N° 3320-32 .- Rapport de M. Gérard Saumade (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Intérieur et décentralisation : collectivités locales.

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Document

mis en distribution

le 30 octobre 2001

N^°3320

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général

Député.

ANNEXE N° 32

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION

COLLECTIVITÉS LOCALES

Rapporteur spécial : M. GÉRARD SAUMADE

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :
M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 5

I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 11

A.- UNE PROGRESSION RECORD DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT 13

1.- Une hausse de 4,07% de la DGF 14

a) Les modalités de répartition de la DGF en 2001 14

b) La DGF pour 2002 21

2.- Les dotations ayant la même indexation que la DGF 24

a) La dotation spéciale instituteurs 24

b) La dotation élu local 25

c) La dotation générale de décentralisation (DGD) 26

B.- LES AUTRES DOTATIONS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ 28

1.- Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et le Fonds national de péréquation 28

a) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) 28

b) Le Fonds national de péréquation (FNP) 33

2.- Les dotations d'équipement 34

a) La dotation globale d'équipement des communes 34

b) La dotation globale d'équipement des départements 36

c) La dotation régionale d'équipement scolaire 36

d) La dotation départementale d'équipement des collèges 36

C.- UNE DIMINUTION DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE PLUS FAIBLE, EN APPARENCE, QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES 36

1.- La pérennisation contestable du prélèvement opéré en 2001 au titre du financement des communautés d'agglomération 37

2.- La regrettable prise en compte de la compensation forfaitaire résultant de la jurisprudence « commune de Pantin » 39

II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LE POIDS TOUJOURS CROISSANT DES COMPENSATIONS DE FISCALITÉ LOCALE 41

A.- LES DOTATIONS DITES « PASSIVES » 42

1.- Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée 42

2.- Les subventions et comptes spéciaux du Trésor 45

3.- Les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs 46

B.- LES COMPENSATIONS DES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE 49

III.- ANALYSE DE LA NOTE D'ORIENTATION SUR LA RÉFORME DES RESSOURCES FISCALES ET FINANCIÈRES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 51

A.- UNE RÉFORME DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE DANS LE CADRE DE L'ARCHITECTURE EXISTANTE 52

1.- La prise en compte accrue des capacités contributives des contribuables 52

2.- La mise à jour permanente des bases et la révision d'initiative locale 53

B.- UNE RÉFORME DES CONCOURS DE L'ETAT DONT LES PISTES SONT TRÈS VARIÉES 53

1.- Le maintien du mécanisme de l'enveloppe normée, sous une forme aménagée 53

2.- La globalisation des dotations, tant en fonctionnement qu'en investissement 54

3.- La réforme du financement de l'intercommunalité 55

4.- Le renforcement de la péréquation 56

EXAMEN EN COMMISSION 59

INTRODUCTION

En première approche, 2001 a constitué une année très positive du point de vue des finances locales et les perspectives pour 2002 sont favorables.

Ainsi, en ce qui concerne les concours de l'Etat aux collectivités locales, la plus importante, en volume, des dotations - la dotation globale de fonctionnement (DGF) - enregistre des progressions record : + 3,42% en 2001 et + 4,07% en 2002.

Le rapport déposé par le Gouvernement, en mai 2001, pour le débat d'orientation budgétaire met d'ailleurs en avant « l'aisance financière globale dont jouissent les administrations locales ».

Ce thème a été repris et développé par la secrétaire d'Etat au budget lors de la présentation, le 17 septembre dernier, au Comité des finances locales, du présent projet de budget :

« Considérons seulement que la DGF a progressé de 16% en cinq ans là où les dépenses de l'Etat, au prix d'importants efforts de redéploiement vers les priorités affirmées du Gouvernement, ont cru de 8% sur la même période (...).

« Considérons ensuite que l'association des collectivités locales aux fruits de la croissance depuis 1999, dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, a permis de conforter la situation de ces collectivités dans un cadre partenarial rénové avec l'Etat. En 2002, la différence avec la prolongation du pacte établi en 1996, communément appelé pacte Juppé, s'établit à 0,8 milliard d'euros. Cumulé depuis 1999, cet écart est de plus de 2 milliards d'euros.

« Considérons enfin que les réformes fiscales adoptées depuis 1998 ont été strictement compensées.

« En moyenne annuelle depuis 1997, les concours de l'Etat aux collectivités ont ainsi cru de près de 8% par an. A périmètre constant, terme qui dans notre jargon signifie abstraction faite des compensations de réforme fiscale, cette progression moyenne est de 2,7%, supérieure à l'évolution moyenne des dépenses de l'Etat (1,5%). En disant cela, je ne suis pas en train de regretter cette évolution, attitude qui apparaîtrait d'ailleurs naturelle venant de la secrétaire d'Etat au budget, je souhaite juste que chacun puisse prendre conscience de ce qu'est la réalité de ces cinq dernières années ».

Plusieurs indicateurs confirment cette bonne santé financière.

En premier lieu, comme le titre la Note de conjoncture Dexia-Crédit local de juillet 2001, l'investissement local est au sommet : dynamisé par l'achèvement des projets d'équipement des communes avant les élections municipales du printemps 2001, l'investissement a effectivement connu une croissance exceptionnelle, en valeur, de + 10,3% en 2000. Le contexte post-électoral est traditionnellement peu porteur, mais du fait des besoins à couvrir dans les domaines de l'eau et des déchets, l'investissement local devrait néanmoins progresser, dans une moindre proportion (+ 1,9% en valeur), en 2001. En 2002, le volet « routier » des contrats de plan Etat-régions pourrait également soutenir l'investissement.

En second lieu, les collectivités locales poursuivent leur désendettement. Entre 1997 et 2000, environ 5,18 milliards d'euros (34 milliards de francs) ont été consacrés à la réduction de la dette, qui représente désormais moins de 7% du PIB, contre 8,7% en 1995.

Le discours officiel rassurant dissimule pourtant de véritables périls.

Votre Rapporteur ne se fera pas l'écho ici de la prétendue perte d'autonomie des collectivités locales. Il a déjà eu l'occasion, ces dernières années, de souligner que les élus locaux n'avaient ni vocation, ni intérêt à se considérer comme des « percepteurs ». De plus, le précédent ministre de l'intérieur, M. Jean-Pierre Chevènement, a justement rappelé que « le principe de libre administration sous le règne de la loi commune, n'est (...) pas un principe d'autonomie, selon lequel chaque autorité locale élaborerait ses propres règles ⁽⁾ ».

En revanche, nul ne peut contester l'inadaptation des ressources fiscales des collectivités locales et leur caractère injuste. Assises sur des stocks, et non pas sur des flux comme les impôts modernes, la fiscalité locale apparaît archaïque. Tous les Gouvernements et toutes les majorités de ces dernières années ayant reculé devant des réformes de grande ampleur susceptibles de provoquer des transferts de charges (on songe évidemment au feuilleton de la mise en _uvre de la révision des valeurs locatives décidée depuis 1990, ou encore aux résistances ayant contribué à l'échec de la taxe départementale sur le revenu), on s'est contenté de dispositions réduisant l'imposition supportée par les contribuables. Ainsi, la part salariale de la taxe professionnelle et la part régionale de la taxe d'habitation ont été supprimées et les exonérations et dégrèvements divers ont été étendus. Ces mesures n'ont en rien résolu les difficultés inhérentes aux écarts de richesses entre les collectivités locales et ont parfois ajouté l'iniquité à l'injustice : lors d'une réunion récente de votre Commission des finances ⁽⁾, notre collègue, M. Pierre Forgues, a ainsi contesté, à juste titre, l'utilisation du critère de l'âge pour les dégrèvements (en particulier en matière de taxe sur le foncier bâti).

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales ont, de leur côté, fait l'objet de nombreuses analyses très critiques. En dernier lieu, le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 a dénoncé « une inflation des dotations pour des objectifs peu indentifiables », précisant que « se mêlent ainsi des objectifs de stabilisation des budgets des collectivités, de péréquation entre celles-ci, de compensation de moindres recettes fiscales, ou encore d'encouragement à l'investissement qui rendent délicates la mise en place d'indicateurs de résultat et l'appréciation de l'efficacité de tels concours ».

En termes plus directs, on pourrait affirmer que plus personne n'y comprend plus rien !

Les divers objectifs poursuivis ont conduit à de multiples imbrications entre les diverses dotations : à titre d'exemple, on pourrait citer les relations impliquant le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), le Fonds national de péréquation (FNP), la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Dès lors, toute modification d'un mécanisme a des répercussions en cascade difficilement prévisibles et, désormais, presque toutes les lois de finances comportent au moins une disposition visant à réparer les « dommages collatéraux » d'une mesure votée précédemment.

Les critères de coefficient d'intégration fiscale (CIF) et de potentiel fiscal censés favoriser une répartition objective des dotations aboutissent, en fait, à de fortes variations d'une année sur l'autre et, dans le cas des EPCI, à une course à l'intégration fiscale, totalement artificielle, rendue indispensable par la simple nécessité de suivre l'évolution moyenne du CIF.

La réussite des politiques d'incitation à l'intercommunalité, prévues par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, n'a pas été suivie par une politique financière cohérente avec l'objectif affirmé. Les EPCI à taxe professionnelle unique sont devenus des réalités incontournables du paysage institutionnel français. Les transferts de compétences dont ils ont bénéficié ont rendu indispensable la stabilisation de leurs ressources. Or, la dotation des groupements (l'une des trois fractions de la dotation d'aménagement de la DGF) ne répond pas à ce besoin (d'où de nombreuses adaptations des règles de garantie ces dernières années). Bien plus, ce mode de financement pèse sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), les deux autres fractions de la dotation d'aménagement (qui en constituent le solde) et, donc sur la péréquation.

L'opacité et la complexité de ces divers dispositifs compliquent la tâche, non seulement des élus locaux, mais aussi des services gestionnaires, comme votre Rapporteur a pu le constater à l'occasion d'un contrôle auprès de la direction générale des collectivités locales (DGCL), le 5 septembre 2001. Il suffit, à cet égard, de se reporter au tableau des deux pages suivantes récapitulant les critères d'éligibilité et de répartition des dotations. Comme l'observe la Cour des comptes, dans son rapport précité, « la diversité des critères pris en compte dans le calcul de l'éligibilité, de la répartition et de l'évolution des concours, est le reflet de la multiplicité et de l'imbrication des objectifs qui animent l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales ». Elle note, en particulier, que « le travail de répartition de certaines composantes de la DGF nécessite la prise en compte de 16 critères différents » ! On peut aisément concevoir les difficultés pratiques rencontrées par l'administration pour, dans un premier temps, recenser la totalité des données et, dans un deuxième temps, les centraliser et les contrôler, et, enfin, les exploiter.

CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Critères à prendre en compte

Source des données

Dotations de fonctionnement

DGF des départements

FNPTP

DSU

DSR

D. Péré

DFM

CCAS

FNP

DDR

DCTP

Critères démographiques

Population INSEE

INSEE

Nbre de résidences secondaires

INSEE

Nombre d'instituteurs

Préfectures (avec les IA)

Nombre d'élèves

Min. éduc. nat.+ préfectures

Nombre de naissances

INSEE + Min. éduc. nat.

Critères fiscaux

Bases locales d'imposition

Dir. gén. impôts

Produit de la fiscalité locale

Préfectures (avec les CDA)

TEOM

Préfectures (avec les CDA)

REOM

Préfectures (avec les CDA)

Redevance assainissement

Préfectures (avec les CDA)

Transferts produits fiscaux

Préfectures (avec les CDA)

Produits des exonérations

Préfectures (avec les CDA)

Critères sociaux

Nbre de logements sociaux

Min. équipement + divers

Nbre de bénéficiaires APL

CNAF+MSA+SNCF+
RATP

Revenu par habitant

Dir. gén. impôts

Taux de chômage

Min. emploi et solidarité

Critères physico-financiers

Nbre de collectivités

Préfectures

Nbre de collectivités en zone montagne

Préfectures

Superfie

Préfectures

Prélèvement CCAS

Préfectures

Prélèvement FDPTP

Préfectures

Dépenses réelles de fonctionnement

Préfectures

Dépenses réelles d'investissement

Dir. gén. compta. pub. + Min. agri.

Dépenses de transfert

Préfectures

CC à TPU éligibles à la DGF bonifiée

Préfectures

Longueur de voirie

Préfectures (avec les DDE)

Longueur de voirie en zone montagne

Préfectures (avec les DDE)

Nombre de logements

Dir. gén. impôts (fichier TH)

Nombre d'amendes

Préf. (CRS, PN, P. mun) + défense

Superficie des bâtiments scolaires

Min. éduc. nat.

Critères spécifiques outre-mer

Préfectures

Données calculées

Potentiel fiscal

DGCL

Effort fiscal

DGCL

Coef. d'intégration fiscale

DGCL

Eligibilité à DSU/DSR/FSRIF/OM

DGCL

Source : DGCL.

CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES (suite)

Critères à prendre en compte

Source des données

Dotations de fonctionnement
(suite)

Dotations d'équipement

Financement des transferts de compétence

FSRIF

DSI

Dota-
tion élu local

Amen-des de police

DGE

FC
TVA

DGD

DRES
DDEC

FCDR

Critères démographiques

Dotation calculée sur la base des charges transférées

Population INSEE

INSEE

Nbre de résidences secondaires

INSEE

Nombre d'instituteurs

Préfectures (avec les IA)

Nombre d'élèves

Min. éduc. nat.+ préfectures

Nombre de naissances

INSEE + Min. éduc. nat.

Critères fiscaux

Bases locales d'imposition

Dir. gén. impôts

Produit de la fiscalité locale

Préfectures (avec les CDA)

TEOM

Préfectures (avec les CDA)

REOM

Préfectures (avec les CDA)

Redevance assainissement

Préfectures (avec les CDA)

Transferts produits fiscaux

Préfectures (avec les CDA)

Produits des exonérations

Préfectures (avec les CDA)

Critères sociaux

Nbre de logements sociaux

Min. équipement + divers

Nbre de bénéficiaires APL

CNAF+MSA+SNCF+
RATP

Revenu par habitant

Dir. gén. impôts

Taux de chômage

Min. emploi et solidarité

Critères physico-financiers

Nbre de collectivités

Préfectures

Nbre de collectivités en zone montagne

Préfectures

Superfie

Préfectures

Prélèvement CCAS

Préfectures

Prélèvement FDPTP

Préfectures

Dépenses réelles de fonctionnement

Préfectures

Dépenses réelles d'investissement

Dir. gén. compta. pub. + Min. agri.

Dépenses de transfert

Préfectures

CC à TPU éligibles à la DGF bonifiée

Préfectures

Longueur de voirie

Préfectures (avec les DDE)

Longueur de voirie en zone montagne

Préfectures (avec les DDE)

Nombre de logements

Dir. gén. impôts (fichier TH)

- 11 -

Nombre d'amendes

Préf. (CRS, PN, P. mun) + défense

Superficie des bâtiments scolaires

Min. éduc. nat.

Critères spécifiques outre-mer

Préfectures

Données calculées

Potentiel fiscal

DGCL

Effort fiscal

DGCL

Coef. d'intégration fiscale

DGCL

Eligibilité à DSU/DSR/FSRIF/OM

DGCL

Source : DGCL.

Les critiques formulées précédemment ne sont pas nouvelles. De nombreux rapports en ont dressé la liste ces dernières années. On peut citer, par exemple, le rapport « Refonder l'action publique locale » de la commission pour l'avenir de la décentralisation, le rapport d'information du Sénat « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité » (n° 447 ; 1999-2000), le rapport d'information de M. Gérard Fuchs « Renforcer la péréquation de la taxe professionnelle » (n° 1779), ou encore le rapport d'information de votre Rapporteur « Le FCTVA ; soutenir l'investissement local » (n° 1782).

Un consensus existe donc sur la nécessité impérative d'une réforme.

Aussi, lors du débat d'orientation sur la nouvelle étape de la décentralisation, organisé à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001, le Premier ministre a annoncé que cette nouvelle étape devrait répondre à six priorités, parmi lesquelles figure la réforme des finances locales. Dans ce cadre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'intérieur ont été chargés de préparer un rapport, qui sera remis au Parlement avant la fin de l'année 2001.

Afin d'engager une concertation avec les élus locaux et nationaux, une « note d'orientation sur la réforme des ressources fiscales et financières des collectivités locales » a été diffusée par le Gouvernement en juillet dernier.

Avant d'examiner les pistes de réforme envisagées par le Gouvernement, il convient d'étudier l'évolution des concours financiers de l'Etat dans le projet de loi de finances pour 2002, en distinguant l'évolution du périmètre normé et celle des dotations « hors enveloppe ».

I.- LES CONCOURS SOUS ENVELOPPE : LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Le budget des collectivités locales présente une spécificité : l'affectation des dotations est automatique et ne fait appel à aucun pouvoir de décision de l'Etat. Dans une synthèse consacrée aux concours financiers aux collectivités locales, la Cour des comptes ⁽⁾ observe ainsi que, pour certaines dotations, les ouvertures des autorisations de programmes et des crédits de paiement donnent lieu à des mouvements artificiels de reports et à des délégations, ordonnancements et visas purement formels des contrôleurs financiers.

En outre, depuis 1996, les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et d'équipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein d'une enveloppe dite « normée », dont l'évolution, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, est contrainte par une indexation fixée à l'avance.

Ainsi, l'article 32 de la loi de finances pour 1996 avait prévu que, pour 1996, 1997 et 1998, les concours de l'Etat précités étaient regroupés au sein d'une enveloppe indexée sur l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances.

Ce dispositif, qualifié de « pacte de stabilité », visait à garantir une meilleure prévisibilité des ressources des collectivités locales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation pluriannuelle de l'évolution des dotations. Il constituait également un instrument permettant d'associer les collectivités locales à l'effort de réduction des déficits publics.

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 a prévu un nouveau mécanisme pluriannuel (de 1999 à 2001), visant à encadrer l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales. Les objectifs poursuivis étant les mêmes que ceux qui avaient présidé à l'instauration du pacte de stabilité en 1996, le « contrat de croissance et de solidarité » a repris les mêmes principes : maintien du périmètre normé, prise en compte du « recalage » de la dotation globale de fonctionnement, choix de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d'ajustement.

Deux avancées notables ont toutefois été enregistrées par le contrat de croissance et de solidarité :

- d'une part, les collectivités locales bénéficient des fruits de la croissance, puisque l'enveloppe normée est désormais indexée, non seulement sur l'évolution des prix, mais aussi sur une fraction du PIB (20% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001) ;

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette prise en compte de l'évolution du PIB aurait permis aux collectivités locales de bénéficier, sur les trois années du contrat, de plus de 1,02 milliard d'euros (6,7 milliards de francs) supplémentaires, en comparaison des sommes qu'elles auraient perçues par l'application de l'indexation de l'ancien pacte de stabilité ;

- d'autre part, la baisse de DCTP est modulée de moitié pour les collectivités les plus démunies. En outre, en application de dispositions venant compléter ce dispositif sans pour autant être intégrées dans le contrat de croissance et de solidarité (article 58 de la loi de finances pour 1999, article 63 de la loi de finances pour 2000 et article 83 de la loi de finances pour 2001), certaines d'entre elles - en particulier, les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR) - bénéficient d'une attribution du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), destinée à compenser intégralement les pertes de DCTP.

Le ministre de l'intérieur avait annoncé, dès le 26 octobre 2000, lors de l'examen au Sénat de la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, que le contrat de croissance et de solidarité entre l'Etat et les collectivités locales serait prolongé d'une année.

Cette reconduction effectuée par l'article 21 du présent projet de loi de finances donne au Gouvernement le temps de préparer le rapport sur la réforme des ressources fiscales et financières des collectivités locales évoqué précédemment.

Il importe d'observer que la reconduction du contrat de croissance et de solidarité s'effectue dans les mêmes conditions qu'en 2001 : la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée en 2002 est de 33%.

Dès lors, en 2002, le montant total des dotations sous enveloppe devrait être de 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs).

A structure constante, c'est-à-dire hors ajustements extérieurs aux diverses indexations, cela correspond à une progression de 2,25%, soit la somme de l'évolution prévisionnelle des prix en 2002 (+1,5%) et de 33% de l'évolution du PIB en 2001 (+0,75%).

Cette hausse est légèrement inférieure à celle enregistrée en 2001 (+2,32%). Elle est surtout sensiblement moins forte que la hausse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des dotations évoluant comme cette dernière, ce qui - cette année encore - conduit à un ajustement de l'enveloppe normée par une réduction de la DCTP.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des dotations sous enveloppe en 2002.


ÉVOLUTION DES DOTATIONS SOUS ENVELOPPE EN 2002
(en millions d'euros)
	LFI 2001	Prévisions d'exécution 2001	PLF 2002	Evolution PLF 2002/ 2001 révisé
1 Dotation globale de fonctionnement dont :	17.708	17.834,40	18.535,11	3,9%
majoration exceptionnelle DSU et DSR	152	152,45	144,82
majoration frais d'état civil et d'abonnement au JO	0	0,00	1,50
majoration de la dotation d'intercommunalité ⁽¹⁾	183	182,94	182,93
majoration de la dotation d'intercommunalité prélevée sur DCTP ⁽¹⁾	0	126,08	126,07
2 Régularisation de la DGF au titre de 2000	0	157,33
3 Dotation spéciale instituteurs	330	322,58	293,54	- 9,0%
4 Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle	579	578,85	547,28	- 5,4%
5 Fonds national de péréquation	131	131,11	106,86	- 18,5%
6 Dotation élu local	43	43,45	45,23	4,1%
7 Dotation globale d'équipement des départements et des communes (AP)	850	850,21	864,71	1,7%
8 Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (AP)	827	826,73	840,85	1,7%
9 Dotation générale de décentralisation ⁽²⁾	4.256	4.217,50	4.389,59	4,1%
10 Dotation générale de décentralisation Corse ^{(2) (3)}	219	219,53	232,11	5,7%
11 Dotation générale de décentralisation formation professionnelle	1.256	1.255,88	1.307,23	4,1%
12 Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI et y compris les majorations exceptionnelles au titre des rôles supplémentaires pour la fraction 16% et le financement des communautés d'agglomération)	1.708	1.581,96	1.543,56	- 2,4%
TOTAL	27.908	28.019,82	28.706,11	2,4%
(1) Consolidée dans la DGF dans le projet de loi de finances pour 2002. (2) Y compris crédits culture. (3) Y compris montants liés aux transferts de compétence à la collectivité territoriale de Corse 2002. Source : Direction générale des collectivités locales.

A.- UNE PROGRESSION RECORD DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

Après avoir augmenté de +3,42% en 2001, la DGF pour 2002 devrait progresser de +4,07% en 2002, soit les deux plus fortes hausses enregistrées depuis 1996.

Cette évolution profite aux dotations ayant la même indexation que la DGF (dotation spéciale instituteurs, dotation élu local et dotation générale de décentralisation).

Les concours indexés sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat (Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et Fonds national de péréquation) ou de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (les dotations d'équipement) enregistrent une évolution moins favorable.

1.- Une hausse de 4,07% de la DGF

a) Les modalités de répartition de la DGF en 2001

· La répartition de la DGF des communes

Le montant global de la DGF à répartir en 2001 entre les communes et les départements, après prélèvement de la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales (0,42 million d'euros, soit 2,78 millions de francs) et de la dotation destinée à rembourser aux collectivités locales les charges qu'elles supportent au titre des agents mis à la disposition d'une organisation syndicale (2,97 millions d'euros, soit 19,50 millions de francs), s'est élevé à 17,36 milliards d'euros (113,89 milliards de francs), dont 14,43 milliards d'euros (94,64 milliards de francs) pour la DGF des communes et des groupements.

- La dotation forfaitaire s'élève à 12,66 milliards d'euros (83,04 milliards de francs), soit une hausse de 2,09% (après 0,45% en 2000, 1,5% en 1999 et 0,65% en 1997).

La progression de la dotation forfaitaire tient compte des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relative aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et de la décision prise par le Comité des finances locales de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 51% du taux de progression des ressources affectées à la DGF (le Comité des finances locales a la faculté de retenir un ratio compris entre 50% et 55%).

En outre, compte tenu du mécanisme de lissage sur trois ans des variations de population constatées par le recensement général de 1999, prévu à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, la dotation forfaitaire 2001 des communes dont la population a augmenté, a été majorée dans les conditions prévues à l'article L. 2334-9 dudit code, en prenant en compte les deux tiers de l'augmentation constatée à la suite du recensement général (en 2002, cette croissance démographique doit être intégralement répercutée sur la dotation forfaitaire de ces communes).

Concernant les communes dont la population a diminué, le même mécanisme s'est appliqué. Toutefois, lorsque la prise en compte de ces diminutions de population aurait eu pour conséquence d'attribuer aux communes une dotation forfaitaire 2001, avant prélèvement au titre de la suppression des contingents communaux d'aide sociale, inférieure à celle due au titre de 1999, c'est cette dernière qui a été notifiée. Les communes dans cette situation sont celles dont la diminution de population est supérieure à 6,47% (4.827 communes sont concernées).

Au total, le recensement général a entraîné une majoration cumulée de la dotation forfaitaire 2001 de 81,64 millions d'euros (535,5 millions de francs), dont 34,54 millions d'euros (226,6 millions de francs) au titre de la seule année 2001.

Sans cette prise en compte des variations de population constatées par le recensement général, la hausse de la dotation forfaitaire n'aurait été que de 1,75%.

Enfin, le prélèvement opéré au titre de la suppression des contingents communaux d'aide sociale a entraîné une minoration de la dotation forfaitaire des communes à hauteur de 1,93 milliard d'euros (12,64 milliards de francs). En effet, en application de l'article L. 2334-7-2 du code général des collectivités territoriales, la dotation forfaitaire des communes a été diminuée en 2000 d'un montant égal à la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale du département au titre de l'année 1999, et, le cas échéant, d'un prélèvement sur le produit de leur fiscalité, lorsque le montant de dotation forfaitaire de la commune ne suffisait pas à couvrir le montant de sa participation. Ce prélèvement est désormais indexé comme la DGF mise en répartition.

- La dotation d'aménagement regroupe la DGF des groupements de communes, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Elle s'est élevée en 2001 à 1,77 milliard d'euros (11,60 milliards de francs).

_ La dotation des groupements :

L'année 2001 se caractérise à nouveau par une augmentation importante (+8,4%) du nombre de groupements à fiscalité propre (après +10% en 2000, +6,5% en 1999 et +9% en 1998). Au 1^er janvier 2001, on dénombrait 1998 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, regroupant 23.481 communes et près de 42 millions d'habitants. La masse des crédits affectée à la dotation groupements a atteint 1,08 milliard d'euros (7,07 milliards de francs).

Depuis la promulgation de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, six catégories d'EPCI, distinguées à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DGF des groupements :

- les communautés urbaines faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (taxe professionnelle unique [TPU]) ;

- les communautés urbaines ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;

- les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;

- les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;

- les communautés d'agglomération créées avant le 1^er janvier 2005 ;

- les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle.

Toutefois, l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales prévoit que le financement des communautés d'agglomération qui ne sont pas issues de la transformation d'un EPCI préexistant n'est pas assuré par la dotation d'aménagement, mais par un prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale de 500 millions de francs en 2000 et de 1.200 millions de francs en 2001, le solde étant prélevé, pour 2000 et 2001, sur la DCTP.

En raison du succès remporté par la formule des communautés d'agglomération, un prélèvement sur la DCTP de 827 millions de francs a été nécessaire en 2001 (après 497 millions de francs en 2000). Le présent projet de loi de finances prévoit de nouvelles modalités de financement des communautés d'agglomération à compter de 2002.

D'une façon plus générale, on observe d'ailleurs une nette progression des EPCI à TPU.

On assiste ainsi à une diminution régulière des communautés de communes à fiscalité additionnelle depuis 1999, (1.557 en 1999, 1.527 en 2000 et 1.480 en 2001), qui représentent cependant encore la catégorie qui regroupe le plus de population avec 17,2 millions d'habitants.

Parmi les communautés de communes à TPU dont le nombre a doublé en 2001, 70% d'entre elles bénéficient de la DGF bonifiée, soit 287 en 2001. Cette proportion n'était que de 53% en 2000.

Ainsi sur les 1998 EPCI existants en 2001, 511 d'entre eux ont opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Ils comptent 5.726 communes et 21,1 millions d'habitants, soit la moitié de la population totale regroupée au sein d'EPCI.

Ce succès des EPCI à TPU a eu des conséquences, en 2001, sur la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle. La très forte augmentation du CIF moyen due au niveau d'intégration fiscale élevé des EPCI qui demeurent dans la catégorie et la baisse du potentiel fiscal moyen ont entraîné, à masse globale par habitant constante, une diminution des valeurs de point de respectivement - 19% pour la dotation de base et - 20,5% pour la dotation de péréquation.

Cette diminution des valeurs de points explique en grande partie les baisses de dotations enregistrées par les EPCI dont les critères individuels sont restés stables ou ne se sont que faiblement améliorés.

Dans ce contexte, un amendement parlementaire a été déposé lors de l'examen en première lecture, à l'Assemblée nationale, du projet de loi sur la démocratie de proximité, visant à limiter l'effet de la baisse des valeurs de point intervenue en 2001. Il proposait d'affecter spécifiquement aux communautés de communes à fiscalité additionnelle une fraction de l'ordre de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) de la régularisation positive de la DGF 2000 d'un montant total de 0,16 milliard d'euros (1,032 milliard de francs) devant être versés aux collectivités. Cette question sera probablement soulevée de nouveau à l'occasion du projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Une autre difficulté rencontrée, en 2001, dans le domaine de la dotation des groupements concerne le mécanisme des garanties de DGF des communautés urbaines.

La provision de 38,87 millions d'euros (255 millions de francs) constituée lors de la répartition des masses de la DGF, arrêtée par le Comité des finances locales le 30 janvier 2001 et destinée à assurer le financement des garanties en faveur des communautés urbaines, s'est révélée être inférieure de 17,78 millions d'euros (116,6 millions de francs) par rapport au besoin réel de garanties constaté lors de la répartition de la DGF en avril 2001 (56,65 millions d'euros, soit 371,6 millions de francs). Toutefois, compte tenu du surprovisionnement d'autres catégories, il résulte de cette sous-estimation un déficit effectif de 17,38 millions d'euros (114 millions de francs) du montant du compte de la DGF en 2001.

La solution consistant à imputer ce déficit sur la régularisation positive de la DGF 2000 avant de la répartir a été expressément rejetée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 12 juillet 2001. Par conséquent, ce dépassement de crédits devrait être prélevé sur la masse à répartir de la DGF 2002. Il devra cependant, comme cela est pratiqué chaque année, être minoré ou majoré du reliquat de la DGF, tel que celui-ci sera constaté au 31 décembre 2001.

Toutefois, il convient de rappeler que cette situation est exclusivement liée aux modalités dérogatoires de financement des attributions de garanties dont bénéficient les communautés urbaines. En effet, le financement des garanties par une provision constituée en dehors de la dotation moyenne par habitant fixée par le Comité des finances locales leur est spécifique. Pour toutes les autres catégories d'EPCI percevant la DGF, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a prévu l'intégration des garanties dans la dotation moyenne par habitant fixée chaque année par le Comité des finances locales.

Afin d'éviter qu'un tel dépassement de crédits ne se renouvelle en 2002, le présent projet de loi de finances propose un retour au droit commun du financement de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines, c'est-à-dire l'intégration des montants dus au titre de la garantie dans la dotation moyenne par habitant fixée par le Comité des finances locales en début d'année. Il serait alors possible de connaître avec exactitude le montant de la dotation d'intercommunalité de cette catégorie d'EPCI dès la répartition des masses de la DGF, sans risque de dépassement au titre des besoins de garantie.

_ La dotation de solidarité urbaine :

En vertu de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la dotation des groupements est répartie par le Comité des finances locales entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune en reçoive 45 % au moins et 55% au plus.

Au titre de l'exercice 2001, le Comité des finances locales a, une nouvelle fois, réservé 55% de la croissance du solde de la dotation d'aménagement à la DSU et 45% à la DSR.

Au total, les crédits alloués à la DSU en 2001 se sont élevés à 575,24 millions d'euros (3.773,33 millions de francs). Ce montant inclut, d'une part, 6,10 millions d'euros (40 millions de francs) en provenance de la DGF de la région Île-de-France en application de l'article L. 4414-6 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, en application de l'article 59 de la loi de finances pour 1999 et de l'article 44 de la loi de finances pour 2001, deux majorations dont les montants sont respectivement de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) et 53,36 millions d'euros (350 millions de francs).

La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'élève à 0,55 milliard d'euros (3,62 milliards de francs), soit une faible progression par rapport à 2000. Mais, il importe de rappeler qu'entre 1997 et 2001, la DSU a connu une croissance de près de 75%.

Il convient de souligner également qu'une progression de la masse globale de la DSU n'implique pas une hausse de la dotation de toutes les dotations individuelles. La DSU est, en effet, répartie entre les communes éligibles en fonction d'un indice synthétique des ressources et des charges. Dès lors, les changements affectant le potentiel fiscal de la commune, le revenu imposable moyen de ses habitants, sa proportion de logements sociaux et sa proportion de bénéficiaire de l'aide personnalisée au logement (APL), ainsi que leurs ayants droit, au sein de l'ensemble de ses logements, peuvent se traduire par un indice inférieur ou un indice correspondant à un classement plus bas au sein des communes éligibles. Une simple modification de l'écart à la moyenne nationale alors même que les valeurs propres de la commune n'ont pas été modifiées peut produire le même effet. Ainsi, en 2001, 550 des 687 communes éligibles ont vu leur dotation diminuer par rapport à 2000.

Ces 687 communes ont bénéficié de la DSU au titre des communes de plus de 10.000 habitants, avec une dotation moyenne par habitant de 23,75 euros (155,82 francs). Par ailleurs, 102 communes ont été éligibles dans la strate des communes de 5.000 à 10.000 habitants.

_ La dotation de solidarité rurale :

La DSR est composée de deux fractions : d'une part, la fraction « bourgs-centre» réservée aux communes rurales de moins de 10.000 habitants et aux chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20.000 habitants assumant des charges de centralité et, d'autre part, la fraction péréquation, réservée aux communes rurales de moins de 10.000 habitants en fonction de leurs ressources et de leurs charges.

Le Comité des finances locales, conformément à l'article L. 2333-21 du code général des collectivités territoriales, fixe chaque année la part de la croissance annuelle des crédits de la DSR à réserver à la première fraction de la DSR, de telle sorte que cette part soit comprise entre 5% et 20%. Le Comité des finances locales a choisi la proportion de 20% pour la répartition 2001 (après 5% en 2000).

Dans ces conditions, la première fraction de la DSR répartie en métropole s'est élevée, en tenant compte d'un abondement spécifique de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) en provenance du retour de fiscalité de La Poste et de France Télécom, à 116,82 millions d'euros, soit 766,28 millions de francs (+ 3,43% par rapport à 2000) et la fraction péréquation à 245,83 millions d'euros, soit 1.612,51 millions de francs (+ 6,73% par rapport à 2000).

· La répartition de la DGF des départements

Les départements perçoivent, au titre de la DGF, une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation, et, éventuellement, un concours particulier appelé dotation de fonctionnement minimale, ainsi qu'une garantie de progression minimale. Ils bénéficient également d'un concours particulier du fait de la suppression des contingents communaux d'aide sociale.

Les crédits réservés à la DGF des départements ont progressé en 2001 de 3,37% pour atteindre 2,93 milliards d'euros (19,24 milliards de francs).

- La dotation forfaitaire des départements de métropole augmente en 2001 de +4,668%, contre +1,450% en 2000.

- La dotation de péréquation, qui comprend la dotation impôt ménage et la dotation potentiel fiscal, augmente, pour sa part, de + 2,9%, contre une diminution de - 0,805% en 2000.

Ces taux d'évolution favorables en 2001 sont dus à la forte augmentation de la masse globale de la DGF.

- La dotation de garantie minimale assure aux départements une garantie d'évolution de la somme de leurs dotations forfaitaire, de péréquation et de garantie égale à 55% au moins du taux d'évolution de l'ensemble des ressources affectées à la DGF.

Le nombre de départements de métropole bénéficiaires de cette dotation de garantie minimale avait fortement diminué ces dernières années (74 en 1994 et 4 en 1999). Or, en 2000, 76 départements avaient profité de cette garantie, dont le montant est passé de 0,76 million d'euros (4,96 millions de francs) en 1999 à 10,22 millions d'euros (67,06 millions de francs) en 2000. Cette forte progression du nombre de départements à la garantie, ainsi que de la masse qui lui était consacrée, était due à la faible progression de la DGF en 2000 et à l'augmentation du prélèvement au titre de la dotation de fonctionnement minimale décidée par le Comité des finances locales.

En 2001, un « retour à la normale » a été constaté : 6 départements ont bénéficié de la garantie pour 2,82 millions d'euros (18,51 millions de francs).

- La dotation de fonctionnement minimale (DFM) bénéficie aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40% au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60% au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l'ensemble des départements. En 2001, 24 départements de métropole et 6 départements ou territoires d'outre-mer ont rempli au moins l'une de ces deux conditions. 135,17 millions d'euros (886,68 millions de francs) ont été répartis en métropole au titre de la DFM.

Le tableau ci-après fournit la liste des départements bénéficiant de la DFM en 2001. La liste est identique à celle de 1999 et 2000.

DÉPARTEMENTS BÉNÉFICIAIRES

DE LA DOTATION DE FONCTIONNEMENT MINIMALE EN 2001

Alpes de Haute-Provence	Corse-du-Sud	Lot	Guadeloupe
Hautes-Alpes	Haute-Corse	Lozère	Martinique
Ariège	Creuse	Haute-Marne	Guyane
Aude	Dordogne	Meuse	La Réunion
Aveyron	Gers	Nièvre	Mayotte
Cantal	Indre	Orne	Saint-Pierre-et-Miquelon
Cher	Landes	Haute-Saône
Corrèze	Haute-Loire	Yonne

11 départements ont contribué, en 2001, au mécanisme de solidarité financière entre les départements, instauré par l'article 18 de la loi n° 91-429 du 13 mai 1991. Il s'agit des mêmes départements qu'en 2000.

DÉPARTEMENTS CONTRIBUTEURS AU MÉCANISME
DE SOLIDARITÉ FINANCIÈRE EN 2001

Ain	Haute-Savoie
Alpes-Maritimes	Paris
Loiret	Yvelines
Bas-Rhin	Essonne
Haut-Rhin	Hauts-de-Seine
Savoie

Il s'agit de départements considérés comme favorisés, dont la contribution permet aux départements défavorisés, qui sont éligibles à la DFM, de bénéficier d'une majoration de leur dotation, destinée à améliorer notamment les conditions de vie en milieu rural.

L'apport de ces 11 départements contributeurs au mécanisme de solidarité financière est en hausse de +3,14% par rapport à 2000, et s'élève à 66,59 millions d'euros (436,81 millions de francs).

Les départements éligibles à la DFM perçoivent une majoration dont le montant est calculé, en application du paragraphe II de l'article L. 3334-8 du code général des collectivités territoriales, au prorata de l'attribution dont ils bénéficient au titre de la DFM.

Globalement, au titre de la DFM et de sa majoration, 135,17 millions d'euros (886,68 millions de francs) ont été répartis en métropole au bénéfice des départements défavorisés, soit une croissance de +5,95% par rapport à 2000.

- Le concours particulier contingent d'aide sociale : la structure de la DGF des départements a été modifiée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle. En effet, l'article 13 de cette loi organise la suppression des contingents communaux d'aide sociale et un transfert financier de la DGF des communes vers la DGF des départements.

Ce transfert financier consiste en un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes et, s'il y a lieu, sur le produit de leur fiscalité directe locale au profit de la DGF du département correspondant.

Le montant de ce nouveau concours particulier s'établit, en 2001, à 1,86 milliard d'euros (12,21 milliards de francs) pour les départements de métropole.

b) La DGF pour 2002

En 2002, la DGF prise en compte dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité devrait s'élever à 118,59 milliards de francs (18,08 milliards d'euros) en hausse, hors abondements, de 4,07% par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

Cette indexation de la DGF est la plus importante depuis 1996. Elle fait suite à une forte progression en 2001.

Cette progression s'explique, en particulier, par le « recalage » positif de la DGF pour 2001 et par le constat d'une « régularisation » positive de la DGF de l'année 2000 (ce qui implique l'absence d'imputation d'une régularisation négative sur la DGF 2002).

· Le « recalage » positif de la DGF pour 2001

Pour la deuxième fois consécutive, le « recalage » de la DGF de l'année précédente est positif.

En application de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, l'indexation de la DGF 2002 s'applique à une DGF 2001 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2001, le « recalage » porte sur l'indice des prix qui est de + 1,6%, alors qu'il avait été estimé à +1,2% en loi de finances initiale pour 2001 et sur le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 2000, qui est de + 3,3% contre + 3,4% prévu en loi de finances initiale pour 2001. Le taux d'indexation de la DGF 2001 est donc de 3,25% au lieu de 2,9% et le montant de la DGF 2001 « recalée » à indexer est de 17,61 milliards d'euros (115,53 milliards de francs), soit une augmentation de 93,77 millions d'euros (615,10 millions de francs) de la DGF pour 2001.

· Une « régularisation » positive de la DGF pour 2000

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé, avant le 31 juillet, à la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent. Cette régularisation intervient lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac relatif à cet exercice (2000) et sur la base du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume relatif à l'exercice précédent (1999), tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue (1999), entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la DGF inscrite en loi de finances.

Dans l'hypothèse d'une régularisation positive, le montant est réparti l'année même de la régularisation. En revanche, si la régularisation s'avère négative, elle s'impute sur la DGF du plus prochain exercice.

Tels qu'ils sont constatés en 2001, les taux constituant l'indice d'évolution de la DGF pour 2000 sont de :

_ + 1,6% au titre de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac pour 2000 (contre + 0,9% en loi de finances pour 2000) ;

_ + 2,9% au titre du produit intérieur brut en volume relatif à l'année 1999 (contre + 2,3% en loi de finances pour 2000).

Dans ces conditions, l'indice d'évolution définitif de la DGF pour 2000 est de + 3,05% et non de + 2,05%.

Comparé au montant ouvert en 2000, la DGF définitive pour 2000 fait donc apparaître un montant supérieur de 1.031,56 millions de francs, entraînant une régularisation positive d'égal montant.

Cette régularisation positive, la première constatée depuis l'instauration de ce dispositif en 1996, n'influence pas directement l'évolution de la DGF pour 2002, puisqu'elle devrait être imputée sur la DGF pour 2001 au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année au cours de laquelle la régularisation est effectuée. Cette imputation sera proposée par une disposition du projet de loi de finances rectificative pour 2001, mais le versement effectif ne serait effective qu'au début 2002.

En revanche, l'absence d'une régularisation négative évite que la DGF 2002 soit amputée d'une partie de ses ressources, comme ce fut le cas les années précédentes.

· L'indexation de la DGF pour 2002

La progression de la DGF s'explique, en majeure partie, par l'application de l'indexation prévue par la loi.

Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF « recalée » doit évoluer en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2002) et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2001), sous réserve que celui-ci soit positif.

L'indice d'évolution pour 2002 est donc de + 2,65% (+ 1,5% d'évolution prévisionnelle des prix + [2,3% d'évolution du PIB/2]).

Au total, compte tenu du recalage de la DGF pour 2001, la progression de la DGF est de + 4,068% par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2001 (déduction faite de la régularisation négative au titre de la DGF pour 1999 et sans prise en compte des majorations exceptionnelles).

Cette bonne tenue de la DGF autorise une progression de la dotation forfaitaire comprise entre 2,03 et 2,23%, selon le choix qu'effectuera le Comité des finances locales.

Ce taux de 4,07% permet également de donner quelques marges pour le financement de l'intercommunalité et pour la péréquation (DSU, DSR), puisqu'il aboutit à une progression de plus de 0,70 milliard d'euros (4,6 milliards de francs) de la DGF.

· Enfin, il convient de noter que la DGF fait l'objet de trois majorations exceptionnelles par le présent projet de loi de finances

- 121,95 millions d'euros (800 millions de francs) au titre de la DSU : cet abondement reconduit, pour une somme légèrement inférieure, les abondements de la DSU réalisés en 2001 (d'un montant total de 129,58 millions d'euros, soit 850 millions de francs). Cette majoration devrait permettre une croissance globale de la DSU, en 2002, de + 5%.

- 24,36 millions d'euros (159,84 millions de francs) au titre de la DSR (dont 1,5 million d'euros - 9,84 millions de francs - au titre de la compensation de la compensation de la suppression de l'intervention de l'Etat dans l'achat par les communes d'imprimés d'état-civil et dans l'abonnement au Journal officiel) ;

Là aussi, l'abondement proposé pour 2002 correspond à celui qui avait été réalisé par la loi de finances pour 2001. De la même façon, la simple reconduction de l'abondement accordé en 2001 devrait permettre une croissance de 5% de la DSR « bourgs-centre », du fait des marges de man_uvre dégagées par la croissance de la DGF.

Une particularité doit, néanmoins, être signalée par rapport aux précédents abondements de la DSR « bourgs-centre » effectués en 2001 et en 2000. Ces deux dernières majorations avaient été alimentées par le retour de fiscalité locale de La Poste et de France Télécom au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Pour 2001, l'abondement est financé par un accroissement du prélèvement sur les recettes de l'Etat. Cette innovation vise à prendre en compte les difficultés du FNPTP.

- 309,01 millions d'euros (2.027 millions de francs) au titre de la dotation des communautés d'agglomération, qu'il est prévu de consolider dans la base de la DGF, afin d'atténuer la charge supportée par la DCTP ⁽⁾.

Le montant total de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002 est donc, compte tenu de ces divers abondements, de 18,53 milliards d'euros (121,58 milliards de francs).

Il convient de souligner que le recours à la technique des abondements est fréquent en matière de DGF. Cette technique a un avantage, puisque les montants concernés ne sont pas pris en compte pour l'application des mécanismes du contrat de croissance et de solidarité. Cela évite, en particulier, des réductions équivalentes de la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des dotations de l'Etat.

Cependant, la pratique des abondements donne lieu à des critiques, car elle a pour effet de « brouiller » la lisibilité de la répartition de la DGF. Aussi, lors de la présentation du présent projet de loi de finances au Comité des finances locales, le 12 juillet dernier, il a été émis le souhait qu'à l'avenir le recours aux abondements soit abandonné et que les sommes en jeu soient intégrées définitivement dans la DGF. Ce v_u va dans le sens des recommandations formulées par la Cour des comptes qui, dans son rapport précité sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, préconise une réforme des modalités de calcul de la DGF, afin
- notamment - d'éviter d'avoir recours à la pratique des majorations exceptionnelles.

2.- Les dotations ayant la même indexation que la DGF

a) La dotation spéciale instituteurs

La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs.

Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la dotation globale de fonctionnement.

Cependant, elle est diminuée chaque année par la loi de finances pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (ces derniers appartenant à la catégorie A de la fonction publique perdent leur droit au logement) et des départs à la retraite.

Depuis le 1^er janvier 1990, la DSI est divisée en deux parts :

- les sommes afférentes à la première part sont attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ;

- les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à l'instituteur ayant droit, l'indemnité représentative de logement, à due concurrence de la dotation unitaire.

Il appartient au Comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer les montants de la première part et de la deuxième part, proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés. La dotation unitaire, attribuée par instituteur logé ou indemnisé, résulte du rapport entre les crédits ouverts en loi de finances et le nombre d'ayants droit recensés.

Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base.

Depuis 1997, à la demande du Comité des finances locales, il est tenu compte de l'effet d'endogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit à la DSI par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs des écoles), estimé à 5% du nombre d'ayants droit au logement quittant le corps des instituteurs.

Le DSI pour 2002 devrait donc s'élever à 293,54 millions d'euros (1,92 milliard de francs), en baisse de 9% par rapport à 2001. L'indexation sur la progression de la DGF est, en effet, plus que compensée par une réduction tenant compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

b) La dotation élu local

Afin d'assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à sa mise en _uvre, la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a créé une dotation particulière réservée aux petites communes rurales. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints.

Alors même qu'aucune règle d'indexation n'est prévue par la loi du 3 février 1992 précitée, la dotation élu local est indexée depuis l'instauration du pacte de stabilité en 1996, sur l'évolution de la DGF et atteint 43,46 millions d'euros (285,1 millions de francs) pour 2002.

En métropole, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 1.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants.

Dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 5.000 habitants.

En 2001, 20.830 communes ont bénéficié de cette dotation.

La dotation unitaire s'élevait en 2001 à 2.086,41 euros (13.686 francs), soit une progression de 3,3% par rapport à 2000.

c) La dotation générale de décentralisation (DGD)

Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, désormais codifiés au sein du code général des collectivités territoriales sous les numéros L. 1614-1 et L. 1614-3, ont posé les principes de base qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences.

Ces accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités locales de ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat, à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressources est assuré globalement par accroissement des ressources fiscales des collectivités locales et, pour le solde, par transfert budgétaire de l'Etat, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. Pour garantir l'autonomie des collectivités locales, la loi a prévu que la DGD évolue comme la DGF.

A l'exception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, qui a fait l'objet d'une attribution spécifique de DGD, cette dotation assure, de façon globale, le financement de l'ensemble des compétences transférées, sans qu'il soit possible d'individualiser au sein des attributions versées à chaque collectivité la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier.

En revanche, la DGD est individualisée par niveau de collectivité.

En outre, l'article 7 de la loi du 7 janvier 1983 a posé le principe selon lequel les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales s'accompagnent, non seulement d'un transfert de ressources, mais également de celui des services de l'Etat nécessaires à l'exercice de ces compétences.

Les services concernés sont en conséquence l'objet d'un partage fonctionnel et financier, au terme duquel chacun supporte les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous son autorité.

Les modalités du partage financier sont fixées par la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, qui pose le principe de la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses correspondant aux emplois partagés, au fur et à mesure que sont constatées les vacances de postes ou qu'il est fait droit aux demandes d'option des agents. La loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 complète ce dispositif pour ce qui concerne la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et de la prise en charge des dépenses de ces services.

Il est procédé, chaque année, au calcul du montant des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. Ce chiffre est arrêté par accord entre le représentant de l'Etat et l'exécutif départemental ou régional, ou à défaut, par arrêté du ministre concerné.

La différence entre les dettes et les créances constatées annuellement entre l'Etat et chaque département ou chaque région fait l'objet d'une compensation financière sous forme d'un abondement ou d'une diminution de sa DGD ou, pour les collectivités qui n'en perçoivent pas, du produit des impôts transférés.

En 2002, après application de l'indexation sur l'évolution de la DGF, le montant total de la DGD prise en compte dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité aurait dû s'élever à 4,39 milliards d'euros (28,79 milliards de francs).

Toutefois, divers ajustements doivent être réalisés :

- l'ajustement au titre des partages de services, soit - 1,3 million d'euros (- 8,54 millions de francs) ;

- l'ajustement du prélèvement opéré en 2000 sur les départements au titre de la couverture maladie universelle, soit :

_ la consolidation des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2000 pour un montant en valeur 2002 de 112,29 millions de francs (soit 17,12 millions d'euros), aux fins de neutraliser les crédits prélevés à tort sur la DGD des départements à la suite d'erreurs de relevés ou de comptabilisation de dépenses non médicales ;

_ la prise en compte d'une nouvelle correction pour un montant de 10,55 millions d'euros (69,23 millions de francs) en valeur 2002, ayant pour effet d'exclure du prélèvement des frais de gestion payés par les départements aux caisses de sécurité sociale ;

- l'ajustement de la provision ouverte en 2001 pour la compensation aux départements de la perte de ressources fiscales consécutive à la suppression de la vignette automobile des particuliers (- 66,43 millions d'euros, soit - 435,72 millions de francs).

B.- LES AUTRES DOTATIONS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ

Ces autres dotations, qui recouvrent les dotations de l'Etat aux deux Fonds nationaux de péréquation (FNPTP et FNP), ainsi que les dotations d'équipement, subissent une indexation beaucoup moins favorable que la DGF.

1.- Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et le Fonds national de péréquation

Ces deux dotations sont indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit une réduction de - 1,29% (contre + 4,67 en 2001).

a) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP)

Le FNPTP est l'un des mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour corriger les disparités de ressources fiscales entre collectivités locales.

Depuis la création du Fonds national de péréquation (FNP) par l'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNPTP est constitué de deux fractions. Une première correspondant à la dotation du développement rural et une seconde regroupant deux parts:

- une première part destinée à compenser les pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer d'une année sur l'autre, au titre de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ;

- une part résiduelle attribuée aux communes subissant des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes.

Il convient de rappeler que la loi de finances pour 1999 a créé une deuxième part au sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes éligibles à la DSU et aux communes bénéficiant de la fraction « bourgs-centre » de la DSR, les pertes de DCTP subies en 1999 et que ce mécanisme a été étendu aux pertes de DCTP subies en 2000 et 2001 (article 63 de la loi de finances pour 2000 et article 83 de la loi de finances pour 2001).

· La répartition de la dotation de développement rural (première fraction du FNPTP) en 2001

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié les règles d'éligibilité à la dotation de développement rural (DDR). En application de l'article 108 de la loi, ne sont désormais éligibles en métropole, dans les départements d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, que les EPCI à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique :

- dont la population regroupée n'excède pas 60.000 habitants (au sens de la population DGF) ;

- qui ne satisfont pas aux seuils de population nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération (au sens de la population INSEE) ;

- et dont les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants (au sens de la population DGF).

En conséquence, les communes ne sont désormais plus éligibles à la DDR, à l'exception des communes des territoires d'outre-mer et de Mayotte.

Après prélèvement de la quote-part réservée aux départements et territoires d'outre-mer, les collectivités éligibles de métropole ont bénéficié en 2001 d'une masse totale de crédits s'élevant à 117,08 millions d'euros (768,01 millions de francs).

Les modalités de répartition des enveloppes départementales sont fixées par le décret n° 2000-220 du 9 mars 2000 pris pour l'application de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 précitée.

En 2001, comme depuis 1997, 92 départements de métropole ont pu bénéficier d'une attribution au titre de la DDR, trois départements de la région Île-de-France (les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne), ainsi que le département de Paris, étant exclus du bénéfice de la DDR.

Les 1.794 EPCI éligibles à la DDR regroupent 20.942 communes et une population de 17.993.175 habitants.

· La répartition au titre de la seconde fraction du FNPTP en 2000

S'agissant de la seconde fraction du FNPTP, il convient de distinguer la première part, la deuxième part et la part résiduelle.

- La première part : la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle

Le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les EPCI à fiscalité propre, rebaptisé, depuis 1995, première part de la seconde fraction, ne peut excéder, depuis 1998, en application de l'article 36 de la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, 27% des ressources de la seconde fraction et non plus 25% comme c'était le cas les années précédentes. Pour 2001, les crédits disponibles ont été fixés à 132,12 millions d'euros (866,66 millions de francs). Ce même article 36 prévoit également une modification des modalités de versement de la compensation financière : pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1^er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans et non plus sur quatre ans comme cela était prévu pour les communes bénéficiaires de la première part depuis le 1^er janvier 1990. Les communes concernées bénéficient ainsi, la première année, d'une attribution au plus égale à 90% de la perte de bases enregistrée. La deuxième année, elles perçoivent 75% de l'attribution reçue l'année précédente et, la troisième année, 50% de l'attribution reçue la première année.

Globalement, pour 2001, 9.657 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP, pour un montant de 126,90 millions d'euros (832,46 millions de francs). On constate donc une diminution sensible des collectivités bénéficiaires, puisqu'elles étaient au nombre de 12.621 en 2000.

- La deuxième part : la compensation des diminutions de DCTP

Dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité institué par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, la DCTP, hors réduction pour embauche ou investissement (REI), conserve sa fonction de variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Elle a diminué à ce titre en 2001 de - 5,44% par rapport aux montants inscrits dans la loi de finances pour 2000 (après - 12,26% en 1999 et - 7,53% en 2000).

Toutefois, en 2001, compte tenu d'un prélèvement de 126,075 millions d'euros (827 millions de francs) lié au financement des communautés d'agglomération, le taux moyen de diminution de la DCTP s'est établi, en définitive, à - 8,59%.

Il est prévu néanmoins que certaines collectivités locales, parmi les plus défavorisées, c'est-à-dire les communes éligibles, l'année précédente, à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou bénéficiaires de la première fraction, dite « bourgs-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles l'année précédente à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles l'année précédente au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), ne supportent que la moitié des pertes de DCTP qu'elles auraient normalement dû enregistrer, soit - 4,294% en 2001.

Les collectivités non éligibles à l'une de ces dotations de solidarité doivent prendre à leur charge cette nouvelle diminution de DCTP. Leur propre taux de diminution s'établit ainsi à - 19,29% pour les communes (après - 23,14% en 1999 et
- 16,56% en 2000) ⁽⁾.

La baisse de DCTP apparaissant cependant encore trop importante pour les communes défavorisées, l'article 58 de la loi de finances pour 1999 a institué une seconde part du FNPTP, afin de leur compenser, pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, le montant de leur diminution de DCTP, hors REI, enregistré en 1999.

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 a reconduit pour 2000 le dispositif institué par l'article 58 de la loi de finances pour 1999. De même, l'article 83 de la loi de finances pour 2001 l'a reconduit pour une année supplémentaire.

La compensation versée en 2001 comprend donc trois fractions : la fraction 2001 correspondant à la compensation de la diminution de DCTP enregistrée entre 2000 et 2001 ; la fraction 2000 correspondant à la reconduction en 2001, pour les collectivités bénéficiaires du dispositif en 2000, du montant perçu en 2000 et la fraction 1999 correspondant à la reconduction en 2001, pour les collectivités bénéficiaires d'une compensation de DCTP en 1999, du montant qu'elles ont déjà perçu en 1999.

Au final, le montant cumulé des compensations versées par le FNPTP en 2001 s'est établi à 188,04 millions d'euros, soit 1.233,52 millions de francs, se répartissant ainsi :

- 86,82 millions d'euros (569,50 millions de francs), pour la fraction 1999 reconduite en 2001 ;

- 49,27 millions d'euros (323,19 millions de francs), pour la fraction 2000 reconduite en 2001 ;

- 51,96 millions d'euros (340,84 millions de francs), pour la fraction 2001.

- La part résiduelle

Son montant ne peut excéder 5% des ressources de la seconde fraction. Il a été fixé par le Comité des finances locales à 457.347 euros (3 millions de francs) en raison des très faibles taux de consommation constatés les années antérieures.

Aucune attribution n'a été accordée en 1999 et 2000, et un seul dossier a, pour le moment, été déposé pour 2001.

· L'évolution des ressources en 2002

En application de l'article 1648 bis du code général des impôts, le FNPTP est alimenté par quatre ressources :

- une première dotation de l'Etat, qui évolue chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit - 1,29% en 2002 (contre + 4,67% en 2001) ;

- une seconde dotation de l'Etat issue, en application de l'article 124 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, du gel, en 1992, de l'évolution annuelle de la DCTP et destinée à financer la dotation de développement rural (DDR). Elle évolue également en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat (la baisse cumulée de ces deux dotations étatiques devraient correspondre à un montant de l'ordre de 6,10 millions d'euros [40 millions de francs]) ;

- le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle créée par la loi du 28 juin 1982 et versée par les entreprises situées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l'année précédente au niveau national. Son montant devrait être réduit, du fait de la réforme de la taxe professionnelle, d'environ 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) ;

- la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, égale à la différence entre le produit des impositions directes locales alloué à l'Etat par France Télécom et La Poste en 1994, indexé à compter de 1995 en fonction de l'indice de variation du prix de la consommation des ménages, et le produit effectivement prélevé sur La Poste et France Télécom.

Cette dernière contribution avait régulièrement dégagé, ces dernières années, d'importantes marges de man_uvre pour le FNPTP : son montant avait ainsi atteint 264,19 millions d'euros (1.733 millions de francs) en 1999, 316,53 millions d'euros (2.076,3 millions de francs) en 2000 et 337,98 millions d'euros (2.217 millions de francs) en 2001.

Or, en 2002, à la suite du transfert d'actifs immobiliers et de la « filialisation » par France Télécom de son secteur « mobiles » (Orange), cette contribution sera en baisse et n'atteindra que 286,91 millions d'euros (1.882 millions de francs).

Il convient de relativiser la diminution constatée entre 2001 et 2002, qui n'est pas de 51,07 millions d'euros (soit 335 millions de francs), mais, en fait, de 6,71 millions d'euros (44 millions de francs).

En effet, en 2001, le FNPTP n'avait véritablement disposé que de 293,62 millions d'euros (1.926 millions de francs) et non pas 337,98 millions d'euros (2.217 millions de francs), au titre de la contribution de la fiscalité locale de France Télécom et de La Poste, car :

- d'une part, en application de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en place du plan de relance pour la ville, il a pris en charge une partie (21,44 millions d'euros, soit 140,64 millions de francs) des compensations de pertes de recettes résultant pour les collectivités territoriales des exonérations de taxe professionnelle accordées aux entreprises implantées dans les zones franches urbaines (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU) ;

- d'autre part, l'article 44 de la loi de finances pour 2001 avait prévu une majoration de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la première fraction de la DSR, au titre de 2001, prélevés sur contribution de France Télécom et de La Poste au FNPTP.

En 2002, ces deux charges ne pèseront plus sur les ressources du FNPTP, puisque :

- la contribution de France Télécom diminuant, le fonds n'aura à supporter, en 2002, aucune compensation au titre du plan de relance pour la ville (il est expressément prévu par la loi du 14 novembre 1996 précitée que le FNPTP ne doit prendre en charge ces compensations que s'il perçoit un surcroît de ressources provenant de France Télécom et de La Poste) ;

- une majoration de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la DSR est, de nouveau, proposée par l'article 25 du présent projet de loi de finances, mais elle devrait être supportée par l'Etat, et non plus par le FNPTP.

Dans ces conditions, l'Assemblée nationale a considéré que le FNPTP pourrait financer la reconduction du dispositif de compensation des baisses de DCTP constatées entre 1999 et 2001, dont le coût global était, comme on l'a déjà indiqué, de 187,97 millions d'euros (1.233 millions de francs) en 2001.

En revanche, la compensation des pertes de DCTP enregistrées en 2002 aurait alourdi ce coût global d'un montant de l'ordre de 15,24 à 19,82 millions d'euros (100 à 130 millions de francs), ce qui aurait pu avoir des répercussions sur les deux emplois principaux du FNPTP, à savoir la dotation de développement rural (DDR) et la compensation des communes subissant des pertes de bases de taxe professionnelle. Aussi, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale ne prévoit-il pas la compensation des pertes de 2002 qui ne seront d'ailleurs que de 1,2% en moyenne pour la plupart des collectivités concernées.

En tout état de cause, il importe de signaler dès à présent que le financement du FNPTP en 2003 devrait s'avérer problématique.

b) Le Fonds national de péréquation (FNP)

L'article 70 de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire a doté le FNP de deux ressources :

- la première ressource provient de la seconde fraction du FNPTP, après soustraction des montants de la première part et de la part résiduelle fixés chaque année par le Comité des finances locales. Dès lors, les ressources du FNP devraient également être affectées par la réduction des ressources du FNPTP ;

- la seconde ressource a été alimentée, en 1995, par le gel partiel de la progression, hors inflation, de la DCTP des communes. Son montant progresse comme les recettes fiscales nettes de l'Etat.

L'article 129 de la loi de finances pour 1999 a abondé la dotation de l'Etat de 150 millions de francs par an pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité, pour tenir compte de la diminution du solde du FNPTP, à la suite de la compensation des pertes de DCTP de certaines collectivités défavorisées. Le contrat précité étant reconduit pour une année et le FNPTP devant continuer à assurer la compensation des pertes de DCTP enregistrées en 1999, 2000 et 2001, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prolonger d'une année l'abondement de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) du FNP.

Deux prélèvements sont opérés et répartis entre les deux ressources du fonds, proportionnellement à leur part respective dans le financement du fonds.

Le premier a pour objet de compenser, pour les collectivités locales ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, la perte des recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités mentionnées à l'article 1645 A du code général des impôts, c'est-à-dire pour les entreprises existantes dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le second correspond à la quote-part des départements d'outre-mer.

Depuis la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNP se compose des deux parts suivantes :

- la première part, ou part principale, sert à assurer la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal. En 2001, 18.385 communes ont bénéficié de la part principale du FNP. Bénéficient également de cette part principale du FNP, en application de l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 1998, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), si, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1^er janvier 1997 et concernant des entreprises exerçant une partie de leur activité en dehors du territoire national, ils enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement. Cette attribution leur est versée de manière dégressive sur trois années. Jusqu'à présent, seul le FDPTP de l'Essonne a rempli ces conditions, mais il ne sera plus éligible à compter de 2002 ;

- la seconde part, appelée aussi « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique. Il importe de signaler que c'est cette seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de péréquation » dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales et elle s'élève à 106,86 millions d'euros (700 millions de francs) pour 2002. 16.033 communes ont bénéficié, en 2001, de la majoration.

15.908 communes ont été éligibles aux deux fractions avec une dotation moyenne de 21,53 euros (141,25 francs) par habitant.

2.- Les dotations d'équipement

Les dotations d'équipement (dotations globales d'équipement des départements et des communes, dotation régionale d'équipement scolaire et dotation départementale d'équipement des collèges) sont indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Cette indexation se révèle assez faible en 2002 : + 1,7%.

a) La dotation globale d'équipement des communes

La DGE des communes a été profondément remaniée par l'article 33 de la loi de finances pour 1996 et par l'article 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont désormais éligibles, en métropole, les communes dont la population n'excède pas 20.000 habitants, et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de la même strate (ce critère de potentiel fiscal n'est pas pris en compte pour les communes de moins de 2.000 habitants). Sont également éligibles les EPCI dont la population n'excède pas 20.000 habitants et, en application de l'article 72 de la loi de finances pour 2001, les EPCI de plus de 20.000 habitants composés de communes de moins de 3.500 habitants, dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui des EPCI de même nature.

Il convient, en outre, de rappeler que l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, prévoit un prélèvement de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) par an, du 1^er janvier 2000 jusqu'au 31 décembre 2002, sur les crédits affectés à la DGE des communes, afin de majorer la DGE des départements au profit des services départementaux d'incendie et de secours.

Depuis la réforme de la DGE des communes en 1996, les crédits sont ouverts pour un même montant en autorisations de programmes (AP) et en crédits de paiement (CP), alors que les CP sont consommés progressivement au fur et à mesure de l'avancement des opérations. Le montant des CP disponibles à la fin de chaque année a, de ce fait, augmenté régulièrement ainsi qu'indiqué ci-après :

- fin 1997 : 259,4 millions d'euros (1.701,7 millions de francs),

- fin 1998 : 333,2 millions d'euros (2.185,6 millions de francs),

- fin 1999 : 390,5 millions d'euros (2.561,6 millions de francs),

- fin 2000 : 427,3 millions d'euros (2.802,9 millions de francs).

Cela justifie, dans le cadre d'une bonne gestion des crédits de l'Etat, la mise en place, à partir du budget 2002, d'une ouverture progressive des CP.

Ce principe - qui permettra de diminuer, en fin d'année 2002, le montant des CP non utilisés - ne pénalisera en aucune façon les collectivités locales dont les besoins seront largement couverts par les CP qui seront disponibles en gestion 2002, soit environ plus de 600 millions d'euros (3.950 millions de francs) sur la base, d'une part, de reports estimés à la fin 2001 à environ 425 millions d'euros (2.800 millions de francs) et, d'autre part, de CP ouverts en loi de finances initiale de 175 millions d'euros (1.150 millions de francs). A titre d'information, les crédits consommés s'élevaient en 2000 à 351,9 millions d'euros (2.308,3 millions de francs).

b) La dotation globale d'équipement des départements

La DGE des départements est également indexée sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et elle s'élève à 0,45 milliard d'euros (2,93 milliards de francs) en autorisations de programme.

c) La dotation régionale d'équipement scolaire

Attribuée aux régions pour leurs investissements concernant les lycées et établissements de niveau équivalent, elle est répartie entre elles en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable. Elle s'établirait à 0,56 milliard d'euros (3,71 milliards de francs) en autorisations de programme et à 0,55 milliard d'euros (3,64 milliards de francs) en crédits de paiement.

d) La dotation départementale d'équipement des collèges

Elle est attribuée aux départements pour leurs investissements afférents aux collèges et répartie chaque année en deux temps :

- d'abord au niveau régional, en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable ;

- ensuite entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux ou, à défaut d'accord, par le représentant de l'Etat dans la région.

La dotation atteindrait, en 2002, 0,28 milliard d'euros (1,84 milliard de francs) en autorisations de programme et 0,27 milliard d'euros (1,81 milliard de francs) en crédits de paiement.

C.- UNE DIMINUTION DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE PLUS FAIBLE, EN APPARENCE, QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES

La DCTP (hors la fraction de compensation de la réduction pour embauche et investissement) sert de variable d'ajustement de l'enveloppe normée des dotations dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité.

Or, dans la mesure où les principales dotations de l'enveloppe normée (en particulier la DGF, qui représente près de 70% du montant global de l'enveloppe) évoluent selon un indice prenant en compte la moitié de la progression du PIB, il est inéluctable d'effectuer un prélèvement sur la DCTP, puisque l'indexation de l'enveloppe ne tient compte que du tiers de la croissance.

Le tableau sur l'évolution des dotations sous enveloppe en 2002 fait apparaître une réduction moyenne de la DCTP de - 2,4%, soit un ratio sensiblement inférieur à ceux enregistrés les années précédentes : - 12,26% en 1999, - 5,50% en 2000 et - 8,59% en 2001.

Toutefois, cette baisse de - 2,4% mérite un examen détaillé, car elle résulte de la prise en compte, non seulement de l'ajustement de l'enveloppe normée, mais également de la pérennisation du prélèvement opéré en 2001 au titre du financement des communautés d'agglomération et de la compensation forfaitaire accordée par l'Etat à la suite de la jurisprudence « commune de Pantin ».

1.- La pérennisation contestable du prélèvement opéré en 2001 au titre du financement des communautés d'agglomération

Si l'on s'en tenait au simple ajustement de l'enveloppe normée, la diminution moyenne de la DCTP en 2002 serait de - 6,9%.

Cette réduction est portée à - 7,5% à cause du prélèvement de 126,08 millions d'euros (827 millions de francs) opéré en 2001 pour financer les communautés d'agglomération et pérennisé à compter de 2002 par le présent projet de loi de finances.

Il convient de rappeler, en effet, que le financement de la DGF des communautés d'agglomération, mis en place par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, visait à éviter de gonfler la « dotation groupements » de la DGF des communes et, par conséquent, à financer plus aisément les deux autres dotations de la dotation d'aménagement, à savoir la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Les communautés d'agglomération sont donc financées jusqu'à présent par une dotation d'intercommunalité spécifique, distincte de la dotation groupements de la DGF des communes.

Deux cas de figure doivent être distingués :

- pour les communautés d'agglomération issues d'une création avant le 1^er janvier 2005 (création ex-nihilo), les ressources de la dotation d'intercommunalité devaient être prélevées de 2000 à 2004 sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale fixée initialement à 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) par an, avant d'être portée à 183,93 millions d'euros (1.200 millions de francs) par l'article 40 de la loi de finances pour 2001 ;

- pour les communautés d'agglomération issues de la transformation avant le 1^er janvier 2005 d'établissements publics préexistant, les ressources de la dotation d'intercommunalité devaient être prélevées sur la dotation d'aménagement de la DGF des communes, à hauteur d'un montant égal au produit, l'année précédant leur transformation, de leur population par la dotation par habitant de la catégorie à laquelle appartenaient ces établissements ⁽⁾. Pour le complément, les ressources devaient être alimentées par le prélèvement sur les recettes fiscales nettes de l'Etat visé ci-avant.

Dans les deux cas, si les sommes prélevées annuellement sur les recettes de l'Etat se révélaient insuffisantes, un prélèvement devait être opéré sur la DCTP.

Or, un prélèvement sur la DCTP a été rendu nécessaire dès 2000, puis à nouveau en 2001 (malgré l'accroissement de la dotation spécifique versée par l'Etat).

Ces prélèvements ont été respectivement de 75,77 et 126,08 millions d'euros (497 et de 827 millions de francs). Ils ont ainsi accentué les diminutions que la DCTP subissaient, par ailleurs, au titre de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité.

Heureusement prévoyant, le législateur avait limité aux années 2000 et 2001 les possibilités de prélèvement sur la DCTP (dernier alinéa de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales).

L'arrivée à échéance des possibilités offertes par cette dernière disposition, ainsi que les perspectives d'accroissement du coût des communautés d'agglomération en 2002 ⁽⁾, ont probablement incité le Gouvernement à proposer, dans le présent projet de loi de finances, une disposition mettant fin au régime particulier des communautés d'agglomération en matière de DGF.

Dans ces conditions, le financement des communautés d'agglomération, à compter de 2002, ne serait pris en charge que par la dotation des groupements de la DGF (l'une des trois fractions de la dotation d'aménagement).

L'article 22 du présent projet de loi de finances propose donc de majorer la dotation d'aménagement de 309,014 millions d'euros (2.027 millions de francs).

Ce montant global est constitué, pour partie (126,075 millions d'euros, soit 827 millions de francs), par un prélèvement opéré sur la DCTP (hors REI). La différence est fournie par un prélèvement sur les recettes de l'Etat d'un montant de 182,939 millions d'euros (1.200 millions de francs).

On observe immédiatement que ces diverses sommes correspondent très exactement au prélèvement opéré sur la DCTP en 2001, d'une part, et au montant, en 2001, du prélèvement spécifique sur les recettes de l'Etat, d'autre part.

En clair, le Gouvernement pérennise le prélèvement sur les recettes de l'Etat de 182,939 millions d'euros (1.200 millions de francs) créé en 1999 et majoré par la loi de finances pour 2001, mais il n'est plus individualisé du fait de son intégration dans la DGF (qui elle-même est un prélèvement sur recettes).

De même, il est proposé de reconduire le prélèvement opéré, en 2001, sur la DCTP, au titre du financement des communautés d'agglomération.

Cette reconduction du prélèvement sur la DCTP n'est pas limitée à la seule année 2002, puisqu'à compter de 2003, la base de calcul de la DCTP sera réduite du montant du prélèvement (opération dite de « débasage »).

S'il apparaît normal de pérenniser le prélèvement spécifique sur les recettes de l'Etat, prévu jusqu'en 2004, par la loi du 12 juillet 1999 précitée, il semble plus contestable de pérenniser le prélèvement sur la DCTP, dans la mesure où - comme cela a déjà été indiqué - le financement des communautés d'agglomération par cette dotation n'avait été accepté par le législateur que de façon temporaire, pour 2000 et 2001.

2.- La regrettable prise en compte de la compensation forfaitaire résultant de la jurisprudence « commune de Pantin »

La diminution moyenne officielle de la DCTP en 2002 n'est que de
- 2,4% grâce à la prise en compte d'un abondement de la DCTP de 80,04 millions d'euros (525 millions de francs) constituant une partie de la compensation accordée aux collectivités locales par l'Etat à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000 « commune de Pantin ».

Par cet arrêt, le Conseil d'Etat a jugé que la compensation aux collectivités locales, par l'Etat, des réductions de bases de taxe professionnelle au titre de l'abattement général de 16% et de la réduction pour embauche ou investissement (REI) - compensation réalisée dans le cadre de la DCTP - devait être calculée en fonction de la totalité des bases d'imposition à la taxe professionnelle, qu'il s'agisse des rôles primitifs ou des rôles supplémentaires.

Tirant les conséquences de cette jurisprudence, le Gouvernement a retenu une solution validant, pour le passé, l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires, tout en accordant une compensation forfaitaire aux collectivités locales (article 11 du présent projet de loi de finances).

La compensation de l'abattement de 16%, dont le montant est fixé à 177,9 millions d'euros (1.167 millions de francs), devrait donner lieu à un abondement proportionnel de la DCTP de toutes les collectivités locales, de 2002 à 2005. Cet abondement sera versé à hauteur de 45% en 2002, 25% en 2003, 20% en 2004 et 10% en 2005.

Quant à la compensation de la REI, elle serait attribuée aux collectivités locales pour lesquelles des rôles supplémentaires de taxe professionnelle ont été établis au cours des années 1998 à 2000 ⁽⁾, par l'intermédiaire d'une majoration de la fraction REI de leur DCTP au cours des trois prochaines années (2002 à 2004). Le montant global exact de cette majoration n'est pas encore connu avec précision (puisque, d'une part, le montant dû à chaque bénéficiaire sera calculé sur leur montant réel des rôles supplémentaires et, d'autre part, la réfaction de 2% des recettes fiscales sera, le cas échéant, appliquée), mais on peut rappeler qu'il a été estimé à 115 millions d'euros, soit 750 millions de francs. Cette somme sera versée à hauteur de 20% en 2002, 40% en 2003 et 40% en 2004.

Le tableau suivant précise l'échéancier des versements des deux compensations.


VERSEMENTS DES COMPENSATIONS (en millions d'euros)
	2002	2003	2004	2005	Total
- Abattement 16%	80	44,5	35,5	17,9	177,9
- Réduction pour embauche ou investissement (dotation forfaitaire période 1998/2000)	23	46	46	-	115
Source : Direction générale des collectivités locales.

La démarche du Gouvernement apparaît équilibrée, d'autant que, d'un strict point de vue juridique, il n'était pas tenu d'accorder une compensation du fait de la validation législative de la position de l'administration fiscale.

En revanche, l'ajout au montant de la DCTP de la compensation relative à l'abattement général des bases de 16%, pour atténuer l'importance de la baisse de cette dotation en 2002, apparaît une présentation trompeuse.

Certes, les sommes concernées (80,04 millions d'euros, soit 525 millions de francs) doivent être réparties proportionnellement à la DCTP perçue en 2002 par l'ensemble des collectivités bénéficiaires, mais cette majoration de la DCTP n'est que temporaire et elle ne sera pas prise en compte dans la base de la DCTP lorsque celle-ci sera indexée en 2003, en fonction de l'évolution des recettes fiscales de l'Etat.

Dès lors, une présentation plus sincère ferait apparaître une baisse de
- 7,5% de la DCTP en 2002.

II.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : LE POIDS TOUJOURS CROISSANT DES COMPENSATIONS DE FISCALITÉ LOCALE

Ces concours hors enveloppe ont longtemps regroupé, pour l'essentiel, des dotations dites « passives », c'est-à-dire des dotations ne faisant pas l'objet d'une indexation spécifique. Les multiples réformes de la fiscalité locale engagées ces trois dernières années ont conduit à donner une part croissante à diverses compensations ayant la même indexation que la DGF. Il est intéressant d'observer que ces compensations de pertes de fiscalité locale sont présentées par le Gouvernement, pour la première fois cette année, comme des dotations hors enveloppe et non plus sous une rubrique spécifique.


EVOLUTION DES DOTATIONS HORS ENVELOPPE EN 2002 (en millions d'euros)
		LFI 2001	Prévisions d'exécution 2001	PLF 2002	Evolution PLF 2002/2001 révisé
	1. Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle	5.389	5.307	7.804,17	47,1%
	2. Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux	809	809	842,33	4,1%
	3. Compensation de la perte de produit due à la réforme de la taxe d'habitation	927	938	977,03	4,1%
	4. Fonds de compensation pour la TVA	3.583	3.583	3.605,41	0,6%
	5. Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation	317	317	317,09	0,0%
	6. Subventions et comptes spéciaux du Trésor, dont :
	- Subventions de fonctionnement de divers ministères ^{(1) (2)}	1.141	1.140	2.323,14	103,8%
	- Subventions d'équipement de divers ministères (AP)	1.073	1.073	982,73	- 8,4%
	- comptes spéciaux du Trésor (AP)	203	203	212,60	4,7%
	7. Compensation d'exonérations et de dégrèvements législatifs dont :
	- Réduction pour embauche et investissements (DCTP)	48	50	100,76	101,4%
	- Contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties	112	107	100,34	- 6%
	- Compensation de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale	1.946	1.852	1.917,99	3,6%
	- Contrepartie de divers dégrèvements	8.369	8.271	8.264,71	- 0,1%
	Total	23.917	23.650	27.448,35	16,1%
(1) Y compris montants liés aux transferts de compétence à la collectivité territoriale de Corse 2002.
(2) Y compris dotation « transports à courte distance » (489,35 millions d'euros) (3.210 millions de francs) en 2001 et 1.506,07 millions d'euros (9.789 millions de francs) en 2002. Source : Direction générale des collectivités locales.

A.- LES DOTATIONS DITES « PASSIVES »

1.- Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités locales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et exposées pour les besoins d'une activité non-assujettie à la TVA.

Avec 3,60 milliards d'euros (23,65 milliards de francs) inscrits en loi de finances initiale pour 2002 en prélèvements sur les recettes de l'Etat, cette dotation est la principale contribution de l'Etat à l'effort d'équipement des collectivités locales.

Ces dernières années, le régime du FCTVA a fait l'objet d'importantes modifications qui concernent, d'une part, le principe de propriété et, d'autre part, les modalités d'attribution du fonds.

· Assouplissement du principe de propriété

En vertu de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, les travaux réalisés pour le compte de tiers doivent, en principe, être exclus de l'assiette du FCTVA. En effet, les dépenses réalisées par un bénéficiaire du fonds sur le patrimoine de tiers, bénéficiaires ou non dudit fonds, n'ont pas pour effet d'enrichir son propre patrimoine et, par conséquent, ne constituent pas une dépense d'investissement.

Par dérogation à ce principe de propriété, l'article 30 de la loi de finances pour 1998 permet de verser le FCTVA directement aux EPCI pour les investissements qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le patrimoine de leurs communes membres. L'article 61 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 portant loi de finances pour 1999 a étendu cette mesure aux syndicats mixtes composés exclusivement de membres éligibles.

Par ailleurs, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 a permis de régler une difficulté similaire, s'agissant des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui peuvent dorénavant, percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens qui ont été mis à leur disposition par les communes, les EPCI ou les départements, conformément à l'article L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales.

En outre, l'article 60 de la loi de finances pour 1999 introduit une dérogation importante au principe de propriété puisqu'il permet d'attribuer le FCTVA au titre des dépenses réalisées par les collectivités locales et leurs groupements sur le patrimoine de tiers à l'occasion de travaux à caractère d'urgence ou d'intérêt général en matière de lutte contre les avalanches, les glissements de terrains ou les inondations et de défense contre la mer. L'article 60 précise également que s'agissant des travaux effectués sur le domaine public de l'Etat, la dérogation au principe de propriété ne peut être accordée que dans le cadre d'une convention entre la collectivité territoriale et l'Etat, précisant les engagements financiers des parties et les équipements à réaliser.

L'article 62 de ladite loi, quant à lui, constitue une extension de l'assiette du FCTVA en rendant éligibles au Fond les dépenses effectuées par les collectivités locales ou leurs groupements sur des biens de section de communes.

Par ailleurs, la proposition de loi relative aux sociétés d'économie mixte locale, actuellement en examen au Parlement, prévoit des dispositions spécifiques concernant les opérations d'aménagement.

En effet, les opérations d'aménagement de zone peuvent être réalisées par les collectivités elles-mêmes, en régie directe ou par l'intermédiaire d'un tiers. Dans ce dernier cas, l'aménageur de zone intervient soit en qualité de mandataire de la collectivité en application de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage, soit dans le cadre d'une concession d'aménagement.

Jusqu'à présent, les financements par les collectivités des équipements publics sous la forme de participations financières versées aux aménageurs ne pouvaient donner lieu à l'attribution du FCTVA lors de l'intégration des biens dans le patrimoine de la collectivité. En effet, les subventions versées aux aménageurs présentaient le caractère de subventions d'équilibre destinées à financer le déficit global des opérations d'aménagement, c'est-à-dire la différence entre le prix de revient des terrains et ouvrages inclus dans l'opération et celui de leur prix de vente.

La réforme introduite par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains aux articles L. 300-4-1 et L. 300-5 du code de l'urbanisme modifie cette situation puisqu'elle permet aux collectivités locales d'affecter ex-ante leurs participations financières à des équipements ouvrant droit à une attribution du fonds.

Dès lors, la proposition de loi précitée permet aux collectivités locales et aux EPCI de bénéficier du FCTVA au titre des investissements pour lesquels elles ont apporté une participation financière, et ce, à compter de l'intégration du bien dans le patrimoine de la collectivité.

· Modifications des modalités d'attribution du FCTVA

Plusieurs modifications législatives ont été apportées aux modalités d'attribution du FCTVA.

D'une part, la loi du 2 juillet 1998 modifie les règles d'attribution du FCTVA, en ce qui concerne les documents permettant de déterminer le montant de l'attribution du fonds. En effet, l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le FCTVA est attribué au titre des dépenses comptabilisées à la section d'investissement du compte administratif. Or la non-adoption du compte administratif entraîne son inexistence et par conséquent le refus d'attribution du FCTVA. L'article 109 de la loi du 2 juillet 1998 modifie l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales et permet dorénavant, notamment pour liquider le FCTVA, d'utiliser « le projet de compte administratif » rejeté par l'assemblée délibérante « s'il est conforme au compte de gestion » et après avis rendu par la chambre régionale des comptes. L'absence de vote du compte administratif n'entraîne donc plus l'inéligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement de l'exercice concerné.

D'autre part, l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1998 règle également la question de l'imputation comptable des dépenses des communes, départements ou régions, inférieurs au seuil de 4.000 francs. Cet article donne expressément compétence à l'assemblée délibérante des collectivités territoriales et de leurs groupements pour imputer en section d'investissement des dépenses d'équipement relatives aux biens meubles de faible valeur. Ainsi, les dépenses d'équipement afférentes aux biens meubles figurant sur la liste arrêtée par les ministres compétents et les dépenses d'équipement inférieures à 4.000 francs et ayant fait l'objet d'une décision expresse de l'assemblée délibérante, s'imputent en section d'investissement. Elles peuvent dès lors ouvrir droit à une attribution du FCTVA, sous réserve, toutefois, de remplir toutes les autres conditions d'éligibilité, au nombre desquelles figure la nécessité pour la dépense de présenter effectivement la nature d'un investissement.

Ensuite, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a étendu aux communautés d'agglomération le dispositif d'éligibilité l'année même de la réalisation de la dépense, déjà prévu pour les communautés de ville et de communes, et a instauré un régime transitoire d'attribution du FCTVA au profit des districts se transformant en communautés de communes et d'agglomération, et bénéficiant de ce fait du FCTVA l'année même de la réalisation de la dépense.

Ainsi, les attributions du FCTVA dont peuvent bénéficier les districts se transformant en communautés de communes ou en communautés d'agglomération sont versées selon les modalités suivantes :

- l'année de transformation du district, est versée la totalité de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées la pénultième année, majorée des deux tiers de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même ;

- la première année suivante, est versée la totalité de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées la pénultième année, majorée d'un tiers de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année précédente et d'un tiers de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même ;

- la deuxième année, est versée la totalité de l'attribution du fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année même, majorée des deux tiers de l'attribution du Fonds due au titre des dépenses éligibles réalisées l'année précédente.

A compter de la troisième année, les dépenses réelles d'investissement à prendre en considération pour les attributions du FCTVA de ces établissements sont celles afférentes à l'exercice en cours.

Enfin, les modalités d'attribution ont été modifiées par la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 portant loi de finances rectificative pour 2000. Ces modifications portent sur deux points.

Tout d'abord, le taux de compensation forfaitaire du FCTVA, prévu à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, est modifié en raison de la réduction à 19,6% du taux normal de TVA par l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000. Compte tenu de la date d'effet de la baisse d'un point du taux de TVA (1^er avril 2000) et du décalage de deux ans, le nouveau taux de 15,482% n'entrera en vigueur qu'en 2003. En 2002, il sera tenu compte du nouveau taux de TVA au prorata temporis et le taux sera de 15,656%.

S'agissant des communautés d'agglomération et de communes, le taux est de 15,482% pour les dépenses facturées à compter du 1^er avril 2000.

Dans un second temps, l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 prévoit, à titre exceptionnel et temporaire, une dérogation à la règle du décalage de deux ans pour le versement du FCTVA. Ce dernier doit être versé l'année même de la réalisation des dépenses réelles d'investissement éligibles, engagées en 1999 et 2000, pour la réparation des dommages causés par les intempéries des 12 et 13 novembre et du 25 au 29 décembre 1999.

Du fait de difficultés locales, certaines des dépenses précitées ne pourront être réalisées qu'en 2002. Lors de l'examen en première lecture du présent projet de loi, l'Assemblée nationale a donc adopté un amendement visant à étendre aux dépenses réalisées en 2001 la dérogation en question.

Il convient de noter, enfin, que la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a étendu le champ d'application du FCTVA aux communes et à la collectivité départementale de Mayotte.

2.- Les subventions et comptes spéciaux du Trésor

Le tableau, ci-dessus, sur l'évolution des dotations hors enveloppe en 2002 fait apparaître une très forte progression (+103,8%) des subventions de fonctionnement de divers ministères.

Cette hausse est imputable à la compensation opérée au profit des régions à la suite du transfert de compétences en matière de transport ferroviaire de proximité. A la suite d'un rapport de M. Hubert Haenel, un processus expérimental de décentralisation des services ferroviaires régionaux a été institué par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, auquel ont participé sept régions et dont le bilan s'est avéré globalement positif. Dès lors, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a prévu, dès le 1^er janvier 2002, le transfert aux régions de l'organisation et du financement des services régionaux de voyageurs. Il convient de noter que les dotations versées à ce titre aux régions sont supérieures de près de 300 millions d'euros (1.967,87 millions de francs) par rapport au coût de cette politique pour l'Etat avant le transfert.

3.- Les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs

Près de 60% des dotations dites « passives » sont composées de compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs, pour un montant de 10,38 milliards d'euros (68,11 milliards de francs).

Le principal poste est celui de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (5,73 milliards d'euros, soit 37,6 milliards de francs).

Il s'y ajoute notamment :

- la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP, soit 100,76 millions d'euros (661 millions de francs) en 2002, contre 47,87 millions d'euros (314 millions de francs) en 2001. Cette forte progression est liée à l'abondement de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) qui correspond, au titre de 2002, à une première tranche de remboursement forfaitaire de 8% sur les rôles supplémentaires de taxe professionnelle émis de 1998 à 2000 (compensation à la suite de la jurisprudence « commune de Pantin »). Le remboursement global prévu sur ces rôles est évalué à 14,34 millions d'euros (750 millions de francs) sur trois ans. Par ailleurs, le coût de la prise en compte, à compter de 2002, des rôles supplémentaires est estimé à 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) par an ;

- le montant des compensations relatives à la fiscalité locale, soit 1,91 milliard d'euros (12,58 milliards de francs) en 2002, contre 1,94 milliard d'euros (12,76 milliards de francs) en 2001 ;

- la contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, soit 100,34 millions d'euros (658,193 millions de francs) en 2002, contre 111,75 millions d'euros (733 millions de francs) en 2001.

Il convient de rappeler, en outre, que l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture du présent projet de loi de finances, un amendement visant, d'une part, à étendre aux personnes de plus de 65 ans (contre 70 ans auparavant) le bénéfice du dégrèvement d'office de foncier bâti, et, d'autre part, à accroître jusqu'à 100 euros le montant de ce dégrèvement. Cette mesure devrait avoir un coût de 50,31 millions d'euros (330 millions de francs) en 2002.


RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE EN 2001 (en millions d'euros)
Exonérations	Montant de la compensation
I.- Taxes foncières :
Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)	257,33 ⁽¹⁾
Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)	331,58
dont :
- Part départementale de l'exonération de TFPNB agricole	274,56
- Part régionale de l'exonération de TFPNB agricole	55,49
- Exonération de TFPNB en Corse	1,52
Total I	588,91
II.- Taxe d'habitation :	1.131,17
Total II	1.131,17
III.- Taxe professionnelle :
- Exonération au titre des lois des 4 février 1995 et 14 novembre 1995	41,47
- Exonération en faveur de la Corse	42,84
- Zone franche de Corse	23,63
- Provision pour dépassement éventuel du surcroît de la fiscalité de La Poste et de France Télécom	82,32
Total III	190,26
IV.- Droits de mutation à titre onéreux :
- Réduction des DMTO de fonds de commerce et des DMTO en ZRR (art. 1594 ter du code général des impôts)	7,62
Total IV	7,62
V.- Divers :
- Compensation suppression de la taxe sur les jeux de boules	0,03
Total V	0,03
Total général	1.917,99
(1) Dont 11,89 millions d'euros au titre des entreprises installées dans les zones franches urbaines. Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.


RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION DE DIVERS DÉGRÈVEMENTS LÉGISLATIFS EN 2001 (en millions d'euros)
Dégrèvements	Montant de la compensation
I.- Taxes foncières :
- Dégrèvement d'office de la totalité de la taxe (article 1389 du code général des impôts)	21
- Dégrèvement partiel de la TFPNB pour pertes de récoltes (article 1398 du code général des impôts)	12
- Dégrèvement d'office de 500 francs pour les personnes âgées aux revenus modestes (article 1391 B du code général des impôts)	23
- Dégrèvement pour les logements vacants (HLM et SEM) (article 1389 du code général des impôts)	4
- Dégrèvement de la TFPNB pour les jeunes agriculteurs (article 1647-00 bis du code général des impôts)	12
- Non-recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 80 francs)	15
Total I	88
II.- Taxe d'habitation :
- Dégrèvement d'office de la totalité de la taxe (article 1414, III et IV du code général des impôts)	275
- Dégrèvement total (article 1414 A du code général des impôts)	430
- Dégrèvement partiel (article 1414 A du code général des impôts)	1.650
- Plafonnement revenu (article 1414 A du code général des impôts)	44
- Gestionnaire de foyers (article 1414 II du code général des impôts)	6
- Non-recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 80 francs)	1
Total II	2.407
III.- Taxe professionnelle :
- Dégrèvement de 50% de la cotisation pour les entreprises exerçant une activité dans le transport sanitaire terrestre (article 1647 C bis du code général des impôts)	4
- Plafonnement au regard de la valeur ajoutée (article 1647 B sexies du code général des impôts)	5.732
- Non-recouvrement (montant de la cotisation inférieur à 80 francs)	0
- Dégrèvements poids lourds	34
Total III	5.770
IV.- Autres impôts locaux :	1
Total IV	1
Total général	8.265
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

B.- LES COMPENSATIONS DES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE

Aux compensations évoquées précédemment, dont l'évolution est surtout liée à celle de l'assiette de l'impôt concerné, se sont ajoutées, ces dernières années, des compensations indexées comme la DGF, au titre de plusieurs réformes de fiscalité locale (droits de mutation à titre onéreux, taxe professionnelle, taxe d'habitation, vignette).

La suppression progressive, à partir de 1999 et sur cinq ans de la part salaire des bases de la taxe professionnelle a été compensée à hauteur de 5,30 milliards d'euros (34,81 milliards de francs) en 2001. La compensation est indexée chaque année en fonction du taux d'évolution de la DGF entre 1999 et l'année de versement. A compter de 2004, la compensation devrait être intégrée à la DGF et évoluer comme cette dernière. En 2002, le montant de la compensation de la part salaires s'élève à 7,8 milliards d'euros (51,19 milliards de francs), soit + 47,1%.

Il importe de souligner que le chiffre de la compensation ne fournit qu'une approche du coût brut de la réforme de la taxe professionnelle pour l'Etat. Le coût net est sensiblement inférieur, en raison notamment de la hausse corrélative de l'impôt sur les sociétés (en application du 4° du I de l'article 39 du code général des impôts, la taxe professionnelle est déductible du bénéfice imposable). Ainsi, selon le dossier relatif aux dispositions fiscales joint au présent projet de loi de finances, la réforme de la taxe professionnelle se serait traduite, pour les entreprises, par un allégement net fiscal de 3,74 milliards d'euros (24,53 milliards de francs) en 2001 et conduirait à un allégement net de 5,07 milliards d'euros (33,26 milliards de francs) en 2002. Ces derniers chiffres sont, bien sûr, à comparer avec le montant de la compensation pour 2002, rappelé précédemment (7,8 milliards d'euros, soit 51,19 milliards de francs).

Le montant des crédits ouverts en loi de finances pour 2001 au titre de la compensation aux régions des pertes de recettes fiscales (chapitre 41-55) s'est élevé globalement à 1,73 milliard d'euros (11,39 milliards de francs), dont 809,4 millions d'euros (5,3 milliards de francs) au titre de la compensation résultant de la suppression des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et 927,2 millions d'euros (6,08 milliards de francs) au titre de la compensation résultant de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Outre l'indexation des crédits ouverts en 2001 (+4,07%), soit +70,66 millions d'euros (+463,5 millions de francs), un ajustement de la compensation versée aux régions au titre de la suppression de la taxe d'habitation est opéré en 2002, pour un montant de 12,108 millions d'euros (79,423 millions de francs), afin de tenir compte du produit définitif des rôles généraux de taxe d'habitation émis au profit des régions en 2000, revalorisé comme la DGF. Le montant de la compensation des pertes de recettes fiscales aux régions s'élève ainsi globalement, en 2002, à 1,82 milliard d'euros (11,93 milliards de francs), soit 842,33 millions d'euros (5,52 milliards de francs) au titre des DMTO et 977,04 millions d'euros (6,4 milliards de francs) au titre de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

Ces compensations indexées s'élèvent ainsi à 9,62 milliards d'euros (63,10 milliards de francs), soit +36,5% par rapport au montant de ces mêmes compensations en exécution de la loi de finances pour 2001, du fait essentiellement de la montée en charge de la réforme de la taxe professionnelle.

Les diverses compensations de fiscalité locale, hors enveloppe normée, atteignent donc 20 milliards d'euros (131,19 milliards de francs). A cette somme peuvent être ajoutées des compensations figurant dans l'enveloppe normée, en particulier la DCTP et la majoration de la dotation générale de décentralisation (DGD) liée à la réduction de la part départementale des DMTO.

S'agissant des départements, la mesure DMTO prévue par la loi de finances pour 1999 a eu pour objet d'unifier le régime d'imposition des cessions de locaux professionnels et agricoles. La loi de finances pour 2000 a étendu ce dispositif aux immeubles d'habitation et a prévu une exonération en ce qui concerne les cessions au profit des SAFER. La compensation financière en résultant a été intégrée dans la DGD. Son montant, au titre de 2002, est égal à 1,35 milliard d'euros (8,85 milliards de francs).

Quant à la compensation de la suppression de la vignette automobile, elle s'élève en 2002 à 1,96 milliard d'euros (12,92 milliards de francs) et est également intégrée dans la DGD. Il convient de signaler que, lors de l'examen, en première lecture du présent projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté des amendements, visant à étendre les dispositifs d'exonération de la vignette. Seraient ainsi exonérées du paiement de la vignette, d'une part, les personnes physiques, propriétaires d'un véhicule utilitaire d'un poids total autorisé en charge inférieur à 3,5 tonnes, et, d'autre part, les personnes morales, jusqu'ici exclues de l'exonération, au titre de trois véhicules dont elles sont propriétaires dès lors que ceux-ci sont éligibles à l'exonération en vigueur pour les personnes physiques. En cas d'adoption définitive de ce mécanisme, il conviendra d'ajuster le montant des avances perçues, en 2001, par les départements et d'accroître la DGD pour 2002 d'un montant de l'ordre de 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs).

Votre rapporteur estime, enfin, particulièrement regrettable le fait que le Gouvernement n'ait toujours pas déposé, à la date de dépôt du présent rapport, le rapport annuel sur les résultats de la réforme de la taxe professionnelle (censé être remis avant le 1^er octobre), ainsi que le rapport sur la fiscalité locale de France Télécom (qui, en application de l'article 90 de la loi de finances pour 2001, devait être déposé avant le 1^er juin dernier) ⁽⁾.

III.- ANALYSE DE LA NOTE D'ORIENTATION SUR LA RÉFORME
DES RESSOURCES FISCALES ET FINANCIÈRES
DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Lors du débat d'orientation sur la nouvelle étape de la décentralisation, organisé à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001, le Premier ministre a annoncé que cette nouvelle étape devrait répondre à six priorités, parmi lesquelles figure la réforme des finances locales. Dans ce cadre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'intérieur ont été chargés de préparer un rapport, qui sera remis au Parlement avant la fin de l'année 2001. Afin d'engager la concertation avec les élus locaux et nationaux, avant la rédaction du rapport précité, une note d'orientation a été présentée au Comité des finances locales le 12 juillet 2001.

Cette note dresse, tout d'abord, un rapide bilan du système actuel de financement des collectivités locales. Elle constate que ce système est complexe et source d'inégalités. Ce constat, qui fait l'objet d'un consensus, a déjà été effectué à plusieurs reprises (notamment par votre Rapporteur les années précédentes) et, en dernier lieu, par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2001 sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000.

La note d'orientation examine, ensuite, successivement, les réformes susceptibles d'intervenir en ce qui concerne, d'une part, la fiscalité directe locale et, d'autre part, les concours de l'Etat aux collectivités locales. Trois observations peuvent être faites à ce stade :

- il n'est pas envisagé de remettre en cause la spécificité du système français, caractérisé par une part importante des ressources fiscales propres ;

- la note souligne que le niveau global actuel des ressources des collectivités locales est satisfaisant et que le problème se situe au niveau de leur répartition ;

- il est également indiqué que la réforme ne peut être que progressive, compte tenu de la sensibilité de l'équilibre des budgets locaux et de la nécessité d'éviter des transferts de charges trop importants.

Même si de très nombreuses pistes de réforme sont examinées, la note laisse néanmoins apparaître les solutions qui ont la faveur du Gouvernement. S'agissant de la réforme de la fiscalité, il est ainsi proposé de maintenir l'architecture existante, mais de la moderniser, en procédant, notamment, à la prise en compte dans l'assiette des impositions des capacités contributives des contribuables et à la mise en _uvre d'un dispositif de mise à jour permanente des bases sur initiatives locales. En ce qui concerne les concours financiers de l'Etat, il est suggéré de maintenir le mécanisme de l'enveloppe normée, mais en l'adaptant de façon à ne plus avoir de dotation servant de variable d'ajustement (actuellement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle joue ce rôle). Il est également proposé de globaliser les dotations de fonctionnement et d'investissement, de réformer le financement de l'intercommunalité et de renforcer la péréquation.

A.- UNE RÉFORME DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE DANS LE CADRE
DE L'ARCHITECTURE EXISTANTE

La note observe que deux grandes catégories de propositions de réforme ont été formulées ces dernières années : la première vise à modifier la structure actuelle, la seconde s'insère dans l'architecture actuelle.

Après avoir étudié les propositions relevant de la première catégorie (spécialisation des impôts locaux, partage d'un des grands impôts nationaux), la note constate qu'elles soulèveraient de nombreuses difficultés et, sans le dire explicitement, les écarte.

Il convient, pourtant, de noter que, dans son projet d'avis sur cette note d'orientation, qui a été présenté dans sa séance du 30 octobre 2001, le Comité des finances locales considère que si une spécialisation intégrale des impôts par niveau de collectivité serait difficilement applicable, il serait souhaitable de réexaminer les conditions dans lesquelles l'individualisation partielle et progressive des impôts locaux pourrait être poursuivie.

De même, le Comité des finances locales estime que le niveau régional serait particulièrement adapté à la mise en _uvre du partage d'impôts d'Etat (il cite la taxe intérieure sur les produits pétroliers). Il souhaite également que soit approfondie la réflexion en matière de fiscalité écologique, sur l'énergie ou sur les télécommunications.

Pour en revenir à la note d'orientation, il est également intéressant de noter que la proposition formulée par le Conseil des impôts, dans son rapport de 1997 sur la taxe professionnelle, visant à transformer cette imposition en un impôt national redistribué aux collectivités locales sous forme de dotation, n'est même pas examinée. Il est vrai qu'elle avait suscité de nombreuses critiques de la part des associations d'élus locaux. Pourtant, votre Rapporteur persiste à penser qu'une telle réforme pourrait s'avérer positive car elle ouvrirait au Parlement un véritable débat politique, trop souvent occulté par la complexité technique de la matière, sur la part des ressources nationales à consacrer aux besoins croissants des collectivités locales. Elle permettrait également d'assurer une véritable péréquation en conformité avec la politique d'aménagement du territoire.

Les pistes retenues par le Gouvernement s'inscrivent donc dans le cadre de l'architecture existante.

1.- La prise en compte accrue des capacités contributives des contribuables

Pour les ménages, il serait ainsi envisagé d'intégrer dans les bases de la taxe d'habitation une fraction établie sur une assiette constituée par le revenu imposable (plutôt que d'asseoir sur les revenus, la seule part départementale de la taxe d'habitation, comme en 1992, lors du vote de la taxe départementale sur le revenu). La note indique, néanmoins, que l'efficacité redistributive d'une telle réforme ne doit pas être surévaluée, compte tenu de l'importance des dégrèvements institués au profit des ménages à revenus modestes par la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000.

Pour les entreprises, il pourrait être possible de prendre en compte le résultat de l'entreprise (bénéfice imposable, résultat brut d'exploitation), mais la note souligne les grandes difficultés soulevées par cette disposition. Elle envisage également une taxation des actifs financiers.

2.- La mise à jour permanente des bases et la révision d'initiative locale

La mise en _uvre de la révision générale des valeurs locatives cadastrales effectuée en application de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 semble être écartée, au profit d'un nouveau dispositif comportant deux volets :

- au plan national, le mécanisme actuel de mise à jour des bases serait amélioré, afin de permettre une actualisation plus fréquente ;

- au plan local, les élus disposeraient de la possibilité de déclencher une mise à jour des bases, selon des modalités à fixer par la loi.

Dans son projet d'avis précité, le Comité des finances locales s'oppose à cette proposition de révision décentralisée des bases et rappelle que la mise en _uvre de la révision des valeurs locatives cadastrales est un préalable nécessaire à toute réforme de la fiscalité locale.

Votre Rapporteur constate donc, qu'une fois encore, personne ne veut supporter les risques de transferts de charges inhérents à cette révision des valeurs locatives.

B.- UNE RÉFORME DES CONCOURS DE L'ETAT DONT LES PISTES SONT TRÈS VARIÉES

Les orientations du Gouvernement en matière de réforme des concours financiers semblent moins clairement arrêtées qu'en ce qui concerne la fiscalité. Les suggestions sont, en effet, très nombreuses. On peut, néanmoins, mettre en exergue plusieurs points examinés.

1.- Le maintien du mécanisme de l'enveloppe normée, sous une forme aménagée

Estimant que la création, en 1996, de l'enveloppe dite « normée » (c'est-à-dire évoluant selon une indexation prédéterminée) a constitué un progrès, le Gouvernement propose de maintenir ce mécanisme, mais en appliquant une indexation uniforme de toutes les dotations, ce qui supprimerait la nécessité d'une variable d'ajustement.

Dès lors, la question principale sera de choisir l'indexation adaptée et la note précise d'ailleurs que ce schéma ne pourrait être retenu que si l'indexation est compatible avec les objectifs de réduction du déficit public.

Il convient de rappeler qu'actuellement les dotations « sous enveloppe » sont soumises à quatre indexations différentes :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local et la dotation générale de décentralisation (DGD) progressent selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel de l'inflation et de la moitié du taux d'évolution du PIB de l'année en cours ;

- le FNPTP et le FNP suivent l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

- les dotations d'équipement (DGE, dotation régionale d'équipement scolaire et dotation départementale d'équipement des collèges) sont indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques ;

- enfin, l'enveloppe normée progresse comme la somme de l'évolution prévisionnelle des prix et de 33% de l'évolution du PIB de l'année en cours.

Il est évident que le Gouvernement proposera une indexation proche de cette dernière, dont l'évolution a été de + 2,25% en 2002, + 2,32% en 2001, + 1,65% en 2000 et + 2,22% en 1999 ⁽⁾.

2.- La globalisation des dotations, tant en fonctionnement qu'en investissement

La note d'orientation suggère d'intégrer dans la DGF, non seulement la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (déjà prévue par la loi de finances pour 1999 à l'horizon 2004), mais aussi les autres compensations fiscales (notamment la DCTP), le FNP et la DGD. En matière de fonctionnement, ne resteraient donc à l'écart de cette « super-DGF » que la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local (ces deux dotations étant affectées à un usage ciblé), la dotation de développement rural (dont la gestion est déconcentrée) et les subventions spécifiques attribuées par divers ministères. Il est, par ailleurs, envisagé d'attribuer la DGF aux régions (qui, aujourd'hui, n'en sont pas bénéficiaires) grâce au regroupement de la DCTP et de la DGD qu'elles perçoivent.

On peut observer que la proposition de la Cour des comptes, formulée dans son rapport précité sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, et visant à abandonner les mécanismes de régularisation et de recalage de la DGF, n'est pas abordée dans la note. Mais, dans une réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre Rapporteur, le Gouvernement indique qu'il ne lui paraît pas souhaitable de modifier ces règles, qui permettent de tenir compte de l'évolution économique réelle.

S'agissant des dotations d'équipement, la globalisation conduirait à une fusion de la DGE, de la dotation départementale d'équipement des collèges (la dotation régionale d'équipement scolaire resterait, en revanche, isolée car il n'existe pas de DGE des régions) et, l'hypothèse est envisagée, du FCTVA.

Le regroupement de la DGE et du FCTVA a souvent été préconisé (Conseil des impôts en 1989, rapport « Delafosse » en 1994), mais il convient de rappeler que, dans son rapport d'information de 1999 sur le FCTVA et l'éligibilité des travaux des collectivités locales (n° 1782), votre Rapporteur jugeait que : « Le FCTVA serait ainsi transformé en une subvention de l'Etat à enveloppe fermée, dont l'évolution serait entièrement maîtrisée par l'Etat et susceptible d'être remise en cause à l'occasion de chacune des lois de finances. Cette évolution serait inacceptable, d'autant plus qu'elle favoriserait outrancièrement l'encadrement des investissements des collectivités locales et irait ainsi à l'encontre de leur libre administration ».

Dans son projet d'avis, le Comité des finances locales se montre également hostile à cette fusion.

On peut ajouter que le Parlement a déjà écarté, en 1995, une disposition figurant dans le projet initial de loi d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire (article 21), prévoyant d'examiner les conditions « d'un regroupement en une dotation unique de la dotation globale d'équipement et du FCTVA », d'étudier la possibilité pour cette nouvelle dotation de fonctionner « selon le mécanisme du taux de concours » et d'apporter ainsi « une contribution modulée aux collectivités territoriales selon les objectifs de la politique de développement du territoire ».

3.- La réforme du financement de l'intercommunalité

Les ressources affectées à ce financement ont fortement progressé ces dernières années et les dernières lois de finances ont montré que cette progression pesait sur les autres bénéficiaires de la DGF (en particulier les communes percevant la DSU ou la DSR) et sur la DCTP (en ce qui concerne le financement des communautés d'agglomération).

Plusieurs pistes de réforme sont proposées par le Gouvernement, sans véritablement trancher.

Toutefois, il est intéressant d'observer que deux des solutions envisagées conduiraient probablement à réduire le montant de la DGF bénéficiant aux communes membres d'un groupement à fiscalité propre. C'est, semble-t-il, la première fois que le Gouvernement exprime cette idée de façon officielle, en prenant en compte le fait que l'intégration dans un EPCI à fiscalité propre devrait entraîner mécaniquement une diminution des charges au niveau communal, du fait des transferts de compétences.

Il est ainsi proposé, en premier lieu, de ne plus traiter la DGF des communes et celle du groupement de manière séparée, mais de raisonner en termes de DGF totale répartie sur un territoire donné. De même, en second lieu, il est envisagé de réduire l'indexation de la dotation forfaitaire des communes membres d'un groupement à fiscalité propre.

Comme le Comité des finances locales, votre Rapporteur considère qu'une approche territorialisée de la répartition des concours financiers de l'Etat au profit des EPCI et de leurs communes membres est effectivement envisageable, d'autant que les EPCI ont désormais besoin d'une visibilité pluriannuelle de l'évolution de leur DGF.

Une telle réforme pourrait être facilitée si la jurisprudence relative à l'annulation de la communauté d'agglomération de Montpellier était confirmée par le Conseil d'Etat.

En effet, par un jugement du tribunal administratif de Montpellier du 29 novembre 2000, confirmé par une décision de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juin 2001, le juge administratif a annulé les arrêtés préfectoraux constitutifs de la communauté d'agglomération de Montpellier, en considérant que « le préfet ne pouvait également prononcer ce transfert de compétences sans que les instances délibérantes des communes membres et du district aient préalablement décidé des conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de ces compétences, ainsi que de l'affectation des personnes ».

Si un tel préalable devait être obligatoire pour la création de tous les EPCI à fiscalité propre, on peut supposer que les transferts de compétences seraient effectifs et que la réduction de la dotation forfaitaire des communes membres ne poseraient pas de problèmes financiers à celles-ci.

Toutefois, cette jurisprudence n'a pas encore eu de répercussions sur les créations d'EPCI, puisque l'Etat s'est pourvu en cassation et estime - du moins pour l'instant - que les deux décisions précitées ne constituent qu'un cas d'espèce spécifique, qu'il n'y a pas lieu de prendre en compte pour la création des nouveaux groupements.

4.- Le renforcement de la péréquation

Là encore, diverses suggestions sont formulées, qui pourraient d'ailleurs être cumulatives.

Une diminution de l'indexation annuelle de la dotation forfaitaire de l'ensemble des communes (actuellement fixée entre 50 et 55% du taux d'augmentation de la DGF totale) est de nouveau évoquée. Il importe, néanmoins, de rappeler que la dotation forfaitaire, seule part de la DGF à être perçue par l'ensemble des communes, a pourtant connu de faibles progressions ces dernières années (+ 1,75% en 2001, + 0,45% en 2000, + 1,5% en 1999, + 0,73% en 1998 et + 0,65% en 1997).

Le renforcement de la péréquation pourrait également être réalisé par une refonte des critères de répartition (rationalisation des critères utilisés, redéfinition des critères de potentiel fiscal et de coefficient d'intégration fiscale). De telles réformes devraient être soigneusement préparées car leur impact sur les dotations de chaque commune ou groupement pourrait être important, comme l'attestent les diverses interventions législatives récentes relatives à l'intégration de la redevance d'assainissement dans le coefficient d'intégration fiscale.

La note propose, en dernier lieu, d'améliorer les outils de péréquation horizontale, en particulier les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), selon des modalités dont certaines ont déjà été évoquées par M. Gérard Fuchs dans son rapport d'information sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (n° 1779).

Votre Rapporteur observe que la note d'orientation insiste beaucoup sur la nécessité de la péréquation, ce qui peut laisser craindre une mise en application très en deçà des propositions.

Divers égoïsmes devront effectivement être vaincus. Ils ont d'ores et déjà commencé à être exprimés. Ainsi, dans son projet d'avis, le Comité des finances locales « estime que la péréquation ne doit pas porter sur les ressources fiscales déjà existantes, mais sur les ressources futures ». De même, il considère qu'« à l'occasion de la détermination des conditions de l'intégration, en 2004, dans la DGF, de la compensation de suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, il ne peut être question de diminuer la part revenant aux communes initialement bénéficiaires ».

Une telle conception de la péréquation n'a plus grand sens et votre Rapporteur pense exprimer la position des communes et EPCI défavorisés, qui n'ont que peu de ressources à mettre en commun même dans le cadre de la taxe professionnelle unique, en demandant, à l'opposé de l'avis du Comité des finances locales, que l'intégration de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle dans la DGF soit l'occasion d'un renforcement sensible de la péréquation. Il importe de rappeler, en effet, qu'en 2004, cette compensation atteindra un montant de l'ordre de 9,15 milliards d'euros (60 milliards de francs).

En tout état de cause, les prochaines échéances électorales ne permettront pas d'envisager une réforme d'ampleur des ressources des collectivités locales avant 2003 ou 2004.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 29 octobre 2001, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a examiné les crédits de l'Intérieur : collectivités locales.

M. Louis Mexandeau, Président, a estimé que la complexité du financement des collectivités locales rappelait la situation de la France à la veille de la Révolution française, qui, selon le mot de Mirabeau était « un agrégat constitué de corps désunis ».

La Commission a ensuite examiné l'amendement n° II-45 de la Commission des lois, visant à modifier les modalités de répartition de la dotation de fonctionnement minimale des départements, afin de rendre éligibles à cette dotation quelques départements urbanisés.

Votre Rapporteur spécial, a noté que la dotation de fonctionnement minimale bénéficie actuellement à des départements ruraux disposant de très peu de ressources et que l'amendement rendrait éligibles les départements de l'Aube, du Pas-de-Calais, du Territoire de Belfort, de la Seine-Maritime et de la Seine-Saint-Denis. Il a jugé que cet amendement devait plutôt être envisagé comme un amendement d'appel, visant à inciter le Gouvernement à créer une dotation spécifique pour les départements urbanisés.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, adopté les crédits des collectivités locales pour 2002 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

N° 3320-32 .- Rapport de M. Gérard Saumade (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Intérieur et décentralisation : collectivités locales.

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() Les Echos, « Vive la décentralisation dans la République », 17 octobre 2001, p. 56.

() Voir le compte rendu n° 6 de la séance du mercredi 10 octobre 2001, p. 18.

() Rapport sur l'exécution des loi de finances pour l'année 2000, juin 2001.

() Voir supra.

() Néanmoins, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a cherché à atténuer la charge pesant sur ces bénéficiaires de la DCTP : il a prévu une majoration de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs), de la DCTP des communes, EPCI, départements, régions et fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle non compensés par le FNPTP. La baisse moyenne de la DCTP a ainsi été ramenée de 7,5% à 5,5%. Mais, du fait des mécanismes de modulation, certaines communes ont vu leur DCTP réduite de 10,7%.

() Ce dispositif a soulevé quelques difficultés pour la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle, car certains de ces EPCI qui se sont transformés en communautés d'agglomération ne figuraient pas parmi les communautés de communes les plus intégrées. Leur transformation en communautés d'agglomération a donc entraîné une très forte augmentation du coefficient d'intégration fiscale moyen des EPCI demeurant dans la catégorie des communautés de communes, tandis que le financement des nouvelles communautés d'agglomération issues de cette catégorie pesait sur la dotation d'intercommunalité des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

() Le coût total des communautés d'agglomération en 2001 (460,7 millions d'euros, soit 3 milliards de francs environ) devrait être alourdi, en 2002, d'un montant de l'ordre 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs) pour assurer le financement des communautés d'agglomération créées en 2001.

() Pour 2001, la compensation sera réalisée sur des bases réelles.

() S'agissant de ce dernier rapport, il convient néanmoins de reconnaître que la « filialisation » du secteur « mobiles » de France Télécom a condit à revoir les simulations, ce qui justifie une partie du retard.

() Les taux donnés pour 1999 et 2000 ne correspondent pas à ceux effectivement appliqués, puisque les fractions de l'évolution du PIB prises en compte n'étaient respectivement que de 20% et 25%, au lieu de 33%.