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mis en distribution

le 2 novembre 2001

N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n°3262),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 20

EMPLOI ET SOLIDARITÉ


FORMATION PROFESSIONNELLE

Rapporteur spécial : M. Jacques BARROT

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 9

A.- LES EFFECTIFS ET LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2002 9

1.- Les entrées dans les dispositifs en 2001 et 2002 9

2.- Les crédits par nature économique de la dépense 10

3.- Les crédits par catégorie de publics 12

B.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 2000 ET 2001 13

1.- L'évolution des crédits en 2000 13

2.- La gestion des crédits en 2001 16

3.- Une nomenclature à adapter 16

II.- LA FORMATION EN ALTERNANCE 17

A.- L'APPRENTISSAGE DOIT DEMEURER UNE PRIORITÉ 17

1.- Une compétence largement dévolue aux régions 17

a) Les compétences de l'État 17

b) Les compétences des régions 18

2.- La réforme du financement de l'apprentissage 18

3.- Les crédits de l'apprentissage en 2002 20

B.- LES AUTRES FORMATIONS EN ALTERNANCE DESTINÉES AUX JEUNES ET AUX ADULTES 22

1.- Les contrats de qualification 22

a) Le contrat de qualification destiné aux jeunes 22

b) Le contrat de qualification destiné aux adultes 24

2.- Les contrats d'adaptation et d'orientation 25

a) Le contrat d'adaptation 25

b) Les effectifs en contrat d'orientation marquent une croissance forte 25

C.- LA GESTION DÉCENTRALISÉE DES ACTIONS DE FORMATION POUR LES JEUNES 26

1.- Les actions qualifiantes décentralisées 26

2.- Les actions préqualifiantes et les mesures d'accompagnement 27

3.- La qualité de l'information délivrée par les régions reste insuffisante 27

III.- LES AUTRES CONCOURS DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 29

A.- LES STAGES D'INSERTION ET DE FORMATION À L'EMPLOI ET LES CONTRATS AIDÉS 29

1.- Les stages d'insertion et de formation à l'emploi 29

2.- Les contrats aidés 30

a) Le contrat initiative-emploi 30

b) Le contrat emploi-solidarité 30

c) Le contrat emploi consolidé 30

B.- LE PROGRAMME NATIONAL DE FORMATION PROFESSIONNELLE 31

1.- Les dépenses du programme national 31

a) Les dépenses de fonctionnement 31

b) Les dépenses de rémunération 31

c) Les investissements 31

2.- Les ateliers pédagogiques personnalisés 32

a) Le dispositif 32

b) Le financement 32

3.- Le programme « ingénieurs » 32

4.- La lutte contre l'illettrisme et les autres actions du programme national de la formation professionnelle 33

C.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE 33

D.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 34

E.- L'EXTINCTION DE L'ALLOCATION FORMATION RECLASSEMENT 35

1.- Le dispositif 35

2.- Le dispositif prévu par la nouvelle convention d'assurance-chômage 35

3.- L'allocation de fin de formation 36

IV.- L'ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES 39

A.- LES RESSOURCES ET LES CHARGES 39

1.- Les ressources continuent de progresser 39

a) Les dotations de l'État 39

b) Les autres ressources 40

2.- LES CHARGES ET LES INVESTISSEMENTS 40

a) Les effectifs et les frais de personnel 40

b) Les charges de gestion 41

c) Les investissements 42

B.- L'ACTIVITÉ ET LES RÉSULTATS DE L'AFPA 43

1.- L'activité de formation et les stages 43

2.- Les autres activités de l'association 43

C.- LES ORIENTATIONS DE L'AFPA 45

1.- Les orientations pour 1999-2003 45

2.- La rationalisation de la gestion est largement entamée 46

V.- DÉVELOPPER LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES SALARIÉS 49

A.- LE MARCHÉ DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN 1999 49

1.- La dépense totale pour la formation professionnelle en 1999 49

2.- L'offre de formation 50

a) Les caractéristiques des prestations 50

b) L'atomisation du marché de la formation se réduit 50

B.- LES ORGANISMES COLLECTEURS 51

1.- Un dispositif complexe 52

a) Un mécanisme de redistribution 52

b) Le financement du paritarisme 52

c) Les obligations pesant sur les entreprises 53

2.- Les caractéristiques des organismes paritaires collecteurs agréés 54

a) Les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation des salariés en contrat à durée indéterminée 54

b) Les organismes paritaires collecteurs agréés au titre des formations professionnelles en alternance 56

c) Le plan de formation 58

3.- Les disponibilités des OPCA et les prélèvements opérés par l'État 59

a) les disponibilités des OPCA 59

b) les prélèvements exceptionnels opérés depuis 1996 60

c) les participations par voie de fonds de concours opérées depuis 1999 61

B.- LE CONTRÔLE DES ENTREPRISES, DES ORGANISMES DISPENSATEURS DE FORMATION ET DES ORGANISMES COLLECTEURS 62

1.- Le Groupe national de Contrôle 62

a) Caractéristiques du contrôle 62

b) Les objectifs du contrôle 63

c) Le contrôle pourrait être plus performant 64

2.- Le contrôle juridictionnel des O.P.C.A et l'évaluation des actions menées par les régions 65

D.- LES PROJETS DE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 66

1.- Les projets de réforme du Gouvernement doivent être précisés 66

a) Le diagnostic a été réalisé 66

b) Des pistes restent à défricher 66

c) Le projet de loi relatif à la modernisation sociale 66

2.- La négociation menée par les partenaires sociaux 67

a) Les points qui ne suscitent plus de difficultés 67

b) La création d'un compte épargne formation 68

EXAMEN EN COMMISSION 71

INTRODUCTION

Le montant des crédits de la formation professionnelle s'élève à 4.685,6 millions d'euros (30,56 milliards de francs), soit une baisse de 2,99 %. Ces crédits, inscrits au budget de l'Emploi, ne représentent, bien évidemment, qu'une fraction de l'effort total de la Nation en faveur de la formation professionnelle.

Au sein de cet ensemble, les crédits consacrés à la formation professionnelle, regroupés au sein de l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », qui rassemble l'ensemble des actions de soutien à la formation professionnelle (formations en alternance, actions de formation à la charge de l'État et dotations de décentralisation) atteignent 3.902,27 millions d'euros (25,6 milliards de francs), contre 4.059 millions d'euros (26,6 milliards de francs) en 2001. Les dotations attribuées à l'Association pour la formation professionnelle des adultes s'établissent à 756,32 millions d'euros (4,96 milliards de francs).

Ce budget est un budget de reconduction, dans l'attente d'une réforme globale des circuits de la formation professionnelle, qui tarde à venir et que votre Rapporteur appelle, depuis longtemps, de ses v_ux. En effet, le projet de loi relatif à la modernisation sociale, déposé le 24 mai 2000, n'est toujours pas adopté définitivement. Ce projet comporte des dispositions qui visent, d'une part, à réformer le régime de la taxe d'apprentissage et, d'autre part, à permettre une reconnaissance élargie des acquis de l'expérience professionnelle dans les systèmes de diplômes et de certification. Votre Rapporteur estime que le Parlement est en droit d'attendre du Gouvernement des indications claires sur la méthode prévue et le calendrier prévisionnel de cette réforme globale de la formation professionnelle.

En outre, votre Rapporteur est particulièrement préoccupé par la situation de l'association pour la gestion des fonds de l'alternance (AGEFAL), qui vient de décider la diminution de ses engagements financiers pour 2001 à hauteur de 85% du montant de ses engagements effectués en 2000. Compte tenu des prélèvements effectués ces dernières années par l'État, cette association ne peut plus assurer la couverture de ses engagements de formation. L'État, qui s'était engagé à agir si une telle éventualité se présentait, doit maintenant tenir ses engagements. Le financement de 15.000 contrats de qualification est en jeu.

Enfin, l'année a été marquée par la négociation menée par les partenaires sociaux pour réformer le système de formation professionnelle. La création d'un compte-épargne formation, propriété de chaque salarié, est envisagée, tout comme la création d'un plan de développement concerté (PDC) qui devrait permettre la mise en _uvre de formations décidées conjointement par l'employeur et le salarié.

I.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L'analyse des crédits demandés pour 2002 précédera l'examen de la gestion des crédits en 2000 et des premiers mois de l'exercice 2001.

A.- LES EFFECTIFS ET LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2002 

L'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle » représente une somme de 3.902,27 millions d'euros (25.597,2 millions de francs). En y ajoutant les dotations attribuées à l'AFPA, qui atteignent 756,32 millions d'euros (4.961,1 millions de francs), le montant des crédits prévus au titre de la formation professionnelle pour 2002 s'élève à 4.658,6 millions d'euros (30,56 milliards de francs), soit une baisse de 2,99 % par rapport au budget prévu par la loi de finances initiale pour 2001. Votre Rapporteur souligne que cette baisse s'explique, essentiellement, par l'extinction de l'allocation formation reclassement (AFR).

L'analyse des crédits demandés pour 2002 peut s'effectuer sous trois angles :

· en examinant les variations d'effectifs prévues dans les principaux dispositifs de formation entre 2001 (prévu et réalisé) et 2002 ;

· en classant les dépenses par nature économique ;

· en effectuant une répartition de la dépense par publics visés.

1.- Les entrées dans les dispositifs en 2001 et 2002

On constate que le projet de loi de finances prévoit une forte diminution du nombre d'entrées dans les dispositifs. Le nombre d'entrées en contrats en alternance reste élevé, grâce au nombre de contrats de qualification destinés aux adultes. La montée en puissance de ce dispositif a été moins rapide que prévue en 2001, puisque l'objectif fixé ne sera atteint qu'en 2002.

En ce qui concerne le volet formation des contrats de travail aidés, de fortes disparités ont pu être observées en 2000, car si 45 % des CES ont bénéficié d'une formation, seuls 1,6 % des CIE en ont bénéficié.

ENTRÉES DANS LES DISPOSITIFS DE FORMATION 2001-2002

2.- Les crédits par nature économique de la dépense

Le tableau suivant récapitule les crédits demandés pour 2002 en les classant par nature économique : dépenses de fonctionnement, de rémunérations, d'exonérations de charges et d'aides forfaitaires, ainsi que les dépenses d'équipement et les dotations de décentralisation.

Les deux tableaux suivants, à partir d'un périmètre légèrement différent de la nomenclature budgétaire, évaluent la baisse des crédits de la formation professionnelle en 2002 à - 0,64 %.

3.- Les crédits par catégorie de publics

Le tableau suivant fait le point sur les crédits demandés en 2002, en adoptant une approche par publics.

B.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 2000 ET 2001

1.- L'évolution des crédits en 2000

L'évolution des principaux crédits est retracée dans le tableau suivant :

Les crédits du chapitre 43-06, relatif aux dotations de décentralisation, ne présentent aucune modification puisque leur montant est déterminé en fonction de la progression de la dotation globale de décentralisation (DGD), dont le taux est fixé par la loi de finances.

Les crédits des primes d'apprentissage ont connu un report d'un montant de 12,53 millions d'euros (82,2 millions de francs), tandis les crédits destinés à financer les exonérations sociales correspondantes ont été majorés de 18,42 millions d'euros (120,8 millions de francs) du fait des arrêtés des 3 et 6 avril 2000.

Les crédits de la politique contractuelle ont été majorés d'un report de 33,76 millions d'euros (221,45 millions de francs).

Les subventions versées à l'AFPA ont été majorées par le versement de fonds de concours, pour un montant de 17,07 millions d'euros (112 millions de francs).

2.- La gestion des crédits en 2001

Le tableau suivant fait le point sur la consommation des crédits de la formation professionnelle au 30 juin 2001 :

L'intégralité des dotations du chapitre 43-06 est consommée, dans la mesure où ce chapitre retrace des dotations versées en une seule fois aux collectivités concernées. Les deux autres chapitres connaissent un état de consommation satisfaisant.

3.- Une nomenclature à adapter

Si le regroupement par chapitres cohérents permet une meilleure lecture des crédits de l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », certains crédits intéressant la formation professionnelle figurent, dans l'agrégat « Gestion de la politique de l'emploi ». C'est notamment le cas des subventions accordées à l'AFPA.

La Cour des Comptes établit le même constat :

« Les concours accordées à l'AFPA figurent dans la « Gestion de la politique de l'emploi », alors que le caractère d'organisme de formation devrait conduire à l'inclure dans l'agrégat « formation professionnelle ». »

Un tel regroupement serait de nature à faciliter à la fois la clarté de la présentation des crédits et le contrôle parlementaire. Il correspondrait, en outre, à la mission de l'AFPA.

En outre, votre Rapporteur constate qu'un tel regroupement serait nécessaire dans la perspective de l'application de la loi organique n°2001-692 du 1^er août 2001, relative aux lois de finances.

II.- LA FORMATION EN ALTERNANCE

Les formations en alternance constituent un enjeu majeur du système de formation professionnelle français. Le financement du dispositif incitatif de l'alternance, notamment les exonérations de cotisations sociales et le versement de primes, constitue une mission attribuée à l'État. Pourtant, l'article 119 de la de loi de finances initiale pour 2001 a limité le versement de l'aide forfaitaire à l'embauche d'apprentis aux entreprises n'employant pas plus de vingt salariés. De même, votre Rapporteur spécial déplore la suppression, depuis le 1^er janvier 2001, de l'aide à l'embauche de jeunes en contrat de qualification (décret n°2000-1323 du 26 décembre 2000).

Les crédits destinés au soutien de la formation en alternance en 2002 s'élèvent à 2.069,09 millions d'euros, soit une légère baisse de 0,7 %.

A.- L'APPRENTISSAGE DOIT DEMEURER UNE PRIORITÉ

L'apprentissage constitue une réponse essentielle aux pénuries de main d'_uvre que l'on peut observer dans de nombreux secteurs de l'économie française. Dans ce contexte, il faut continuer de promouvoir l'apprentissage. Les entrées dans le dispositif se sont élevées à 223.837 en 1999, à 232.769 en 2000, à 230.000 pour 2001 (prévisions) et à 240.000 pour 2002 (estimations).

1.- Une compétence largement dévolue aux régions

a) Les compétences de l'État

Si l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, a donné compétence aux régions pour assurer la mise en _uvre de l'apprentissage, l'État reste compétent pour organiser des actions de portée générale intéressant l'apprentissage, ainsi que pour effectuer des actions expérimentales nécessaires à la préparation de ces actions. A ce titre a été mis en place le programme national de l'apprentissage.

L'État finance les aides à l'apprentissage : la loi n°96-376 du 6 mai 1996 a mis en place les indemnités compensatrices forfaitaires versées aux employeurs d'apprentis. Les exonérations de charges sociales dont bénéficient les employeurs d'apprentis sont également compensées par l'État (article L. 118-7 du code du travail).

L'État assure l'enregistrement des contrats d'apprentissage : la déclaration et le contrat de travail doivent être transmis à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Le contrat d'apprentissage peut faire l'objet d'un refus d'enregistrement et le préfet peut prendre une décision motivée d'opposition à l'engagement d'apprentis par une entreprise. Par ailleurs, l'État assure la protection des travailleurs de moins de dix-huit ans. Le contrôle pédagogique de l'apprentissage relève de la compétence de l'inspection de l'apprentissage, placée auprès de chaque recteur. L'État assume aussi le contrôle financier des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, en vertu de la loi n°96-376 du 6 mai 1996.

Des contrats d'objectifs, d'une durée de 3 à 5 ans, peuvent être conclus entre le préfet de région, le président du conseil régional, des représentants des organisations professionnelles d'employeurs, auxquels les CCI, les Chambres de Métiers et les Chambres d'agriculture peuvent être associées. Ces contrats fixent des objectifs de développement de l'apprentissage et de l'enseignement professionnel ou technologique en alternance, coordonnés avec les autres voies de formation et d'enseignement professionnel. Pour leur mise en _uvre, des conventions pluriannuelles de développement de l'apprentissage et des formations en alternance peuvent être conclues entre l'État et la région, dans le cadre des contrats de plan.

Au 30 juin 2001, 129 contrats d'objectifs ont été signés.

b) Les compétences des régions

Les régions ont une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.

La loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993 a institué un plan régional de développement des formations, qui prévoit, à moyen terme, des réponses aux besoins de formation, permettant un développement cohérent de l'ensemble des filières de formation, prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des jeunes. Il est établi par le conseil régional, mais il est élaboré en concertation avec l'État et les organisations professionnelles régionales d'employeurs et de salariés.

Le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, créé par la loi du 7 janvier 1983 sur la décentralisation, assure la coordination entre les régions, et leur consultation sur le cadre législatif et réglementaire de la formation professionnelle. Ce comité a ensuite obtenu une mission d'évaluation des politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle. La loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a donné au Comité de coordination un rôle consultatif dans la mise en place du mécanisme de péréquation visant à réduire les inégalités de financement entre les centres de formation des apprentis (CFA).

2.- La réforme du financement de l'apprentissage

Le financement a été profondément modifié par la loi n°96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage, et par la loi n°97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, et par les différents décrets pris pour leur application. Les principales mesures ont consisté à supprimer les différentes exonérations liées à l'apprentissage et qui s'imputaient auparavant sur le quota de la taxe d'apprentissage, à instituer le doublement du quota de celle-ci, la mise en place de nouvelles indemnités versées aux employeurs d'apprentis et à créer le fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage.

Le projet de loi relatif à la modernisation sociale, en cours de discussion au Parlement, prévoit de simplifier et d'améliorer le circuit de collecte de cette taxe. Cette réforme repose sur trois axes :

· La régionalisation de la collecte. Des organismes régionaux seront agréés afin de procéder à la collecte dans leur région d'implantation. En effet, le nombre de collecteurs est trop élevé (600), ce qui entraîne une concurrence pour la collecte et une grande difficulté, pour les différents financeurs des CFA, de se concerter pour améliorer la cohérence et la qualité de l'offre de formation.

· La clarification des compétences des organismes professionnels nationaux. Désormais, seuls les organismes qui auront passé une convention de coopération avec l'Éducation nationale pourront continuer à collecter la taxe sur un plan national. Les autres seront directement agréés par le ministre du travail.

· L'encadrement de la perception de frais de collecte. Elle est en principe interdite. En pratique, les collecteurs trouvent des moyens détournés pour couvrir leurs frais. Dans le cadre d'un décret d'application, ces frais de collecte pourront être autorisés dans des limites très précises et un contrôle de l'État sur leur usage devrait être instauré.

Le tableau suivant retrace les principaux financements dont bénéficie l'apprentissage :

3.- Les crédits de l'apprentissage en 2002

En 2002, 240.000 entrées dans le dispositif d'apprentissage sont attendues, soit un nombre supérieur au chiffre d'entrées constatées en 2001.

Votre Rapporteur spécial juge particulièrement regrettable que l'effort en faveur de l'apprentissage ne soit pas plus prononcé. La croissance économique fait apparaître d'énormes pénuries de main d'_uvre, notamment dans le secteur de la mécanique ou encore du bâtiment. L'apprentissage est une solution efficace à ces difficultés du marché du travail.

Le financement repose sur des mécanismes incitatifs, remis en cause, pour partie, par le Gouvernement dans le cadre de la précédente loi de finances initiale.

- L'exonération des cotisations sociales

Le projet de budget prévoit une dotation de 824,75 millions d'euros destinée à financer la compensation de l'exonération de la part patronale des cotisations sociales. Le montant de la dotation augmente de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

- Le versement d'une indemnité compensatrice forfaitaire aux employeurs d'apprentis

La mise en _uvre des dépenses afférentes aux primes (aide à l'embauche et aide à la formation) incombe depuis 1998 au ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

Les dépenses, au titre du versement de ces primes, représentent 786,03 millions d'euros dans ce projet de loi de finances, contre 758,33 millions d'euros en 2001, soit une hausse de 3,7 %.

Depuis trois ans, le Gouvernement a limité le versement de la prime à l'embauche par deux mesures.

Dans un premier temps, la loi de finances initiale pour 1999 et le décret n° 98-1310 du 31 décembre 1998 ont modifié les conditions de l'octroi de cette prime. Afin de concentrer l'effort de l'État sur les jeunes détenant les premiers niveaux de qualification, il a été décidé de n'attribuer la prime à l'embauche à partir du 1^er janvier 1999 qu'aux jeunes ne disposant pas d'un niveau de formation supérieur au niveau IV. Les dispositions relatives à l'indemnité de soutien à l'effort de formation et aux exonérations de charges sociales dont bénéficient les employeurs d'apprentis n'ont pas été modifiées. Ce recentrage de l'aide à l'embauche sur un public ne disposant pas d'un baccalauréat n'a toutefois pas enrayé la tendance du marché de l'emploi à recruter des jeunes de niveaux de formation correspondant au baccalauréat ou supérieur. En effet, les effectifs des apprentis par niveau de diplôme préparé (hors agriculture) ont augmenté en 2000 de 8,9 % pour les niveaux III et de 5,8 % pour le niveau IV.

Dans un deuxième temps, l'article 119 de la loi de finances initiale pour 2001 a limité le versement de la prime à l'embauche aux entreprises employant vingt salariés, au plus.

Le Gouvernement avait même initialement prévu, dans son projet de loi de finances pour 2001, de limiter de versement de l'aide à l'embauche aux entreprises de dix salariés, au plus. Cet article rattaché ayant été supprimé sur l'initiative de votre Rapporteur, il a été rétabli en seconde délibération, avec un seuil limité à vingt salariés.

Même si 68 % des contrats d'apprentissage continuent d'ouvrir le droit au bénéfice de la prime à l'embauche, cette modification risque tout de même d'amoindrir considérablement l'attrait de l'apprentissage dans les entreprises françaises. En effet, la formation de l'apprenti sur le lieu de travail nécessite qu'un ou plusieurs de ses collègues lui consacrent une part de leur temps de travail. Si cette perte pour l'entreprise n'est plus compensée par le versement de la prime, les entreprises ne vont plus accepter d'apprentis.

B.- LES AUTRES FORMATIONS EN ALTERNANCE DESTINÉES AUX JEUNES ET AUX ADULTES

Les contrats d'insertion en alternance (orientation, adaptation et qualification) sont de la responsabilité des partenaires sociaux, gestionnaires des dispositifs.

1.- Les contrats de qualification

a) Le contrat de qualification destiné aux jeunes

Le contrat de qualification est un contrat de travail à durée déterminée, renouvelable une fois, réservé aux jeunes de 16 à 25 ans, sans qualification, ou dont la qualification est inadaptée à l'emploi. La formation doit représenter au moins le quart de la durée du contrat.

L'employeur bénéficie d'une exonération de cotisations sociales patronales, d'une prise en charge forfaitaire de 60 francs par heure de formation, et d'une aide forfaitaire de l'État. Les modalités de cette dernière aide ont été modifiées par le décret n° 98-909 du 12 octobre 1998, afin de recentrer le dispositif sur les publics à bas niveau de qualification, mesure cohérente avec la réforme similaire des conditions de versement de l'aide forfaitaire bénéficiant aux employeurs d'apprentis.

Cette mesure de recentrage de l'aide à l'embauche ne semble pas avoir entraîné de recul des entrées en contrat de qualification puisqu'elles sont passées de 116.677 en 1999 à 132.274 en 2000 (+ 13,4 %). La part des jeunes de bas niveau de formation initiale dans les entrées en contrat de qualification a progressé de 3 % entre 1998 et 1999.

Pourtant, votre Rapporteur constate qu'un ralentissement des entrées est attendu en 2001 (123.000, soit une baisse de 7 %), même si le niveau atteint en 2000 devrait être dépassé en 2002.

Dans le contexte économique actuel, le Gouvernement a jugé que l'aide à l'embauche pour les employeurs recrutant des jeunes en contrat de qualification n'était plus nécessaire. Il a en conséquence décidé, par le décret n°2000-1323 du 26 décembre 2000, la suppression de cette aide à compter du 1er janvier 2001. Votre Rapporteur ne peut qu'exprimer son désaccord avec cette mesure, qui va réduire l'attrait des entreprises pour ces contrats.

L'article 21 du chapitre 43-70, qui retrace les dotations destinées à financer les primes, n'est donc plus doté en 2002.

Le montant des dépenses finançant les exonérations est stable à 423,7 millions d'euros (2.779,3 millions de francs). Au 30 juin 2001, la consommation de ces crédits atteint 44,3 %.

Depuis quelques mois, de nombreux jeunes titulaires d'un baccalauréat professionnels se voient refuser l'accès au contrat de qualification au prétexte que leur diplôme leur permet d'accéder directement à l'emploi. Cette logique repose sur une interprétation erronée de la circulaire DFP n°96/7 du 29 mars 1996, signée par votre Rapporteur, à l'époque ministre du travail et des affaires sociales.

En effet, si la logique définie par les partenaires sociaux dans l'accord national interprofessionnel du 23 juin 1995 consiste à privilégier l'accès au contrat de qualification des jeunes sans diplôme, la circulaire précitée n'exclut pas a priori, l'accès à ce dispositif aux jeunes diplômés d'un baccalauréat professionnel.

Ainsi la circulaire, adressée aux directions départementales du travail, dispose-t-elle que « lorsque vous êtes saisis d'une demande d'enregistrement d'un contrat de qualification, conclu avec un jeune titulaire d'un [bac professionnel], il vous appartient d'examiner si la situation de l'intéressé peut justifier l'enregistrement du contrat. » Elle ajoute : « s'il apparaît (..) que le jeune est bien (...) dans une situation où sa qualification ne lui a pas permis de trouver un emploi, vous pourrez [le] considérer comme éligible au contrat de qualification. »

Le texte de cette circulaire est donc clair : tout jeune diplômé d'un baccalauréat professionnel est éligible au contrat de qualification, dès lors qu'il est confronté à « des difficultés d'accès à l'emploi. »

Votre Rapporteur observe donc que la circulaire en vigueur n'est pas un obstacle à l'accès de ces jeunes au contrat de qualification, mais que la rigidité du dispositif provient de l'interprétation erronée qui en est faite.

En outre votre Rapporteur constate que cette interprétation varie considérablement d'un département à l'autre, selon l'attitude des services déconcentrés de l'État. C'est pourquoi il invite le Gouvernement à donner des instructions pour que cette situation soit réglée au plus vite.

Cependant, si l'attitude de l'État doit être infléchie, il faut aussi souligner qu'une autre difficulté menace le dispositif des contrats de qualification. En effet, votre Rapporteur s'inquiète de la situation actuelle de l'association pour la gestion des fonds de l'alternance (AGEFAL), qui vient de décider la diminution de ses engagements financiers pour 2001 à hauteur de 85% du montant de ses engagements effectués en 2000.

En conséquence, cet organisme ne peut plus financer 15.000 contrats de qualification faute de ressources suffisantes. Votre Rapporteur rappelle que l'Etat a prélevé près de 360 millions d'euros d'excédents financiers de l'AGEFAL entre 1997 et 1999, comme il le détaille dans la cinquième partie du présent rapport. Il rappelle aussi que ces prélèvements impliquaient que l'État assure un soutien financier à l'association, si celle-ci connaissait des difficultés. C'est aujourd'hui le cas, et votre Rapporteur souhaite qu'il tienne ses engagements.

b) Le contrat de qualification destiné aux adultes

Le contrat de qualification adulte a été mis en place à titre expérimental par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il est ouvert aux adultes demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. L'État compense les exonérations de charges et finance le versement de primes.

L'objectif initial consistait à atteindre 10.000 contrats signés en 1999. Au 31 décembre 2000, on totalisait 6.548 contrats enregistrés pour l'année. Au 30 juin 2001, les données statistiques de la DARES indiquent un total de 4.122 contrats enregistrés depuis le 1er janvier 2001 avec un rythme moyen de 650 à 700 entrées par mois. Le nombre de contrats de qualification adultes enregistrés entre le 1^er janvier 1999 et le 30 juin 2001 s'élève donc à 14.035.

Depuis sa création, le dispositif a évolué, sous l'effet de trois modifications :

Premièrement, la convention UNEDIC du 1^er janvier 2001 prévoit le recours au contrat de qualification adulte dans le cadre de la mise en _uvre du PARE/PAP.

Deuxièmement, l'article 2 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, économique et culturel autorise l'utilisation des contributions collectées au titre du régime d'assurance chômage (visées à l'article L. 351-3-1 du code du travail) pour participer au financement des contrats de qualification ouverts aux personnes de 26 ans et plus. A cet effet, 152,4 millions d'euros (un milliard de francs) seront mobilisés par l'UNEDIC en année pleine. Le même article proroge la date de fin d'expérimentation de la mesure au 30 juin 2002 et confie à l'ANPE la prescription de ces contrats.

Troisièmement, les partenaires sociaux ont signé le 6 juin 2001 un avenant à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 relatif au contrat de qualification adulte qui le pérennise. En outre, cet accord ouvre la possibilité de conclure de tels contrats avec tout demandeur d'emploi, dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée ou déterminée ou bien encore intérim. Dans le cas d'un contrat à durée indéterminée, la durée de formation est comprise entre 6 et 24 mois.

La mise en _uvre de cet accord suppose une adaptation législative, proposée à l'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché aux crédits de l'emploi. Il prévoit, notamment, la suppression de l'exonération spécifique de charges sociales afférente à la mesure⁽¹⁾. De plus, il intègre les modifications nécessaires à la pleine application de l'accord signé par les partenaires sociaux le 6 juin 2001 en rendant l'accès à la mesure possible pour l'ensemble des personnes sans emploi, qu'elles soient ou non inscrites comme demandeur d'emploi. Enfin, il reporte au 31 décembre 2003 l'échéance de l'expérimentation.

L'entrée en vigueur effective de la convention UNEDIC devrait favoriser une montée en charge plus significative du dispositif.

Les dotations inscrites au présent projet de loi de finances prennent en compte la réforme du financement proposée à l'article 70. Les dépenses afférentes aux primes des contrats de qualification destinés aux adultes se montent à 2,9 millions d'euros (19 millions de francs), soit une diminution de 82,9 %. Au 30 juin 2000, la consommation de cette ligne ne dépasse pas 34,1 %. Cette situation s'explique par un nombre de contrats très inférieur à celui attendu. Ces crédits seront affectés, d'une part, au paiement de la prime complémentaire versée à l'issue du contrat lorsque celui-ci est suivi d'une embauche en contrat à durée indéterminée et, d'autre part, au versement de l'aide forfaitaire à l'embauche pour les contrats dont la durée est inférieure à 12 mois. Les crédits finançant les exonérations de cotisations s'établissent à 31,71 millions d'euros (208 millions de francs), en baisse de 45,4 %. Ils correspondent à l'exonération spécifique de charges sociales pour les contrats conclus avant le 1^er janvier 2002.

2.- Les contrats d'adaptation et d'orientation

a) Le contrat d'adaptation

Ce contrat de travail s'adresse à de jeunes demandeurs d'emploi susceptibles d'occuper rapidement un poste de travail, sous réserve de suivre une formation complémentaire. Les jeunes perçoivent une rémunération au moins égale à 80 % du salaire minimum conventionnel de la branche sans pouvoir être inférieur au SMIC. Le financement des actions de formation est assuré, soit directement par l'employeur, soit par le biais d'un organisme paritaire collecteur agréé. En 2000, le entrées en contrat de d'adaptation passent de 56.000 à 65.000 (+15 %) tandis que les dépenses de formation au titre du contrat d'adaptation ont représenté 109,97 millions d'euros (721,36 millions de francs), soit une progression de 11,8 %.

b) Les effectifs en contrat d'orientation marquent une croissance forte

Ce contrat de travail à durée déterminée est ouvert aux jeunes de moins de vingt-deux ans ayant, au plus, achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel sans obtenir le diplôme préparé, et aux jeunes de moins de vingt-cinq ans titulaires d'un diplôme sanctionnant la fin d'un second cycle de l'enseignement secondaire général ou technologique, mais non titulaires d'un diplôme de l'enseignement professionnel, et ayant abandonné leurs études avant d'avoir obtenu un diplôme du premier cycle de l'enseignement supérieur général.

Après une année 1999 particulièrement dynamique (+ 18 % par rapport à 1998), qui a vu la conclusion de 6.600 contrats, les entrées en contrat d'orientation ont connu une nouvelle hausse en 2000, atteignant un flux de 7.900 contrats (+ 20 %).

C.- LA GESTION DÉCENTRALISÉE DES ACTIONS DE FORMATION POUR LES JEUNES

Les articles 49 et 50 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative à l'emploi et à la formation professionnelle fixent les conditions de la décentralisation de la formation professionnelle des jeunes de moins de 26 ans. Ils disposent que les régions reçoivent compétence au 1^er juillet 1994 pour organiser les formations permettant d'acquérir une qualification. La mise en place a été progressive : les régions ont eu compétence sur l'ensemble du dispositif de formation professionnelle continue des jeunes à partir du 21 décembre 1998.

En 2000, on a compté 230.717 entrées de jeunes stagiaires de moins de 26 ans dans les formations prises en charge par les régions.

Compte tenu de l'arrivée à son terme en 2000 de la convention avec la collectivité territoriale de Corse, seules les actions en faveur des jeunes de la collectivité territoriale de Mayotte resteront à la charge de l'État en 2002.

Les dotations versées aux régions pour financer ces actions sont actualisées conformément à la dotation générale de décentralisation, soit un taux de progression de 4,1 % pour 2002.

En 2000, les dépenses régionales en matière de formation professionnelle se sont élevées à 2.072,6 millions d'euros (13,6 milliards de francs). Les dépenses de formation continue représentent 57 % de ces dépenses et celles liées à l'apprentissage 37 %.

1.- Les actions qualifiantes décentralisées

Une dotation globale, calculée conformément au décret n° 94-439 du 2 juin 1994 à partir des dépenses exposées par l'État en 1993 (hors Fonds social européen) au titre du fonctionnement des actions, de la rémunération des stagiaires et des frais de gestion des conventions, est versée aux régions. Cette dotation se monte à 305,57 millions d'euros (2 milliards de francs) en 2002, contre 293,62 millions d'euros (1,93 milliards de francs) en 2001 (+ 4,1 %, conformément à la progression de la DGD).

La dotation de décentralisation est complétée par une enveloppe de rééquilibrage géographique, versée dans le but de compenser les coûts supplémentaires des actions de formation en milieu rural. Les crédits correspondants atteignent 9,2 millions d'euros (60,35 millions de francs), soit une augmentation de près de 0,36 millions d'euros (2,36 millions de francs). Ces deux dotations sont inscrites au chapitre 43-06-Dotation de décentralisation du budget de l'Emploi, aux articles 50 et 60.

2.- Les actions préqualifiantes et les mesures d'accompagnement 

Pour tenir compte de la décentralisation de l'ensemble du dispositif de formation professionnelle des jeunes, les moyens relatifs aux actions dites « préparatoires » (actions de mobilisation, de préqualification, de préparation à l'accès en stage qualifiant, en apprentissage ou en contrat de qualification, ainsi que les rémunérations et les frais de gestion afférents) sont inscrits sur trois articles du chapitre 43-06 - Dotation de décentralisation :

· article 70 : dépenses de fonctionnement des actions préqualifiantes, pour un montant de 223,9 millions d'euros (1.468,7 millions de francs), soit une augmentation de 8,75 millions d'euros (57,4 millions de francs) ;

· article 80 : rémunérations des actions qualifiantes, pour un montant de 213,39 millions d'euros (1,4 milliards de francs), soit une progression de 8,34 millions d'euros (54,71 millions de francs) ;

· article 90 : frais de gestion du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), pour un montant de 4,38 millions d'euros (28,73 millions de francs).

3.- La qualité de l'information délivrée par les régions reste insuffisante

En application du décret n° 94-571 du 11 juillet 1994, les services du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité conduisent, chaque année, une enquête auprès des conseils régionaux, visant à mesurer en termes physiques et financiers les actions de formation, afin d'articuler au mieux les interventions des régions et de l'Etat.

La qualité des réponses à cette enquête est médiocre. Cela a conduit à la création d'un nouveau questionnaire, ce qui entraînera une rupture des séries statistiques. Sa mise en _uvre cette année pour l'enquête portant sur 1998 s'est heurtée à des difficultés dans certaines régions, qui ont estimé ne pouvoir être en mesure d'y répondre, soit totalement, soit partiellement.

Désormais, le questionnaire est allégé et permet l'agrégation des données. Il repose en outre sur le nombre d'entrées en formations, critère objectif.

III.- LES AUTRES CONCOURS DE L'ÉTAT
AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L'État concourt, en subventionnant des dispositifs de contrats d'insertion et par le moyen du programme national de la formation professionnelle à soutenir l'effort total de la Nation en matière de formation professionnelle. Il a, par ailleurs, assuré le financement des rémunérations des allocataires de l'allocation formation reclassement (AFR), qui n'a pas été reconduite par les partenaires sociaux.

A.- LES STAGES D'INSERTION ET DE FORMATION À L'EMPLOI ET LES CONTRATS AIDÉS

Ces crédits ne sont pas compris dans l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », mais dans l'agrégat « Action en faveur des publics prioritaires ».

1.- Les stages d'insertion et de formation à l'emploi

Les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) du Fonds national pour l'emploi, sont un dispositif souple, adapté à tout chômeur de longue durée ou menacé par le chômage de longue durée, pour lequel est diagnostiqué un besoin de formation. Les SIFE à accès individuels, gérés par l'ANPE, de durée courte, bénéficient aux publics ayant une durée de chômage réduite. Les SIFE à entrées collectives, d'une durée plus longue et gérés par la Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, visent les catégories de publics les plus en difficulté. La loi n°98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a étendu le champ de ce dispositif aux parents isolés assurant ou ayant assuré des charges de famille et aux prisonniers ou anciens prisonniers.

Pour 2001, 90 000 SIFE collectifs (contre 110.000 en loi de finances initiale pour 2000) et 25.000 SIFE individuels étaient prévus. Au 30 juin 2001, 47.083 entrées en SIFE collectifs et 16.537 entrées en SIFE individuels ont été enregistrées. À cette même date, les crédits de fonctionnement sont consommés à 40 %.

Pour 2002, le même nombre de SIFE collectifs et individuels sont prévus, pour un montant de 176 millions d'euros en crédits de fonctionnement (- 4,5 %) et de 198,05 millions d'euros en crédits de rémunération (+6,6 %).

Il convient aussi de noter que 20.000 places de stages d'accès à l'emploi seront reconduites en 2002, pour un montant de 193,31 millions d'euros en fonctionnement.

2.- Les contrats aidés

La formule des contrats aidés n'offre malheureusement qu'un contenu en formation très faible. De fortes disparités ont pu être observées en 2000, car si 45 % des CES ont bénéficié d'une formation, seuls 1,6 % des CIE en ont bénéficié.

a) Le contrat initiative-emploi

Le contrat initiative-emploi (CIE) est destiné aux chômeurs de longue durée. Exonéré des cotisations patronales de sécurité sociale, il permet le versement d'une prime modulée aux personnes les plus éloignées de l'emploi.

Une aide à la formation peut être accordée à l'employeur, l'aide de l'État étant accordée à hauteur de 7,62 euros (50 francs) par heure de formation, pour un maximum de 400 heures. La mise en place d'un tutorat donne lieu à une aide supplémentaire. Les crédits destinés à financer les aides à la formation et au tutorat seront financés dans le cadre du fonctionnement du contrat initiative-emploi. Votre Rapporteur n'est donc pas en mesure d'identifier la part consacrée à ces actions au sein de l'enveloppe de fonctionnement, qui s'élève à 353,53 millions d'euros (2,32 milliards de francs).

b) Le contrat emploi-solidarité

Les contrats emploi-solidarité sont des contrats à durée déterminée à mi-temps, d'une durée de 3 à 12 mois, visant la réinsertion de demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchées pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou des organismes du secteur privé à but non lucratif.

La loi d'orientation n°98-657, relative à la lutte contre les exclusions, a assigné à ces contrats emploi-solidarité, la mission d'être un outil de « remobilisation » professionnelle des publics en difficulté. Sur 310.000 contrats prévus en loi de finances initiale pour 2001, seuls 298.000 devraient être signés. Pour 2002, 260.000 contrats sont prévus, 80 % d'entre eux étant réservés aux publics prioritaires. Le taux maximum de l'aide versée aux employeurs est fixé à 93 %.

Le montant de la dotation en 2002 est fixé à 1015,62 millions d'euros (6,66 milliards de francs), en hausse de 2 %.

c) Le contrat emploi consolidé

Créés en 1992, les emplois consolidés à l'issue d'un CES sont des contrats aidés permettant de pérenniser, dans le secteur non marchand, la situation des publics les plus prioritaires issus des CES. Le taux de prise en charge publique est dégressif sur cinq ans.

Depuis 1999, conformément à la loi du 29 juillet 1998, le taux de l'aide est porté à 80 % sur cinq ans pour les personnes les plus éloignées de l'emploi. Ces contrats emplois consolidés ne nécessitent plus de passer par le préalable d'un contrat emploi solidarité.

Le volume d'entrées attendu pour 2002 est de 45.000 contrats. Les crédits sont portés de 849,75 millions d'euros (5.574 millions de francs) en 2001 à 999 millions d'euros (6.553 millions de francs) en 2002 (+ 17,6 %).

B.- LE PROGRAMME NATIONAL DE FORMATION PROFESSIONNELLE

1.- Les dépenses du programme national

Le programme national de formation professionnelle, qui ne constitue pas à lui seul un chapitre budgétaire ou un article particulier, est composé de dépenses de fonctionnement, de rémunérations et d'investissements. Il met en place des actions de formation spécifiques, financées par l'État sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), au bénéfice de publics particuliers.

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement du programme national de la formation professionnelle s'élèveront à 77,42 millions d'euros (507,8 millions de francs) en 2002. Financées sur les dotations du FFPPS, les dépenses sont individualisées, dispositif par dispositif, dans le chapitre 43-70 - Financement de la formation professionnelle.

b) Les dépenses de rémunération

Les dépenses de rémunérations de ces programmes ne sont pas individualisées, mais regroupées au sein de l'article 61 du chapitre 43-70 - Financement de la formation professionnelle. Elles atteignent 155,44 millions d'euros (1.019,6 millions de francs) pour 2002, contre 153,27 millions d'euros (1.005,4 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2001.

On peut remarquer que l'article 62 du chapitre 43-70 assure la prise en charge des rémunérations des jeunes restant à la charge de l'État. Compte tenu de l'arrivée à son terme de la convention avec la collectivité territoriale de Corse, seuls les stagiaires de 16 à 25 ans de Mayotte, dont la formation n'est pas visée par les lois de décentralisation, sont concernés par ce dispositif. C'est ce qui explique que la dotation de l'article 62 n'atteigne que 1,79 millions d'euros (11,74 millions de francs) en 2002 (+ 6,8 %).

c) Les investissements

La ligne relative aux investissements du programme national de formation professionnelle n'est plus dotée. En effet, les investissements sont réalisés dans le cadre des contrats de plan État-région. Le chapitre 66-00 ne comporte plus qu'un seul article - 30 - relatif aux contrats de plan. Cette ligne sera dotée de 12,293 millions d'euros (80,6 millions de francs), tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement (+ 189,9 %).

2.- Les ateliers pédagogiques personnalisés

a) Le dispositif

Les ateliers pédagogiques personnalisés (APP) proposent des formations ouvertes à toute personne sortie du système scolaire. Ils répondent aux demandes individuelles de formation portant sur des contenus de formation générale de courte durée (300 heures maximum). Les APP offrent, sans délai d'attente, des formations adaptées à des besoins d'ajustement, en permettant une remise à niveau des connaissances de base. Ils développent des projets de délocalisation de la formation en milieu rural et l'apprentissage des nouvelles technologies.

On comptait, en 2000, 466 APP et 334 antennes en milieu rural, zones urbaines sensibles et établissements pénitentiaires, qui ont assuré 12,24 millions d'heures de formation, dont 5,1 millions financées par le FFPPS. 163.000 personnes ont été formées, pour une durée moyenne de 91 heures. De trois à six mois après leur sortie de l'APP, 16 % des stagiaires poursuivent une formation, 40 % sont salariés (y compris CES et contrats de qualification) et 31 % sont demandeurs d'emploi.

b) Le financement

Le budget total est de 65,46 millions d'euros (429,4 millions de francs) Il est assuré par le Fonds social européen, l'État, les régions, les communes, les entreprises et par les organismes paritaires collecteurs agréés. La participation du programme national de la formation professionnelle se monte à 16,42 millions d'euros (107,7 millions de francs), soit 25,1 % du total, et celle des contrats de plan État-région (part de l'État) à 3,67 millions d'euros (24,1 millions de francs), soit 5,6 %. Les conseils régionaux financent le dispositif à hauteur de 77 millions de francs. En 2001, les crédits pour le fonctionnement des APP se montaient à 16,31 millions d'euros (107 millions de francs). Le projet de loi de finances prévoit un niveau de financement stable.

3.- Le programme « ingénieurs »

Le programme national de la formation professionnelle met en place des programmes dits « ingénieurs », s'adressant aux techniciens supérieurs et aux cadres intermédiaires, qui visent à financer des actions de formation dans le but de favoriser la promotion sociale au sein des entreprises.

Le projet de loi de finances prévoit une dotation parfaitement stable à 10,67 millions d'euros pour financer ces programmes. Ces crédits permettront de poursuivre les formations en cours. Une réflexion sur la réorientation des programmes ingénieurs et cadres est, parallèlement, engagée. En effet, selon les informations recueillies par votre Rapporteur, le Gouvernement devrait proposer l'instauration d'un mécanisme de soutien direct à la personne, financé par les ministères de l'Education nationale et de l'Agriculture ainsi que par le Secrétariat d'Etat chargé de l'Industrie. En conséquence, la ligne budgétaire du ministère de l'emploi est appelée à disparaître.

4.- La lutte contre l'illettrisme et les autres actions du programme national de la formation professionnelle

Le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale finance des actions de formation professionnelle en faveur de publics particulièrement défavorisés, que constituent les illettrés, les réfugiés et les détenus. Il s'agit de la rubrique « Actions catégorielles », d'un montant de dépenses de fonctionnement de 17,58 millions d'euros (115,3 millions de francs) en 2002, contre 15,30 millions d'euros (100,4 millions de francs) en 2001.

La lutte contre l'illettrisme a été déclarée priorité nationale par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Après avoir été dotée de 0,18 millions d'euros de moyens nouveaux en 2001, c'est une mesure nouvelle de 2,28 millions d'euros qui est inscrite au projet de loi de finances.

Une mission d'évaluation de cette politique a été confiée à Madame Marie-Thérèse Geoffroy, qui, dans son rapport intitulé « Lutter contre l'illettrisme », a notamment préconisé de réorganiser le Groupe permanent de lutte contre l'illettrisme (GPLI), de simplifier les conditions de financement et de mieux définir la commande publique.

En conséquence, la création d'une agence nationale de lutte contre l'illettrisme - sous la forme d'un groupement d'intérêt public - a été décidée au cours d'une réunion interministérielle du 1^er février 2000. La convention constitutive de ce groupement a été approuvée le 24 juillet 2000.

Le programme soutient également les actions de divers organismes de formation et d'information sur la formation. C'est ainsi que le Centre Inffo se voit attribuer une dotation de 5,01 millions d'euros (32,86 millions de francs), en progression de 16 %.

C.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE

La politique contractuelle, dont les crédits sont inscrits à l'article 51 du chapitre 43-70, vise à mieux connaître et anticiper les évolutions des compétences et des emplois, et à favoriser le dialogue social concernant la formation professionnelle.

Elle dispose de deux outils principaux :

· un outil d'étude, le « contrat d'études prospectives », réalisé en partenariat avec les branches, l'État prenant en charge en moyenne 50 % du coût de l'étude ;

· un outil d'action, les « engagements de développement de la formation (EDDF) », qui vise à subventionner les dispositifs de formation des entreprises. Depuis 1994, les EDDF constituent l'outil principal du cofinancement du fonds social européen.

Une nouvelle circulaire du 5 juillet 1999, définit les modalités d'intervention des CEP et des EDDF, en renforçant notamment les capacités d'action au niveau local.

La politique contractuelle est financée sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Le projet de loi de finances pour 2002 propose de fixer un montant de dotations de 41,92 millions d'euros (275 millions de francs), en recul de 1,37 millions d'euros (9 millions de francs). Ce recul de 3,2 % s'explique, pour l'essentiel, par le fait que les accords-cadres pour la métallurgie et l'agriculture ne seront pas reconduits en 2002 au niveau national. De plus, ce recul s'explique aussi par les gains d'efficacité réalisés par la gestion déconcentrée du dispositif d'intervention (au niveau des direction régionales du ministère). Cette déconcentration permet de mieux adapter les besoins de crédits aux programmations régionales annuelles, grâce à la globalisation et la fongibilité des enveloppes.

D.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

Cette politique est financée sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Le contrat de plan constitue, en matière de formation professionnelle, la forme la plus ancienne de coopération entre l'État et la Région.

Ces contrats, mis en _uvre depuis 1984, servent à moderniser et adapter l'offre de formation, à l'accompagnement qualitatif du développement de l'alternance (y compris de l'apprentissage), à structurer l'offre de formation, et au développement de la formation continue des actifs. Les préfets de régions sont responsables de la répartition des crédits.

La nouvelle génération de contrats, portant sur les années 2000-2006, a été conclue en 2000. Compte tenu de leur signature tardive, les actions n'ont été mises en _uvre qu'au second semestre 2000.

Les actions se répartissent autour de quatre objectifs :

· améliorer la capacité d'insertion des jeunes (15 %) ;

· prévenir et lutter contre les exclusions des adultes demandeurs d'emploi (16 %) ;

· encourager la capacité d'adaptation des entreprises, la qualification et la formation des salariés (16 %) ;

· encourager le développement d'activité (9 %).

Le projet de loi de finances fixe la dotation finançant les contrats de plan à 53,51 millions d'euros (351 millions de francs), soit une baisse de 16,7 %. Cette baisse des crédits s'explique par la signature tardive des contrats en 2000. Ainsi, les crédits de 2000 ont été massivement reportés sur 2001 et les crédits de 2001 n'ont pu être consommés en totalité. La dotation pour 2002 tient donc compte des reports prévisibles.

En revanche, les dépenses d'investissements montent en puissance et devraient s'élever à 12,29 millions d'euros (80,6 millions de francs), tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement (+ 189,9 %). Cette hausse n'est, elle aussi, qu'apparente puisque la dotation pour 2001 avait été minorée du fait d'importants reports d'autorisations de programme et de crédits de paiements. Si la dotation pour 2001 avait été fixée à 4,24 millions d'euros (27,8 millions de francs), ce sont, en réalité, 14,90 millions d'euros (97,7 millions de francs) qui ont été délégués, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

E.- L'EXTINCTION DE L'ALLOCATION FORMATION RECLASSEMENT

1.- Le dispositif

L'allocation formation-reclassement (AFR), instituée par un accord collectif du 30 décembre 1987, est destinée à rémunérer les demandeurs d'emploi entrant en formation. Il est ouvert aux chômeurs indemnisés par l'UNEDIC, bénéficiaires de l'allocation unique dégressive (AUD) depuis moins de six mois, et leur offre la possibilité de suivre une formation, afin de faciliter leur reclassement, dans des conditions définies par la convention relative à l'assurance-chômage signée par les partenaires sociaux.

L'entrée en formation ouvre droit au versement d'une allocation de formation-reclassement, dont le montant est égal à celui de l'AUD, versée par l'UNEDIC et dont la caractéristique essentielle est la non-dégressivité.

Le nombre d'entrées dans le dispositif a atteint 170.483 pour l'année 2000 (- 5,1 % par rapport à 1999). La durée moyenne de formation atteint 596 heures (+ 1,2 %). Il s'agit principalement de formations aux métiers de services.

2.- Le dispositif prévu par la nouvelle convention d'assurance-chômage

La convention d'assurance chômage du 1^er janvier 2001 prévoit qu'il ne sera plus admis de nouveaux bénéficiaires à l'allocation de formation à partir du 1^er juillet 2001. Toutefois, ce dispositif perdurera jusqu'au terme de la formation des derniers allocataires entrés dans le dispositif.

- Le cas des chômeurs entrés en stage avant le 30 juin 2001

Les bénéficiaires de l'AFR entrés en stage entre le 1^er janvier et le 30 juin 2001 continuent de bénéficier de cette allocation jusqu'au terme de leurs droits. Ils peuvent opter pour l'application des dispositions de la nouvelle convention. Mais, dans tous les cas, si la durée de leur formation excède ce terme, ils perçoivent l'allocation de fin de formation jusqu'au terme de leur formation.

Aussi, les cas les plus tardifs de prise en charge au titre de l'AFR concerneront les personnes dont le plan de formation, d'une durée maximale de 1095 jours, comprend plusieurs périodes de stages entrecoupées par des interruptions plus ou moins longues. Ces situations extrêmes pourraient conduire à une indemnisation au titre de l'AFR jusqu'en 2005.

Pour 2001, la loi de finances initiale a prévu une dotation de 228,67 millions d'euros (1.500 millions de francs) au chapitre 43-70 (article 70). Au 30 juin 2001, les versements de l'État à l'UNEDIC à ce titre s'élevaient à 233,68 millions d'euros (1.532 millions de francs). Votre Rapporteur rappelle que cette ligne budgétaire a pour finalité le remboursement des frais de rémunérations des stagiaires à l'UNEDIC. C'est essentiellement la fin de l'AFR qui explique la baisse de 3,9 % des crédits de l'agrégat « formation professionnelle. » En excluant cette ligne de l'agrégat, ce dernier progresserait de 0,9 %. En effet, la dotation pour 2002 n'atteint que 38,11 millions d'euros (250 millions de francs).

- Le cas des chômeurs entrés en stage après le 30 juin 2001

L'allocation de retour à l'emploi (ARE) se substitue à l'allocation unique dégressive pour tous les travailleurs involontairement privés d'emploi dont l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi est postérieure au 30 juin 2001.

Le montant de l'allocation chômage ainsi que la durée de versement des droits à l'allocation chômage ne sont pas modifiés. En revanche, un assouplissement des critères ouvrant droit à indemnisation permet désormais à toute personne, qui a travaillé 4 mois au cours des 18 derniers mois de bénéficier de 4 mois d'indemnisation. Par ailleurs, la dégressivité de l'allocation chômage applicable en fonction de la durée d'indemnisation est supprimée.

L'article 14 de la convention tripartite entre l'État, l'UNEDIC et l'ANPE précise que « les demandeurs d'emploi bénéficiaires de l'ARE qui suivent une formation dans le cadre du PAP continuent à recevoir, à titre de rémunération, l'allocation d'aide au retour à l'emploi durant leur période de formation dans la limite de leurs droits. » Deux catégories de demandeurs d'emploi peuvent prétendre à l'allocation de retour à l'emploi dans le cadre d'une action de formation: les bénéficiaires de l'allocation unique dégressive qui optent pour l'application des dispositions de la nouvelle convention et les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi à compter du 1^er juillet 2001. Cette disposition permet de simplifier et d'élargir l'accès des demandeurs d'emploi à la formation, pour les actions de courte durée.

3.- L'allocation de fin de formation

L'AFR avait pour spécificité de disposer d'une possibilté de rémunération des chômeurs en formation ayant épuisé leurs droits à indemnisation. C'est pourquoi l'article 3 de la loi 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel prévoit la mise en place d'une allocation de fin de formation dans les conditions fixées par décret en conseil d'Etat Les conditions d'attribution de cette allocation seront prochainement précisées dans un décret en conseil d'Etat. Cette allocation devrait toutefois être réservée à certains publics.

IV.- L'ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES

L'AFPA est une association régie par la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association. L'AFPA concourt à la réalisation de la politique de l'État en ce qui concerne la formation qualifiante, au niveau national et déconcentré. Elle est donc partie intégrante du service public de l'emploi, mais son personnel relève d'un statut de droit privé.

Le projet de budget de l'AFPA pour 2002 se doit d'être cohérent à la fois avec les dispositions du contrat de progrès 1999-2003 et avec le Plan national d'action pour l'emploi (PNAE), consécutif à la résolution du Conseil européen sur l'emploi de Luxembourg de novembre 1997. Depuis le sévère rapport public de la Cour des comptes en 1997, l'AFPA a mené des efforts de rigueur de gestion. Les travaux de la MEC ⁽⁾ ont souligné les progrès réalisés, mais également mis en évidence des « réserves de productivité ».

A.- LES RESSOURCES ET LES CHARGES

1.- Les ressources continuent de progresser

Le projet de loi de finances prévoit une forte augmentation des ressources d'origine publique de l'association. La subvention inscrite au chapitre 43-71 progresse de 2,27 % par rapport à celle de 2001.

a) Les dotations de l'État

Les principales ressources de l'association sont les subventions versées par le budget de l'Emploi. Le montant total des dotations destinées à l'AFPA pour 2002 se montent à 756,32 millions d'euros (4.961 millions de francs), contre 743,21 millions d'euros (4.875 millions de francs) en 2001, soit une progression de 1,8 %. Elles se composent de :

· une subvention de fonctionnement, prévue à l'article 10 du chapitre 43-71 - Formation professionnelle des adultes, d'un montant de 704,32 millions d'euros (4.620 millions de francs), contre 688,66 millions d'euros (4.517,3 millions de francs) en 2001 ;

· des subventions d'équipement, inscrites aux articles 40, 50 et 60 du chapitre 66-71 - Formation professionnelle des adultes, pour une dépense totale de 52 millions d'euros (341,1 millions de francs).

Concernant la subvention de fonctionnement, 15,7 millions d'euros (103 millions de francs) de moyens nouveaux sont prévus. La subvention correspondant au développement du schéma directeur du système d'informations augmente de 11,13 millions d'euros (73 millions de francs), tandis que 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) correspondent à l'évolution de la nature et des prestations apportées aux demandeurs d'emploi.

En outre, l'article 40 du chapitre 57-92 - Financement des acquisitions immobilières de l'AFPA, n'est pas doté.

La rémunération des stagiaires de l'AFPA est assurée par l'article 63 du chapitre 43-70 : le montant de la dotation pour 2002 est stable à 153,32 millions d'euros (1.005,7 millions de francs). Cette stabilité du concours de l'Etat permet de conforter les engagements pris dans le cadre du Plan national d'action pour l'emploi.

b) Les autres ressources

En 2001, l'AFPA a, de plus, bénéficié de concours européens, pour un montant total de 36,59 millions d'euros (240 millions de francs). Les prévisions pour 2002 permettent d'espérer une contribution de l'Union européenne de 41,92 millions d'euros (275 millions de francs).

2.- LES CHARGES ET LES INVESTISSEMENTS

a) Les effectifs et les frais de personnel

Au premier semestre 2001, l'AFPA comptait 11.706 salariés. Le taux moyen de salaire d'un salarié de l'AFPA se monte, en 2000, à 2.538,57 euros (16.652 francs) mensuels. Le taux d'encadrement varie selon les formations. Il va de 10 à 15 personnes par formateur, dans les sections dites « de techniciens. »

Le tableau suivant effectue une répartition fonctionnelle des effectifs pour le premier semestre de l'année 2001 :

RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES EFFECTIFS DE L'AFPA (en moyenne)
	Effectifs en équivalents temps plein		Effectifs physiques
	2001 (1er semestre)	Part (en %)	2001(1er semestre)
Hiérarchiques	828,68	7,40	832
Administratif/service	3.998,32	35,72	4.266
Cadres	705,52	6,30	719
Non cadres	3.292,80	29,41	3.546
Agents techniques	5.672,64	50,67	5.826
Cadres	747,32	6,68	774
Formateurs/Psychologues	4.713,11	42,10	4.832
Non cadres	212,21	1,90	220
Autres techniques	694,87	6,21	783
Total (*)	11.194,52	100,00	11.706
(*) S'agissant de moyenne, les totaux ne sont pas systématiquement la somme des effectifs de chacun des regroupements d'emploi. Source : Secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle

b) Les charges de gestion

Les charges de gestion se sont élevées en 2000 à 273 millions d'euros (1,79 milliards de francs), contre 278,2 millions d'euros (1,82 milliards de francs) en 1999, soit une diminution de 1,9 % après une forte augmentation de 25 %.

Les charges d'entretien des locaux passent de 12,77 millions d'euros (83,77 millions de francs) à 10,28 millions d'euros (67,43 millions de francs).

Le poste entretien des véhicules n'est plus isolé, du fait de l'adoption d'un nouveau plan de comptes. Globalement, et compte tenu de changement de périmètre, le poste « entretien » est stable.

La légère baisse des charges de gestion s'explique notamment par la diminution de 10,3 % du poste « autres charges » qui atteint 78,9 millions d'euros (517,55 millions de francs). Au sein de cette rubrique, il convient d'isoler la ligne relative aux dotations aux provisions pour risques et charges qui diminue de 9,97 millions d'euros (65,4 millions de francs).

En ce qui concerne les frais de réception, des mesures ont été prises depuis six ans pour limiter les risques d'abus. Selon les indications données par l'AFPA, ces frais de réception ne représentaient que 0,142 % du total des charges d'exploitation en 2000, contre 0,15 % en 1999, 0,148 % en 1998 et 0,14 % lors des deux exercices précédents. Le rebond observé en 1999 serait lié à l'organisation du cinquantenaire de l'Association. La direction a également adopté une politique de réduction des « frais de colloques ». De même, la gestion des frais de mission, qui avait donné lieu il y a quelques années, selon l'expression même du directeur général de l'AFPA, à une certaine « gabegie », a été modifiée.

c) Les investissements

- Niveau

Le montant des investissements réalisés par l'AFPA en 2000 s'est élevé à 56,7 millions d'euros (371,9 millions de francs) en crédits de paiement (48,9 millions d'euros en 1999), dont 14 millions d'euros (91,8 millions de francs) pour la maintenance immobilière et mobilière.

Le budget des investissements pour 2001 a atteint 55,3 millions d'euros (362,7 millions de francs) en autorisations de programme et 54,55 millions d'euros (357,8 millions de francs) en crédits de paiement, tandis que celui pour 2002 s'élève à 52 millions d'euros (341,1 millions de francs) en autorisations de programme, soit une baisse de 6 %. Les principales opérations d'investissements sont détaillées ci-après :

· 16,7 millions d'euros (109,54 millions de francs) seront consacrés à l'évolution de l'offre d'orientation de formation et de validation. Ces crédits permettront notamment de financer des expérimentations, des études et des recherches ;

· 6,2 millions d'euros (40,67 millions de francs) seront destinés à l'amélioration du « cadre de vie », qui comprend, outre la modernisation des structures existantes, la création de nouvelles structures d'hébergement et de restauration, conformément à l'annexe 17 du contrat de progrès ;

· 28,3 millions d'euros (185,64 millions de francs) seront affectés à la maintenance des locaux et au renouvellement des équipements.

- Une meilleure connaissance de la situation patrimoniale

L'AFPA compte 422 implantations sur le territoire. Les locaux sont généralement la propriété de l'État, mis à la disposition de l'AFPA, et sont dédiés aux activités de formation, de validation des compétences, d'hébergement, de restauration, etc.

L'AFPA a voulu disposer d'un outil fiable de comptabilisation des immobilisations, en vue de rapprocher les données de l'inventaire physique du patrimoine et celles de la comptabilité générale, de valider les comptes de haut de bilan et de dégager une évaluation théorique des amortissements. L'opération du recensement et de valorisation du patrimoine de l'AFPA, et la mise en place d'un logiciel de gestion des immobilisations s'est achevée début 2000. Le résultat de cette opération a été intégré dans la comptabilité générale de 1999, résultat ayant reçu l'aval du Commissaire aux Comptes (levée de la réserve concernant les immobilisations).

A l'issue de l'opération, la situation patrimoniale (immobilier) de l'AFPA est la suivante :

Nombre d'implantations sur le territoire 422

Locaux propriété de l'AFPA 2.104.955 m²

Valeur d'origine 1.957,95 millions d'euros

Valeur nette 589,55 millions d'euros

Taux d'amortissement 70 %

L'affectation des locaux se décompose ainsi :

Formation - validation 59 %

Gestion - orientation 18 %

Hébergement - restauration - animation 23 %

B.- L'ACTIVITÉ ET LES RÉSULTATS DE L'AFPA

1.- L'activité de formation et les stages

En 2000, l'AFPA a enregistré 145.259 entrées en formation et a réalisé 60,9 millions heures de formation, contre 63 millions l'année précédente. Par rapport à 1999, le nombre d'entrées en formation a baissé de 2,5 % (-3.747 entrées).

Le tableau suivant répartit l'activité de l'association en 2000 en fonction de la nature de la commande. La commande publique reste prépondérante. En 2000, elle représente 79,6 % des heures réalisées et 50 % des entrées en formation.

En 2000, la durée moyenne des formations est d'environ 764 heures (+ 1,3 %). En ce qui concerne le coût de revient d'une heure de formation, l'exploitation de la comptabilité analytique a permis à l'AFPA d'évaluer le prix de revient d'une heure de formation, qui s'élève à 9,34 euros (61,27 francs). Pour cette même année, le taux de sorties anticipées est de 18 %. Il a augmenté de 1,6 point par rapport à 1999.

2.- Les autres activités de l'association

Le Gouvernement a souhaité que la mission de l'AFPA s'oriente vers l'accueil, le conseil, l'orientation et l'accompagnement, dans le cadre de parcours de réinsertion professionnelle.

- Activités d'orientation

L'année 2000 a été marquée par un certain renforcement de la collaboration avec l'ANPE, au travers notamment de la mise en complémentarité des services d'orientation. L'AFPA propose une nouvelle offre de services en cinq catégories, la part de la commande publique étant mentionnée pour chacune d'entre elles :

· Diagnostic des besoins : 99,1 %

· Construction et validation d'un parcours de formation : 98,3 %

· Évaluation des compétences et des acquis professionnels : 92,6 %

· Suivi et soutien des bénéficiaires en formation : 98,7 %

· Accompagnement vers ou dans l'emploi : 98,2 %

Avec 98,2 % des services réalisés, l'État est le principal financeur. En 2000, l'AFPA a accueilli 194.060 bénéficiaires pour un service d'aide à l'élaboration d'un projet professionnel, soit une augmentation de 6,3 % par rapport à l'exercice précédent (182.599 services en 1999). 122.835  services ont abouti à une solution, soit un accroissement de 1,1 % par rapport à l'année précédente.

En 2000, l'AFPA a réalisé 20.313 évaluations des compétences et acquis professionnels ; elle a ainsi vu son volume d'activités croître de 28 % par rapport à 1999 (15.872).

Ces services ont pour objectif d'établir le parcours de formation le mieux adapté au besoin du bénéficiaire et à l'emploi recherché.

_ Conseil, expertise, recherche et développement

En 2000, l'activité de conseil a représenté 32.151 journées. Par rapport à 1999, cette activité a légèrement baissé. L'expertise, avec 6.724 journées, voit son volume de journées augmenter fortement de près de 50 %. Au titre de la recherche et du développement, 61.998 journées ont été réalisées, soit un recul de 3,5 %.

- Enseignement à distance

En 2000, le nombre d'entrées dans l'enseignement à distance a progressé de 41,2 % par rapport à 1999. La commande publique représente 94,7 % de ce flux, mais la commande privée progresse de 75 %.

C.- LES ORIENTATIONS DE L'AFPA

L'État et l'AFPA sont engagés dans un processus contractuel, visant à mieux définir les efforts à réaliser par l'AFPA, et les moyens mis en _uvre pour atteindre des objectifs définis.

1.- Les orientations pour 1999-2003

L'année 1999 a été la première année d'application du deuxième contrat de progrès, conclu pour la période 1999-2003, qui s'inscrit dans la continuité de la démarche engagée en 1994 en ce qui concerne la modernisation de la gestion de l'AFPA, la déconcentration interne et l'évolution du dispositif de formation, en vue d'accroître la performance globale et l'efficacité de l'association. Il exprime par ailleurs la volonté de recentrer l'AFPA dans sa mission de service public, en direction des demandeurs d'emploi, et, notamment, des chômeurs de longue durée.

Cinq directions ont été fixées :

· permettre l'accès des actifs en situation de fragilité sur le marché du travail à la qualification et principalement des demandeurs d'emploi de plus de 25 ans, afin de favoriser leur accès à l'emploi. L'AFPA a accueilli en formation 91.691 demandeurs d'emploi. La part des adultes entrés en formation sur la commande publique atteint 72,3 %, conformément à l'objectif fixé à 72 % ;

· mettre en complémentarité les missions confiées à l'AFPA dans le champ de l'aide à la construction d'un parcours de formation avec celles dévolues à l'ANPE en termes d'appui au projet professionnel des demandeurs d'emploi, en vue de leur retour à l'emploi. En 2000, l'AFPA a reçu 194.060 demandeurs d'emploi pour un service d'appui à la définition de projets de formation, dont 100.325 adressés par l'ANPE ;

· ancrer plus fortement les activités de l'AFPA dans les priorités des politiques de l'État pour l'emploi et pour la formation professionnelle. La part des publics prioritaires du Plan National d'action pour l'Emploi dans le service d'appui à la définition d'un projet de formation et dans les entrées en formation dépasse 34 % au 31 décembre 2000 ;

· renforcer les liens de l'AFPA avec les services déconcentrés de l'Etat et l'ANPE. L'AFPA est impliquée dans le programme de prévention et de lutte contre les exclusions, mis en _uvre dans le cadre de la déconcentration et de la globalisation des moyens d'intervention de l'Etat. A ce titre elle mobilise largement son dispositif, tant sur le volet orientation, notamment en lien avec l'ANPE dans le cadre du service intégré d'appui au projet professionnel, que sur le volet formation ;

· appliquer et clarifier ses modes de relations avec les régions et les branches professionnelles. Le contrat de progrès prévoit de rechercher une concertation plus étroite avec les régions et les partenaires sociaux à l'échelon territorial. Celle-ci est formalisée par la création d'un «Comité  consultatif régional» placé auprès du directeur régional de l'AFPA. L'évolution dans les relations avec les régions s'est également concrétisée par l'implication de l'AFPA dans la construction des prochains contrats de plan État-Région 2000-2006.

L'implication de l'AFPA dans les contrats de plan État-région s'inscrit autour de trois axes : l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle des jeunes, la prévention et la lutte contre les exclusions des adultes demandeurs d'emploi, grâce à la coopération ANPE-AFPA et la promotion des nouvelles technologies de l'information et de la communication, en lien avec le Plan régional de développement des formations.

Les traductions concrètes du contrat de progrès pour 2002 vont notamment permettre le développement du service personnalisé d'appui au projet de formation réalisé par l'AFPA, le maintien de l'effort engagé pour la qualification des demandeurs d'emploi, la mise en _uvre d'un service de validation des acquis d'expérience pour les demandeurs d'emploi et les salariés et l'implication de l'AFPA dans le plan gouvernemental de lutte contre « l'exclusion numérique ». L'AFPA assure ainsi des modules d'initiation à l'usage d'Internet et des multimédia à 120 000 demandeurs d'emploi en 2001 et à 140 000 d'entre eux en 2002.

2.- La rationalisation de la gestion est largement entamée

Afin de se conformer au plan comptable des dispensateurs de formation (arrêté du 2 août 1995 et ses annexes), et pour une meilleure lisibilité de ses états financiers, l'AFPA a mis en place le 1^er janvier 1999 un nouveau plan de comptes.

La comptabilité analytique a fait l'objet d'une mise en place progressive depuis le 1er janvier 1996. Elle comporte trois axes d'analyses : l'axe « nature des recettes et des dépenses » ; l'axe « structure », qui correspond aux centres d'analyses utiles, les différents niveaux de responsabilité de l'association ; l'axe « activité », qui permet de disposer d'informations, soit par activité (mise en place en 1997), soit à un niveau plus fin (1999).

L'amélioration progressive de la comptabilité générale de l'Association s'est traduite par le levée de deux des trois réserves du Commissaire aux Comptes dans le rapport général sur les comptes annuels de l'exercice clos le 31 décembre 1999. L'inventaire des immobilisations a permis de lever la réserve les concernant. En outre, pour répondre aux obligations légales auxquelles sont soumises toutes les associations et entreprises de droit privé, l'AFPA a constitué une provision pour congés payés à compter de 1999.

La seule réserve qui subsiste concerne « le respect encore insuffisant, par l'ensemble des centres, des procédures administratives et de contrôle interne de l'association ». Cette réserve devrait disparaître, du fait de la mise en place du dispositif régional ordonnateur-comptable.

V.- DÉVELOPPER LA FORMATION
PROFESSIONNELLE DES SALARIÉS

La formation des salariés, qui fait l'objet d'un marché, repose essentiellement sur un dispositif de gestion paritaire. L'État dispose, quant à lui, de compétences de réglementation, de contrôle et d'incitation. La réforme du système de la formation professionnelle devra s'inspirer des conclusions du Livre blanc et des travaux de la MEC pour dessiner les contours de la « formation tout au long de la vie ».

A.- LE MARCHÉ DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN 1999

Votre Rapporteur spécial rappelle que la formation professionnelle continue fait l'objet d'un marché, où se vendent et s'achètent des prestations de formation. Les acteurs publics y tiennent une place prépondérante.

1.- La dépense totale pour la formation professionnelle en 1999

Après deux années consécutives de baisse, la dépense totale pour la formation professionnelle en 1999 (dernière année connue) est en hausse de 2,3 % en francs courants, et atteint 22,06 milliards d'euros (144,7 milliards de francs). Cependant, sa part dans le produit intérieur brut (PIB) ne représente plus que 1,64 %, contre 1,67 % en 1998, du fait de la croissance de ce dernier.

L'État et les collectivités publiques assurent 40 % de l'effort total pour la formation professionnelle. Si l'on intègre les dotations de décentralisation, finançant les régions, aux dépenses de l'État, ce dernier reste le contributeur le plus important, comme le montre le tableau suivant :

STRUCTURE DE LA DÉPENSE PAR FINANCEUR FINAL (en %)
	1990	1997	1998	1999 provisoire
État	47,7	39,8	40,3	39,7
Régions	5,7	9,3	9,7	9,5
Autres collectivités territoriales	0,1	0,1	0,1	0,1
Autres administrations publiques	3,9	10,0	8,1	7,7
Entreprises	41,2	38,7	39,6	40,5
Ménages	1,4	2,0	2,3	2,4
Total	100	100	100	100
Source : Secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle

Sur cette somme totale, les dépenses de formation professionnelle et d'accompagnement des formations se montent à 12,68 milliards d'euros (83,2 milliards de francs), soit une hausse de 2,9 %.

Les frais de rémunérations des stagiaires progressent certes, mais pèsent de moins en moins dans la dépense, puisqu'ils n'en représentent plus que 41,1 % contre 45,9 % en 1993. Les dépenses d'investissement représentent toujours à 1,2 % de l'ensemble.

2.- L'offre de formation

a) Les caractéristiques des prestations

Depuis 1974, on constate une diminution régulière de la durée des formations. Ce phénomène est confirmé en 1999 : la durée de la formation est de 78 heures en moyenne, contre 105 heures en 1990. Les stagiaires accueillis sont beaucoup plus nombreux : le cap des 12 millions de stagiaires a été franchi alors qu'ils n'étaient que 11 millions en 1997 et 10 millions en 1996.

Une dizaine de spécialités de formation regroupe plus de la moitié des stagiaires : les « formations techniques et professionnelles relatives aux activités de service » ont concerné 57 % des stagiaires et 48 % des heures suivies. L'informatique concerne un stagiaire sur 10 (la durée de formation y est d'ailleurs plus courte que la moyenne). Les formations ayant trait aux « échanges et gestion » et « communication, information » ont toujours un succès particulier, représentant respectivement 21 % et 28 % des stagiaires. On constate une extrême dispersion en ce qui concerne les autres formations : environ 75 spécialités sur 100 ont regroupé chacune moins de 1% des stagiaires.

b) L'atomisation du marché de la formation se réduit

En 1999, les 7.500 dispensateurs de formation à titre principal ont réalisé 2,6 milliards d'euros (17,05 milliards de francs) de chiffre d'affaires, contre 1,9 milliards d'euros (12,46 milliards de francs) en 1994. Si le nombre de prestataires a progressé de 40 % entre 1994 et 1999, accroissant ainsi l'atomisation du marché, il diminue pour la première fois de 1,4 % en 1999.

Les organismes ayant déclaré plus de 3,05 millions d'euros (10 millions de francs) de chiffre d'affaires en 1999 ne représentent que 2 % du total. La moitié des prestataires réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 0,762 millions d'euros (500 000 francs) et la grande majorité d'entre eux exerce une autre activité que la formation continue (principalement dans le domaine des services aux entreprises). Les structures spécialisées dans la formation délivrent des formations à durée plus longue que la moyenne.

Cette atomisation est une des conséquences du caractère « ouvert » du marché de la formation : toute personne physique ou morale peut exercer une activité de formation continue, sans aucune condition juridique particulière, à l'exception du bilan pédagogique et financier annuel et d'une déclaration préalable. De multiples dispensateurs individuels côtoient donc de grands organismes publics ou privés.

- Les acteurs du secteur public

Les organismes publics et parapublics représentent 5 % des prestataires (8 % en 1994), mais ils ont accueilli 14 % des stagiaires, et sont à l'origine de près de 23 % des formations suivies. Ces organismes ont donc un poids important et une ancienneté élevée, puisque les deux tiers ont été déclaré avant 1990, contre le quart pour le secteur privé.

Les prestataires publics et parapublics se composent d'abord des groupements d'établissements relevant de l'Éducation nationale (12,5 % du chiffre d'affaires total) et des organismes consulaires (4,5 %). Viennent ensuite les organismes relevant de l'enseignement supérieur (2,3 %), puis les centres de l'AFPA, qui travaillent sur le marché concurrentiel à hauteur de 3,9 %.

- Les prestataires privés

Représentant, en 1999, 30 % de l'ensemble, les prestataires individuels ont accueilli 10 % des stagiaires, mais n'ont réalisé que 7 % des heures de formation. La durée de formation est plus courte : 54 heures contre 78 pour l'ensemble du marché. Le chiffre d'affaires moyen se monte à 27.441 euros, contre 140.863 euros pour l'ensemble des prestataires.

Représentant 65 % du marché, les prestataires privés, autres qu'individuels (à but lucratif et non lucratif), concentrent 76 % de l'activité. Les organismes privés à but non lucratif délivrent en moyenne des formations relativement longues. En effet, le secteur privé à but lucratif ne délivre que des formations de 63 heures en moyenne, alors que celles du secteur privé à but non lucratif atteignent 81 heures.

B.- LES ORGANISMES COLLECTEURS

Les organismes de type paritaire collectent les sommes prélevées sur la masse salariale des entreprises, puis financent des engagements de formation.

M. Gilles Loffredo, directeur de l'Association de gestion des fonds en alternance (AGEFAL), lors de son audition par la MEC en 1999, a bien décrit le circuit de redistribution des OPCA : « Le système, donc, obligatoirement, génère des disponibilités excédentaires, même s'il existe des disparités fortes entre les organismes qui n'ont pas besoin du fonds de mutualisation - la métallurgie par exemple qui collecte, mais qui ne recourt pas aux fonds de l'AGEFAL - et ceux qui en ont grand besoin, à savoir les branches à faible contribution, tel le secteur de l'artisanat, où la collecte est faible. MULTIFAF, par exemple, collecte pour les coiffeurs, taxis, fleuristes, quinze millions de francs dans l'année, et compte à l'AGEFAL une garantie de 39,64 millions d'euros (260 millions de francs), car les contrats de qualification sont très nombreux dans ce secteur. Que faut-il faire ? Notre rôle est bien, à partir des excédents qui remontent des OPCA, d'affecter à l'artisanat l'argent dont il a besoin. »

1.- Un dispositif complexe

a) Un mécanisme de redistribution

Les dispositifs de collecte des fonds de la formation professionnelle continue ont été définis par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, ainsi que par l'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991. Les contributions des entreprises parviennent, soit directement aux organismes de formation, soit en transitant par des organismes de financement. Ces organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) bénéficient d'agréments au titre des contributions visant à financer :

· les congés individuels de formation (ex-OPACIF, organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation) ;

· les plans de formation des entreprises (ex-FAF, Fonds d'assurance formation)  ;

· l'alternance (anciens OMA, organismes de mutualisation au titre de l'alternance).

A ce jour, il existe 98 organismes paritaires collecteurs agréés : 40 organismes nationaux professionnels, 1 organisme national interbranches, 2 organismes nationaux interprofessionnels, 24 organismes interprofessionnels régionaux (OPCAREG) et 31 organismes uniquement gestionnaires du congé individuel de formation, dont 26 régionaux (FONGECIF) et 5 nationaux (AGECIF).

Leur collecte globale s'est élevée, en 2000, à 3.486 millions d'euros (22,87 milliards de francs).

b) Le financement du paritarisme

Les sommes consacrées au financement du dispositif paritaire de gestion de la formation professionnelle sont assises sur le montant des sommes collectées par les OPCA.

L'application du décret n° 96-703 du 7 août 1996 relatif à la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle continue a tenté de mettre fin à un certain flou. Les partenaires sociaux ont signé un accord, en date du 19 novembre 1996, créant un fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle (FONGEFOR). Le FONGEFOR reçoit la contribution que les organismes collecteurs relevant du « champ » doivent verser ; il répartit cette dernière en deux parts égales, et affecte chaque moitié aux organisations patronales et syndicales représentatives.

La contribution versée au FONGEFOR en 2000 a représenté 16 millions d'euros (105 millions de francs), soit 8 millions d'euros (52,48 millions de francs) pour le collège patronal, et autant pour le collège syndical. L'emploi des sommes visées fait l'objet de contrôles selon les mêmes modalités que ceux effectués sur les fonds de la formation. Lorsque l'utilisation des fonds n'est pas justifiée ou ne répond pas aux objectifs et règles énoncés, elle donne lieu à un reversement de même montant au Trésor public.

Même si aucune réforme n'est envisagée, concernant les dispositions réglementaires du décret n° 96-703 du 7 août 1996 relatif à la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle continue, votre Rapporteur invite les partenaires sociaux à trouver des solutions permettant de renforcer les contrôles de l'utilisation des fonds.

c) Les obligations pesant sur les entreprises

Elles sont résumées dans le tableau ci-après, volontairement simplifié pour en faciliter la lecture.

LES OBLIGATIONS DE FINANCEMENT AU TITRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Obligations	Assiettes	Taux (en %)	Utilisation
Toutes entreprises	Masse salariale versée	0,5	Versement à un CFA, à un établissement d'enseignement ou à un organisme collecteur
Entreprises de 10 salariés ou plus:		1,5
- formation en alternance	Masse salariale versée	0,4	Financement direct des contrats en alternance ou versements aux organismes collecteurs paritaires
- congé individuel de formation	Masse salariale versée	0,2	Versement aux OPACIF
- plan de formation	Masse salariale versée	0,9	Financement direct par l'entreprise, ou/et versement aux OPC, ou/et versements aux organismes consulaires ou/et en taxe parafiscale
Entreprises de 10 salariés ou plus, non assujetties à la TVA	Masse salariale versée	Alternance: 0,3 CIF: 0,2 plan de formation: 1	alternance: 0,3 CIF: 0,2 plan de formation: 1
Entreprises de travail temporaire	Masse salariale versée	0,3 + 0,3 + 1,4	alternance: 0,3 CIF: 0,3 plan de formation : 1,4
Entreprises de moins de 10 salariés:	Masse salariale versée
- formation en alternance (a)		0,10	Versement obligatoire à un OPCA
- formation continue		0,15	Versement obligatoire à un OPCA
Entreprises employant des salariés sous contrat à durée déterminée	Masse salariale versée aux CDD.	1	Versement obligatoire aux OPACIF
Non-salariés non agricoles, non artisans	Plafond sécurité sociale	0,15	Prélèvement par les URSSAF et reversement à un fonds d'assurance formation (FAF)
Artisans inscrits au répertoire des métiers	Plafond annuel de la sécurité sociale au 1er janvier de l'année en cours	0,29	Versement à un FAF
Exploitants agricoles	Assiette forfaitaire ou revenus professionnels	0,3 (dans la limite d'un plafond)	Prélèvement par la MSA, reversement à un FAF spécialisé
(a) Les entreprises non assujetties à la TVA de moins de 10 salariés sont exonérées.

2.- Les caractéristiques des organismes paritaires collecteurs agréés

a) Les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation des salariés en contrat à durée indéterminée

Le congé individuel de formation (CIF) permet à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre, à son initiative, des formations, indépendamment de sa participation aux stages inscrits au plan de formation de son entreprise. Il est financé par une contribution des entreprises, les fonds étant gérés et collectés par les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF).

Les OPACIF collectent également la contribution des entreprises employant des salariés en contrat à durée déterminée. 44.514 demandes de financement pour des CIF destinés aux salariés sous contrat à durée indéterminée (CDI) ont été acceptées en 2000, soit un taux d'acceptation de 60 %. S'agissant des contrats à durée déterminée (CDD), 7.455 demandes de financement ont été acceptées en 2000 (88 %).

- Le dispositif

Le crédit formation destiné aux salariés adultes, mis en place en 1990, se déroule dans le cadre du congé individuel de formation (CIF). Il comprend généralement un bilan de compétences, l'élaboration d'un projet personnalisé et l'acquisition d'une qualification professionnelle de niveau CAP ou BEP. A la suite de la création en juillet 1994 du « capital temps formation » (CTF), les partenaires sociaux ont décidé d'orienter le CIF vers des actions de formation plus lourdes, destinées à favoriser les changements de métier ou de secteur d'activité. 43 organismes collectent les fonds au titre du congé individuel de formation, c'est à dire la contribution de 0,2 % ou moins, en cas d'accord au titre du capital de temps de formation (CTF). Ces fonds financent le CIF et le congé de bilan de compétences.

- La collecte

Les 43 OPACIF ont déclaré avoir perçu en 2000 548,5 millions d'euros (3,6 milliards de francs), assis sur les salaires de 1999. Les ressources totales perçues en 2000 s'élèvent à 746 millions d'euros (4,89 milliards de francs).

- L'activité des OPACIF en 2000

S'agissant des salariés sous CDI, le coût moyen d'un congé s'élève à 19.513 euros, soit 128.000 francs (rémunération comprise), le coût moyen d'un bilan de compétences s'élève à 1.067 euros (7.000 francs). La durée moyenne d'un congé est de 913 heures. Les formations suivies sont généralement de longue durée, 64,7 % conduisent à un diplôme ou un titre homologué. Ce sont les employés qui bénéficient prioritairement du congé de formation.

- Les résultats financiers

Les produits et les charges des organismes paritaires collecteurs agréés au titre du CIF (CDI) en 2000 se sont élevés respectivement à 600,87 millions d'euros (3.941 millions de francs) et 576,24 millions d'euros (3.780 millions de francs), dont 32,9 au titre des charges de gestion.

En intégrant les résultats du dispositif en faveur des salariés sous contrats à durée déterminée, les produits atteignent 745,5 millions d'euros (4.890,2 millions de francs) et les charges se montent à 723,65 millions d'euros (4.746,8 millions de francs). Les produits financiers en 2000 se sont élevés à 15,93 millions d'euros, soit 104,5 millions de francs (dont 2,62 au titre du dispositif visant les CDD).

Pour autant, la Secrétaire d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle a indiqué, lors de son audition par la MEC, qu'elle estimait que le dispositif du congé individuel de formation ne répondait plus aux besoins d'une formation professionnelle plus massive, évaluée selon elle à 250.000 personnes.

b) Les organismes paritaires collecteurs agréés au titre des formations professionnelles en alternance

En application de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, 67 organismes, créés par la voie de la négociation collective, bénéficient de l'agrément de l'État au titre de l'article 30 de la loi de finances pour 1985. Les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance prennent en charge, dans la limite de forfaits, les dépenses de formation exposées dans le cadre de contrats de qualification, d'adaptation ou d'orientation.

En pourcentage de la masse salariale brute annuelle, les employeurs occupant 10 salariés et plus doivent consacrer aux contrats d'insertion en alternance 0,4 % ou 0,3 % (selon qu'ils sont ou non redevables de la taxe d'apprentissage), et les employeurs occupant moins de 10 salariés, 0,1 %, s'ils sont redevables de la taxe d'apprentissage. Les employeurs de 10 salariés et plus peuvent s'exonérer, soit en cotisant auprès d'un OPCA, soit en accueillant des jeunes en contrat d'insertion en alternance et en déduisant des sommes forfaitaires au titre de leur formation. Qu'elles entrent ou non dans le champ d'application d'un accord collectif prévoyant le versement à un OPCA, la grande majorité des entreprises choisit l'adhésion à un organisme collecteur comme mécanisme d'utilisation des contributions. Pour les employeurs de moins de 10 salariés, le versement à un OPCA est le seul mode libératoire. 64.605 entreprises, employant plus de 14 millions de salariés, ont effectué un versement libératoire au titre des formations professionnelles en alternance auprès d'un OPCA.

Si les entreprises de 500 salariés et plus représentent moins de 1 % des entreprises cotisantes (constituées à 81,20 % d'entreprises de moins de dix salariés), elles sont à l'origine de plus de 40 % de la collecte des OCPA.

Les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance prennent en charge les dépenses de formation exposées dans le cadre de contrats de qualification, d'adaptation à l'emploi ou d'orientation dans la limite de forfaits (forfait de 9,15 euros - modulable - par heure de formation pour les contrats de qualification, et de 7,62 euros par heure pour les contrats d'adaptation et d'orientation).

Les OCPA ont accepté en 2000 de prendre en charge 213.813 contrats (+19 %) : 139.156 contrats de qualification (+ 12 %), 67.134 contrats d'adaptation (+ 18 %) et 7.523 contrats d'orientation (+ 21 %). La prise en charge moyenne s'élève à 7.558 euros (49.577 francs) pour le contrat de qualification, à 1.800 euros (11.807 francs) pour le contrat d'adaptation et à 1.555 euros (10.200 francs) pour le contrat d'orientation. La durée moyenne de la formation prise en charge est respectivement de 852 heures, 257 heures et 216 heures.

La part des petites entreprises parmi les employeurs de jeunes sous contrat de qualification est toujours prépondérante. Près de 70 % des contrats de qualification ont été conclus par des entreprises de moins de 50 salariés.

Les formations prévues au contrat et prises en charge représentent un nombre total d'heures-stagiaires égal à 118,6 millions pour le contrat de qualification, 17,2 millions pour le contrat d'adaptation et 1,6 million pour le contrat d'orientation (heures d'actions d'orientation professionnelle).

Le montant des produits des organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance s'est élevé en 2000 à 1.554,9 millions d'euros (10,2 milliards de francs). Il se décompose comme suit :

Le montant total des charges déclarées par les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance s'est élevé en 2000 à 1.518,03 millions d'euros (9,96 milliards de francs). Il se décompose comme suit :

c) Le plan de formation

Les organismes paritaires collecteurs, agréés au titre du plan de formation conformément à l'article L. 961-9 du code du travail, perçoivent les contributions des employeurs dues dans le cadre du plan de formation.

- Le dispositif

Les 66 organismes paritaires collecteurs créés par convention collective, et agréés au titre du plan de formation par l'État, se répartissent ainsi : 39 organismes nationaux professionnels, un organisme national inter branche, 2 organismes nationaux interprofessionnels et 24 organismes interprofessionnels régionaux.

- L'activité des organismes paritaires collecteurs agréés au titre du plan de formation en 2000

Les organismes paritaires prennent en charge les dépenses liées à la réalisation d'actions de formation au bénéfice de salariés, dans le cadre du plan de formation. En 2000, ces fonds ont financé la formation de plus de 1,6 millions de salariés, soit 61,9 millions d'heures de formation.

- Les résultats financiers

Le montant des produits en 2000 s'est élevé à 1.626,44 millions d'euros (10,67 milliards de francs), dont 1.520,45 millions d'euros (9,97 milliards de francs) au titre de la collecte des fonds. Le montant des charges en 2000 s'élève à 1.518,52 millions d'euros (9,96 milliards de francs), dont 1.357,75 millions d'euros (8,91 milliards de francs) pour le financement des plans de formation et 94,78 millions d'euros (621,7 millions de francs) de charges de gestion.

Les organismes paritaires collecteurs agréés au titre du plan de formation ont comptabilisé des produits financiers à hauteur de 23,77 millions d'euros (155,9 millions de francs).

- Le capital temps de formation

Le capital temps de formation (CTF) a été mis en place par l'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991. Le CTF est financé par un prélèvement de 50 % au plus du 0,20 % destiné au congé individuel de formation. Le prélèvement est géré par l'OPCA de branche, au sein d'une section particulière du plan de formation des entreprises d'au moins 10 salariés. En 2000, 77.154 entreprises sont couvertes par un accord de branche conclu au titre du capital de temps de formation, soit 5,94 millions de salariés. La contribution moyenne est de 1.744 euros (11.440 francs).

Le montant des produits comptabilisés par les OCPA au titre du CTF s'élève en 2000 à 166,38 millions d'euros (1,09 milliard de francs). Au cours de la même période, le montant des charges comptabilisées est de 158,46 millions d'euros (1,04 milliard de francs).

En 2000, les OCPA ont accepté de prendre en charge 48.777 actions de formation représentant un total de 7 millions d'heures-stagiaires. En moyenne, l'action de formation dure 143 heures et donne lieu à intervention de l'OCPA sur la section particulière CTF à hauteur de 2.637 euros, soit 17.298 francs (coûts pédagogiques et coûts annexes).

3.- Les disponibilités des OPCA et les prélèvements opérés par l'État

Les membres de la mission d'évaluation et de contrôle ont considéré, de manière générale, qu'il fallait dynamiser la gestion de la trésorerie des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), afin d'éviter de laisser s'accumuler des « trésoreries dormantes. »

Votre Rapporteur spécial se réjouit de la publication du décret n°99-1127 du 28 décembre 1999 qui vise à augmenter la vitesse de circulation des fonds dans les circuits de la formation professionnelle. Ce décret limite les disponibilités dont un organisme collecteur paritaire agréé peut disposer au 31 décembre d'une année donnée, au tiers des charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos.

a) les disponibilités des OPCA

Au titre de l'alternance, les disponibilités détenues au 31 décembre 2000 par les 67 organismes mutualisateurs agréés sont évaluées à 410 millions d'euros (2.692 millions de francs), pour un montant d'engagements de financement des formations au 31 décembre 2000 estimé à 1.039 millions d'euros (6.818 millions de francs).

Le décret n° 99-1127 du 28 décembre 1999, modifié, limite les disponibilités dont un organisme collecteur paritaire agréé ou attributaire de la contribution affectée au capital de temps de formation (CTF), peut disposer au 31 décembre d'une année donnée, au tiers des charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos. En application de ce décret, 97 millions d'euros (636 millions de francs) ont été encaissés par l'AGEFAL au titre des disponibilités excédentaires « alternance » évaluées au 31 décembre 2000. Par ailleurs, le fonds de péréquation procède à des reversements auprès des OCPA en situation de besoin de trésorerie. Au cours de l'exercice 2000, l'AGEFAL a ainsi transféré 238 millions d'euros (1.562 millions de francs) destinés à couvrir les besoins réels et constatés de trésorerie de 27 organismes.

Au titre du congé individuel de formation (CDI et CDD), les disponibilités détenues au 31 décembre 1999 par les 43 organismes paritaires agréés, s'élèvent à 145,3 millions d'euros (953 millions de francs), pour un montant d'engagements de financement des formations de 460 millions d'euros (3 milliards de francs). En application du décret du 28 décembre 1999, 21,5 millions d'euros (141 millions de francs) ont été encaissés par le COPACIF (association gestionnaire du fonds national agréé par arrêté du 5 juin 1996) au titre des disponibilités excédentaires « CIF » évaluées au 31 décembre 2000 (données provisoires).

Au titre du plan de formation des entreprises de moins et plus de dix salariés (hors CTF), les disponibilités détenues au 31 décembre 2000 par les 66 organismes paritaires agréés sont évaluées à 631 millions d'euros (4,14 milliards de francs), pour un montant d'engagements de financement des formations de 231 millions d'euros (1,52 milliards de francs). Au titre de la section particulière du capital de temps de formation (CTF) les disponibilités s'élèvent à 75 millions d'euros (494 millions de francs), pour un montant d'engagements de financement des formations de 74 millions d'euros (485 millions de francs).

En application du décret du 28 décembre 1999, le COPACIF - compétent pour recevoir les disponibilités excédentaires dégagées au titre du CTF et les affecter aux OPACIF déficitaires conformément à l'article 131 de la loi de finances initiale pour 2000 - a encaissé 15,8 millions d'euros (103,7 millions de francs) au titre des disponibilités excédentaires « CTF » évaluées au 31 décembre 2000

b) les prélèvements exceptionnels opérés depuis 1996

Depuis 1996, les fonds de la formation professionnelle continue ont fait l'objet de prélèvements exceptionnels.

- Au titre du comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), fonds national habilité à recueillir les excédents financiers des organismes collecteurs gérant les contributions des employeurs au financement du congé individuel de formation. L'article 29 de la loi de finances initiale pour 1996 a soumis le fonds à une contribution exceptionnelle au budget de l'État, qui s'est finalement élevée à 223,34 millions d'euros (1,465 milliard de francs).

- Au titre de l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), association régie par le statut de la loi de 1901 (agréée par les arrêtés des 7 mai 1987 et 21 juin 1988), chargée de réguler le système de financement de l'alternance. Celle-ci a fait l'objet de deux prélèvements :

· l'article 40 de la loi de finances initiale pour 1997 a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'État, égale à 40 % de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit 208,86 millions d'euros (1,37 milliard de francs) ;

· l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'État de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs). Le paiement a été effectué le 31 juillet 1998.

c) les participations par voie de fonds de concours opérées depuis 1999

Depuis 1999, les fonds de la formation professionnelle continue ont fait l'objet de prélèvements par la voie de fonds de concours.

- L'OPACIF

L'article 131 de la loi de finances initiale pour 2000 prévoit que les excédents du COPACIF peuvent « exceptionnellement concourir aux actions de l'Etat en matière de formation professionnelle » (article L. 961-13 du Code du travail).

Dans ce cadre, pour 2000, était prévu le versement d'une contribution de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) du COPACIF, rattachée par voie de fonds de concours, au chapitre 43-70 (article 11) finançant les primes d'apprentissage. Le COPACIF refusant d'effectuer spontanément ce versement, l'article 50 de la loi de finances rectificative pour 2000 l'a soumis à une contribution obligatoire au budget de l'Etat du même montant, avant le 30 juin 2001. Le paiement a été effectué auprès des services du Trésor public par chèque du 26 juin 2001.

Pour 2001, une participation du COPACIF au financement des primes d'apprentissage, par voie de fonds de concours, est prévue pour un montant de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs).

Votre Rapporteur préférerait cependant que ces excédents soient consommés par contractualisation, après péréquation.

- L'AGEFAL

En 1999, l'AGEFAL a versé au budget de l'État, via la procédure du fonds de concours, une somme de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs), rattachée au budget de la formation professionnelle. Ce fonds de concours porte la référence 36.1.6.928 « contribution de l'AGEFAL au financement de la formation en alternance ».

Votre Rapporteur tient à souligner qu'une lourde menace pèse sur le dispositif des contrats de qualification. En effet, il s'inquiète de la situation actuelle de l'association pour la gestion des fonds de l'alternance (AGEFAL), qui vient de décider la diminution de ses engagements financiers pour 2001 à hauteur de 85% du montant de ses engagements effectués en 2000.

En conséquence, cet organisme ne peut plus financer 15.000 contrats de qualification faute de ressources suffisantes. Votre Rapporteur rappelle que l'Etat a prélevé près de 360 millions d'euros d'excédents financiers (par prélèvements directs ou fonds de concours) de l'AGEFAL entre 1997 et 1999, comme il vient de le détailler. Ces prélèvements reposaient avaient pour contrepartie l'assurance que l'État interviendrait pour assurer la couverture financière des engagements de formation Par une lettre datée du 16 octobre 2000, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité et Nicole Péry, secrétaire d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle s'y sont engagées :

« Aussi, le cas échéant, toutes les dispositions seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des engagements pris par l'AGEFAL. »

Votre Rapporteur presse donc l'État d'agir.

B.- LE CONTRÔLE DES ENTREPRISES, DES ORGANISMES DISPENSATEURS DE FORMATION ET DES ORGANISMES COLLECTEURS

Le secteur de la formation professionnelle continue est particulièrement ouvert, dans la mesure où aucune condition n'est requise pour entrer sur ce marché.

En effet, conformément à l'article L. 920-4 du code du travail, « toute personne physique ou morale de droit privé qui entend diriger un organisme de formation ou prendre part à la direction d'un organisme en souscrivant des conventions ou des contrats de prestations de services ayant pour objet la formation professionnelle continue doit adresser aux services de l'État et de la région une déclaration préalable ». Les dispensateurs de formation doivent cependant établir un bilan annuel pédagogique et financier ; leur activité peut s'exercer à titre principal, à titre accessoire, ou en situation de sous-traitance (article L. 920-5 du code du travail). Le bilan pédagogique et financier ne prend en compte que les ressources des organismes qui résultent de conventions portant sur des actions de formation.

Le projet de loi de modernisation sociale propose de modifier l'article L. 920-4 du code du travail afin que la déclaration d'existence ne soit délivrée qu'aux seuls organismes de formation ayant une activité réelle de dispensateur de formation (déclaration d'activité) et non plus l'ensemble des personnes qui font de la formation ou qui souhaiterait en faire (déclaration d'intention). Dans la nouvelle rédaction proposée de l'article L. 920-4 du code du travail ne seront déclarés que les organismes ayant une activité réelle de dispensateur de formation (déclaration d'activité) et non plus l'ensemble des personnes qui font de la formation ou qui souhaiterait en faire (déclaration d'intention).

Le code du travail subordonne la validité de la déclaration d'existence à la réalisation d'actions de formation et à la fourniture du bilan pédagogique et financier. Si ce dernier document ne fait apparaître aucune activité de formation pendant deux années consécutives, la déclaration d'existence devient caduque. Les bilans, collectés par les services régionaux de contrôle des Directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP), sont agrégés au niveau national par le Groupe national de contrôle (GNC), rattaché à la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

1.- Le Groupe national de Contrôle

a) Caractéristiques du contrôle

Le GNC est une unité de quatorze personnes, dont quatre sont habilitées à effectuer des contrôles sur le terrain. Le GNC anime et coordonne les 22 services régionaux de contrôle (SRC). Ces SRC emploient 140 agents, dont une centaine remplit une mission de contrôle. Le GNC contrôle les organismes paritaires collecteurs agréés à compétence nationale.

Le GNC est constitué de deux pôles remplissant deux fonctions distinctes :

· L'organisation du contrôle proprement dit : les contrôles nationaux (contrôle d'importance nationale, contrôle des OPCA ayant un champ d'intervention national, contrôles posant des questions particulières), l'animation du réseau des Services régionaux de contrôle (formation, réunions, etc.) l'appui technique à ces services et la gestion du contentieux.

· Le suivi des organismes collecteurs.

Le GNC participe également au sein de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle aux activités de réflexion prospective et à la mise en _uvre des politiques de formation professionnelle, ainsi qu'à la formation d'agents avec l'Institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle.

Le contrôle porte à la fois sur le respect par les entreprises de l'obligation légale du financement de la formation professionnelle et la gestion des organismes collecteurs et des organismes dispensateurs de formation. Le nombre d'organismes dispensateurs de formation contrôlés en 1998 s'élevait à 623, et le nombre d'organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) contrôlés à 12.

Les effectifs du GNC ont été réduits en 1998 et 1999. Néanmoins, les fonctions de suivi des organismes collecteurs ont pu être assumées, dans une période où il a fallu vérifier les effets de la réforme du dispositif de collecte de fonds mutualisés. Le GNC a également poursuivi son action d'animation et d'appui aux services régionaux et de suivi des contentieux dont le nombre a commencé à croître en 1999.

Concernant les effectifs, 7 nouveaux inspecteurs ont été affectés aux services régionaux en 2000, 12 en 2001 et 14 le seront en 2001. Ce mouvement est poursuivi pour 2002. Parallèlement, le pôle contrôle du GNC est passé de 2 à 5 inspecteurs entre 2000 et 2002.

En revanche, compte tenu de la faiblesse de ses effectifs, il n'a pas conduit de contrôle sur place.

b) Les objectifs du contrôle

Les objectifs sont définis en fonction des grandes orientations gouvernementales en matière de formation professionnelle, ainsi que des obligations de contrôle des fonds structurels définies par la Commission Européenne.

Le règlement européen 2064/97 du 15 octobre 1997 prévoit que les Etats membres sont tenus de contrôler 5 % des dépenses cofinancées par le Fonds Social Européen (fonds structurels et contreparties nationales publiques et privées). Cette obligation a mobilisé prioritairement les services régionaux de contrôle et, dans la mesure de ses moyens, le Groupe national de contrôle, en 1999, 2000 et 2001. Compte tenu de cette priorité, le GNC a défini, comme objectifs prioritaires chiffrés, ceux relatifs au contrôle du FSE.

Il a été demandé aux services d'assurer des contrôles d'organismes de formation agissant dans le cadre des contrats en alternance, des contrôles de collecteurs de la taxe d'apprentissage et d'intégrer à leur plan d'intervention des axes définis au niveau régional, concernant, par exemple, le réseau d'accueil.

Au niveau déconcentré, les activités de contrôle sont effectuées sous l'autorité du Préfet de Région, par délégation, sous celle du Directeur régional du travail, et par subdélégation dans presque toutes les régions, sous celle du chef du service régional de contrôle.

c) Le contrôle pourrait être plus performant

Comme l'ont montré les auditions auxquelles a procédé la Mission d'évaluation et de contrôle, les moyens, notamment en personnel, dévolus au Groupe national de contrôle, sont insuffisants pour assurer une couverture correcte et régulière du contrôle, compte tenu du nombre considérable d'organismes à contrôler. Le renforcement des moyens et de l'efficacité du contrôle constitue également une proposition du rapport rédigé par M. Gérard Lindeperg et intitulé « Les acteurs de la formation professionnelle. »

Les problèmes d'effectifs, qui résultent pour partie des aléas du processus d'intégration du corps de l'inspection de la formation professionnelle dans celui de l'inspection du travail, devraient être surmontés rapidement. En effet, la formation de nouvelles promotions d'agents aptes à exercer les missions de contrôle de la formation professionnelle a repris et a commencé à permettre d'alimenter les services depuis juin 2000. Ainsi, le GNC disposera-t-il de 14,3 emplois en 2002, dont 5,3 d'inspecteurs.

De même, les emplois d'inspecteurs et de contrôleurs des SRC atteindront 143,2 en 2002. Un effort particulier de renforcement est en cours pour les services des régions Auvergne, Champagne Ardenne, Nord-Pas-de-Calais et Île-de-France.

Ces carences sont illustrées par l'infiltration d'organismes dispensateurs de formation par des organisations sectaires. Ce phénomène, mis en lumière par le rapport d'information ⁽⁾ « Les sectes et l'argent », est confirmé par une circulaire de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle n° 2000-20 du 25 mai 2000.

Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit un effort sensible en personnels pour le budget de l'Emploi. Il est proposé de créer 120 emplois dans les services déconcentrés : 16 postes de contrôleurs du travail de classe exceptionnelle, 46 contrôleurs du travail de classe normale, 16 contrôleurs du travail de classe supérieure, et 30 inspecteurs du travail. Pour autant, il demeure difficile, à ce stade, de déterminer dans quelle mesure ces nouveaux moyens seront affectés au contrôle de la formation professionnelle, en raison notamment de la fusion des corps de l'inspection du travail et de l'inspection de la formation professionnelle. Deux inspecteurs confirmé ont déjà rejoint le GNC et dix inspecteurs seraient affectés aux SRC en 2001.

2.- Le contrôle juridictionnel des O.P.C.A et l'évaluation des actions menées par les régions

La Mission d'évaluation et de contrôle avait souligné que les actions financées exclusivement par les conseils régionaux et par les collectivités territoriales n'entraient pas dans le champ du contrôle de la formation professionnelle exercé par les SRC. Cependant, le contrôle des actions de formation professionnelle conventionnées par les collectivités territoriales est effectué dans des conditions de droit commun, à la condition que ces actions soient financées conjointement par l'État ou les fonds structurels européens.

Lors de son audition par la MEC, Mme Nicole Péry a souhaité que soit instituée une « évaluation régulière des politiques régionales ».

Votre Rapporteur spécial souligne que l'article 11 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, modifie l'article L. 111-7 du code des juridictions financières afin d'autoriser la Cour des comptes à pratiquer des contrôles sur « les organismes qui sont habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires, de même que sur les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire ». En conséquence, les chambres régionales des comptes peuvent procéder à la vérification des actions mises en _uvre par les régions.

Comme la mission d'évaluation et de contrôle l'avait souhaité, l'article L. 11-7 du code des juridictions autorise la Cour des comptes à pratiquer des contrôles sur les OPCA.

D.- LES PROJETS DE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1.- Les projets de réforme du Gouvernement doivent être précisés

a) Le diagnostic a été réalisé

Le secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle a publié le 17 mars 1999 un rapport intitulé « La formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux ». Le Livre blanc souligne trois dysfonctionnements du système de formation professionnelle :

· l'inadaptation à l'accroissement de la mobilité professionnelle des salariés ;

· le creusement des inégalités (le système est relativement moins favorable aux femmes, aux personnes peu qualifiées et aux salariés des PME) ;

· l'inadéquation du système aux nouveaux besoins de qualification de la main d'_uvre.

b) Des pistes restent à défricher

Le présent projet propose de consacrer 20 millions de francs (soit un montant identique à la dotation 1999) aux actions expérimentales de formation professionnelle, ces actions pouvant préfigurer les contours d'une éventuelle réforme du système de formation professionnelle.

Le livre blanc propose trois solutions :

· la création d'un droit individuel, transférable, géré et garanti collectivement, qui bénéficierait aux salariés, aux personnes en situation précaire et aux demandeurs d'emploi ;

· la validation élargie des acquis de l'expérience professionnelle ;

· le professionnalisation accrue de la formation des jeunes.

c) Le projet de loi relatif à la modernisation sociale

Le projet de loi relatif à la modernisation sociale comporte des dispositions qui visent, d'une part, à réformer le régime de la taxe d'apprentissage et, d'autre part, à permettre une reconnaissance élargie des acquis de l'expérience professionnelle dans les systèmes de diplômes et de certification.

Votre Rapporteur estime que le Parlement est en droit d'attendre du Gouvernement des indications claires sur la méthode prévue et le calendrier prévisionnel de la réforme globale de la formation professionnelle.

2.- La négociation menée par les partenaires sociaux

Les partenaires sociaux se sont réunis à neuf reprises afin de négocier la réforme de la formation professionnelle. Les huitième et neuvième rencontres ont eu lieu les 18 juillet et 25 septembre 2001. Une dixième rencontre a eu lieu le 23 octobre.

Avant cette dernière rencontre, votre Rapporteur a reçu successivement Mme Annie Thomas et M. Jean-Michel Martin de la CFDT, M. Jean-Claude Quentin de FO et M. Alain Dumont et Mme Florence Depret du Medef.

Ils ont tout d'abord dressé le constat suivant : l'évolution de l'environnement économique international confronte les entreprises et les salariés à deux défis majeurs que sont la mondialisation des échanges, qui oblige les entreprises à développer en permanence leur compétitivité et le renouvellement accéléré des techniques, qui nécessite toujours plus de compétence. Cette évolution nécessite de la part des entreprises et des salariés une capacité d'adaptation permanente pour se prémunir du risque d'obsolescence des qualifications.

La France devra de son côté, relever des défis spécifiques que sont le ralentissement du renouvellement des générations, les difficultés des salariés d'accroître leur qualification au cours de leur vie professionnelle et la nécessité d'offrir au plus grand nombre l'accès aux technologies de l'information.

Dans ce contexte, une rénovation des processus de formation continue s'avère indispensable, notamment pour réduire les inégalités d'accès à la formation..

Les employeurs doivent prendre conscience que la performance de leurs entreprises repose aussi sur le développement professionnel de ses salariés. Le salarié doit pouvoir construire ses qualifications professionnelles au travers des trois voies complémentaires que seront :

- le plan de formation à l'initiative de son entreprise,

- le plan de développement concerté (PDC) à l'initiative conjointe de son entreprise et de lui-même,

- le projet professionnel individuel (PPI) à son initiative, notamment dans le cadre du congé individuel de formation (CIF).

a) Les points qui ne suscitent plus de difficultés

Tout d'abord, les partenaires sociaux se sont accordés pour estimer qu'une négociation spécifique, prévue en 2002, devra définir les modalités de mise en _uvre d'un mécanisme de validation des acquis de l'expérience.

Ce dispositif sera complémentaire du dispositif prévu par la future loi de modernisation sociale.

Par ailleurs, les salariés devront pouvoir bénéficier d'aides à l'élaboration de projets professionnels. En outre, ils doivent pouvoir bénéficier d'une information prospective sur l'évolution des métiers et qualification. Ce serait le rôle des « observatoires des métiers et qualifications », qui s'inscrirait dans la perspective du groupe « Prospective des métiers et qualifications » du Commissariat général au plan.

En ce qui concerne les petites entreprises, le projet d'accord prévoit de porter la contribution des entreprises de 0,15 % à 0,45 % en deux temps (contre un taux de 1,5 % pour les entreprises de plus de dix salariés). Le texte prévoit l'obligation de négocier, dans les branches les modalités de financement des actions de formation. Pour autant, le faible effectif des entreprises concernées implique qu'une solution à « double détente » complète ce dispositif. Il s'agit, en effet, de permettre le remplacement, dans la petite entreprise, du salariés parti se former. À cet égard, le Danemark semble disposer d'un système intéressant.

Les partenaires sociaux souhaitent procéder à une évaluation de l'accord cinq ans après sa signature.

Votre Rapporteur se félicite de ces avancées. Le c_ur des négociations en cours est sans doute la mise en _uvre d'un compte épargne formation.

b) La création d'un compte épargne formation

Tout salarié aurait le droit de créer un compte épargne formation (CEF) dont l'objet est de lui permettre d'accumuler du temps rémunéré pour suivre des actions de formation décidées, soit conjointement avec l'entreprise dans le cadre du plan de développement concerté (PDC), soit par lui-même, dans le cadre de son projet professionnel individuel (PPI).

Le CEF peut être alimenté soit par le compte épargne temps (CET), soit à partir des éléments suivants :

- le report des congés payés annuels légaux et conventionnels dans la limite de dix jours par an,

- les heures de repos acquises au titre de la bonification pour les heures supplémentaires,

- les heures supplémentaires effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail et leurs majorations,

- une partie des jours de repos issus de la réduction collective du temps de travail,

- tout ou partie de primes conventionnelles, d'indemnités de précarité ou de fin de mission, ou de primes d'intéressement,

- une fraction de l'augmentation de salaire prévue par un accord salarial et dans les conditions fixées par l'accord.

Sur l'alimentation du compte, plusieurs points de vue s'opposent :

· Force ouvrière souhaite que ce soit l'entreprise qui crédite le CEF de 20 heures de travail. Celles-ci resteraient virtuelles jusqu'à ce que le salarié crédite à son tour le compte. En outre, ce syndicat souhaite que la comptabilité du CEF s'effectue sous forme de points ou d'unités comme les heures de travail, par exemple.

· La CFDT souhaite que l'entreprise abonde les versements des salariés, qui traduit son engagement à l'égard de ceux-ci. Cet abondement constituerait une incitation forte pour le salarié.

· Le Medef souhaite que l'abondement de l'entreprise n'intervienne qu'au moment de l'utilisation de l'épargne accumulée par le salarié. Donc, l'entreprise contribuerait non pas sous forme d'abondement à l'épargne du salarié, mais sous forme de participation au PDC décidé conjointement.

Par ailleurs, il convient de signaler que les discussions se sont heurtées à la question du « principe de faveur. » En effet, la délégation patronale souhaite que l'accord permette qu'un accord de branche se substitue à un accord interprofessionnel s'il est « évalué par les signataires comme globalement plus favorable. »

Votre Rapporteur constate que lors de la réunion du 23 octobre 2001, les partenaires sociaux se sont quittés sur un constat de désaccord sur ces points. Leurs travaux sont reportés sine die.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du 30 octobre 2001, la Commission a examiné les crédits de la Formation professionnelle.

Après avoir rappelé que l'effort total de la Nation pour la formation professionnelle s'élevait à 22,11 milliards d'euros (145 milliards de francs) en 1999, votre Rapporteur, a indiqué que les crédits de la formation professionnelle atteignent 4,66 milliards d'euros (30,56 milliards de francs) en baisse de 2,99 %. Sans la suppression de l'allocation formation-reclassement, ils progresseraient de 0,9 %. Les crédits se composent, d'une part, d'une dotation de 3,9 milliards d'euros (26 milliards de francs), représentant l'agrégat « participation de l'État à la formation professionnelle » et, d'autre part, des subventions à l'AFPA pour un montant total de 756,3 millions d'euros (4,96 milliards de francs) en hausse de 1,8 %. En effet, l'AFPA n'est toujours pas incluse dans l'agrégat formation professionnelle.

Il est prévu de consacrer 2,07 milliards d'euros (13,6 milliards de francs) à l'alternance (+ 0,7 %), qui relève de la compétence des régions ou des partenaires sociaux. On attend 240.000 contrats d'apprentissage en 2002, contre une prévision de 230.000 pour 2001. Ce chiffre aurait pu être encore plus élevé, car l'apprentissage constitue un bon moyen de professionnalisation des formations. De même, 135.000 entrées en contrat de qualification pour les jeunes sont attendues et 14.000 pour les adultes. Ce dernier dispositif constitue une innovation positive, même si sa montée en puissance est lente. L'article 70 du projet de loi de finances propose, en conséquence, de proroger l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2003. Pour ces différents contrats, l'État finance les exonérations sociales et les primes, lorsqu'elles existent encore. En ce qui concerne l'apprentissage, 824,75 millions d'euros (5,41 milliards de francs) seront consacrés aux exonérations (+ 2,9 %). Le montant des crédits accordés au financement des primes progresse de 3,7 % pour atteindre 786 millions d'euros (5,16 milliards de francs). La loi de finances pour 2001 a restreint le versement de l'aide à l'embauche aux entreprises employant au plus 20 salariés, grâce à l'action de la commission des finances, qui a incité le Gouvernement à ne pas fixer ce seuil à 10 salariés. S'agissant des contrats de qualification destinés aux jeunes, le financement des exonérations est stable à 423,7 millions d'euros (2,784 milliards de francs) ; cependant, les primes correspondant ont été supprimées depuis 1^er janvier 2001.

Les actions de formation à la charge de l'État représentent 527 millions d'euros (3,46 milliards de francs). S'agissant des dépenses de fonctionnement, la politique contractuelle vise à mieux connaître les évolutions des compétences et des emplois et à favoriser le dialogue social concernant la formation professionnelle. Elle dispose de deux outils principaux : le contrat d'études prospectives, réalisé en partenariat avec les branches, l'Etat prenant en charge en moyenne 50 % du coût de l'étude, et les engagements de développement de la formation, qui visent à subventionner les dispositifs de formation des entreprises. Depuis 1994, ces engagements constituent l'outil principal du cofinancement du Fonds Social Européen. Les crédits budgétaires atteignent 41,92 millions d'euros (275 millions de francs). Par ailleurs, le volet des contrats de plan État-régions consacré à la formation professionnelle est financé par une dotation de 53,31 millions d'euros (351 millions de francs). De plus, les subventions d'investissement montent en puissance (+ 189,9 %).

La rémunération des stagiaires de l'AFPA implique l'inscription d'une dotation stable de 152,4 millions d'euros (un milliard de francs). Par ailleurs, le dispositif « Allocation formation reclassement » (AFR) n'est pas reconduit par les partenaires sociaux. Les chômeurs en formation sont rémunérés par l'Allocation de retour à l'emploi. Néanmoins, une dotation de l'État permet d'indemniser les stagiaires en fin de droits.

Les dotations destinées à l'AFPA atteignent 756,3 millions d'euros (4,96 milliards de francs), soit une progression de 1,8 %, qui s'inscrit dans la hausse continue de ces crédits depuis 2000.

Cette dotation permettra de financer les orientations définies par le contrat de progrès 2000-2003, le développement du système d'information et l'amélioration des prestations apportées aux demandeurs d'emploi. Le redressement de l'AFPA est en bonne voie, il est donc logique que les crédits progressent, compte tenu des efforts accomplis. L'association doit cependant veiller à s'impliquer davantage dans les politiques menées à l'échelon régional. Les dotations de décentralisation se montent à 1,3 milliard d'euros (8,57 milliards de francs) en 2002, progression égale au taux d'actualisation prévu de la dotation globale de décentralisation (+ 4,1 %).

Le financement paritaire des contrats de qualification est en difficulté. En effet, l'État a prélevé, entre 1996 et 1999, 361 millions d'euros (2,37 milliards de francs) sur l'association pour la gestion des fonds de l'alternance (AGEFAL), organisme de péréquation permettant d'assurer le financement des formations professionnelles en alternance. En contrepartie de ces prélèvements, l'Etat devait assurer la couverture des engagements de formations de l'association, en cas de problème ultérieur de trésorerie. Par une lettre du 16 octobre 2000, Martine Aubry et Nicole Péry s'y étaient engagées : « Aussi, le cas échéant, toutes les dispositions seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des engagements pris par l'AGEFAL. » Aujourd'hui, l'AGEFAL ne peut couvrir 15.000 contrats de qualification, pour les jeunes, les commissaires aux comptes estimant que la trésorerie n'est pas suffisante. Dans le contexte actuel de remontée du chômage, il serait dommage de se priver de ces contrats. Il convient donc de demander à l'État d'apporter clairement sa garantie à l'AGEFAL.

De nombreux jeunes titulaires d'un baccalauréat professionnel se voient refuser l'accès au contrat de qualification au prétexte que leur diplôme leur permet d'accéder directement à l'emploi. Cette logique repose sur une interprétation abusive de la circulaire dite « Barrot » du 29 mars 1996. Celle-ci, s'adressant aux directeurs départementaux du Travail, dispose que « lorsque vous êtes saisis d'une demande d'enregistrement d'un contrat de qualification, conclu avec un jeune titulaire d'un [bac professionnel], il vous appartient d'examiner si la situation de l'intéressé peut justifier l'enregistrement du contrat. » Elle ajoute : « s'il apparaît (...) que le jeune est bien (...) dans une situation où sa qualification ne lui a pas permis de trouver un emploi, vous pourrez [le] considérer comme éligible au contrat de qualification. » Le texte de cette circulaire est donc clair : tout jeune diplômé d'un baccalauréat professionnel est éligible au contrat, dès lors qu'il est confronté à des difficultés d'accès à l'emploi. La circulaire en vigueur n'est pas un obstacle à l'accès de ces jeunes au contrat de qualification, mais la rigidité du dispositif provient de l'interprétation qui en est faite. D'ailleurs, cette circulaire n'est que la transcription des souhaits des partenaires sociaux.

La négociation menée par les partenaires sociaux sur la réforme de la formation professionnelle a été reportée sine die à l'issue de la rencontre du 23 octobre. La négociation a permis de faire émerger l'idée de trois voies complémentaires de formation des salariés. C'est ainsi qu'à côté du plan de formation, à l'instigation des employeurs et du projet professionnel individuel, qui peut s'inscrire dans le cadre du congé individuel de formation, il était proposé d'instituer un plan de développement concerté à l'initiative conjointe du salarié et de l'employeur. En effet, très souvent leurs intérêts convergent. En outre, la création d'un compte épargne formation était envisagée. Tout salarié aurait eu le droit de créer un tel compte, dont l'objet était de lui permettre d'accumuler du temps rémunéré pour suivre des actions de formation, compte notamment alimenté par le compte épargne temps, le report de congés ou encore par le versement des heures supplémentaires. Syndicats et patronat se sont opposés sur la question de l'abondement. Pour les syndicats, l'employeur doit abonder les versements des salariés. Force ouvrière souhaite que l'abondement précède le versement du salarié. Dans ce cas, les heures versées par l'employeur resteraient non utilisables sans versement du salarié. Pour le patronat, l'employeur ne doit pas abonder le compte mais plutôt participer au financement de la mise en _uvre du plan. Les points de vue se sont rapprochés sur ces questions. Mais, pour l'instant, la négociation n'a pas abouti.

M. Jean-Louis Dumont, président, a souligné que beaucoup de jeunes sans qualification faisaient appel à l'AFPA. Pourtant, alors que l'implantation de cette association est régionale, les jeunes majeurs ne sont pas hébergés. Or l'alternance des périodes de travail et de formation ne leur permet pas de se loger en HLM. Il s'est ensuite interrogé sur la rémunération des personnes en formation qui ont épuisé leurs droits à indemnisation par le régime d'assurance chômage.

Votre Rapporteur spécial a souligné qu'une allocation de fin de formation est mise en place au bénéfice des demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à indemnisation, sans avoir achevé leur formation. Elle leur garantira un revenu de remplacement afin de poursuivre leur formation. Une dotation de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) est prévue à cet effet. En outre, l'accompagnement des stagiaires pourrait être amélioré. Les indemnités de stage sont d'ailleurs souvent insuffisantes. Dans ce contexte, le rôle des missions locales est primordial. Il convient, enfin, d'assortir le vote de la Commission d'une demande au Gouvernement de se porter garant des engagements financiers de l'AGEFAL.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la formation professionnelle et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

N° 3320-20 .- Rapport de M.Barrot rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - formation professionnelle.

() Rapport d'information n°1781, annexe n°4, « Pour un meilleur usage des fonds de la formation professionnelle. »

() Rapport d'information de l'Assemblée nationale n°1687, rédigé par M. Jean-Pierre Brard.