budget 2001 fait ressortir une progression des recettes tirées de la vente de la revue 60 millions de consommateurs (+18%) ⁽⁾, grâce à la progression des abonnements, les ventes par numéro stagnant. En revanche, le total des charges progressent de 9%, en raison d'une forte progression des dépenses de personnel (+21%) et des « autres » dépenses (+75%). Selon le ministère, ces deux dernières progressions résultent d'un décalage d'inscription comptable de certaines opérations, par rapport à la pratique de 2000.

Par conséquent, l'institut devrait à nouveau connaître un déficit, en 2001. Evalué à environ 0,6 million d'euros, il sera financé par prélèvement sur les réserves de l'établissement. Cette solution étant employée pour la deuxième année consécutive, les réserves se trouveront quasiment épuisées à la fin de cette année, à 0,1 million d'euros.

*

* *

Considérée isolément, la réforme de l'INC n'est pas une mauvaise réforme, sous réserve qu'elle soit appliquée avec l'intention de recentrer cet établissement sur les missions d'appui aux associations de consommateurs, et non pas de faire de l'INC une super-association.

Toutefois, alors que l'ensemble du dispositif français de protection du consommateur est déjà très étatisé, du fait notamment du poids de la DGCCRF, la priorité aujourd'hui serait de favoriser l'épanouissement d'un véritable mouvement consommateur, autonome, capable de faire entendre sa voix entre l'Etat et les intérêts économiques. C'est une exigence économique, mais aussi démocratique.

Par ailleurs, il serait très utile de procéder à une analyse comparative internationale permettant d'apprécier l'organisation, les moyens et l'influence du mouvement consommateur dans les autres Etats membres de l'Union européenne, ainsi que de dégager les voies d'une plus grande synergie des politiques de protection du consommateur à l'échelle du marché intérieur.

C.- L'EXPLOITATION DES COMPÉTENCES DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES

1.- Effectifs et missions

Le nombre d'emplois budgétaires demandés pour l'Inspection générale des finances s'élève à 106. Comme c'est l'usage pour ce service, ce plafond est fixé au-delà des effectifs réels, qui étaient de 84 au 1^er septembre 2001, de façon à aménager une possibilité d'accueil en cas de retours importants et imprévus d'inspecteurs des finances dans leurs cadres originels.

L'effectif global du corps s'établit à 197 personnes ainsi réparties :

- 84 personnes au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dont 58 au service de l'IGF traitent des contrôles et audits proprement dits, et 26 en fonction dans d'autres services du ministère ;

- 51 en détachement ou hors-cadres, c'est-à-dire essentiellement dans des administrations publiques ;

- 62 sont en disponibilité (dans des fonctions diverses : banques, assurances, entreprises industrielles...).

L'appartenance au corps des inspecteurs des finances est acquise définitivement après une période de quatre ans d'activité dans les cadres, règle qui ne souffre aucune exception. Au-delà de cette « tournée », les inspecteurs des finances peuvent être appelés à d'autres fonctions. Ainsi, 47 membres du corps l'ont quitté au cours des cinq dernières années, soit par démission, soit par admission à la retraite. Pour cet ensemble, la durée moyenne d'affectation effective au service de l'IGF s'établit à sept ans et dix mois, en moyenne.

Les missions effectuées par l'IGF relèvent de quatre types :

- les missions de vérification : il s'agit de missions conduites le plus souvent de manière inopinée, dans une perspective de contrôle de la régularité des opérations, notamment sur le plan comptable. Ces missions se déroulent au sein des services déconcentrés du ministère des finances (par exemple, en 2001, la trésorerie générale des Pyrénées-Atlantiques) ou dans d'autres organismes (OPAC du Val-de-Marne, construction du nouveau bâtiment du Parlement européen à Strasbourg, CCI de Guyane) ;

- les missions d'assistance : il s'agit de missions centrées sur l'élaboration et la mise en _uvre d'un projet, en appui et à la demande expresse d'un ministère, d'une direction d'administration centrale ou d'un organisme. L'IGF a été sollicitée par plusieurs directions du ministère des finances (DGCCRF, DGDDI, DREE, DGCP) pour la mise en place des contrats de gestion dans le cadre de la démarche de réforme-modernisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle a aussi réalisé plusieurs missions d'assistance au bénéfice de la Commission de régulation de l'électricité, du ministère de la défense (Direction des Constructions Navales), ou du ministère de l'intérieur (marchés de fonctionnement des établissements pénitentiaires) ;

- les missions d'audit : elles consistent en l'étude approfondie d'un organisme ou d'une procédure, tant sous l'angle de la régularité que sous celui de l'efficacité économique. L'intervention est planifiée à l'avance. En 2000-2001, ont été réalisés par exemple l'audit de la Compagnie française pour le développement des fibres textiles, celui de la Française des jeux, de l'Institut national de veille sanitaire, de l'Association pour la formation professionnelle des adultes, d'Air Guyane, des conditions de rémunération de l'Agence française de développement ;

- les missions d'enquête ou d'évaluation : il s'agit de missions d'évaluation transversale d'une politique publique, avec souvent un volet de comparaisons internationales particulièrement développé. Les missions d'enquête conduites en 2000-2001 concernent, par exemple, la gestion des grands équipements scientifiques, les pratiques de l'achat public, les critères de localisation des entreprises et l'attractivité du territoire, la politique de préservation de la ressource en eau, le financement du logement social, le prêt à taux zéro.

L'équilibre entre ces types de mission, mesuré au regard du temps de travail des inspecteurs des finances présents au service, est approximativement le suivant :

Type de mission	Part du temps de travail de la « tournée » en 2000-2001
Vérification (= contrôle d'un organisme public, principalement en termes de régularité) : DSF, OPAC, Douanes, CCI...	25%
Audit (= contrôle d'un organisme, tant de sa régularité que de son efficacité) : ADEME, Française des Jeux, Mission Laïque, Haras nationaux...	20%
Assistance ( = mission centrée sur la mise en _uvre d'un projet) : Indicateurs ministère, mise en place des règles du marché de l'électricité,...	20%
Enquête (= évaluation transversale d'une politique publique) : performance et budget, équipements scientifiques, achat public, financement du logement social	35%
TOTAL	100%

La part des missions d'assistance est orientée en très forte hausse, suite aux nombreuses demandes en provenance des directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Cette augmentation devrait se poursuivre, compte tenu du rôle dévolu à l'IGF dans la mise en _uvre de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances, qui impliquera la réalisation de missions d'assistances aux différents départements ministériels, dans la perspective de la définition des nouveaux budgets de programme.

L'IGF, qui dispose d'un champ de contrôle particulièrement vaste, se trouve donc dans une période de grande sollicitation. C'est pourquoi, même si l'on comprend l'intérêt que revêt, dans le parcours professionnel d'un inspecteur des finances, le passage par des postes « de terrain », y compris dans des organismes extérieurs à l'administration d'Etat, votre Rapporteur spécial se demande s'il ne conviendrait pas d'accroître très rapidement le nombre des 58 inspecteurs effectivement chargés aujourd'hui du contrôle.

2.- Rendre systématique la publicité des rapports de l'IGF

La deuxième question qui se pose concerne le caractère souvent confidentiel des travaux de haute qualité que mène l'inspection générale des finances.

On peut déplorer le faible attrait que revêt en France le débat relatif au bon emploi des deniers publics. La dépense publique est considérée trop souvent sous le seul angle quantitatif. Les analyses tendant à mesurer l'efficacité de la dépense ou à mettre en cause certains dispositifs administratifs obsolètes sont jugées au mieux inintéressantes, au pire choquantes et négatives, en conséquence de quoi il est quasiment tabou aujourd'hui d'envisager que l'amélioration des comptes publics puisse passer aussi par un réexamen de certaines dépenses, et pas seulement par les surplus spontanés de recettes que procure la croissance.

Certes, votre commission des finances, en créant en son sein depuis 1999, une mission d'évaluation et de contrôle, contribue à mettre ces questions au c_ur du débat public. Mais il semble à votre Rapporteur nécessaire de valoriser, dans ce cadre, les travaux de l'inspection générale des finances.

Au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'IGF est, avec la direction du budget, une force de proposition importante en matière d'économies budgétaires, mais une force de proposition pour le moins négligée. Citons le rapport fait il y a un an par la commission des finances du Sénat, En finir avec le mensonge budgétaire ⁽⁾, qui rapporte notamment les propos de M. Thierry Bert, chef de service actuel de l'IGF, auditionné devant elle : « M. Thierry Bert, a indiqué à votre commission : " nous ne participons pas formellement à l'élaboration de la loi de finances, nous participons globalement à tout ce qui est recherche d'économies, recherche d'efficacité, amélioration générale de la gestion ". Lors de son audition, M. Pierre Gisserot, ancien chef du service de l'Inspection générale des finances, a précisé qu'il avait fait procéder, en 1996 et 1997, à une synthèse des économies budgétaires résultant des études et propositions des rapports récents de l'Inspection. En 1996, les 19 fiches d'économies rédigées représentaient un montant total d'économies de 47 milliards de francs. Ce montant s'établissait à 28 milliards de francs pour 1997. Ces économies sont évidemment indicatives, mais M. Thierry Bert a tenu à exprimer un certain fatalisme eu égard aux suites données à ces travaux : " encore faut-il que les propositions soient bonnes, et, si elles le sont, faut-il encore qu'elles soient acceptées " ».

M. Thierry Bert a également évoqué l'arbitrage entre confidentialité et transparence ⁽⁾ : « La culture du secret est quelque chose dont mon opinion personnelle et l'analyse qu'on peut avoir de l'évolution de la société montrent que ce n'est plus tenable et que c'était souvent indu. Nous avons en permanence le mot confidentiel sur un certain nombre de choses qui ne le sont pas. S'agissant de la pratique de diffusion des rapports que j'ai, j'ai clairement dit à l'ensemble des cabinets qu'un rapport était diffusable dès lors qu'il ne tombait pas sous le coup des trois interdictions de la loi de 1978 sur la communication des documents administratifs, c'est-à-dire le secret fiscal ou bancaire, le secret industriel et commercial et la préparation aux décisions gouvernementales.

« En revanche, je veux bien admettre qu'une note portée à l'arbitrage, ou qu'un rapport qui contient des informations nominatives en grand nombre, ou qu'un rapport de contrôle impliquant des suites judiciaires, par exemple, doive faire l'objet d'une procédure secrète ».

Il est indéniable que l'inspection générale des finances peut apporter une contribution irremplaçable aux débats concernant la bonne allocation des deniers publics. Il ne s'agit ici pas de donner systématiquement son assentiment aux propositions qu'auraient faites ou que ferait l'IGF, mais de permettre l'expression de cette voix au sein d'un débat qui devrait devenir permanent et toucher tout citoyen quant à la recherche du meilleur emploi de la contribution publique.

Actuellement, les rapports de l'IGF résultant de lettres de mission du ministre, c'est ce dernier qui apprécie le degré de publicité qui doit leur être accordé. Si la publicité générale est rare dans la pratique, la communication des rapports de l'IGF peut être obtenue dans les conditions suivantes :

- les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des commissions parlementaires chargées des finances doivent recevoir « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical », selon l'article 57 ⁽⁾ de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. L'intervention de cette nouvelle disposition est particulièrement bienvenue dans la mesure où elle vise assez nettement le type de rapport effectué par l'IGF  ;

- la Cour des comptes peut en faire la demande, en application du décret n° 85-199 du 11 février 1985 ;

- toute personne peut y avoir accès dans les conditions strictes de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée qui institue notamment la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La CADA a ainsi émis récemment des avis défavorables à la communication d'un rapport relatif au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) au motif qu'elle serait susceptible de nuire au bon déroulement des procédures de justice en cours, et d'un rapport portant sur le plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) car ce document constituait un document préparatoire à une décision gouvernementale.

Beaucoup de nos concitoyens ne comprennent pas que les rapports de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes soient rendus publics, mettant à juste titre sous les projecteurs la gestion des collectivités locales ou des organismes du secteur public, alors que les services de l'Etat bénéficient d'un certain secret.

Il convient donc qu'intervienne, par exemple, une modification de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 concernant la liberté d'accès aux documents administratifs afin de rendre systématique la diffusion des rapports de l'IGF, sauf les restrictions légales habituelles.

3.- Instaurer une saisine de l'IGF par le Parlement

Enfin, et c'est la troisième question relative à ce corps d'inspection, ne serait-il pas possible d'aménager une procédure de saisine parlementaire de l'IGF, afin de renforcer les moyens d'expertise mis à la disposition du Parlement dans le cadre de son rôle de contrôle des rouages de l'Etat ? Il est souvent rappelé que le Parlement français dispose de moyens relativement faibles comparé à ses homologues des autres grandes démocraties.

Votre Rapporteur spécial suggère donc qu'on étudie la mise en place d'une saisine parlementaire de l'IGF.

Les changements pourraient entraîner une réforme du statut des inspecteurs des finances, notamment en termes d'indépendance. A cet égard, il conviendra d'examiner les dispositifs présents en Europe du nord, où il existe des organismes suprêmes d'audit administratif et financier, indépendants de l'exécutif.

Ainsi, la publicité des rapports et la saisine parlementaire de l'IGF pourrait représenter une contribution importante au renforcement de l'efficacité et de la transparence de l'Etat dans son ensemble.

D.- LE DOUBLE SYSTÈME D'ÉVALUATIONS CADASTRALES ET LE PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LES IMPÔTS LOCAUX

Les valeurs locatives à partir desquelles sont calculées les montants de cotisation de la taxe d'habitation et des taxes foncières sont obsolètes, puisqu'elles datent de 1970. La loi du 18 juillet 1974 posait le principe d'une révision générale des valeurs locatives tous les six ans. Or seule une actualisation des valeurs locatives de 1970 a été décidée en 1980.

La loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 a fixé le principe d'une révision générale des valeurs locatives. Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Pourtant, l'incorporation dans les bases de la révision générale n'a toujours pas été réalisée, alors même que l'article 68 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait cette intégration « au plus tard le 1^er janvier 1997 ».

Cette situation entraîne trois conséquences fâcheuses s'agissant des services financiers.

1.- Un surcoût administratif

L'Etat a dépensé, jusqu'en 2000, 183,2 millions d'euros pour financer les travaux de révision, sans qu'aucune utilité n'en ait été retirée jusqu'à présent. Les travaux se sont principalement déroulés comme suit :

- de 1990 à 1992, en métropole, études des marchés locatifs (des propriétés bâties et non bâties) pour la réalisation des découpages en secteurs locatifs, établissement de nouveaux tarifs, classement des locaux, présentation aux différentes instances de concertation et de décision prévues à cet effet. Ces opérations ont généré des coûts de formation professionnelle, de personnels (recrutement d'auxiliaires pour traiter un volume très important de données sur une période concentrée), des dépenses de fonctionnement (dépenses informatiques, frais de correspondance et d'affichage, frais de déplacement) et des dépenses indemnitaires ;

- entre 1993 et 1995, conduite des mêmes travaux dans les DOM ;

- depuis 1993, en l'absence de décision d'intégration, maintenance des deux systèmes d'évaluation, réalisation de simulations et études détaillées de plusieurs scenarii d'intégration des travaux réalisés dans le cadre de la loi du 30 juillet 1990.

2.- Le maintien d'un prélèvement pour service non rendu

Une augmentation de 0,4 point du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement des impôts locaux a été instituée à compter de 1991 ⁽⁾ pour financer les travaux de révision des valeurs locatives. Cette augmentation a été pérennisée en 1996 ⁽⁾ compte tenu du coût grandissant pour l'Etat de la prise en charge de la fiscalité locale.

Le produit de la majoration a été mis à la disposition de la direction générale des impôts (DGI), totalement en 1991 et 1992 et partiellement en 1993 (0,1 point). Depuis 1994, ce produit n'est plus affecté aux besoins de la révision et n'alimente donc plus le chapitre 37-53 créé à cet effet. Il n'a pas d'affectation particulière mais alimente la ligne n° 309 des recettes non fiscales « Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes ». Pour 2000, il a représenté une ressource de 220 millions d'euros.

Il convient de rappeler que ce prélèvement, codifié au II de l'article 1641 du code général des impôts, est supporté par le redevable, en sus de l'impôt dû et ne s'impute d'aucune façon sur le produit revenant aux collectivités intéressées.

Aussi, le maintien de la majoration de 0,4 point n'a plus aucun fondement aujourd'hui, d'autant plus que sa fonction de recette d'appoint particulière pour les administrations fiscales a disparu.

3.- Les reports récurrents du chapitre 37-53

Le chapitre 37-53 « Révision et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties » fait l'objet de reports récurrents, qui ne sont pratiquement pas consommés (voir tableau supra).

Cette situation constitue manifestement une application abusive de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Dans une réponse au questionnaire du Rapporteur général sur le règlement du budget de 1998 ⁽⁾, la Cour des comptes souligne qu'« il est hautement souhaitable que des reports élevés ne se répètent pas à long terme ». En outre, on est en droit d'estimer qu'en cas de décision de révision des évaluations cadastrales, ce soit la législature du moment qui examine et autorise les crédits nécessaires à ces opérations.

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* *

Il convient donc de tirer les conclusions du refus affiché jusqu'à présent par le Gouvernement de procéder à l'application des révisions de 1992 ⁽⁾, en supprimant :

- la gestion des deux bases et, par exemple, comme le propose le syndicat national unifié des impôts, en abandonnant la notion de valeur locative, difficilement gérable, pour retenir une valeur vénale actualisée ou une déclaration quinquennale du contribuable ;

- le prélèvement supplémentaire de 0,4% sur les impôts locaux ;

- le chapitre 37-53.

Par ailleurs, comme votre Rapporteur général en a formulé le souhait, l'Etat semble être en train de se doter d'un instrument de comptabilité analytique qui permettra d'apprécier le coût réel des services rendus aux collectivités territoriales par les administrations fiscales et, à terme, d'ajuster les prélèvements supportés à ce titre par les contribuables ou lesdites collectivités.

CHAPITRE II :

LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES

L'administration des Monnaies et médailles est une direction du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dont les dépenses et recettes font l'objet d'un budget annexe ⁽⁾. Elle bénéficie du monopole de la frappe de la monnaie et des médailles françaises ainsi que de la fabrication des poinçons. Elle a une activité commerciale dans les secteurs des monnaies courantes des gouvernements étrangers, des monnaies de collection, des médailles de décoration, des fontes d'art et des bijoux. Sa mission de service public comprend également l'expertise des monnaies présumées fausses et la gestion du musée de la Monnaie. Elle dispose de deux sites :

- l'établissement monétaire de Pessac en Gironde, qui est spécialisé dans la frappe des monnaies courantes ;

- l'Hôtel de la Monnaie de Paris qui est chargé de tous les produits autres que les monnaies courantes, en particulier des travaux de gravures, de la fabrication des médailles, des monnaies de collection et des outillages.

Le montant brut du budget annexe devrait s'élever en 2002 à 189 millions d'euros, soit un volume quasiment égal à celui voté l'an dernier. Après l'excédent réalisé sur l'exercice 2000, le versement, par le budget général, de la subvention votée pour 2001 pourra être évité. Ceci résulte de la décision, prise, en mai dernier, par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, d'ajouter, au programme de frappe initial, une manne représentant tout de même un tiers du volume initial. C'est grâce au même procédé que le budget pour 2002 parvient à l'équilibre : le programme de frappe proposé est supérieur de 80% à ce qui était annoncé encore l'an dernier pour 2002.

Si, de cette façon, on rend moins brutale la transition vers une période qui ne bénéficiera plus de l'introduction de l'euro, néanmoins cela ne règle pas les problèmes structurels qu'affrontera bientôt la direction des Monnaies et médailles. Votre Rapporteur spécial a formulé, depuis quelques années, certaines mises en garde à ce sujet. Il semblerait que, dans ce budget pour 2002, certains efforts de modernisation soient amorcés, qu'il est indispensable d'intensifier si l'on souhaite assurer la survie de cette activité économique.

I.- UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PRÉCAIRE

A.- LES RECETTES

La majeure partie des recettes du budget annexe sera de nature administrative. Seules 19% des recettes brutes sont véritablement d'ordre commercial.

1.- Les ressources de nature administrative

67% des recettes brutes prévues pour 2002 proviennent de la cession des monnaies courantes que le Trésor achète au budget annexe. Le montant ainsi attendu des versements du compte spécial du Trésor est la résultante de deux variables : le programme de frappe (effet-volume) et le prix de cession de chaque coupure (effet-prix). Il faut donc reconnaître que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dispose d'une certaine marge de man_uvre dans la détermination de l'équilibre du présent projet de budget annexe.

a) Le programme de frappe

Le plan de frappe de monnaies courantes françaises prévu pour 2002 est de près de 1.800 millions de pièces, soit une baisse de 17% par rapport au volume de 2001, tel qu'il a été réévalué en cours d'exercice.

Depuis 1998, la France a entrepris la constitution du stock de pièces nécessaire à la mise en circulation de l'euro au 1^er janvier 2002. En effet, le groupe de travail des directeurs des Monnaies a estimé, en 1997, que la quantité nécessaire à l'introduction des nouvelles pièces était de l'ordre des deux tiers des quantités circulantes existantes. Le tiers restant correspond aux volumes techniques présents dans l'ensemble des réseaux commerciaux (banques, transporteurs de fonds, commerçants, etc.) et devrait mettre un ou deux ans avant de se constituer. Pour la France, ce besoin, qui a constitué le plan de charge du budget annexe jusqu'à 2001, a été estimé à 7,6 milliards de pièces et a été opportunément porté à 8,1 milliards de pièces par la suite. L'objectif final étant de 11 milliards, la France disposera, dès la fin 2001, des trois-quarts de la masse de pièces qu'elle est chargée de fabriquer.

Par décision du ministre, le programme de frappe pour 2001 a été réapprécié d'un tiers. Or ce changement de physionomie du budget annexe par rapport aux autorisations données par le Parlement n'a pas fait et ne fera probablement l'objet d'aucun ajustement en loi de finances rectificative, sauf peut-être la suppression de la subvention de 2,9 millions d'euros. Pourtant, les recettes connaîtront de ce fait une hausse de 30,9 millions d'euros. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'utilité de l'exercice qui consiste à autoriser les crédits de ce budget annexe, s'ils doivent être modifiés si profondément par simple décision ministérielle. Certes, il s'agit d'une activité industrielle qui doit pouvoir réagir rapidement à son environnement. Mais, a contrario, cela montre l'inadaptation du statut budgétaire et juridique de la Monnaie française.

De plus, initialement, il était prévu qu'aucune pièce strictement nationale ne serait plus frappée dès lors que commençait la fabrication des pièces en euro, c'est-à-dire en 1998. Mais chaque année jusqu'à 2001 incluse, ont été frappés quelques volumes de pièces en franc, au motif que le stock tampon constitué jusqu'à 1998 s'est avéré insuffisant, en raison notamment de la propension croissante du public à ne pas remettre en circulation les petites dénominations.

Si, manifestement, il existe, pour la détermination du volume d'activité des Monnaies et médailles, une certaine marge de man_uvre à la disposition des autorités administratives concernées que sont les services de la Banque de France, de la direction du Trésor et de la direction des Monnaies et médailles, ce pouvoir discrétionnaire vaut aussi s'agissant des prix de cession.

b) Les cessions au Trésor

Le budget annexe cède les monnaies courantes et les monnaies de collection françaises à la direction du Trésor, moyennant des prix de cession fixés en accord avec ce service. Ces prix sont déterminés en fonction de trois éléments :

- la valeur du métal contenu dans la pièce. Celle-ci est calculée à partir de la moyenne des cours de métaux observés pendant les quatre ou cinq premiers mois de l'année d'établissement du budget. Elle n'est pas modifiée par la suite, même en cas de forte variation des cours. Elle n'exprime pas non plus le prix moyen effectif d'achat des métaux qui seront employés par les Monnaies et médailles pour les frappes de l'année à venir. Pour 2002, il a été décidé de reconduire les prix de cession arrêtés pour 2001;

- la valeur ajoutée, calculée à partir des données de la comptabilité analytique du budget annexe. Cet élément implique donc l'intégration automatique dans le prix payé par le Trésor de la totalité des coûts de fabrication. Cette approche n'est guère économique : les Monnaies et médailles, qui jouissent d'un monopole national, ne connaissent donc à aucun moment de limites à leurs coûts exprimées en termes de prix de référence.

A cet égard, votre Rapporteur spécial a tenté d'apprécier la compétitivité de la Monnaie française s'agissant des flans ⁽⁾. Alors qu'elle aura fabriqué 2.220 tonnes de flans en 2001, elle en aura acheté 10.915 à des fournisseurs extérieurs, qu'ils soient français ou étrangers. De cette façon, il est possible comparer les prix des flans de pièces de 5, 10 et 20 centimes d'euros ainsi que de deux euros.

COMPARAISON DES PRIX DE CERTAINS FLANS
(en euros)
Coupures	Fabrication par la Monnaie française - coût de revient (par tonne)	Achat par la Monnaie française - prix moyen du meilleur fournisseur (par tonne)	Ecart
5 centimes	4.748	3.275	- 31%
10 centimes	8.900	5.097	- 43%
20 centimes	8.360	5.027	- 40%
2 euros	12.226	11.352	- 7%

D'après les éléments communiqués à votre Rapporteur spécial, on observe un surcoût français souvent considérable par rapport aux prix qui, pourtant, comprennent une marge commerciale. Cette comparaison est donc édifiante, même si elle ne concerne que l'activité flans de la Monnaie, activité résiduelle en France.

Il conviendrait donc d'avoir les mêmes éléments d'appréciation pour le processus global de fabrication d'une pièce. Or, si une comparaison des coûts entre les instituts de frappe n'est pas disponible, une analyse en termes de prix de vente semble assez facile : il suffit de demander à tel ou tel producteur étranger d'euros à quel prix il serait susceptible d'en vendre à la France. Ceci permettrait, d'une part, au Trésor d'entrevoir peut-être des perspectives d'achat à moindre prix et, d'autre part, à la direction des Monnaies et médailles de se situer en terme d'efficience.

- la « marge du fabricant » : calculée sur la base d'une majoration des prix de revient prévisionnels de 10% jusqu'en 1997, elle est fixée forfaitairement à 7,6 millions d'euros depuis 1999.

Enfin, parmi les ressources administratives de 2002, figurent 10,7 millions d'euros qui représentent le produit des prestations effectuées, pour le compte de la direction du Trésor, en termes de stockage de l'euro et de démonétisation des francs.

2.- Les recettes commerciales

Les estimations de recettes commerciales pour 2002 s'élèvent à 48 millions d'euros. Elles paraissent globalement optimistes alors que les réalisations de 2000 n'ont été que de 34 millions d'euros.

Tout d'abord, s'agissant des monnaies de collection, les réalisations de 2000 ont été considérablement inférieures aux prévisions, de 62%. Cependant, le chiffre d'affaires enregistré au 30 juin 2001 est en progression de 69% par rapport à la période équivalente de 2000, à 7,3 millions d'euros. Ce résultat est probablement dû à un certain engouement pour les ultimes pièces libellées en francs. Malgré cela, il sera tout de même difficile d'atteindre la prévision budgétaire de 17,8 millions d'euros. Dans ces conditions, l'estimation pour 2002, fixée à 15,1 millions d'euros, semble aussi un peu trop optimiste.

Ensuite, les prévisions de recettes provenant de la vente des monnaies courantes à l'étranger et aux T.O.M. semblent assez réalistes pour 2002. Les réalisations de 2000 s'élèvent à 9,2 millions d'euros ; au 30 juin 2001, le chiffre d'affaires était de 1,7 million d'euros pour un objectif annuel de 9,9 millions d'euros. Les prévisions pour 2002 sont fixées à 11,4 millions d'euros. Il convient de noter que les banques centrales étrangères ayant recours aux services de la Monnaie française sont d'un nombre limité. Pour 2000 et le premier semestre 2001, elles n'ont été que six. De plus, la Banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest a représenté, à elle seule, 55% des recettes enregistrées. Les autres Etats ont été, par ordre décroissant, l'Albanie, le Liban, le Yémen, Monaco et le Rwanda. Malgré cela, on peut se réjouir que la Monnaie française soit adjudicataire de la majorité des pièces en euro à frapper pour le compte de la Grèce, soit 293 millions de coupures, pour une recette de 6,5 millions d'euros, qui sera versée sur l'exercice 2001. A l'occasion de ce marché, il serait fort intéressant de comparer le prix facturé à la Grèce et les coûts de revient pour la Monnaie française.

Enfin, les autres recettes commerciales, escomptées pour 21 millions d'euros, proviendront notamment de la vente de médailles, décorations, fontes et bijoux. Les prévisions paraissent aussi optimistes, considérant que les réalisations de 2000 n'ont été que de 14 millions d'euros pour un objectif de 23.

B.- LES DÉPENSES

L'évolution des dépenses de personnel est maîtrisée puisque les crédits prévus à cet effet baissent de 1,9%. Elles représenteront 26,6% du total des charges en 2002. Elles devraient s'élever à 49 millions d'euros qui se répartissent entre les salaires et traitements (23,5 millions d'euros), les primes et indemnités (10,6) et les prestations et cotisations sociales (14,6), d'où il ressort un taux moyen rémunération accessoire sur rémunération principale de 45%.

Les effectifs réels prévisionnels diminueraient fortement, de près de 10%. En particulier, les emplois administratifs réels baisseraient de 17%, ce qui, hélas, n'atténue pas beaucoup la sur-représentation des emplois de cette nature (près d'un tiers de l'ensemble), dans un organisme dont l'activité est essentiellement productive. A cet égard, les Monnaies et médailles sont sans doute un cas unique dans l'industrie française.

On peut s'étonner que les inscriptions budgétaires, tant en effectif (stabilité) qu'en crédits (-1,9%), sont loin de suivre fidèlement les prévisions d'effectif réel pour 2002. Il y a là un problème de sincérité budgétaire.

Le chapitre « Achats », doté de 89 millions d'euros, progresserait de 13% par rapport à 2001, alors que, dans le même temps, le programme de frappe effectif est réduit de 17%.

Il convient de préciser que ce paradoxe résulte de l'augmentation du programme de frappe, au cours de l'exercice 2001. Cette augmentation n'a pas entraîné de modification des crédits, si bien que l'analyse de l'évolution du chapitre « Achats » en 2002 se fait par rapport à une situation où les crédits étaient prévus en fonction d'un programme de frappe très inférieur. En fait, ce paradoxe montre encore que l'autorisation des crédits de ce budget annexe est accessoire, puisque ce budget peut être exécuté dans des conditions radicalement différentes de celles annoncées au stade du projet de loi de finances, avec des crédits qui auraient dû s'avérer très insuffisants.

L'an dernier, votre Rapporteur spécial s'étonnait que le chapitre « Achats » ne baisse que de 28%, alors que le programme annoncé par le Gouvernement, lui, diminuait de 42%. En réalité, entre 2000 et 2001, le programme n'a baissé que de 21%. Savait-on déjà que le volume de pièces frappées en 2001 serait bien supérieur à celui annoncé ?

Les achats de métaux communs de l'établissement monétaire de Pessac passent ainsi de 5,3 millions d'euros à 6,3 millions d'euros, les achats de flans de 58,4 millions d'euros à 72 millions d'euros, tandis que les façons de flans s'élèvent à 6,6 millions d'euros contre 7,1 millions d'euros en 2001.

Notons que les dépenses en capital devraient baisser de 37%, les crédits de paiements étant évalués à 3,6 millions d'euros pour 2002.

*

* *

Les comptes d'exploitation de l'exercice 2000 font ressortir un excédent d'exploitation de 5,2 millions d'euros, mais le programme de frappe représentait un niveau exceptionnel, sans précédent pour la Monnaie française. Cet excédent n'a pas été reversé au Trésor, mais a été affecté à la section « Opérations en capital » du budget annexe.

Pour 2001, à la faveur d'un ajout d'un tiers au programme initial, le déficit escompté et le versement de la subvention de 2,9 millions d'euros pourront être évités. Mais cet apparent équilibre doit être démystifié. En effet, le gonflement du programme de frappe a pour conséquence d'accroître les recettes de 30,9 millions d'euros et les dépenses de 22,2 millions d'euros, soit un impact positif sur le résultat de +8,7 millions d'euros. Autrement dit, sans ce surcroît d'activité, le résultat des Monnaies et médailles, actuellement estimé à 0, aurait dû être de -5,8 millions d'euros, soit une perte nettement supérieure à celle inscrite dans la loi de finances pour 2001. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, on peut dire que la situation financière de la Monnaie française se détériore en 2001.

Pour 2002, le budget annexe est présenté équilibré, sans subvention de la part de l'Etat. Mais c'est le bénéfice d'exploitation de l'établissement de Pessac (9,8 millions d'euros ⁽⁾, soit une hausse de 63%) qui permettra de compenser le déficit de l'établissement de Paris, déficit dont on déduit qu'il progresse aussi de 63%...

D'une façon générale, du fait de l'importance des ressources de nature administrative, qui peuvent par définition être ajustées à la convenance de la tutelle, l'équilibre du budget annexe des Monnaies et médailles n'a aucune signification économique. Même en situation bénéficiaire, ce budget est en grande partie financé par le Trésor.

Ainsi, les problèmes structurels sont toujours là, en particulier les surcapacités de surproduction. Et l'on peut craindre que les quelques efforts de modernisation observés cette année ne soient insuffisants pour assurer l'avenir d'une activité s'appuyant pourtant sur un véritable savoir-faire professionnel.

II.- DES EFFORTS DE MODERNISATION PROBABLEMENT INSUFFISANTS

A.- QUELQUES EFFORTS PERTINENTS DE MODERNISATION

Il est heureux de constater que l'administration des Monnaies et médailles a commencé de réagir aux menaces qui pèsent sur son avenir. On peut citer quelques progrès, qui sont bienvenus, même s'ils restent épars et assez mineurs. Ils portent, d'une part, sur une certaine maîtrise budgétaire, d'autre part, sur un début de formulation stratégique.

En premier lieu, en matière budgétaire, il semble qu'ont été prises en compte les remarques, faites par votre Rapporteur spécial, sur l'importance des écarts entre les prévisions budgétaires et les réalisations. En effet, en 2000, cet écart s'est beaucoup réduit. Les réalisations ont été inférieures aux prévisions de 5,1%, au lieu de 19,5% en 1999. Les reports demeurent toutefois importants (56 millions d'euros), même s'ils décroissent un peu. Au niveau individuel des chapitres, on a également pu observer un pas vers le réalisme dans les prévisions pour 2002, même si certaines hypothèses pèchent par optimisme. Cette évolution va-t-elle se poursuivre ? La modification drastique du budget 2001, au cours de son exécution, invite à la prudence ; les réalisations de ce budget seraient nettement supérieures à ses prévisions, ce qui est exceptionnel.

De plus, les dépenses du personnel sont relativement maîtrisées, notamment grâce au non-remplacement des départs à la retraite. Premier poste de dépenses en 1996 à 39,3% de l'ensemble, les dépenses de rémunérations et de charges sociales ont représenté 25,3% du budget de 2000. Cependant, comme il a été dit, alors que les effectifs réels doivent diminuer de 9,9% en 2002, les crédits prévus à cet effet ne baissent que de 1,9%.

Enfin, alors que les cours prévisionnels des cours des métaux sont en hausse, les prix de cession au Trésor restent inchangés pour 2002, ce qui traduit la volonté de maintenir les efforts de compétitivité de l'outil industriel. En particulier, alors que le cuivre représentera 82% du tonnage à frapper en 2002, le cours de ce métal est estimé en hausse de 8,1%.

En second lieu, la direction des Monnaies et médailles se dirige vers la définition d'une stratégie qui semblait faire défaut, même si ces éléments sont épars.

D'une part, elle s'est appuyée sur des consultants extérieurs pour apprécier certaines options. Ainsi a-t-elle commandé deux études à Bernard Brunhes Consultants et au cabinet Salamandre en décembre et janvier derniers, quant à l'opportunité de créer un complexe fonderie-laminage à l'établissement monétaire de Pessac, un investissement considérable de 24,4 millions d'euros. Ces études avaient aussi pour objet de situer la direction des Monnaies et médailles dans son environnement. Les conclusions des études montrent que :

- les capacités de production disponibles au plan international excèdent largement la demande ;

- les gains éventuellement obtenus en termes de qualité des produits et de réactivité par rapport à des commandes externes apparaissent trop modestes ;

- la réalisation d'un complexe fonderie-laminage ne conduirait pas à une évolution positive de la compétitivité de la direction des Monnaies et Médailles, les coûts de production de l'établissement monétaire de Pessac étant quasiment doublés.

Au vu de ces études, il a été décidé de ne pas donner suite à ce projet, ce qui est une sage décision. Mais il faudrait en tirer toutes les conséquences et également abandonner la fabrication de flans, s'il est impossible à la Monnaie française d'atteindre le niveau de compétitivité de ses fournisseurs (cf. supra). Rappelons que seuls 17% des flans obtenus en 2001 auront été fabriqués par la Monnaie française, le reste étant acheté à l'extérieur.

En outre, la société Price-Water-House-Coopers a procédé, au dernier trimestre 2000, à une mission d'évaluation de l'organisation des achats de la direction des Monnaies et médailles. Son étude montre que les points suivants doivent faire l'objet d'une attention plus particulière de la part des services : l'expression des besoins, la planification des travaux et de la maîtrise des délais, l'application plus rigoureuse des procédures  et une plus grande fermeté dans la négociation des prix. A cet égard, parmi ses onze fournisseurs de flans en 2000 et 2001, la Monnaie a accordé la place principale à Tréfimétaux, qui pourtant n'a pas les meilleurs tarifs.

L'évaluation de l'organisation des achats a conduit à la mise en place d'un groupe de travail qui doit proposer, dans le cadre de la réforme des marchés publics, des mesures pratiques à mettre en place rapidement, pour remédier aux dysfonctionnements relevés et améliorer les performances.

On peut aussi citer la réflexion en cours, avec l'aide d'un consultant, sur une refonte de la comptabilité analytique actuellement exploitée sur le site de Pessac. La rédaction d'un cahier des charges devrait intervenir d'ici la fin de 2001.

Par ailleurs, conscience est prise de la nécessité de trouver à la Monnaie française de nouveaux marchés, afin d'absorber ses surcapacités de production. On observe ainsi un bon développement de la boutique internet, ouverte en 1997, dont la croissance s'avère importante : +181% en 2000, +275% au premier semestre 2001 par rapport au premier semestre 2000. Pour 2002, la prévision de chiffre d'affaires retenue par les responsables commerciaux est établie à 900.000 euros, soit une hausse prévue de 50%.

De plus, en annonçant sa décision de ne pas créer le complexe de fonderie-laminage mentionné plus haut, le ministère a souhaité accorder une compensation, en affirmant que les capacités de production existantes « permettront, par la présence de la direction des Monnaies et médailles sur les marchés étrangers, de compléter efficacement le plan de charge de l'établissement de Pessac. Le Ministère appuiera son développement dans cette voie. » ⁽⁾ Cette voie paraît en effet la bonne, mais il reste à la Monnaie française de définir comment elle peut remporter ce défi. L'augmentation des parts de marché à l'international passe inévitablement par l'adoption d'un plan stratégique réaliste et offensif, par un recentrage sur les missions les plus rentables et sur les avantages comparatifs dont la France bénéficierait pour certains types de produit, en somme par d'importants progrès de compétitivité, qui ne sauraient être subventionnés par l'Etat.

B.- DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES PERSISTANTES

Les difficultés structurelles qui pèsent sur les Monnaies et médailles sont de trois ordres : des surcapacités de production, une organisation peu réactive, une vive concurrence internationale.

La bonne santé budgétaire actuelle de la Monnaie française résulte d'un programme de frappe exceptionnel du fait de la préparation à l'euro. Or ce volume d'activité est menacé aux titres suivants :

- après l'introduction de l'euro, le programme de frappe des pièces métropolitaines est fatalement appelé à diminuer ; dès 2003, il devrait se contracter de 44%, à 1 milliard de pièce. Il convient en effet de rappeler que le rythme habituel de frappe en France était inférieur à 600 millions de pièces, en moyenne de 1990 à 1996, c'est-à-dire avant les conséquences de la préparation à l'euro ;

- à plus long terme, le développement incessant de la monnaie scripturale et la mise en place du porte-monnaie électronique impliquent une baisse de la demande de monnaie métallique. La plupart des États européens sont entrés depuis quelques années en phase d'expérimentation de ce porte-monnaie électronique. En France, il existe à l'heure actuelle deux projets concurrents, dont le projet MONDEX du Crédit mutuel et le projet MONEO du GIE Cartes bancaires, qui devrait couvrir l'ensemble du territoire français d'ici à la fin de l'année 2003. Le développement du porte-monnaie électronique pourra d'ailleurs être conforté par son inscription systématique au sein des fonctionnalités des cartes bancaires ordinaires. L'introduction d'un porte-monnaie électronique auprès des consommateurs aurait pour effet de rendre inutiles environ 20% des espèces en circulation en France ⁽⁾ ;

- si le Groupe de travail des directeurs des Monnaies européennes a préservé, jusqu'au lancement de l'euro, les prérogatives de frappe des États membres, il n'est pas certain que cela perdure. Une mise en concurrence à l'échelle européenne serait pleine de conséquences pour l'avenir de la Monnaie française, soit qu'elle lui permette d'augmenter ses parts de marché et d'assurer un volume minimal d'activité, soit que sa mauvaise compétitivité-prix entraîne le Trésor français à s'en détourner.

Le deuxième problème structurel réside dans un certain manque de réactivité face aux différentes évolutions. Il en est de l'épisode malheureux de la confection défectueuse des sachets d'euros, comme de la mauvaise situation économique de l'établissement de Paris.

La direction des Monnaies et médailles est chargée de gérer une partie des opérations de pré-alimentation, qui permettront notamment de livrer 53 millions de sachets « premiers euros » pour les particuliers et 1,5 million de sachets « fonds de caisse des commerçants ». En revanche, « pour une meilleure maîtrise des opérations de pré-alimentation » ⁽⁾, la Banque de France a pris en charge, à partir du mois d'août 2001, la responsabilité du conditionnement de toutes les autres, qui sont stockées dans les cinq centres prévus à cet effet.

La réalisation de l'ensemble des sachets a été sous-traité, pour un montant global de 20,3 millions d'euros, à une entreprise extérieure, la Sernam, qui aurait eu recours à des intérimaires engagés sans aucune formation. Or il s'est avéré, en septembre 2001, qu'une partie des sachets réalisés n'étaient pas conformes et comportaient davantage ou moins que les quarante pièces prévues. La direction a dû faire rapatrier sept wagons contenant en tout plusieurs milliers de sachets. Même si un des intérimaires a été mis en examen pour acte de sabotage, cet incident révèle un manque d'encadrement, voire une certaine négligence. La direction des Monnaies et médailles indique toutefois que les frais supplémentaires induits par cet incident sont à la charge de la Sernam.

Pourtant, l'établissement monétaire de Pessac est certifié selon la norme ISO 9002, depuis 1997, et vise la certification ISO 9001 (version 2000) pour juin 2002 ⁽⁾.

L'établissement de Paris, lui, n'est pas certifié, même si un plan qualité lancé en 1987 a été renforcé en 2001. Il vise à réduire le nombre des rebuts de fabrication et de mesurer le taux de satisfaction du public. Cependant, il faut bien reconnaître que cet établissement, chargé de tous les produits autres que les monnaies courantes, est de plus en plus déficitaire, faute de modernisation des méthodes et des activités. Certains produits, par exemple, ont perdu de leur intérêt auprès du public, en particulier les médailles et la fonderie d'art. Il est donc indispensable de poursuivre l'adaptation de l'établissement de Paris aux évolutions constatées, et d'y développer une meilleure adéquation entre les activités et les métiers. Une réflexion est d'ailleurs engagée sur la mise en place d'une plus grande polyvalence des fonctions exercées. 

D'une façon générale, la Monnaie française doit redéfinir ses missions. Comment en effet peut-on demander à un même organisme d'assurer, dans l'équilibre financier, à la fois des activités productives et des missions plus variées qui appellent, de toute façon, un financement public, comme la gestion d'un musée de la monnaie, l'expertise des monnaies présumées fausses ou la conservation du savoir-faire de graveur ? En fait, cela implique peut-être une redéfinition du statut même de la direction des Monnaies et médailles, qui prenne en compte l'hétérogénéité de ses missions.

Le troisième problème qu'affronte la direction des Monnaies et médailles est la concurrence internationale. Le chiffre d'affaires à l'exportation, tous produits confondus, a accusé une baisse régulière au cours des dernières années : 23 millions d'euros en 1997 et 1998, 18 millions d'euros en 1999 et 15 millions d'euros en 2000, ce qui a représenté seulement 8% du budget annexe.

Face à cela, la Monnaie britannique a réalisé 48% de ses recettes de 2000 avec l'étranger, soit soixante-et-un pays, ce qui représente une part de marché inégalée à l'échelle mondiale. En particulier, elle aura fabriqué une bonne part des pièces d'euros qui seront bientôt introduites dans la zone euro, alors que le Royaume-Uni n'en est pas membre.

*

* *

Avec l'introduction de l'euro, la Monnaie française vit une période historique à plusieurs titres : non seulement son activité n'a jamais été aussi massive, mais dans le même temps, elle se trouve menacée de s'éteindre, faute d'avoir prouver sa compétitivité. Le principal défi à relever dans ces conditions est la conquête de nouveaux marchés à l'étranger, à l'image de ce que fait la British Royal Mint. Cela passe notamment par une meilleure compétivité-prix et par une pleine exploitation des opportunités qui se présentent. Par exemple, des marchés vont s'ouvrir dès lors que certains pays, notamment en développement, pourraient abandonner l'usage de billets pour les petites sommes, et les remplacer par des pièces.

Mais le risque est que, sans reprise en main rapide de la part des autorités responsables, la France ne fabrique plus sa monnaie courante dans un avenir proche, ou, si elle le fait, ce sera à un prix prohibitif et dans des conditions discutables du point de vue des règles communautaires de la concurrence.

C'est pourquoi il serait intéressant que soit entrepris, par l'IGF, un audit qui, après avoir examiné le statut, le fonctionnement et les performances des établissements étrangers producteurs de monnaie, propose pour la Monnaie française des perspectives crédibles.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 15 novembre 2001, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, à la suite de la réunion de la commission élargie, les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.

La Commission a rejeté l'amendement de votre Rapporteur spécial proposant la suppression des crédits du service chargé de la redevance de l'audiovisuel.

Elle a ensuite rejeté un amendement de votre Rapporteur spécial proposant la suppression du chapitre 37-53 « Révision et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties ».

Elle a adopté les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles. En conséquence, elle vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Amendements présentés par M. Henry Chabert, Rapporteur spécial :

Article 29

Etat B

TITRE III

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Réduire les crédits de 73.541.406 euros.

EXPOSÉ SOMMAIRE

Il est proposé de supprimer les crédits du service de la redevance audiovisuelle. En effet, l'existence de la redevance audiovisuelle et d'un service de recouvrement spécifique, qui coûte en tout environ 140 millions d'euros chaque année et occupe plus de 1 400 personnes, ne correspond pas à une organisation optimale des services financiers de l'Etat.

Outre la réaffectation des moyens du service de la redevance, la fiscalisation des ressources de l'audiovisuel public permettrait une meilleure application du droit budgétaire et une simplification administrative importante pour les contribuables.

La réduction proposée s'imputerait sur les chapitres 31-90, 31-94, 31-97, 33-90, 33-91, 33-92, 34-98 selon une répartition que le ministère n'a pas souhaité communiquer.

*

* *

Article 29

Etat B

TITRE III

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Réduire les crédits de 281.081.571 euros.

Majorer les crédits de 281.081.571 euros.

EXPOSÉ SOMMAIRE

L'État a dépensé, jusqu'en 2000, au moins 183,2 millions d'euros pour financer la révision des bases cadastrales, sans qu'aucune utilité en ait été retirée jusqu'à présent et pour laquelle il continue de percevoir un prélèvement supplémentaire de 0,4%, qui est en fait porté directement aux recettes du budget général depuis 1994.

Dans son rapport remis en 2000 au Parlement sur la taxe d'habitation, le Gouvernement a écarté à nouveau la perspective d'appliquer les révisions de 1992. Afin de prendre acte de ce refus, il est proposé de supprimer le chapitre 37-53 « Révision et actualisation des évaluations cadastrales des propriétés bâties et non bâties ». Ce chapitre, non doté en loi de finances initiale, fait, chaque année, l'objet de reports récurrents, supérieurs à 45 millions d'euros, et qui ne sont quasiment jamais consommés.

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N° 3320-16 .- Rapport de M.Chabert rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - Economie, finances et industrie: services financiers, monnaies et médailles.

() Cour des comptes et chambres régionales et territoriales des comptes (11), Trésor public (12), direction générale des impôts (13), direction générale des douanes et des droits indirects (14), INSEE (15), direction générale de la concurrence, de la consommation et de répression des fraudes (17), administration générale et dotations communes (31), dépenses administratives (32).

() Rapport dit Lépine.

() Voir l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours (2000/2001/2002) annexé au projet de loi de finances pour 2002, pp. 24 et 25.

() Service de la direction générale des impôts.

() Les salaires bruts désignent les recettes encaissées par les services des hypothèques tandis que les salaires demi-nets constituent les rémunérations des conservateurs. La conversion en euros des montants indiqués par la Cour donne respectivement : 315,1 millions d'euros, 36,8 millions d'euros et 37 millions d'euros.

() Cf. L'exécution des lois de finances pour l'année 1999, juin 2000, p. 111.

() Voir page 36.

() La fonction publique de l'Etat, tome 1.

() Voir l'encadré ci-dessus.

() Cf. infra.

() Tome 1 de décembre 1999 et tome 2 d'avril 2001.

() Voir page 12.

() Par exemple, à la page 99 du fascicule Economie, finances et industrie, la description de l'agrégat n° 11 « Trésor public » précise pour 2000 un effectif supplémentaire de 462 payé sur l'agrégat n° 31. Or, d'une part, ce montant est nettement supérieur au nombre de 380 fourni par la voie du questionnaire. D'autre part, il n'est pas compris dans la totalisation des effectifs réels, alors que c'est l'objet même du tableau considéré.

() La ligne souple relative au budget de 2002 ne sera connue qu'avec la publication du budget voté « vert », malgré les demandes répétées de votre Rapporteur spécial.

() J.O. Débats A.N., deuxième séance du 19 novembre 1999, p. 9.786.

() A cet égard, il serait intéressant de connaître l'importance des moyens humains, mis en _uvre au sein du ministère, chargés de gérer la complexité des régimes et le caractère très personnalisé des indemnités versées, en particulier s'agissant du Trésor public.

() Au titre de la section centrale dudit fonds.

() Cf. infra.

() L'Ecole nationale du Trésor public sera, à terme, constituée de trois établissements, chacun d'entre eux étant dédié à la formation initiale des différents cadres (A, B et C). Les écoles des cadres A et C, créées respectivement en 1948 et 1999, bénéficient de structures et de locaux existants implantés respectivement à Noisiel et Noisy-le-Grand.

() Il demeure toutefois des fonds extra-budgétaires de la DGCP portant sur une origine différente (voir pages 10 à 13 pour le bilan de régularisation de ces fonds).

() Terme utilisé par la direction générale de la comptabilité publique.

() Le Trésor public détient désormais le monopole de la collecte et du maniement des dépôts des notaires, en liaison avec la caisse, qui, elle, détient le monopole des du dépôt des sommes détenues par les notaires pour le compte de tiers (décret n° 2000-1156 du 30 novembre 2000 et arrêté du 30 novembre 2000). Une première enquête conduite au printemps 2001 auprès des notaires a restitué leur bonne appréciation des relations qu'ils entretiennent avec les comptables du Trésor.

() Voir le détail des modalités d'attribution de ces indemnités dans le rapport spécial de l'an dernier, n° 2624, annexe n° 16, p. 31.

() Avant application des règles de cumul.

() D'après les évaluations au 30 juin 2001.

() Ce chiffre concerne l'exercice 2000. Voir le compte rendu de gestion budgétaire pour 2002, p. 13.

() Voir le fascicule bleu Economie, finances et industrie annexé au projet de loi de finances pour 2002, p. 103.

() Décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant code des marchés publics.

() Le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 a créé la commission pour les simplifications administratives (COSA). Il a été complété par la circulaire d'application du 8 mars 2000.

() Départements des régions Centre et Pays-de-la-Loire, du Doubs et de la Meuse.

() DGI, DGCP, DGDDI, DGCCRF, INSEE, DRIRE, DREE et délégations régionales au commerce et à l'artisanat.

() Le rapport n° 2543 du 12 juillet 2000, de votre Rapporteur général, sur le recouvrement de l'impôt, a proposé la suppression en deux étapes de « cet impôt archaïque, injuste et coûteux à gérer », pp. 51 à 53.

() Montant théorique calculé sur la base d'un affranchissement de 3 francs.

() Article 32 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

() Ce qui est le cas visiblement de la programmation actuelle de certaines grandes chaînes publiques de télévision, mais cela dépasse l'objet du présent rapport.

() Rapport d'enquête sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du service de la redevance audiovisuelle », sous la supervision de M. André Barilari, n° 99 M 029-01, novembre 1999.

() Le coût de gestion du service est donc très supérieur à celui des autres impôts, puisque le taux d'intervention moyen en France est estimé à 1,6% par le rapport de la mission d'analyse comparative des administrations fiscales de mai 1999, supervisée par M. Jean-Luc Lépine.

() Aux 1.470 agents réels du service de la redevance, il convient en effet d'ajouter 550 emplois du Trésor public chargé du recouvrement contentieux de la redevance.

() Lille, Lyon, Rennes, Strasbourg et Toulouse.

() Rappelons que la suppression du service de la redevance audiovisuelle économiserait, à terme, environ 140 millions d'euros.

() Les vingt centres techniques régionaux de la consommation ont pour mission statutaire l'appui technique aux organisations locales de consommateurs. D'une part, ils assurent une assistance aux associations, dans les secteurs juridique, économique et documentaire ainsi qu'en matière de formation des militants. D'autre part, ils réalisent, pour le compte des associations, des émissions télévisées dans le cadre du cahier des charges de France 3. Plusieurs C.T.R.C. ont développé des activités qui débordent leur cadre statutaire, plus particulièrement tournées vers les particuliers, telles que l'accueil des consommateurs individuels (création de pédagothèque ou d'espaces consommateurs) ou la mise en _uvre d'actions ponctuelles (journées d'information pour le public, colloques, animations, édition de brochures d'information...).

() Rapport n° 99-M-012-01, avril 1999.

() Sur les cinq premiers mois de 2001 par rapport à la même période de 2000.

() Rapport du Sénat n° 485 (1999-2000), p. 151, septembre 2000.

() Op. cit., p. 46.

() Disposition applicable dès le 1^er janvier 2002.

() Article 59 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990.

() Article 19 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995).

() Cf. rapport Assemblée nationale n° 2360, mai 2000, p. 261.

() Dans son rapport remis au Parlement en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, le Gouvernement écarte cette possibilité qui entraînerait des transferts de charges excessifs.

(1) Le monopole de la fabrication des monnaies et celui de la fabrication des médailles, concédés antérieurement à des entreprises placées sous la surveillance de l'administration, ont été repris en régie sous l'autorité du ministère des finances par la loi du 31 juillet 1879. La loi de finances du 21 décembre 1879 a doté ce service d'un budget annexe. Ces textes ont été codifiés dans le code des instruments monétaires et des médailles.

() Pièces non encore frappées.

() Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

() Communiqué du 18 mai 2001.

() Les Echos, 27 septembre 1999, p. 64.

() Selon une réponse au questionnaire de votre Rapporteur spécial.

() Le périmètre de certification est limité à la fabrication des pièces de monnaie.