Document

mis en distribution

le 15 novembre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

3

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 30


FONCTION PUBLIQUE et RÉFORME DE L'ÉTAT


FONCTION PUBLIQUE

Rapporteur spécial : M. Jean VILA

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT 9

A.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2000 9

1.- Les rémunérations d'activité 10

2.- Les pensions 11

3.- Charges sociales 13

B.- LES DÉPENSES PRÉVUES POUR 2002 13

1.- Les rémunérations 14

2.- Les pensions 16

II.- LES EFFECTIFS 19

A.- L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 19

B.- LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE EST ENCORE INSUFFISANTE 21

1.- Le nouveau dispositif issu du protocole d'accord du 10 juillet 2000 23

2.- Une gestion modernisée ? 23

C.- LA MISE EN PLACE DES 35 HEURES : LE SERVICE PUBLIC EN DANGER ? 25

D.- LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ 29

III.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE 32

A.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2000 ET 2001 33

B.- L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 34

C.- LES ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT, D'INSERTION ET DE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS 38

D.- LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES 40

E.- LES CRÉDITS D'ÉTUDE ET DE COMMUNICATION SUR LA GESTION PUBLIQUE 41

F.- LES DÉPENSES LIÉES AUX RÉIMPLANTATIONS D'ADMINISTRATIONS 41

G.- LA MODERNISATION DE L'ÉTAT 43

1.- Le Fonds pour la réforme de l'État 43

2.- La relance de la politique de modernisation des administrations 44

EXAMEN EN COMMISSION 46

INTRODUCTION

Pour la dernière fois de cette législature, votre Rapporteur spécial a l'honneur de vous présenter les crédits de la Fonction publique. Depuis le début de cet exercice, il est apparu nécessaire de ne pas se contenter d'un examen des crédits dont dispose le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation sur les budget des services généraux, mais d'élargir l'analyse à l'ensemble de la politique menée en direction de la Fonction publique. En effet, si le budget de la fonction publique est modeste, il a un impact sur près de cinq millions d'actifs et de retraités.

Cette législature s'est traduit par une double rupture : avec le discours établi sur la Fonction publique d'abord. Les ministres successifs, ainsi que le premier d'entre eux, ont systématiquement répété leur attachement au service public, et souligné l'importance d'une Fonction publique que beaucoup de pays nous envient. Les discours sur la « mauvaise graisse », les « fonctionnaires nantis et privilégiés » issus d'un populisme douteux, sont sortis, pour le moment, du débat public. Votre Rapporteur se félicite de cette évolution : les services publics, et les hommes et les femmes qui les font fonctionner, sont un outil essentiel de cohésion sociale, de justice et, n'en déplaise à certains, d'efficacité économique (quelle entreprise s'installerait sur un territoire où les services publics seraient réduits au minimum ?).

Rupture dans les actes également : les gouvernements précédents avaient procédé à de nombreuses suppressions d'emplois et leur mot d'ordre concernant les rémunérations était de ne faire aucune concession. Ce gouvernement a rompu avec ces pratiques dangereuses pour le service public : concernant les emplois, il a d'abord été mis fin aux suppressions et les trois derniers budgets ont vu apparaître de nouvelles créations d'emplois, insuffisantes certes, mais qui ont le mérite d'inverser une tendance malheureuse. Est-il nécessaire de rappeler les attentes de nos concitoyens pour plus de magistrats, plus de policiers, plus d'infirmières ?

Concernant les rémunérations, ce gouvernement a renoué avec la politique contractuelle qu'avait abandonnée le précédent gouvernement. L'accord salarial de 1998 a permis une planification de la hausse du point fonction publique. Cette politique contractuelle est aujourd'hui en panne, ce que regrette votre Rapporteur. Néanmoins, le bilan de la législature est positif en termes de pouvoir d'achat et de progression des rémunérations. Bien sûr, cette progression est insuffisante, comme il l'a régulièrement rappelé dans ces rapports, et c'est une véritable refonte de la grille, dix ans après le protocole Durafour, qui est aujourd'hui nécessaire. Cette refonte est d'autant plus indispensable que les prochaines années vont se traduire par une concurrence accrue entre secteurs public et privé pour attirer les nouveaux venus sur le marché du travail. Certains concours de la fonction publique voient déjà le nombre de leurs candidats baisser sensiblement, alors que les embauches nécessaires au simple renouvellement des générations vont augmenter fortement compte tenu des importants départs à la retraite auxquels vont être confrontées les trois fonctions publiques. Renforcer l'attractivité de la fonction publique dans ce contexte passe nécessairement par une revalorisation des rémunérations.

Le présent projet s'inscrit dans cette évolution : hausse des rémunérations et créations d'emplois. Pour 2001, le point a été revalorisé de 0,5 % en mai et de 0,7 % en novembre. Pour 2002, un même calendrier d'augmentation est prévu, mais il est d'ores et déjà acquis que l'augmentation de mars 2002 sera plus importante, afin de rattraper le différentiel entre l'inflation anticipée et l'inflation constatée pour 2001. Ce rattrapage sera financé sur le chapitre 31-94 des charges communes, sur lequel une provision de 445 millions d'euros (2,919 milliards de francs) a été inscrite.

Confirmant les choix du budget 2001 de rupture avec la pratique passée de gel des emplois publics, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création de 15.892 emplois, soit 5.780 créations de plus que l'an dernier. Comme l'an dernier, le gouvernement a concentré ses efforts sur quatre ministères prioritaires (qui bénéficient de 85°% des créations nettes totales) : l'éducation dispose de 5.737 créations pour l'enseignement scolaire et de 1.979 pour l'enseignement supérieur ; la justice de 2.792 postes (dont 360 magistrats) ; l'intérieur de 2.000 policiers, auxquels s'ajoutent 1.009 gendarmes au titre des effectifs supplémentaires ; et les politiques de l'emploi (y compris l'ANPE) bénéficieront de 950 postes supplémentaires.

Par ailleurs, un effort particulier est réalisé pour réduire les situations d'emploi précaire, sans effet sur les effectifs réels : 3.996 emplois de titulaires sont prévus pour accueillir les agents non titulaires lauréats des examens ou concours ouverts au titre du plan de résorption de l'emploi précaire ; au même titre, 3.550 emplois sont ouverts pour régulariser des agents contractuels rémunérés sur les ressources propres d'établissements publics ; enfin, 6.197 emplois serviront de support à des contrats à durée indéterminée de droit public créés au profit d'agents recrutés initialement sur des contrats de droit privé. Les effectifs civils ou militaires, hors appelés ou volontaires, du ministère de la Défense progressent de 4.043 unités, traduisant ainsi la dernière annuité de la programmation militaire.

Si les crédits de l'action sociale interministérielle subissent une légère baisse, signe du manque d'ambition du gouvernement en ce domaine, les dotations destinées à financer les actions visant à favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées sont doublées.

Enfin, votre Rapporteur se félicite de la reconduction (implicite seulement, comme les années précédentes) du congé de fin d'activité mais regrette qu'il ne soit pas pérennisé, comme le réclament tous les fonctionnaires.

À l'issue de cet exposé, tout semble aller pour le mieux et, malgré ses insuffisances, ce projet pourrait être jugé positivement. Pourtant, aujourd'hui, c'est l'inquiétude qui domine chez les organisations syndicales et votre Rapporteur partage cette inquiétude. Deux raisons doivent être avancées, qui expliquent cette inquiétude : la création de nouveaux postes précaires alors que le plan de résorption n'est même pas achevé et surtout, le passage aux 35 heures.

S'agissant de la précarité, des progrès importants ont été accomplis mais le recrutement massif de non-titulaires se poursuit envers et contre tout, mettant ainsi à mal le statut de la Fonction publique. La plupart des besoins nouveaux qui apparaissent sont comblés grâce à des contractuels et cette évolution risque d'être accentuée par les 35 heures.

Inquiétude concernant le passage aux 35 heures ensuite : ce qui devait être un progrès social et un outil de modernisation de l'administration, s'est transformé en quasi-régression sociale qui se fait contre l'usager et contre les missions de service public, ce à cause du dogme de non-création d'emplois. Or ce dogme est totalement irréaliste et certains ministères y ont échappé, le gouvernement prenant conscience des dangers de régression du service public : ainsi les ministères de la Justice et de l'équipement prévoient des créations d'emplois pour le passage aux 35 heures. Aussi, les créations d'emplois prévues dans le présent projet de loi de finances risquent d'être largement insuffisantes au vu des attentes, justifiées, des usagers et de la nécessité de sauvegarde des services publics. Les 35 heures vont se traduire par une accélération du mouvement de privatisation (directement ou par l'externalisation de certaines tâches) des services publics, mouvement que votre Rapporteur condamne fermement.

À l'issue de cette législature, le bilan du Gouvernement va dans le bon sens, surtout si on le compare à celui des gouvernement précédents, mais il reste insuffisant au regard des attentes de l'ensemble des fonctionnaires et de leurs syndicats. Le passage aux 35 heures, le montant des rémunérations terniront gravement les avancées enregistrées. Le contentieux avec les fonctionnaires et leurs organisations représentatives, déjà aggravé par la rupture des négociations salariales, risque de laisser des séquelles graves qui seront longues à s'effacer. Or, l'objectif de réforme et de modernisation de l'État, que votre Rapporteur spécial partage, ne pourra se réaliser sans les fonctionnaires, et a fortiori contre eux.

C'est pour toutes ces raison que votre Rapporteur, conscient des efforts réalisés mais aussi de l'attente justifiée des salariés de la fonction publique, s'abstiendra sur le vote des crédits.

laisser la page blanche

I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT

Les dépenses des trois premières parties du titre III pour l'ensemble des budgets civils et militaires de l'État constituent une bonne approche des dépenses de personnel de l'État. Certes, le budget de l'État comporte d'autres dépenses qui sont, par nature, des dépenses de personnel et dont l'évolution est parallèle à celle des charges directes : il s'agit principalement de la majeure partie des subventions à l'enseignement privé destinée à la rémunération des maîtres, des pensions et allocations aux anciens combattants et victimes de guerre et des charges de personnel du budget annexe de l'aviation civile. Cependant, les trois premières parties du titre III, parce qu'elles constituent l'essentiel des dépenses de personnel, représentent un indicateur pertinent. Rappelons que, sur la période 1997-2002, les dépenses de personnel ont progressé de 15,4 milliards d'euros (101 milliards de francs), soit près de 75 % de la hausse du budget général sur cette période. Les pensions expliquent 30 % de la progression de ce poste.

Pour l'ensemble des budgets civils et militaires, les dépenses de personnel des trois premières parties du titre III augmentent de 2,4 %. Toutefois, le niveau de la progression est modéré par l'effet conjoncturel de la baisse des charges de compensation inscrites en troisième partie. En effet, la hausse, aussi bien des rémunérations d'activité que des charges de pension, s'accélère par rapport à 1999 : elle s'établit à 3 % contre 2,1 % pour les premières et à 4,8 % contre 3,4 % pour les secondes.

Les charges civiles de personnel ont atteint 586 milliards de francs, soit une augmentation de 14,9 milliards de francs par rapport à 1999. Elles représentent 38,1 % des charges nettes du budget général ou 84,6 % du total des dépenses civiles de fonctionnement. Rappelons que les charges dites « civiles » du personnel incluent, d'une part, dès la loi de finances initiale, les parts de la Défense dans les charges de compensation entre régimes de sécurité sociale et, d'autre part, en exécution, les pensions militaires. Les dépenses de personnel militaires, hors pensions, étaient de 85,8 milliards de francs soit une progression de 1,1 %.

Le tableau ci-après détaille la structure des dépenses de personnel et leur évolution entre 1998 et 2000.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL (1)

(en milliards de francs)

 
   

Dépenses nettes

Évolution

 

1998

1999

2000

1998/1997

1999/1998

2000/1999

Rémunérations d'activité

306,7

314,1

325,1

+ 2,3

+ 2,4

+ 3,5

Pensions et allocations (2)

177,7

183,7

192,4

+ 4,1

+ 3,4

+ 4,8

Charges sociales

70,6

73,3

65,5

+ 3,9

+ 3,7

- 6,5

Dépenses civiles de personnel

555

571,1

586

+ 3,0

+ 2,9

+ 2,6

Rémunérations d'activité

75,8

76,5

77,1

+ 6,4

+ 0,9

+ 0,9

Charges sociales

8,1

8,3

8,6

+ 5,3

+ 2,8

+ 3,3

Total budget défense

83,9

84,8

85,8

+ 6,3

+ 1,0

+ 1,2

Rémunérations d'activité

382,5

390,6

402,2

+ 3,1

+ 2,1

+ 3,0

Pensions et allocations (2)

177,7

183,7

192,4

+ 4,1

+ 3,4

+ 4,8

Charges sociales

78,7

81,6

77,1

+ 4,0

+ 3,7

- 5,5

Dépenses de personnel

638,9

655,9

671,8

+ 3,5

+ 2,6

+ 2,4

(1) dépenses des trois premières parties du titre III.

(2) les dépenses de pensions sont calculées en net, déduction faite des recettes perçues par le budget de l'État (cotisations salariales des fonctionnaires, cotisations de France Télécom, fonds de concours) et y compris la subvention de l'État au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État ; par ailleurs, rappelons, qu'en exécution, les pensions civiles incluent les pensions militaires.

Source : Cour des comptes : l'exécution des lois de finances pour l'année 1999.

 

L'année 2000 a été la dernière couverte par l'accord salarial de février 1998. Elle a connu, à ce titre, une augmentation de 0,5 % du point d'indice au 1er décembre. L'augmentation des rémunérations (1,77 milliard d'euros, soit 11,6 milliards de francs) et des pensions (1,33 milliard d'euros, soit 8,7 milliards de francs) est due à celle du point pour respectivement 0,53 milliard d'euros (3,5 milliards de francs) et 0,27 milliard d'euros (1,8 milliard de francs). Le solde de la variation de ces trois postes est imputable, en ce qui concerne les rémunérations, au glissement vieillesse-technicité (GVT), c'est-à-dire à l'effet des changements d'échelon et promotions dont ont pu bénéficier les fonctionnaires en cours d'année, à l'extension en année pleine des mesures de 1999 en faveur de l'ensemble des agents de la fonction publique, et aux mesures nouvelles portant création de nouvelles indemnités au profit de certaines catégories d'agents de l'État et au solde des créations, suppressions et gels d'emplois, vacances et surnombres.

Cinq sections budgétaires représentent 89,9 % de l'ensemble des rémunérations inscrites en première partie du titre III et versées par l'État en 2000.

PART DES PRINCIPAUX MINISTÈRES CIVILS DANS LE TOTAL DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

(en millions de francs)

 

Dépenses de rémunérations

Part du total « budgets civils » (en  %)

 

1998

1999

2000

1998

1999

2000

Enseignement scolaire

172.005,4

176.048,8

180.770,7

56,1

56

55,6

Économie, finances et industrie

34.141,5

35.536,9

37.621,9

11,1

11,3

11,6

Intérieur et décentralisation

28.507,9

29.478,5

30.160,9

9,3

9,4

9,3

Enseignement supérieur

26.047,1

27.213,2

28.241,3

8,5

8,7

8,7

Services communs de l'équipement

13.599,8

14.103

15.280,7

4,4

4,5

4,7

Sous-total des budgets mentionnés/
total des budgets civils

306.708,2

314.128,6

325.048,7

89,4

89,9

89,9

Total (en millions d'euros)

46.757,4

47.888,6

49.553,4

     

Source : Cour des comptes

Les dépenses de pension, retracées sur deux chapitres du budget des charges commues, connaissent une progression soutenue par rapport à 1999. Après une hausse de 4,4 % en 1999, les dépenses imputées au chapitre 32-97« Pensions » augmentent de 4,7 % en 2000. Pour ce qui est du chapitre 32-92 « Versements au FSPOEIE » (Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État), la tendance s'est inversée ; en effet, alors qu'elles avaient diminué de 21,7 % en 1999, elles croissent de 6,7 % en 2000.

Rappelons que les crédits ouverts à ce chapitre n'ont aucune signification économique ou politique, puisqu'ils constituent un simple poste technique d'ajustement dans la construction budgétaire et que l'essentiel, à savoir les concours assurant l'équilibre du régime, est dispersé dans les chapitres 32-92 des différents ministères contributeurs. Comme le préconise la Cour des comptes, il serait souhaitable que l'ensemble des crédits nécessaires à l'équilibre du fonds figure en loi de finances initiale au budget des charges communes, ce qui permettrait au Parlement de se prononcer en un seul vote sur l'ensemble de ces crédits.

Concernant le chapitre 32-97 « pensions », les dépenses nettes pour les fonctionnaires civils et militaires ont atteint 28,46 milliards d'euros (186,67 milliards de francs) en 2000 contre 178,29 milliards de francs (27,18 milliards d'euros) en 1999. Les crédits disponibles ont été insuffisants pour couvrir les besoins de l'année ce qui a nécessité l'ouverture en loi de règlement de 58,24 millions d'euros (382 millions de francs).

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du nombre de retraités de la fonction publique :

 

31.12.1997

31.12.1998

31.12.1999

31.12.2000

Pensions militaires et soldes de réserve

568.374

571.539

562.054

562.933

Pensions civiles (sauf P et T)

957.302

987.833

1.015.658

1.047.632

Pensions civiles P et T

254.878

260.825

265.968

270.886

Pensions d'Alsace Lorraine

949

944

897

896

Total

1.781.503

1.821.141

1.844.577

1.882.347

Les recettes afférentes aux pensions se répartissent de la manière suivante :

RECETTES AFFÉRENTES AUX PENSIONS

(en milliards de francs)

 
   

1998

1999

2000

200019/99

(en  %)

 

Retenues pour pensions civiles et militaires (part agent)

26,66

26,91

26,93

0,08

 

France Télécom

9,67

10,04

10,04

0

 

La Poste

14,38

14,66

15,43

5,3

 

Part patronale payée par divers organismes publics (fonctionnaires détachés)

4,98

4,37

4,69

7,4

 

Total des recettes

55,7

55,98

57,10

2,0

 

Rappel des charges brutes

170,82

178,29

186,67

4,7

   

115,10

122,59

129,57

5,7

 

(1) Il s'agit du reversement au budget de l'État en provenance de l'établissement public gérant la soulte de France Télécom.

Source : Cour des comptes : l'exécution des lois de finances pour l'année 1999.

 

La part « agent » des retenues, 4,11 milliards d'euros (26,96 milliards de francs), représente près de la moitié des recettes et correspond à la cotisation de 7,85 % prélevée sur les traitements bruts.

La contribution versée par France Télécom est régie par les dispositions de la loi de finances pour 1996. France Télécom a versé une contribution forfaitaire exceptionnelle de 37,5 milliards de francs, qui est gérée par un établissement public qui reverse annuellement au budget de l'État une somme d'un milliard de francs, majorée de 10 % chaque année. Elle acquitte également une contribution employeur aux charges de retraite de ses agents, égale à 36,2 % de la masse des traitements soumis à cotisation. Au total, la contribution de France Télécom a représenté 10,04 milliards de francs en 2000.

Quant à celle de La Poste, elle a atteint 15,44 milliards de francs en 2000. Le contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan pour les années 1998-2001 prévoit que l'État stabilise « en francs constants, au niveau des charges dues au titre de 1997, les charges de retraites de La Poste ». Il est néanmoins probable, comme le souligne la Cour des comptes, que la discordance entre l'évolution de l'inflation et celle du coût des retraites des agents de La Poste devrait conduire l'État à prendre, à terme, une part croissante de la charge de celui-ci.

Votre Rapporteur spécial regrette qu'en ce qui concerne le calcul des crédits ouverts en loi de finances initiale, l'autorisation parlementaire ne porte que sur les dépenses et non sur les conditions d'équilibre du régime. En outre, le vote est éclaté entre de nombreux fascicules ministériels et les crédits inscrits au budget des charges communes n'ont aucune signification propre : ils soldent en quelque sorte les insuffisances ou approximations qui affectent le calcul des dotations ministérielles.

Les dépenses de charges sociales des services civils s'établissent à 11,76 milliards d'euros (77,15 milliards de francs) contre 12,44 milliards d'euros (81,63 milliards de francs) en 1999, soit une baisse de 5,5 %. Cette diminution, inhabituelle, des dépenses de charges sociales s'explique, pour l'essentiel, par la réduction des charges supportées par l'État au titre de la compensation et de la surcompensation entre régimes de sécurité sociale.

Par nature, ces dépenses se répartissent entre les cotisations sociales de l'État employeur, les prestations sociales et les prestations et versements facultatifs. Il convient également de noter le poids du versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. En effet, la compensation joue en faveur des autres régimes de sécurité sociale en raison du rapport démographique favorable du régime des fonctionnaires. Ce versement ne concerne pas seulement les fonctionnaires de l'État (fonctionnaires civils, militaires, ouvriers de l'État), mais également depuis 1997 ceux de France Télécom (en revanche, la Poste continue à verser directement sa participation aux charges de compensation).

Les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III du budget de l'État, hors budgets annexes, s'élèvent à 109,5 milliards d'euros (715,8 milliards de francs) en projet de loi de finances pour 2002, soit une progression de 4,8 milliards d'euros (31,4 milliards de francs) soit + 4,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Rappelons que l'an dernier, cette évolution n'avait été que de 1,6 %.

(en millions d'euros)

   

Loi de finances 2001

Mesures acquises 2002

Services votés 2002

Mesures nouvelles 2002

Projet de loi de finances 2002

Évolution 2002/2001 (en  %)

 

Ministères civils

82.919

3.472

86.391

780

87.171

5,13

      Rémunérations d'activité

51.267

1.093

52.360

548

52.908

3,20

      Pensions et allocations

21.639

1.429

23.068

79

23.147

6,97

      Charges sociales

10.013

950

10.963

153

11.116

11,02

Défense

21.412

373

21.786

169

21.954

2,53

      Rémunérations d'activité

11.596

134

11.730

117

11.848

2,17

      Pensions et allocations

8.506

219

8.725

30

8.754

2,92

      Charges sociales

1.310

20

1.331

22

1.352

3,21

Total Budget de l'État

104.331

3.845

108.177

949

109.125

4,59

      Rémunérations d'activité

62.863

1.227

64.090

665

64.756

3,01

      Pensions et allocations

30.145

1.648

31.793

109

31.901

5,83

      Charges sociales

11.323

970

12.294

175

12.468

10,11

Budgets annexes

           

      Charges de personnel

588

3

591

55

645

9,69

Total général

104.919

3.848

108.768

1.004

109.770

4,62

La progression des charges de personnel sur le budget de l'État résulte tout d'abord de la progression de 7 % des dépenses de pensions des ministères civils (+ 1,5 milliard d'euros en projet de loi de finances pour 2002 soit 9,9 milliards de francs). Le montant total des crédits destinés aux rémunérations d'activité des ministères civils s'élève à 52,9 milliards d'euros (347 milliards de francs), contre 51,3 milliards d'euros (336,5 milliards de francs) en loi de finances initiale 2001 soit une progression de 3,2 %. Les rémunérations d'activité du ministère de la défense progressent de 2,2 %.

Pour la préparation du projet de loi de finances pour 2002, la valeur du point « fonction publique » retenue pour calibrer les crédits de rémunérations, pensions et charges sociales correspond à la valeur moyenne du point prévue sur l'année, à savoir 52,0638 euros (341,5 francs). Ceci représente une augmentation de 2,2 % par rapport à la valeur du point utilisée pour la construction de la loi de finances pour 2001 (50,9469 euros, soit 334,2 francs), qui était elle-même inchangée par rapport à celle utilisée dans la construction de la loi de finances initiale pour 2000. Le montant des crédits supplémentaires à inscrire sur le budget général s'élève donc à 2,3 milliards d'euros (15,1 milliard de francs).

Le Gouvernement a décidé unilatéralement, après l'échec des négociations avec les syndicats en avril 2001, de programmer une augmentation des traitements des fonctionnaires visant à garantir le maintien du pouvoir d'achat du point d'indice en 2001 et 2002. L'échéancier de revalorisation du point fait apparaître des augmentations successives de 0,5 % du 1er mai 2001, 0,7 % au 1er décembre 2001, 0,5 % au 1er mars 2002 et 0,7 % au 1er novembre 2002. Par ailleurs, il est d'ores et déjà acquis que l'augmentation de mars 2002 sera plus importante afin de rattraper le différentiel entre l'inflation anticipée et l'inflation constatée pour 2001. Ce rattrapage sera financé sur le chapitre 31-94 des charges communes, sur lequel une provision de 445 millions d'euros (2,919 milliards de francs) a été inscrite.

Selon le ministère de l'économie, le montant des crédits correspondant à l'effet report de 2001 vers 2002 des mesures entrées en vigueur au cours d'année 2001 est évalué à 1,28 milliard d'euros (8,4 milliards de francs), dont 25 millions d'euros (164 millions de francs) au titre de l'effet report de la distribution différenciée de points d'indice en mai et juillet 2001 et 1,25 milliard d'euros (8,2 milliards de francs) au titre des deux revalorisations du point effectuées en 2001.

Le glissement vieillesse-technicité est un autre facteur important d'évolution des rémunérations publiques. Deux effets, agissant en sens contraire, se conjuguent : l'effet de carrière, dû aux avancements d'échelon et aux promotions de grades ou de corps, conduit à faire évoluer les agents en place vers le haut de l'échelle indiciaire ; l'effet entrées-sorties modère la croissance de la masse indiciaire, les agents partant en retraite étant remplacés par des agents en début de carrière, au bas de l'échelle indiciaire. Le GVT est un instrument permettant d'évaluer l'impact de ces deux phénomènes sur les crédits et les dépenses.

Jusqu'en 1999, le GVT positif (effet de carrière) était estimé à + 2,2 % alors que le GVT négatif (effet entrées-sorties) était estimé à - 1,35 %, soit un GVT-solde égal à + 0,8 % environ. Une nouvelle estimation a été réalisée en 1999, qui a porté le niveau du GVT positif à + 2 % et celui du GVT négatif à - 1,5 %, ramenant le GVT-solde à + 0,5 %. Sur cette nouvelle base, le montant des crédits supplémentaires à ouvrir au titre du GVT-solde (qui s'applique, par définition, aux rémunérations d'activité et charges sociales et non aux pensions) peut être évalué à 400 millions d'euros (2,6 milliards de francs).

Les mesures catégorielles induisent une majoration des charges en 2002 évaluée à 378 millions d'euros (2,5 milliards de francs) par le ministère. Ceci résulte, à hauteur de 128 millions d'euros (839,6 millions de francs), des transformations d'emplois effectuées sur le budget de l'Éducation nationale. Les transformations d'emplois dans les autres ministères comptent pour 76 millions d'euros (500 millions de francs), alors que les mesures indemnitaires mobilisent 202 millions d'euros (1.325 millions de francs). Enfin, les autres mesures statutaires nécessitent des crédits supplémentaires de 48 millions d'euros (315 millions de francs).

Enfin, l'achèvement de la professionnalisation des armées générerait 81,3 millions d'euros (533,2 millions de francs) de dépenses supplémentaires au titre des transformations d'emplois. En sens inverse, la diminution du nombre de pécules afférents aux incitations au départ enregistrerait une économie de 47 millions d'euros (308,3 millions de francs) et les crédits de fonctionnement, d'alimentation, d'entretien programmé de matériels seraient minorés de 76,5 millions d'euros (501,8 millions de francs).

Le total des crédits budgétaires inscrits sur les différentes sections dans le projet de loi de finances pour 2002 au titre des pensions civiles et militaires s'élève à 31,1 milliards d'euros (203,7 milliards de francs), dont 82,6 millions d'euros (541,8 millions de francs) sur le budget annexe de l'Aviation civile. Votre Rapporteur général rappelle que, depuis l'exercice 2000, la loi de finances initiale évalue l'ensemble des charges de pension qui sont supportées par le budget de l'État. Aucune charge de pension n'est plus financée par voie de fonds de concours, conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995.

Les crédits sont en progression de 6 % par rapport aux 29,3 milliards d'euros (192,3 milliards de francs) ouverts dans la loi de finances initiale pour 2001. Cette évolution s'explique par un ajustement de + 33 millions d'euros (216,5 millions de francs) pour la base 2001, au vu des dernières perspectives d'exécution, et par la prise en compte de l'effet total des mesures décidées par le Gouvernement en 2001 (revalorisation du point d'indice et attribution différenciée de points supplémentaires), pour un montant de 283 millions d'euros (1,9 milliard de francs).

Par ailleurs, une augmentation de 4,7 % de la dépense totale de pension est intégrée aux crédits, qui, selon le ministère, résulte de l'intervention de trois facteurs principaux :

- la progression de 3,6 % du nombre et du montant unitaire des pensions civiles et militaires hors PTT ;

- la progression de 2,7 % des pensions de La Poste et de France Télécom ;

- l'effet des mesures de revalorisation du point fonction publique annoncées pour 2002 et l'effet report sur 2002 des mesures adoptées en 2001 (+ 1,3 %, soit 399 millions d'euros ou 2,6 milliards de francs).

Les charges directes de pension ne sont pas les seules dépenses exposées par l'État au titre du régime des pensions de ses fonctionnaires civils et militaires. L'État participe au mécanisme de compensation et de surcompensation entre régimes de sécurité sociale. A ce titre, il est un contributeur net à ce mécanisme en raison de sa situation démographique relativement favorable. Les crédits nécessaires sont inscrits sur l'article 40 du chapitre 33-91 du budget des Charges communes.

Le projet de loi de finances prévoit un montant de crédits égal à 2,72 milliards d'euros (17,8 milliard de francs), en progression de 806 millions d'euros (5,3 milliards de francs) par rapport à 2001. Il apparaît ainsi que l'année 2001 est exceptionnelle, en ce sens que le montant des dépenses de compensation et surcompensation est inférieur de 800 millions d'euros environ (5 milliards de francs environ) à son niveau tendanciel. L'année 2002 voit, en fait, le retour à une situation plus « classique ».

Enfin, concernant les pensions, votre Rapporteur spécial aimerait signaler une anomalie qui concerne certains anciens élèves de l'ENA, issus de la troisième voie d'accès au concours, conformément aux dispositions de la loi de 1983 qui faisait appel à des candidats pouvant justifier d'un mandat électif pendant au moins 8 ans, en tant qu'élus, syndicalistes, ou responsables associatifs. Or, à la demande de l'association des anciens élèves de l'ENA, le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions de la loi prévoyant la prise en compte des huit années dans le calcul des droits à la retraite. Aujourd'hui, ces fonctionnaires arrivent à l'âge de la retraite sans pouvoir prétendre à une retraite à taux plein. Vu le faible nombre d'intéressés, il semble souhaitable à votre Rapporteur de faire un geste pour ces vingt quatre personnes qui ont, un temps malheureusement trop bref, symbolisé une autre conception de la haute fonction publique.

Votre Rapporteur spécial regrette l'abandon de la politique contractuelle avec les syndicats qui a amené le Gouvernement à prendre des mesures unilatérales. Les négociations doivent impérativement reprendre et s'inscrire dans un cadre plus large de refonte intégrale de la grille Fonction publique, 10 ans après le « protocole Durafour ».

Cette refonte est d'autant plus nécessaire que les années futures vont voir partir à la retraite de nombreux fonctionnaires, qu'il sera indispensable de remplacer. Or le contexte du marché du travail sera très différent dans le futur et la concurrence entre le privé et le public sera accentuée, en particulier pour ce qui concerne les jeunes diplômés. Sans modification significative de la part des jeunes pouvant bénéficier d'une formation de l'enseignement supérieur, la stabilité des effectifs de l'État sur la période 2000-2010 conduirait à orienter vers l'État une part plus importante des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur. Celle-ci passerait de 13,7 % à 20,5 %. Ceci suppose un effort salarial accru de l'État pour assurer une attractivité forte pour ces jeunes diplômés. Cette problématique est vraie pour le reste des fonctions publiques. Une hausse planifiée des salaires doit être organisée dans les prochaines années, hausse qui passera nécessairement par une refonte de la grille.

Malheureusement, le ministère de l'Économie semble dominer en ce domaine et il raisonne en termes de variation de la masse salariale et non pas d'augmentation des traitements en niveau. Ce faisant, il estime que le pouvoir d'achat des fonctionnaires est garanti non seulement par les mesures générales d'augmentation, mais également par les mesures catégorielles, les mesures individuelles, résultant, pour l'essentiel, de l'avancement et le GVT.

Or, le raisonnement en masse introduit un certain nombre de biais qui conduisent votre Rapporteur spécial à le récuser. D'une part, la prise en compte du GVT ou des mesures individuelles exclut les retraités et défavorise les agents du bas de l'échelle et ceux qui plafonnent au sommet de l'échelle indiciaire de leur classe, de leur grade ou de leur corps. D'autre part, en raison des effets de carrière, le GVT croît normalement de la catégorie C à la catégorie A : dès lors, le raisonnement en masse conduit à affirmer que le pouvoir d'achat des petites catégories est garanti par la promotion des hauts fonctionnaires.

laisser la page blanche

II.- LES EFFECTIFS

Depuis qu'il occupe ses fonctions, votre Rapporteur spécial a sans relâche dénoncé le dogme du gel des effectifs de la fonction publique, auquel le Gouvernement avait malheureusement sacrifié au cours des premières années de cette législature. Le projet de loi de finances pour 2001 avait heureusement rompu avec cette pratique en prévoyant la création de 10.000 emplois bruts, dans les domaines prioritaires de l'action gouvernementale. Le présent projet confirme cette tendance puisque 15.892 emplois nouveaux sont prévus. Par ailleurs, le plan de résorption de l'emploi précaire se concrétise par la transformation de 13.700 emplois, certes sans effet sur les effectifs réels.

Votre Rapporteur ne peut que se féliciter de cette évolution qui, par contraste, souligne l'absurdité de la politique précédemment suivie de réduction puis de gel des effectifs. Le lieu commun selon lequel un État moderne est un État modeste, donc avec des effectifs réduits, est ainsi battu en brèche. La demande de service public exprimée par nos concitoyens implique la création de nouveaux postes pour faire face à ces nouveaux besoins. La politique du gouvernement tendant à la création de postes contribue ainsi à ce changement de mentalités que votre Rapporteur appelle de ses v_ux. Malheureusement, ces créations sont loin d'être suffisantes : d'une part, elles n'épuisent pas les demandes évoquées plus haut, loin de là ; d'autre part, le passage aux 35 heures, qui sera effectif dans la fonction publique au 1er janvier 2002, suppose des créations de postes beaucoup plus massives. Alors que les 35 heures ont été vécues comme un progrès social par les salariés du privé et un moyen de créer des emplois au sein des entreprises, le dogme de non-création d'emplois dans la fonction publique, lors du passage aux 35 heures, aura pour conséquence une régression du service public que dénoncent toutes les organisations syndicales.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des effectifs budgétaires, telle qu'elle est prévue par le projet de loi de finances pour 2002. Le Gouvernement propose au Parlement d'autoriser une progression de 0,94% des effectifs financés par l'Etat, soit 15.892 personnes supplémentaires. Ce chiffre global est la résultante de trois composantes :

- 13.397 emplois budgétaires nouveaux seraient créés sur les budgets civils ;

- 1.214 emplois non budgétaires supplémentaires seraient également financés sur les mêmes budgets ;

- les établissements publics bénéficieraient de 1.281 emplois nouveaux, à caractère non budgétaire.

 

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN 2002

I.- BUDGETS CIVILS

 
   

Effectif budgétaire 2001
(1)

Emplois budgétaires nouveaux ou supprimés
(2)

Emplois non budgétaires de l'État
(3)

Emplois non budgétaires des établissements publics
(4)

Évolution réelle totale des effectifs financés par l'État
= (2)+(3)+(4)

Mesures d'ordre relatives à l'effectif budgétaire (1)
(6)

Effectif budgétaire pour 2002

= (1)+(2)+(6)

 

Affaires étrangères

9.471

4

 

49

53

- 9

9.466

 

Agriculture et pêche

30.388

300

9

26

335

514

31.202

 

Aménagement du territoire

144

       

- 21

123

 

Environnement

3.060

300

 

84

384

14

3.374

 

Anciens combattants

-

   

- 13

- 13

-

-

 

Culture et communication

14.968

117

 

38

155

229

15.314

 

Économie, finances et industrie

179.705

       

1.416

181.121

 

Enseignement scolaire

954.232

5.077

625

35

5.737

4.809

964.118

 

Enseignement supérieur

128.722

1.664

261

54

1.979

- 68

130.318

 

Emploi

10.339

125

5

570

700

125

10.589

 

Santé et solidarité

14.728

250

   

250

44

15.022

 

Services communs de l'Équipement, du transport et du logement

97.957

241

 

- 19

222

3.450

101.648

 

Mer

2.451

58

   

58

- 2.509

-

 

Tourisme

321

         

321

 

Intérieur et décentralisation (2)

163.892

1.988

   

1.988

3.058

168.968

 

Jeunesse et sports

6.741

4

5

38

47

- 2

6.743

 

Justice

64.409

2.792

300

151

3.243

- 28

67.173

 

Outre-mer (2)

2.979

       

93

3.072

 

Recherche

-

   

263

263

-

-

 

Services généraux du Premier ministre

1.618

27

9

4

40

112

1.757

 

Secrétariat général de la défense nationale (hors appelés)

255

23

 

1

24

 

278

 

Plan

207

- 1

   

- 1

 

206

 

Budgets annexes

11.792

428

   

428

38

12.258

 

Total pour les budgets civils

1.698.379

13.397

1.214

1.281

15.892

11.265

1.723.071

 
 

II.- EMPLOIS MILITAIRES ET DE DÉFENSE

 
 

Défense (1)

424.767

4.043

   

4.043

2.028

430.838

 

Engagés dans les ministères civils : Intérieur (sécurité civile)

 

30

125

 

155

   
 

Appelés et volontaires

43.786

- 15.912

   

- 15.912

 

27.874

 

    - Défense

41.090

- 16.302

   

- 16.302

 

24.788

 

    - Intérieur (police et sécurité civile)

616

- 30

   

- 30

 

586

 

    - Outre-mer (SMA)

2.068

432

   

432

 

2.500

 

    - SGDN

12

- 12

   

- 12

 

-

 

Total pour les emplois militaires

468.553

- 11.839

125

 

- 11.714

2.028

458.712

 

(1) + 3.996 emplois au titre de la résorption de l'emploi précaire (3.150 à l'Enseignement scolaire, 520 à l'Agriculture, 200 à la Culture,
50 à l'Emploi, 50 à la Santé et 26 aux Services généraux du Premier ministre).

(2) hors appelés et volontaires.

Source : projet de loi de finances pour 2002.

 

Ces créations ne sont pas dispersées sur l'ensemble des sections ministérielles. Au contraire, comme les années précédentes, le Gouvernement a concentré les moyens supplémentaires sur les budgets prioritaires, poursuivant ainsi les efforts entrepris depuis le début de la législature. Les créations d'emplois s'élèvent à 5.077 sur le budget de l'Enseignement scolaire, à 2.792 sur le budget de la Justice, à 1.988 sur le budget de l'Intérieur, à 1.664 sur le budget de l'Enseignement supérieur. Les 300 emplois budgétaires supplémentaires créés sur le budget de l'Environnement, soit une augmentation des effectifs de 9,8%, n'ont évidemment pas le même « poids » que les 300 emplois budgétaires nouveaux inscrits sur le budget de l'Agriculture, qui représentent une augmentation des effectifs de 1% seulement.

Les effectifs chargés de la sécurité se sont ainsi accrus de 8,6% depuis 1997 et s'élèvent à 251.700 effectifs réels de policiers et gendarmes. Les emplois budgétaires inscrits sur le budget de la Justice ont été augmentés de près de 7.300 unités depuis 1997, soit une hausse de plus de 12%. Plus de 3000 emplois ont bénéficié aux services pénitentiaires, 2400 aux juridictions judiciaires et plus de 1300 aux services de la protection judiciaire de la jeunesse. Sur le budget de l'Enseignement scolaire, la politique des effectifs a permis d'améliorer de façon très significative le taux d'encadrement des élèves. Il en est de même pour le budget de l'Enseignement supérieur où, selon le ministère de l'Éducation nationale, les universités françaises devraient retrouver un taux d'encadrement comparable à celui qu'elles connaissaient avant l'explosion démographique des années 1980.

Enfin, la professionnalisation des armées devrait se conclure en 2002, le service national ayant été supprimé par anticipation à l'été 2001. Cet achèvement d'un processus engagé par la loi de programmation militaire 1997-2002 se traduit par la suppression des 22.840 derniers emplois d'appelés, la suppression nette de 200 emplois d'officiers (solde entre 430 suppressions et 230 créations) et celle de 3.500 emplois de sous-officiers. En parallèle, seraient créés 7.888 emplois de militaires du rang et 6.538 emplois de volontaires.

Un effort particulier est réalisé pour réduire les situations d'emploi précaire, sans effet sur les effectifs réels : 3.996 emplois de titulaires sont prévus pour accueillir les agents non titulaires lauréats des examens ou concours ouverts au titre du plan de résorption de l'emploi précaire ; au même titre, 3.550 emplois sont ouverts pour régulariser des agents contractuels rémunérés sur les ressources propres d'établissements publics ; enfin, 6.197 emplois serviront de support à des contrats à durée indéterminée de droit public créés au profit d'agents recrutés initialement sur des contrats de droit privé. S'il se félicite de ces régularisations, votre Rapporteur spécial tient à souligner leur caractère totalement insuffisant au vu des enjeux du problème, problème dont le Gouvernement a lui-même reconnu l'importance.

Cette poursuite de la résorption de l'emploi précaire s'inscrit dans le cadre du protocole d'accord du 10 juillet 2000 et de la loi n° 2001-2 du 2 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Ce plan de résorption est justifié par la persistance d'emplois précaires, malgré les plans successifs qui n'ont que rarement réussi à en réduire le stock.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE NON TITULAIRES DE L'ÉTAT (1)

 
           

1999

Ministères

1990

1992

1994

1996

1998

Total

Niveau A

Niveau B

niveau C

Niveau inconnu

Affaires étrangères

5.173

6.200

5.991

6.238

6.849

6.917

1.106

753

4.800

258

Agriculture

3.620

2.783

2.216

2.262

2.378

2.532

1.185

197

111

1.039

Anciens combattants

576

466

459

441

432

413

71

23

225

94

Coopération

2.790

1.607

1.642

1.748

1.865

1.660

908

105

637

10

Culture

9.771

8.393

8.207

8.981

8.708

8.350

4.346

1.908

1.467

629

Défense

80.767

73.753

65.834

63.502

57.742

57.742

3.374

7.495

46.647

226

Économie et finances

23.215

20.974

15.683

18.006

18.317

16.744

1.576

820

13.801

547

Éducation nationale

111.833

117.338

112.284

98.503

97.121

96.487

26.887

56.544

11.345

1.711

Emploi et solidarité

5.827

4.336

4.315

4.530

6.545

7.158

2.063

290

3.302

1.503

Enseignement supérieur

11.508

15.257

17.462

16.910

17.161

17.096

13.646

577

2.867

6

Équipement

25.733

26.035

22.998

23.134

21.133

20.867

4.222

2.652

12.062

1.931

Intérieur

6.187

5.904

6.087

6.222

16.757

22.003

744

431

7.887

12.941

Jeunesse et sports

3.185

2.507

2.686

3.292

3.397

4.093

1.257

789

390

1.657

Justice

3.323

3.685

3.768

4.191

4.583

4.764

1.300

1.048

864

1.552

Outre mer

599

622

494

548

467

468

68

100

278

22

Premier ministre

1.819

1.708

1.715

1.611

1.789

1.793

702

328

581

182

Recherche

4.919

7.808

8.896

8.129

8.946

9.041

9.039

-

-

2

Total

300.845

299.376

280.737

268.248

274.190

278.128

72.494

74.060

107.264

24.310

(1) Y compris ouvriers d'État, agents à statut local, main d'_uvre de nettoyage.

Source : direction générale de l'Administration et de la Fonction publique.

 

De 1990 à 1999, le nombre d'agents non titulaires est passé de 300.845 à 278.128 (- 22.717 agents), soit une baisse de 7,55%. Cette baisse est la consolidation de deux mouvements de sens opposé :

- une baisse de 53.667 agents, qui concerne une dizaine de départements ministériels, mais essentiellement six d'entre eux : enseignement scolaires, équipement, économie et finances, défense, culture et agriculture ;

- une augmentation de 30.950 agents, concernant essentiellement quatre départements ministériels : enseignement supérieur, recherche, justice et intérieur. L'augmentation importante des effectifs d'agents non-titulaires du ministère de l'intérieur tient presque exclusivement à la prise en compte des adjoints de sécurité (emplois-jeunes en contrat de droit public) recrutés depuis fin 1997. Le même phénomène, mais dans une bien moindre mesure, peut être relevé au ministère de la justice, qui recrute depuis fin 1999 des agents de justice.

La réduction globale du nombre d'agents non titulaires résulte pour une large part du plan de résorption de l'emploi précaire mis en _uvre par la loi n°96-1093 du 16 décembre 1996. Les concours réservés ouverts dans le cadre de ce plan, concernaient certaines catégories d'agents recrutés à titre temporaire pour exercer soit des fonctions d'enseignement ou d'éducation, soit des fonctions du niveau de la catégorie C. Au total, durant la période 1997-2000, plus de 30.000 agents non-titulaires auront pu accéder à un corps de personnels titulaires par la voie de concours. Pourtant, le plan de 1996 a été en partie un échec, puisqu'il n'a pas empêché la reconstitution de nouveaux emplois précaires.

Le gouvernement a signé le 10 juillet 2000 avec six des sept organisations syndicales représentatives de la fonction publique un protocole d'accord portant sur la résorption de l'emploi précaire dans les trois fonctions publiques et sur une meilleure gestion de l'emploi public, plus ambitieux que celui du 14 mai 1996 dans la mesure où il concerne les agents non titulaires de toutes les catégories (A, B et C), et où il comporte un important volet relatif à la modernisation du recrutement, dont l'ambition est d'éviter la reconstitution de la précarité.

La traduction législative de ce protocole a conduit à la loi n°2001-2 qui prévoit pendant une durée de cinq ans l'organisation, selon des modalités adaptées, de concours réservés, d'examens professionnels ou de titularisation sur titres au profit des agents recrutés à titre temporaire, quelle que soit leur dénomination, pour assurer des fonctions relevant des niveaux A, B et C, normalement dévolues à des agents titulaires. Dans la fonction publique de l'État, les décrets organisant des concours et examens professionnels réservés d'accès au corps enseignant des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture et de la pêche, sont déjà parus. Les concours réservés dans les corps d'enseignants du ministère de l'éducation nationale sont d'ores et déjà organisés. Le nombre de postes offerts à ces concours s'élève à 2.045. Par ailleurs, les décrets organisant la validation de l'expérience professionnelle et les modalités de titularisation, hors ministères précédemment cités, sont parus début septembre, avec un retard que regrette votre Rapporteur.

D'autres décrets sont en cours de rédaction : ceux destinés à la mise en ouvre du plan de résorption dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale ; ceux permettant le recrutement sans concours dans des corps de fonctionnaires de catégorie C dont le garde de début est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de cette catégorie. Enfin, un décret doit préciser les limites et conditions dans lesquelles des agents publics exerçant à temps non complet, mais pour une durée de service n'excédant pas 50% d'un service à temps complet, peuvent être autorisés à exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative.

L'ambition de ce nouveau protocole n'est pas seulement de réduire le nombre de non-titulaires mais aussi d'empêcher la recomposition du « stock », obstacle contre lequel tous les précédents plans ont échoué. Il s'agit de limiter le nombre de précaires au strict minimum, tels qu'autorisé par le statut de fonction publique. Encore faut-il connaître précisément cette fonction publique. C'est l'une des missions assignées à l'Observatoire de l'emploi public.

Créé par le décret du 13 juillet 2000, l'Observatoire de l'emploi public se voit assigner quatre objectifs :

L'observatoire repose sur une structure délibérative, le conseil d'orientation, et sur une structure technique, le comité technique.

Le conseil d'orientation adopte le programme annuel des travaux et le rapport annuel d'activité. Il comprend 41 membres (un député et un sénateur, 20 directeurs d'administration centrale, 12 représentants des organisations syndicales, le président du Centre national de la fonction publique territoriale et le président du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, un représentant de l'Association des maires de France, de l'Association des régions de France et de la Fédération hospitalière de France) et est présidé par le ministre de la Fonction publique.

Le comité technique élabore et exécute le programme de travail. Il est coprésidé par le directeur général de la DGAFP et par le directeur général de l'INSEE et regroupe six directeurs d'administration centrale.

Un premier rapport a été présenté au début de l'été, qui fait le point sur l'avancement des travaux dans les directions que l'Observatoire s'était fixé : assurer la transparence en matière d'effectifs et améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au sein de chaque ministère et de chaque fonction publique. Concernant le premier axe de travail ; l'aspect méthodologique a été privilégié : définition des contours de la fonction publique, proposition d'harmonisation des champs retenus par les différentes enquêtes statistiques portant sur les trois fonctions publiques, élaboration d'une matrice de passage de l'emploi budgétaire à l'emploi réel dans la fonction publique de l'État. Concernant le deuxième axe, plusieurs types d'actions ont été entrepris. Chaque ministère a établi une première synthèse des expériences déjà menées en termes de GPEEC. Comme le CIRE du 12 octobre 2000 le prévoyait, un guide méthodologique a été établi.

Par ailleurs, un groupe de travail associant les organisations syndicales a été constitué, dont l'objet est d'examiner les conditions de recours à des agents non titulaires. Cette commission, qui a tenu plusieurs réunions depuis septembre 2000, a engagé une réflexion sur les conditions de recours à des agents contractuels, afin de mieux les encadrer et d'améliorer leurs conditions d'emploi et a également cherché à mettre en avant, afin d'éviter la reconstitution de l'emploi précaire, la nécessité de mettre en _uvre une gestion prévisionnelle des emplois dans chaque administration et la modernisation des procédures de recrutement, de gestion, et des conditions d'exercice des missions, visant une meilleure adéquation des emplois publics aux besoins des administrations.

Si votre Rapporteur spécial encourage cette démarche de rationalisation de la gestion des effectifs, il ne peut que constater qu'elle n'est pas encore appliquée. Selon les organisations syndicales que votre Rapporteur a auditionnées, le recrutement massif de non-titulaires se poursuit et la plupart des besoins nouveaux qui apparaissent sont couverts par les contractuels, malgré les engagements du gouvernement. En outre, cette tendance risque de s'accélérer avec le passage aux 35 heures, les administrations embauchant des contractuels pour faire face à la charge de travail qu'elles ne peuvent plus assumer, faute d'avoir pu embaucher de nouveaux titulaires. Aussi votre Rapporteur craint-il que ce plan de résorption ne connaisse le même destin que ses prédécesseurs, à savoir une titularisation d'un certain nombre de contractuels, mais aussi une incapacité à empêcher le renouvellement du stock.

Comme il vient d'être expliqué, le passage aux 35 heures va à l'encontre du plan de résorption de l'emploi précaire voulu par le Gouvernement ; en fait, il va à l'encontre du service public lui-même, puisque le principe de non-création d'emplois dans la fonction publique a été retenu par le Gouvernement. Malgré les déclarations du ministre, il est clair que ceci va se traduire par une réduction des missions assumées par les services publics, comme le redoutent toutes les organisations syndicales.

Le paradoxe est de taille : dans le privé, les 35 heures ont permis des créations d'emplois et une amélioration du bien-être des salariés, et sont considérées comme un progrès social important dont le gouvernement peut légitimement se prévaloir dans son bilan. Malheureusement, c'est exactement l'inverse qui se passe dans la fonction publique d'État, où aucun emploi n'est officiellement créé et où les 35 heures se font contre les fonctionnaires et contre le service public.

Après la remise du rapport Roché en février 1999 et une première consultation des organisations syndicales et des associations d'élus pour connaître leurs réactions à celui-ci, le Gouvernement avait choisi la voie de la mise au point d'un accord-cadre couvrant les trois fonctions publiques et posant les principes d'une réglementation du temps de travail dans la fonction publique. Puis, sur la base de cet accord-cadre, des négociations décentralisées auraient été engagées dans chacune des trois fonctions publiques, puis dans chaque ministère, chaque établissement, chaque collectivité et chaque service.

Cette démarche n'a pu aboutir, les organisations syndicales (à l'exception de la CFDT) ayant refusé de signer le projet d'accord-cadre proposé par le Gouvernement. En effet, les syndicats contestaient l'absence de créations nettes d'emplois et de mesures pour les cadres et craignaient que l'annualisation du temps de travail ne remette en cause les jours de congés.

Devant cet échec regrettable de la négociation collective, le Gouvernement a mis en _uvre l'aménagement et la réduction du temps de travail par le décret du 29 août 2000.

Ce décret définit un cadre commun pour les trois fonctions publiques, la réduction du temps de travail entrant en vigueur au plus tard le 1er janvier 2002.

Le décret pose d'abord le principe d'un décompte annuel garantissant l'équité. La nouvelle durée du travail effectif dans la fonction publique est fixée à 35 heures par semaine au plus tard à compter du 1er janvier 2002. Le décompte du temps de travail est dorénavant réalisé sur l'année, la durée annuelle ne pouvant excéder 1 600 heures (sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées), chiffre qui correspond à une semaine de travail effectif de 35 heures en comptant 25 jours de congés annuels.

La détermination d'une durée et d'un décompte sur une base annuelle présente l'intérêt de rapprocher les situations des agents des différentes administrations. Elle garantit une égalité de traitement en ce qui concerne le temps de travail global sur l'année, tout en permettant des modes d'organisation de ce temps différents selon les administrations. Cette recherche d'une plus grande équité, avec une référence commune annuelle, répond au constat du rapport Roché, qui mettait en évidence de grandes différences entre administrations portant sur la durée annuelle du travail : en fonction du nombre de jours de congés accordés dans les différentes administrations, services ou corps, les durées annuelles du travail varient aujourd'hui considérablement, créant ainsi de fortes inégalités entre les agents de l'État.

Le décret fixe des bornes dans l'organisation du temps de travail des services. Il s'agit de :

Le décret définit le travail de nuit : celui-ci comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre période de 7 heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures.

Des dérogations à ces garanties minimales peuvent être adoptées d'une part, pour les professions chargées notamment d'assurer la protection des personnes et des biens ainsi que, d'autre part, dans les cas où ces dérogations seront jugées indispensables à la continuité du service public et, enfin, en cas de circonstances exceptionnelles et pour une période limitée.

Cependant, la durée du travail peut tenir compte de la pénibilité des horaires ou des conditions de travail. La durée annuelle de travail effectif peut être inférieure à 1.600 heures si, et seulement si, des sujétions particulières imposent des rythmes ou des conditions de travail que l'on peut considérer comme pénibles (par exemple, travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en équipes, avec modulation importante du cycle de travail, ou travaux pénibles ou dangereux).

En outre, le temps de travail est organisé selon des cycles définis de manière explicite et programmée. Un cycle est une période de référence (semaine, quinzaine, mois, trimestre, année...) pour laquelle sont définis une durée et des horaires de travail. L'addition de ces durées sur l'année ne doit pas dépasser les 1.600 heures. La durée du travail hebdomadaire peut ainsi être différente selon les semaines de l'année, mais toujours de manière programmée et fixe. Toute heure travaillée au-delà de la durée définie dans le cycle est considérée comme une heure supplémentaire. Par exemple, si certaines semaines sont de 32 heures, la trente-troisième heure effectuée à la demande de la hiérarchie sera une heure supplémentaire. De même, pour des semaines programmées à 39 heures, la 40ème heure qui serait effectuée serait une heure supplémentaire.

Au niveau ministériel, un arrêté pris après avis du comité technique paritaire du ministère définit les cycles auxquels peuvent avoir recours les services. Les services ou établissements définissent, quant à eux, les conditions de mise en _uvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant, après consultation du comité technique paritaire.

Le décret prévoit des modalités spécifiques possibles pour les cadres. Il marque la volonté de l'État de faire bénéficier ses cadres d'une réduction du temps de travail effective. Pour que cette réduction soit réelle, il peut s'avérer nécessaire de trouver des modalités spécifiques adaptées à la nature et aux contraintes de travail de certains cadres.

Chaque administration a mené une réflexion sur les dispositifs permettant à ses cadres de bénéficier d'une réduction du temps de travail sous des formes appropriées, adaptées à la nature de leur activité, la libération de jours de repos étant souvent une solution souhaitée par les cadres autonomes dans l'organisation de leur travail. Mais la définition de modalités d'aménagement et de réduction du temps de travail pour les cadres doit toujours s'accompagner d'une réflexion sur l'amélioration des modes d'organisation et de fonctionnement permettant de gagner du temps et de réduire la charge de travail des cadres.

Enfin, le décret définit les règles et principes de base qui s'appliquent à toutes les administrations. Il identifie un certain nombre de sujets sur lesquels chaque ministère, en accord avec le ministre chargé de la Fonction publique et le ministre chargé du Budget, peut ou doit réglementer. Dans tous les cas, l'avis du comité technique paritaire ministériel doit être sollicité. De même, les décisions qui relèvent du niveau local doivent donner lieu à consultation du comité technique paritaire concerné.

Après une phase de diagnostic qui devait permettre à chaque administration d'établir un état des lieux des pratiques actuelles en matière de temps de travail, des négociations ont eu lieu, ou sont en cours, dans chaque département ministériel. A deux mois des échéances, cinq ministères ont signé des accords : l'Environnement, l'Éducation (pour les non-enseignants), la Défense (pour son personnel civil), la Jeunesse et les Sports, auxquels il faut ajouter les services du Premier ministre. Quatre autres sont couverts par un « non-accord non-conflictuel » selon les termes du ministre : l'Équipement, l'Intérieur pour les préfectures, l'Agriculture et les Finances. Par ailleurs, un accord a été conclu pour la fonction publique hospitalière. Ce sont donc 87 % des fonctionnaires d'État qui sont déjà passés ou prêts à passer aux 35 heures, si l'on intègre les 941.000 enseignants et si l'on exclut les 320.000 militaires qui n'entrent pas dans le champ de la RTT. Hors enseignants, la proportion atteint les trois quarts.

Malheureusement, aucune création d'emplois n'est officiellement prévue dans ces accords, fidèles en cela à la volonté du Gouvernement. Derrière ce principe, on constate pourtant que dans les ministères « sensibles », des créations d'emplois ont été prévues pour faciliter le passage aux 35 heures : sans parler de la fonction publique hospitalière, où 45.000 postes vont être créés, 500 emplois sont prévus à l'environnement, 300 à l'équipement, 171 à la Défense et la moitié des créations d'emplois de la justice vont en réalité permettre le passage aux 35 heures particulièrement au sein de l'administration pénitentiaire. Qu'en est-il des autres ministères ? Aucune création n'y est prévue, mais 61 millions d'euros (400 millions de francs) sont provisionnés dans le projet de loi de finances pour financer les heures supplémentaires et les astreintes liées au passage aux 35 heures. L'absence de créations de postes va donc, mécaniquement, se traduire par une régression des services publics, un usage plus fréquent aux contractuels et une externalisation de certaines missions autrefois dévolues aux pouvoirs publics.

Ainsi, concernant l'Équipement, ce sont les petites collectivités locales qui risquent d'être les premières victimes des 35 heures, les DDE ne pouvant plus assurer les services qu'elles rendaient autrefois à ces collectivités alors que ces dernières n'ont pas les moyens de disposer de leurs propres services. Ce sont des cabinets privés qui vont récupérer ce travail. Cet exemple précis qui a été rapporté à votre Rapporteur risque de se multiplier dans les années à venir avec l'application concrète, sur le terrain, des 35 heures. On se rendra alors compte que le principe de non création d'emplois était une absurdité.

À la suite de la signature d'un protocole relatif au départ anticipé pour l'emploi des jeunes en juillet 1996, le congé de fin d'activité (CFA) a été organisé par la loi du 16 décembre 1996 précitée.

Les fonctionnaires, en position d'activité ou de détachement, peuvent accéder, « sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service », au CFA à condition d'être âgé d'au moins 58 ans et de justifier, soit de 37,5 années de cotisations tous régimes confondus et 25 années de services effectifs, soit de 40 ans de cotisations et 15 années de services effectifs. Le CFA est également ouvert aux agents non titulaires, sous la même condition d'âge, à condition de justifier de 40 années de cotisations et de 25 ans de services effectifs.

Les bénéficiaires du CFA reçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % du traitement brut pour les fonctionnaires et à 70 % du salaire brut pour les agents non titulaires. Le CFA cesse au plus tard à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire peut bénéficier d'une pension à jouissance immédiate ou atteint l'âge de 60 ans. Le temps passé en CFA n'ouvre aucun droit au titre de l'avancement ou de la retraite. Les agents en CFA libèrent leur emploi sur lesquels sont recrutés de nouveaux agents, dans les conditions prévues par le statut général. Les modalités prévues pour la fonction publique de l'État sont transposées aux autres fonctions publiques.

Institué pour un an par la loi de 1996, le CFA a été prolongé à quatre reprises, par l'article 111 de la loi de finances pour 1998, par l'article 128 de la loi de finances pour 1999, par l'article 111 de la loi de finances pour 2000, et par l'article 130 de la loi de finances pour 2001.

Ce faisant, conformément à l'accord salarial du 10 février 1998, le bénéfice du CFA a été élargi aux agents âgés d'au moins 56 ans justifiant d'au moins 40 années de cotisations et de 15 années de services publics.

Le dispositif du CFA a concerné, en 2000, environ 11.444 nouveaux agents de l'État dont 8.216 pour le seul ministère de l'Éducation nationale. En 1999, 10.354 personnes avaient été concernées en 1999, 7.015 en 1998 et 11.400 en 1997. Parmi les bénéficiaires du CFA, la représentation par catégorie montre une part importante des fonctionnaires de catégorie A (55 % des départs en 2000), importance qui s'explique naturellement par le succès du CFA au sein des enseignants (ils représentent plus des deux tiers des départs enregistrés au sein de l'Éducation nationale, ministère qui concentre 63 % du total des départs en CFA). Dans les autres ministères, la réalité est différente et le CFA concerne surtout les fonctionnaires de catégorie B (40 % des départs en 1999) et C (45 %).

Le coût budgétaire du CFA est constitué par les revenus de remplacement versés aux agents bénéficiaires. Celui-ci a atteint 110,7 millions d'euros (726,2 millions de francs) en 1997, 223,9 millions d'euros (1,534 milliard de francs) en 1998, 274 millions d'euros (1,797 milliard de francs) en 1999 et 334,2 millions d'euros (2,2 milliards de francs). Au 30 juin 2001, ce montant était de 190 millions d'euros (1,25 milliard de francs) et devrait atteindre 410 millions d'euros (2,7 milliards de francs) pour la totalité de l'année 2001. Ce chiffre augmente régulièrement depuis la création du CFA. En 2000, sept sections ministérielles ont contribué pour plus de 98 % à la dépense totale constatée : enseignement scolaire (70,6 %), économie, finances et industrie (12,3 %), équipement (5,1 %), enseignement supérieur (4,6 %), intérieur (1,7 %) et agriculture (1,4 %).

Cependant, il convient de souligner que le coût réel du dispositif est vraisemblablement sensiblement moindre, puisque les agents recrutés n'ont pas d'ancienneté et donc perçoivent un traitement indiciaire moins élevé que celui des bénéficiaires du CFA qu'ils remplacent.

Dans ses trois derniers rapports, votre Rapporteur spécial plaidait pour la pérennisation d'un dispositif apprécié et favorable à l'emploi des jeunes. Certes, il a été prolongé à quatre reprises, mais il est regrettable que ces prolongations successives n'aient chaque fois concerné qu'une seule année et n'aient jamais figuré dans les projets de loi de finances initiaux, puisqu'elles résultent de l'adoption d'amendements déposés par le Gouvernement. Une telle attitude témoigne d'une approche pusillanime de ce dossier par le Gouvernement.

Le projet de loi de finances pour 2002 ne fait malheureusement pas exception. Aucune mesure relative au CFA n'y figure. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, un amendement du Gouvernement permettra de le prolonger cette année encore. Votre Rapporteur spécial regrette que cette prolongation ne porte pas sur une période plus longue, afin de permettre aux personnes entrées très jeunes dans la fonction publique de partir avant l'âge de la retraite. Étant donné les recrutements opérés au cours des dernières décennies, le nombre de fonctionnaires ayant commencé à travailler à 16 ou 20 ans et demi (conditions d'âge et de durée de cotisations exigées) ne peut qu'aller en s'amenuisant, conduisant ainsi à une extinction naturelle du dispositif.

III.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE

Au sens économique du terme, les crédits consacrés à la fonction publique sont constitués des crédits de personnel de l'État. Pour l'essentiel, il s'agit des crédits inscrits dans les trois premières parties (rémunérations d'activité, pensions et allocations et charges sociales) du titre III, étudiés dans le chapitre I du présent rapport.

Ces crédits ne relèvent évidemment pas du ministère de la Fonction publique, puisqu'ils sont inscrits dans les fascicules budgétaires des différents ministères. Les crédits relevant plus spécifiquement du ministère sont inscrits dans le fascicule budgétaire des Services généraux du Premier ministre, où ils figurent dans un agrégat spécifique.

Bizarrement, cet agrégat qui rassemble les crédits gérés par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ne comporte pas les crédits de fonctionnement de cette même direction générale (7,3 millions d'euros soit 48 millions de francs prévus pour 2002). Notons que ces crédits connaissent une forte progression (+ 10,35 %), en raison du renforcement de son personnel : 17 emplois nets sont créés, les effectifs de la DGAFP atteignant 143 personnes.

En réintégrant ceux-ci, les crédits gérés par la DGAFP sont récapitulés dans le tableau ci-après. Au total, ils s'élèvent à 223,96 millions d'euros (1.469 millions de francs) en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une quasi-stabilité par rapport à l'année dernière, stabilité qui contraste avec la forte augmentation du budget en 2001 (+ 7,95 %).

La majeure partie des crédits provient de l'action sociale interministérielle (113,9 millions d'euros, soit 50,8 % des crédits), les subventions aux écoles (59,6 millions d'euros, soit 26,6 %) et le Fonds pour la réforme de l'État (13,7 millions d'euros, soit 6 %).

D'une manière générale, les mouvements affectant les crédits disponibles en cours d'exercice sont de faible ampleur :

4,9 millions de francs ont été annulés par un arrêté du 15/11/2000 (essentiellement aux chapitres 34-94 et 37-08). Les reports de crédits concernent essentiellement le titre V et les deux chapitres du titre III qui y sont liés (37-07 « dépenses diverses liées aux réimplantations d'administrations » et 37-08 « Fonds pour la réforme de l'État »).

L'exécution du budget pour 2000 a été marquée par l'ouverture de 148,4 millions de francs par la première loi de finances rectificative, dans le cadre de la mise en _uvre de certaines mesures prises par le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999. Ces crédits ont été inscrits sur les trois chapitres suivants :

- 33-94 « Action sociale interministérielle », à hauteur de 24 millions de francs au titre de l'octroi d'une aide et d'un prêt spécifique, ainsi que d'un prêt à l'accession à la propriété, aux agents affectés dans une zone urbaine sensible ;

- 34-94 « Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique », à hauteur de 50 millions de francs au titre de la mise en place de formations spécifiques dispensées à ces mêmes agents ;

- 57-06 « Équipement : actions interministérielles », à hauteur de 74,4 millions de francs au titre du renforcement de l'effort de réservation de logements sociaux.

Enfin, les transferts et répartitions affectent surtout l'action sociale interministérielle (chapitre 33-94) et les dépenses liées aux réimplantations d'administrations (chapitre 37-07 et 57-01) ; ces deux derniers chapitres ne sont pas, en effet, des chapitres d'imputation de dépenses ; c'est également partiellement le cas pour le premier.

Pour les titres III et IV, le taux de consommation est de 99,9 % en 2000, le seul reliquat étant de 1,445 million de francs sur l'article 20 du chapitre 33-94 « Action sociale interministérielle. Prestations et versements facultatifs ». Ces crédits sont en effet délégués aux Sections régionales interministérielles d'action sociale et les préfectures de région n'ayant pas transmis suffisamment tôt les bordereaux de crédits sans emploi, la réutilisation de ces crédits inutilisés n'a pu être effectuée. Par contre, concernant les crédits de paiement du titre V, le taux de consommation est très insuffisant : 22 % pour le chapitre 57.04 « Fonds pour la réforme de l'État » et 16,7 % pour le chapitre57.06.

Les crédits d'action sociale ont connu en 2001 une très forte augmentation (+ 11 %) et ont atteint 130,5 millions d'euros () (856 millions de francs). Pour 2002, 129 millions d'euros (846 millions de francs) sont prévus, soit une diminution de 1,15 %. Ainsi, avec cette diminution , les crédits d'action sociale s'éloignent encore de leur niveau de 1999 (135,7 millions d'euros, soit 890 millions de francs), l'enveloppe exceptionnelle de 35 millions d'euros (230 millions de francs), accordée conformément à l'accord salarial de février 1998, n'étant que partiellement consolidée.

Ce refus d'une consolidation totale est d'autant plus incompréhensible que les enjeux financiers sont, somme toute, minimes et que ces économies, dérisoires au regard du budget de l'État, fragilisent une politique sociale indispensable et appréciée par les agents de l'État. Une réflexion de fond sur ce sujet, en concertation avec les partenaires sociaux, doit être engagée. Une des hypothèses de travail serait de financer l'action sociale en son fonctionnement par un pourcentage fixe de la masse salariale.

Votre Rapporteur spécial tient à se faire l'écho des inquiétudes exprimées par les organisations syndicales, s'agissant de la gestion des crédits de l'action sociale interministérielle. L'argument principal avancé par le ministère pour justifier cette baisse de non-consommation des crédits est fallacieux puisque celle-ci a été organisée par l'État afin de contenir la dépense face aux besoins exprimés par les agents. Quelques exemples : parution en mai 2001 et non en janvier de la circulaire fixant le taux des prestations ; retard constant dans la délégation des crédits ; défauts dans l'information de la gestion des crédits... Votre Rapporteur regrette donc le manque d'ambition affichée par le gouvernement en ce domaine.

RÉPARTITION DES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE (1)

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

 

33-94 : Action sociale interministérielle

104,43

108,24

116,01

113,9

Art. 20 : Dépenses déconcentrées

1,52

1,52

1,52

1,52

Art. 30 : Prestations interministérielles

99,09

108,09

111,90

109,78

    aides à l'amélioration de l'habitat des retraités

    aides et prêts et installation des personnels (AIP/PIP)

4,27

3,51

1,68

2

1,83

1,83

    aide et prêt à l'installation des personnels

affectés dans les quartiers sensibles

-

3,66 (2)

4,57

4,57

    aides ménagères à domicile des retraités

21,95

19,82

18,29

18,29

    chèques vacances

34,45

41,16

41,16

38,11

    prestation de service crèches

38,42

39,94

44,36

44,97

Art. 40 : Autres prestations d'action sociale

3,81

2,29

2,59

2,59

57-06 : Équipements : actions interministérielles (3)

31,25

9,91

14,48

14,48

Art. 10 : Action sociale interministérielle

31,25

5,34

9,91

9,91

Art. 20 : Logement en Ile de France

 

4,57

4,57

4,57

Total

135,68

121,81

130,50

128,38

(1) Hors crédits consacrés à l'insertion des personnes handicapées.

(2) Première loi de finances rectificative pour 2000.

(3) En crédits de paiement.

Source : DGAFP.

L'article 20 du chapitre 33-94 concerne les crédits déconcentrés, c'est-à-dire ceux qui relèvent des sections régionales interministérielles d'action sociale. Instituées en 1994 auprès de chaque préfet de région, elles sont chargées de proposer à celui-ci les actions à entreprendre sur le plan interministériel, en tenant compte des besoins exprimés localement, notamment dans les domaines du logement, de la restauration et de l'enfance. La mise en place effective des sections étant achevée, la déconcentration budgétaire à leur profit a permis d'attribuer à chacune une enveloppe financière propre. Des actions de formation ont été engagées en 1999 au bénéfice de leurs secrétaires.

La plupart des sections se sont dotées de commissions techniques (restauration, logement, loisir et culture, enfance, dépendance, formation et information, surendettement, santé publique). Elles ont mené différents types d'actions (élaboration de guides ou de bulletins d'information, assistance juridique, actions en faveur des séjours de vacances des enfants, études sur les besoins en logements sociaux, recensement du parc des restaurants administratifs en vue de leur rénovation ou de la définition de projets de création). Comme les années précédentes, cet article sera doté de 1,524 million d'euros (10 millions de francs). Cette simple reconduction devrait s'avérer suffisante pour accompagner ces actions, celles-ci connaissant une lente montée en puissance depuis trois ans.

L'article 30, consacré aux prestations sociales interministérielles, sera doté de 109,78 millions d'euros (720 millions de francs) au lieu de 111,9 millions d'euros (734 millions de francs) en 2001, ce qui représente une régression de 1,9 % d'une année sur l'autre, régression qui s'explique essentiellement par la baisse de la dotation aux chèques vacances.

Ces crédits sont destinés à financer cinq types d'actions : les aides à l'amélioration de l'habitat des retraités, les aides et prêts à l'installation des personnels en Ile-de-France, l'aide ménagère à domicile des retraités, les chèques-vacances et les prestations service-crèche. Par ailleurs, afin de faciliter l'accès au logement locatif des agents affectés dans les zones urbaines sensibles, le comité interministériel des villes de décembre 1999 a décidé de mettre en place une aide et un prêt spécifique, ainsi qu'un prêt à l'accession à la propriété.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DES PRESTATIONS
DES CHAPITRES 33-94 ET 57-06

 
 

Prestation

1999

2000

2001 (*)

Aide à l'amélioration de l'habitat des retraités

1.028

1.128

1.300

Aide ménagère à domicile des retraités

27.419

28.640

30.000

Aide et prêt à l'installation des personnels de l'État en Ile-de-France

2.560

2.965

3.500

Chèques-vacances

184.007

159.136

145.000

Prestations de service « crèches »

18.834

17.068

18.000

Réservation de logement

825

174

> 100

(*) prévisions.

 

Le nombre de demandes relatives aux aides à l'amélioration de l'habitat présentées par les fonctionnaires retraités ou leurs ayants-droit, resté stable entre 1998 et 1999 (1.000 dossiers par an), augmente sensiblement en 2000 (+ 10 %). Cette tendance devrait se poursuivre en 2001. Par ailleurs, le coût moyen des travaux pris en charge progresse également, les retraités utilisant l'aide pour la réalisation de gros travaux tels que ceux relatifs au chauffage ou à la toiture de leur résidence principale. Le succès de cette prestation, qui intéresse une population retraitée de plus en plus nombreuse, permet d'envisager une poursuite de la hausse de la demande.

Les demandes d'aide ménagère à domicile des fonctionnaires civils retraités de l'État s'inscrivent une nouvelle fois en hausse sensible (+ 4,5 % entre 1999 et 2000 après + 20 % entre 1998 et 1999). La mise en _uvre de la prestation de service dépendance, au niveau de chaque département, n'a donc pas encore eu pour effet de réduire la demande globale d'aides ménagères à domicile, même si elle a eu un effet sur le montant moyen d'intervention par dossier. En revanche, l'aide personnalisée à l'autonomie (APA) qui remplace la prestation sociale dépendance (PSD) au 1er janvier 2002, pourrait avoir un impact sur la demande d'aides ménagères à domicile, mais celui-ci ne sera sans doute perceptible qu'en 2003.

Le nombre de demandes d'aides et prêts à l'installation des personnels de l'État en Ile-de-France (AIP/PIP) (proche de 2.500 par an) a augmenté sensiblement entre 1999 et 2000 (+ 16 %). Rappelons que celui-ci dépend étroitement du nombre de fonctionnaires stagiaires affectés en région Ile-de-France. L'extension du service de la prestation à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, réalisée au 1er juillet 2000, n'a pas produit d'effets au titre de l'année 2000. Pour 2001, il est probable que la demande continuera de progresser.

La demande de chèques-vacances a enregistré une nouvelle baisse entre 1999 et 2000 (- 7,6 %). La dotation chèque-vacances est donc en baisse de 7,4 % dans le projet de loi de finances pour 2002. Cette baisse est consécutive aux mesures prises en avril 1998 : modulation des taux de bonification sur l'épargne préalable, en fonction des revenus des bénéficiaires (de 25 % à 15 % au lieu de 25 % antérieurement), plan annuel unique (jusqu'à 3 plans antérieurement). Il reste que, comparé à des placements financiers faisant également appel à une épargne préalable à court terme, le taux de bonification des chèques-vacances demeure à un haut niveau, d'où le succès rencontré par cette prestation, malgré les dispositions prises pour en maîtriser le coût budgétaire. Même s'il convient de rester attentif à cet aspect budgétaire, il apparaît tout aussi indispensable de veiller à ce que la demande des agents les plus modestes puissent s'exprimer. Dans cet esprit et en concertation avec les organisations syndicales représentées au sein du Comité interministériel d'action sociale de l'État (CIAS), des mesures complémentaires ont été prises en décembre 1999 en vue d'étendre le bénéfice du chèque-vacances à l'ensemble des emplois jeunes, de réduire de 4 % à 2 % du SMIC mensuel le niveau mensuel de l'épargne préalable pouvant être constituée par l'agent, de substituer, pour la détermination du plafond d'attribution de cette aide, au montant de l'impôt sur le revenu le critère du revenu fiscal de référence du foyer fiscal (étant tenu compte du nombre de parts fiscales du foyer du demandeur).

La prestation de service « crèches » est, à l'inverse des aides précédentes, une prestation « indirecte », versée à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) en remboursement des dépenses constatées en année n-1, pour permettre aux enfants des fonctionnaires de l'État d'être accueillis dans les crèches subventionnées par la CNAF, dans les mêmes conditions que les enfants des ressortissants de cette caisse. En 2000, le nombre d'enfant accueillis dans les crèches subventionnées par la CNAF a, certes, baissé de 6,5 % par rapport à 1999, mais il reste très proche de celui des années 1996 à 1998. Cependant, il apparaît que la non-revalorisation de cette prestation a des répercussions sensibles pour les familles, notamment les plus démunies, qui ne peuvent assurer les séjours en vacances de leurs enfants en raison de la montée des coûts.

S'agissant des réservations de logements effectuées au profit des fonctionnaires et agents de l'État, du fait de la réduction sensible des crédits disponibles, le nombre d'opérations réalisées en 2000 s'est établi à 174 (contre 825 en 1999). Un système d'information télématique des agents sur les offres de logements en Ile-de-France a, enfin, été mis en place. L'insuffisance des crédits destinés à cette action confirme malheureusement que le développement d'une véritable politique de réservation sur tout le territoire est abandonné, malgré la demande des agents. Cette demande est vouée à continuer à augmenter puisque les prochains départs massifs à la retraite conduisent à recruter de nombreux jeunes, particulièrement intéressés par le développement de cette politique de réservation. Votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur la nécessaire création d'un observatoire du logement social des fonctionnaires, seul instrument de nature à identifier les besoins criants en ce domaine.

Les crédits consacrés à ces actions, inscrits au chapitre 34-94 s'élèveront à 9,95 millions d'euros (65,3 millions de francs) en 2002, soit une progression de 26,8 % après une augmentation de 35,5 % l'an dernier.

Il s'agit de mettre en _uvre les mesures relatives à la formation et à l'accompagnement dans leurs fonctions des agents publics affectés dans les quartiers difficiles. Les actions de formation entreprises dans ce cadre sont consacrées d'une part, à l'organisation de formations lors de la prise du poste pour l'ensemble des agents arrivant dans un quartier difficile et d'autre part, à l'organisation, pour les préfets, les chefs de services déconcentrés et les cadres, d'une formation relative à la sociologie urbaine ainsi qu'aux méthodes et aux outils de la politique de la ville.

Ces crédits permettent, par ailleurs, de financer les actions suivantes :

- les concours interministériels d'accès aux instituts régionaux d'administration (IRA) organisés par la DGAFP ;

- les cycles de préparations aux concours internes organisés par les instituts et les centres de préparation à l'administration générale fonctionnant au sein de 26 universités ;

- les stages pour des hauts fonctionnaires organisés avec le concours de l'ENA (formation des administrateurs civils nommés au tour extérieur, stages de formation des officiers intégrés dans le corps des administrateurs civils, dispositif « chèque-formation » pour les administrateurs civils) ;

- les formations et échanges internationaux à l'intention d'agents de l'État (formations linguistiques destinées à des agents appelés à effectuer un stage dans une administration étrangère, stages ou échanges d'agents organisés avec des institutions de l'Union européenne) ;

- le programme de formation continue pour les agents de la DGAFP.

ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT
ET DE MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION

(en milliers d'euros)

 

2000

2001 (1)

Concours d'accès aux IRA

94,56

37,53

Formations MFPRE

21,03

15,89

Stages internationaux

177,91

55

Formation interministérielle

144,39

9,15

IRA formation continue

309,03

26,97

Encadrement supérieur

30,50

-

Formation ENA

-

198,18

Convention avec la FNEP

15,24

-

Conventions avec les IPAG et CPAG

294,22

-

Article 40 (formations déconcentrées)

2.429 (2)

5.121

Article 50 (insertion handicapés)

38,11

30,49

Reports et réimputations sur l'année 2001

-

193,68

Total

3.554,98

5.696

(1) au 30 juin 2001.

(2) 5,84 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, mais une partie de ces crédits n'a pas été consommée : le chiffre indiqué correspond aux sommes effectivement consommées.

Source : ministère de la fonction publique.

Depuis la loi de finances 2000, les crédits consacrés à l'insertion professionnelle des personnes handicapées figurent également dans ce chapitre. L'attention de votre Rapporteur spécial a été attirée sur les insuffisances de cette politique. D'ailleurs, le rapport annuel de la DGAFP reconnaît que le nombre de personnes handicapées présente au sein de la fonction publique de l'État (à peine plus de 4 % aujourd'hui) est « très largement inférieur aux obligations réglementaires (6 % des effectifs) », cette situation étant révélatrice « de ce qui reste à faire pour que la fonction publique soit réellement ouverte aux travailleurs handicapés ».

Votre Rapporteur se félicite donc de la signature d'un protocole sur l'emploi des travailleurs handicapés, le 9 octobre dernier, avec cinq syndicats de fonctionnaires. Chaque ministère ou établissement public devra établir d'ici décembre 2001, un plan triennal de développement de l'emploi et d'insertion des handicapés avec des objectifs annuels chiffrés. Ces plans seront sanctionnés au travers de l'obligation quantifiée de recrutement, une taxation budgétaire frappant les ministères n'ayant pas atteint leurs objectifs, au profit du fonds.

Par ailleurs, l'article 50 du chapitre 34-94 l'article 30 du chapitre 57-06 seront abondés en deux étapes : en loi de finances rectificative 2001, 1,98 million d'euros (13 millions de francs) et dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits sont doublés par rapport à 2001, soit 3,96 millions d'euros (26 millions de francs) sur le chapitre 34-94 et 0,61 million d'euros (4 millions de francs) sur le chapitre 57-06.

Les subventions de fonctionnement destinées à l'École nationale d'administration (ENA), à l'institut international d'administration publique (IIAP) et aux cinq instituts régionaux d'administration (IRA) augmenteront de près de 4,5 % en 2002, passant ainsi de 57,31 millions d'euros (375,9 millions de francs) à 59,9 millions d'euros (393 millions de francs).

La progression des crédits aux IRA explique la majeure partie de cette évolution. Augmentant de 8,63 %, les subventions de fonctionnement atteindront 29,6 millions d'euros (194 millions de francs). Ces crédits nouveaux permettront un ajustement de la subvention correspondant au nombre d'élèves en formation initiale, le financement des mesures salariales, la création de six emplois et la poursuite des travaux de rénovation et de réaménagement des locaux dans les IRA de Lille, Lyon et Nantes.

La subvention versée à l'ENA ne progresse que de 0,5 % et atteint 26,3 millions d'euros (172,5 millions de francs). Cette augmentation et un prélèvement sur le fonds de roulement doivent permettre de financer l'accroissement du nombre d'emplois offerts aux concours d'entrée (qui modifie également le nombre de places offertes au cycle préparatoire) ainsi que la revalorisation de l'indemnité de formation versée aux élèves pendant leur scolarité. Par ailleurs, deux emplois d'expert pédagogique sont créés et une provision est inscrite pour mettre en adéquation le niveau indiciaire de emplois de direction avec ceux des corps de hauts fonctionnaires qui ont vocation à les occuper. Enfin, pour tenir compte de l'augmentation de la valeur du point d'indice un crédit de 640.867 euros (4,2 millions de francs) est budgété.

En 2002 aura surtout lieu la fusion de l'ENA et de l'IIAP, annoncée par le ministre le 21 février 2001, dont l'objectif est d'harmoniser et de renforcer l'offre française de formation et de coopération administrative aux niveaux national, européen et international. La dotation à l'IIAP progresse de 1,71 %, essentiellement en raison de la revalorisation des rémunérations.

Enfin, la subvention au Centre des études européennes de Strasbourg est reconduite à son niveau de 2001, soit 304,9 millions d'euros (200 millions de francs).

Les crédits demandés pour 2002 sur le chapitre 37-04 sont de 2,03 millions d'euros (13,3 millions de francs), soit une progression de 1,5 %. Ces crédits sont utilisés pour l'organisation et la participation à diverses manifestations de communication extérieure (salons, journées d'études, réunions de travail), pour la politique de communication écrite (revue « Service public » et autres communications) et électronique du ministère, pour l'attribution de subventions de soutien à des opérations qui contribuent à la modernisation de la fonction publique et enfin pour des commandes d'études et d'enquêtes.

L'utilisation de ces crédits au cours des dernières années est décrite dans le tableau ci-dessous.

UTILISATION DES CRÉDITS D'ÉTUDES ET DE COMMUNICATION

(en milliers d'euros)

 

1998

1999

2000

2001(1)

Actions de soutien

270

120

70

8,7

Actions de communication

1.230

1.190

1.354

1.079

    - publications

150

140

258

177

    - revue « Service public »

700

690

653

441

    - information et communication

380

350

443

461

Études

140

210

260

355

Total

1.650

1.520

1.684

1.443

(1) au 30 juin 2000.

Source : DGAFP.

Le financement des mesures de délocalisations hors Paris est notamment assuré par l'ouverture de crédits constituant le Fonds des délocalisations publiques. Ce fonds est piloté par un comité interministériel présidé par le secrétaire général du Gouvernement et composé des représentants des ministères de la Fonction publique, de l'Aménagement du territoire, du Logement, de l'Intérieur et du Budget. La mission des délocalisations publiques assure l'instruction des dossiers en qualité de rapporteur devant le comité de gestion du Fonds.

Pour les investissements ont été ouverts 157,24 millions d'euros (1,03 milliard de francs) d'autorisations de programme et 147,4 millions d'euros (967 millions de francs) de crédits de paiement par les lois de finances pour 1992, 1993, 1994, 1996, 1997, 1998 et 2000 inscrits au chapitre 57.01. Au 1er juin 2001, le montant des crédits effectivement transférés aux divers ministères s'élève respectivement à 140,33 millions d'euros (920,51 millions de francs) pour les AP, 126,9 millions d'euros (832,36 millions de francs) pour les crédits de paiement et 22,2 millions d'euros (145,5 millions de francs) pour les DO sur le chapitre 37-07.

Il apparaît donc un solde disponible de 9,20 millions d'euros sur le chapitre 37-07 et de 20,5 millions d'euros en crédits de paiement sur le chapitre 57-01. Si l'on tient compte des « retours » attendus en loi de finances rectificative 2001 et des financements nécessaires, au titre de l'exercice 2002, à la poursuite et à l'achèvement des opérations déjà engagées ou simplement prévues, les crédits de paiements disponibles à la fin de l'exercice 2001 devraient suffire à couvrir les dépenses. L'équilibre et la poursuite de l'activité du fonds sont toutefois liés à son abondement en loi de finances rectificative par les « retours », qui correspondent aux produits résultant de la réalisation des divers immeubles franciliens libérés par des services délocalisés, qui viennent abonder le fonds des délocalisations publiques, ou encore à la contrepartie budgétaire de la réaffectation des immeubles à d'autres administrations.

La consommation des crédits de délocalisation est décrite dans le tableau ci-dessous :

CONSOMMATION DES CRÉDITS DE DÉLOCALISATION

(en millions d'euros)

 

Chapitre 37-07

Chapitre 57-01
Autorisations
de programme

Chapitre 57-01
Crédits
de paiement

 

Crédits disponibles

31,38

157,24

247,4

Consommation de 1992 au 01/06/2001

22,18

140,33

126,89

Solde disponible au 01/06/2001

9,2

16,91

20,51

Prévisions pour le 2ème semestre 2001

     

Crédits préaffectés

0,23

3,81

8,43

Dépenses nouvelles

0,66

3,05

1,91

Solde disponible en fin d'exercice

8,31

10,04

10,17

Retours attendus en LFR 2001

 

14,19

14,19

Projet de loi de finances 2002

     

Prévisions pour 2002

     

Crédits préaffectés

0,61

 

7,17

Dépenses nouvelles

0,66

7,62

3,81

Solde disponible en fin d'exercice

     

Hors prise en compte des « retours »

7,04

2,42

-0,80

Avec prise en compte des « retours »

7,04

16,69

13,46

(1) au 1er juin 2001.

Source : DGAFP.

Au total, depuis 1991, ce sont désormais 40.000 emplois dont le transfert a été approuvé en CIAT, après déduction d'un certain nombre d'opérations annulées ou suspendues soit, environ, 13.000 pour les CIAT antérieurs à juillet 1993, 10.000 pour le CIAT du 10 avril et du 15 décembre 1997, 6.300 pour celui du 18 mai 2000 et donc 5.000 lors du dernier CIADT. Au 30 juin 2001, 22.994 emplois ont été effectivement transférés et 4.974 sont en cours de transfert, soit un total de 27.968 emplois.

Créé en 1996, par une décision du comité interministériel pour la réforme de l'État (CIRE) en date du 29 mai 1996, le Fonds pour la réforme de l'État a pour vocation d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations centrales et déconcentrées.

Il comporte deux sections : une section centrale consacrée au financement d'opérations à caractère national, correspondant à des réformes particulièrement importantes et une section territoriale destinée à favoriser des opérations à caractère local.

Les crédits de la seconde section se décomposent, depuis 1997, en deux parties : une part déconcentrée, qui fait l'objet d'une délégation globale aux préfets de département en début d'exercice budgétaire et une part correspondant à des projets examinés au niveau central.

Pour chacune des deux années 2000 et 2001, la dotation ouverte sur le chapitre 37-08, en vertu des lois de finances initiales, était de 16,62 millions d'euros (109 millions de francs). En 2001, les crédits effectivement mis à disposition du FRE étaient de 19,8 millions d'euros (130,1 millions de francs).

Le tableau ci-dessous retrace l'emploi des crédits du FRE depuis 1998

CRÉDITS DU FONDS DE MODERNISATION DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

Section centrale

5,72

10,46

5,34

5,34

4,42

Section territoriale

11,43

12,24

11,28

11,28

9,29

Total

17,15

22,70

16,62

16,62

13,72

Source : lois de finances initiales.

En 2001, les crédits de la section centrale ont permis de financer 116 opérations, dont plus de la moitié impliquaient le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC). Pour la section territoriale du fonds, 52 % des crédits ont servi, en 2000, au financement d'opérations relevant de la mise en _uvre des NTIC.

Pour 2002, la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2002 est de 13,7 millions d'euros (90 millions de francs) soit un recul de 17,43 % par rapport à la dotation 2001. La répartition envisagée entre les deux sections de ce fond est de 4,42 millions d'euros (29 millions de francs) pour les opérations à caractère national et de 9,3 millions d'euros (61 millions de francs) pour les opérations à caractère local. Ces crédits doivent permettre l'approfondissement de la dynamique enclenchée par le CIRE du 12 octobre 2000. Parmi ces objectifs, on peut citer la modernisation des procédures budgétaires, l'extension de la contractualisation, la dynamisation de la gestion des ressources humaines, la poursuite du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information...

Le comité interministériel pour la réforme de l'État (CIRE) du 12 octobre 2000 a arrêté plusieurs décisions qui illustrent la volonté du Gouvernement de poursuivre et d'approfondir la modernisation engagée depuis trois ans.

Plusieurs actions sont destinées à mettre en place une administration au service du citoyen :

- alléger les démarches administratives pour faciliter la vie quotidienne des usagers et réduire la charge des services de l'État : par exemple, suppression des fiches d'état civil (60 millions de fiches délivrées chaque année), suppression de la certification conforme et des justificatifs de domicile ;

- placer la qualité au c_ur de l'action de l'État : les ministères et les services déconcentrés s'engageront sur un niveau de qualité établi avec et pour les usagers ;

- donner une impulsion nouvelle à l'administration électronique : service-public.fr, le nouveau portail de l'administration, a été ouvert le 23 octobre 2001.

Ce nouveau portail Internet de l'administration permet d'accéder aux 2.700 sites publics français (1.100 des administrations d'État et 1.600 des collectivités territoriales) et 2.000 sites européens et internationaux. Il offre à l'usager un point d'entrée unique, organisé autour de thèmes pratiques, vers l'ensemble des prestations administratives en ligne. Un moteur de recherche permet d'accéder à l'ensemble des ressources publiques, quelle qu'en soit la nature.

La généralisation des téléprocédures est une priorité du Gouvernement. Dès 2001, plus de vingt téléprocédures ont été mises en _uvre. Elles concernent des démarches courantes des particuliers (mensualisation de l'impôt sur le revenu, bourses d'enseignement supérieur ou de logement, inscription au permis de conduire par les auto-écoles, inscription aux concours d'enseignants et de chercheurs, etc...) et des entreprises (TVA, déclaration d'échanges de biens, autorisation de transports exceptionnels, déclarations sociales, crédit d'impôt-recherche, etc...). L'ensemble des informations sur les concours administratifs sont disponibles et l'inscription en ligne sera possible à partir du 1er janvier 2002.

Afin de donner un caractère plus transparent et plus efficace à la gestion publique, les procédures budgétaires et les modes de gestion seront profondément rénovés.

Reconnaissant aux agents publics un rôle majeur dans cette modernisation, un soutien aux agents innovateurs sera mis en place par l'amélioration de la formation des agents publics et la modernisation des méthodes de travail : chaque service de l'État sera doté d'une adresse électronique et chaque agent équipé d'un poste de travail informatique aura accès aux Intranets ministériels.

Par ailleurs, un comité d'orientation pour la simplification du langage administratif a été mis en place le 3 juillet 2001. Ce comité a pour mission de rendre plus compréhensibles des usagers, et particulièrement des usagers les plus fragiles, les divers dossiers, formulaires ou courriers qui leur sont adressés par l'administration. Enfin le 15 novembre prochain doit avoir lieu un nouveau comité interministériel de réforme de l'État. Ce CIRE sera l'occasion d'examiner les bilans des programmes pluriannuels de modernisation (PPM).

En résumé, les principaux enseignements du bilan des PPM sont les suivant : la grande majorité des ministères s'est dotée d'une commission de suivi dont la composition comprend parfois des représentants des personnels. Dans tous les cas, les comités techniques paritaires ont été régulièrement informés de l'état du dossier. Pour simplifier, on peut estimer que la moitié environ des ministères mettent en _uvre leur PPM à un rythme qui leur permet de tenir les échéances fixées sachant que l'autre moitié éprouve des difficultés.

Les principaux acquis sont :

Les difficultés rencontrées sont nombreuses :

Dans le futur, il faudra mettre en cohérence les méthodes de suivi et d'évaluation sur la base des expériences actuelles et engager dès maintenant la réflexion sur les modalités d'élaboration de la prochaine génération de PPM (2002-2005).

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du mardi 6 novembre, la Commission a examiné, les crédits de la Fonction publique.

Votre Rapporteur spécial a indiqué que le projet de loi de finances pour 2002 rompait définitivement avec la politique de gel de l'emploi public, malheureusement retenue par le gouvernement dans les trois premiers budgets de la législature. Pour autant, le principe de non-création d'emplois lors du passage aux 35 heures est très inquiétant et risque de se traduire par un affaiblissement des services publics et une externalisation de certaines tâches autrefois dévolues au service public, avec tous les dangers qu'une telle privatisation implique pour les usagers.

Concernant l'évolution des dépenses de personnel de l'État, les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III du budget de l'État, hors budgets annexes, s'élèvent à 109,5 milliards d'euros (715,8 milliards de francs), soit une progression de 4,6 % par rapport à 2001. Cette progression est, en partie, due à la revalorisation du point de la fonction publique décidée de façon unilatérale par le Gouvernement après l'échec des négociations avec les organisations syndicales. Pour 2001, le point a été revalorisé de 0,5 % en mai et de 0,7 % en novembre. Pour 2002, un même calendrier d'augmentation est prévu, mais il est d'ores et déjà acquis que l'augmentation de mars 2002 sera plus importante, afin de rattraper le différentiel entre l'inflation anticipée et l'inflation constatée pour 2001. Ce rattrapage sera financé sur le chapitre 31-94 des charges communes, sur lequel une provision de 445 millions d'euros (2,919 milliards de francs) a été inscrite.

Concernant l'évolution des effectifs, le projet de loi de finances prévoit la création de 15.892 emplois, soit 5.780 créations de plus que l'an dernier. Ces créations se concentrent sur les secteurs prioritaires que sont la justice, l'enseignement scolaire et supérieur, la sécurité et l'emploi. Par ailleurs, un effort particulier est réalisé pour réduire les situations d'emploi précaire, sans effet sur les effectifs réels : 3.996 emplois de titulaires sont prévus pour accueillir les agents non titulaires lauréats des examens ou concours ouverts au titre du plan de résorption de l'emploi précaire ; au même titre, 3.550 emplois sont ouverts pour régulariser des postes d'agents contractuels rémunérés sur les ressources propres d'établissements publics ; enfin, 6.197 emplois serviront de support à des contrats à durée indéterminée de droit public créés au profit d'agents recrutés initialement sur des contrats de droit privé.

Les crédits dépendant spécifiquement du ministère de la Fonction publique sont inscrits au fascicule « Services généraux du Premier ministre » et regroupés au sein de l'agrégat 21 « Fonction publique ». Il est regrettable que les crédits relatifs à la direction générale de l'administration et de la Fonction publique (DGAPF) ne soient pas intégrés à cet agrégat. En tenant compte de ces crédits, qui s'élèvent à 7,3 millions d'euros, les crédits « Fonction publique » seront quasiment stables et atteindront 223,96 millions d'euros (1,469 milliard de francs).

Les crédits de l'action sociale interministérielle (chapitres 33-94 et 57-06) baisseront légèrement de 1,62 % pour atteindre 128,4 millions d'euros. Ceci résulte essentiellement de l'ajustement des crédits aux besoins pour les chèques-vacances, la dépense ayant baissé de 10 % en 2000. Par contre, s'agissant des crédits destinés à financer les actions visant à faciliter l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique de l'État, il est proposé en 2002 de porter la dotation inscrite au fonds interministériel à 4,57 millions d'euros (30 millions de francs), soit un doublement de la dotation.

Les subventions aux écoles : École nationale d'administration (ENA), Institut international d'administration publique (IIAP) et Instituts régionaux d'administration (IRA) progressent sensiblement de 4 %. L'augmentation est particulièrement importante pour les cinq IRA (+ 8,63 %) en raison de l'augmentation du nombre d'élèves en formation. L'ENA et l'IIAP sont appelés à fusionner le 1er janvier 2002, afin d'harmoniser et de renforcer l'offre française de formation et de coopération administrative aux niveaux national, européen, et international.

Enfin, comme les années précédentes, votre Rapporteur spécial a entendu l'ensemble des organisations syndicales de la fonction publique et tient à rapporter leur immense et unanime inquiétude. Inquiétude concernant le passage aux 35 heures d'abord : ce qui devait être un progrès social et un outil de modernisation de l'administration, s'est transformé en quasi-régression sociale qui se fait contre l'usager et contre les missions de service public, à cause du dogme de non-création d'emplois. Or, ce dogme est totalement irréaliste et certains ministères y ont échappé, le gouvernement prenant conscience des dangers de régression du service public : ainsi les ministères de la Justice et de l'équipement prévoient des créations d'emplois pour le passage aux 35 heures. Aussi, les créations d'emplois prévues dans la présent projet de loi de finances risquent d'être largement insuffisantes au vu des attentes, justifiées, des usagers et de la nécessité de sauvegarde des services publics. Les 35 heures vont se traduire par une accélération du mouvement de privatisation des services, directement ou par l'externalisation de certaines tâches.

Une inquiétude doit également être soulignée s'agissant de la précarité : des progrès importants ont été accomplis, mais le recrutement massif de non-titulaires se poursuit envers et contre tout, mettant ainsi à mal le statut de la Fonction publique. La plupart des besoins nouveaux sont comblés grâce à des contractuels, et cette évolution risque d'être accentuée par le passage aux 35 heures. Enfin, l'abandon de la politique contractuelle avec les syndicats qui a amené le Gouvernement à prendre des mesures unilatérales est regrettable. Les négociations doivent impérativement reprendre et s'inscrire dans un cadre plus large de refonte intégrale de la grille Fonction publique, 10 ans après le « protocole Durafour ».

Cette refonte est d'autant plus nécessaire que les années futures vont voir partir à la retraite de nombreux fonctionnaires, qu'il sera indispensable de remplacer. Or le contexte du marché du travail sera très différent dans le futur et la concurrence entre le privé et le public sera accentuée, en particulier pour ce qui concerne les jeunes diplômés. Il est nécessaire que l'État consente un effort salarial accru pour que la fonction publique présente une attractivité forte pour ces jeunes diplômés. Une hausse planifiée des salaires doit être organisée dans les prochaines années, hausse qui passera nécessairement par une refonte de la grille que tous les syndicats réclament. Enfin votre Rapporteur spécial s'est félicité de la reconduction du congé de fin d'activité en regrettant qu'il ne soit pas pérennisé.

M. Alain Rodet s'est interrogé sur la non-intégration des crédits du centre des études européennes de Strasbourg dans le regroupement annoncé de l'ENA et de l'IIAP et sur un jeu d'écritures concernant l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique : des crédits passent du titre V au titre III.

M. Pierre Hériaud a demandé des précisions sur caractère réel des créations d'emplois annoncées par le Gouvernement, en particulier si les chiffres avancés intégrent les transformations d'emplois liées au plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique.

Votre Rapporteur spécial a répondu que le nombre de créations nettes d'emplois s'établit à 15.890, et que le centre des études européennes de Strasbourg n'était effectivement pas inclus dans le regroupement avec l'ENA, pour des raisons qu'il convient d'approfondir, d'ici la séance publique.

Après que votre Rapporteur spécial a recommandé l'abstention, la Commission a adopté les crédits de la Fonction publique et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption

N° 3320-1 .- Rapport de M. Jean Vila (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Fonction publique et réforme de l'Etat : Fonction publique.


- Cliquer ici pour retourner au sommaire général

- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires

- Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires



© Assemblée nationale

() Sans tenir compte des crédits consacrés à l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, désormais inscrits à un autre chapitre.