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mis en distribution

le 2 novembre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général

Député

--

ANNEXE N° 25


ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT


LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. JEAN-LOUIS DUMONT

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

PRÉSENTATION GÉNÉRALE 7

I.- UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DES AIDES PERSONNELLES 9

A.- LA RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 9

B.- LA REVALORISATION DES BARÈMES 13

C.- LES ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LES AIDES À LA PERSONNE 14

D.- LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ 16

II.- LA PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE EN FAVEUR DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX 19

A.- DES STATISTIQUES DÉCEVANTES DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX 19

B.- LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX 22

C.- LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES 26

III.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ 29

A.- LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE 29

B.- L'AVÈNEMENT DE LA GRANDE ANAH 31

C.- LES OPÉRATIONS DE RÉSORPTION DE L'HABITAT INSALUBRE 35

IV.- LE PRÊT À TAUX ZÉRO (PTZ) TOUJOURS SOUS TENSION BUDGÉTAIRE 37

A.- LES CARACTÉRISTIQUES DU PRÊT À TAUX ZÉRO 37

B.- LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO 39

C.- L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ TOUJOURS EN DEVENIR 41

D.- LA QUESTION DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE 43

EXAMEN EN COMMISSION 47

INTRODUCTION

La politique du Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2002 apparaît, cette année encore, placée sous le signe de la continuité. Les crédits sont quasiment stables, leur légère baisse étant consécutive à des économies de constatation sur les aides à la personne qui intègrent l'unification vers le haut des barèmes, achevée au 1er janvier 2002.

Des mesures très positives ont été prises, depuis l'automne dernier, en faveur du logement social. Le 7 mars 2001, le Gouvernement a annoncé de nouvelles décisions, mises en _uvre rapidement, pour traduire dans les faits la relance toujours attendue du secteur locatif social, que la loi « Solidarité et renouvellement urbains » rend indispensable.

Le Gouvernement a donné une impulsion nouvelle aux démolitions et à l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers d'habitat social. Il annonce un plan d'éradication de l'habitat indigne et met en _uvre, à titre expérimental, des financements améliorés pour l'accession très sociale. Cette année encore, il prévoit une augmentation des crédits des associations départementales pour l'information sur le logement avec la création de nouvelles agences.

Tout cela est bel et bon et répond, sur plusieurs points, aux propositions du rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances sur le logement social ().

Toutefois, on ne ressent pas une amélioration quelconque d'une administration dont les méthodes avaient été jugées sclérosées par la MEC. Les délais, chaque année un peu plus dégradés, de réponse au questionnaire budgétaire, en sont un témoignage superficiel mais révélateur. L'administration du logement n'est pas seulement lourde et lente, elle est sous contrainte puisque les décisions majeures ne sont pas de son fait : elles sont initiées par la direction du budget d'une part, et la direction du trésor d'autre part.

On ne peut donc s'étonner du poids de la contrainte budgétaire. Le prêt à taux zéro est limité à un volume annuel de 110.000, alors que le taux de subvention a diminué de près de vingt points depuis 1996. Cette situation est préjudiciable à l'accession sociale à la propriété, comme à l'accession très sociale. Il convient donc de saluer l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, Secrétaire d'Etat au logement, qui permettra à 1.000 familles, en 2002, de recevoir une prime à l'accession très sociale leur permettant de devenir propriétaire par l'intermédiaire d'un organisme HLM. La mise en route de la « grande ANAH » est marquée du sceau des restrictions budgétaires, par un étrange paradoxe. Le prélèvement de ressources destinées au logement, pour alimenter le budget général, avec une nouvelle ponction de 427 millions d'euros (2.800 millions de francs) sur les collecteurs du 1% logement prend un tour nouveau.

Les financements extrabudgétaires de la politique du logement augmentent. Dès cette année, le programme de construction de logements locatifs repose, plus qu'auparavant, sur le développement des prêts locatifs sociaux qui ne sont pas subventionnés. A l'avenir, une société foncière sera appelée, hors du budget de l'Etat, à contribuer à l'équilibre des financements pour les logements sociaux et la reconquête urbaine des quartiers.

On peut s'interroger sur le rôle de cet organisme, alimenté par les ressources du 1% logement, alors que les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) pouvaient se transformer en sociétés anonymes de renouvellement urbain (SARU), acteurs de proximité ayant pleinement leur place dans les efforts en faveur du renouvellement urbain.

L'affichage des crédits est depuis longtemps satisfaisant mais leur consommation très insuffisante : les moyens d'engagements sont de façon chronique bien supérieurs aux crédits réels, la consommation s'avère nettement inférieure aux dotations ouvertes par les lois de finances. Ainsi, en 2000, la consommation a été inférieure de 232 millions d'euros (1521 millions de francs) aux crédits ouverts, soit de 11,42% des crédits disponibles.

Certaines dotations sont très insuffisamment consommées. La politique de lutte contre le saturnisme fait l'objet d'impulsions gouvernementales depuis 1998 : 2,3% des dotations ont été utilisées en 2000, 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) ont été annulés le 21 mai 2001 et, au 30 septembre 2001, 3,4% des crédits disponibles après annulation avaient été consommés. Les dotations des fonds de solidarité pour le logement, qui connaissent une dérive bureaucratique, sont également trop peu consommées.

Les conclusions du rapport de la MEC demeurent donc, hélas, pleinement d'actualité : le redressement de la politique du logement suppose une réforme administrative d'ampleur, un assouplissement des restrictions budgétaires et un rédéploiement des crédits à partir des réserves de la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS) et par la remise en cause des avantages de l'épargne logement.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

 

(en millions d'euros)

Urbanisme et logement

LFI 2001

PLF 2002

Evolution
en %

Dépenses ordinaires (Titres III et IV)

5.501,04

5.408,69

- 1,68

Crédits de paiement (Titres V et VI)

1.931,65

1.894,95

- 1,90

Total moyens de paiement

7.432,69

7.303,64

- 1,74

Autorisations de programme

2.064,71

2.118,67

+ 2,61

Total moyens d'engagement

7.565,74

7.527,36

- 0,51

Les crédits traduisant l'effort de l'Etat en faveur du logement ne connaissent pas, dans le présent projet de loi de finances, de nouvelles transformations de structures, ce qui tranche avec les mouvements constatés jusqu'au projet de loi de finances pour 2000.

Les dotations inscrites à la section « Urbanisme et logement » représentent, dans le présent projet 7.304 millions d'euros (47.915 millions de francs) au lieu de 7.433 millions d'euros (48.757 millions de francs) dans le budget voté en 2001 (-1,74%).

Exprimés en moyens d'engagement (total des dépenses ordinaires et des autorisations de programme), afin de retracer plus exactement les moyens consacrés aux actions nouvelles du ministère en 2002 en faveur du seul logement, les dotations atteindraient 7.390 millions d'euros (48.475 millions de francs) au lieu de 7.438 millions d'euros (48.790 millions de francs,
- 0,64%).

Les crédits sont donc, comme en 2001, d'une grande stabilité, la baisse d'environ un demi-point s'expliquant, pour l'essentiel, par la diminution des crédits des aides à la personne (- 1,86%). Ces dotations représentent encore près de 72% des dépenses ordinaires/crédits de paiement.

La politique de l'Etat en faveur du logement s'exprimera, en 2002, plus qu'auparavant, par la mobilisation de ressources hors du budget de l'Etat. On citera, à titre d'exemple, la contribution du 1% à la politique de la ville ou aux démolitions et le développement des prêts locatifs sociaux qui ne sont pas subventionnés.

On observe également que les montants en autorisations de programme sont supérieurs, depuis plusieurs années, aux crédits de paiement. On peut analyser ce phénomène de différentes façons : soit il y a un surdimensionnement des autorisations de programme, soit l'on constate une insuffisance de consommation des crédits. Ces deux interprétations ne sont pas contradictoires.

 

ÉVOLUTION DES MOYENS D'ENGAGEMENT CONSACRÉS AU LOGEMENT

(Dépenses Ordinaires / Autorisations de Programme)

(en millions d'euros)

 

LFI 2001

PLF 2002

PLF2002/LFI 2001 (en %)

 

I.- Aides à la personne (DO)

     

    - Financement APL (chap. 46-40, art. 10)

2.287

2.287

0

    - Financement ALS (chap. 46-40, art. 30)

3.049

2.950

- 3,25

Sous-total 1

5.336

5.237

- 1,86

    - FSL (chap. 46-50, art. 10)

82

82

0

    - Aide au logement temporaire (chap. 46-50, art. 20)

27

33

+ 20,53

    - Accédants en difficulté (chap. 46-50, art. 30)

n.s.

0

n.s.

    - Lutte contre le saturnisme (chap. 37-40)

9

9

+ 0,03

Sous-total 2

119

124

+ 4,49

Total

5.455

5.361

- 1,72

II.- Aides à la pierre (AP)

     

    - Logement locatif social (chap. 65-48, art. 10)

449

 

+ 1,81

    - Amélioration de la qualité du service (chap. 65-48, art. 02)

0

47

n.s.

    - Acquisitions foncières Ile-de-France (chap. 65-48, art. 20)

64

64

0

    - Opérations les plus sociales (chap. 65-48, art. 60)

47

103

+ 117,74

    - Accession à la propriété - prêt à taux zéro (chap. 65-48, art. 40)

899

869

- 3,39

    - Aide à l'amélioration de l'habitat (chap. 65-48, art. 50)

0

21

n.s.

    - Réhabilitation

     

      - ANAH (chap. 65-48, art. 90)

457

412

- 10

      - RHI (chap. 65-48, art. 70)

10

10

+ 0,01

    - FGAS (chap. 65-50)

56

47

- 16,21

Total

1.983

2.030

+ 2,33

Total général

7.438

7.390

- 0,64

*

* *

I.- UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DES AIDES PERSONNELLES

De 1986 à 1993, la réalisation du « bouclage » des aides personnelles au logement, c'est-à-dire de leur extension à de nouvelles catégories de bénéficiaires et à de nouveaux parcs de logements, a eu pour conséquence l'apparition de tensions importantes sur la consommation des crédits. A partir de 1993, la faible croissance de l'économie a nécessité, compte tenu de l'augmentation du nombre des allocataires, des ouvertures en gestion d'un montant croissant.

Depuis 1998, la reprise économique s'est traduite par des annulations de crédits sur le chapitre 46-40 « Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ». Dans ce contexte, le Gouvernement a décidé en 2000, au-delà de la revalorisation annuelle des barèmes, une réforme des aides personnelles tendant à aligner ces barèmes vers le haut, afin d'éviter une désincitation au retour à l'emploi.

En 2002, l'achèvement de la mise en _uvre de cette réforme et l'extension en année pleine de la revalorisation des barèmes au 1er juillet 2001 peuvent être financés avec des dotations en diminution de 99,1 millions d'euros (650 millions de francs, - 1,86%), grâce à une évolution tendancielle favorable.

De 1985 à 1993, le « bouclage » des aides au logement, dont la portée a été évoquée dans le rapport de l'an dernier sur les crédits du logement (), a entraîné de fortes tensions budgétaires à partir de 1992 et jusqu'en 1997.

Le « bouclage » des aides personnelles a eu comme première et fondamentale conséquence de faciliter le droit au logement en solvabilisant les ménages grâce à l'attribution d'aides sous seule condition de ressources.

Il a entraîné une augmentation très importante des dépenses de prestations, notamment en 1992, 1993 et 1994, pendant des années où la situation économique était difficile. Les aides personnelles ont alors joué un rôle social fondamental en permettant le maintien ou l'accès au logement de personnes défavorisées.

Depuis le début du bouclage, l'effectif des bénéficiaires s'est accru de 34%, passant de 4,7 à 6,3 millions. Cet accroissement a été particulièrement important dans les années 1992 (+ 8,9%), 1993 (+ 8,2%) et 1994 (+ 4,7%), années de mise en _uvre effective de l'extension de l'allocation de logement sociale (ALS) à l'ensemble du territoire.

Une fois le « bouclage » terminé, l'effectif de l'ensemble des bénéficiaires n'a augmenté que de 2,2% de 1997 à 1998. L'évolution n'est plus liée qu'à celle du nombre de ménages (croissance de la population, comportements de décohabitation), de leur revenu et aux modifications de la réglementation (par exemple, une augmentation des loyers plafonds supérieure à celle des loyers réels conduit à élargir le champ des bénéficiaires).

AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT (APL ET ALS)
PRESTATIONS ET DOTATIONS BUDGÉTAIRES

(en millions d'euros)

Exercice

Fonds/article
chapitre 46-40

Dotation LFI

Mouvements en gestion

Exécution

 

FNH/article 10

2.040

0

2.040

1994

FNAL/article 30

1.817

335

2.153

 

TOTAL

3.857

335

4.192

 

FNH/article 10

2.096

107

2.202

1995

FNAL/article 30

1.887

475

2.362

 

TOTAL

3.983

582

4.565

 

FNH/article 10

1.995

183

2.178

1996

FNAL/article 30

2.183

534

2.716

 

TOTAL

4.178

717

4.894

 

FNH/article 10

2.038

226

2.264

1997

FNAL/article 30

2.494

183

2.677

 

TOTAL

4.532

409

4.941

1998

FNH/article 10

2.223

0

2.223

CAS n° 902-30

76

0

76

FNAL/article 30

2.756

- 129

2.627

TOTAL

5.054

- 129

4.925

 

FNH/article 10

2.524

- 152 (a)

2.371

1999

FNAL/article 30

2.756

+ 61 (b)

2.733 (c)

 

TOTAL

5.279

- 91

5.104

 

FNH/article 10

2.409

- 61

2.348

2000

FNAL/article 30

2.858

+ 87

2.914

 

TOTAL

5.236

26 (d)

5.262

 

FNH/article 10

2.287

   

2001

FNAL/article 30

3.049

   
 

TOTAL

5.336

   
 

FNH/article 10

2.287

   

PLF 2002

FNAL/article 30

2.950

   
 

TOTAL

5.237

   

(a) Mouvement interne (article 10 vers article 30).

(b) Mouvement interne (article 10 vers article 30, + 152 millions d'euros ) et annulation - 91 millions d'euros.

(c) Report de 84 millions d'euros sur 2000.

(d) Dont 84 millions d'euros de reports, 3 millions d'euros ouverts en LFR du 13 juillet 2000 et 61 millions d'euros d'annulations.

En 1999, pour la première fois, les effectifs ont diminué (- 0,5%), grâce à l'amélioration de la conjoncture économique.

Au plan budgétaire, à partir de 1998, la consommation des crédits s'est révélée inférieure aux dotations en loi de finances initiale, sauf en 2000 où elle est sensiblement équivalente.

Le Gouvernement a donc décidé, à la suite des conclusions du groupe de travail interministériel mis en place à l'issue de la conférence de la famille de 1999, de retenir un projet de réforme que le Premier ministre a présenté lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000. Cette réforme, qui consiste en la création d'un barème unique des aides au logement dans le secteur locatif, harmonise et simplifie le dispositif des aides personnelles et permet un traitement équitable et cohérent de l'aide des ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux ; un ménage ayant des revenus du travail de même niveau que le RMI aura la même aide que le Rmiste alors que l'aide de ce ménage est aujourd'hui nettement inférieure. La réforme est mise en place en deux étapes :

- dès le 1er janvier 2001 : un barème intermédiaire permettant le même niveau d'aide jusqu'à un revenu équivalent à environ 75% du RMI ;

- au 1er janvier 2002 : le barème définitif avec aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au RMI.

Le Gouvernement a souhaité réduire le phénomène de « désincitation » au travail qui risquait de se produire au voisinage du RMI, lorsque la reprise d'activité entraînait une forte baisse de l'aide au logement.

Selon le Gouvernement, cette réforme se traduit par les caractéristiques générales suivantes :

« En 2001, 2,65 millions de ménages (55% des 4,8 millions de locataires ayant une aide personnelle) voient leur aide augmenter. Leur gain moyen est de 198 euros (1.300 francs par an). Aucun ménage ne voit son aide diminuer.

- 550.000 sont des couples avec enfants ;

- 300.000 des familles monoparentales ;

- 1.800.000 des ménages sans enfant (personnes seules ou couples) ;

1.850.000 sont dans le parc privé, avec l'allocation de logement (AL), 800.000 bénéficiaires de l'APL sont logés dans le parc social.

La moitié des gagnants (1,3 million) voient leur aide augmenter de plus de 15 euros (100 francs) par mois :

- 250.000 sont des couples avec enfants ;

- 150.000 des familles monoparentales ;

- 900.000 des ménages sans enfant (personnes seules ou couples).

En 2002, sur les 4,8 millions de ménages concernés par la réforme, 3,5 millions (73%) sont gagnants. Leur gain moyen est de 274 euros (1.800 francs) par an. Aucun ménage ne voit son aide diminuer.

- 1 million sont des couples avec enfants ;

- 500.000 des familles monoparentales ;

- 2 millions des ménages sans enfant (personnes seules ou couples) ;

- 2 millions sont dans le parc privé, avec l'allocation de logement (AL), 1.500.000, bénéficiaires de l'APL, sont logés dans le parc social.

- 1,2 million gagnent plus de 30 euros (200 francs) par mois :

Le coût total de cette réforme, qui sera atteint en 2002, est de 991 millions d'euros (6.500 millions de francs) dont 503 millions d'euros (3.300 millions de francs) en 2001 et 488 millions d'euros (3.200 millions de francs) en 2002. Le coût pour le budget du logement est de 549 millions d'euros (3.600 millions de francs) dont 305 millions d'euros (2.000 millions de francs) en 2001 et 244 millions d'euros (1.600 millions de francs) en 2002.

La dotation budgétaire demandée pour 2002 sur le chapitre 46-40 se décompose ainsi :

(en millions d'euros)

 

Total

FNH
(article 10)

FNAL
(article 30)

Rappel loi de finances initiale 2001

5.335,7

2.286,7

3.049,0

Projet de loi de finances 2002

5.236,6

2.286,7

2.949,9

Écart 2002/2001

- 99,1

0

- 99,1

Dont :

     

- Extension en année pleine de l'actualisation au 1.07.2001

66,7

16,8

49,9

- Financement de la réforme en locatif

243,9

94,5

149,4

- Ajustement du tendanciel

- 409,7

- 111,3

- 298,4

Source : Secrétariat d'Etat au logement

La dotation proposée au projet de loi de finances pour 2002 est inférieure d'environ 100 millions d'euros (- 650 millions de francs) à celle de la loi de finances initiale pour 2001 grâce aux marges de man_uvre dégagées sur l'évolution tendancielle des prestations, sous l'effet d'une situation économique favorable, de l'augmentation mécanique des cotisations des employeurs, de la croissance des revenus et donc de la décroissance en francs constants du montant des allocations et enfin de la baisse du chômage. Celle-ci se traduit à la fois par une diminution du nombre d'allocataires et par des économies, les chômeurs bénéficiant automatiquement d'un abattement de 30% sur l'assiette de ressources qui majore les prestations qui leur sont servies. Cette dotation permet de financer l'extension sur 2002 de l'actualisation des barèmes des aides personnelles au 1er juillet 2001 et la mise en _uvre au 1er janvier 2002 de la deuxième phase de la réforme des barèmes en locatif.

Au 1er juillet 2001, l'actualisation des barèmes des aides personnelles au logement et plusieurs mesures d'accompagnement ont été décidées pour un coût en prestations de 242 millions d'euros (1.590 millions de francs) en année pleine.

Les paramètres de calcul des aides personnelles ont été revalorisés dans les conditions suivantes :

- les paramètres homogènes à des ressources ont été réévalués en fonction de l'évolution de la valeur moyenne de l'indice des prix à la consommation hors tabac entre 1999 et 2000, soit de 1,6% ;

- les loyers-plafonds de l'ensemble des ménages et les mensualités plafonds des nouveaux accédants ont été réévalués de 1,2% (taux d'augmentation constatée sur un an sur l'ensemble du parc) en AL et en APL, ce qui correspond, il convient de le souligner, à la moitié du paramètre habituellement retenu, soit l'évolution de l'indice du coût de la construction ;

- le montant de base du forfait de charges a été actualisé à 1,6% et la majoration pour personne supplémentaire à 5% afin de mieux adapter le forfait à la réalité des charges effectivement supportées.

Depuis 1993, les nouveaux barèmes ont été publiés aux dates suivantes :

Depuis 1999, le Gouvernement a accéléré les procédures d'actualisation des barèmes afin de respecter le calendrier prévu par la loi.

Pour l'actualisation au 1er juillet 1999, le Conseil national de l'habitat s'est ainsi réuni le 1er juin et le Conseil d'administration de la CNAF le 8 juin. Les organismes payeurs ont donc pu mettre en _uvre cette actualisation dès le 1er juillet. Pour la première fois depuis de nombreuses années, l'actualisation n'a pas été appliquée à titre rétroactif, d'où une meilleure compréhension de la part des allocataires et une moindre charge de gestion pour les organismes payeurs.

Pour l'actualisation au 1er juillet 2000, le Conseil d'administration de la CNAF s'est réuni le 20 juin et le Conseil national de l'habitat le 21 juin. Cette date, légèrement plus tardive qu'en 1999, résulte de la volonté du Gouvernement de présenter en même temps les orientations de la réforme des aides personnelles annoncée à la conférence de la famille du 15 juin. Les textes sont de ce fait parus avec un léger retard par rapport à la date du 1er juillet, mais très en amont par rapport aux pratiques d'avant 1999.

Pour l'actualisation au 1er juillet 2001, la légère dégradation du calendrier constatée reste sans commune mesure avec les pratiques antérieures, les organismes payeurs ayant pu anticiper l'actualisation en juillet, selon le secrétariat d'Etat au logement.

Les dotations budgétaires contribuent au financement du fonds national de l'habitation (FNH) et du fonds national d'aide au logement (FNAL).

Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution du montant des aides et du nombre de bénéficiaires.

PRESTATIONS ET FINANCEMENT

(en millions d'euros)

Fonds National de l'Habitation (FNH)

1997

1998

1999

2000

DÉPENSES

(y compris primes de déménagement)

Prestations APL

5.818

5.894

6.018

5.973

Frais de gestion

233

236

241

239

Total

6.051

6.130

6.259

6.212

FINANCEMENT

FNPF

3.042

3.082

3.147

3.123

BAPSA

83

84

86

85

FNAL

672

680

695

690

Etat

2.264

2.299

2.371

2.348

Total

6.061

6.146

6.299

6.246

Source : Eléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général et agricole de sécurité sociale - arrondis au million le plus proche, et compte financier du FNH.

 

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE PERSONNALISÉE AU LOGEMENT

 

Bénéficiaires (en milliers)
(au 31 décembre)

1996

1997

1998

1999

2000

 

APL1

1.432

Barème unifié

Barème unifié

Barème unifié

Barème unifié

Location

APL2

772

 

Total

2.204

2.223

2.292

2.310

2.318

Accession

651

621

575

521

479

Total

2.855

2.844

2.868

2.831

2.797

Source : Statistiques annuelles de la CNAF et de la CCMAS (1998 et 1999 : chiffres non définitifs).

 

On observe que, depuis 1996, les dépenses continuent effectivement d'augmenter pour des effectifs de bénéficiaires stabilisés à environ 2,8 millions de personnes : les revalorisations des barèmes interviennent donc dans une conjoncture économique favorable à la maîtrise de ce poste de dépenses.

Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort et de solvabilisation par l'APL1 locative (APL unifiée à partir de 1997).

 

TAUX D'EFFORT ET DE SOLVABILISATION PAR L'APL

(en euros)

 
 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

 
 

Isolé 1 SMIC

Loyer

195,29

198,79

203,52

203,67

205,81

210,68

 

Charges estimées

68,3

69,06

69,52

69,82

70,58

71,8

 

Montant d'APL

65,86

67,08

62,35

55,95

56,1

59,91

 

Taux d'effort

25,8 %

25,1 %

25,7 %

26,3 %

25,8 %

25 %

 
 

Ménage monoactif, 2 enfants, revenu égal à 2 SMIC

Loyer

302

307,84

314,65

314,96

318,16

325,78

 

Charges estimées

95,59

96,65

97,26

97,72

98,79

100,62

 

Montant d'APL

57,93

57,47

48,78

39,33

39,03

49,55

 

Taux d'effort

22,1 %

21,7 %

22,1 %

22,5 %

22,1 %

21,1 %

 
 

Ménage monoactif, 3 enfants, revenu égal à 2,5 SMIC

Loyer

335,39

341,33

349,57

349,87

353,53

362,07

 

Charges estimées

109,46

110,68

111,75

112,35

113,42

115,4

 

Montant d'APL

48,02

44,82

36,44

26,53

25,31

38,26

 

Taux d'effort

20,7 %

20,4 %

20,7 %

21 %

20,7 %

19,7 %

 
 

NB :  Le tableau retrace l'évolution du taux d'effort et de la solvabilisation par l'APL1 locative, pour différents ménages habitant dans une agglomération de province de plus de 100.000 habitants : un isolé disposant d'un revenu d'1 SMIC, un ménage avec 2 enfants ayant un revenu de 2 SMIC, un ménage avec 3 enfants et 2,5 SMIC de revenu. Tous les calculs sont faits au 1er juillet de l'année considérée, les loyers progressent comme l'indice du coût de la construction et les charges avec l'indice des prix à la consommation. Les ménages considérés disposent d'un seul revenu.

Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort pour les bénéficiaires de l'APL accession.

TAUX D'EFFORT ET DE SOLVABILISATION PAR L'APL ACCESSION

(en euros)

 
   

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Ménage monoactif, 2 enfants, revenu égal à 2 SMIC

           

Mensualité

645,01

662,7

662,7

662,7

662,7

662,7

Montant d'APL

171,51

173,64

153,97

141,02

137,81

130,04

Taux d'effort

30,9 %

30,6 %

31 %

31,4%

30,7%

29,9 %

Ménage monoactif, 3 enfants, revenu égal à 2,5 SMIC

           

Mensualité

700,35

719,71

719,71

719,71

719,71

719,71

Montant de l'APL

164,04

163,27

142,08

129,43

123,94

110,83

Taux d'effort

28 %

27,9 %

28,1 %

28,4%

27,9%

27,3 %

NB : Indices annuels (moyennes INSEE) France entière, utilisés pour les calculs en euros constants.

 

Les tableaux ci-après retracent l'équilibre de financement du FNAL et du Fonds national des prestations familiales (FNPF).

DÉPENSES ET RECETTES DU FONDS NATIONAL D'AIDE AU LOGEMENT

 

(en millions d'euros)

 

Fonds National d'Aide au Logement (FNAL)

1996

1997

1998

1999

2000

 

Prestations ALS

3.156

3.170

3.321

3.486

3.544

DEPENSES

Frais de gestion ALS

63

63

66

70

71

 

Versement au FNH

659

672 (1)

680 (1)

695 (1)

690 (1)

 

    Total

3.879

3.905

4.067

4.250

4.304

 

Employeurs

1.297

1.305

1.381

1.507

1.441

FINANCEMENT

État

2.716

2.677

2.627

2.733

2.914

 

    Total

4.013

3.982

4.008

4.239

4.355

(1) Chiffres provisoires.

 

Source : Eléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général et agricole, arrondis au million le plus proche et comptes financiers du FNAL. Les annulations de créances et les primes de déménagement sont réparties au prorata des prestations versées.

 

DÉPENSES DU FONDS NATIONAL DES PRESTATIONS FAMILIALES

 
 

(en millions d'euros)

Fonds National des prestations familiales

(FNPF) : ALF

1996

1997

1998

1999

2000

 
 

DEPENSES
(y compris primes de déménagements)


Prestations ALF


2.390


2.444


2.564


2.697


2.816

 
 

Source : Caisse nationale des allocations familiales.

Le FNPF est financé par les employeurs et 1,1 point de contribution sociale généralisée.

Le chapitre 46-50 « Participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées » sert au financement de trois catégories de mesures, comme l'indique son intitulé.

Pour 2001, le Gouvernement avait prévu :

- 82,02 millions d'euros (538 millions de francs) pour les fonds de solidarité pour le logement ;

- 27,44 millions d'euros (180 millions de francs) pour l'aide aux associations logeant des personnes défavorisées ;

- 0,30 million d'euros (2 millions de francs) pour le fonds d'aide aux accédants en difficulté ;

soit au total 109,76 millions d'euros (720 millions de francs).

Ces crédits augmentent globalement dans le projet de loi de finances pour 2002, après une augmentation de 50% en loi de finances initiale pour 1999 et de 5,11% en loi de finances initiale pour 2000, les dotations pour 2001 étant stables par rapport à celles de l'année précédente.

Ils sont insuffisamment consommés.

Il est à noter que les crédits ouverts en 1998, de 106,79 millions d'euros (700,5 millions de francs) n'avaient pas été intégralement consommés, puisque 27,90 millions d'euros (183 millions de francs) avaient été reportés sur 1999 par l'arrêté du 1er juin 1999.

Sur la masse de 132,32 millions d'euros (868 millions de francs) disponibles en 1999 pour l'ensemble du chapitre, 23,47 millions d'euros (154 millions de francs) ont été gelés puis annulés, sur la seule dotation des fonds de solidarité pour le logement, par l'arrêté du 19 novembre 1999. La situation des ordonnancements au 31 décembre 1999 a permis de constater un reliquat de 8,83 millions d'euros (57,913 millions de francs) disponibles sur l'article des FSL, et 0,98 million d'euros (6,42 millions de francs) pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté.

L'état de consommation des crédits en 2000 montre que les 25,91 millions d'euros (170 millions de francs) de dotation aux associations logeant des personnes défavorisées ont été consommés, et 80,46 millions d'euros (527,795 millions de francs) l'ont été sur la dotation aux FSL.

Au 31 décembre 2000, 11,90 millions d'euros (78,113 millions de francs) restaient disponibles sur la dotation des FSL.

L'état de consommation des crédits sur 2001 présente les mêmes caractéristiques : compte tenu des reports, 122,17 millions d'euros (801,417 millions de francs) de crédits ont été ouverts en 2001 pour l'ensemble du chapitre : au 30 septembre, 25,03 millions d'euros (164,206 millions de francs) avaient été consommés sur la dotation aux associations logeant des personnes défavorisées (91% des crédits ouverts) et 22,48 millions d'euros (147,524 millions de francs) sur la dotation des FSL (24% des crédits ouverts).

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit une dotation de :

- 82,02 millions d'euros (538 millions de francs), inchangée pour les fonds de solidarité pour le logement ;

- 33,08 millions d'euros (217 millions de francs, +20,53%) pour les associations logeant des personnes défavorisées, ces nouveaux moyens étant destinés à la mise en _uvre de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

La ligne budgétaire (article 30) alimentant les fonds d'aide aux accédants en difficulté, peu consommée, n'est pas reconduite en 2002 compte tenu du financement du dispositif par les retours de prêts antérieurement accordés.

A ces dotations s'ajoutent celles de la lutte contre le saturnisme du chapitre 37-40, à hauteur de 11,43 millions d'euros (75 millions de francs) en 2000 et de 9,15 millions d'euros (60 millions de francs) en 2001 et également en 2002.

Les crédits de lutte contre le saturnisme sont également très peu consommés. Les montants inscrits en loi de finances initiale pour 2000 ont été abondés de 4,40 millions d'euros (28,895 millions de francs) par reports de crédits de l'exercice 1999, et représentaient au total 15,84 millions d'euros (103,895 millions de francs). 0,35 million d'euros (2,343 millions de francs) avaient été consommés le 31 décembre 2000 (2,3% des crédits disponibles).

Sur les crédits disponibles en 2001, soit 24,63 millions d'euros (161,6 millions de francs), l'arrêté du 21 mai 2001 a annulé 7,62 millions d'euros (50 millions de francs). Le taux de consommation au 30 septembre 2001 s'élevait à 3,4%, soit 0,58 million d'euros (3,77 millions de francs) du disponible après annulation (17 millions d'euros, soit 111,551 millions de francs).

II.- LA PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE EN FAVEUR DE LA CONSTRUCTION
DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX

La construction de logements locatifs sociaux est en baisse depuis 1993 et, malgré les efforts du gouvernement depuis 1997, ce déclin n'a toujours pas été contrecarré. Dans le contexte de la mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS), alors que les organismes bailleurs avaient fait l'objet de mesures financières très favorables, votre Rapporteur spécial a procédé, dans le cadre du rapport de la mission d'évaluation et de contrôle sur le logement social (), à une analyse des causes de ce phénomène, et formulé des propositions. Il ne peut que se réjouir que le Gouvernement ait, dans la ligne du plan de mars 2001, mis l'accent, dans le projet de loi de finances pour 2002, sur les reconstructions/démolitions et la qualité de service dans les quartiers d'habitat social.

Les éléments statistiques des années les plus récentes sont issus, soit des réponses (tardives) au questionnaire budgétaire, soit des données disponibles à l'Union des HLM. Le tableau ci-après recense les financements locatifs aidés, au 31 décembre 2000 ; il a pour source l'Union des HLM.

 

FINANCEMENTS LOCATIFS AIDÉS AU 31/12/2000

 

Nombre d'agréments DDE

1998

1999

2000

2000/99

Programme budgétaire

1999

2000

PLA PLUS

42.500

38.400

31.900

- 17%

58.000

55.000

PLA d'intégration

3.600

3.800

5.100

+ 34%

10.000

5.000

PLA CFF PPLS

5.000

4.900

4.000

- 18%

7.000

8.000

PLA démolition

400

600

1.600

+ 180%

5.000

2.000

TOTAL

51.400

47.600

42.600

- 11%

80.000

70.000

Palulos

156.000

125.000

122.000

- 2%

120.000

120.000

Source : « Actualités HLM » n°700 du 15 mars 2001.

 

 

ÉVOLUTION DU PROGRAMME PLA/PLUS

 

Année

PLA et PLUS prévus au budget

PLA/PLUS financés (neuf et acquisition-accession)

PLA/PLUS mis en chantier(neuf)

PLA et PLUS

PLA sociaux

Total

1993

88.000

13.000 PLA-I

101.000

92.868

72.000

1994

80.000

20.000 PLA-TS

100.000

89.324

72.500

1995

60.000

28.000 PLA-TS

88.000

66.440

60.000

1996

60.000

20.000 PLA-TS

80.000

60.051

54.000

1997

50.000

30.000 PLA-TS

80.000

59.911

45.600

1998

50.000

30.000 PLA-LM et PLA-I

80.000

51.415

44.000

1999

50.000

30.000 PLA-LM et PLA-I

80.000

47.695

42.500

2000

65.000

5.000 PLA-I

70.000

42.117

ND

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

 

La répartition du nombre de logements financés entre établissements prêteurs est la suivante :

RÉPARTITION DES PLA ENTRE ÉTABLISSEMENTS PRÊTEURS

Année

Caisse des dépôts et consignations

Crédit foncier de France

Total

PLA normaux

PLA-I et PLA-TS

1993

73.544

6.908 PLA-I

12.416

92.868

1994

68.575

11.078 PLA-TS

9.671

89.324

1995

45.060

15.481 PLA-TS

5.899

66.440

1996

43.453

11.542 PLA-TS

5.056

60.051

1997

43.583

11.818 PLA-TS

4.510

59.911

1998

30.853

15.568 PLA-LM

et PLA-I

4.994

51.415

1999

25.584

13.921 PLA-LM et PLA-I

4.868

44.373

2000

32.986

5.050 PLA-I

4.081

42.117

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

 

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE PLA SOCIAUX

 
 

Années

PLA-TS

PLA-LM et PLA-I

PLA-I

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Objectif annoncé (en nombre de logements)

20.000

28.000

20.000

30.000

30.000

30.000

5.000

Montants de subventions consommés (millions d'euros)

119,2

176,9

112

109,7

124,5

146,2

68

Nombre de logements financés

11.078

15.481

11.419

11.783

15.568

14.780

5.050

Montant moyen de subvention (euros)

10.761

11.428

9.822

9.280

8.663

9.895

13.376

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

 

RÉPARTITION ENTRE NEUF ET ACQUISITION-AMÉLIORATION DE
LA CONSOMMATION DE PLA-I EN 2000

Type de prêt

Nombre de logements programmés

Crédits consommés

Nombre de logements financés

Montant moyen de subvention (logements financés)

en francs

en euros

en francs

en euros

PLA-I neufs

 

177.176.563

27.010.393

1.859

95.307

14.529

PLA-I acq.

Amélioration

 

257.462.168

32.249.854

3.191

80.684

12.300

PLA-I surch. fonc.

 

4.437.728

676.527

   

0

Total PLA d'inté-gration

5.000

443.076.459

67.546.571

5.050

87.738

13.376

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

Pour 2001, les derniers éléments, disponibles auprès de l'Union des HLM, semblent mettre en évidence une reprise des constructions. Au 30 juin 2001, 9.207 agréments avaient été délivrés à comparer à 8.707 au 30 juin 2000.

 

CONSOMMATION SEMESTRIELLE LOGEMENTS LOCATIFS AIDÉS

La consommation des crédits budgétaires est traditionnellement faible au 1er semestre.

Fin juin, le taux de consommation est un peu supérieur à ce qu'il était en 2000 à la même période.

Nombre d'agréments DDE

Fin juin 2001

Objectif 2001

Taux de consommation
(en %)

 

Juin 2001

Juin 2000

PLA-I

848

5.000

17

17

PLUS ordinaire

6.810

36.000

19

17

Construction démolition

444

2.000

22

23

Total

8.102

43.000

19

17

PLS

1.105

7.000

16

17

Total agréments

9.207

50.000

18

17

 

Source : « Actualités HLM » n° 711 du 15 septembre 2001.

Les résultats sont plus satisfaisants en matière de réhabilitation et de consommation de primes PALULOS avec 134.075 logements réhabilités en 1999 et 124.132 logements en 2000.

CONSOMMATION PALULOS

(en millions d'euros)

Année

Montants en AP

Montants en CP

1997

321,6

198,06

1998

166,4

197,28

1999

177,1

203,07

2000

180,8

163,5

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

Le 7 mars 2001, le Gouvernement a annoncé une série de mesures destinées à contrecarrer la diminution des constructions de logements sociaux. Ce plan complète les mesures prises en faveur des bailleurs sociaux à l'été 1999 et à l'été 2000, qui n'avaient pas entraîné de reprise des constructions.

Les décisions annoncées par le Gouvernement s'orientent autour de trois axes : une amélioration de l'équilibre financier des opérations, une diversification de la production et une simplification des procédures.

L'une des principales mesures permettant d'améliorer l'équilibre financier des opérations consiste en une augmentation significative des « valeurs de base », c'est-à-dire des montants qui servent d'assiette à la subvention de l'Etat incluse dans le PLUS. Ces valeurs sont indexées sur le coût de la construction qui est un indice global alors que le prix de revient des opérations, dans un contexte de hausse des prix du terrain, croît beaucoup plus vite. Aussi ces valeurs de base ont été majorées de 10% par un arrêté du 23 avril 2001.

Les taux des subventions PLUS ont, pour les opérations en contrat de relance de production locative, été portés de 5 à 8% dans le neuf et de 10 à 15% sur l'achat d'immeubles existants, par l'article 9 du décret n° 2001-336 du 18 avril 2001. Conclu par les préfets pour trois ans, mais avec des objectifs de réalisation annuels, ces contrats doivent permettre de relever substantiellement le niveau de production de logements PLUS.

Pour améliorer les conditions de financement des opérations PLUS en zones tendues, lorsque la participation de la collectivité locale au financement du dépassement de la charge foncière de référence, mentionnée à l'article R. 331-24 II du code de la construction et de l'habitation, atteint 40% de ce dépassement, le taux de la subvention de l'Etat peut être porté à 60% du dépassement, dépassement plafonné, le cas échéant, à 2 fois VFR (valeur foncière de référence) x SU (surface utile) en construction neuve. Le taux de la subvention de l'Etat peut être porté à 60% du dépassement, dépassement plafonné, le cas échéant, à 0,4 fois VFA x SU en acquisition-amélioration (VFA = valeur foncière de référence en acquisition-amélioration).

Par ailleurs, pour compléter l'équilibre financier des opérations, le 1% logement apporte un concours de 152 millions d'euros (un milliard de francs), distribué sous forme de prêts destinés à compléter le PLUS. Particulièrement attractifs au taux de 1,25%, ils sont remboursables sur 39 ans dont 35 ans de différé d'amortissement, avec une remise d'intérêt totale sur les dix premières années. Outre ces conditions intéressantes, ces prêts ne sont soumis à aucune réservation des logements par les collecteurs du 1% logement. Ils peuvent ainsi venir en complément des prêts accompagnés de réservations locatives, qui représentent 534 millions d'euros (3,5 milliards de francs) par an. Cette mesure est intégrée dans une convention signée avec l'UESL, qui concerne également les nouveaux emplois du 1%.

Afin de favoriser une diversification de la production, les organismes d'HLM peuvent désormais, de plein droit, acquérir des immeubles sans réalisation de travaux ou en différant la réalisation de ces travaux, à l'aide d'une PALULOS obtenue désormais sans période de carence. Les articles 2 et 4 du décret n° 2001-336 du 18 avril 2001 traduisent ce dispositif.

En outre, la possibilité de réaliser des opérations dans le cadre d'un bail emphytéotique a été rendue effective, aussi bien en PLUS qu'en PLA-I par l'article 4 de ce décret.

Par ailleurs, la mise en place du nouveau prêt locatif social (PLS) par le décret n° 2001-207 du 6 mars 2001, permet à tout investisseur, public ou privé, de bénéficier de prêts à taux avantageux et des aides fiscales liées au logement social : TVA à taux réduit et exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Les plafonds de loyer sont fixés à 150% de ceux du PLUS, et les plafonds de ressources à 130% (cf. arrêté du 3 mai 2001).

Plusieurs mesures de simplification des procédures administratives existantes doivent faciliter la mise en _uvre du plan de relance. Il s'agit en particulier d'allégements de procédure concernant les pièces à produire pour l'attribution d'une subvention PLUS, PLA-I ou d'une subvention foncière mentionnées en annexe 7 de la circulaire de programmation des crédits n° 2001-6 du 12 mars 2001, ou du report de la signature de la convention conclue au titre de l'APL (article 5 du décret n° 2001-207 du 6 mars 2001).

Des contrats locaux de relance ont été conclus en 2001 entre l'Etat et les maîtres d'ouvrage sociaux qui s'engagent à accroître leur production de logements sociaux (cf. article 9 du décret n° 2001-336 du 18 avril 2001).

Les maîtres d'ouvrage qui ont signé avec l'Etat de tels contrats peuvent bénéficier de taux de subvention PLUS majorés (taux de 8% pour les opérations de construction neuve et taux de 15% pour les opérations d'acquisition-amélioration).

L'accroissement de la production est apprécié au regard du rythme moyen de construction des années précédentes et compte tenu des efforts éventuellement consentis en 2000.

Ces contrats, auxquels peuvent être associés, le cas échéant, les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements, sont conclus au niveau départemental ou régional pour une durée de trois ans et comportent des objectifs annuels en nombre de logements, correspondant à des dossiers complets permettant l'octroi d'une décision favorable avant la fin de l'exercice.

Les effets attendus de ces différentes mesures doivent, selon le Gouvernement, permettre de produire 50.000 logements locatifs sociaux en 2001 et 55.000 logements en 2002.

Le plan de relance du 7 mars 2001 a été complété depuis par une série d'orientations qui sont traduites, dans le projet de loi de finances pour 2002, au plan budgétaire. Il en est ainsi de la volonté d'accroître les démolitions (6.100 en 2000, 10.000 en 2001, 15.000 en 2002, avec une perspective en régime de croisière de 30.000 par an), afin de réhabiliter les quartiers populaires, comme l'a annoncé le Gouvernement dans le cadre de la réunion du comité interministériel des villes du 1er octobre 2001.

Il est à noter que la mobilisation des prêts locatifs sociaux (PLS), dont la distribution est assurée par adjudication depuis janvier 2001, témoigne d'une augmentation des financements non budgétaires du logement social.

On peut faire la même constatation dans la nouvelle mobilisation des ressources du 1% logement, sur la base de 2 milliards d'euros (13 milliards de francs) sur cinq ans, notamment pour le financement des démolitions et pour la réalisation de logements concourant à la mixité sociale, via une société foncière. Cette mobilisation fait l'objet d'un prélèvement, en 2002, de 427 millions d'euros (2.801 millions de francs), au profit du budget général (amendement du Gouvernement à l'article 12 du projet de loi de finances).

Avec la multiplication de ces mesures, le Gouvernement a enfin pris en compte l'ampleur des blocages structurels qui altéraient toute volonté de relance de la construction sociale. Votre Rapporteur en a d'ailleurs analysé les causes dans son rapport à la Mission d'évaluation et de contrôle ().

Cependant, votre Rapporteur ne peut être que dubitatif à la lecture de la nouvelle convention du 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) relative à la prolongation de la convention du 3 août 1998. Cette convention confirme la mobilisation des ressources du 1% logement en soutien de la politique nationale du logement initiée en 1996, par un financement extra-budgétaire, non soumis à l'appréciation du Parlement.

Surtout la nouvelle convention prévoit la création d'une société foncière « avec pour objectif de financer l'acquisition de logements locatifs destinés en priorité aux salariés des entreprises du secteur assujetti :

- sur une partie des emprises foncières libérées dès 2002 par la politique de renouvellement urbain, en contrepartie des financements affectés par le 1% logement à cette politique [...],

- sous conditions de loyers et de ressources sur des territoires où l'offre de logements locatifs est insuffisante ».

Ce nouvel acteur, dont les contours devront être précisés dans une convention d'application à conclure avant le 31 décembre 2002, s'apparente plus à une nouvelle « SCIC » entièrement privée, dont on connaît pourtant les lourdeurs et les dérives tant en matière de politique de peuplement que de politique patrimoniale ainsi que l'ont illustré les débats suscités par certaines dispositions de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains concernant la SCIC et ses filiales.

La création de cette « foncière » ne peut être interprétée que comme une marque de défiance à l'égard des organismes d'HLM et de leur implication dans le renouvellement urbain. Certes, pour atteindre leurs objectifs de démolition-reconstruction, les pouvoirs publics ont raison de mobiliser des financements spécifiques, en l'occurrence ceux du 1% logement. Mais l'initiative conjointe de l'UESL et de l'Etat soulève deux interrogations :

- la société foncière se contentera-t-elle de porter le foncier dans les zones de renouvellement urbain pour faciliter la réalisation des opérations de restructurations urbaines menées par d'autres acteurs, publics et privés ? Ou deviendra-t-elle un nouveau bailleur social national, au détriment des bailleurs déjà présents ?

- La convention n'institue-t-elle pas un marché de dupes entre les organismes d'HLM et le 1% logement, promu nouveau financeur du renouvellement urbain ? En effet, la société foncière a vocation à intervenir sur les emprises foncières libérées par la politique de renouvellement urbain, emprises qui, pour l'essentiel, appartiennent aujourd'hui aux organismes d'HLM ou aux communes. Le 1% logement devenant le principal financeur du renouvellement urbain par l'octroi de subventions aux opérateurs, nul doute que l'accès des organismes d'HLM à ces financements, indispensables au succès de la politique de l'actuelle majorité, sera subordonnée par les collecteurs du 1% logement à des apports en terrains à la société foncière...

Peut-on raisonnablement vouloir relancer la construction de logements sociaux et créer un nouvel instrument national qui se substituera aux organismes d'HLM, favorisera un parc locatif intermédiaire et non pas social dans des communes qui ne satisfont pas aux objectifs de mixité de la loi « SRU » ? Votre Rapporteur ne le pense pas.

En conclusion, votre Rapporteur estime que ces diverses mesures et la concentration du 1% à l'échelon national préparent un abandon de la collecte et une utilisation nationale des retours.

Une autre voie existe pour financer le renouvellement urbain : les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), organismes d'HLM, qui sont aujourd'hui dans une impasse stratégique. Exerçant à la fois le métier de promoteur et de banquier, les SACI ont opté il y a plusieurs années pour la scission en deux pôles. Le pôle bancaire, plus connu sous la dénomination commerciale « Crédit Immobilier de France », est désormais structuré et il est en voie de nouer des alliances avec des acteurs financiers français et européens, s'éloignant un peu plus du mouvement HLM. Le second pôle, immobilier, est pour sa part déstructuré et sans projet social affirmé.

La richesse reconnue, sinon relative, du Crédit Immobilier de France, mesurée à l'aune de ses fonds propres, de 2 milliards d'euros (13 milliards de francs), est le fruit des avantages fiscaux et divers dont il a bénéficié au titre de sa participation à la politique nationale du logement. Il ne serait pas illégitime que le Crédit Immobilier de France rétrocède ces fonds propres aux SACI à l'occasion de son adossement à un groupe financier privé. Ces fonds propres pourraient être réinjectés dans les SACI qui se verraient confier des responsabilités dans le renouvellement urbain. Les SACI deviendraient alors des sociétés anonymes de renouvellement urbain (SARU), acteurs de proximité et ayant pleinement leur place dans les efforts déployés par les organismes d'HLM en faveur du renouvellement urbain.

Voilà un projet mobilisateur qui aurait pour mérite de s'appuyer sur des acteurs en place et de recycler une richesse qui est le fruit de l'effort de la collectivité en faveur du logement.

L'insuffisance de construction de logements sociaux se traduit par une sous-consommation des crédits ; particulièrement pour les autorisations de programme : 335,23 millions d'euros (2.199 millions de francs) consommés pour 446,06 millions d'euros (2.926 millions de francs) de dotations en loi de finances initiale pour 1999 et 338,66 millions d'euros (2.221 millions de francs) consommés pour 446,82 millions d'euros (2.931 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2000.

Les crédits de paiement connaissent une consommation quelquefois supérieure aux prévisions avec 449,26 millions d'euros (2.947 millions de francs) consommés en 1999 pour une dotation de 440,12 millions d'euros (2.887 millions de francs) et 350,54 millions d'euros (2.299 millions de francs) consommés en 2000 pour une dotation en loi de finances initiale de 399,25 millions d'euros (2.619 millions de francs).

Le Gouvernement a présenté le 7 mars 2001 un plan en faveur du logement social, déjà évoqué, et il a également affirmé son intention d'augmenter le nombre de démolitions en annonçant un objectif de 15.000 logements HLM en 2002 au lieu de 10.000 estimés en 2001 et 6.100 en 2000, ainsi que d'améliorer la qualité du service dans les quartiers d'habitat social.

La dotation budgétaire prévue pour 2002 en faveur des PLA/PLUS et de la PALULOS est de 457,35 millions d'euros (3.000 millions de francs) pour les autorisations de programme et de 399,26 millions d'euros (2.619 millions de francs) pour les crédits de paiement. Le Gouvernement annonce que cette dotation doit permettre de financer un programme physique d'un peu plus de 55.000 logements PLUS, PLA d'intégration et PLS, tant en neuf qu'en acquisition-amélioration. Il est à noter que cet ensemble comprend environ 43.000 PLUS et PLA-I, ainsi que 12.000 PLS qui ne sont pas accompagnés d'une subvention budgétaire et dont le caractère social est moins marqué que celui des PLUS (plafonds de loyers et de ressources plus élevés).

S'agissant de la PALULOS, en 2002, le volume qui lui sera consacré ne devrait pas dépasser 142 millions d'euros (1.000 millions de francs), compte tenu de la priorité donnée à la production de logements sociaux.

Le développement de la politique de renouvellement urbain et l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers d'habitat social font l'objet de dotations budgétaires nouvelles.

Sur le premier point, le Gouvernement mentionne le triplement des crédits consacrés aux démolitions qui passeraient de 25,9 millions d'euros (170 millions de francs) à 76,2 millions d'euros (500 millions de francs). Cette somme est inscrite dans les dotations du chapitre 65-48, article 60 « Opérations les plus sociales : réquisitions, démolitions et changement d'usage, aires de nomades », qui regroupe donc trois catégories de dépenses. Il est effectivement mieux doté en projet de loi de finances pour 2002 qu'en loi de finances initiale pour 2001 avec au total 102,9 millions d'euros (675 millions de francs) d'autorisations de programme au lieu de 47,25 millions d'euros (310 millions de francs) en 2001 (+118%) et 68,98 millions d'euros de crédits de paiement (452 millions de francs) au lieu de 31,25 millions d'euros (205 millions de francs) en 2001 (+121%). Il est à noter que cette ligne budgétaire a été peu consommée en 2000, avec 13,33 millions d'euros (87,42 millions de francs) de crédits de paiement pour une dotation de 43,27 millions d'euros (284 millions de francs).

Sur les montants du chapitre 65-48, article 60, le Gouvernement annonce la mobilisation de 22,1 millions d'euros (145 millions de francs) pour les aires de nomades.

Sur le deuxième point, l'amélioration de la qualité du service dans le logement social fait l'objet, en projet de loi de finances pour 2002, d'une dotation de 47,26 millions d'euros (310 millions de francs) d'autorisations de programme et de 11,43 millions d'euros (75 millions de francs) de crédits de paiement (chapitre 65-48, article 02).

III.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ

Les interventions budgétaires en faveur du parc privé s'ajoutent aux incitations fiscales qui, il est vrai, ont été améliorées depuis 1997. On peut observer que le redressement des dotations en faveur des logements privés, entrepris dès l'été 1997, a été consolidé jusqu'en 2000, les moyens prévus en autorisations de programme comme en crédits de paiement étant maintenus à un niveau très comparable d'une année sur l'autre.

Toutefois, les dotations ont été diminuées en loi de finances initiale pour 2001, les crédits de paiement ouverts étant réduits de 10%. En projet de loi de finances pour 2002, les dotations de l'ANAH sont diminuées une nouvelle fois de 13,89% en crédits de paiement et de 10% en autorisations de programme.

De surcroît, on observe que ces crédits sont peu consommés et font l'objet de mesures de blocage et d'annulations. Dans le contexte de la mise en route de la « grande ANAH », cette situation n'apparaît pas satisfaisante.

La loi du 13 décembre 2000 « Solidarité et renouvellement urbains » a permis la création de la « grande ANAH » qui doit être chargée de mettre en _uvre l'ensemble de la politique d'aide à l'amélioration du parc privé, qu'il relève du parc locatif ou du parc de propriétaires-occupants, en assurant la distribution de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) aux propriétaires occupants.

Au plan budgétaire, la loi de finances initiale pour 2001 avait inscrit 457,347 millions d'euros d'autorisations de programme (3 milliards de francs), comme en 2000, du fait de la fusion des dotations de l'ANAH et de la PAH au 1er janvier 2001. Ces dotations étaient donc inscrites sur le seul article 90 du chapitre 65-48.

Les crédits de paiement, par contre, avaient diminué en 2001 : sur le chapitre 65-48, article 80 de la PAH, une dotation de 67,078 millions d'euros (440 millions de francs) de crédits de paiement avait été prévue pour le financement des projets correspondant aux autorisations de programme affectées antérieurement et sur le chapitre 65-48, article 90 de l'ANAH, une autre dotation de 344,535 millions d'euros (2,26 milliards de francs) de crédits de paiement était inscrite.

Au total, sur les deux articles, les crédits de paiement ouverts étaient en 2001 en diminution de 10% (411,611 millions d'euros, soit 2,7 milliards de francs) par rapport à 2000.

Le projet de loi de finances pour 2002 procède à l'unification des dotations de la grande ANAH en autorisations de programme et crédits de paiement sur l'article 90, puisque l'ANAH doit assurer la distribution effective de la PAH à compter du 1er janvier 2002.

Les autorisations de programme prévues s'élèvent à 411,610 millions d'euros (2,7 milliards de francs, - 10%) et les crédits de paiement à 354,44 millions d'euros (2,32 milliards de francs, - 13,89%).

Il est à noter que les dotations de l'ANAH et de la PAH apparaissent sous contrainte budgétaire depuis plusieurs années. En 2000, les dotations ouvertes au total en autorisations de programme et crédits de paiement pour la loi de finances initiale s'élevaient à 457,347 millions d'euros (3 milliards de francs). La consommation effective a atteint 423,67 millions d'euros (2,78 milliards de francs) d'autorisations de programme et 367,86 millions d'euros (2,41 milliards de francs) de crédits de paiement.

L'arrêté du 21 mai 2001 a annulé 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) d'autorisations de programme sur le chapitre 65-48 intégralement imputés sur l'article de l'ANAH. Il a annulé également 21,34 millions d'euros (140 millions de francs) de crédits de paiement dont 13,72 millions d'euros (90 millions de francs) ont été imputés sur le même article. Au 30 septembre 2001, il s'ajoutait à ce montant 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) de crédits de paiement bloqués, à mettre au regard de 21,51 millions d'euros (141,1 millions de francs) de reports de l'exercice 2000.

L'ANAH, en plus des dotations budgétaires, perçoit le produit de la taxe sur les logements vacants dont le montant est estimé à 6 millions d'euros (40 millions de francs) en 2000 et 12 millions d'euros (80 millions de francs) en 2001.

Le Gouvernement annonce, dans le cadre de la présentation à la presse des crédits du logement, que l'ANAH pourra devenir, à compter du 1er janvier 2002, « l'outil fondamental de l'amélioration du parc privé et de la lutte contre le logement indécent ou insalubre. Ses priorités d'intervention dans ce domaine se traduiront notamment par des taux de subvention plus élevés dans les copropriétés dégradées, les logements en sortie d'insalubrité, les opérations concernées par le saturnisme ».

Par ailleurs, les dotations pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) du chapitre 65-48, article 70, sont globalement maintenues à 9,91 millions d'euros (65 millions de francs) d'autorisations de programme, les crédits de paiement étant augmentés avec 8,930 millions d'euros (58,58 millions de francs) au lieu de 6,982 millions d'euros (45,80 millions de francs) en 2001. Sur cet article, les crédits de paiement sont, de façon chronique, inférieurs aux autorisations de programme, les crédits de RHI sont peu consommés : 3,33 millions d'euros (21,87 millions de francs) d'autorisations de programme en 2000, et 12,80 millions d'euros (83,94 millions de francs) de crédits de paiement pour respectivement 24,26 millions d'euros (159,12 millions de francs) d'autorisations de programme disponibles et 14,26 millions d'euros (93,55 millions de francs) de crédits de paiement disponibles, compte tenu des reports. Sur l'exercice 2001, le taux de consommation des crédits disponibles (y compris les reports, les blocages et les mouvements internes) s'élevait au 30 septembre à 6,52% pour les autorisations de programme et 20,07% pour les crédits de paiement.

Aux dotations de la RHI et du saturnisme, s'ajoutent, cette année, celles d'une ligne nouvelle, à l'article 40 « Résorption de l'insalubrité : réalisation de travaux d'office de sortie d'insalubrité » du chapitre 55-21 « Urbanisme, acquisition et travaux ».

Il s'agit, dans le cadre du plan gouvernemental de financement de l'éradication de l'habitat indigne, de permettre la réalisation de travaux réalisés d'office en substitution des propriétaires défaillants, dans le cadre des procédures de lutte contre l'insalubrité, renforcées et rénovées par la loi « Solidarité et renouvellement urbains ».

Le projet de loi de finances pour 2002 propose une ouverture de crédits à ce titre de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) d'autorisations de programme et 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) de crédits de paiement.

La réhabilitation du parc privé ancien est actuellement assurée d'une part, par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) qui s'adressent aux propriétaires occupants à ressources modestes, et d'autre part, par les subventions de l'Agence nationale de l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui sont accordées aux propriétaires bailleurs. Le régime actuel des deux aides ne devrait plus être applicable au 1er janvier 2002, en raison de la réforme des aides à l'amélioration de l'habitat privé actuellement en cours.

Le régime actuel de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) réserve cette subvention aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70% des plafonds de ressources des anciens prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) portés à 85% dans le périmètre de certaines opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et à 100% dans le périmètre d'OPAH visant la requalification des copropriétés qui connaissent de graves difficultés ou dans le cas d'un plan de sauvegarde régi par les dispositions de l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation.

Le taux de base de la subvention est de 20% (25% dans les OPAH ou les plans de sauvegarde ; il est porté à 35% lorsque les ressources sont inférieures à 50% des plafonds PAP et à 60% des plafonds PAP en OPAH copropriétés dégradées ou en cas de plan de sauvegarde).

Les logements à réhabiliter doivent avoir au moins 20 ans d'âge à la date de la notification de la demande de prime, sauf pour les travaux d'adaptation aux besoins des personnes handicapées ou des travailleurs appelés à travailler la nuit, ou pour les travaux visant à économiser l'énergie.

Le coût des travaux est pris en compte dans la limite d'un plafond de 10.671,43 euros (70.000 francs) qui peut être porté à 12.958,17 euros (85.000 francs) dans les territoires ruraux de développement prioritaire ou dans les OPAH visant à la requalification des copropriétés dégradées qui connaissent de graves difficultés, ou en cas d'existence d'un plan de sauvegarde.

Le taux de la PAH peut être majoré de 5% dans la limite d'un montant de travaux de 12.958,17 euros (85.000 francs) pour la réhabilitation des copropriétés dégradées faisant l'objet d'un plan de sauvegarde, sous réserve de la participation financière d'une collectivité locale d'un taux au moins égal à cette majoration.

Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux personnes handicapées physiques, la subvention peut atteindre 50% du coût des travaux, dans la limite d'un plafond de travaux de 6.097,96 euros (40.000 francs).

Pour les travaux d'amélioration des logements occupés par des travailleurs appelés à travailler la nuit, le taux de subvention est de 50% pour un plafond de travaux de 4.268,57 euros (28.000 francs).

La subvention pour sortie de travaux d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. L'insalubrité doit avoir été reconnue par un arrêté préfectoral et les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts PAP. Il est possible de cumuler cette aide avec une PAH pour les personnes dont les ressources sont inférieures à 70% des plafonds PAP.

Le taux de subvention est égal à 50% du coût des travaux, dans la limite d'un plafond de travaux fixé à 213,43 euros (1.400 francs) par m² de surface habitable. Le montant de la subvention ne peut excéder 5.335,72 euros (35.000 francs) par logement.

Depuis 1985, les crédits de la subvention pour travaux pour sortie d'insalubrité sont imputés sur la ligne budgétaire de la PAH.

Ils permettent de financer des travaux spécifiques liés à l'insalubrité comme l'étanchéité, la stabilité des structures, les raccordements aux réseaux et depuis un arrêté du 18 décembre 1998, les travaux liés à la suppression du risque d'accessibilité au plomb, dans le cadre de la lutte contre le saturnisme.

Le tableau ci-dessous précise le nombre de primes à l'amélioration de l'habitat (PAH) accordées et leur montant moyen unitaire.

DISTRIBUTION DES PAH

 

Nombre de primes accordées

Montant total des primes
(en millions d'euros)

Montant moyen
unitaire
(en euros)

1990

49.663

77,06

1.551,78

1991

47.234

77,44

1.639,59

1992

52.276

85,22

1.630,29

1993

60.802

98,60

1.621,75

1994

68.771

111,12

1.615,81

1995

55.909

90,16

1.612,61

1996

72.510

116,93

1.612,61

1997

66.623

109,46

1.645,08

1998

69.419

116,14

1.672,98

1999

77.414

128,30

1.657,43

2000

80.184

130,51

1.627,70

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

L'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) finance, depuis sa création en 1970, les travaux d'amélioration engagés par les seuls propriétaires bailleurs. Elle fait actuellement l'objet d'une réforme, initiée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU ». Cette réforme vise à étendre l'intervention de l'ANAH au financement des travaux d'amélioration effectués par les propriétaires occupants qui relèvent actuellement de la PAH.

Un décret en Conseil d'Etat n° 2001-351 du 20 avril 2001 définit le cadre réglementaire de la réforme en précisant l'organisation et le fonctionnement de la nouvelle agence ainsi que certaines règles relatives à l'attribution des aides.

Cette réforme, qui devrait entrer pleinement en application dès le 1er janvier 2002, se traduira notamment par la refonte des outils financiers mis en _uvre par l'agence.

Elle a d'abord porté sur la réactualisation du cadre législatif des missions de l'ANAH notamment par l'extension, à l'ensemble du territoire, de la possibilité de financement de la transformation de tous locaux en logement, auparavant limitée aux seules zones bâties agglomérées des zones de revitalisation rurale (article L 321-1 du code de la construction et de l'habitation).

Le décret précité prévoit, par ailleurs, un renforcement des moyens d'actions de l'agence qui pourra désormais financer les interventions :

- des OPHLM et de certaines sociétés d'économie mixte, lorsqu'ils réhabilitent des logements acquis dans des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ;

- des syndicats de copropriétés pour les travaux réalisés sur les parties communes et équipements communs d'un immeuble situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat visant à la requalification de copropriétés ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ;

- des communes lorsqu'elles se substituent aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité.

Les subventions de l'agence ont pour objet de favoriser l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à tire de résidence principale. Toutefois, sont exclus de l'aide les travaux destinés exclusivement à l'embellissement des locaux, les travaux de petit entretien, et les travaux de réhabilitation lourde, sauf s'ils sont réalisés sur un immeuble faisant l'objet d'une procédure d'insalubrité ou de péril ou s'ils constituent la transformation en logements de locaux affectés à un autre usage.

Une harmonisation des procédures et des règles d'attribution des subventions a été mise en place en vue d'accroître la lisibilité du dispositif global : ancienneté des logements à améliorer, contreparties exigées du bénéficiaire de l'aide, conditions de réalisation des travaux, etc.

Après travaux, les logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant neuf ans.

Actuellement, le taux de subvention pour les propriétaires bailleurs est de 25% du coût des travaux subventionnables hors taxes, dans la limite d'un plafond de travaux. Il peut être porté à 35% lorsque le logement, situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), fait l'objet d'une convention passée entre l'Etat et le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires et un plafond de loyer ; en outre, il peut être porté de 35% à 40% pour les logements conventionnés en OPAH, sous réserve de l'octroi d'une subvention complémentaire de 5% d'une collectivité locale.

Le taux peut être de 40 à 70% lorsque le logement conventionné est destiné à des personnes défavorisées dans le cadre des programmes sociaux thématiques (PST), ou pour les logements d'insertion privés (LIP).

En zone centre Ile-de-France (Paris et les trois départements limitrophes), le taux de subvention peut être de 40% pour les logements à loyer intermédiaire et 50% pour les logements conventionnés à l'APL.

Le taux de subvention peut être de 50% en cas de maintien du logement sous le régime de la loi du 1er septembre 1948.

Dans le but de mobiliser le parc de logements vacants dans les communes concernées par l'article 55 de la loi SRU, une majoration de subvention de 1.524,49 euros (10.000 francs) est prévue pour les propriétaires des logements vacants depuis le 1er avril 2000, situés en OPAH et qui réalisent au moins 15.244,90 euros (100.000 francs) de travaux. Cette majoration n'est accordée que si une collectivité locale s'engage à verser au propriétaire une aide d'un montant global équivalent.

La réforme de l'ANAH ouvre de nouvelles perspectives pour le développement de la politique sociale de l'agence et des actions en faveur de l'ensemble du parc privé.

Avec cette réforme, l'action de l'ANAH concerne potentiellement près de 17 millions de logements et son impact social sera renforcé, notamment grâce à l'instauration de nouveaux moyens d'action dans des dispositifs à vocation essentiellement sociale, qu'il s'agisse de la lutte contre l'insalubrité ou du traitement des copropriétés dégradées faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ; ces nouvelles dispositions devraient essentiellement bénéficier aux populations les plus fragilisées et renforceront le rôle de l'ANAH dans la politique sociale en faveur du logement.

La production de logements sociaux à loyers maîtrisés devient également un enjeu majeur de la nouvelle ANAH. L'application de l'article 55 de la loi SRU qui prend en compte en tant que logements sociaux, les logements privés conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement (APL) pourra inciter les communes qui disposent d'un parc de logements sociaux insuffisant à soutenir ce type d'offre en abondant, le cas échéant, les aides attribuées par l'agence, et accroître ainsi leur caractère incitatif, dans le cadre du conventionnement.

Le caractère social de l'agence devrait être renforcé par l'amplification de la sélectivité des aides, notamment celles accordées aux propriétaires bailleurs. A cet égard, il est prévu que les priorités sociales en matière d'habitat soient traduites dans la gamme des taux de subvention qui sera mis en place par le conseil d'administration : celle-ci devrait permettre à l'agence d'accompagner la mise en _uvre des politiques prioritaires de l'Etat en matière d'habitat à destination des populations modestes et d'éradication de l'habitat indigne.

Les opérations de résorption de l'habitat insalubre poursuivent principalement deux objectifs :

- un objectif social, quand a été constatée l'impossibilité de laisser vivre des familles dans certains locaux impropres au logement et la nécessité de les reloger dans des conditions permettant leur réinsertion sociale ;

- un objectif urbanistique qui consiste à supprimer un habitat vétuste considéré comme impropre au logement (logement insalubre, habitation de fortune...) souvent situé au centre ville, et à construire les logements sociaux nécessaires.

La loi SRU a introduit des nouveautés tendant à moderniser la lutte contre l'insalubrité.

Au-delà des simplifications procédurales, elle vise à augmenter la responsabilité et l'implication du propriétaire par :

- la publication de l'arrêté d'insalubrité aux hypothèques afin d'éviter la transmission des immeubles aux marchands de biens et de favoriser les travaux d'office, dans la mesure où la créance de la collectivité est garantie par cette inscription hypothécaire ;

- la suspension pour le locataire de l'obligation de payer le loyer, en cas d'arrêté d'insalubrité assorti ou non d'une interdiction d'habiter ;

- la notification à la caisse d'allocations familiales (CAF) de l'arrêté d'insalubrité assortie ou non d'une interdiction d'habiter. Cette notification entraîne la suspension du versement des aides au logement (souvent réalisé en tiers payant au bénéfice du propriétaire) ;

- le renforcement du caractère contraignant des arrêtés d'insalubrité sur les délais d'exécution des travaux ;

- la possibilité pour les propriétaires de se libérer de leur obligation de travaux en les réalisant dans le cadre d'un bail à réhabilitation, emphytéotique ou d'une rente en viager ;

- la précision selon laquelle les logements vacants peuvent faire l'objet d'une procédure de classement en insalubrité ;

- le renforcement des sanctions pour infractions aux prescriptions et pour acte d'intimidation ;

- l'amélioration du dispositif concernant le relogement, puisque, en cas d'interdiction d'habiter, le propriétaire sera tenu d'assurer le relogement. En cas de défaillance du propriétaire, la collectivité publique se substitue à ce dernier, mais le propriétaire ou l'exploitant sera tenu de verser une indemnité.

Les moyens budgétaires de la résorption de l'habitat insalubre doivent être mobilisés dans le cadre du plan gouvernemental.

IV.- LE PRÊT À TAUX ZÉRO (PTZ) TOUJOURS
SOUS TENSION BUDGÉTAIRE

Le remplacement, à l'automne 1995, des prêts aidés par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP) par les prêts à taux zéro (PTZ) a été un succès, puisque, à la fin du mois d'août 2001, 650.345 prêts à taux zéro avaient été « mis en force», c'est-à-dire avaient fait l'objet d'un versement de subvention par l'Etat, dans le neuf et environ 30.000 dans l'ancien.

L'équilibre du financement, qui reposait depuis l'origine sur un prélèvement annuel d'une partie des ressources stables des collecteurs du 1% logement, a été consolidé, depuis 1998, par la rebudgétisation progressive des dépenses du prêt à taux zéro.

Enfin, compte tenu du dynamisme, inquiétant pour certains, des charges de financement du prêt à taux zéro consécutives à son succès, des mesures réglementaires ont modifié en octobre 1996, en octobre 1997, en décembre 1999 et en septembre 2000, le régime du prêt à taux zéro, afin de rapprocher les mises en force de l'objectif annuel de 110.000 prêts. Ainsi, depuis 1996, une politique de restriction du régime du PTZ est menée, notamment par le raccourcissement des durées de remboursement, alors que les plafonds fixés à l'origine n'ont pas été réévalués.

Le prêt à taux zéro prend la forme d'une avance remboursable sans intérêt. Il est destiné à des personnes physiques, accordé sous conditions de ressources lorsqu'elles acquièrent un logement en vue de l'occuper en tant que résidence principale. Le prêt à taux zéro concerne aussi bien un logement neuf qu'un logement ancien acquis en vue de son amélioration ; dans ce cas, le montant des travaux doit être au moins égal à 35% du coût total de l'opération, pourcentage identique à celui retenu pour le PAP en vue de l'acquisition-amélioration.

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.

PLAFOND DE RESSOURCES ANNUELLES (R. 317-3
DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION)

(en euros)

 

Nombre de personnes du ménage

 

1

2

3

4

5 et plus

Ile-de-France

22.105

28.417

31.572

34.728

37.884

Province

18.949

25.261

28.417

31.572

34.728

Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond :

- 20% du coût de l'opération pris en compte dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement.

- 50% du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération.

PRIX MAXIMAUX D'OPÉRATIONS FIXÉS EN APPLICATION DE L'ARTICLE
R. 317-8 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION

(en euros)

Nombre de personnes
du ménage

Ile-de-France

Province

1

76.225

53.357

2

106.714

76.225

3

114.337

83.847

4

121.959

91.469

5

129.582

99.092

6 et plus

137.204

106.714

Les montants de prêt à 0% sont les suivants :

PLAFOND DU PRÊT À TAUX ZÉRO

(en euros)

Plafond du prêt à 0 %

Nombre de personnes du ménage

 

1

2

3

4

5

6 et plus

Ile-de-France

15.245

21.343

22.867

24.393

25.916

27.441

Province

10.671

15.245

16.769

18.294

19.818

21.343

Il est à noter que ces différents plafonds (ressources, prix maximaux d'opérations, montant de prêt) n'ont pas été réévalués depuis l'origine.

Les conditions de remboursement de l'avance à taux zéro dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus lent que le revenu de l'accédant est faible, permettant ainsi de l'aider par la réduction de son taux d'effort. Le système retenu autorise l'accédant, en fonction de ses revenus, à rembourser tout ou partie du prêt après une certaine période.

L'arrêté du 24 octobre 1996 avait défini les conditions de remboursement en distinguant deux périodes qui utilisent la technique du différé d'amortissement :

- La période 1 correspond à l'amortissement immédiat de la fraction du prêt qui ne bénéficie d'aucun différé ; pour les tranches de revenus les plus modestes la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). La durée de la période 1 est fixée pour chaque trimestre en fonction de l'évolution du taux de rendement des emprunts d'Etat de même durée, de sorte que le coût de l'absence d'intérêt soit maintenu égal au montant de la subvention, fixé par arrêté. Cette période ne pouvait toutefois excéder 17 ans dans le dispositif initial.

En effet, l'arrêté du 24 octobre 1996 avait limité à 17 ans, pour les quatre premières tranches de revenus, la durée de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas l'objet d'un différé), puis à 15, 11 et 8 ans la durée d'amortissement pour chacune des tranches suivantes de revenus. Quelles que soient les conditions de remboursement de l'avance, la durée de la période 1 pouvait également être réduite à la demande de l'emprunteur, sans pouvoir devenir inférieure à 7 ans. Cette mesure visait à limiter l'allongement de cette période induit par la baisse continue des taux d'intérêt en 1996. De la sorte, la subvention de l'Etat était indépendante des taux.

- La période 2 correspond, le cas échéant, à l'amortissement, après la période 1, de la fraction du prêt qui a fait l'objet du différé, pour les tranches de revenus les moins élevés.

Le décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997 a réservé le bénéfice du prêt à taux zéro aux primo-accédants, à compter du 1er novembre 1997.

Cette restriction a été assouplie au profit des handicapés et des propriétaires victimes de catastrophes naturelles par le décret n° 2000-104 du 8 février 2000.

Les arrêtés du 30 octobre 1997, du 29 décembre 1999 et du 29 septembre 2000 ont, à nouveau, réduit les durées maximales d'amortissement de la période 1 selon le barème suivant actuellement en vigueur :

Tranche de revenu net imposable du ménage (année N-2)

Durée de la
période 1

Moins de 12.638 €

15 ans

De 12.638 € à 15.794 €

15 ans

De 15.794 € à 18.949 €

14 ans 6 mois

De 18.949 € à 22.105 €

12 ans

De 22.105 € à 25.261 €

10 ans

De 25.261 € à 28.417 €

7 ans

Au-dessus de 28.417 €

6 ans

Le financement de l'accession sociale à la propriété par les prêts à taux zéro (PTZ) est entièrement assuré par le budget général, depuis l'exercice 2000.

Pour l'année 2002, les hypothèses de dotation budgétaire sont de 868,96 millions d'euros (5.700 millions de francs) en autorisations de programme et 884,22 millions d'euros (5.800 millions de francs), en crédits de paiement, dont 434,48 millions d'euros, soit 2.850 millions de francs (la moitié des autorisations de programme engagées) pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire, et 449,74 millions d'euros (2.950 millions de francs) pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente (en 2001).

Les montants prévus sont à apprécier au regard des engagements passés et de la consommation des crédits.

Les dotations sont globalement en diminution de 3,40% en autorisations de programme et 0,94% en crédits de paiement.

Le Gouvernement considère que ces moyens « permettront, grâce à la baisse des taux d'intérêt, de financer 110.000 prêts à taux zéro (PTZ), soit la reconduction du programme de 2001, dans des conditions de financement strictement maintenues ».

CONSOMMATION DE CRÉDITS PTZ

 

(en millions d'euros)

 

Exercice 1996

Exercice 1997

Exercice 1998

Exercice 1999

Exercice 2000

   

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Chapitre 65-48-40

780

396

5

364

-

-

865

432

912

902

C.A.S. 902-28
Fonds pour l'accession à la propriété



295



147



-



147



-



-



-



-



-



-

C.A.S. 902-30
Fonds pour le financement de l'accession à la pro-priété




-




-




1.109




584




976




1.049




-




483




-




-

Total

1.075

543

1.114

1.066

976

1.049

865

916

912

902

Source : Secrétariat d'Etat au logement. (Non prise en compte de dépenses de faible montant sur des chapitres de dépenses ordinaires).

NOMBRE DE PRÊTS À 0%, DONNANT LIEU À ENGAGEMENTS D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME

 


Nombre de prêts

Montant prêts
(en millions euros)


Prêt moyen

(en euros)

Montant des subventions
(en millions d'euros)

Subvention moyenne
(en euros)


Taux de subvention

Décembre 1995

2.087

33,39

16.036,72

23,17

11.115,36

69,3 %

Total 1996

119.617

1.790,36

14.967,29

1.212,58

10.137,71

67,7 %

Total 1997

118.987

1.856,98

15.606,21

1.126,29

9.465,56

60,7 %

Total 1998

111.770

1.757,58

15.725,12

962,11

8.607,27

54,7 %

Total 1999

116.858

1.862,62

15.938,54

906,00

7.753,56

48,6 %

Total 2000

112.169

1.787,01

15.931,38

927,65

8.270,21

51,9 %

Janvier 2001

8.825

140,56

15.927,26

73,94

8.378,29

52,6 %

Février

8.549

135,98

15.906,53

72,11

8.434,70

53,0 %

Mars

9.054

144,83

15.995,87

76,38

8.435,77

52,7 %

Avril

8.492

134,76

15.869,64

70,13

8.258,01

52,0 %

Mai

7.982

126,99

15.909,58

66,01

8.269,90

52,0 %

Juin

8.064

128,36

15.917,96

65,25

8.091,23

50,8 %

Juillet

9.648

153,82

15.943,27

77,60

8.042,75

50,4 %

Août

8.233

130,34

15.831,83

65,71

7.980,71

50,4 %

Source : Secrétariat d'Etat au logement.

L'exercice 2000 s'est conclu avec un reliquat de 17,49 millions d'euros (114,75 millions de francs) d'autorisations de programme disponibles et de 16,85 millions d'euros (110,53 millions de francs) de crédits de paiement, sur le chapitre 65-48, article 40.

L'exécution de l'exercice 2001 se traduit par le bilan suivant, établi au 30 septembre.

(en millions d'euros)

Chapitre 65-48,
article 40

Exercice 2001

AP

CP

Dotations en LFI

899

893

Consommation au 30 septembre

558

680

Au total, par rapport aux consommations constatées en 1996, 1997 et même 1998, le PTZ est contenu dans une limite budgétaire stricte, d'un coût annuel d'environ 900 millions d'euros (inférieur à 6 milliards de francs). Le taux de subvention a diminué de près de 20 points depuis 1996.

Des mesures de réduction de sa charge financière ont été prises en octobre 1997, décembre 1999 et octobre 2000 (restriction aux primo-accédants et raccourcissement de la durée d'amortissement), alors que les plafonds de ressources, de prix maximaux d'opérations et de montant de prêt, n'ont pas été réévalués depuis l'origine.

Ces mesures ont eu pour principale conséquence de réduire l'efficacité du prêt à taux zéro pour les emprunteurs les plus modestes, alimentant le soupçon d'une « papisation » de ce prêt par l'administration des finances, c'est-à-dire l'organisation concertée de sa disparition.

Une mission d'évaluation du prêt à taux zéro a été confiée par Madame la Secrétaire d'Etat au logement à l'inspection générale des finances et au Conseil général des Ponts-et-Chaussées. Ses conclusions doivent lui être remises avant la fin de cette année. Votre Rapporteur sera vigilant quant aux propositions qui pourront être faites.

Votre Rapporteur a déjà esquissé dans ses précédents rapports budgétaires, ainsi que dans son rapport pour la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), des propositions en faveur d'une véritable politique d'encouragement de l'accession sociale à la propriété.

L'accession à la propriété demeure une aspiration profonde d'une majorité de nos concitoyens. Cette aspiration n'est pas, ou peu, encouragée par les pouvoirs publics. La plupart des dispositifs financiers et fiscaux ont été supprimés à l'automne 1995 avec la création du prêt à taux zéro. Si cette nouvelle aide a rencontré un succès réel, il est difficile de lui attribuer le seul mérite des bons chiffres de la construction en accession observée ces dernières années. Plus grave, l'administration des finances semble parier sur sa disparition en n'actualisant pas certains de ces barèmes et en organisant la baisse de son effet solvabilisateur.

L'épargne-logement, autre mécanisme d'incitation à l'accession à la propriété, ne s'avère pas plus efficace. Votre Rapporteur n'a eu de cesse, depuis 1997, d'en dénoncer la dérive vers un produit d'épargne subventionné sans aucune contrepartie sociale, alors qu'il pèse pour plus de 3,05 milliards d'euros (20 milliards de francs) dans le budget de l'Etat. Il serait temps de réduire les avantages attachés aux prêts et aux comptes d'épargne-logement en en limitant l'accès au seul financement de l'acquisition de résidence principale.

Satisfaire l'aspiration légitime des Français à devenir propriétaires nécessite donc des mesures radicales, qui ne manqueront pas d'aller à l'encontre des convictions de certaines de nos administrations : votre Rapporteur a ainsi pu se voir répondre par des hauts fonctionnaires qu'il était inutile et dangereux de soutenir l'accession à la propriété des ménages modestes, car « devenir propriétaire, cela se mérite ».

Votre Rapporteur ne partage pas cette opinion. Il est de la responsabilité de l'Etat de permettre par une aide à la pierre significative une accession sûre, encadrée, d'une partie de la population qui y aspire mais qui, du fait du seul marché, ne peut devenir propriétaire dans des conditions satisfaisantes.

Pour y parvenir, le prêt à taux zéro doit être conforté et retrouver tout son pouvoir solvabilisateur, notamment en direction des ménages modestes. La réduction de sa durée d'amortissement a ainsi eu pour conséquence de remettre en cause des projets d'accession, alors même que les établissements de crédits développent les prêts à 25, voire à 30 ans.

Les organismes d'HLM, particulièrement les sociétés coopératives, pourraient aussi voir leur compétence de prêteur reconnue : y-a-t'il en effet une meilleure protection pour l'acquéreur quand le vendeur et le prêteur ne font qu'un et qu'ils sont animés d'une vocation sociale incontestable et incontestée ? La loi bancaire confirme cette compétence, mais en l'absence de texte réglementaire, celle-ci ne peut s'exercer.

Votre Rapporteur ne peut également passer sous silence l'appel à propositions pour une accession très sociale dans les zones urbaines tendues lancé par Madame la Secrétaire d'Etat au logement. Cela se traduira en 2002 par le versement à titre expérimental d'une prime à l'accession très sociale (PATS) d'un montant de 10.700 euros (70.187 francs) à 1.000 ménages qui deviendront propriétaires par l'intermédiaire d'un organisme d'HLM d'un logement répondant à des critères d'urbanité, de qualité architecturale et environnementale et bénéficiant de la sécurisation HLM. Un programme similaire, ouvert aux organismes d'HLM et aux promoteurs privés, concernant l'accession dans les zones urbaines sensibles sera également lancé en 2002.

Ces deux initiatives, expérimentales, devront être évaluées et servir de base à une refondation de la politique du logement en faveur de l'accession sociale et très sociale à la propriété.

Pour encourager l'accession sociale, le Gouvernement et le Parlement seraient enfin bien inspirés de revenir sur une disposition de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui, dès avant son adoption, marquait un frein à tout développement d'une offre en accession sociale à la propriété.

La loi SRU impose aux organismes d'HLM promoteurs en accession de créer une société de garantie autonome de la caisse de garantie du logement social (CGLS) en l'absence de toute étude d'impact. Or, la mise en _uvre de ce projet se heurte dès son origine à de nombreuses difficultés techniques, dont celle de la dotation initiale du fonds n'est pas la moindre. Il est aujourd'hui certain que cette société ne pourra être opérationnelle au 1er janvier 2002 comme le demandait la loi. Un report d'un an est désormais indispensable pour que les organismes d'HLM ne se retrouvent pas dans une situation juridique les empêchant de répondre à la totalité de leurs missions.

Votre Rapporteur était opposé, lors de l'examen de la loi SRU, à la création de la société de garantie. L'activité des organismes d'HLM est plurielle (accession, locatif, syndic, aménagement) et la garantie dont ils bénéficiaient ne pouvait être scindée. Seule la CGLS est à même de garantir l'activité des organismes d'HLM, comme c'était déjà le cas avant la création du prêt à taux zéro à l'automne 1995.

Votre Rapporteur spécial a posé cette année deux questions, dans le cadre du questionnaire budgétaire annuel, sur le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) et la société de gestion du FGAS (SGFGAS). Il a notamment demandé que lui soit transmis le rapport du conseil d'administration à l'assemblée générale de septembre 2001.

Il n'avait, au 11 septembre 2001 (date limite de transmission des réponses), reçu aucune réponse du secrétariat d'Etat au logement (65 questions avaient été posées le 22 juin 2001). Votre Rapporteur spécial a cependant pu obtenir des éléments d'information par d'autres moyens. La première réponse officielle est parvenue le 27 septembre 2001. Au 22 octobre, aucune des deux réponses concernant la SGFGAS n'avait été transmise.

Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) est un fonds constitué de cotisations versées par l'Etat et les établissements de crédit dans le but de garantir à ces derniers une indemnisation des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'un prêt d'accession sociale à la propriété (PAS). Cette indemnisation est également ouverte aux prêts à taux zéro (PTZ) lorsqu'ils sont associés à un PAS.

Le fonds de garantie de l'accession sociale est géré, pour le compte de l'Etat, par la Société de gestion du FGAS (SGFGAS). Cette société anonyme a pour actionnaires 14 établissements de crédits qui y adhèrent pour pouvoir bénéficier de sa garantie. L'Etat est représenté au conseil d'administration par deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère chargé du logement) qui ont un droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

La valorisation des portefeuilles du fonds de garantie de la SGFGAS, au 31 mars 2001, est indiquée au tableau ci-dessous.

VALORISATION AU 31/03/2001 DES PORTEFEUILLES DU FONDS DE GARANTIE

 

Montant total en francs

Montant total en euros

Avance aux fonds

52.806.331,86

8.050.273,40

Fonds 1993

90.060.239,27

13.729.594,97

Fonds 1994

463.612.279,44

70.677.236,38

Fonds 1995

460.918.537,64

70.266.578,09

Fonds 1996

1.200.213.690,69

182.971.397,62

Fonds 1997

989.185.690,22

150.800.386,34

Fonds 1998

950.059.635,98

144.835.657,82

Fonds 2000

806.052.618,21

122.881.929,49

Fonds 2001

89.633.910,93

13.664.601,63

Total

6.120.557.617,57

933.072.993,74

Source : SGFGAS.

Ces montants peuvent être mis en regard des sinistres pris en charge depuis l'origine, au 17 mai 2001, par le fonds.

Source : SGFGAS.

Ce mécanisme de garantie du FGAS, créé par l'article 126 de la loi de finances pour 1993, repose sur une logique de provisionnement, et non sur une logique budgétaire : il apparaît que les prévisions de sinistralité ont été très exagérées puisque la trésorerie de la SGFGAS s'élevait à 933 millions d'euros (6.120 millions de francs) au 31 mars 2001, à comparer à des prises en charge totales de sinistres, depuis la création du fonds en 1993, de moins de 1,22 million d'euros (8 millions de francs) pour 86 sinistres (au 17 mai 2001).

L'Etat avait versé, depuis 1993, 343 millions d'euros (2.250 millions de francs) au 30 septembre 2001 (hors commission de gestion) à la SGFGAS, ces dotations budgétaires représenteront, avec les produits financiers générés, environ 442 millions d'euros (2.900 millions de francs), à la fin de 2001.

Enfin, depuis 1999, les versements des établissements de crédits ont fait l'objet de réaménagements et il a été décidé le reversement de l'encours des cotisations périodiques pour les générations anciennes de prêts, aux établissements de crédits qui en feraient la demande.

Des reversements au titre des premières générations de prêts pourraient intervenir au profit de l'Etat, à partir de 2003.

La dotation de l'Etat au Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) pour le financement de la part de l'Etat dans la garantie aux prêts à l'accession sociale et à certains prêts à taux zéro est inscrite à hauteur de 47,26 millions d'euros (310 millions de francs, - 16,21%) dans le projet de loi de finances pour 2002 (chapitre 65-50 « Contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale »).

Les subventions passées et à venir apparaissent élevées au regard de la trésorerie du FGAS, comme l'a souligné le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances sur le logement social ().

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 23 octobre 2001, la Commission a examiné les crédits du Logement.

Votre Rapporteur spécial, a présenté les crédits en insistant sur le rôle des HLM dans la sécurisation de l'accession à la propriété et sur l'insuffisante consommation des crédits de lutte contre le saturnisme, en donnant l'exemple de l'agence de bassin Seine-Normandie. Il s'est félicité de l'impulsion donnée au secteur du logement social par Mme Marie-Noëlle Lienemann, Secrétaire d'Etat au logement, depuis sa prise de fonction. L'objectif de 50.000 logements sociaux sera peut-être atteint en 2001, la politique de démolition est stimulée comme la qualité du service dans le logement social. Toutefois, les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont insuffisants et devraient être abondés. Le prêt à taux zéro (PTZ) n'apparaît plus comme un produit d'accession très sociale, ce qui justifie la convention qui vient d'être passée par le Gouvernement avec la fédération des coopératives d'HLM pour aider 1.000 familles dans leur démarche d'accession en 2002. Enfin, le nouveau prélèvement sur le 1% logement se traduit par une centralisation accrue de la collecte et des retours de prêts, ce qui risque de casser la dynamique de ce secteur d'intervention.

M. Alain Rodet a manifesté son désaccord sur le fait que le développement des démolitions devait être compensé par une diminution des primes à l'amélioration des logements (PALULOS). Il a attiré l'attention sur la situation des offices d'HLM, lesquels ne reçoivent aucune compensation pour l'application de la réduction du temps de travail, à la différence des sociétés d'HLM. Il a insisté sur l'amélioration du dispositif d'amortissement des logements locatifs privés par le projet de loi de finances.

M. Augustin Bonrepaux a également souligné l'intérêt des primes PALULOS pour poursuivre des opérations de rénovation. Il a demandé si la réalisation de 50.000 logements sociaux en 2001 serait la conséquence d'une amélioration des règles de subventionnement ou le fruit des efforts des organismes HLM et des collectivités locales. Il a considéré que les règles applicables ne suffisaient pas encore à permettre le bouclage des plans de financement. Il a demandé, enfin, dans quelle mesure le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle, de juin 2001, sur le logement social, avait connu un commencement d'application.

M. Jacques Guyard s'est lui aussi interrogé sur les suites de ce rapport. Il a insisté sur la faible consommation des crédits d'investissement, même si la relance des mises en chantier est positive. La création de la grande ANAH ne s'est jusqu'à présent pas traduite par une bonne mobilisation des crédits. Il a conclu en se demandant si la nouvelle ponction sur le 1% logement et la création d'une société foncière à l'extérieur du budget de l'Etat auraient pour conséquence une meilleure mixité sociale.

M. Charles de Courson a réaffirmé son opposition au prélèvement sur le 1% logement, en considérant qu'il avait un effet contraire à l'aménagement du territoire en ponctionnant les zones rurales au profit des grandes agglomérations et qu'il convenait de mesurer le transfert de richesses correspondant. Il a considéré que l'aménagement d'aires de nomades avait connu des retards et que la consommation des crédits était faible. Il a souhaité des précisions sur le rendement réel de la taxe sur les logements vacants, compte tenu des conditions plus qu'incertaines de son recouvrement. Enfin, il a estimé que l'accession sociale à la propriété était dans une situation moyenne, en ne se portant « ni mal ni bien ».

Votre Rapporteur spécial, a souhaité préciser qu'il n'appelait pas de ses v_ux une diminution des primes PALULOS, mais une meilleure définition de leur emploi dans le cadre de plans de patrimoine élaborés par les organismes HLM, compte tenu de la situation très dégradée de certains immeubles. Il a estimé que la situation de ces organismes n'était pas globalement mauvaise, compte tenu de la période actuelle de sortie du gel des loyers. Le bouclage des opérations de construction de logements sociaux n'est rendu possible que par la mobilisation de tous les partenaires, dont les collectivités locales. Les propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) n'ont certes pas connu de traduction dans la convention passée entre l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) et l'Etat. Cependant, alors que la MEC avait préconisé une meilleure déconcentration de la politique du logement, on peut se féliciter du fait que les décisions de démolition soient maintenant de la compétence du préfet, ce qui devrait raccourcir les délais et dégager des gains de gestion. Il a conclu qu'au-delà du recouvrement de la taxe sur les logements vacants, l'ANAH était prête à réaliser une meilleure consommation de ses crédits, que le budget présentait un caractère positif, mais qu'il convenait d'abonder la dotation budgétaire de l'ANAH.

La Commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits du Logement et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.

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N° 3320-25 .- Rapport de M. Jean-Louis Dumont (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Equipement, transports et logement : Logement.


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© Assemblée nationale

() Documentation Assemblée nationale n° 3151, XIe législature, 19 juin 2001, par M. Jean-Louis Dumont.

() Documentation Assemblée nationale n° 2624, annexe n° 25, par M. Jean-Louis Dumont.

() Documentation Assemblée nationale n° 3151, XIe législature, du 19 juin 2001, par M. Jean-Louis Dumont.

() Document assemblée nationale n° 3151, XIe législature, du 19 juin 2001, par M. Jean-Louis Dumont.

() Documentation Assemblée nationale n° 3151, XIe législature, 19 juin 2001, par M. Jean-Louis Dumont.