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mis en distribution
le 26 octobre 2001
N° 3320
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n°3262),
PAR M. DIDIER MIGAUD
Rapporteur Général
Député
--
ANNEXE N° 35
OUTRE-MER
DÉPARTEMENTS d'OUTRE-MER
Rapporteur spécial : M. François d'AUBERT
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
INTRODUCTION 7
I.- MALGRÉ LA MISE EN _UVRE TRÈS COÛTEUSE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'OUTRE-MER ET DE LA LOI RELATIVE A MAYOTTE.... 11
A.- L'EMPLOI EST LA PRIORITÉ DE LA LOI D'ORIENTATION 11
1.- Le rôle accru du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 11
2.- Bilan et perspectives pour 2001 12
a) Les actions du Fonds : de forts contrastes entre les départements 12
b) Les perspectives pour 2002 : le coût énorme d'une dizaine de dispositifs 14
B.- LE REVENU MINIMUM D'INSERTION ACHÈVE SON ALIGNEMENT SUR CELUI DE LA MÉTROPOLE 15
1.- La hausse ininterrompue du nombre de bénéficiaires 15
2.- L'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion 16
a) Vers la disparition du mécanisme de la créance de proratisation 16
b) Le rôle des agences départementales d'insertion 17
3.- L'exception de Mayotte : les « chantiers de développement local » 18
C.- LA POLITIQUE SOCIALE ET CULTURELLE SE POURSUIT SANS LIGNE DIRECTRICE CLAIRE 19
1.- Des actions diversifiées 19
2.- L'insertion en métropole : l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer 21
a) Des ressources en forte hausse pour financer des missions élargies 21
b) Des actions aux résultats incertains 22
D.- LE SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ SUBSISTE 23
1.- Le service militaire adapté contribue à l'effort en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle 23
2.- Un coût en augmentation 24
II.- ...ET DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENTS ÉLEVÉES... 25
A.- LA POLITIQUE EN FAVEUR DU LOGEMENT : DE FORTES HAUSSES EN TROMPE-L'_IL 25
a) Des crédits en forte augmentation apparente 25
b) Une augmentation des autorisations de programme destinée à compenser la disparition de la créance de proratisation 26
c) Des crédits de paiement très en retard 28
B.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, SOURCE DE FINANCEMENT DES CONTRATS DE PLAN 29
C.- LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER 31
1.- Bilan des mesures de défiscalisation agréées en 2000 31
2.- Un nouveau dispositif qui apparaît plus coûteux 33
D.- LES AUTRES AIDES À L'INVESTISSEMENT 34
1.- Les subventions d'investissement aux collectivités locales 34
2.- L'aide aux infrastructures de la Guyane 36
3.- Les nouvelles dotations spécifiques à Mayotte 36
4.- Les aides européennes aux départements d'outre-mer 37
III.- ...LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE RESTE MOROSE... 40
A.- DES ÉCONOMIES PEU DYNAMIQUES 40
1.- Les productions naturelles demeurent fragiles 40
a) La production bananière aux Antilles : entre morosité et incertitude 40
b) La filière canne - sucre - rhum : une campagne globalement satisfaisante 42
c) Les productions traditionnelles de Mayotte ont connu une année 2000 exceptionnellement bonne 43
d) La pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon : des résultats inégaux 44
2.- Le secteur du bâtiment et des travaux publics traverse une période d'embellie 44
3.- L'évolution du tourisme est contrastée 45
B.- DES INDICATEURS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX SANS RÉELLE AMÉLIORATION 46
1.- L'évolution des prix est maîtrisée 46
2.- La baisse du chômage est particulièrement lente 47
3.- Les échanges commerciaux marquent une forte dépendance vis-à-vis de la métropole 48
C.- LES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DES FINANCES LOCALES 49
1.- Les budgets des collectivités locales 49
a) Des régions connaissant des situations contrastées 49
b) Des collectivités territoriales toujours très endettées 50
c) Des départements en situation financière très dégradée 51
d) Des communes en difficultés récurrentes 51
2.- Les dotations globales 52
a) Les dotations globales de fonctionnement et d'équipement des communes 52
b) Les dotations globales de fonctionnement et d'équipement des départements et des collectivités de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon 53
c) Les dotations générales de décentralisation au profit des départements et des régions d'outre-mer 53
3.- Les subventions de fonctionnement des collectivités locales inscrites au budget de l'Outre-mer 54
a) Le chapitre 41-51 - Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités territoriales des départements d'outre-mer 55
b) Le chapitre 41-91 - Subventions de caractère facultatif aux collectivités locales des départements d'outre-mer, aux budgets locaux des territoires et à divers organismes 55
IV.- ...TANDIS QUE DE GRAVES FAIBLESSES APPARAISSENT AU GRAND JOUR. 58
A.- DE GRAVES INCERTITUDES PÈSENT SUR LES LIAISONS AÉRIENNES 58
1.- La faillite de la compagnie AOM-Air Liberté 58
2.- La crise des liaisons intérieures 60
B.- L'ENSEIGNEMENT ET LA SANTÉ ONT ÉTÉ TROP LONGTEMPS NEGLIGÉS 61
1.- Le retard des DOM en matière d'enseignement et de santé 61
a) L'enseignement est confronté à une forte poussé démographique 61
b) Le système de santé doit relever de nombreux défis 62
2.- La prise de conscience trop tardive des spécificités guyanaises 63
C.- LES DOM SONT GANGRÉNÉS PAR L'INSÉCURITÉ 65
1.- Des indicateurs toujours plus inquiétants 65
2.- La Guyane est particulièrement touchée 66
EXAMEN EN COMMISSION 69
Le projet de loi de finances pour 2002 propose, pour les crédits du secrétariat d'État à l'Outre-mer, un montant de dotations en crédits de paiement de 1.079,60 millions d'euros (7.081,71 millions de francs), contre 1.040,52 millions d'euros (6.825,36 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2001 et 971,56 millions d'euros (6.373 millions de francs) en 2000.
Cette augmentation de 3,76% par rapport à 2001 représente une progression de 3,06 %, hors transferts. Sur le titre III, plusieurs transferts d'emplois et de cotisations sociales conduisent à un solde de 1,45 million d'euros (9,51 millions de francs) au profit du budget du secrétariat d'État à l'Outre-mer ; sur le titre IV, il atteint 5,81 millions d'euros (38,11 millions de francs), provenant d'une part, à hauteur de 627.408 euros (4,11 millions de francs), de la poursuite du transfert, depuis le ministère de l'Éducation nationale, des services du vice-rectorat, en application de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, et d'autre part, d'un transfert de crédits, d'un montant de 5,18 millions d'euros (33,98 millions de francs), concernant des emplois-jeunes dans les départements d'outre-mer, financés jusque là par la section Emploi du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.
Les autorisations de programme connaissent une progression très forte de 28,9 % pour 2002, après une progression de 21,24 % enregistrée entre 2000 et 2001. Il faut néanmoins relativiser cette hausse. En effet, sur les 99,25 millions d'euros (651,04 millions de francs) supplémentaires en autorisations de programme, 74 millions d'euros (485,41 millions de francs) correspondent à la compensation par l'État de la suppression de la créance de proratisation du revenu minimum d'insertion, qui était auparavant inscrite sur le titre IV puis abondait en cours d'exécution les crédits destinés au logement. Il ne s'agit donc pas de moyens d'investissement supplémentaires. Les crédits de paiement des titres V et VI, qui avaient baissé de 0,82 % entre les deux lois de finances précédentes, augmenteront de 6,35 % en 2002.
L'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré aux départements d'outre-mer (document annexé au projet de loi de finances, conformément à l'article 85 de la loi de finances pour 1969) évalue à près de 8,44 milliards d'euros (55,38 milliards de francs) de dépenses ordinaires et crédits de paiement le total des crédits budgétaires nationaux qui seront consacrés aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer en 2002, en hausse de 7 % par rapport à 2001. Seuls 864,83 millions d'euros (5,67 milliards de francs), soit 10,2 % transitent par le budget de l'Outre-mer, le plus gros contributeur étant le ministère de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie, qui apporte plus 29 % du total.
L'examen du projet de budget de l'Outre-mer pour 2002 se limite ici aux départements d'outre-mer et aux collectivités départementale de Mayotte et territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette analyse est donc centrée sur les crédits budgétaires qui leur sont directement consacrés. La présentation du budget de l'Outre-mer ne permet pas de connaître exactement la part des crédits consacrée aux DOM : si le partage est impossible pour ce qui est relatif à l'administration centrale, il est malaisé pour les autres dotations, dans la mesure où certains articles sont communs aux DOM et aux TOM : il serait certainement facile pour le secrétariat d'État à l'Outre-mer et pour le ministère des Finances de modifier la présentation des crédits en scindant en deux les dotations afin de distinguer clairement la part revenant aux DOM et aux collectivités territoriales d'une part, et celle revenant aux territoires et pays d'outre-mer d'autre part. Une autre possibilité consisterait à constituer un agrégat pour les uns, un second pour les autres, alors que le fascicule budgétaire pour 2002 ne présente plus qu'un agrégat unique, dépourvu de tout intérêt.
Le budget des DOM pour 2002 se place dans le cadre dessiné par les deux lois récemment votées : la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. La première s'est déjà traduite en 2001 par un financement spécifique de 49,55 millions d'euros (325 millions de francs), dont 44,21 millions d'euros (290 millions de francs) sur le Fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM). En 2002, les crédits qui alimentent ce dernier augmenteront encore de 25 %. La loi relative à Mayotte a aussi pour conséquence la hausse des moyens en faveur de l'emploi puisque environ 10 millions d'euros (65,60 millions de francs) supplémentaires financeront 7.450 mesures destinées à faciliter l'insertion économique des Mahorais. L'emploi demeure ainsi sans conteste la « première priorité du secrétariat d'État à l'Outre-mer ». Sa « seconde priorité » est la politique du logement, qui bénéficie de l'essentiel de la croissance des moyens d'investissements, déjà fortement accrus en 2001 pour faire face aux engagements pris dans le cadre des nouveaux contrats de plan. Enfin, en marge de ces deux engagements, l'effort est poursuivi en faveur de ce qui est censé favoriser l'insertion : le service militaire adapté et les crédits consacrés à la culture et l'action sociale.
La priorité en faveur de l'emploi et de l'insertion, qui est soulignée depuis plusieurs années par le secrétariat d'État s'impose comme une évidence lorsque l'on connaît la situation économique et sociale des DOM. Il apparaît pourtant que l'amélioration des indicateurs économiques et sociaux n'a été que très relative malgré la bonne conjoncture qui a marqué l'année 2000 : de toute évidence, les résultats ne sont à la hauteur ni des attentes légitimes des populations, ni des moyens budgétaires énormes mis en _uvre depuis plusieurs années.
Les conditions météorologiques ayant été convenables en 2000, avant la sécheresse qui a durement touché la Guadeloupe au premier semestre 2001, les productions agricoles ont atteint un niveau convenable. Sous le double effet de la crise politique d'Anjouan et du passage d'un cyclone à Madagascar, même les cultures traditionnelles de Mayotte se sont bien vendues ! Mais les secteurs réellement importants pour l'économie des DOM sont menacés : les exportations de bananes vont être confrontées au changement des règles tarifaires communautaires et le tourisme, qui n'a progressé nettement en 2000 qu'à la Réunion, est déjà durement touché par le climat de fortes tensions internationales.
Malgré la relative embellie conjoncturelle, le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ne cesse d'augmenter dans les DOM et la baisse du chômage y est très lente : sur l'année 2000, le nombre de chômeurs a diminué de 8,5 % seulement dans l'ensemble des DOM, contre 15,9 % en métropole. Cette baisse est directement liée au nombre considérable de contrats aidés financés par l'État, dont l'efficacité à moyen et long termes reste à démontrer.
La situation outre-mer présente des spécificités dans tous les domaines. Le secrétariat d'État tente d'adapter les actions de l'État à ces contraintes particulières en matière de lutte contre le chômage et de logement. Si les résultats peuvent s'avérer décevants, la volonté politique existe. Il n'en est pas de même dans d'autres domaines : ainsi les infrastructures et les actions apparaissent inadaptées à l'ampleur et aux particularités des besoins en matière de santé, d'enseignement et de sécurité. Si le manque de moyens n'est pas toujours très récent, les évolutions actuelles tendent à exacerber les difficultés : insuffisante prévention en matière de santé publique alors que le sida fait des ravages dans les DOM, manque de places dans les écoles quand la croissance démographique est très forte, forces de l'ordre impuissantes face à l'intensification des trafics de drogues dans les Caraïbes et de l'orpaillage clandestin en Guyane. Autant de problèmes bien réels auxquels n'ont jusqu'ici été apportées que des solutions temporaires et insuffisantes. S'y ajoutent depuis quelques temps les incertitudes qui pèsent sur le desserte aérienne.
Ce sont toutes ces questions que votre Rapporteur spécial souhaite aborder après avoir montré l'ampleur des moyens mis en _uvre pour appliquer les nouvelles lois d'orientation pour l'outre-mer et relative à Mayotte, l'importance des soutiens à l'investissement, mais aussi les piètres résultats que les politiques conduites ces dernières années ont eus jusqu'ici.
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Présentation synthétique des crédits des départements Le projet de loi de finances pour 2002 propose, pour l'ensemble des crédits du secrétariat d'État à l'Outre-mer, un montant de dotations en dépenses ordinaires et crédits de paiement de 1.079,60 millions d'euros (7.081,71 millions de francs), contre 1.040,52 millions d'euros (6.825,36 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2001 et 971,56 millions d'euros (6.373 millions de francs) en 2000. Cette augmentation de 3,76% par rapport à 2001 représente une progression de 3,06 %, hors transferts. Cette progression est moins marquée pour les dépenses de fonctionnement et les interventions publiques que pour les crédits de paiement : les premières augmentent de 2,93 % (les dépenses de personnel progressant de 6,5 %), quand les seconds progressent de 6,35 %. Les autorisations de programme enregistrent une hausse de 28,9 %, contre 21,24 % en 2001, mais la plus grande partie de cette hausse est seulement optique. Ce projet de budget est marqué par la mise en place de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions et par l'entrée en vigueur de la loi d'orientation pour l'outre-mer et de la loi relative à Mayotte. La mise en _uvre de la nouvelle génération des contrats de plan dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte est inscrite sur le Fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM) et sur le chapitre consacré aux infrastructures de la Guyane. De manière globale, la dotation du FIDOM est quasiment stables en autorisations de programme, à 51,38 millions d'euros (337,03 millions de francs) (après une hausse de 55 % en 2001) et augmente de 16,4 % en crédits de paiement, à 44,4 millions d'euros (291,24 millions de francs). La loi d'orientation pour l'outre-mer se traduit par une dotation de 505 millions d'euros (3,31 milliards de francs) sur le Fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM), destinés au renforcement des dispositifs « classiques » d'insertion et au financement des nouveaux dispositifs (projets initiatives jeunes, allocation de retour à l'activité, prime à la création d'emploi, congès-solidarité) et de la compensation de la suppression de la créance de proratisation consécutive de l'achèvement de l'alignement du revenu minimum d'insertion sur son niveau métropolitain. La loi relative à Mayotte se traduit par l'ouverture de 18,11 millions d'euros (118,79 millions de francs) réservées à des mesures d'insertion destinées aux Mahorais. Les autres politiques visant à favoriser l'insertion sont maintenues et bénéficient d'un effort supplémentaire : service militaire adapté (pour les DOM, suppression de 68 postes d'appelés et création de 440 postes de volontaires), logement (la suppression de la créance de proratisation conduit à doter la ligne budgétaire unique de 120 millions d'euros, soit 787 millions de francs d'autorisations de programme supplémentaires) et action culturelle, sociale et de coopération. Outre la transformation de 50 emplois, le projet de budget prévoit la création de 85 emplois de contractuels destinés à améliorer les relations entre les citoyens et l'administration. |
I.- MALGRÉ LA MISE EN _UVRE TRÈS COÛTEUSE DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'OUTRE-MER
ET DE LA LOI RELATIVE À MAYOTTE...
Outre la mise en place de nombreuses actions nouvelles financées par le Fonds pour l'emploi dans les DOM et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) et le renforcement de certaines de ces actions « classiques », la loi d'orientation pour l'outre-mer introduit un changement en matière d'exonération de charges sociales en relevant la base de l'exonération à 1,3 SMIC (contre 1 SMIC pour les exonérations de cotisations prévues par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994). Désormais, l'exonération des charges sociales s'applique à la totalité des entreprises de moins de 11 salariés et à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur effectif, dont l'activité se situe dans les secteurs dits « exposés » de la loi de 1994, auxquels il a été ajouté les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les énergies renouvelables. Le secteur du bâtiment est également couvert par ce dispositif, mais avec un taux d'exonération de 50 % pour les entreprises de plus de 11 salariés. Un allégement supplémentaire de 1.372 euros (9.000 francs) par salarié sera en outre consenti aux entreprises qui s'inscrivent dans le cadre de la seconde loi sur les 35 heures.
Le coût brut des exonérations de charges sociales est estimé à 533,57 millions d'euros (3,5 milliards de francs) par an, coût duquel il convient de déduire celui afférent au dispositif antérieur d'exonération (152,45 millions d'euros, soit 1 milliard de franc) et des allégements concernant les bas salaires, soit un coût net de 304,9 millions d'euros (2 milliards de francs) qui est pris en charge par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité (chapitre 44-07).
La loi d'orientation pour l'outre-mer a également prévu des mesures spécifiques d'allégement de charges sociales pour les employeurs et travailleurs indépendants et les exploitants agricoles ainsi qu'un plan d'apurement des dettes sociales et fiscales pour toutes les entreprises qui connaissent des difficultés. Le coût prévisionnel de cette dernière mesure n'a jamais été donné : il risque d'être exorbitant, même si l'apurement n'est que partiel, puisque, au 31 décembre 1998, les seuls impayés sociaux des DOM dépassaient déjà les 1,5 milliard d'euros (10 milliards de francs)... Mais cet apurement des dettes ne semble guère remporter de succès : alors que les demandes doivent être présentées avant le 13 décembre 2001, seulement 4.500 demandes ont été formulées en Guadeloupe. Il semble que les petites entreprises ne soient pas à même de s'organiser pour bénéficier du dispositif et qu'elles préfèrent éviter d'avoir à payer une part de leur dette, comme la négociation d'un plan d'apurement le prévoit.
Le FEDOM regroupe les financements des actions spécifiques menées par l'État en faveur de l'emploi et de l'insertion.
Conformément aux dispositions du décret n° 95-984 du 25 août 1995 qui organise le fonctionnement et la gestion du FEDOM, les décisions relatives à la gestion du fonds sont, en principe, arrêtées par un comité directeur qui comprend, outre les représentants des administrations centrales concernées (budget, emploi-solidarité et outre-mer), des parlementaires d'outre-mer ainsi que les préfets des départements concernés, ce qui permet d'adapter la gestion des mesures aux situations locales.
Les actions financées par le FEDOM (chapitre 44-03) sont les suivantes :
· le financement du programme des contrats emploi-solidarité (CES) ;
· le versement aux agences d'insertion d'une participation financière aux contrats d'insertion par l'activité (CIA) ;
· l'exonération des charges sociales et les primes des contrats d'accès à l'emploi (CAE) ;
· l'exonération des charges sociales pour les contrats de retour à l'emploi (CRE) en cours ;
· le financement du dispositif instituant une prime à la création d'emplois ;
· le financement du dispositif « nouveaux services - nouveaux emplois » (emplois-jeunes) ;
· le financement des contrats emplois-consolidés (CEC) depuis 2000, alors qu'il était auparavant assuré par le ministère de l'Emploi et de la solidarité.
La loi d'orientation pour l'outre-mer a créé quatre nouveaux dispositifs dont le Fonds assure le financement depuis 2001 :
· les projets initiatives jeunes (PIJ), conçus comme une aide au projet professionnel pour les jeunes de moins de 30 ans désirant soit créer une entreprise dans les DOM, soit suivre une formation professionnelle hors du département d'outre-mer ;
· l'allocation de retour à l'activité (ARA) qui est destinée à encourager le retour à l'activité des bénéficiaires de minima sociaux ;
· une nouvelle prime à la création d'emploi qui bénéficiera aux entreprises exportant au moins 20 % de leur production ;
· le congé-solidarité qui permet un départ en préretraite à 55 ans compensé par l'embauche de jeunes.
Le principe de fongibilité des crédits des FEDOM (hors les crédits destinés à financer les emplois-jeunes) permet de redéfinir les priorités et de modifier les différentes enveloppes budgétaires en fonction du nombre de solutions retenues et de leur répartition.
Pour 2000, le montant total des crédits inscrits au chapitre 44-03 par la loi de finances initiale s'est élevé à 320,40 millions d'euros (2,1 milliards de francs), auxquels sont venus s'ajouter 27,56 millions d'euros (180,8 millions de francs) de reports de crédits de 1999 destinés à financer des emplois-jeunes. Cette dotation a été abondée en cours de gestion des crédits d'un montant de 31,26 millions d'euros (205,06 millions de francs) correspondant à la part d'insertion de la créance de proratisation pour 2000, puis 4,27 millions d'euros (28 millions de francs) ont été annulés. En cours de gestion, l'enveloppe globale du FEDOM s'est donc élevée à 374 millions d'euros (2,45 milliards de francs). Les mandatements ont atteint 341,7 millions d'euros (2,24 milliards de francs).
Le tableau ci-après présente l'exécution des crédits du fonds en 2000 pour les différents types de dispositifs et les prévisions pour 2001 :
EXÉCUTION DES CRÉDITS DU FEDOM EN 2000 ET PRÉVISIONS POUR 2001 | |||||
Prévisions 2000 |
Réalisations 2000 |
Prévisions 2001 | |||
Mesures d'insertion |
Nombre |
Coût budgétaire (en millions d'euros) |
Nombre |
Dotation budgétaire (en millions d'euros) |
Nombre prévus |
CES |
35.000 |
96,25 |
39.229 |
96,04 |
35.000 |
CEC |
2.800 |
44,86 |
3.062 |
51,22 |
2.800 |
CIA |
15.000 |
28,29 |
15.000 |
28,81 |
15.000 |
CAE |
7.500 |
28,95 |
7.445 |
53,05 |
7.500 |
Primes |
500 |
1,06 |
(nc) |
3,05 |
1.700 |
CRE |
(nc) |
- |
- |
1,07 |
(nc) |
Études |
(nc) |
0,07 |
(nc) |
0,15 |
(nc) |
Emplois-jeunes |
3.000 |
110,19 |
2.808 |
126,38 |
3.000 |
PIJ |
- |
- |
- |
15,24 |
10.000 |
Congé solidarité |
- |
- |
- |
6,10 |
3.000 |
ARE |
- |
- |
- |
13,72 |
10.000 |
Total |
63.800 |
309,67 |
67.544 |
394,83 |
88.000 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||||
Votre Rapporteur spécial estime que, étant donné le coût budgétaire énorme de ces dispositifs, qui représente à lui seul près de la moitié du budget de l'Outre-mer dans son ensemble, il est indispensable de suivre attentivement leurs résultats, pas seulement en termes de contrats signés, mais en termes de devenir des bénéficiaires après la fin de la mesure et de réduction du chômage. La détérioration en cours de la conjoncture fournira, hélas, l'occasion de vérifier l'impact réel de ces mesures sur le niveau de l'emploi, l'embellie relative des mois derniers étant avant tout liée à la période de croissance.
b) Les perspectives pour 2002 : le coût énorme d'une dizaine de dispositifs
Le montant des crédits du FEDOM (chapitre 44-03) est porté pour 2002 à 505,04 millions d'euros (3,31 milliards de francs), soit une forte augmentation de 25,6 %, qui succède à la hausse de 16,24 % enregistrée en 2001.
A hauteur de 378 millions d'euros (2,48 milliards de francs) (+ 5,1 % par rapport à 2001), il financera environ 64.500 mesures « classiques » d'insertion :
LES MESURES « CLASSIQUES » D'INSERTION DANS LE BUDGET POUR 2002 | |||||||
CES |
CEC |
CIA |
CAE |
Primes |
CRE |
Emplois-jeunes | |
PLF 2002 (en millions d'euros) |
104,05 |
53,36 |
31,63 |
37,20 |
5,79 |
0,61 |
145,43 |
Évolution 2002/2001 (en %) |
8,34 |
4,17 |
9,8 |
- 29,88 |
89,93 |
- 43,08 |
15,07 |
Nombre de contrats prévus |
39.000 |
2.800 |
15.000 |
4.500 |
2.200 |
(nc) |
1.000 |
Source : fascicule budgétaire et secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||||||
Il faut noter que plus du quart de l'augmentation de la dotation consacrée aux emplois-jeunes (5,18 millions d'euros, soit 34 millions de francs) provient d'un transfert de crédits inscrits auparavant sur la section Emploi et solidarité. I. Emploi. Ils financeront 1.000 entrées nouvelles d'emplois-jeunes dans le courant de l'année 2002.
S'y ajouteront 23.000 mesures créées par la loi d'orientation et auxquelles sera consacrée une enveloppe qui fait plus que doubler par rapport à 2001, passant de 35,06 millions d'euros (230 millions de francs) à 77,44 millions d'euros (508 millions de francs) :
LES MESURES D'INSERTION ISSUES DE LA LOI D'ORIENTATION OUTRE-MER | |||
PIJ |
Congé-solidarité |
ARA | |
PLF 2002 (en millions d'euros) |
36,28 |
15,244 |
25,92 |
Évolution 2002/2001 (en %) |
138,07 |
150,02 |
88,89 |
Nombre de contrats prévus |
10.000 |
3.000 |
10.000 |
Source : fascicule budgétaire et secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||
Enfin, dans le cadre de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, sont créés, au sein du chapitre 44-03, deux articles consacrés à Mayotte, qui reçoivent 18,11 millions d'euros (118,79 millions de francs) de crédits et doivent financer 12.215 mesures en faveur des Mahorais :
· un article 89 - Contrats emploi-solidarité et contrats emplois-consolidés à Mayotte, doté de 7,90 millions d'euros (51,82 millions de francs), qui proviennent d'un transfert interne en provenance du chapitre 46-94, article 42 (voir infra) : il devrait financer 4.765 mesures nouvelles en faveur de l'insertion ;
· un article 90 - Mesures en faveur de l'emploi à Mayotte, doté de 10,21 millions d'euros (66,97 millions de francs) de moyens nouveaux. Ils sont destinés à financer la création d'une agence de développement d'activités à Mayotte et de 5.450 CIA, à hauteur de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs), la mise en place d'une aide à la création d'emploi (0,76 million d'euros, soit 5 millions de francs) pour 1.000 bénéficiaires et celle de 1.000 PIJ, pour 1,83 million d'euros (12 millions de francs).
Votre Rapporteur spécial s'interroge sur la raison d'être de cette prolifération de dispositifs qui n'est pas du tout lisible et ressemble à un empilement désordonné. Il ne fait aucun doute qu'un petit nombre de dispositifs simples serait plus efficace que cette douzaine de mesures. D'autant que certains dispositifs (comme les contrats de retour à l'emploi) sont très faiblement dotés, ce qui témoigne de leur intérêt limité.
Comme en métropole, le dispositif du revenu minimum d'insertion (RMI) est un maillon essentiel de la lutte contre l'exclusion dans les DOM. Jusqu'alors, il y était l'objet d'adaptations spécifiques. La loi d'orientation pour l'outre-mer prévoit leur suppression et l'alignement du niveau du RMI ultramarin sur celui de métropole en deux ans. Cette décision est lourde de conséquences car elle remet en cause le fonctionnement actuel du dispositif.
Depuis août 1993, on constate une augmentation ininterrompue du nombre d'allocataires du RMI. Fin décembre 2000, ce chiffre se monte à 131.671 bénéficiaires, dont 29,3 % de familles monoparentales et 49,9 % d'allocataires isolés. La croissance au cours de l'année 2000 est de 3,5 %, certes moins élevée qu'en 1999 (+ 7,2), mais toujours largement positive alors qu'en métropole c'est une baisse de 5,3 % qui est enregistrée. Les RMistes représentent plus de 17 % de la population.
Corrélativement, le montant des dépenses d'allocation augmente depuis 1994, pour atteindre plus de 410 millions d'euros (2,69 milliards de francs) en 1999 et plus de 460 millions d'euros (3,02 milliards de francs) en 2000. Ces fortes hausses correspondent aux seules allocations, avant même la première étape de l'alignement de leur montant sur celui de la métropole.
Le rapport Fragonard explique le nombre très élevé d'allocataires du RMI par une série de raisons : la situation sociale et économique difficile, bien sûr, mais aussi la faiblesse de l'accès des habitants des DOM à d'autres dispositifs de revenu ou d'indemnisation (allocation parentale d'éducation, allocation chômage) et le caractère lacunaire des contrôles.
Évoquant ce dernier problème, le rapport parle d'un « dispositif mal maîtrisé ». Il regrette la quasi-absence de dénonciation des situations anormales (travail non déclaré, concubinage...) par les services sociaux ou par les maires, qui en ont pourtant l'obligation légale, déplore que les commissions locales d'insertion ne proposent pratiquement jamais de suspension au préfet pour refus d'insertion, ce qui fait que, faute de suspension, « le RMI est devenu un dispositif d'assistance pour une bonne partie des bénéficiaires ». Le rapport conclut que « l'avis général est qu'une partie importante, voire une majorité pour certains, des bénéficiaires du RMI exercent une ou plusieurs activités non déclarées ».
Le RMI perd ainsi une partie de sa raison d'être et constitue une sorte de « rente », indûment perçue. Étant donné le coût du dispositif, pour l'État, mais aussi pour les départements, souvent exsangues, qui financent une partie des mesures d'insertion, votre Rapporteur spécial estime nécessaire que plus de rigueur soit appliquée dans l'avenir. Or aucun progrès de ce genre ne figure dans la loi d'orientation pour l'outre-mer alors même que cette dernière prévoit l'alignement en deux ans du RMI dans les DOM sur son niveau de métropole.
Depuis le 1er janvier 2001, les bénéficiaires du RMI perçoivent 87 % du montant de l'allocation versée en métropole (soit un supplément d'un tiers de la différence entre le RMI des DOM et celui de métropole car l'alignement devait au départ se faire en trois étapes). A partir du 1er janvier 2002, ils percevront 100 % de ce montant. Le coût de l'alignement est estimé à 65,96 millions d'euros (432,7 millions de francs) en 2001 et devrait être deux fois plus élevé en 2002. Les prévisions d'un surcoût de 150 millions d'euros (1 milliard de francs) en année pleine une fois l'alignement achevé seront donc très certainement largement dépassées. Le relèvement du montant du RMI entraîne mécaniquement l'entrée dans le dispositif de nouvelles personnes qui percevront une allocation différentielle de faible montant. On peut donc s'attendre à une nouvelle augmentation importante du nombre de RMIstes en 2001 et 2002, même en l'absence de détérioration de la situation économique.
Rappelons que, dans le système en place jusqu'au 1er janvier 2001, le barème du RMI applicable dans les DOM était égal à 80 % du montant fixé pour la métropole. L'allocation mensuelle moyenne s'élevait à 271,66 euros (1.782 francs), alors qu'elle est de 328,07 euros (2.152 francs) en métropole. C'est cette spécificité qui est donc supprimée par la loi d'orientation, au bénéfice d'un alignement, en deux ans, sur le niveau du RMI métropolitain et d'une compensation, pour les actions d'insertion et de logement, des pertes provoquées par la suppression de la créance de proratisation. Les RMIstes d'outre-mer ont reçu 25,31 euros (166 francs) de plus en 2001.
En compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM, l'État participait au financement d'actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun. Ces crédits, appelés créance de proratisation du RMI, représentaient la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année et le montant qu'elles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concerné, si le barème métropolitain avait été appliqué.
Le montant de cette créance s'est élevé à 126,8 millions d'euros (831,7 millions de francs) en 1999 et à 133,95 millions d'euros (878,6 millions de francs) en 2000. En 2001, il est réduit d'un tiers environ, à 99,4 millions d'euros (652,05 millions de francs), réparti entre la part insertion (23,64 millions d'euros, soit 155,07 millions de francs), et la part logement (75,77 millions d'euros, soit 497 millions de francs).
La suppression en deux ans de la créance de proratisation va se traduire par un moindre versement en 2001, puis la disparition du versement en 2002, au profit des agences d'insertion. Entre 2000 et 2001, le versement est passé de 31,26 millions d'euros (205,06 millions de francs) à 23,64 (155,07 millions de francs), soit une perte de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs). L'État s'est engagé à compenser cette baisse et a inscrit la même somme à cette fin dans le budget du FEDOM (chapitre 44-03, article 50). Pour 2002, il est proposé de doter cet article 50 de 31,25 millions d'euros (205 millions de francs), c'est-à-dire d'augmenter la dotation de 2001 de 23,63 millions d'euros (155 millions de francs), ce qui correspond à la suppression de la créance de proratisation. Si les engagements seront ainsi respectés en 2002, aucune garantie n'existe pour les années suivantes. En effet, si cette dotation est maintenue au même niveau alors que le nombre de bénéficiaires du RMI continue à croître, les agences d'insertion seront perdantes. Or il est essentiel de favoriser avant tout le travail de réinsertion mené par les agences : la hausse du RMI ne semble, ni directement ni indirecte, un moyen d'y parvenir.
La loi du 25 juillet 1994 a créé les agences départementales d'insertion afin d'améliorer les conditions de l'insertion des bénéficiaires du RMI. La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a transformé les agences d'insertion, antérieurement établissements publics nationaux, en établissements publics locaux à caractère administratif. L'ordonnance n° 2000-99 du 3 février 2000 et le décret d'application n° 2000-713 leur ont donné le statut départemental.
Cette évolution a pour effet d'alléger les procédures administratives, de supprimer les tutelles des ministères chargés de l'outre-mer et du budget et d'accroître le rôle des autorités locales : les présidents des conseils généraux deviennent présidents des agences, ont autorité sur les personnels et proposent la nomination des directeurs. Les préfets demeurent membres du conseil d'administration des agences et, en tant que commissaires du gouvernement, peuvent demander de nouvelles délibérations.
Les quatre agences disposent aujourd'hui de 428 emplois permanents et sont les employeurs uniques des bénéficiaires du RMI recrutés en contrats d'insertion par l'activité (CIA).
Le budget des agences d'insertion regroupe en 2000 :
· une participation financière de l'État, comportant la part insertion de la créance de proratisation et la contrepartie de l'allocation du RMI pour les bénéficiaires d'un contrat d'insertion par l'activité ;
· une participation financière du département qui correspond au moins à 20 % du montant des sommes versées par l'État au titre de l'allocation du RMI, déduction faite des 3,75 % consacrés à la couverture complémentaire de la sécurité sociale. Ces crédits ont dépassé les 61,1 millions d'euros (400 millions de francs) en 2000 ;
· la participation du FEDOM au financement des contrats d'insertion par l'activité ;
· la contribution financière des utilisateurs auprès desquels l'agence place des personnes en CIA.
Depuis plusieurs années, et malgré les récentes réformes institutionnelles, les agences n'ont pas entrepris de changements radicaux de leurs programmes. Le comité directeur du FEDOM leur a fixé un objectif initial de 15.000 contrats d'insertion par l'activité.
Votre Rapporteur spécial a interrogé le secrétariat d'État à l'Outre-mer sur le devenir des RMIstes qui sortent du dispositif : ils souhaitaient savoir s'ils trouvaient un emploi et, le cas échéant, de quel type (contrat à durée déterminée ou indéterminée, aidé ou normal, dans le secteur marchand ou non marchand) ou s'ils se retrouvaient sans aucune allocation. Une question de ce type était parfaitement légitime, et la réponse aurait permis de se faire une opinion sur l'efficacité de l'action des agences d'insertion. Il ne peut que vivement regretter que la réponse à ses questions relatives au RMI ait « oublié » ce point.
Le dispositif du RMI n'existe pas à Mayotte et la loi relative à Mayotte n'a rien changé sur ce point : la collectivité territoriale, tout comme les trois territoires du Pacifique Sud, continue à bénéficier d'un autre dispositif, celui des « chantiers de développement local ».
Mis en place par plusieurs circulaires du ministère chargé du travail et de l'emploi des 22 décembre 1971, 12 février 1978 et 10 juin 1983, au titre de l'aide aux travailleurs sans emploi, il a été rénové par la circulaire du 15 juillet 1991. Les DOM n'en bénéficient plus depuis 1990, compte tenu du développement des actions d'insertion menées dans le cadre du RMI et de la création des contrats emploi-solidarité.
Ce dispositif permet aux services de l'État, aux collectivités locales et à leurs établissements publics de donner à des catégories de population particulièrement défavorisées une activité rémunérée, en contrepartie d'un travail d'intérêt général, pendant une durée déterminée de trois ans au plus. Il permet d'apporter une aide à la réinsertion sociale et professionnelle des travailleurs privés d'emploi. Les chantiers de développement local s'adressent à la fois aux adultes et aux jeunes, ces derniers bénéficiant de dispositions destinées à compléter leur formation initiale. Les activités concernées sont de deux types : travaux d'entretien, actions sociales, service de l'usager ou activités culturelles et sportives.
Les sommes totales déléguées à ce titre pour Mayotte sont passées progressivement de 628.000 euros (4,12 millions de francs) en 1996 à 1,5 million d'euros (9,88 millions d'euros) en 1999. La participation financière de la collectivité territoriale a augmenté plus que proportionnellement puisqu'elle n'était que de 350.000 francs en 1996 alors qu'elle atteignait 2 millions de francs en 1999.
Comme pour les anciens RMIstes, le secrétariat d'État à l'Outre-mer n'a pas été en mesure de répondre à la question de votre Rapporteur spécial relative au devenir des participants à un chantier local. Il serait pourtant très intéressant de savoir s'ils ont ensuite trouvé un emploi et si celui-ci était aidé ou non. Seules de telles données permettent de juger de l'efficacité d'un dispositif d'insertion, et donc de la pertinence de son financement.
Ce dispositif était financé, pour la part de l'État, sur les crédits de l'article 41 du chapitre 46-94 jusqu'au projet de loi de finances pour 2000. En 2000 et 2001, la partie revenant à Mayotte était séparée des fonds attribués aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, qui figurent, dans le projet de budget pour 2002, à l'article 40. Les chantiers de développement local à Mayotte bénéficieront en 2002 d'une dotation de 1,4 million d'euros (9,18 millions de francs), incluse dans le nouvel article 70 du chapitre 46-94 - Emploi, formation, insertion et actions de santé à Mayotte (qui remplace l'article créé en 2000).
Le chapitre 46-94 - Action sociale et culturelle a changé de libellé en 2001 pour porter celui de Action sociale, culturelle et de coopération régionale, conformément au projet de loi d'orientation pour l'outre-mer. Si on retire de sa dotation globale celle de l'article 35 - Fonds de coopération régionale, créé en 2001, d'un montant de 3,51 millions d'euros (23 millions de francs), il reste 29,76 millions d'euros (195,21 millions de francs), contre 31,95 millions d'euros (209,58 millions de francs) en 2001, qui bénéficient aux DOM et aux TOM. En incluant la subvention de 8,79 millions d'euros (57,66 millions de francs) à l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), ce sont plus de 28,4 millions d'euros (186,29 millions de francs) de crédits, en hausse de 18 %, qui bénéficient aux DOM et aux collectivités locales d'outre-mer.
L'article 10 portait le libellé Activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les DOM jusqu'au projet de loi pour 2001 : la fin de son libellé est désormais « en faveur de l'outre-mer », une partie (à hauteur de 230.000 euros - 1,5 million de francs -) revenant à la Nouvelle-Calédonie dont l'article spécifique a été supprimé. Il est doté de crédits qui permettent de subventionner des associations, ou d'établir des conventions avec d'autres ministères, pour mettre en place des actions d'animation, de préparation à des échéances sportives, de manifestations diverses touchant au cinéma, à la danse, à la musique comme aux arts plastiques et d'aide à l'édition ou à l'organisation de colloques.
Le Gouvernement souhaitant mettre l'accent sur la politique culturelle, la dotation, de 0,46 millions d'euros (3 millions de francs) en 1999, a été portée à 1,14 millions d'euros (7,5 millions de francs ) dans la loi de finances pour 2000 et à 3,21 millions d'euros (21,06 millions de francs) en 2001. Elle atteindra 4,05 millions d'euros (26,57 millions de francs) en 2002 : cette dotation a été multipliée par près de 9 en quatre ans !
En outre, l'article 40 de la loi d'orientation de l'outre-mer a créé un fonds d'échanges à but éducatif, culturel et sportif, doté en 2001 de crédits budgétaires d'un montant de 1,8 million d'euros (12 millions de francs). Ce fonds, déconcentré auprès des préfets, doit favoriser les déplacements, notamment des jeunes, en métropole ou dans l'environnement régional pour surmonter l'isolement des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette mesure semble connaître un réel succès puisque qu'au 1er août la quasi-totalité des crédits était attribuée. C'est pourquoi il est prévu en 2002 un renforcement notable de ces crédits (+ 842.000 euros
- 5,5 millions de francs - ).
Outre cette mesure nouvelle, en 2002, un effort particulier sera consenti pour la commémoration de l'éruption de la montagne Pelée, et la création, sur un article 36 nouveau, d'un fonds de développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication doté de 0,76 million d'euros (5 millions de francs).
L'article 31 - Préformation et formation professionnelle des DOM et des collectivités territoriales dispose de crédits utilisés pour le financement du contrat de plan État-collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et la subvention d'actions de formation menées par des associations à but non lucratif et pour celui de la formation individualisée mobilité qui est un dispositif permettant de faire suivre une formation qualifiante de niveau V en métropole à de jeunes originaires des DOM dans le cadre du crédit formation individualisée. Dans le projet de loi de finances pour 2002, la dotation pour l'ensemble de ces actions est stable, à près de 4,36 millions d'euros (28,60 millions de francs) et la part consacrée à la formation individualisée mobilité est reconduite à 4,25 millions d'euros (27,90 millions de francs).
L'article 42 - Emploi, formation et insertion à Mayotte, créé en 2000, disparaît au profit d'un article 70 dont le libellé est élargi à Emploi, formation, insertion et actions de santé à Mayotte. En revanche, sa dotation n'atteint pas le tiers de celle de l'ancien article 42 : celui-ci disposait de 6,65 millions d'euros (43,62 millions de francs) en 2001, celui-là ne sera plus doté que de 3,06 millions d'euros (20 millions de francs) en 2002 ! Cette baisse est due au transfert de 7,90 millions d'euros (51,82 millions de francs) de l'article 42 au chapitre 44-03 qui finance désormais les contrats emploi-solidarité et les contrats emplois consolidés à Mayotte. Aussi, la dotation du nouvel article 70 est en fait en hausse de 1,3 million d'euros (8,53 millions de francs)...
Si les crédits augmentent, la réflexion sur les actions à mener ou à aider est absente. Les moyens servent en fait à financer des projets ne présentant pas une grande cohérence et choisis au coup par coup. De toute évidence, il manque toujours aux DOM une politique culturelle et sociale construite et adaptée.
C'est aussi au sein de ce chapitre, sur l'article 35, que sont inscrites les dotations destinées aux fonds de coopération régionale, créés par la loi d'orientation outre-mer. Au nombre de quatre, un par département, ils font suite au Fonds interministériel de coopération (FIC) qui ne concernait que les départements français d'Amérique. Il a été doté de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) en 2001. Seul le comité de gestion de la Guadeloupe s'est réuni à ce jour, pour retenir 29 projets d'un montant total de 537.450 euros (3,52 millions de francs). Malgré l'engouement tout relatif que la création de ces fonds a ainsi suscité, il est proposé d'augmenter leurs dotations à près de 3,51 millions d'euros (23 millions de francs) en 2002.
En application de l'article 3 de l'arrêté du 16 janvier 2001 portant modification des statuts de la société d'État dite Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), l'agence a pour objet, en dehors de tout but lucratif, de veiller à l'insertion professionnelle et sociale des travailleurs d'outre-mer, notamment de ceux séjournant en métropole ou souhaitant s'y établir.
Elle est amenée à intervenir dans le fonctionnement du nouveau projet initiative-jeune (PIJ) créé par l'article 11 de la loi d'orientation outre-mer. Il s'agit d'une aide de l'État aux jeunes de 18 à 30 ans, ou ayant terminé un contrat emploi jeune depuis moins de trois mois, des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour mener à bien un projet professionnel, soit de création ou de reprise d'entreprise, soit de formation en mobilité hors du DOM ou de la collectivité territoriale d'origine.
L'aide du PIJ-formation en mobilité est constituée d'une aide financière mensuelle de 305 euros (2.000 francs) maximum ou 152,5 euros (1.000 francs) maximum pour la mobilité au sein de l'archipel de la Guadeloupe, versée pour la durée de la formation dans la limite de 24 mois. Elle est complétée par une aide à l'installation destinée à couvrir les premiers frais liés à la formation d'un montant maximum de 762 euros (5.000 francs) versée sur le lieu de la formation en un ou deux versements.
L'Agence est également chargée du versement de l'aide à l'installation pour les frais liés à la formation pour les bénéficiaires du projet-initiative jeune mobilité. Par ailleurs, lorsque la mobilité a lieu vers un pays étranger, elle sera responsable du versement de l'aide mensuelle selon des modalités appropriées au pays considéré.
Ces nouvelles missions rendent nécessaire le renforcement des moyens de l'ANT inscrits à l'article 20 du chapitre 46-94 : après plusieurs années de stabilité, ils enregistreront en 2002 une forte hausse de 2,13 millions d'euros (13,97 millions de francs) (+ 32 %), qui correspondent à la prise en charge des frais de transport de 7.000 stagiaires.
L'ANT perçoit aussi des ressources provenant du Fonds social européen et des crédits accordés dans le cadre des programmes « Leonardo da Vinci » et Regis II. Le tableau suivant décompose les ressources de l'ANT pour 2001.
LES RESSOURCES DE l'ANT (2001) | ||
(en millions d'euros) |
(en %) | |
Subvention de l'État (1) |
8,84 |
38,93 |
Participation des collectivités territoriales |
6,10 |
26,85 |
Financements communautaires |
5,56 |
24,49 |
Prestations et divers |
2,21 |
9,73 |
Total |
22,71 |
100 |
(1) 6,71 millions d'euros de dotation initiale et 2,13 millions d'euros de prise en charge des frais de transport. Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||
Ces nouvelles missions se traduisent par une augmentation des ressources provenant de l'État : elles passent de 33 % en 2000 à près de 39 % en 2001.
Mis à part le nouveau dispositif, l'action de l'ANT passe principalement par deux dispositifs :
· commandes de formation à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) : 1.500 places de stages en métropole sont ouvertes depuis 1998 en faveur des personnes originaires des DOM, avec des résultats décevants, ce qui explique qu'une concertation soit engagée depuis 1999 entre les deux ministères concernés, l'ANT et l'AFPA, afin de remplir effectivement ces places ;
· le système de la formation individualisée mobilité, qui permet à des jeunes de faible niveau de qualification de suivre, dans le cadre du crédit de formation individualisée, une formation en métropole.
Les autres outils sont les contrats de travail en alternance, les programmes régionaux de formation professionnelle, les programmes européens, ainsi que la mobilité des sportifs.
Selon les chiffres fournis par l'ANT, la mobilité professionnelle dans les DOM aurait augmenté de 24,07 % entre 1996 et 2000, en tenant compte des quarante-trois mobilités obtenues dans les TOM : ces résultats sont en diminution constante (+ 66 % entre 1994 et 1997, en comptant la petite province des Iles Loyautés, en Nouvelle-Calédonie, + 38,4 % entre 1995 et 1998, + 31,4 % entre 1996 et 1999).
Selon le secrétariat d'État, le dispositif d'accompagnement qui se met en place dans les différentes délégations de métropole est l'occasion d'enrichir le système informatique de questionnaires et d'entretiens permettant d'avoir une meilleure connaissance qualitative des stagiaires et de leurs difficultés. Le système informatique SIAM comporte des tableaux permettant de rendre compte de ces éléments.
Votre Rapporteur spécial se réjouit de la prise de conscience du nécessaire suivi qualitatif des résultats que la réponse qui lui est parvenu laisse supposer. Il observe néanmoins que ces résultats qualitatifs ne lui ont nullement été transmis : ne sont-ils pas encore disponibles ? Sont-ils peu flatteurs pour l'action de l'Agence ? Alors que la dotation budgétaire au profit de l'Agence progresse dans des proportions élevés, il estime que plus de vigilance et d'exigence en termes de résultats s'impose.
La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national prévoit la fin de l'appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, seuls ceux en report d'incorporation pouvant être appelés jusqu'au 31 décembre 2001. La possibilité d'un volontariat dans les armées est instituée : les jeunes des DOM pourront effectuer ce volontariat au sein des unités du service militaire adapté (SMA). Ils recevront ainsi une formation professionnelle dans un cadre militaire.
Les missions du SMA demeurent celles qu'il remplissait avant la suppression de la conscription obligatoire : faciliter l'insertion des jeunes d'outre-mer dans la vie active, participer au développement des collectivités d'outre-mer et aux plans de secours et d'aides au service public, en cas de catastrophe naturelle, ainsi qu'aux plans de protection et de défense.
La réforme prévoit le remplacement progressif des appelés par des volontaires, sous enveloppe budgétaire constante, et la réduction d'un tiers des effectifs pour tenir compte d'un coût individuel supérieur dans la mesure où la rémunération des volontaires sera nettement plus élevée que celle des appelés actuels. Une féminisation accrue a également été décidée.
En janvier 1999 a eu lieu l'incorporation des premiers volontaires : 500 ont été recrutés au cours de cette année. De 2000 à 2002, se poursuit la transformation initiée en 1999, conduisant d'un effectif global de 3.840 militaires à un effectif de 2.500 volontaires. 600 postes budgétaires supplémentaires de volontaires ont ainsi été créés en 2000 et 900 en 2001. Ils seront 500 de plus en 2002. Sur les 2.500 volontaires, on devrait compter, en 2002, 1.882 volontaires stagiaires et 618 volontaires techniciens.
Au cours de l'année 1999, 2.577 stagiaires (volontaires et appelés) ont été formés dans une trentaine de filières de formation professionnelle. 85 % ont obtenu une attestation de formation du SMA, un diplôme officiel de l'Éducation nationale ou du ministère chargé du travail, ou une unité de valeur d'une formation qualifiante ; 60 à 65 % ont obtenu un emploi dans la première année suivant leur retour à la vie civile ou ont été admis en stage de formation ou de perfectionnement. On ne dispose pas encore d'informations sur les résultats de la « promotion » de 2000, qui devrait compter une part de volontaire plus importante.
Les bons résultats du SMA en terme d'insertion sociale, certainement liés à la qualité de l'encadrement militaire, justifient le maintien de ce dispositif, même s'il s'avère relativement onéreux pour la collectivité.
Le coût total du SMA dans les DOM, les TOM et en métropole est estimé, pour le budget de l'État, à 76,39 millions d'euros (501,09 millions de francs) pour 2002. Cette dotation en loi de finances initiale est supérieure à celles inscrites les années précédentes : 68,60 millions d'euros (450 millions de francs) en 1999 et 2001 et 67,08 millions d'euros (440 millions de francs) en 2000. Le coût réel du dispositif semble être plus élevé que ces dotations : 77 millions d'euros (505,09 millions de francs) en 1999 et 72 millions d'euros (472,29 millions de francs) en 2000. La dotation proposée pour 2002 semble donc mieux adaptée au coût prévisionnel réel. A cette somme s'ajoute une contribution du Fonds social européen destinée à la formation professionnelle, qui atteignait 3,59 millions d'euros (23,54 millions de francs) en 2000. Le coût total du SMA atteint ainsi plus de 80 millions d'euros (524,77 millions de francs). La part bénéficiant au SMA dans les DOM approche les 59 millions d'euros (387 millions de francs) pour le seul financement national.
Le projet de loi de finances pour 2002 propose donc la création de 500 postes budgétaires de volontaires et la suppression des 68 postes d'appelés encore inscrits sur le budget de l'Outre-mer et qui correspondaient à des personnels en service dans les DOM. Sur les 500 nouveaux postes créés, 440 le sont dans les DOM.
COÛT DU SMA POUR LES DOM (2000-2001) (en millions d'euros) | ||||
LFI 2001 |
PLF 2002 | |||
Soldes et rémunération des personnels militaires, civils et ouvriers (chapitres 31-15, 31-90 et 31-98) |
38,04 |
40,94 | ||
Charges sociales (chapitre 33-90) |
1,62 |
1,81 | ||
Prestations sociales (chapitre 33-91) |
1,24 |
1,68 | ||
Alimentation (chapitre 34-42) |
6,22 |
7,03 | ||
Fonctionnement (chapitre 34-96) |
5,32 |
6,32 | ||
Frais de justice et réparations civiles (chapitre 37-91) |
0,16 |
0,16 | ||
Infrastructure et matériel techniques (chapitre 57-91) (1) |
0,88 |
0,85 | ||
Total |
52,24 |
58,79 | ||
(1) en crédits de paiement. |
||||
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||
Le surcoût du SMA en 2002 atteint 12,5 % et provient essentiellement de l'augmentation des soldes et rémunérations, et en leur sein de l'augmentation de près de 3 millions d'euros (19,7 millions de francs) des soldes du personnel militaire.
II.- ...ET DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENTS ÉLEVÉES...
La situation du logement dans les DOM est toujours un point préoccupant. La pression démographique, confirmée par les résultats du dernier recensement, les difficultés liées à la viabilisation foncière, les ressources modestes des ménages et la situation financière difficile des collectivités locales concourent à y créer des conditions difficiles.
Le parc de logement est assez réduit, créant une inflation des loyers nourrie également par les surrémunérations de la fonction publique. Le niveau des loyers à la Réunion dépasse par exemple celui de la région parisienne. Les besoins sont donc énormes, comme le tableau ci-dessous le montre :
ÉLÉMENTS STATISTIQUES D'APPRÉCIATION DE LA SITUATION DU LOGEMENT DANS LES DOM | ||||||
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
Réunion |
Mayotte |
Total | |
Population 1999 |
421.632 |
381.467 |
157.274 |
705.072 |
131.320 |
1.796.765 |
Croissance 1999/90 (en %) |
8,95 |
6,09 |
37,24 |
18,18 |
38,82 |
15,74 |
Nombre de personnes/logement en 1999 |
2,89 |
2,88 |
3,34 |
3,25 |
4,50 (1) |
- |
Nombre de RMIstes (2) |
29.146 |
28.977 |
9.273 |
63.667 |
- (3) |
131.063 |
Logements insalubres (4) |
14.000 |
9.000 |
10.000 |
21.000 |
15.000 (5) |
69.000 |
Besoins logements neufs sociaux /an |
3.000 |
2.930 |
1.800 |
5.000 |
1.800 |
14.530 |
(1) Pour Mayotte, la seule donnée disponible est celle de 1990. (2) nombre de foyers en juin 2000. (3) pas de RMI à Mayotte. (4) estimations réalisées en 1998 pour la Martinique, la Guyane et Mayotte, en 2000 pour la Guadeloupe et la Réunion. Les critères retenus ne sont pas toujours les mêmes d'un DOM à l'autre. (5) la quasi-totalité du parc traditionnel peut être considérée comme insalubre, soit environ 15.000 logements. Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||||
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement fait du logement l'un de ses priorités. Pourtant, la loi d'orientation pour l'outre-mer ne prévoit aucune disposition en sa faveur, si ce n'est, en négatif, la disparition programmée de la créance de proratisation et sa compensation par l'État. Les crédits relatifs au logement connaissent néanmoins une nouvelle hausse importante en apparence : le logement est le deuxième poste de dépenses du budget.
Après avoir connu une très forte hausse de 58 % en loi de finances initiale pour 1999, les crédits de la ligne budgétaire unique d'aide au logement dans les DOM, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ont augmenté modestement de 2,3 % en 2000. Ils ont progressé plus fortement en 2001 : + 3,5 % en crédits de paiement (144,83 millions d'euros - 950 millions de francs - contre 139,95 millions d'euros - 918 millions de francs - en 2000) et surtout + 22,7 % en autorisations de programme, pour atteindre 205,81 millions d'euros (1,35 milliard de francs). Pour 2002, les crédits de paiement augmenteront encore de 11,2 % et les autorisations de programme de 37,9 %.
L'effort total au titre du logement permettra de financer la construction ou l'amélioration de 16.700 logements, contre 15.000 en 2001 et 13.400 en 2000.
La ligne budgétaire unique finance l'ensemble des aides à la pierre dans les DOM et à Mayotte, tant sur la location, l'accession à la propriété et l'amélioration du parc locatif social et des logements des propriétaires occupants. Son montant a évolué ainsi depuis 1998 :
LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE (en millions d'euros) | ||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
167,08 |
167,08 |
167,69 |
205,81 |
287,52 |
Sources : budgets votés et projet de loi de finances. | ||||
La hausse des autorisations de programme profite aux articles 10 et 20 du chapitre 65-01 :
· 255,51 millions d'euros (1,68 milliard de francs) seront consacrés aux diverses aides au logement (chapitre 65-01, article 10), contre 181,41 millions d'euros (1,19 milliard de francs) en 2001 ;
· à 27,44 millions d'euros (180 millions de francs), le chapitre 65-01, article 20
- Résorption de l'habitat insalubre - voit ses dotations en autorisations de programme augmenter de 38,5 %, après une hausse de 35,4 % en 2001 ;
· l'article 30, créé en 2000, constitue l'aide exceptionnelle de l'État prévue à l'article 3 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les DOM, destinée à faciliter les acquisitions de terrains, situés dans cette zone, sur lesquels des habitations ont été construites. Sa dotation de 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) sera reconduite en 2001, mais les crédits de paiement sont réduits au tiers de leur montant précédent, à 1,52 million d'euros (10 millions de francs).
Jusqu'à la loi d'orientation relative à l'outre-mer, le financement du logement était complété par 75 % de la créance de proratisation du RMI, lesquels s'élevaient à 100,38 millions d'euros (658,45 millions de francs) en 2000. Le tableau suivant fait le point sur l'évolution du montant de la créance de proratisation consacré au logement.
PART DE LA CRÉANCE DE PRORATISATION (en millions d'euros) | ||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (1) |
2002 (1) |
88,54 |
94,85 |
100,38 |
81,40 |
3,11 |
(1) prévisions. Source : secrétariat à l'Outre-mer. | ||||
L'alignement du RMI sur le niveau métropolitain entraîne la diminution, puis la disparition au bout de deux ans, de la créance de proratisation, qui est censée être compensée par une dotation de l'État. En fait, aucune dotation individualisée n'est inscrite à cette fin sur le budget : en 2001, le secrétariat d'État a seulement indiqué que la ligne budgétaire unique serait dotée à cet effet de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) supplémentaires en autorisations de programme, ce qui représentait à la totalité de l'augmentation de cette ligne pour 2001. Or cette somme correspondait, à quelques centaines de milliers d'euros près, à la perte qu'a entraînée en 2001 la première étape de revalorisation du RMI.
En effet, les crédits supplémentaires nécessaires à la compensation des pertes sur la créance de proratisation étaient évalués à 37,27 millions d'euros (244,5 millions de francs) en 2001, 74,55 millions d'euros (489 millions de francs) en 2002 et 111,82 millions d'euros (733,5 millions de francs) en 2003. Comme l'alignement du RMI a été ramené de trois années à deux années, ce sont les deux tiers de la créance de proratisation qu'il faut compenser dans le budget pour 2002.
Le projet de budget propose une dotation dont les autorisations de programme augmentent de 81,71 millions d'euros (535,98 millions de francs) par rapport à 2001 et de près de 120 millions d'euros (787,15 millions de francs) par rapport à 2000. Il y a donc bien compensation intégrale de la perte de la créance de proratisation, mais une hausse réelle hors compensation très limitée, de 8 millions d'euros (52,48 millions de francs) environ, soit de moins de 4 %.
Il est à noter par ailleurs que les évaluations reposent sur un montant prévisionnel de la créance qui aurait été affectée en 2001 de 111,82 millions d'euros (733,5 millions de francs) : la compensation se baserait donc sur le niveau de 2001, sans tenir compte de l'éventuelle évolution à la hausse du nombre de RMIstes. Il est donc tout à fait possible, si ces prévisions ne sont pas remises régulièrement à jour, que les fonds affectés au logement soient finalement moins élevés qu'ils l'auraient été si la créance de proratisation avait perduré. Une réévaluation est en effet prévue, mais elle prendrait seulement en compte l'évolution de l'indice du coût de la construction.
Enfin, rien n'empêche l'État de réduire les dotations de la ligne budgétaire unique après la période de compensation de la perte de la créance de proratisation, alors que ce dernier mécanisme lui assurait des ressources régulières en rapport avec l'évolution de la situation sociale.
Les pertes pour 2001 ont été compensées intégralement en autorisations de programme mais à hauteur de seulement 4,88 millions d'euros (32 millions de francs), soit 13 %, en crédits de paiement. Le même problème se pose à nouveau en 2002 : les crédits de paiement n'augmentent que de 16,2 millions d'euros (106,27 millions de francs), soit moins de 14,5 % de la perte liée à la disparition de la créance de proratisation.
Cette absence de compensation est très gênante dans la mesure où la consommation des crédits de paiement de la ligne budgétaire unique est très élevée. Le tableau suivant montre le niveau de consommation de son article 10, qui est doté de 148,84 millions d'euros (976,33 millions de francs) de crédits de paiement en 2002, sur les 161,04 millions d'euros (1.056,35 millions de francs) proposés pour l'intégralité du chapitre.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE L'ARTICLE 10 DU CHAPITRE 65-01 | ||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (1) | |
Crédits délégués (en millions d'euros) |
174,10 |
209,92 |
201,08 |
207,64 |
Consommation (en %) |
99 |
94 |
91 |
100 |
(1) prévision. Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||
Il est donc probable qu'une augmentation plus importante des crédits de paiement faciliterait et accélérerait le financement des constructions en cours. En 2001, où il est prévu que tous les crédits de paiement soient dépensés, le nombre de logements neufs ou réhabilités devrait atteindre 14.668, soit moins que le nombre prévu (15.000). Le caractère contraint des crédits de paiement joue certainement un rôle dans cette situation.
De plus, le faible niveau des crédits de paiement pose le problème de leur échelonnement. Pour respecter les prévisions d'échelonnement présentées dans le projet de budget pour 2001, il aurait fallu inscrire 254,28 millions d'euros (1,67 milliard de francs) de crédits de paiement en 2002 : les 161,04 millions d'euros (1,056 milliard de francs) proposés sont bien loin du compte !
En comptant les autorisations de programme ouvertes pour 2002, ce sont 743,16 millions d'euros (4,87 milliards de francs) de crédits de paiement qui devront être ouverts à partir de 2003. En 2003, 179,77 millions d'euros (1,18 milliard de francs) devraient être ouverts pour couvrir les autorisations de programme antérieures à 2002 et 136,29 millions d'euros (894 millions de francs) pour couvrir celles ouvertes en 2002, soit un total de plus de 316 millions d'euros (2,07 milliards de francs), près du double des crédits de paiement proposés pour 2002. Le niveau actuel des crédits de paiement repousse donc la charge des nouveaux logements sur les années à venir, et ce dans des proportions déraisonnables.
Il apparaît donc que les crédits consacrés au logement n'enregistreront qu'une augmentation modeste en 2002 (seulement 4 % en autorisations de programme) et que le niveau des crédits de paiement est inférieur aux besoins réels.
B.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, SOURCE DE FINANCEMENT DES CONTRATS DE PLAN
Le Fonds d'investissement des DOM (FIDOM) est régi par le décret n°84-712 du 17 juillet 1984 modifié. Il est formé de deux chapitres :
· chapitre 68-01 : section générale, pour les interventions du fonds relevant de l'action directe de l'État (FIDOM général) ;
· chapitre 68-03 : la section régionale et départementale alimentait une dotation globale aux budgets des régions et des départements des DOM ainsi qu'à ceux des collectivités territoriales. L'extinction de cette section locale, décidée dans le projet de loi de finances pour 1997, est maintenant réalisée. Le chapitre n'est néanmoins pas supprimé, car des crédits de paiement y sont encore inscrits en loi de finances rectificative.
FIDOM : CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE (1998-2002) (en millions d'euros) | ||||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (1) | ||
Section générale |
Autorisations de programme |
34,30 |
31,25 |
33,54 |
51,91 |
51,38 |
Crédits de paiement |
35,44 |
30,29 |
33,16 |
38,14 |
44,4 | |
Section régionale |
Autorisations de programme |
- |
- |
- |
- |
- |
Crédits de paiement |
1,01 |
- |
- |
- |
- | |
Section départementale |
Autorisations de programme |
- |
- |
- |
- |
- |
Crédits de paiement |
1,28 |
- |
- |
- |
- | |
Total |
Autorisations de programme |
34,30 |
31,25 |
33,54 |
51,91 |
51,38 |
Crédits de paiement |
37,73 |
30,29 |
33,16 |
38,14 |
44,4 | |
(1) projet de loi de finances pour 2002. | ||||||
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||||
En 2000, à la suite de différents mouvements en cours d'exécution, la section générale a reçu une dotation de 36,31 millions d'euros (238,21 millions de francs) en autorisations de programme, dont 32,09 millions d'euros (210,50 millions de francs) ont été délégués dans l'année, et de 44,89 millions d'euros (294,45 millions de francs) en crédits de paiement, mandatés à hauteur de 35,41 millions d'euros (232,25 millions de francs).
En cours d'exécution, les sections régionales et départementales ont bénéficié de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) de crédits de paiement provenant de reports et de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000. Cette dotation complète les crédits ouverts, à hauteur de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs), en loi de finances rectificative pour 1999. Ces deux ouvertures de crédits de paiement doivent résoudre le contentieux qui a conduit le secrétariat d'État au Budget et le secrétariat d'État à l'Outre-mer à mener une mission d'expertise sur l'utilisation des dotations du FIDOM décentralisé afin d'évaluer précisément la différence entres les autorisations de programme et les crédits de paiement ouverts.
OPÉRATIONS RÉALISÉES PAR LE FIDOM EN 2000 ET 2001 (1) (en millions d'euros) | ||
FIDOM général |
2000 |
2001 (2) |
Guadeloupe |
4,53 |
6,08 |
Martinique |
5,10 |
4,57 |
Guyane |
4,79 |
4,65 |
Réunion |
6,88 |
13,35 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
2,11 |
1,27 |
Mayotte |
10,40 |
17,06 |
Opérations communes |
0,43 |
- |
Total |
34,24 |
47,00 |
(1) crédits affectés en autorisations de programme. (2) Le comité du FIDOM 2001 n'ayant pas été à ce jour réuni, seules les opérations relevant des XIIèmes contrats de plan État-régions ont été indiquées. La dotation non contractualisée atteint 4,91 millions d'euros (32,2 millions de francs). Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||
Le FIDOM finance principalement les opérations inscrites aux contrats de plan passés entre l'État et les collectivités ou régions d'outre-mer. Cette contractualisation, qui concernera les neufs dixièmes de la dotation en 2002, semble expliquer, mais non justifier, que le comité directeur du FIDOM, qui compte des parlementaires en son sein, n'ait plus été réuni depuis 1994, contrairement à ce que prévoient les textes. En effet, la faible marge de man_uvre réduit les possibilités d'échanges entre partenaires sur l'utilisation des crédits. Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter cette situation et attirer l'attention du ministre sur la nécessité qu'il y a à réunir régulièrement ce comité. Ce dernier pourrait très utilement examiner le bilan des contrats de plan 1994-2000, qui doit être dressé sans tarder.
Les dotations au FIDOM pour 2002 augmentent de 16,4 % pour les crédits de paiement, à 44,4 millions d'euros (291,24 millions de francs), mais sont quasiment stables, à 51,4 millions d'euros (337,16 millions de francs) en autorisations de programme. Ces dernières avaient augmenté de 55 % en 2001. La liste des opérations susceptibles d'être financées avec le concours du FIDOM pour 2002 n'est pas encore arrêtée mais elle sera étroitement liée à la réalisation des contrats de plan, dont les masses budgétaires sont rappelées ci-après :
PART DE L'ÉTAT CONTRACTUALISÉE DANS LES CONTRATS DE PLAN 2000-2006 (en millions d'euros) | |||||||
Montant total |
Part du SEOM |
Montant total annuel |
Part annuelle du SEOM |
||||
Guadeloupe |
195,74 |
41,16 |
22,11 |
5,95 |
|||
Guyane |
186,14 |
43,60 |
20,43 |
6,25 |
|||
Martinique |
170,59 |
50,31 |
17,23 |
7,17 |
|||
Réunion |
307,18 |
73,18 |
33,39 |
10,52 |
|||
Saint-Pierre-et-Miquelon |
16,62 |
4,42 |
2,44 |
0,91 |
|||
Mayotte (1) |
274,41 |
89,03 |
37,05 |
17,84 |
|||
Total |
1.150,74 |
301.83 |
132,65 |
48,64 |
|||
(1) la contractualisation avec Mayotte couvre seulement cinq ans. |
|||||||
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||||||
On peut noter l'effort particulièrement important consenti en faveur de Mayotte, qui souffre d'un considérable retard d'équipement et de développement.
Créé par le loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite « loi Pons », le régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisés outre-mer a toujours été l'objet de critiques, qui ont conduit à une succession de modifications par les lois de finances pour 1992, 1993, 1994, 1996, 1998 et 1999. Le dispositif ne donnant pas encore satisfaction, l'article 19 de la loi de finances pour 2001 met en place un dispositif très proche du précédent, dont il se contente de gommer certains risques d'abus par des mesures de « moralisation » visant une plus grande justice fiscale.
Avant de présenter les principales différences d'avec son prédécesseur, évoquons rapidement les résultats du régime de défiscalisation « ancienne manière » au cours de l'année 2000, dernière année où il s'est appliqué.
LES MESURES DE DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS EN 2000 | ||||||
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
Réunion |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Mayotte | |
Nombre de demandes reçues en 2000 |
133 |
50 |
278 |
164 |
3 |
3 |
Nombre d'agréments délivrés |
63 |
42 |
186 |
102 |
- |
3 |
Nombre d'agréments refusés |
52 |
5 |
70 |
24 |
2 |
- |
Volume d'investissements agréés (en millions d'euros) |
163,52 |
40,96 |
238,43 |
163,62 |
- |
2,49 |
Engagements en matière d'emploi |
201 |
60 |
231 |
355 |
- |
34 |
Source : rapport sur les conditions de mise en _uvre de l'agrément prévu en faveur des investissements réalisés dans certains secteurs économiques des départements et territoires d'outre-mer en 2000, août 2001. | ||||||
Comme en 1999, la Martinique figure au premier rang pour le nombre de dossiers agréés, mais c'est la Guadeloupe qui présente le montant d'investissements agréés le plus élevé, la Martinique n'étant qu'en troisième position. Le nombre de projets agréés en Guyane a augmenté de 30 % par rapport à 1999 et a été multiplié par trois par rapport à 1998. Le montant des investissements agréés a augmenté de plus de 70 % par rapport à 1999 et a triplé en deux ans. La Réunion voit le nombre de dossiers agréés augmenter de plus de 20 % et le montant des investissements de plus de 10 %.
Si les situations apparaissent contrastées s'agissant de l'évolution du nombre de dossiers agréés, globalement, les DOM ont bénéficié de la défiscalisation en 2000 dans des volumes d'investissements supérieurs de près de 20 % en moyenne, par rapport à l'année précédente. Le nombre d'emplois qui devraient être créés ou préservés grâce à ces investissements est chiffré à 881.
Les informations du tableau précédent sont les seules fournies par le rapport que le ministère de l'Économie, adresse chaque année au Parlement en application de l'article 120 de la loi de finances pour 1992. Il s'agit d'informations relatives aux engagements pris par les futurs investisseurs ; les conditions dans lesquelles ils ont été tenus ne sont pas analysées : on ne connaît ni le nombre d'emplois effectivement créés, ni le montant des investissements réalisés. Le coût même du dispositif est incertain : il est seulement évalué dans le fascicule budgétaire relatif aux voies et moyens et ne distingue pas les DOM des TOM et des autres collectivités d'outre-mer. Le résultat total estimé pour 2000 serait de 571 millions d'euros (3,74 milliards de francs) et le coût évalué pour 2001 de 518 millions d'euros (3,40 milliards de francs). Même si on prend en compte un total de 1.051 emplois pour l'ensemble de l'outre-mer, le rapport entre ce coût et le nombre d'emplois susceptibles, dans le meilleur des cas, d'être créés donne le vertige...
ESTIMATION POUR 2000 ET ÉVALUATION POUR 2001 ET 2002 DU COÛT
DES MESURES DE DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER (1)
(en millions d'euros)
N° de la mesure |
Nature de la mesure |
Résultat estimé 2000 |
Évaluation pour 2001 |
Évaluation pour 2002 |
100111 |
Déduction des investissements productifs réalisés dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer |
213 |
213 |
244 |
110210 |
Réduction d'impôt au titre des investissements effectués dans les DOM-TOM par les personnes physiques |
102 |
110 |
114 |
110224 |
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer |
- |
- |
152 |
180303 |
Imputation sur le revenu global, sur agrément antérieur au 15 septembre 1997, des déficits industriels et commerciaux non professionnels correspondant à des investissements effectués dans certains secteurs économiques de l'outre-mer et à leur exploitation |
119 |
119 |
76 |
230104 |
Déduction des revenus et bénéfices investis dans les départements d'outre-mer et dans les territoires d'outre-mer |
70 |
- |
- |
320113 |
Déduction des investissements productifs réalisés dans les départements, les territoires et les collectivités territoriales d'outre-mer et des souscriptions au capital des sociétés qui réalisent de tels investissements |
67 |
76 |
137 |
TOTAL (1) |
571 |
518 |
723 | |
(1) Ces dispositifs bénéficient aussi aux territoires d'outre-mer, dans des proportions variables selon les années : pour 11 % du volume des investissements agréés en 2000, pour 30 % en 1999. Source : Évaluation des voies et des moyens, projet de loi de finances pour 2002. | ||||
Le nouveau dispositif, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2001, comporte deux nouveauté majeures :
- Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu prévu par l'article 199 undecies 1 du code général des impôts en cas d'investissements dans les DOM est redéfini jusqu'au 31 décembre 2006. Les nouveaux articles A et B de l'article 199 undecies font une nette distinction entre les investissements de caractère immobilier et ceux qui concernent des activités exercées dans des secteurs économiques qui sont énumérés par la loi. L'une des particularités de ce système de réduction d'impôt lié aux activités éligibles repose sur la rétrocession de l'avantage fiscal au bénéfice des entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu qui exercent dans les DOM.
- L'article 217 undecies 1 aligne le champ des activités éligibles sur celui défini en matière de réduction de l'impôt sur le revenu et organise un système de rétrocession de l'avantage fiscal au profit des entreprises des DOM. Il prévoit également une possibilité de déduction des résultats imposables au-delà de l'exercice fiscal au cours duquel intervient l'investissement productif. Les procédures d'agrément sont renforcées afin de mieux mesurer l'intérêt économique des investissements réalisés dans les DOM. Une autre novation vise le renforcement de la prise en compte des incidences économiques des projets. Cet objectif se traduit sur plusieurs points, à la fois en terme géographique, d'élargissement des secteurs d'activités concernés, et d'une plus grande distinction entre les investisseurs professionnels et non professionnels.
Le montant de réduction d'impôt fixé à 50 % du prix de revient des investissements productifs nets de subvention est majoré à 60 % lorsqu'il s'agit d'investissements à destination de la Guyane, de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis et Futuna. Par ailleurs, les investisseurs professionnels ont la possibilité de reporter l'excédent de leur créance d'impôt qu'ils n'ont pu récupérer dès la première année de l'investissement.
Le nouveau dispositif se caractérise aussi par un élargissement du champ d'application de l'aide fiscale aux travaux de rénovation d'hôtel, aux services informatiques, à la maintenance des activités éligibles.
De plus, pour favoriser la pérennité des investissements, la loi organise un système de rétrocession des avantages fiscaux consentis à des investisseurs au profit des exploitants outre-mer qui atteint les 75 % de cet avantage pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés.
Enfin, la dimension économique des projets d'investissements susceptibles de bénéficier de la défiscalisation est affirmée dès lors que les agréments ne sont délivrés que si l'un des buts principaux de l'investissement est la création ou le maintien de l'emploi.
Ce nouveau dispositif avait été présenté comme n'entraînant pas de surcoût pour le budget de l'État, la dépense fiscale total restant de l'ordre de 460 millions d'euros (3 milliards de francs) : votre Rapporteur spécial tient à attirer l'attention sur le fait que, comme le tableau précédent le montre clairement, il va en fait coûter nettement plus cher que le précédent, qui était déjà fort onéreux. Pour 2002, le coût de l'ensemble des mesures de défiscalisation en cours, c'est-à-dire du nouveau dispositif et des agréments accordés dans le cadre de l'ancien mais encore en cours d'exécution, est évalué à 723 millions d'euros (4,74 milliards de francs), soit près de 27 % de hausse par rapport à 2000, l'année 2001 étant une année de transition (le coût de la nouvelle mesure de réduction d'impôt n° 110224, adopté dans la loi de finances pour 2001, n'ayant pas été pris en compte). On peut espérer que, à terme, l'extinction des mesures abrogées au 1er janvier 2001 permettra une baisse du coût total, mais on ne peut encore l'affirmer. Pour l'heure, l'évaluation du coût du dispositif à environ 460 millions d'euros (3 milliards de francs) est dépassée de plus de 50 % !
Les subventions d'investissement consistent en des subventions aux travaux d'intérêt local, dont les crédits sont inscrits au chapitre 67-51 - Travaux divers d'intérêt local, qui concerne l'ensemble des collectivités d'outre-mer. Ce chapitre a été l'objet d'un récent référé de la Cour des comptes.
La première critique formulée est relative aux conditions d'emploi de ces crédits : les règles en matière de taux de subvention, de plafonds, de procédure et d'instruction des dossiers, fixées par plusieurs circulaires successives, ne sont pas respectées. Le recours à la réserve parlementaire, près de 760.000 euros (5 millions de francs) en 2000, contre 1,23 million d'euros (8,05 millions de francs) prévus en autorisations de programme dans le projet de loi de finances, est jugé excessif et inefficace car les dotations restent souvent sans emploi, faute d'un suivi satisfaisant des dossiers. Aussi, les taux de consommation des autorisations de programme comme des crédits de paiement sont particulièrement faibles au regard des crédits disponibles (en 2000, environ 50 % des autorisations de programme, 26 % des crédits de paiement). C'est pourquoi la Cour des comptes suggère la suppression de ce chapitre.
Le montant total des crédits de paiement disponibles en 2000 atteignait plus de 5,64 millions d'euros (37 millions de francs). Les crédits délégués en 2000 aux DOM et aux collectivités territoriales d'outre-mer se sont élevés à 1,73 million d'euros (11,35 millions de francs), soit plus de 78,7 % du total des crédits délégués. Le tableau suivant récapitule les actions menées sur les crédits de paiement dans les DOM en 2000. 4,19 millions d'euros (27,49 millions de francs) demeuraient disponibles à l'issu de l'exercice 2000.
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DE L'UTILISATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU CHAPITRE 67-51 AU COURS DE L'EXERCICE 2001 |
||||
(en euros) | ||||
Départements et collectivités |
Crédits délégués |
Crédits consommés |
Crédits sans emploi | |
Guadeloupe |
579.306 |
40.109 |
539.197 | |
Guyane |
217.471 |
193.079 |
24.392 | |
Martinique |
292.495 |
292.495 |
- | |
Mayotte |
129.582 |
129.582 |
- | |
Réunion |
113.569 |
113.569 |
- | |
St-Pierre-et-Miquelon |
397.519 |
232.937 |
164.582 | |
Total |
1.729.942 |
1.001.771 |
728.171 | |
Source : contrôle financier près le secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||
En 2001, le recours à la réserve parlementaire a encore fait passer les autorisations de programme de 760.000 euros (5 millions de francs) à 2,3 millions d'euros (15,1 millions de francs) et les crédits de paiement de 380.000 euros (2,5 millions de francs) à 1,92 million d'euros (12,6 millions de francs). En comptant les reports, les montants disponibles étaient respectivement de 3,83 millions d'euros (25,12 millions de francs) et 6,11 millions d'euros (40,09 millions de francs).
Le projet de loi de finances pour 2002 propose des dotations en autorisations de programme équivalentes à celles demandées en 2001 (762.000 euros - 5 millions de francs -) et des crédits de paiement moins élevés, à 229.000 euros (1,5 million de francs).
Ce chapitre a été créé dès 1980 afin de compenser la faiblesse du fonds d'investissement des routes et des transports alimenté par la taxe sur les carburants.
Entre 1987 et 2001, 84,67 millions d'euros (555,4 millions de francs) ont été ouverts sur ce chapitre et 83,38 millions d'euros (546,93 millions de francs) ont été mandatés. Ils ont permis différents aménagements routiers, portuaires et aéroportuaires, certaines de ces opérations bénéficiant par ailleurs de concours du FEDER. Ainsi les aménagements de la RN1 et la construction de la RN2 entre Cayenne et Régina ont été récemment terminés. Il en est de même pour l'aménagement de trois quais du port crevettier du Larivot et celui de la plate-forme de l'aéroport de Rochambeau. Issus pour l'essentiel du XIème plan, ils ont néanmoins exigé un financement supplémentaire de 1,07 million d'euros (7 millions de francs) en 2000 et de 1,52 million d'euros (10 millions de francs) en 2001.
Après une forte augmentation des crédits en 1998 pour assurer le financement sur trois ans de la route Régina-Saint-Georges, les dotations de ce chapitre ont été fortement réduites en 2001 : de 55,55 % pour les autorisations de programme, à 1,22 million d'euros (8 millions de francs), de 35,6 % pour les crédits de paiement, à 1,83 million d'euros (12 millions de francs). En 2002, il est proposé de maintenir les autorisations de programme au même niveau et de poursuivre la réduction des crédits de paiement, de 8,3 %, à 1,68 million d'euros (11 millions de francs).
Ces crédits permettront de commencer les études du pont sur l'Oyapock afin de parachever la route transaméricaine et de continuer la réalisation des travaux d'art entre Saut Sabbat et Saint-Laurent du Maroni.
L'effort budgétaire en faveur de Mayotte est d'abord visible à travers l'augmentation des engagements pris dans le cadre des contrats de plan. La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte comporte un volet économique qui a des conséquences financières.
En particulier, il se traduit dans le projet de loi de finances par la création d'un article 30 - Fonds mahorais de développement et d'un article 40 - Dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte, au sein du chapitre où sont inscrites les dotations du FIDOM, section générale (68-01). Ils sont dotés respectivement de 0,76 million d'euros (5 millions de francs) et de 8,38 millions d'euros (55 millions de francs) en autorisations de programme et de 0,30 million d'euros (2 millions de francs) et 2,74 millions d'euros (18 millions de francs) de crédits de paiement.
C'est l'article 43 de la loi précitée qui fonde le fonds mahorais de développement, lequel doit constituer un outil destiné à favoriser la création d'entreprises et à soutenir les entreprises existantes. Ces dernières, dont 90 % ont une forme juridique d'entreprise individuelle et qui sont pour la plupart de type artisanal, ont besoin de conforter leur structure financière et de professionnaliser leur organisation.
La dotation de l'article 40 doit financer diverses opérations d'investissements pour les communes de Mayotte, comme l'éclairage public et la voirie.
Lors du Sommet européen de Berlin (24 mars 1999), ont été définis les objectifs généraux de la politique régionale, les modalités de fonctionnement des différents fonds structurels, les conditions d'éligibilité des régions de l'Union européenne aux fonds, la répartition financière entre les fonds et les objectifs ainsi que les taux et les conditions de cofinancement des mesures à mettre en _uvre. Les nouveaux documents uniques de programmation (DOCUP) ont été élaborés sur ces bases.
La réforme, qui obéit à une logique de concentration des aides de l'Union européenne en faveur des régions en retard de développement, s'est traduite essentiellement par la réduction du nombre des objectifs qui passent de 7 à 3 :
- objectif 1 : « promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement » ;
- objectif 2 : « soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle » ;
- objectif 3 : « soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi ».
Les quatre DOM sont éligibles à l'objectif 1 pour la période 2000-2006 ; ils bénéficieront de l'intervention de quatre fonds structurels (FSE, FEDER, FEOGA-Orientation et IFOP).
Les DOCUP des DOM ont fait l'objet d'une décision d'approbation par la Commission européenne lors du dernier trimestre 2000, pour les montants suivants :
FINANCEMENT AU TITRE DES DOCUP POUR 2000-2006
(en millions d'euros)
Régions |
Dotation globale du DOCUP |
dont dotation au titre des fonds structurels |
Guadeloupe |
1.986,38 |
808,54 |
Guyane |
730,45 |
370,58 |
Martinique |
1.681,22 |
673,78 |
Réunion |
2.878,20 |
1.516,00 |
Total |
7.276,26 |
3.368,91 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||
Pour la première fois est mise en place une réserve de performance de 4 % des crédits. A mi-parcours, la Commission européenne procédera, en étroite collaboration avec l'État membre, à l'allocation de cette réserve aux programmes les plus performants. La performance des programmes sera évaluée sur la base d'indicateurs quantifiés définis par l'État membre ; ces indicateurs devront refléter l'efficacité, la gestion et l'exécution financière. Quant aux taux d'intervention communautaires, ils sont dérogatoires et majorés pour les DOM. Des mesures de contrôle financier renforcées seront prises afin de réduire le nombre d'erreurs et de déclarations de dépenses inexactes constatées par le Cour des comptes des Communautés européennes dans les demandes de cofinancement.
Les deux collectivités d'outre-mer, qui ne sont pas membres de l'Union au même titre que les départements d'outre-mer, ont bénéficié, tout comme les territoires d'outre-mer, des aides du VIIIème FED pour la période 1996-2000. A partir de 2001, l'aide relève du IXéme FED : elle est renforcée pour les collectivités les moins avancées. C'est pourquoi les aides qui vont être versées à Mayotte passent de 10 millions d'euros (65,60 millions de francs) à 15,2 millions d'euros (99,71 millions de francs) et celles destinées à Saint-Pierre-et-Miquelon font plus que tripler (12,4 millions d'euros soit 81,34 millions de francs, contre 4 millions d'euros, soit 26,24 millions de francs, dans le cadre du VIIIème FED).
Il apparaît ainsi que les fonds européens apportent un complément nécessaire aux faibles investissements des départements et collectivités territoriales d'outre-mer et aux dotations encore insuffisantes de l'État. Les nouvelles règles devraient permettre une utilisation pour rapide et plus efficace de ces fonds.
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III.- ...LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE RESTE MOROSE...
Si les économies des départements et des collectivités territoriales d'outre-mer sont structurellement peu dynamiques car reposant sur des productions naturelles très sensibles aux conditions climatiques et aux aléas de la demande internationale et dépendant étroitement des importations venues de métropole, elles ne sont pas pour autant imperméables à l'amélioration de la conjoncture européenne et mondiale.
Les conditions météorologiques ayant été convenables en 2000, avant la sécheresse qui a durement touché la Guadeloupe au premier semestre 2001, les productions agricoles ont atteint un niveau satisfaisant. Mais les secteurs importants pour l'économie des DOM sont menacés : les exportations de bananes vont être confrontées au changement des règles tarifaires communautaires et le tourisme, qui n'a progressé nettement en 2000 qu'à la Réunion, est déjà durement touché par le climat de fortes tensions internationales. De plus, la situation sociale n'a guère profité de cette embellie économique.
Globalement, en 2000, les résultats de l'agriculture et de la pêche ont été corrects, bons, voire exceptionnels en ce qui concerne les productions traditionnelles de Mayotte.
· Une conjoncture morose
En Guadeloupe, la production de bananes a été perturbée par les conditions climatiques : les plants touchés par le cyclone Lenny en novembre 1999 n'ont pas donné les rendements escomptés et une vague de fraîcheur au début de l'année 2000 a quelque peu perturbé la production. Les exportations ont poursuivi la tendance à la hausse enregistrée en 1999, mais à un rythme moindre ; elles restent quasi exclusivement destinées à la métropole.
En Martinique, afin de surmonter des handicaps structurels, un effort est engagé en faveur de l'amélioration de la qualité de la production et d'un plus grand respect de l'environnement. Les résultats économiques de ce mouvement tardent pourtant à ce faire sentir. En 2000, la production a augmenté de 8 %, mais les exportations n'ont progressé que de 1 % et sont moins diversifiées qu'auparavant : la part expédiée vers la métropole s'est accrue de 31 % tandis que les autres destinations (Angleterre, Espagne et Belgique) enregistrent une baisse inquiétante, de 65 % en un an. De plus, en 2000, les cours pondérés par les quantités exportées mensuellement ont encore perdu 9 % après une baisse de plus de 22 % en 1999. Le cours de la banane semble avoir atteint un plancher au cours de l'été 2000, il est un peu remonté depuis.
Cette morosité du marché de la banane a des conséquences particulièrement graves dans la mesure où on estime à 30.000, en Guadeloupe et en Martinique, le nombre d'emplois dépendants du secteur, qui fournit une grande partie des recettes d'exportation de ces deux régions.
EXPORTATIONS DE BANANES DE GUADELOUPE ET DE MARTINIQUE (en tonnes) | |||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Martinique |
246.415 |
280.459 |
243.363 |
265.524 |
268.400 |
Guadeloupe |
60.249 |
97.601 |
78.658 |
83.508 |
87.986 |
Source : rapport annuel de l'IEDOM pour 2000. | |||||
Le début de l'année 2001 semble de bonne augure avec une augmentation des cours de la banane, une hausse de l'avance sur l'aide compensatoire communautaire et une forte progression des exportations vers la métropole, mais la réforme de l'organisation commune du marché (OCM) de la banane de juillet 2001 pourrait engendrer des conséquences importantes aussi bien sur les cours que sur la commercialisation.
· La « guerre de la banane » semble sur le point de connaître une issue dont les conséquences pour les DOM sont incertaines
L'OCM-banane mise en place en 1993 soumet les bananes, dans l'Union européenne, à trois régimes différents selon leur provenance :
- les bananes communautaires bénéficient d'une préférence : les producteurs, organisés en groupements, reçoivent des aides compensatoires directes dans le cadre d'un contingent de 854.000 tonnes réparties entre les régions productrices et les bananes sont livrées dans l'Union européenne sans droit de douane ;
- les bananes des pays ACP peuvent entrer sans droit de douane, mais dans le cadre d'un contingent annuel de 857.700 tonnes ; au-delà de ce contingent, elles peuvent encore être exonérées de taxes en étant comptabilisées dans le contingent tarifaire applicable aux autres pays tiers ;
- les bananes des pays tiers sont contingentées et taxées selon des dispositions qui diffèrent en fonction de l'origine. Dans le cadre du contingent tarifaire, qui atteint 2.553.000 tonnes depuis 1995, la taxation est à taux réduit. Au-delà, elle est très dissuasive.
En outre, les bananes non communautaires sont soumises à la délivrance de certificats d'importation, qui étaient cessibles jusqu'en 1999.
Dès sa mise en place, cette OCM a fait l'objet de contestations de la part des pays tiers. L'Organisation mondiale du commerce ayant jugé certaines dispositions discriminatoires, l'Europe a modifié la réglementation à deux reprises en 1998, avant d'être à nouveau condamnée en avril 1999.
La Commission européenne a formulé en avril 2001 des propositions qui devraient permettre de mettre enfin un terme à cette épuisante « guerre » et de lever les sanctions douanières au profit des Etats-Unis décidées en 1999. Le principe des contingents tarifaires et le système des certificats d'importation qui constituaient les causes des différends cesseront en 2006, après une période transitoire, au profit d'un système uniquement tarifaire plus conforme aux règles de l'OMC. Cependant, le « volet interne » du dispositif initial, qui concerne notamment l'aide compensatoire aux producteurs communautaires, n'est pas remis en cause.
Avec les nouvelles dispositions, il faut néanmoins s'attendre à une concurrence par les prix plus rude de la part des pays tiers sur le marché européen. L'avenir du secteur de la banane dans les DOM est donc toujours très incertain.
La culture de la canne à sucre est la deuxième activité agricole et la deuxième source de devises pour la Guadeloupe et la Martinique, où le secteur emploie 2.400 personnes.
LA FILIÈRE CANNE - SUCRE - RHUM (1999-2000) (en milliers de tonnes ou hectolitres d'alcool pur) | ||
1999 |
2000 | |
Canne |
||
Guadeloupe |
713,5 |
674,8 |
Guyane |
5,3 |
(nd) |
Martinique |
204 |
231,4 |
Réunion |
1.938 |
1.821 |
Sucre |
||
Guadeloupe |
65,2 |
66,2 |
Martinique |
6,3 |
5,5 |
Réunion |
216 |
204 |
Rhum |
||
Guadeloupe |
82.428 |
77.735 |
Guyane |
2.843 |
(nd) |
Martinique |
79.485 |
92.929 |
Réunion |
74.350 |
80.888 |
Source : rapport annuel de l'IEDOM pour 2000. | ||
En Martinique, la canne à sucre est destinée en priorité à la production directe de rhum et non pas à la fabrication de sucre. La campagne 2000 a été marquée par de fortes pluies, qui ont rendu la récolte très difficile avec des cannes de qualité médiocre. La production de rhum continue néanmoins sa croissance, enregistrant même une hausse plus forte en 2000 (+ 17 %) qu'en 1999 (+ 15 %). Les exportations ont progressé de 2,6 %, tirées par les ventes à la métropole, alors que les ventes hors métropole sont faibles et en forte régression. Grâce au tourisme, le marché local constitue le débouché de près du tiers des produits commercialisés.
En Guadeloupe, pour la deuxième année consécutive, la campagne sucrière a été bonne. La quantité de cannes broyées a diminué de 5,4 %, mais la meilleure qualité et l'amélioration des techniques d'extraction ont assuré une légère augmentation de la quantité de sucre produit. Après trois années successives de hausse, la production de rhum a baissé de 5,7 %, mais la commercialisation a progressé de 7,5 % en raison de l'augmentation des exportations (+ 6,6 %) et du développement du marché local.
À la Réunion, après une campagne 1999 exceptionnelle, la production sucrière a diminué de 5,6 % en 2000 mais demeure à un niveau supérieur à la moyenne décennale ; la production et la commercialisation de rhum augmentent respectivement de 8,8 % et 7,8 %, grâce à une hausse des exportations de près de 13 %.
Tant la culture et l'exploitation de la canne que le produit final bénéficient d'aides importantes, non seulement dans le cadre national, mais aussi dans le cadre communautaire. Le prix de la canne comprend une part industrielle et une part payée aux planteurs par l'État, fonctionnant comme une garantie de prix. Une « aide au complément de prix » peut s'y ajouter pour les petits et moyens planteurs. Les rhums traditionnels vendus en France sous contingent bénéficient d'une protection fiscale ; ils ne donnent lieu au paiement de droits d'accises qu'à un taux minoré, dans la limite d'un contingent. La France a obtenu, dans le cadre communautaire, l'autorisation d'appliquer un taux d'accises réduit de 50 % au maximum à un volume annuel de 90.000 hectolitres d'alcool pur de rhum traditionnel jusqu'au 31 décembre 2002. Des négociations sont en cours pour trouver un nouvel accord fiscal pour l'après 2002. Ce régime favorable constitue en effet un atout considérable pour cet alcool, fortement menacé par la concurrence des pays ACP.
Les cultures d'exportation sont de deux ordres : l'ylang-ylang et la vanille. Le prix de ces produits étant bas depuis plusieurs années, les producteurs se désengagent de ces cultures au profit des productions vivrières. Si l'année 2000 a été excellente, c'est pour des raisons politiques et climatiques ponctuelles. Elle ne suffira certainement pas à retourner la tendance de long terme.
· L'ylang-ylang
La production de cette plante a constitué, en 2000 comme en 1999, 91 % des recettes d'exportation de la collectivité, contre 78 % en 1998. Plusieurs problèmes se posent à la filière : marché offrant peu de débouchés (parfumerie), coût élevé de production, concurrence des produits de synthèse. L'ylang-ylang a connu un tassement de ses ventes. L'année 2000 a pourtant été exceptionnellement bonne, avec une croissance des exportations de 64 % en volume et de 73 % en valeur. Cette embellie s'explique en partie par les événements politiques intervenus dans l'archipel des Comores (embargo à Anjouan) et climatiques (cyclone à Madagascar), qui ont globalement favorisé la production mahoraise.
L'année 2001 devrait voir la mise en place du projet d'opération groupée d'aménagement foncier prévu dans le cadre du XIIème contrat de plan qui a pour but de payer l'entretien des pieds d'ylang-ylang afin d'éviter l'abandon ou l'arrachage des plantations. Ce dispositif ne sera probablement pas suffisant pour mettre un terme au déclin de ce type de culture.
C'est la seconde culture d'exportation de la collectivité, représentant 6,4 % des recettes d'exportations. Le marché mondial de la vanille noire se monte à 2.000 tonnes et il est dominé à 85 % par Madagascar et l'Indonésie, qui bénéficient de faibles coûts de main d'_uvre. Là aussi, les cours mondiaux sont orientés à la baisse. Le passage d'un cyclone à Madagascar a, comme pour l'ylang-ylang, permis à Mayotte d'enregistrer des résultats exceptionnels en 2000 : hausse des exportations de 37 % en volume et 156 % en valeur, quasi-doublement du prix au kilogramme.
Malgré cette conjoncture temporairement favorable, la situation de cette filière reste néanmoins structurellement préoccupante : la coopérative en charge de la collecte et de la commercialisation de la vanille noire a connu d'importantes difficultés financières, qui ont nécessité l'intervention de la Collectivité en 1998 et 1999. Cette excellente année lui permettra peut-être d'améliorer sa situation.
L'importance de la pêche artisanale (moules, crabes, oursins...) a longtemps été relativement marginale en termes d'emplois et de tonnage pêché mais elle croît d'année en année : 27 bateaux ont pris 2.448 tonnes de poissons en 2000, soit une production multipliée par plus de sept depuis 1996 et en hausse de 46 % par rapport à 1999.
La pêche industrielle est une activité plus importante mais soumise à des conditions d'exercice parfois handicapantes (quotas, dates d'ouverture de la saison, conditions météorologiques éprouvantes...). En tonnage, les résultats des deux types de pêche se rapprochent de plus en plus. En 2000, les produits de la pêche industrielle s'établissaient à 2.724 tonnes, en baisse de plus de 50 % par rapport à la campagne 1999. En effet, alors que les quotas de morue ont été entièrement pêchés, les bateaux de pêche industrielle n'ont pas eu à pêcher de reliquat de quota attribué aux pêcheurs artisanaux. La chute globale du produit de la pêche s'est traduite par une contraction des exportations de 17 %.
Alors que 9 % des actifs martiniquais occupés travaillent dans le BTP, ce secteur a bénéficié durant l'année 2000 d'une conjoncture économique et sociale bien orientée après une année 1999 très satisfaisante. La commande publique, soutenue, stimule le secteur par de nombreux chantiers : terminal conteneur de la Pointe des Grives, palais de Justice de Fort-de-France, nouveau collège, projets de lycées...
Le secteur du BTP, en Guadeloupe, s'est bien porté en 2000. L'activité est stimulée par la rénovation et la construction de logements financées par l'aide de l'État, mais aussi par la construction de bâtiments publics, pour un budget en hausse de 33 % en 2000, après une baisse sensible en 1998.
En Guyane, l'année 2000 a été marquée par une diminution de la commande publique, qui représente de l'ordre de 80 % de l'activité du secteur, après deux années orientées à la hausse. Cette baisse a plusieurs origines, dont les retards pris dans la mise en place de la programmation 2000-2006, la faiblesse des prix plafonds imposés dans le cadre des marchés publics, qui se traduit par l'augmentation du nombre d'appels d'offre infructueux, et le manque de disponibilités foncières aménagées.
A la Réunion, la situation du secteur s'est nettement améliorée en 2000, malgré un niveau d'engagement décevant concernant le logement social. La raison étant la baisse des programmations des années précédentes. L'activité a été dynamique dans le secteur des constructions publiques et des investissements routiers, ainsi que dans le secteur de la construction de logements privés et du génie civil. Dans ce contexte, les effectifs moyens sur l'année des personnels employés dans le secteur ont connu une importante augmentation de 5,8 %, à 12.655, contre 11.960 en 1999.
Les dispositions fiscales et sociales de la loi d'orientation pour l'outre-mer sont censées favoriser l'amélioration de la situation économique des entreprises du secteur et pérenniser les emplois créés.
Seule la Réunion enregistre, en 2000, des résultats touristiques nettement meilleurs que ceux de l'année précédente ; ailleurs son développement s'essouffle.
L'apparition des difficultés en Martinique et en Guadeloupe est inquiétante. En Guadeloupe, on estime à 20.000 le nombre d'emplois directs et indirects concernés par l'activité touristique. A la Réunion, le nombre d'emplois induits par le tourisme est estimé à 15.400. Cette activité occupe 8,7 % de la population active martiniquaise, employés par 10,7 % du total des entreprises.
Le tourisme est l'une des principales activités économiques de la Martinique, avec près de 260 millions d'euros (1,7 milliard de francs) de recettes directes en 2000 comme en 1999. Mais cette stabilité des recettes ne doit pas cacher une baisse significative de la fréquentation touristique en 2000 : de 6,6 % pour le nombre total de visiteurs, de 14,6 % pour les croisiéristes. Pour freiner cette érosion, des actions sont menées par les professionnels et les pouvoirs publics sur les questions du transport aérien, de la diversification de la clientèle, de l'amélioration de l'accueil, de la promotion de la destination et du rééquilibrage entre le nord et le sud de l'île. Le tourisme de croisière est spécifiquement pénalisé par la médiocre qualité de l'accueil et de la sécurité, par des pratiques dissuasives de la part des taxis collectifs et par l'inadaptation des infrastructures portuaires.
En Guadeloupe, l'activité touristique a généré 370 millions d'euros (2,4 milliards de francs) de recettes directes pour l'année 2000. Le taux de fréquentation hôtelière se maintient à un bon niveau, mais le prix moyen des chambres a dû être revu à la baisse compte tenu du poids de la concurrence. L'accroissement de la fréquentation n'aurait pas été suffisant pour compenser les pertes de recettes liées à la baisse des prix. Après trois années de dégradation, le tourisme de croisière a enregistré une légère croissance en 2000.
L'activité touristique rencontre en Guadeloupe des difficultés de développement liées à la très vive concurrence qui règne entre hôteliers - ce qui nuit à la promotion de la destination -, au niveau élevé des charges, aux faiblesses persistantes dans l'aménagement des sites, à la concurrence d'autres destinations et au caractère récurrent des conflits sociaux. Enfin, la défiscalisation a engendré des effets pervers qui ont conduit certains investisseurs à privilégier l'aspect fiscal des projets au détriment de leur intérêt social et de leur équilibre financier.
Générant plus de 0,32 milliard d'euros (2,1 milliards de francs) de recettes directes en 2000, en croissance annuelle de 13,5 %, qui succède à une hausse de 18,4 % en 1999, et plus de 15.400 emplois directs et indirects, l'activité touristique ne cesse de croître à la Réunion. Le flux touristique a augmenté de 9 % et le nombre de nuitées d'hôtel de 5 %. 1,2 million d'euros (7,87 millions de francs) ont été mandatés par le FEDER en 1999 pour aider l'accroissement et l'amélioration de l'offre touristique.
La Guyane a enregistré une fréquentation touristique satisfaisante en 2000 grâce à l'activité soutenue du centre spatial et à différents congrès et séminaires. Le secteur a cependant été pénalisé par le développement de l'insécurité et par les difficultés d'Air Guyane, seule compagnie assurant la desserte des communes de l'intérieur.
En dépit de son immense lagon et d'un climat favorable, le développement du tourisme à Mayotte reste à l'état embryonnaire, avec 23.000 touristes en 2000. La progression du nombre de touristes s'explique par l'augmentation du tourisme affinitaire tandis que le tourisme dit « d'agrément » est en recul, tant les obstacles à son développement sont grands (coût élevé du transport aérien, obligation de transiter par la Réunion en provenance de métropole, faiblesse de la capacité hôtelière...).
Au vu de la concurrence très forte qui règne dans le secteur des Antilles-Caraïbes et dans l'océan Indien, les DOM devront fournir des efforts importants, notamment dans l'aménagement des sites et le niveau des prix pratiqués.
En 2000, les prix ont progressé de 1,6 % en métropole. L'inflation est inférieure à ce taux à Mayotte et dans tous les DOM, sauf à la Réunion, où elle atteint 2,2 %. C'est partout la hausse des tarifs de l'énergie qui explique l'essentiel de l'inflation enregistrée. En Guadeloupe, la hausse des prix est nulle car l'augmentation des prix de l'énergie a été compensée par la baisse de ceux des produits alimentaires et manufacturés.
Pour la deuxième année consécutive, les prix ont fortement augmenté de 7,15 % à Saint-Pierre-et-Miquelon en 2000 (+ 5,3 % en 1999) en raison de la hausse du dollar canadien (+ 12,4 % au cours de l'année 2000) et de l'augmentation du prix des hydrocarbures.
ÉVOLUTION DES PRIX AU 31 DÉCEMBRE (1) (en %) | ||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Guadeloupe |
1,5 |
1,9 |
- 0,1 |
0 |
Martinique |
0,9 |
1,2 |
0,5 |
1,1 |
Guyane |
0,9 |
- 0,3 |
0,9 |
1,3 |
Réunion |
1,5 |
0,9 |
1 |
2,2 |
Mayotte |
2,1 |
1,7 |
- 0,5 |
0,7 |
Métropole |
1,1 |
0,3 |
1,3 |
1,6 |
(1) indice général des prix à la consommation des ménages Source : rapport annuel de l'IEDOM pour 2000. | ||||
DEMANDEURS D'EMPLOI ET TAUX DE CHÔMAGE AU 31 DÉCEMBRE | ||||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |||||
Nombre de demandeurs d'emploi |
Taux |
Nombre de demandeurs d'emploi |
Taux |
Nombre de demandeurs d'emploi |
Taux |
Nombre de demandeurs d'emploi |
Taux | |
Guadeloupe |
49.765 |
27,8 |
52.425 |
28,8 |
54.255 |
29,5 |
47.842 |
24,9 |
Martinique |
44.919 |
27,2 |
49.993 |
30,3 |
48.667 |
29,2 |
43.521 |
26 |
Guyane |
12.555 |
21,4 |
13.073 |
21,4 |
12.791 |
20,4 |
11.695 |
18,7 |
Réunion |
100.055 |
42,8 |
95.769 |
35,7 |
94.921 |
35,4 |
91.999 |
32,4 |
Métropole |
3.209.800 |
12,5 |
3.064.600 |
11,9 |
2.914.800 |
11,2 |
2.555.800 |
9,8 |
Source : rapports d'activité successifs de l'IEDOM. | ||||||||
À la Réunion, après une baisse de 4,3 % du nombre de demandeurs d'emploi enregistré en 1998 et de 0,9 % en 1999, l'année 2000 se caractérise par une accélération de la réduction du chômage. Mais malgré une baisse de 3,2 % en un an, le taux de chômage réunionnais demeure le plus élevé de tous les départements français. Le chômage des jeunes diminue à un rythme de 3,6 % mais sa part dans le total des demandeurs d'emploi ne parvient pas à baisser (22,4 %, contre 16 % en métropole) et il reste très préoccupant. De plus, si les offres d'emplois sont plus nombreuses, elles concernent toujours plus d'emplois de courte durée et on observe parallèlement une nouvelle hausse de 2,5 % des demandes d'emplois enregistrées, liée surtout à l'importance des fins d'emploi précaires, notamment des CIA et CES.
Le taux de chômage en Guyane, à 18,7 %, bien qu'élevé, est stabilisé et reste inférieur à celui des autres DOM. Le nombre de chômeur a diminué 2000 mais les conséquences de la dégradation de la situation de l'emploi qui a marqué la décennie 1990 sont toujours sensibles. Il apparaît que le marché de l'emploi guyanais se rapproche progressivement de celui des autres. On comptait plus de 5.500 emplois aidés en 2000, dont 4.542 dans le secteur non marchand.
En Guadeloupe, le chômage avait augmenté de 0,7 % en 1999. Il diminue en fait sur l'ensemble de l'année 2000, de 4,6 %. La population inscrite à l'ANPE a reculé de 11,8 % en un an. L'amélioration de la situation de l'emploi est plus favorable aux jeunes de moins de 25 ans puisque le taux de chômage dans cette catégorie a reculé de 2,4 points à la fin de décembre 2000. La proportion des chômeurs âgés de 25 à 49 ans a en revanche augmenté de 2 points.
Malgré un indicateur élevé de chômage en Martinique, à 26 % de la population active, il apparaît que la tendance à la baisse, amorcée en 1999, s'est amplifiée en 2000. Cette baisse est de 10,6 % en 2000, après celle de 2,7 % en 1999. Mais elle résulte de mouvements jouant en sens contraire. D'une part, le nombre d'inscriptions à l'ANPE a fortement augmenté (+ 30,6 %), du fait d'une actualisation plus fréquente des demandes d'emploi et de la reprise de l'emploi, qui a incité nombre de personnes non inscrites au chômage à se mobiliser à nouveau pour retrouver un travail. D'autre part, les offres d'emploi progressent, contrairement à l'évolution enregistrée en 1999, et les placements via l'ANPE sont en hausse, ce qui témoigne d'une meilleure adéquation entre offre et demande d'emplois.
L'amélioration relative de la situation de l'emploi dans les DOM est liée à la fois à l'embellie économique et aux coûteuses mesures publiques d'aide à l'emploi, sans qu'il soit possible de faire la part de chacun de ces facteurs. Il n'en demeure pas moins que les taux de chômage demeurent beaucoup plus élevés qu'en métropole et que sa décrue est plus lente. En effet, sur l'année 2000, le nombre de chômeurs a diminué de 15,9 % en métropole et de 8,5 % seulement dans l'ensemble des DOM.
De plus, la tendance à l'amélioration risque d'être de courte durée. A la Réunion, une dégradation de la situation de l'emploi a été observée en juillet et août 2001, comme en métropole.
Comme les années précédentes, les résultats du commerce extérieur traduisent l'extrême dépendance économique des DOM et des collectivités territoriales d'outre-mer vis-à-vis de l'extérieur, et tout particulièrement envers la métropole.
Les taux de couverture sont compris entre 2 et 17 %. Le commerce extérieur de ces départements et collectivités territoriales se caractérise par son asymétrie.
En effet, ces collectivités importent en grande quantité des biens de consommation (généralement le premier poste d'importation), des produits des industries agro-alimentaires et des biens d'équipement. Les exportations sont concentrées sur quelques produits de base.
LA BALANCE COMMERCIALE DES DOM (2000) (en millions d'euros) | ||||
|
|
|
Taux de couverture | |
Guadeloupe |
1.820 |
138 |
- 1.681 |
7,6 |
Guyane (1) |
618 |
123 |
- 495 |
19,9 |
Martinique |
1.742 |
294 |
- 1.448 |
16,9 |
Mayotte |
151 |
3 |
- 148 |
1,9 |
Réunion |
2.721 |
227 |
- 2.495 |
8,3 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
64 |
11 |
- 53 |
17,1 |
(1) hors activité spatiale. | ||||
Source : rapport d'activité de l'IEDOM pour 2000. | ||||
Bien qu'on note une augmentation régulière des échanges entre la Guadeloupe et la Martinique, et même entre la Guyane et les Antilles françaises, la métropole tient une place prépondérante dans ces échanges, comme en témoigne le tableau ci-après :
EXPORTATIONS ET IMPORTATIONS DES DOM EN VALEUR : (en %) | ||||
Exportations |
Importations | |||
Vers la métropole |
Vers le reste de l'Union européenne |
De la métropole |
Du reste | |
Guadeloupe |
56,3 |
1,1 |
59,2 |
14,2 |
Guyane |
63,3 |
8,6 |
56,0 |
12,1 |
Martinique |
83,0 |
9,8 |
64,8 |
14,1 |
Mayotte |
71,0 |
(nd) |
57,6 |
(nd) |
Réunion |
60,3 |
10,8 |
63,0 |
14,1 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
2,8 |
10,2 |
36,7 |
2,4 |
Source : direction générale des douanes. | ||||
Ces difficultés sont une des conséquences d'une conjoncture économique qui a récemment été défavorable. Les collectivités territoriales manquent de ressources propres, mais sont confrontées à d'énormes besoins, notamment sociaux.
L'examen des budgets des quatre régions montre néanmoins que la situation reste marquée par les conséquences des difficultés financières de ces dernières années.
LA SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIONS D'OUTRE-MER EN 2000 | ||||
Budgets primitifs 2000 | ||||
Régions d'outre-mer |
Métropole | |||
Euros par habitant |
Évolution |
Euros par habitant |
Évolution | |
Dépenses réelles totales |
563,60 |
7,1 |
210,23 |
5,4 |
Frais de personnel |
29,73 |
6,1 |
6,10 |
9,3 |
Transferts versés |
155,35 |
3,9 |
77,44 |
7,1 |
Dépenses totales formation professionnelle |
93,15 |
- 6,1 |
37,35 |
5,7 |
Dépenses totales pour lycée |
79,88 |
10,6 |
51,38 |
2,9 |
Recettes fiscales |
281,88 |
4,4 |
109,92 |
4,1 |
dont : - impôts directs |
42,99 |
13,4 |
73,02 |
7,0 |
- impôts indirects |
238,89 |
3,0 |
36,89 |
- 1,3 |
Dépenses d'équipement brut |
192,24 |
8,8 |
28,05 |
4,8 |
Subventions d'équipement |
90,86 |
20,1 |
52,75 |
3,2 |
Dette au 01/01 |
350,63 |
- 1,7 |
140,56 |
- 7,8 |
Taux d'épargne (en %) |
42,4 |
36,9 | ||
(1) BP : budget primitif N.B. : En 2000, les régions d'outre-mer représentent 6,7 % du volume budgétaire de l'ensemble des régions. Source direction générale des collectivités locales. | ||||
Globalement, les régions d'outre-mer dépensent plus par habitant que les régions métropolitaines. La situation de la région Guadeloupe est saine, celles des régions Martinique et Réunion sont correctes. En revanche, la région Guyane, qui a retrouvé l'équilibre financier grâce à la forte implication financière de l'État, demeure très endettée.
La situation budgétaire de Saint-Pierre-et-Miquelon reste préoccupante, malgré un effort significatif de l'État qui lui a accordé en 2000 une subvention exceptionnelle d'un montant de 3,5 millions d'euros (22,96 millions de francs). Après saisine de la Chambre régionale des comptes, les résultats de clôture de l'exercice 2000 font apparaître un déficit d'exécution de 1,54 million d'euros (10,08 millions de francs) auquel s'ajoute un déficit de 2,80 millions d'euros (18,37 millions de francs) s'agissant des restes à réaliser. Le déficit global de la collectivité s'élève donc à 4,34 millions d'euros (28,46 millions de francs), soit 14,93 % des recettes de fonctionnement. De plus, au 1er janvier 2001, l'encours de la dette propre du conseil général atteint 3.859 euros (25.313,38 francs) par habitant, quand la moyenne nationale des départements est de 275 euros (1.803,88 francs) par habitant et la moyenne des DOM de 330 euros (2.167 francs).
La situation financière de Mayotte s'est dégradée : sa capacité d'épargne s'est réduite, l'encours de la dette a fortement progressé et la capacité de désendettement est passée de 2,5 ans à 8,4 ans. Malgré la signature d'un protocole financier avec l'Agence française de développement et des mesures d'assainissement prise par le préfet, l'encours de la dette de la collectivité s'élève encore à 574 euros (3.762 francs) par habitant.
La situation financière des départements est souvent encore plus difficile que celle des régions :
LA SITUATION FINANCIÈRE DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER SELON LEURS BUDGETS PRIMITIFS 2000 ET 2001 | |||||
BP 2000 (1) |
BP 2001 (1) | ||||
DOM |
Métropole (2) |
DOM | |||
Euros par habitant |
Évolution |
Euros par habitants |
Évolution |
Euros par habitant | |
Dépenses réelles totales hors réaménagement de dette |
925,82 |
- 4,7 |
610,10 |
1,2 |
876,28 |
Frais de personnel |
153,21 |
1,6 |
69,82 |
6,3 |
162,82 |
Transferts versés |
351,39 |
- 13,7 |
263,13 |
- 2,3 |
346,67 |
Dépenses totales d'aide sociale |
325,02 |
- 21,0 |
228,22 |
- 5,6 |
340,88 |
Dépenses pour les collèges (fonctionnement et investissements) |
51,99 |
30,2 |
50,31 |
8,6 |
54,58 |
Recettes fiscales |
320,14 |
7,8 |
362,52 |
2,4 |
365,57 |
dont : - impôts directs |
161,60 |
11,2 |
270,75 |
3,3 |
224,86 |
- impôts indirects (art. 75) |
158,55 |
4,5 |
91,77 |
- 0,1 |
140,71 |
Dépenses d'équipement brut |
188,73 |
9,2 |
98,63 |
8,9 |
143,61 |
Subventions d'équipement |
61,13 |
7,5 |
63,57 |
10,2 |
63,57 |
Dette au 01/01 |
442,10 |
- 6,9 |
318,16 |
- 3,6 |
421,22 |
Taux d'épargne (en %) |
14,1 |
20,3 |
(nc) | ||
(1) BP = budgets primitifs. (2) métropole hors Paris. N.B. : En 2000 le poids relatif du budget des DOM dans le budget total (France entière hors Paris) est prévu à 4,3 %. Source : direction générale des collectivités locales. | |||||
Les frais de personnel et les dépenses d'aide sociale sont particulièrement élevés dans les DOM. Les dépenses d'équipement sont, elles aussi, soutenues, ce qui entraîne une dette élevée et un taux d'épargne bas. La Réunion ne rencontre pas de problèmes particulièrement graves mais reste lourdement endettée. Le redressement financier du département de la Guadeloupe est en cours, suite à l'intervention de la chambre régionale des comptes depuis 1996 : le compte administratif pour 2000 a été adopté en excédent global pour la première fois depuis cinq ans.
Ce sont actuellement les départements de la Martinique et de la Guyane qui connaissent les situations les plus dégradées : à la clôture de l'exercice 2000, la marge d'autofinancement du premier est devenue négative, il est dans l'impossibilité de rembourser sa dette sur ses recettes propres et ne dégage pas les ressources nécessaires au financement de ses investissements. Le compte administratif de la Guyane est en déficit pour 2000 à cause du défaut de maîtrise des dépenses de personnel et d'aide sociale ; or, si les autorités locales peuvent agir sur les premières, elles sont impuissantes face à la progression des dépenses sociales et de santé, lié à la conjoncture économique et sociale, au flux migratoire et à la croissance naturelle de la population.
Nombreuses sont les communes de l'outre-mer connaissant des difficultés financières, souvent depuis plusieurs années. Le contrôle des chambres régionales de comptes est, à cet égard, indispensable, mais le caractère récurrent de ces difficultés montre ses limites.
Si les communes de Martinique ont en général sensiblement amélioré leur situation financière, celles de Saint-Pierre et Fort-de-France demeurent tendues en 2000 ; quatre communes sur vingt-quatre à la Réunion, douze sur trente-quatre à la Guadeloupe et quatre sur vingt-deux en Guyane ont fait l'objet d'une procédure devant la chambre régionale des comptes en 2000. A Mayotte, neuf communes sur dix-sept présentent un résultat cumulé négatif.
Les déficits observés sont souvent dus à des dépenses de personnel trop élevées, et au lancement de programmes de travaux sans maîtrise des financements.
L'ensemble des collectivités locales ultramarines souffre ainsi, à de rares, et souvent brèves, exceptions près, des mêmes maux : dépendance croissante des dotations de l'État, qui ne cessent d'augmenter, part écrasante des dépenses de personnel parmi les dépenses de fonctionnement, poids, des dépenses sociales, faiblesse de l'investissement, rareté de l'épargne.
Ces dotations ne sont pas inscrites dans le budget de l'outre-mer mais apparaissent dans l'état récapitulatif de l'effort de la Nation consacré aux départements d'outre-mer.
Pour les communes des DOM, les textes applicables en matière de dotation globale de fonctionnement (DGF) sont les articles L. 2563-1 à 4 et L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales. Conformément à ces dispositions, toutes les communes d'outre-mer bénéficient de la dotation forfaitaire et de la dotation d'aménagement.
Le tableau ci-après présente l'évolution de ces deux dotations globales entre 2000 et 2001.
LES DOTATIONS GLOBALES DES COMMUNES 2000-2001 (en millions d'euros) | ||||||
Dotation globale de fonctionnement |
Dotation globale d'équipement | |||||
2000 |
2001 |
Évolution (en %) |
2000 |
2001 |
Évolution (en %) | |
Guadeloupe |
93,4 |
97,1 |
3,97 |
3,19 |
3,19 |
- |
Guyane |
27,9 |
30,4 |
8,78 |
0,95 |
1,01 |
6,32 |
Martinique |
83,7 |
86,7 |
3,59 |
2,04 |
1,97 |
- 3,43 |
Réunion |
146,1 |
153,1 |
4,78 |
2,67 |
2,47 |
- 7,49 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
1,3 |
1,4 |
1,80 |
0,15 |
0,15 |
- |
Mayotte |
23,8 |
24,3 |
1,79 |
1,34 |
1,37 |
2,24 |
Total général |
376,3 |
392,9 |
4,41 |
10,34 |
10,16 |
- 1,74 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||||
En 2001, la croissance de la DGF a été plus forte qu'en 2000 (+ 2,5 %) et qu'en 1999 (+ 4 %), à cause de la prise en compte des résultats du recensement de 1999, tandis que la DGE décroît après avoir été stable en 2000 et avoir gagné près de 5 % en 1999.
Conformément aux articles 35, 36 et 37 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985, les DOM perçoivent une DGF, constituée d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de péréquation et d'un concours particulier, la dotation de fonctionnement minimale (DFM). A partir de 2000, les départements bénéficient d'un deuxième concours particulier qui compense la suppression des contingents communaux d'aide sociale. S'y ajoute en 2001 les effets du recensement de la population de 1999, qui a mis en évidence une forte augmentation de la population des DOM. Ces deux facteurs expliquent donc la nette progression (+ 47,65 %) de la DGF des communes entre 2000 et 2001.
Pour les départements, la DGE d'un exercice est chiffrée à partir des investissements financés dans l'année. La DGE effectivement perçue par chaque département en 2001 ne sera connue qu'à la fin du premier semestre 2002. Le tableau ne mentionne donc que les dotations inscrites au budget de l'État.
LES DOTATIONS GLOBALES DES DÉPARTEMENTS ET DES COLLECTIVITÉS DE MAYOTTE (en millions d'euros) | ||||||
DOM |
Dotation globale de fonctionnement |
Dotation globale d'équipement | ||||
2000 |
2001 |
Évolution (en %) |
2000 |
2001 |
Évolution (en %) | |
Guadeloupe |
34,0 |
55,1 |
62,05 |
2,38 |
2,42 |
1,7 |
Guyane |
10,5 |
14,8 |
40,90 |
0,73 |
0,73 |
- |
Martinique |
33,8 |
46,5 |
37,28 |
1,33 |
1,36 |
2,25 |
Réunion |
54,2 |
86,0 |
58,70 |
2,90 |
2,96 |
2,07 |
Saint-Pierre et Miquelon |
0,6 |
0,6 |
- |
0,02 |
0,02 |
- |
Mayotte |
14,0 |
14,3 |
1,92 |
0,14 |
0,14 |
- |
Total général |
147,1 |
217,2 |
47,65 |
7,50 |
7,63 |
1,73 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | ||||||
La dotation globale de décentralisation (DGD) évolue comme la DGF en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement, et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours. Une collectivité locale ne perçoit une DGD que lorsque les transferts de fiscalité ne compensent pas les transferts de charges.
Les départements, depuis le 1er janvier 2000, n'ont plus de compétence en matière d'aide médicale. La loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle (CMU) a transféré à l'État cette compétence. Son article 13 prévoit, pour compenser le transfert de charges dû à la mise en place de la CMU, de prélever sur le montant de la DGD, et s'il y a lieu sur le produit des impôts affectés aux départements, un montant égal aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997, diminuées de 5 % et actualisées selon la progression de la DGF en 1998, 1999 et 2000. C'est ce qui explique la forte baisse de la DGD en 2000 (- 35 %). Les modalités financières de ce transfert ont été vivement contestées par de nombreux départements dont les quatre DOM au motif que la base de calcul de 1997 prend en compte des charges rattachées à d'autres exercices. Au total, le litige porterait sur 23,63 millions d'euros (155 millions de francs).
En 2001, l'augmentation de la DGD versée aux départements correspond d'une part à l'application du taux d'évolution de la DGF et d'autre part, à la compensation de la suppression de la vignette automobile.
Les montants de la DGD des régions d'outre-mer intègrent depuis 1998 un concours particulier, finançant le développement culturel des régions d'outre-mer.
La DGD des départements et des régions d'outre-mer, pour les années 1999, 2000 et 2001, est la suivante :
LES DOTATIONS GÉNÉRALES DE DÉCENTRALISATION DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, DE MAYOTTE ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON, ET DES RÉGIONS D'OUTRE-MER (en millions d'euros) | |||||
1999 |
2000 |
Progression 2000/1999 (en %) |
2001 |
Progression 2001/2000 (en %) | |
Départements |
|||||
Guadeloupe |
90,4 |
49,3 |
- 45,46 |
57,7 |
17,03 |
Guyane |
24,6 |
15,0 |
- 39,11 |
13,8 |
- 7,41 |
Martinique |
104,8 |
71,1 |
- 32,14 |
90,7 |
27,47 |
Réunion |
289,8 |
194,7 |
- 32,82 |
221,2 |
13,62 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
2,7 |
2,5 |
- 8,89 |
2,6 |
3,05 |
Mayotte |
0,1 |
0,1 |
- |
0,1 |
3,33 |
Total |
512,5 |
332,7 |
- 35,08 |
386,1 |
16,05 |
Régions |
|||||
Guadeloupe |
3,92 |
3,95 |
0,76 |
4,09 |
3,44 |
Guyane |
1,13 |
1,14 |
0,09 |
1,17 |
3,11 |
Martinique |
3,70 |
3,74 |
1,08 |
3,86 |
3,4 |
Réunion |
5,55 |
5,59 |
0,07 |
5,79 |
3,41 |
Total |
14,3 |
14,42 |
0,84 |
14,91 |
3,40 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||||
Le budget de l'Outre-mer prévoit, en ce qui concerne les collectivités des DOM et les collectivités territoriale et départementale, des subventions de fonctionnement qui s'ajoutent aux diverses dotations de droit commun. Leur montant devrait approcher les 8,5 millions d'euros (55,76 millions de francs) en 2002.
Ce chapitre a pour vocation de compenser des ressources fiscales manquantes aux collectivités locales du fait d'exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties.
Après avoir été stable entre 1998 et 2000, à 32 millions de francs, la dotation adoptée en 2001 était seulement de 3,81 millions d'euros (25 millions de francs), soit une baisse de près de 22 %, qui s'expliquait par le taux bas de consommation de ces crédits. Il est proposé de la reconduire à ce niveau pour 2002.
DOTATIONS DU CHAPITRE 41-51 EN EXÉCUTION (1999-2001) (en millions d'euros) |
||||
DOM |
1999 |
2000 |
2001 (1) | |
Guadeloupe |
0,15 |
0,21 |
0,15 | |
Guyane |
0,88 |
0,82 |
0,80 | |
Martinique |
0,32 |
0,29 |
0,33 | |
Réunion |
2,17 |
2,22 |
2,54 | |
Total |
3,53 |
3,55 |
3,82 | |
(1) prévisions. Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer. |
||||
L'article 70 de ce chapitre, qui devient article 71 dans le présent projet de loi, comprend des crédits destinés à compenser les dépenses faites par Mayotte, alors qu'elles relèvent de la compétence de l'État. En 1999, une subvention exceptionnelle de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) avait été ouverte en loi de finances rectificative pour couvrir des dépenses anciennes non remboursées. En 2000, la loi de finances rectificative a ouvert 2,96 millions d'euros (19,4 millions de francs) supplémentaires. La dotation proposée pour 2002 est au même niveau que celles inscrites depuis 1999 à 548.816 euros (3,6 millions de francs).
L'échéancier établi dans le cadre du règlement de la dette de l'ex-territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit un versement annuel de 76.764,64 francs (11.702,69 euros), de 1997 à 2002. 12.196 euros (80.000 francs) sont inscrits pour 2002.
Alors que les compagnies Air Saint-Pierre et Air Austral sont désormais gérées par le Fonds de péréquation des transports aériens, les subventions de fonctionnement aux compagnies de transport sont en voie de disparition. Il ne reste que la subvention pour la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 32 du chapitre), reconduite au même niveau qu'en 1999, 2000 et 2001 à 1,68 million d'euros (11 millions de francs). Au cours des dernières années, la subvention a connu l'évolution suivante :
SUBVENTION À LA DESSERTE MARITIME (en millions d'euros) | |||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | |
Crédits inscrits |
1,68 |
1,68 |
1,68 |
1,68 |
1,68 |
Crédits consommés |
1,72 |
1,70 |
1,69 |
1,71 |
(nd) |
Source : contrôle financier près le secrétariat d'État à l'Outre-mer. | |||||
Les nouvelles dotations en crédits d'investissements créées au profit de Mayotte sont doublées de moyens de fonctionnement qui prennent aussi la forme de subventions à caractère facultatif. L'article 72 financera le fonctionnement du fonds mahorais de développement, pour près de 533.600 euros (3,5 millions de francs), et l'article 73 accompagnera la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte, à hauteur de 991.000 euros (6,5 millions de francs).
Enfin, il a été créé en 2001 un nouvel article 90 - Offices de l'eau dans les DOM, alors doté de 0,46 million d'euros (3 millions de francs). En effet, le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer prévoyait la création de tels organismes, chargés de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de la gestion de l'eau ; leur financement est assuré conjointement avec le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement et le concours des collectivités locales. Il est proposé de doubler cette dotation en 2002.
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IV.- ...TANDIS QUE DE GRAVES FAIBLESSES
APPARAISSENT AU GRAND JOUR.
Les DOM n'ont pas connu une reprise économique aussi sensible que la métropole, leurs taux de chômage se sont peu améliorés mais demeurent très élevés. Dépendants du secteur touristique, ils risquent d'être fortement touchés par les conséquences des attentats terroristes et d'entrer rapidement dans une nouvelle crise économique. Sans être fataliste, on ne peut qu'accepter les variations de la conjoncture mondiale. Mais les populations domiennes ont le droit d'avoir quelques certitudes : pouvoir prendre un avion pour se rendre en métropole en cas de nécessité, bénéficier de soins médicaux adaptés, avoir une place à l'école pour leurs enfants, sortir de chez eux en toute quiétude. Autant de droits apparemment simples, dont ils sont trop souvent privés, faute d'attention et de moyens.
Les DOM sont situés à plusieurs milliers de kilomètres de la métropole avec laquelle il est vital pour eux d'entretenir d'intenses échanges, tant commerciaux qu'humains. Les liaisons maritimes sont beaucoup trop longues pour pouvoir être utilisées pour d'autres échanges que ceux de produits peu on non périssables. C'est pourquoi la desserte aérienne est absolument vitale. Assurer une desserte régulière et sûre, à des prix raisonnable, est indispensable à la fois à la continuité territoriale et à la vie des départements et collectivités d'outre-mer. Toute incertitudes sur la desserte aérienne est lourde de menaces, et l'année 2001 a été particulièrement difficile, de ce point de vue.
Les premières difficultés sont apparues à la fin de l'an 2000 avec la restructuration des liaisons opérées par le groupe AOM-Air Liberté, après la fusion des deux sociétés. Il s'en est suivi sur les Antilles et la Réunion une diminution de l'offre de sièges, que les vols supplémentaires mis en place par Air France n'ont pu compenser.
L'abandon de la desserte de la Nouvelle Calédonie par AOM en mars 2001 et les interrogations grandissantes sur la poursuite, à terme, des activités de la société n'ont fait qu'aviver davantage encore les inquiétudes légitimes ressenties par la population de l'outre-mer, en ce qui concerne le maintien et le développement de leurs dessertes aériennes.
Cette situation a conduit le Gouvernement à annoncer, en mai 2001, l'envoi d'une mission d'experts dans les quatre départements d'outre-mer et à Mayotte et une intervention auprès d'Air France en vue de la mise en place de moyens supplémentaires pendant l'été.
Suite à l'annonce du dépôt de bilan de la société AOM-Air Liberté le 15 juin 2001, le secrétaire d'État à l'Outre-mer a fait état de l'engagement pris par Air France, à la demande du Gouvernement, d'affréter des avions supplémentaires (onze rotations vers les Antilles durant l'été, une croissance de l'offre de sièges sur la Réunion pour la saison d'hiver 2001-2002 et la mise en service d'un Boeing 747 sur Cayenne, venant remplacer l'Airbus A340 de plus faible capacité d'emport de passagers).
En août 2001, la décision du tribunal de commerce de Créteil de retenir l'un des plans de cession globale des activités antérieurement exercées par AOM-Air Liberté aurait dû permettre d'espérer une accalmie dans le ciel tourmenté du transport aérien à destination de l'outre-mer.
A ce jour, rien n'est pourtant acquis. Les attentats terroristes du 11 septembre dernier sont venus ébranler gravement les espoirs portés par la compagnie rebaptisée Air Lib. La peur de nouveaux actes de violence et la perspective d'une revanche militaire ont entraîné une chute brutale des réservations touristiques. Si ce ne sont pas les vols long courrier vers les départements d'outre-mer qui semblent les plus directement et gravement touchés par cette crise, les vols moyen courrier risquent de souffrir de la désaffection des passagers aériens et le lancement prévu de deux vols quotidiens vers Alger, sur une ligne abandonnée par Air France depuis 1994, est gravement remise en cause, alors que la compagnie comptait sur cette destination pour assurer son redressement financier.
De plus, dépourvue de réserve de trésorerie, elle vit actuellement sur les 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs) que Swissair, son ancien actionnaire, doit lui apporter par tranche d'ici au 31 décembre 2001. Or, la compagnie nationale suisse traverse une passe très difficile qui a rendu indispensable une aide d'urgence de l'État suisse afin d'éviter son dépôt de bilan. Air Lib n'a donc aucune certitude quant au futur versement de la somme qui lui est due et pourrait bien perdre 61 millions d'euros (400 millions de francs) à cause cette défection.
Avant même cette menace, Air Lib avait besoin d'apports financiers, à hauteur d'environ 76,22 millions d'euros (500 millions de francs), pour compléter les 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs) que devait verser Swissair. La société Maaf Assurance, un moment intéressée, a décliné l'invitation à la suite des attentats de New-York. Air Lib s'est donc tournée vers les investisseurs institutionnels des DOM. Mais cette voie apparaît-elle aussi très étroite. D'abord, les capacités financières des collectivités d'outre-mer sont limitées : les 6,10 ou 7,62 millions d'euros (40 ou 50 millions de francs) que pourraient apporter les quatre régions ne suffiraient pas à payer les assurances et mesures de sécurité imposées aux compagnies depuis les attentats. De plus, si les assemblées locales sont disposées à réfléchir à une forme de partenariat, elles risquent de se heurter à la réglementation communautaire rigoureuse en matière d'interventionnisme économique des collectivités, d'autant que Mayotte et la Réunion sont déjà présentes dans le capital d'Air Austral.
L'avenir d'Air Lib est donc bien loin d'être assuré alors que Aéroport de Paris l'a récemment sommée de rembourser des créances qui atteindraient près de 30,5 millions d'euros (200 millions de francs) selon le nouveau propriétaire de la compagnie, et 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) selon Aéroport de Paris.
Ainsi, l'inquiétudes des élus des DOM semble particulièrement justifiée à votre Rapporteur spécial. Ils craignent avant tout une éventuel retour au monopole d'Air France qui ne manquerait pas de se traduire par une diminution de l'offre de sièges et une cherté accrue des tarifs. La qualité du service suppose la pérennité de la concurrence entre Air France et des compétiteurs privés. D'ailleurs, pourquoi ne pas permettre à des compagnies européennes non françaises de participer à la desserte des DOM ?
Une solution qui passerait par l'intervention des collectivités locales d'outre-mer semble fort improbable et dangereuse. D'une part, elles ne disposent pas de suffisamment de moyens, au regard des besoins, pour entrer de manière significative dans le capital d'une compagnie comme Air Lib. D'autre part, il n'est pas dans leur rôle de prendre le risque de subir l'échec financier d'une telle entreprise.
La desserte de l'intérieur de la Guyane était assurée par la compagnie Air Guyane, dans le cadre de conventions de service public passées avec la Région et l'État, lui permettant depuis le 1er novembre 1997 de bénéficier d'une compensation financière versée par la Région et l'État.
Une mission d'inspection envoyée sur l'initiative du Gouvernement a fait ressortir une situation déséquilibrée avec un déficit d'exploitation de 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) au 31 décembre 2000 et des dettes immédiatement exigibles de près de 6,10 millions d'euros (40 millions de francs). Les négociations n'ayant pas abouti, il s'en est suivi un arrêt des activités de la société le 16 février 2001, puis sa mise en liquidation judiciaire. Devant cette défaillance, l'État, a du recourir provisoirement à des avions militaires, pour assurer le maintien d'une desserte aérienne minimale vers les communes de l'intérieur guyanais. Les négociations se sont poursuivies et ont permis d'aboutir le 13 avril 2001 à la signature d'un protocole d'accord entre l'État, la Région et l'administrateur judiciaire, et un nouvel avenant courant jusqu'au 31 décembre 2001. La compagnie a ainsi repris ses vols le 31 mai 2001. En parallèle, la procédure d'appel d'offres pour une nouvelle convention a été lancée par la région à la fin de juin 2001.
A la suite de sa fusion avec sa filiale Société Martinique Aéronautique (SMA) en septembre 1997, Air Guadeloupe (SNAG), est devenue la Caribéenne des Transports Aériens. En parallèle, Air Saint-Barthélémy, jusque là détenue à 65% par la SNAG, est alors absorbée par Air Saint-Martin. Les difficultés financières de la société ont conduit le groupe Dubreuil à entrer à hauteur de 11,49 % à son capital en 1999, puis, la situation financière de la société continuant à se dégrader, à en prendre le contrôle, à hauteur de 91,50 % de son capital, en novembre 2000.
Un plan de restructuration interne est en cours, devant permettre à la compagnie, dont le nom est désormais Air Caraïbes, de sortir de sa situation difficile.
Un grand nombre de petites compagnies n'a guère d'avenir dans un secteur aussi concurrentiel. Il ne fait pas de doute que seul un regroupement dans une compagnie qui aurait atteint une taille critique peut assurer la pérennité des dessertes intérieures antillaises.
Le secrétariat d'État à l'Outre-mer mène une politique qui se veut adaptée aux besoins des DOM en matière d'emploi et de logement. Il y consacre près d'1 milliard d'euros (6,56 milliards de francs) et, même si les résultats ne sont pas toujours à la hauteur des attentes, il y a bien conscience des problèmes à résoudre. La vocation « sociale » du secrétariat d'État est pourtant strictement limitée à ces deux secteurs, alors que la santé et l'enseignement sont tout aussi essentiels à l'insertion sociale des populations domiennes. Privés de l'attention qu'ils méritent, ces deux domaines ont été trop longtemps négligés : des enfants ne sont pas alphabétisés, on meurt encore du paludisme ou de la dengue. Les ministères compétents, déjà débordés par les problèmes posés au niveau national, ont oublié les DOM qui se sont enfoncés dans des difficultés croissantes.
Dans le domaine éducatif, les difficultés spécifiques des DOM sont essentiellement liées au problème de la nécessaire augmentation de la capacité d'accueil des établissements scolaires pour répondre à la croissance des effectifs, supérieure à celle de la métropole. Les effectifs scolarisés représentent 25 % de la population en Guadeloupe, 26 % en Martinique, 30 % à la Réunion et 45 % en Guyane alors qu'ils atteignent seulement 21 % de la population en métropole.
Le nombre d'élèves par enseignant et le nombre d'élèves par classe sont, souvent, plus élevés qu'en métropole. En Martinique par exemple, le taux d'encadrement dans le premier degré est de 5,76, contre 5,31 en métropole et le nombre d'élèves par classe dans le second degré de 24,7, contre 24,1 en métropole. Ces chiffres sont des moyennes, qui cachent de forts contrastes entre les communes et les établissements. Le ministère de l'Éduction nationale ne connaît pas le coût moyen dépensé par élève dans les DOM, en raison de l'absence de comptes de l'éducation outre-mer. Ce serait pourtant une information très intéressante, car elle révélerait le coût dû aux surrémunérations des enseignants et permettrait de savoir combien d'enseignants supplémentaires pourraient être rémunérés grâce à lui.
Les résultats du baccalauréat reflètent cet encadrement plus faible : pour le bac général, ils vont de 62,5 % de réussite en Guyane à 76,3 % à la Réunion, contre 79,4 % en métropole et, pour le bac technologique, de 56,7 % en Guyane à 72,5 % en Guadeloupe, contre 78,3 % en métropole.
Les indicateurs démographiques permettent de caractériser la population des DOM par sa jeunesse, son dynamisme démographique avec des taux de natalité très importants qui vont de 15,2 % en Martinique à 30,4 % en Guyane, contre 12,7 % en métropole, et un taux d'accroissement naturel supérieur à la moyenne nationale. Si ces départements présentent une mortalité globale plus basse qu'en métropole (de 4 % en Guyane à 6,7 % en Martinique, contre 9,2 % en métropole), ce n'est pas parce que les risques de mortalité sont plus faibles ? mais parce que les populations sont plus jeunes. L'espérance de vie y demeure dans l'ensemble inférieure à la moyenne nationale du fait, notamment, de l'importance de la surmortalité infantile et du sida.
Ces taux de mortalité restent élevés pour la Guyane du fait de l'état de développement socio-économique différent de la métropole et de la présence de groupes sociaux qui, par leur mode de vie, ne fréquentent pas toujours spontanément les structures de santé.
L'alcoolisme constitue un problème de santé publique et un fléau social en Guadeloupe. C'est le principal fléau de la Réunion et la quatrième cause des décès. Il est à l'origine des troubles mentaux, de nombreux accidents de la route (15 %), de suicides (un quart).
En Guyane, le poids respectif des pathologies diffère sensiblement. La part des traumatismes et des maladies infectieuses (SIDA, paludisme) y est beaucoup plus marquée que dans les Antilles. Ce département est de plus victime de la pollution des eaux des rivières par le mercure utilisé par les orpailleurs : la consommation de l'eau et des poissons entraîne la contamination des populations, amérindiennes pour la plupart, qui vivent au bord des rivières polluées.
Les DOM restent donc vulnérables sur le plan sanitaire, comme en témoigne par exemple la réapparition du paludisme à la Réunion où il était jusque là éradiqué, et sa persistance en Guyane dans la région du Maroni (incidence de 35 cas pour 100 habitants) ainsi que celle de maladies telles que la dengue, la bilharziose et la leptospirose.
En théorie, les départements d'outre-mer disposent d'infrastructures hospitalières publiques comparables à celles de la France métropolitaine. En fait, les structures sanitaires et la démographie médicale laissent apparaître un réel retard dans les DOM, sans parler de Mayotte pour laquelle aucun indicateur n'a été transmis par le secrétariat d'État à l'outre-mer, alors que le nombre des pathologies spécifiques rendrait indispensables une structure de soins plus dense et spécialisée et la conduite d'une véritable politique de prévention.
Nous avons vu que la plupart des indicateurs étaient plus défavorables encore à la Guyane. La Guyane est confrontée à une poussée démographique supérieure à celle des autres DOM et à une population multiculturelle et plurilingue non francophone importante qui demande une approche pédagogique particulière. Or il apparaît que le système scolaire n'est adapté ni à ce public différent, ni à la géographie particulière du département.
Cette inadéquation a été brutalement soulevée par les mouvements de protestation qui ont agité les enseignants guyanais en 2000 et 2001. Ces derniers révélaient que des milliers d'enfants, entre 2.000 et 20.000 selon les sources, n'étaient pas scolarisés et soulignaient le manque de moyens des écoles de l'intérieur du département. Dans des zones très enclavées, accessibles seulement en pirogue, des enfants, dont une partie ne parle pas un mot de français et qui n'ont souvent aucune culture du livre, sont censés apprendre à lire ensemble. Le problème de l'alphabétisation ne se pose pas uniquement dans les classes primaires : la Guyane est le seul département où des classes d'alphabétisation ont dû être créées dans les collèges. Les enseignants, qui ont reçu une formation calquée sur le modèle métropolitain, ne sont pas préparés à travailler dans ce milieu particulier alors qu'ils sont amenés à enseigner dans des villages où les conditions de vie sont très pénibles.
En 1996, un plan de rattrapage a été mis en _uvre : il a permis la création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice et la réalisation d'un programme de construction de 110 classes supplémentaires et de 50 logements pour les instituteurs. Cet effort sans précédent n'a hélas pas été poursuivi par le gouvernement suivant, si bien que les problèmes sont réapparus.
Le département va prochainement disposer d'un pôle universitaire autonome, d'un centre de documentation pédagogique et d'un institut de formation des maîtres. Quand moins de 22 % d'une classe d'âge obtient son baccalauréat (contre 61 % en métropole), la création d'une université autonome n'était probablement pas une urgence.
La création d'un institut de formation des maîtres, auparavant commun avec celui des Antilles, sera positive si elle permet de mieux adapter la formation aux spécificités locales. Votre Rapporteur spécial n'est pas persuadé que la prorogation pour cinq années supplémentaires du dispositif exceptionnel de recrutement des instituteurs au niveau bac+2 constitue une solution adaptée : ce ne sont pas des enseignants « au rabais » qui pourront alphabétiser des enfants tout en leur enseignant des connaissances suffisantes pour qu'ils puissent poursuivre leur scolarité.
Si votre Rapporteur spécial a approuvé l'amendement parlementaire à la loi d'orientation outre-mer qui visait à supprimer la prime d'éloignement pour les fonctionnaires en poste outre-mer, et donc le décret d'application n'est d'ailleurs toujours pas paru, il craint qu'il ne rende encore plus difficile le recrutement de professeurs du secondaire pour les postes les plus isolés. Il semble nécessaire de respecter la volonté du législateur, tout en compensant les contraintes des postes les plus difficiles, et uniquement de ceux-là.
94 postes nouveaux pour le premier degré, soit 12 % des effectifs supplémentaires au niveau national, et une centaine de postes pour le second degré ont été créés en Guyane à la dernière rentrée, ce qui n'est pas suffisant mais va dans le bon sens. Un énième « plan pour le renouveau de l'école en Guyane » a été mis en place depuis juin 2001. Il repose sur un certain nombre de priorités évidentes : construire des écoles, des collèges et des lycées ; recruter des enseignants et les former ; innover et valoriser les expériences pédagogiques ; améliorer durablement les conditions de vie des enseignants en zones isolées.
Des mesures financières en faveur des constructions scolaires devraient se traduire par un avenant au contrat de plan, et l'État s'est engagé dans l'amélioration des conditions de vie des personnels exerçant en zones isolées le long des fleuves et, plus généralement, à l'intérieur du département. Le développement des réseaux téléphoniques et électriques dans ces zones et la construction de logements sont des priorités. Le coût de ces mesures n'est pas encore connu.
Si l'afflux de populations étrangères rend difficile le fonctionnement du système scolaire, il perturbe aussi gravement celui du système de soins. C'est l'hôpital de Saint-Laurent du Maroni, tout proche de la frontière du Surinam qui en subit le plus durement les conséquences. Les ressortissants surinamais représentent environ 50 % de son activité, ce qui entraîne des problèmes de trésorerie récurrents dus à l'insolvabilité de ces patients.
Une mission d'audit s'est rendue en octobre 2000 en Guyane afin d'expertiser l'offre de soins de part et d'autre du bassin du Maroni. Elle a préconisé de donner priorité à l'amélioration et au rééquilibrage de l'offre de soins dans le bassin du Maroni, par un développement soutenu de la coopération franco-surinamaise et des contributions des Fonds de coopération décentralisée.
En effet, situé sur la rive surinamaise du fleuve, l'hôpital d'Albina, de la taille d'un gros dispensaire, dispose de 9 lits et 21 agents dont un seul médecin et une sage-femme, tandis que le centre hospitalier de Saint-Laurent du Maroni est doté de 83 lits, un plateau technique de qualité et 250 agents, dont une trentaine de médecins et une quinzaine de sages-femmes.
Un projet de coopération entre le centre hospitalier de Saint-Laurent du Maroni et l'hôpital d'Albina, destiné à renforcer ce dernier, tant en moyens matériels qu'humains, pour le rendre à nouveau attractif, a donc été établi.
L'État veillera à assurer le financement de matériels destinés au laboratoire de l'hôpital d'Albina par le Fonds de coopération régionale nouvellement créé et la formation du personnel médical et paramédical à l'utilisation des équipements financés par le FIC dans le cadre de son projet de réhabilitation.
Ces actions de coopération transfrontalière visent donc à développer les moyens de l'hôpital d'Albina afin qu'il puisse satisfaire les besoins de santé de la population surinamaise environnante et permettre ainsi la diminution du nombre de patients fréquentant le centre hospitalier de Saint-Laurent du Maroni. Elles prolongeront la coopération déjà initiée en 1997, dénommée « réhabilitation de l'hôpital d'Albina » : il ne reste qu'à souhaiter que ce soit avec plus de succès. Pourtant, ce type de projet reste impuissant face à une motivation essentielle pour les futures mères surinamaises : mettre au monde en Guyane un enfant qui aura la nationalité française.
Votre Rapporteur spécial a déjà tenté d'attirer l'attention du Gouvernement sur les problèmes de trafic de drogue et de blanchiment d'argent sale dans les DOM. Cette situation demeure inchangée et entraîne une insécurité croissante et de plus en plus sensible.
Au cours des cinq dernières années, les crimes et délits constatés par la police et la gendarmerie régressent de 5 % dans les quatre DOM, l'évolution nationale étant une hausse de 2,90 %.
ÉVOLUTION DE LA CRIMINALITÉ ET DE LA DÉLINQUANCE CONSTATÉE PAR LES SERVICES DE POLICE ET DE GENDARMERIE AU PLAN NATIONAL ET DANS LES DOM DE 1995 À 2000 (en milliers d'actes) | ||||||||||||
1995 |
1996 |
1995-1996 |
1997 |
1996-1997 |
1998 |
1997-1998 |
1999 |
1998-1999 |
2000 |
1999-2000 |
Évolution 1995-2000 (en %) | |
Criminalité nationale |
3.665 |
3.560 |
- 2,88 |
3.493 |
- 1,86 |
3.566 |
2,06 |
3.568 |
0,07 |
3.772 |
5,72 |
2,90 |
DOM |
98 |
90 |
- 9,04 |
87 |
- 2,97 |
88 |
- 0,25 |
92 |
6,30 |
93 |
0,59 |
- 5 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer.
Cette amélioration sur le moyen terme, naturellement mise en avant par le secrétariat à l'Outre-mer, ne doit pas cacher la détérioration de la situation ces dernières années. La baisse est forte entre 1995 et 1996, ce qui ne peut être mis au crédit du présent gouvernement, puis ralentit avant de se retourner. La tendance actuellement est à nouveau à la hausse.
Surtout, sur la même période, la délinquance de voie publique, qui regroupe les infractions les plus durement ressenties par les populations (vols à main armée, vols avec violences, cambriolages, vols de véhicules, vols à la roulotte et destructions et dégradations) progresse très fortement, de près de 19,5 %.
Elle augmente sensiblement en Guadeloupe de 5,4 %, davantage en Guyane, avec une progression de 17,5 % ; la hausse des actes de délinquance de voie publique atteint des niveaux extrêmement inquiétants en Martinique, à + 22,2 %, et surtout à La Réunion, en augmentation de 33,1 %. Ce type de délinquance représentait, en 1995, 41,6 % de la délinquance totale ; en 2000, elle représente 52,4 % de la délinquance totale dans les DOM, contre 51,37 % au plan national.
ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE DE VOIE PUBLIQUE CONSTATÉE PAR LES SERVICES DE POLICE
DANS LES DOM DE 1995 À 2000
1995 |
1996 |
1995-1996 |
1997 |
1996-1997 |
1998 |
1997-1998 |
1999 |
1998-1999 |
2000 |
1999-2000 |
Évolution 1995-2000 (en %) | |
Guadeloupe |
13.629 |
12.242 |
- 10,18 |
13.694 |
11,86 |
12.804 |
- 6,50 |
13.689 |
6,91 |
14.366 |
4,95 |
5,40 |
Martinique |
10.195 |
9.577 |
- 6,06 |
8.710 |
- 9,05 |
10.711 |
22,97 |
11.518 |
7,53 |
12.459 |
8,17 |
22,20 |
Guyane |
4.099 |
4.372 |
6,66 |
4.755 |
4,19 |
4.104 |
- 9,90 |
4.422 |
7,75 |
4.817 |
8,93 |
17,50 |
La Réunion |
12.772 |
15.297 |
19,77 |
15.305 |
0,05 |
15.218 |
0,57 |
15.331 |
0,74 |
17.007 |
10,93 |
33,10 |
Total |
40.695 |
41.488 |
1,95 |
42.264 |
1,87 |
42.837 |
1,36 |
44.960 |
4,96 |
48.649 |
8,21 |
19,50 |
Source : secrétariat d'État à l'Outre-mer.
Malgré une progression de la délinquance moins forte ces dernières années dans son département que dans la moyenne des DOM, le préfet de la Guadeloupe a récemment mis en garde le secrétaire d'État à l'Outre-mer contre la « sortie de l'État de droit » qui menace le département dont il a la charge.
Si, sur les cinq dernières années, la hausse de la délinquance de voie publique est un peu inférieure à celle de la moyenne des DOM, la Guyane connaît depuis quelques années une recrudescence des actes de violence. Ceux-ci ont des causes locales différentes de celles qui sont à l'origine de la violence dans les autres départements d'outre-mer.
L'une des principales causes de la violence en Guyane est à chercher dans l'importance d'une population immigrée en situation irrégulière, qui ne peut pas travailler légalement et qui se livre à toutes sortes de trafics pour survivre. Sur une population totale estimée de 157.274 habitants, il y aurait environ 37.000 étrangers en situation régulière, dont la moitié de mineurs, et 30.000 à 35.000 personnes en situation irrégulière. Près de la moitié des actes de criminalité constatés en Guyane sont des infractions à la législation sur les étrangers.
Ces derniers jouent un rôle certain dans l'intensité des trafics de drogues et dans le développement du sida (439 cas pour 100.000 habitants, contre 78 de moyenne nationale) dont est atteinte la quasi-totalité des Brésiliennes, Surinamiennes et Haïtiennes exploitées par leurs mafias respectives.
Hors infractions aux conditions d'entrée et de séjour, la part des étrangers dans les autres crimes et délits est de près de 12 % en 2000 (9,2 % en 1999). Les données de la délinquance pour cette année montrent une augmentation notable de la criminalité de voie publique (vols avec violence, vols à main armée, en particulier), criminalité violente que l'on qualifie généralement de type sud-américain.
L'autre particularité guyanaise réside paradoxalement dans la richesse que renferme le département, son or. Alors que les Amérindiens interdisent l'orpaillage dans le territoire qui leur a été attribué en 1970, les Bonis n'en tiennent nul compte. Ils se livrent une guérilla meurtrière, encore attisée par la venue d'aventuriers brésiliens qui installent en toute illégalité d'énormes barges d'orpaillage. Cet or entretient tous les maux de la Guyane : il draine les trafics de la drogue et de la prostitution, suscite les milices armées et la mort programmée des Indiens. Des Surinamais et des Brésiliens travaillent illégalement sur les zones d'orpaillage : privés de tout droit et souvent de leurs papiers, ils ne sont pas toujours payés et se révoltent régulièrement ; ce sont les premières victimes ce ces violences. Malgré l'augmentation des effectifs de gendarmerie, les territoires à surveiller sont si vastes qu'il est impossible des les contrôler réellement. Se constituent ainsi de véritables zones de non droit, à l'exemple de la commune de Maripasoula, à l'est du département, où règne le pouvoir des milices privés contrôlées par les plus puissants orpailleurs.
Notre collègue Christiane Taubira-Delannon a bien montré l'ampleur et la gravité de ces problèmes dans son récent rapport au premier ministre consacré aux conséquences de l'exploitation de l'or en Guyane. Elle recommande, entre autres, « d'assécher la clandestinité et ses réseaux » par la constitution de brigades spécialisées placées sous contrôle civil.
Il convient de noter enfin que la département de la Guyane se caractérise par un nombre très important d'armes à feu, détenues le plus souvent illégalement. Ce phénomène intensifie le sentiment d'insécurité qu'éprouve la population guyanaise.
Les violences ne sont pas circonscrites aux zones les plus reculées : elles débordent sur la zone littorale où la population est concentrée. Les vols avec violence auraient augmenté de 50 % en un an dans la zone urbaine de Cayenne, qui concentre les trois quarts des infractions, et les besoins en effectifs supplémentaires se chiffrent à plus de 200 agents pour cette seule ville.
Pour attirer l'attention des autorités, les manifestations se multiplient à Cayenne et à Kourou. Un comité des habitants de Kourou s'est constitué. Il exige de l'État « qu'il fasse appliquer les lois tant françaises qu'européennes, qu'il donne les moyens tant matériels qu'humains aux forces de l'ordre et qu'il mette en place les structures appropriées pour répondre au problème de la jeune délinquance ».
Devant une telle mobilisation, l'État ne pouvait rester inactif. Aussi, le secrétaire d'État à l'Outre-mer a-t-il annoncé, lors d'une visite en Guyane en septembre dernier, un renfort de 30 policiers supplémentaires, soit une augmentation des effectifs de 20 %. Il a aussi promis plus de forces de gendarmerie, mais sans donner de chiffres, la constitution d'unités de gendarmes mobiles en forêt pour lutter contre l'orpaillage clandestin, la mise en place de barrages mobiles de contrôle sur la route nationale pour freiner l'émigration clandestine. Enfin, 110 postes d'adultes relais chargés de servir de lien entre les jeunes marginalisés et les associations de quartier.
Il est fort probable que les 30 policiers supplémentaires seront bien insuffisants au regard des besoins et que les quelques gendarmes appelés en renfort ne pourront pas contrôler l'ensemble d'un département vaste comme le Portugal et recouvert de forêt à 90 %. Il est pourtant inacceptable qu'un département français continue à être une zone de non droit et tous les efforts en faveur du renforcement de la sécurité seront les bienvenus.
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EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du mercredi 24 octobre, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits des Départements d'outre-mer.
Votre Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de l'Outre-mer allaient progresser de 3,76 % entre 2001 et 2002, progression limitée à 3,06 % si l'on tient compte des transferts. La loi d'orientation prévoit d'abord un élargissement des allégements de charges sociales, qui va entraîner un coût de 305 millions d'euros (2 milliards de francs) sur le budget de l'emploi. Pour le budget de l'Outre-mer, la dotation du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) progresse de 25,5 %, après une hausse de même ampleur en 2001. Le Fonds financera 64.500 mesures « classiques » d'insertion et 23.000 mesures créées par la loi d'orientation. Deux nouvelles dotations, d'un montant total de 18,11 millions d'euros (118,79 millions de francs), seront consacrées aux actions d'insertion à Mayotte. L'utilité et l'efficacité de cette douzaine de dispositifs sont incertaines, aucune information n'étant disponible sur le devenir des bénéficiaires de ces mesures. L'alignement du RMI sur son niveau de métropole sera achevé au 1er janvier 2002, ce qui devrait entraîner un coût supplémentaire de l'ordre de 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs) pour le ministère de l'Emploi, alors que le coût estimé au début de l'alignement n'était que de 150 millions d'euros (1 milliard de francs).
L'action sociale et culturelle bénéficiera aussi de crédits en hausse de 18 %, à près de 30 millions d'euros (195 millions de francs) hors fonds de coopération régionale. 8,84 millions d'euros (58 millions de francs) seront versés à l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT). La hausse de 32 % de sa dotation doit couvrir les nouvelles missions que lui confie la loi d'orientation. Le reste des moyens de l'action sociale et culturelle finance diverses associations qui remplissent des missions sportives, culturelles ou de formation professionnelle, sans qu'une politique claire puisse être dégagée. Malgré le succès très limité qu'a connu le fonds de coopération régionale depuis sa création par la loi d'orientation (seul un comité de gestion sur les quatre s'est réuni à ce jour), il est prévu d'augmenter sa dotation de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) à 3,51 millions d'euros (23 millions de francs). L'effort financier en faveur du service militaire adapté sera poursuivi, à hauteur de 59 millions d'euros (387 millions de francs) pour les seuls DOM.
Les subventions d'investissement croissent fortement, en particulier du fait de la compensation de la créance de proratisation au profit du logement, à hauteur de 81,71 millions d'euros (536 millions de francs) en 2002, alors que l'ensemble des crédits pour le logement progresse de moins de 4 %, hors compensation. Se pose par ailleurs le problème de l'ouverture des crédits de paiement correspondant à la compensation des seules autorisations de programme. Les subventions versées aux collectivités locales augmentent surtout par le biais du Fonds d'investissement des DOM (FIDOM) dont les crédits de paiement enregistrent une hausse de 16,4 %, tandis que les autorisations de programme sont stables. Pour 51,4 millions d'euros (337 millions de francs) d'autorisations de programme, il participera au financement des contrats de plan État-régions, qui représentent un effort de l'État de 1,15 milliard d'euros (7,54 milliards de francs) sur sept ans et une participation annuelle du secrétariat d'État de 48,6 millions d'euros (318,80 millions de francs). La loi relative à Mayotte conduit à la création de deux dotations spécifiques, un fonds mahorais de développement et une dotation de rattrapage et de premier équipement, pour un total d'environ 9 millions d'euros (59 millions de francs) d'autorisations de programme. Les aides à l'investissement seront complétées par des fonds communautaires, fonds structurels et programme POSEIDOM.
Votre Rapporteur spécial a ensuite abordé des problèmes non traités dans le budget de l'Outre-mer, mais qui lui semblent très graves. D'abord celui de la desserte aérienne : la reprise d'AOM-Air Liberté, devenue Air Lib, ne résout pas définitivement ce problème. D'une part, elle a conduit à une diminution de nombre de sièges ; d'autre part, son avenir demeure encore très incertain, car elle cherche des investisseurs institutionnels, alors que les règles communautaires sont très strictes sur cette question. L'enseignement et la santé ont été trop longtemps négligés outre-mer : depuis le plan de rattrapage de 1996 en Guyane, qui a permis la création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice et la construction de 110 classes supplémentaires, aucun réel effort n'a été consenti pour permettre au système scolaire de s'adapter à la poussé démographique des DOM et au grand nombre d'enfants non francophones, en particulier en Guyane. Les structures sanitaires sont aussi très en retard (en court séjour, La Réunion ne compte que 359 lits pour 100.000 habitants, contre 466 en métropole), alors que l'importance des particularités sanitaires (surmortalité infantile, sida, alcoolisme, pollution des eaux des rivières guyanaises au mercure) rendrait nécessaire une structure de soins plus dense et spécialisée et une véritable politique de prévention. Enfin, l'insécurité, et en particulier la délinquance de voie publique, la plus durement ressentie, gagne du terrain dans les DOM : elle a progressé de près de 20 % en cinq ans. Les Antilles et la Guyane constituent de plus une zone par laquelle transitent d'importants trafics de drogue qui ne pourront être efficacement combattus que par le renforcement des services de douanes.
Il faudrait donc mener une politique plus globale, qui ne soit pas seulement constituée de mesures éparpillées qui se traduisent surtout par une bureaucratisation de l'action de l'État.
M. Alain Rodet a souligné l'effort important réalisé au profit de Mayotte, tant en matière d'emplois et de formation que d'investissements. Il s'est réjoui que de plus en plus de Mahorais travaillent en métropole.
M. Louis Mexandeau, Président, a remarqué que ces mesures approfondissent le fossé qui sépare Mayotte des Comores, lesquelles sont de fait dépourvues de toute structure étatique. Il a constaté que les problèmes de la Guyane ne devaient pas masquer les évolutions positives de l'ensemble du budget.
Alors que votre Rapporteur spécial s'est abstenu, la Commission a adopté les crédits des départements d'Outre-mer et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
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N° 3320-35 .- Rapport de M. François d'Aubert (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Outre-mer : départements d'outre-mer.
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