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mis en distribution
le 14 novembre 2001
N° 3320
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
PAR M. DIDIER MIGAUD
Rapporteur Général,
Député
--
ANNEXE N° 40
DÉFENSE
Rapporteur spécial : M. Jean-Michel BOUCHERON
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
INTRODUCTION 9
CHAPITRE PREMIER : LA PROFESSIONNALISATION, UN EXEMPLE RÉUSSI DE RÉFORME DE L'ÉTAT 13
I.- LA SUSPENSION ANTICIPÉE DU SERVICE NATIONAL 13
II. - UN FORMAT CONFORME AUX PRÉVISIONS 15
A.- UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE RESPECTÉE À 99 % 15
B.- DES EFFECTIFS RÉELS EN PROGRÈS 18
1.- Les civils 18
2.- Les militaires du rang et les volontaires 19
III.- DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION QUI S'ADAPTENT DIFFICILEMENT AUX CIRCONSTANCES. 20
A.- LE COÛT SALARIAL DE LA PROFESSIONNALISATION : UNE PRESSION CONSTANTE 22
B.- LES INSUFFISANCES DE LA CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE INITIALE 26
1.- Les opérations extérieures 27
2.- Le rebasage indemnitaire 32
C.- UN BUDGET 2002 FAVORABLE À LA CONDITION MILITAIRE 37
IV.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS 40
A.- LES ÉCONOMIES À DIMENSION VARIABLE DE LA PROFESSIONNALISATION 41
1.- L'alimentation 44
2.- La compensation à la SNCF 45
3.- Les produits pétroliers 46
B.- LE FONCTIONNEMENT COURANT ET L'ACTIVITÉ DES FORCES 47
1.- L'armée de Terre 48
2.- L'armée de l'Air 50
3.- La Marine 51
4.- La Gendarmerie 52
V.- LA QUESTION DES 35 HEURES 54
CHAPITRE II : LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT : LA VARIABLE D'AJUSTEMENT 57
I.- L'EXÉCUTION SATISFAISANTE, MAIS À GÉOMÉTRIE VARIABLE, DE LA PROGRAMMATION 60
A.- ANNULATIONS, CONSOMMATION ET CRÉDITS DISPONIBLES 60
1.- Une régulation de l'exercice 2000 moins heurtée qu'en 1999 60
2.- Une consommation en progrès, quoiqu'encore inférieure aux prévisions 62
3.- La mobilisation du stock des autorisations de programmes 65
B.- COMMENT MESURER L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ? 69
1.- La base de référence 69
2.- Les bourrages d'enveloppe 70
C.- LA FUTURE PROGRAMMATION DEVRA S'AFFRANCHIR DES SCORIES 75
1.- Les restructurations 76
2.- Les compensations accordées à la Polynésie 77
II.- LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 78
A.- LES RÉDUCTIONS DE COÛTS OBTENUES PAR LA DGA 79
B.- LES COMMANDES GLOBALES : ENTRE RATIONALISATION DE LA GESTION ET ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE 82
III.- RECHERCHE : LA CONTINUITÉ 87
CHAPITRE III : L'ENVIRONNEMENT DES FORCES 91
I.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT 91
A.- LA BAISSE DU COÛT D'INTERVENTION DE LA DGA 91
B.- UN EXEMPLE APPLIQUÉ : LA DIRECTION DES CENTRES D'EXPERTISES ET D'ESSAIS 92
C.- LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'ORGANISME CONJOINT DE COOPÉRATION EN MATIÈRE D'ARMEMENT (OCCAR) 95
II.- LE RENSEIGNEMENT 98
A.- LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE 98
B.- LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE 103
C.- LA DIRECTION DE LA PROTECTION ET DE LA SÉCURITÉ DE LA DÉFENSE (DPSD) 106
III.- LES FORCES SPÉCIALES 108
IV.- LA DÉLÉGATION À L'INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE 112
CHAPITRE IV : L'EXÉCUTION DES GRANDS PROGRAMMES 115
I.- LA DISSUASION 115
A.- LES CRÉDITS TRANSFÉRÉS AU COMMISSARIAT À L'ÉNERGIE ATOMIQUE (CEA) 117
1.- Le démantèlement 118
2.- La simulation 118
B- LA FORCE OCÉANIQUE STRATÉGIQUE 123
1.- Les sous-marins 123
2.- Les missiles balistiques 125
C.- LA COMPOSANTE AÉROPORTÉE 128
D.- LES TRANSMISSIONS 130
II.- COMMUNICATION ET RENSEIGNEMENT 132
III.- PROJECTION ET MOBILITÉ 139
A.- LA FORCE AÉRIENNE DE PROJECTION 139
1.- Une flotte très diversifiée dont la maintenance se complique dangereusement 139
2.- L'A400M : une réponse indispensable mais insuffisante au déficit prévisible de notre capacité de projection 146
B.- LES NOUVEAUX TRANSPORTS DE CHALANDS DE DÉBARQUEMENT 152
C.- L'HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 154
IV.- LA FRAPPE DANS LA PROFONDEUR 156
A.- LA LENTE ÉVOLUTION DE LA FLOTTE DE COMBAT DANS L'ATTENTE INDÉFINIMENT PROLONGÉE DU RAFALE 156
B.- LES RETARDS DE LA MISE EN SERVICE OPÉRATIONNEL DES MISSILES DE CROISIÈRE 168
V.- LE MILIEU AÉROTERRESTRE 170
A.- LA MODERNISATION DE LA CAPACITÉ D'ACTION BLINDÉE 171
1.- La gestion complexe et chaotique du programme Leclerc 171
2.- Les errements de la trame antichar 176
B.- L'HÉLICOPTÈRE DE COMBAT TIGRE 178
VI.- LE MILIEU AÉROMARITIME 180
VII.- LE MILIEU AÉROSPATIAL 187
A.- LA DÉFENSE SOL-AIR COURTE PORTÉE ET LA VALORISATION DU ROLAND 187
B.- LA DÉFENSE SOL-AIR MOYENNE PORTÉE ET L'AMORCE D'UNE DÉFENSE ANTIMISSILE 189
CHAPITRE V : L'AVENIR DES « INDUSTRIELS D'ÉTAT » 193
I.- LA DIRECTION DES CONSTRUCTIONS NAVALES 193
A.- POURQUOI LE STATUT D'ENTREPRISE PUBLIQUE ? 193
B.- UN REDRESSEMENT QUI CONTINUERA À EXIGER DES EFFORTS IMPORTANTS 198
II.- LE GROUPE GIAT INDUSTRIES 201
A.- UNE DÉCENNIE DE PERTES 201
B.- DES PERSPECTIVES D'ACTIVITÉ PEU FAVORABLES 202
C.- LA RÉDUCTION DES COÛTS 205
CONCLUSION 211
EXAMEN EN COMMISSION 213
Article 31 : Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires 216
Article 32 : Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires 217
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 218
INTRODUCTION
Ce rapport doit être considéré comme un bilan. Celui d'une législature et d'une loi de programmation militaire qui s'achèvent, mais aussi et surtout celui d'une décennie qui a vu s'écrouler les cadres conceptuels établis en 1945-1950 et qui a conduit notre outil de défense à s'adapter en permanence.
La décennie 90 a commencé le 9 novembre 1989 à Berlin avec l'écroulement du Mur et des blocs issus de la guerre froide et s'est terminée le 11 septembre 2001 à New-York et Washington avec la démonstration tragique de la vulnérabilité des sociétés occidentales, nonobstant leur puissance financière et technologique.
Entre-temps, le monde, et notamment l'Europe, a constamment connu des situations de crise, que ce soit à l'occasion de la guerre du Golfe (1990-1991) ou dans les Balkans depuis 1992 avec la campagne militaire du Kosovo en 1999.
Notre opinion publique a eu quelquefois des difficultés à évaluer à sa juste mesure l'implication de la France dans ces crises et les efforts déployés sur ces différents théâtres par nos militaires, dont certains y ont trouvé la mort ou le traumatisme indélébile. La non utilisation du contingent puis la professionnalisation des armées sont pour beaucoup dans ce décalage des perceptions.
Parallèlement, notre budget de défense baissait, moins qu'ailleurs en Europe, mais substantiellement tout de même, au nom d'un sentiment de sécurité et de l'instauration naturelle d'une improbable paix qui s'avérait être en définitive la substitution d'une menace polymorphe à l'angoissante pression du Pacte de Varsovie. L'adaptation de notre équipement à ce nouveau contexte a dû être conduite avec une réduction de plus de 20 % de nos ressources (100 milliards de francs en 1991 contre 80 milliards en 2001). Avec 0,6 % du PIB consacré à l'équipement de défense et 1,8 % du PIB à la défense dans son ensemble, la France consent un effort qui la place en deuxième position derrière le Royaume-Uni (0,8 % et 2,3 %) mais loin devant l'Allemagne (0,3 % et 1,15 %) et les autres pays européens.
Quelles premières conclusions peut-on tirer de ce processus difficile et exigeant pour un État dont certains se complaisent à dénoncer l'incapacité à se réformer ?
La professionnalisation a été menée à bien.
Nos armées ont su recruter des jeunes gens compétents et motivés et considérablement renforcer leur cohésion. Nos unités sont désormais composées de soldats dont c'est le métier, habitués à travailler ensemble, partageant la même culture et les mêmes réflexes. Ces atouts, conjugués à leur retour d'expérience des multiples opérations de la décennie, expliquent que nos troupes et notamment l'armée de Terre, s'adaptent rapidement et efficacement à des environnements très différents les uns des autres. Combien de contingents auraient témoigné de la même maîtrise que nos soldats, interposés entre les Albanais et les Serbes sur le pont de Mitrovica au Kosovo, zone réputée la plus difficile du pays ?
Grâce à la restructuration de nos forces, nous pouvons projeter des unités constituées, appuyées par un soutien logistique adapté aux différents contextes opérationnels.
L'acquisition par la France d'une véritable compétence en matière de forces spéciales, à la suite des enseignements de la guerre du Golfe, est un autre exemple d'adaptation réussie de nos armées.
Si l'efficacité des hommes ne fait pas de doute, et c'est là une source de satisfaction profonde, il s'agit maintenant de leur livrer les matériels nécessaires.
L'investissement de défense est un processus complexe. Les programmes d'armement ne répondent pas seulement à des contraintes opérationnelles car ils doivent prendre en compte les aspects financiers, technologiques, industriels, ce qui peut expliquer la lenteur apparente de certaines transformations avec de plus en plus de contraintes extérieures car trois programmes sur quatre dépendent de volontés conjointes de coopération.
Notre force de dissuasion, dont la posture a été réduite dans la décennie (division par deux des crédits, abandon de la composante terrestre) mobilise encore 20% des crédits d'équipement. Elle est le garant de l'indépendance nationale et du poids stratégique mondial de la France. Il s'agit de préserver son efficacité et sa crédibilité (allonge des vecteurs, discrétion acoustique des sous-marins, invulnérabilité des têtes nucléaires).
Notre outil de recueil du renseignement est diversifié et performant. Qu'il soit d'origine image, électromagnétique ou humain, le renseignement est collecté par une grande palette de moyens, unique en Europe. Il faut veiller à renforcer son efficacité en élargissant encore la gamme des capteurs (drones, satellite d'observation radar, mini-drones).
Malgré les conditions difficiles qui ont présidé à son admission au service actif, notre groupe aéronaval est aussi un atout dont nous sommes seuls à disposer en Europe, les porte-aéronefs britanniques n'ayant absolument pas les mêmes capacités de pénétration et d'allonge. Il faut trouver le moyen d'en assurer la permanence à la mer.
Notre capacité de projection rapide est encore insuffisante et le vieillissement de notre flotte de Transall nous conduit à l'impasse si le contrat A400 M n'est pas rapidement signé. Au-delà même de ce programme vital pour l'industrie européenne de la défense, il faudra acquérir des moyens gros porteurs et longue distance complémentaires.
Notre capacité de frappe de précision à distance de sécurité sera bientôt à la hauteur des besoins constatés dans le règlement des crises récentes. La consolidation de cette capacité (avions Rafale, missiles de croisière, armement air-sol modulaire) devra être accélérée parce qu'elle est indispensable à l'exercice mesuré de la coercition.
Notre adaptation est encore en pleine transition. Elle doit surmonter des handicaps comme le coût des restructurations de nos ex-arsenaux ou les procédures archaïques qui régissent encore trop souvent l'acquisition d'équipement, la fourniture de pièces détachées, les travaux de maintenance de nos matériels dont nombre de parcs présentent une disponibilité opérationnelle insuffisante.
L'achèvement de la transition sera marqué par le succès ou l'échec de la construction de l'Europe de la Défense, qui, en plaçant l'effort sur le terrain du partage des capacités, a opté pour une approche habile et pragmatique du problème.
Notre restructuration industrielle européenne de défense pourra-t-elle se consolider autour de marchés qui s'annoncent très orientés par les décisions budgétaires et économiques américaines, dont le lancement de l'avion de combat Joint Strike Fighter (JSF) est la plus spectaculaire ?
Les réalités politiques ont la vie dure. Cette construction de l'Europe de la Défense résistera-t-elle à la densité renouvelée de la relation de certains de nos partenaires avec les États-Unis, à la suite des attentats du 11 septembre ?
La réponse appartient aux peuples de l'Union européenne et à leurs gouvernements.
laisser cette page blanche sans numérotation.
LA PROFESSIONNALISATION,
UN EXEMPLE RÉUSSI DE RÉFORME DE L'ÉTAT
Le ministère de la Défense est en passe de mener à bien une réforme d'une ampleur sans précédent et dont les conséquences sur la vie quotidienne de ses personnels ne sont pas toujours bien évaluées par nos concitoyens. La professionnalisation des armées, de par la réduction du format qu'elle suscite, avec son lot de restructurations et de redéploiements, de par les flux croisés de recrutements et de suppressions d'emploi qu'elle a engendrés, représentait un défi gigantesque et périlleux. On peut maintenant affirmer qu'elle est quasiment réussie, du moins dans sa phase de substitution des professionnels à des appelés. Il faudra évidemment la consolider dans la durée, au veillant notamment à la bonne tenue du recrutement.
Cette réussite s'est accomplie sans que l'opinion publique n'en ait été prise à témoin, par d'éventuels conflits sociaux ou manifestations et alors que les armées n'étaient pas ménagées par le contexte international ou les exigences de sécurité intérieure. Il est exact que la Nation a payé le prix de cette mutation en finançant des dispositifs incitatifs au départ ou au recrutement des différents personnels nécessaires, et qu'elle continuera de le faire via un fonds de consolidation prévu dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais combien de ministères auraient pu mener à bien une telle révolution dans la même discrétion ? L'institution militaire a donné là un exemple incontestable de réforme de l'État dont on pourrait parfois s'inspirer dans d'autres secteurs de l'action publique.
I.- LA SUSPENSION ANTICIPÉE DU SERVICE NATIONAL
La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a suspendu la conscription dans notre pays, en veillant à ce que les unités militaires puissent gérer la période de transition vers l'armée professionnelle avec la perspective de disposer d'une ressource suffisante pour accomplir leurs missions.
A cet effet, la loi avait fixé au 31 décembre 2002 le terme de cette transition, garantissant un délai de six ans aux armées pour mener à bien cette mutation.
La montée en puissance de la professionnalisation des armées a été menée dans de bonnes conditions grâce au recrutement de militaires du rang engagés et de volontaires. Aussi, dès le mois de février 2001, la marine et l'armée de l'air
n'ont - elles plus incorporé d'appelés. Par ailleurs, la poursuite des flux de recrutement dans l'armée de terre et dans la gendarmerie a permis de limiter le recours aux appelés.
Tenant compte de cette situation, le Président de la République et le Gouvernement ont décidé, sur proposition du ministre de la Défense, lors du conseil des ministres du 27 juin 2001, d'anticiper la fin des incorporations dès l'été 2001 si bien qu'il n'y a plus d'incorporation depuis celle de la fraction de contingent de juin 2001.
Le décret du 27 juin 2001 a accompagné cette décision en organisant la libération anticipée et progressive d'ici le 31 décembre 2001 des appelés actuellement sous les drapeaux.
MODALITÉ DE LA LIBÉRATION DES APPELÉS
Fraction de contingent |
Décembre 2000 |
Février 2001 |
Avril 2001 |
Juin 2001 |
Réduction du temps de service militaire |
- 1 mois |
- 2 mois |
- 3 mois |
- 4 mois |
Temps accompli |
9 mois |
8 mois |
7 mois |
6 mois |
Date de fin de service : |
||||
- pour les appelés incorporés un mois pair |
31 août |
30 septembre |
31 octobre |
30 novembre |
- pour les appelés incorporés un mois impair |
30 septembre |
31 octobre |
30 novembre |
31 décembre |
Ainsi, à l'exception des quelques personnes incorporées en juillet 2001, tous les appelés du service militaire actif seront rentrés dans leurs foyers avant le 30 novembre 2001.
Toutefois, ils peuvent, s'ils souhaitent poursuivre des activités militaires, souscrire un volontariat service long avant la date de leur libération anticipée et jusqu'au terme de leurs obligations, dans la limite du 31 décembre 2002.
Quant à la libération anticipée des appelés des formes civiles du service national (police nationale, coopération et aide technique, objecteurs de conscience), elle est régie par le décret n° 2001-763 du 28 août 2001 qui prévoit qu'ils seront tous rentrés dans leurs foyers avant le 31 mai 2002.
Les derniers postes budgétaires d'appelés (22.818) sont donc supprimés au PLF 2002, ce qui porte à 201.498 le nombre de postes budgétaires d'appelés supprimés depuis le début de la loi de programmation militaire. Cette perte d'effectif, exceptionnelle par son ampleur sur une durée aussi courte, et sans que les capacités opérationnelles en aient été remises en cause, confirme la réussite du processus de professionnalisation de nos forces.
Le service national obligatoire et universel aura joué un rôle déterminant dans l'histoire de notre pays, notamment lors des deux conflits mondiaux. C'est depuis 1963 que le service national s'effectue dans des conditions similaires à celles qui, aujourd'hui, arrivent à leur terme, et dont on espère que l'esprit se perpétue au travers du parcours de citoyenneté créé par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Point d'orgue de ce parcours, la journée d'appel de préparation à la défense, qui a été mise en place depuis le 3 octobre 1998, avait concerné 1.800.000 jeunes gens au 1er juillet 2001, dont 350.000 jeunes filles.
Journée de sensibilisation de la jeunesse française à ses responsabilités civiques, il ne faut pas lui assigner un rôle qu'elle ne pourra pas satisfaire : maintenir au même niveau le lien armées-Nation. Cette question essentielle, spécialement depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, devra faire l'objet à elle seule d'une réflexion particulière.
II. - UN FORMAT CONFORME AUX PRÉVISIONS
Le PLF 2002 conduit globalement à la suppression nette de 9.922 emplois, dont les 22.818 derniers appelés. Ils s'agit de l'annuité la plus limitée en matière de réduction d'effectifs, après une moyenne de 25.000 suppressions de postes par an durant les cinq premières années de la professionnalisation.
Hors appelés, le solde des créations et suppressions d'emplois est de + 12.896, soit une augmentation des effectifs de la Défense nettement supérieure à celles rencontrées durant les cinq premières années de professionnalisation (évaluation moyenne par an hors appelés de 10.300 postes).
MESURES D'EFFECTIFS DU PLF 2002 | ||||||||||
Air |
Terre |
Marine |
Gendarmerie |
DGA (1) |
SSA (2) |
Autres |
Total | |||
Militaires |
Officiers |
- 187 |
- 453 |
- 149 |
+ 213 |
- 562 |
- 33 |
+ 526 |
- 645 | |
Sous-officiers |
- 1.246 |
- 1.393 |
- 945 |
+ 44 |
+ 695 |
+ 150 |
+ 537 |
- 2.158 | ||
Militaire du rang |
+ 2.191 |
+ 5.884 |
+ 37 |
+ 10 |
+ 19 |
+ 8.141 | ||||
Volontaires |
+ 999 |
+ 667 |
+ 571 |
+ 4.178 |
+ 44 |
+ 79 |
+ 6.538 | |||
Sous-total pour les militaires professionnels |
+ 1.757 |
+ 4.705 |
- 486 |
+ 4.435 |
+ 177 |
+ 206 |
+ 1.082 |
+ 11.876 | ||
Appelés |
- 1.059 |
- 17.111 |
- 625 |
- 3.502 |
- 521 |
- 22.818 | ||||
Sous-total pour les personnels militaires |
+ 698 |
- 12.406 |
- 1.111 |
+ 933 |
+ 177 |
- 315 |
+ 1.082 |
- 10.942 | ||
Civils |
+ 327 |
+ 320 |
+ 255 |
+ 99 |
- 631 |
+ 93 |
+ 557 |
+ 1.020 | ||
Total |
+ 1.025 |
- 12.086 |
- 856 |
+ 1.032 |
- 454 |
- 222 |
+ 1.639 |
- 9.922 | ||
Effectifs totaux |
69.667 |
168.126 |
54.433 |
98.134 |
15.993 |
14.048 |
15.820 |
436.221 | ||
(1) Délégation générale pour l'armement - Zone budgétaire. (2) Service de santé des armées. |
Sur la période 1997 - 2002, il était prévu une diminution globale des effectifs (appelés compris) de - 23,2 %. Celle-ci résultait de deux évolutions : d'une part, la suppression des appelés (201.498) et la déflation des postes d'officiers et de sous-officiers, d'autre part, la professionnalisation des forces armées par la création de 47.975 de postes militaires du rang (MDR), de 27.171 volontaires et de 9.276 civils. Compte tenu du projet de loi de finances 2002, cet objectif est aujourd'hui quasiment atteint. En effet, les effectifs budgétaires du ministère de la défense (hors comptes de commerce) s'établissent, pour 2002, à 436.221 contre 440.206 prévus en loi de programmation militaire.
insérer graphique couleur situation des effectifs du ministère de la défense par catégorie de personnel
L'écart entre les effectifs budgétaires 2002 inscrits en PLF et l'annuité de programmation 2002 est de 0,9 % soit un taux de réalisation de 99,1 % ou un déficit de 3.985 postes. Ce taux de réalisation est confirmé par l'analyse détaillée qui distingue, année après année, les mesures d'effectifs modifiant le périmètre comme la budgétisation de la DCN étatique en 1998 ou l'intégration du secrétariat d'État aux Anciens combattants en 2000 de celles qui se rattachent au périmètre de programmation initiale.
Ces ajustements inévitables sur une période de six ans, peuvent donc être qualifiés de marginaux et ne remettent pas en cause le constat général de réalisation conforme des effectifs budgétaires. La prise en considération des effectifs réels peut, pour certaines catégories de personnels et notamment les volontaires et les civils, quelque peu relativiser ce satisfecit général.
Au terme de la programmation, les civils passeront de 73.747 personnes (13 % du total) en 1996 à 81.000 en 2002 (19 % du total), soit une progression de 10 %.
Les armées qui ont le plus misé sur la croissance des effectifs de civils sont la Marine, avec une évolution de 6.500 postes en 1996 (9,3 % du total) à 10.160 en 2002 (18,5 % du total) et dans une moindre mesure, l'armée de l'Air qui passera de 4.900 postes en 1996 (5,2 % du total) à 6.000 en 2002 (8,6 % du total).
Pour l'armée de Terre, cette catégorie revêt aussi une grande importance puisque la stagnation des effectifs de civils (31.500) aura paradoxalement pour effet d'en augmenter la proportion.
Si les créations de postes de civils respectent bien la programmation, les vacances d'emplois ont constitué un sujet de préoccupation récurrent depuis 1998. La situation sans être encore pleinement satisfaisante, s'est cependant améliorée en 2000 et en 2001.
Au 1er janvier 2001, le sous-effectif global (fonctionnaires et ouvriers d'État) était de 4.132 contre 6.200 au 1er janvier 2000.
L'essentiel de l'amélioration provient des fonctionnaires et contractuels. Le ministère s'efforce d'anticiper la date des concours et de simplifier leurs procédures. Au-delà de l'accélération des entrées dans les cadres, il convient aussi d'améliorer le rendement des concours d'ingénieurs et de techniciens par exemple en ciblant la publicité sur ces catégories ou en procédant à des concours sur titres.
Les interdictions d'embauche rendant plus difficile la résorption de déficits en ouvriers d'État.
Le recrutement des militaires du rang est une des principales difficultés des armées professionnalisées (États-Unis, Royaume-Uni). Il conviendra d'être vigilant sur ce processus à moyen terme. Pour l'instant, les choses se déroulent plutôt convenablement.
La revalorisation du statut financier des engagés qui leur permet de disposer d'une rémunération nette de 1000 euros (6.600 francs) par mois sans les primes d'activité (contre 4.100 francs début 1997), donc très supérieure au SMIC compte tenu des avantages en nature (alimentation, hébergement, réduction SNCF), n'est vraisemblablement pas étrangère à ces bons résultats.
Les objectifs de l'armée de Terre ont été globalement atteints, conformément à la planification arrêtée. L'équilibre est obtenu pour les EVAT avec un léger sous-effectif budgétaire de 42 postes en 2000 et 8 postes au 1er juin 2001. Ainsi, l'armée de Terre est parvenue, à la fin de l'année 2000, à 86,5 % de la maquette 2002.
Par ailleurs, l'année 2000 marque une transition de la professionnalisation puisque l'on passe d'une phase fortement marquée par le recrutement à une phase conditionnée par la fidélisation de la ressource.
A ce stade, les résultats obtenus sont encourageants puisque le taux de renouvellement du premier contrat est resté stable entre 1999 et 2000, autour de 80% et largement au-dessus de la barre des 70 %, seuil en-deçà duquel un sur-recrutement s'imposerait.
En 2001, l'armée de Terre remplira son objectif de 19.000 recrutements puisqu'il était déjà atteint à 90% en septembre. Aucune dégradation qualitative n'a été constatée.
La situation est plus contrastée pour les autres armées. L'armée de l'Air subissait un sous-effectif de 1360 MDR au 1er juillet 2001 sur un effectif budgétaire de 15.000, soit 9%, et la Marine de 1.300 sur un effectif budgétaire de 8.420 soit de 15% , à la même date.
Le déficit d'engagés de courte durée dans la Marine est dû aux difficultés de recrutement dans la spécialité de protection-défense, les conditions d'emploi (port d'armes) exigeant une sélection plus sévère à l'engagement, et dans celle des marins-pompiers, peu attractive.
S'agissant des engagés initiaux de longue durée, on constate une augmentation régulière des départs volontaires depuis 1997, sensiblement accrue par la reprise économique en 2000. Il existe des déficits sur certaines spécialités comme les atomiciens, les informaticiens, les infirmiers ou les plongeurs démineurs attirés par la Sécurité civile.
Enfin, la Gendarmerie peine à recruter des volontaires à la hauteur des postes qui sont ouverts depuis novembre 2000. Son rythme mensuel actuel est de 500 recrutements alors que l'objectif est de 750. Les 15.000 gendarmes adjoints volontaires sont pourtant indispensables au bon exercice des missions de la Gendarmerie et il n'est pas exclu que de nouvelles mesures incitatives soient proposées pour garantir le volume régulier de ce recrutement.
III.- DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION QUI S'ADAPTENT DIFFICILEMENT AUX CIRCONSTANCES.
Le budget 2002 s'élève à 38 milliards d'euros (plus de 249 milliards de francs) dont 8,75 milliards d'euros (57,4 milliards de francs) de pensions, 16,46 milliards d'euros (108 milliards de francs) de titre III et 12,8 milliards d'euros (84 milliards de francs) de crédits d'équipement, soit une progression globale de 1,9 % par rapport à 2001.
En structure OTAN (hors pensions et hors Gendarmerie), le budget de la Défense de la France figure parmi les plus importants en Europe, juste derrière celui du Royaume-Uni. Pour 2000, il s'élevait ainsi à 1,8 % du PIB contre 1,15 % pour l'Allemagne, 1 % pour l'Espagne, 0,9 % pour l'Italie et 2,3 % pour le Royaume-Uni. S'agissant des seuls crédits d'équipement, la France consentait un effort de 0,6 % du PIB contre 0,3 % pour l'Allemagne, 0,2 % pour l'Espagne, 0,25 % pour l'Italie et 0,8 % pour le Royaume-Uni.
La loi de programmation militaire avait prévu d'allouer au titre III de la Défense une annuité constante de 99 milliards de francs, exprimée en francs 1995, qui devait être actualisée chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances.
Cette enveloppe devait permettre d'absorber le coût de la professionnalisation et de maintenir les moyens de fonctionnement des armées, ceux-ci devant néanmoins diminuer de 20% en francs constants sur la période, du fait de la diminution du format.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TITRE III EN LFI
(en millions d'euros courants et périmètre courant)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Rémunération et Charges Sociales (RCS) |
11.400,9 |
11.848,4 |
12.267,8 |
12.625,8 |
12.813,2 |
12.906,6 |
13.200 |
Hors RCS |
3.943 |
3.735 |
3.545 |
3.223 |
3.193 |
3.179 |
3.257 |
Total titre III (hors pensions) |
15.343,9 |
15.583,4 |
15.812,8 |
15.848,8 |
16.006,2 |
16.085,6 |
16.457,0 |
LPM |
15.379,2 |
15.552,6 |
15.706,7 |
15.845,7 |
16.128,6 |
16.328,4 |
16.596,5 |
Part des RCS dans le titre III |
74 % |
76 % |
78 % |
80 % |
80 % |
80 % |
80 % |
Part du hors RCS dans le titre III |
26 % |
24 % |
22 % |
20 % |
20 % |
20 % |
20 % |
En euros courants, le montant du titre III est passé de 15,34 milliards d'euros (100,651 milliards de francs) en LFI 1996 à 16,46 milliards d'euros (107,952 milliards de francs) au projet de loi de finances 2002, soit une augmentation de 1,12 milliards d'euros et de 7,2 %.
Alors qu'il représentait 52 % de l'ensemble du budget de la défense hors pensions en LFI 1996, le titre III représente désormais 56 % de ce budget non corrigé du BCRD au PLF 2002, autorisation de prélèvement sur reports comprise. La prédominance du titre III est une des conséquences directes de la professionnalisation des armées. Ce chiffre est totalement cohérent avec celui du budget britannique de la défense. Cette situation est donc parfaitement normale.
Déjà très marquée dans les lois de finances initiales, la prédominance du titre III, tirée par la pression des dépenses de rémunération et charges sociales, est encore plus présente en exécution budgétaire, en raison des insuffisances de la construction initiale et des annulations de crédits d'équipement qui les comblent.
Avec une croissance de 2,3 % des RCS, le projet de budget pour 2002 s'inscrit dans la moyenne de la programmation.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RCS DEPUIS 1996 (en milliards d'euros) | ||||||||||
LFI 1996 |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI |
PLF 2002 |
Total 2002/1996 |
|||
Montant des crédits RCS |
11.401 |
11.848 |
12.268 |
12.626 |
12.813 |
12.907 |
13.200 |
|||
Variation n / (n-1) en M€ |
+ 447 |
+419 |
+ 358 |
+ 187 |
+ 93 |
+ 293 |
+ 1.799 | |||
Variation n/ (n-1) en % |
+ 3,9 |
+ 3,5 |
+ 2,9 |
+ 1,5 |
+ 0,7 |
+ 2,3 % |
+ 15,2 % | |||
Moyenne par an en % |
+ 2,5 % |
Sur la période de programmation, les crédits de RCS inscrits dans les lois de finances initiales successives, ont augmenté en valeur de 1,8 milliards d'euros (11,8 milliards de francs) soit une progression de 15,2 %, deux fois supérieure à celle du titre III dans son ensemble (+ 7,2 %).
A première vue, ces chiffres pourraient surprendre dans la mesure où la professionnalisation se traduit d'abord par une réduction nette des effectifs très importante. Ce serait oublier de prendre en compte les modifications de la structure des emplois : les économies générées par la suppression des appelés et des postes de sous-officiers sont plus que compensées par les surcoûts résultant des créations de postes de militaires du rang professionnels, de volontaires ou de civils.
Pour mémoire, la solde spéciale d'un caporal appelé était en 2000 de 939 francs par mois alors que la solde mensuelle d'un caporal volontaire était de 4.529 francs et celle d'un caporal engagé de 7.211 francs.
Par ailleurs, ce ne sont pas les mesures directement liées à la professionnalisation qui expliquent l'essentiel de la progression des RCS, mais plutôt les mesures de revalorisation salariale applicables à l'ensemble de la fonction publique.
ORIGINES DE L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RCS (en millions d'euros) |
||||||||||
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
PLF |
Total 2002/1996 |
Moyenne annuelle | ||||
LFI 2001 |
en M€ |
% du Total | ||||||||
Mesures d'effectifs de la programmation |
||||||||||
Création militaire du rang (MDR) |
+ 79,8 |
+ 112,2 |
+ 148,9 |
+ 141,2 |
+ 131,3 |
+ 146,0 |
+ 759 |
|||
Création volontaires |
- |
- |
+ 51,2 |
+ 73,6 |
+ 76,5 |
+ 74,0 |
+ 275 |
|||
Création civils |
+ 28,0 |
+ 35,9 |
+39,6 |
+ 24,7 |
+ 24,6 |
+ 29,1 |
+ 182 |
|||
Déflation sous-officiers. |
- 41,9 |
-52,2 |
-78,8 |
- 106,7 |
- 83,8 |
- 104,6 |
- 468 |
|||
Déflation appelés |
- 68,6 |
- 68,4 |
- 84,8 |
- 79,0 |
- 75,8 |
- 54,1 |
- 431 |
|||
Officiers |
+ 2,7 |
+ 0,5 |
- 2,3 |
- 6,5 |
- 6,0 |
- 9,1 |
- 21 |
|||
Total |
+ 0,0 |
+ 27,9 |
+ 73,9 |
+ 47,4 |
+ 66,7 |
+ 81,3 |
+ 297,2 |
16,5% |
+ 59,4 | |
Accompagnement de la professionnalisation |
||||||||||
Aides au départ |
+ 102,1 |
+ 38,1 |
- 15,2 |
+ 3,0 |
- 31,2 |
- 47,0 |
+ 50 |
|||
Reconversion |
+ 0,8 |
+ 1,5 |
+ 0,4 |
+ 0,0 |
+ 3 |
|||||
Réserves |
+ 1,5 |
+ 1,5 |
+ 4,6 |
+ 4,6 |
+ 5,3 |
+ 4,6 |
+ 22 |
|||
Mensualisation des MDR et des élèves officiers |
+ 60,4 |
+ 64,2 |
+ 125 |
|||||||
Sous-traitance |
- 31,3 |
- 13,7 |
- 45 |
|||||||
Total |
+ 164 |
+ 105 |
- 9 |
- 23 |
- 40 |
- 42 |
+ 154 |
8,6% |
+ 25,7 | |
Total mesures de la professionnalisation |
+ 164 |
+ 133 |
+ 65 |
+ 24 |
+ 27 |
39 |
+ 451 |
25,1 % |
+ 75,2 | |
Mesures acquises et ajustements techniques (point FP, et autres évolutions salariales et indemnitaires inéluctables) |
+ 144,1 |
+ 141,7 |
+ 128,1 |
+ 110,6 |
+ 56,7 |
+ 233,2 |
+ 814,51 |
45,3% |
+ 135,8 | |
Mesures de périmètre (Budgétisation DCN, gend. d'autoroutes, FSPOIEI, CSG, Anciens combattants...) |
+ 111,7 |
+ 157,2 |
+ 121,0 |
+ 56,7 |
+ 2,7 |
+ 21,9 |
+ 471 |
26,2% |
+ 78,5 | |
Mesures diverses (accord salarial, mesures catégorielles, GVT, dispositif à l'étranger, rebasage indemnitaire et divers ajustements) |
+ 28 |
- 12 |
+ 44 |
- 4 |
+ 7 |
- 1 |
+ 62 |
3,4 % |
+ 10,3 | |
Total mesures hors professionnalisation |
+ 283 |
+ 287 |
+ 293 |
+ 163 |
+ 66 |
+ 254 |
+ 1.348 |
74,9% |
+ 224,6 | |
Total général |
+ 447 |
+ 419 |
+ 358 |
+ 187 |
+ 93 |
+ 293 |
+ 1.799 |
100,0% |
+ 299,8 |
La professionnalisation et les mesures qui l'accompagnent ne représentent que 25 % de l'augmentation des RCS. Ainsi, le coût des mesures d'effectifs prévues en programmation, des aides au départ, de la mensualisation des militaires du rang et des crédits destinés à la réserve, s'élèvent à 451 millions d'euros, soit 2,9 milliards de francs.
Un autre facteur important d'accroissement est dû à l'évolution mécanique des RCS (revalorisation du point d'indice de la fonction publique) sur une population d'ayant droits plus élargie du fait de la professionnalisation. Ceci représente un montant de 814,5 millions d'euros soit 45,3 % du total. Pour 2002, on estime que la revalorisation générale du point d'indice de la fonction publique aura coûté 171 millions d'euros au ministère de la Défense.
Enfin, les mesures de modification du périmètre initial de la programmation, la création de charges nouvelles et les mesures salariales exceptionnelles (mesures catégorielles, et notamment revalorisation des bas salaires, contenues dans l'accord Zucarelli et le plan Sapin, mesures catégorielles propres à la Défense) représentent une partie non négligeable de l'augmentation des crédits de RCS : 533 millions d'euros (3.496 millions de francs) soit 30 % de l'ensemble. Une part importante de ces mesures a été prise en début de programmation : budgétisation de la DCN et des gendarmes d'autoroute, augmentation de l'indemnité compensatrice de la CSG et de la cotisation de l'État employeur pour le fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État.
On mentionnera aussi l'importante revalorisation de la rémunération des militaires du rang (MDR) qui a été entreprise le 1er juin 1997, entraînant une augmentation des crédits de rémunération de 117,7 millions d'euros (772 millions de francs). Cette mesure a été complétée à partir de 1998 par la mise en _uvre de l'accord salarial pour la fonction publique conclu le 10 février 1998. Une nouvelle revalorisation du point d'indice ainsi que des mesures en faveur des bas salaires sont intervenues à compter du 1er mai et du 1er juillet 2001 (Plan Sapin). La rémunération minimale sera ainsi passée de l'indice 253 à l'indice 258 fin 2001.
Hors primes liées à l'activité, la rémunération d'un militaire du rang professionnel au premier indice de solde sera passée de 625 euros (4.100 francs) par mois au début de la période de programmation à 1.025 euros (6.727 francs) aujourd'hui, soit + 60 %. Il s'y ajoute différents avantages en nature (hébergement, alimentation, transport SNCF).
Inversement, depuis 2001, les aides au départ (pécules) sont en réduction significative après avoir rempli leur objectif de rajeunissement des cadres de l'armée professionnelle.
La loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996, relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation, a institué un pécule au profit des officiers et sous-officiers désirant quitter le service, dès lors qu'ils disposent de l'ancienneté requise pour bénéficier d'une retraite à jouissance immédiate (25 ans pour les officiers et 15 ans pour les sous-officiers) et qu'ils se trouvent à plus de trois ans de la limite d'âge de leur grade. Le montant du pécule, non imposable, est égal à quarante-cinq mois de solde budgétaire pour le militaire se trouvant à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade. Il est ensuite dégressif en fonction de la durée des services restant à accomplir avant la limite d'âge et a été réduit de 10 % en 1999 et 2000 et de 20 % en 2001 et 2002.
En 2002, près de 53,7 millions d'euros (348 millions de francs) seront consacrés aux pécules de toutes natures marquant la poursuite de l'effort engagé en 1997 en faveur de ce type d'aide au départ. Cette enveloppe était de 126 millions d'euros en 1998 et encore de 86 millions d'euros en 2001. 71 officiers et 1920 sous-officiers ont bénéficié du dispositif en 2001 et 49 officiers et 876 sous-officiers sont prévus pour 2002.
Sur la période 1997-2002, la Défense aura consacré 552 millions d'euros (3,6 milliards de francs) aux pécules du régime de la loi de 1996. S'y ajoutent 64 millions d'euros (421 millions de francs) au titre des pécules versés aux militaires bénéficiant des dispositions des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 ainsi que 10 millions d'euros (68 millions de francs) relatifs aux pécules mis en place par la délégation générale pour l'armement, soit un total de 625 millions d'euros (4,1 milliards de francs).
BILAN DES PÉCULES SUR LA PÉRIODE DE LA LPM compte tenu des prévisions 2002 | |||
Nombre |
M€ | ||
Terre |
Officiers |
480 |
33,8 |
S/officiers |
5.068 |
195,8 | |
Air |
Officiers |
198 |
11,4 |
S/officiers |
4.031 |
151,6 | |
Mer |
Officiers mariniers |
1.721 |
68,5 |
Gendarmerie |
S/officiers |
2.264 |
89,3 |
Autres (dont Santé) |
Officiers |
41 |
1,9 |
Officiers |
719 |
47,1 | |
Total |
S/officiers |
13.084 |
505,1 |
Total |
13.803 |
552,3 |
Toutefois, la progression du titre III en général et des RCS en particulier ne doit pas être évaluée sur la base des LFI mais plutôt sur l'exécution budgétaire qui se caractérise systématiquement par un abondement des crédits de fonctionnement au détriment des crédits d'équipement. Ce phénomène récurrent reflète incontestablement les insuffisances de la construction budgétaire initiale qui devront être corrigées dans la future LPM.
Depuis plusieurs années, le ministère de la Défense peine à maîtriser l'exécution de son titre III, ce qui se manifeste par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d'exercice, sous forme de décrets d'avance ou de lois de finances rectificatives.
CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D'EXERCICE
TITRE III (HORS PENSIONS)
(en milliards d'euros courants)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 * |
2002 | |
Loi de finances initiale |
15,58 |
15,81 |
15,85 |
16 |
16,09 |
16,46 |
Crédits en exécution |
15,64 |
15,92 |
15,96 |
16,42 |
* Le décret d'avance du 8 octobre 2001 a déjà ouvert 512 millions d'euros supplémentaires dont 418 millions d'euros au titre des RCS.
La même conclusion peut être tirée de l'observation de la dépense nette du ministère telle qu'estimée par la Cour des comptes dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.
DÉPENSES RÉELLES DU TITRE III
(HORS PENSIONS)
(en milliards d'euros courants)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | |
Loi de finances initiale |
15,58 |
15,81 |
15,85 |
16 |
16,09 |
Dépenses réelles |
16,2 |
16,70 |
16,67 |
16,94 |
Ces chiffres du titre III exécuté sur plusieurs années montrent clairement que l'on est en droit de s'interroger sur la pertinence des documents présentés au Parlement lors de la discussion du budget initial. On continue à afficher un titre III en prévision à 16 milliards d'euros (105 milliards de francs) alors qu'en réalité, il s'exécute depuis plusieurs années à 16,8 milliards d'euros (110 milliards de francs) et qu'il est financé soit par des crédits complémentaires soit par du report de charges facilité par les procédures dérogatoires (fonds d'avances) en vigueur au ministère de la Défense. A ce titre, le PLF pour 2002, en affichant un titre III à 16,46 milliards d'euros dès la construction budgétaire, est plus proche de la réalité des comptes que les budgets qui l'ont précédé.
L'insuffisance de la dotation initiale du titre III est d'autant plus marquante qu'en raison des sous-effectifs de certaines catégories de personnels (volontaires, civils) il existe des chapitres traditionnellement excédentaires qui sont mobilisés par décret de virement.
La prochaine LPM devrait prendre en compte dès la construction budgétaire au moins deux paramètres qui expliquent ces dépassements en exécution :
· le financement des opérations extérieures,
· le financement des dépenses indemnitaires.
Le financement des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense est un sujet récurrent de discussions et d'interrogations.
Il est difficile de prévoir en construction budgétaire, le volume de ressources supplémentaires destinées aux OPEX, alors même que ces dernières sont soumises à l'émergence de crises parfois brutales et aux aléas de la diplomatie internationale.
De même, il est souvent complexe d'évaluer, à l'occasion d'une demande d'ouverture de crédits, ce qui ressortit à un véritable surcoût directement engendré par la projection de force sur un théâtre extérieur et de ce qui relève, somme toute, de l'activité normale des armées. Le ministère de la Défense est légitimement fondé à obtenir le financement complémentaire d'une surcharge imprévue résultant directement de l'opération qui lui est imposée.
L'évaluation des surcoûts générés par les OPEX peut ainsi être représentée :
SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
(en millions d'euros)
2000 |
2001 (*) | ||||||||||||||
TITRE III |
TITRE V |
Total général |
TITRE III |
TITRE V |
Total général | ||||||||||
Théâtre d'opérations |
RCS |
Alimentation |
Fonctionnement |
Entretien Programmé des matériels |
Sous-total |
RCS |
Alimentation |
Fonctionnement |
Entretien |
Sous-total | |||||
Bosnie et Croatie |
96,313 |
6,740 |
25,618 |
1,460 |
130,131 |
11,273 |
141,404 |
91,379 |
7,356 |
25,509 |
1,399 |
123,643 |
15,695 |
139,338 | |
Macédoine Kosovo |
152,939 |
11,779 |
34,224 |
1,517 |
200,459 |
31,571 |
232,03 |
160,224 |
12,819 |
32,988 |
1,108 |
207,139 |
33,975 |
241,114 | |
Tchad et Centrafrique |
28,400 |
4,618 |
20,015 |
1,540 |
54,573 |
5,819 |
60,392 |
29,473 |
4,567 |
21,367 |
1,505 |
56,912 |
3,921 |
60,833 | |
Liban |
7,807 |
0,049 |
0,305 |
0,015 |
8,176 |
0,127 |
8,303 |
7,458 |
0,017 |
0,152 |
0,017 |
7,644 |
0,149 |
7,793 | |
Autres |
29,874 |
1,842 |
11,952 |
0,738 |
44,406 |
9,741 |
54,147 |
20,744 |
1,186 |
4,568 |
0,737 |
27,235 |
33,714 |
60,949 | |
Total général |
315,333 |
25,028 |
92,114 |
5,270 |
437,745 |
58,531 |
496,276 |
309,278 |
25,945 |
84,524 |
4,766 |
422,573 |
87,454 |
510,027 | |
(*) Prévision annuelle arrêtée au 1er juin 2001. |
Les forces françaises engagées en opérations extérieures mobilisent 10.750 militaires au 30 juin 2001 sur les différents théâtres, dont 2.823 en Bosnie et Croatie, 5.891 au titre des opérations du Kosovo et 2.036 sur l'ensemble des autres théâtres d'opérations extérieures.
L'armée de terre contribue à hauteur de 77 % du volume des forces armées en opérations extérieures
EFFECTIFS EN OPEX AU 30 JUIN 2001
Théâtres |
Air |
Terre |
Marine |
Gendarmerie |
Santé-SEA |
Total |
Bosnie |
499 |
2.097 |
0 |
169 |
58 |
2.823 |
Kosovo |
425 |
5.109 |
3 |
213 |
141 |
5.891 |
Autres |
523 |
1.083 |
347 |
14 |
69 |
2.036 |
Total |
1.447 |
8.289 |
350 |
396 |
268 |
10.750 |
La prévision des surcoûts OPEX pour 2001 s'élève à 510 millions d'euros, en légère progression (+ 2,8 % ) par rapport à 2000 (496 millions d'euros) et est en nette régression par rapport à 1999 (700 millions d'euros), année où les opérations au Kosovo ont alourdi les coûts, notamment au titre V. L'année 2001 s'inscrit donc dans la continuité de 2000 sur les différents théâtres d'intervention : la remontée des effectifs en Macédoine étant compensée par la baisse en Bosnie. Il va de soi qu'une hypothétique intervention de la France en Afghanistan modifierait considérablement la donne ; il en irait de même d'une montée en puissance encore plus marquée dans les Balkans afin de relayer éventuellement les Américains engagés sur le théâtre afghan.
Traditionnellement, les RCS représentent une proportion importante de surcoûts dus aux OPEX : cette part s'élevait ainsi à 57 % du total en 1997 et 63 % en 1998. Elle a baissé en 1999 (46 %) car les opérations au Kosovo ont entraîné un fort surcoût en titre V (usure de potentiel des avions, consommation de munitions, etc.). Comme le montre le rapport d'information de la commission des finances portant sur ce sujet (n° 1775 en date du 1er juillet 1999). En 2001, elle sera de l'ordre de 60 %.
En exécution, les surcoûts RCS sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en compte dans les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement.
Il est incontestable que les OPEX entraînent un surcoût de RCS même s'il a été réduit par la révision du régime de solde à l'étranger, intervenue par décret en date du 1er octobre 1997 qui a donné ses pleins effets en 1998 et 1999.
Depuis 1968, les militaires à l'étranger bénéficiaient du régime de rémunération des agents de l'État en service à l'étranger qui s'appliquait non seulement aux militaires affectés sur des postes permanents à l'étranger, mais aussi à ceux en service dans les forces prépositionnées - qu'ils soient affectés ou en renfort temporaire - et à ceux envoyés en opérations extérieures.
L'inadaptation de ce régime de rémunération, conçu pour des agents affectés pour plusieurs années à l'étranger, avec leur famille, à la situation des militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire pour des durées courtes (4 à 6 mois) sans leur famille, a conduit à l'élaboration d'un régime spécifique qui a fait l'objet du décret n° 97-902 du 1er octobre 1997.
Dorénavant, le régime de rémunération des agents à l'étranger concerne donc exclusivement les militaires affectés à l'étranger (postes permanents à l'étranger et forces prépositionnées).
Les militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire à l'étranger perçoivent désormais, pendant leur séjour à l'étranger, l'intégralité de leur rémunération servie en métropole (solde et accessoires de solde) à laquelle s'ajoute une " indemnité de sujétion pour service à l'étranger " (ISSE), représentant, quel que soit le pays, 1,5 fois la solde de base pour les militaires d'active. Un supplément à l'ISSE est également alloué pour chaque enfant à charge.
Quant au financement des surcoûts ainsi générés, il avait été établi lors de la préparation de la loi de programmation militaire 1997-2002 que l'ensemble des dépenses liées aux opérations extérieures courantes seraient désormais financées sur le budget courant et que seules les dépenses imprévues liées aux opérations extérieures de grande ampleur seraient couvertes par des crédits supplémentaires.
En application de ce principe, pour couvrir le coût des rémunérations des forces présentes sur le territoire africain, une dotation inscrite pour la première fois en loi de finances pour 1998 à hauteur de 39,64 millions d'euros et ramenée à 24,4 millions d'euros dans les lois de finances 1999, 2000 et 2001, pour tenir compte des forces restant présentes en Afrique (hors dispositifs prépositionnés), après le désengagement quasi total des forces françaises de la République Centrafricaine, est maintenue à 24,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002.
Compte tenu des caractéristiques de l'intervention des forces françaises dans les Balkans depuis plusieurs années qui s'inscrit dans la durée (Bosnie), il serait légitime de prévoir, dès la construction budgétaire, un financement prévisionnel afin de limiter les mouvements de crédits auxquels on assiste traditionnellement en fin d'exercice.
En 2000, la couverture des surcoûts OPEX s'est opérée en deux temps. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a ouvert 330 millions d'euros au titre III dont 282 millions d'euros de RCS. La loi de finances rectificative du 31 décembre 2000 a ajouté un montant de 15 millions d'euros au titre du fonctionnement hors RCS. Si l'on ajoute la provision de 24 millions d'euros inscrite dans la loi de finances initiale, on peut considérer que les surcoûts OPEX 2000 ont été couverts à raison de 369 millions d'euros pour le titre III (pour une estimation de surcoût de 438 millions d'euros, soit 69 millions d'euros d'écart) et qu'aucune ouverture de crédits n'a financé le surcoût déclaré en titre V.
Pour 2001, le décret d'avance du 8 octobre 2001 a ouvert 286 millions d'euros de crédits pour les RCS, auxquels on peut ajouter la provision de 24 millions d'euros, soit un total de 310 millions d'euros qui couvre les surcoûts RCS d'OPEX. La question du fonctionnement devrait être traitée en loi de finances rectificative de fin d'année.
La dépense indemnitaire dans les armées s'est élevée en 1999 à 2,44 milliards d'euros (16 milliards de francs) alors qu'elle était inférieure à 1,95 milliards d'euros (12,8 milliards de francs) en 1996. La prévision pour 2002 est de l'ordre de 2,52 milliards d'euros constants de 1999 (16,5 milliards de francs) soit une croissance de 5 %. Le tableau ci-après récapitule les principales indemnités militaires.
LISTE DES PRINCIPALES PRIMES ET INDEMNITÉS MILITAIRES | |||||
Coût estimé en 2000 (vert budgétaire) | |||||
(en millions d'euros) | |||||
Terre |
Air |
Marine |
Gendarmerie |
Total | |
Indemnités relatives à la sujétion - Indemnité pour charges militaires (ICM) - Majoration de l'indemnité pour charges militaires (MICM) - Complément et supplément de l'indemnité pour charges militaires (CSICM) |
317,40 |
162,21 |
141,63 |
155,19 |
776,43 |
- Indemnité pour service en campagne |
51,99 |
5,03 |
- |
- |
57,02 |
- Majoration d'embarquement (20 % de la solde de base des marins) |
- |
- |
55,34 |
- |
55,34 |
- Majoration pour services en sous-marins (50 % de la solde de base) |
- |
- |
27,75 |
- |
- |
- Prime pour services en campagne |
2,29 |
- |
- |
- |
2,29 |
- Indemnité de sujétions spéciales de police |
- |
2,74 |
- |
302,61 |
305,36 |
- Indemnité de mise en _uvre des aéronefs |
- |
5,79 |
- |
- |
5,79 |
Primes relatives à la qualification |
|||||
- Primes des officiers brevetés (26 % de la solde de base) |
20,12 |
11,28 |
8,38 |
2,44 |
42,22 |
- Primes des officiers diplômés (13 % de la solde de base) |
36,28 |
16,16 |
11,59 |
7,62 |
71,65 |
- Prime de qualification de sous-officiers diplômés (10 % de la solde de base) |
33,23 |
22,87 |
13,26 |
38,11 |
107,47 |
- Prime de service des sous-officiers (5 % de la solde de base) |
47,41 |
33,54 |
27,44 |
66,62 |
175,01 |
Indemnité relative aux risques encourus |
|||||
- Indemnité pour services aériens (50 % ou 25 % de la solde de base) |
102,29 |
57,93 |
26,37 |
5,03 |
191,62 |
Entre 1996 et 1999, le coût indemnitaire par homme a augmenté de 58 % dans l'armée de Terre, de 49 % dans l'armée de l'Air et de 37 % dans la Marine. La professionnalisation, qui s'est traduite par la mensualisation des militaires du rang et donc par la croissance des indemnités constitutives du statut des militaires professionnels comme l'indemnité pour charges militaires, est une cause évidente de cette évolution. Elle est cependant loin d'être la plus importante en volume.
Il faut tout d'abord constater que les mesures interministérielles résultant d'accords régissant l'ensemble de la fonction publique comme la revalorisation automatique du point d'indice ou les accords de revalorisation des traitements les plus bas, impactent fortement les indemnités militaires car celles-ci sont pour la plupart directement indexées sur l'évolution du traitement.
Les mesures interministérielles spécifiquement indemnitaires affectent évidemment aussi le ministère de la défense. On estime ainsi que la création de l'indemnité exceptionnelle CSG a engendré une dépense de plus de 800 millions de francs pour les deux années 1998 et 1999. En 2001, la revalorisation de l'indemnité de résidence applicable aux militaires affectés à l'étranger a coûté plus de 15 millions d'euros (100 millions de francs) au budget de la défense.
Par ailleurs, la professionnalisation ne s'est pas traduite que par la mensualisation de la solde des militaires du rang mais aussi par l'augmentation des primes d'engagement, de l'indemnité de départ du personnel non officier (IDPNO) dont le montant est passé en 1997 de 14 à 24 mois de la solde de base ou encore de l'augmentation des mutations entraînant le versement du complément et du supplément de l'indemnité pour charges militaires ou l'indemnité pour affectation outre-mer.
Malheureusement, les outils de prévision et de pilotage budgétaire du ministère n'ont pas identifié avec suffisamment d'acuité le phénomène : faible anticipation, constat ex post et donc demande de crédits supplémentaires en collectif, parfois insuffisamment évaluée.
Les illustrations de cette insuffisante maîtrise peuvent être résumées comme suit :
· cloisonnement des circuits administratifs entre le décideur (celui qui fait évoluer la réglementation et qui ouvre des droits nouveaux à indemnités ) et le payeur ;
· globalisation excessive ou inadaptation de la nomenclature budgétaire censée pourtant respecter depuis 1998 la séparation entre rémunérations principales et indemnités ;
· absence de restitution fiable de la dépense exécutée dans les armées, indemnité par indemnité, en raison du système dérogatoire aux règles de la comptabilité publique de recomplètement des fonds d'avances, dérogatoire aux règles de la comptabilité publique.
Le caractère dérogatoire de ces procédures de dépenses réside dans le fait que les crédits destinés à être dépensés sont extraits de la caisse du comptable public avant l'engagement juridique et versés dans les caisses des trésoriers militaires. Ce sont alors ces derniers qui effectuent les paiements venant éteindre les dettes de l'État.
Le fait que les crédits concernés soient versés par le comptable public dans la caisse d'un agent militaire, avant d'être réellement dépensés, relativise fortement l'application des principes de spécialité et d'annualité budgétaires au ministère de la Défense.
Enfin, le contrôle de droit commun est inapplicable à ces dépenses, compte tenu de leurs particularités. Le contrôle particulier qui leur est appliqué repose, d'une part, sur la responsabilité pécuniaire de tout militaire gestionnaire de fonds, selon un régime spécifique, analogue à celui des comptables publics et rapprochant les trésoriers militaires des régisseurs, d'autre part, sur l'activité de surveillance administrative et de vérification des comptes dévolue aux commissaires dans les unités.
Conscient de la nécessité d'évoluer, le ministère a décidé d'engager une réflexion afin de :
· recentrer le périmètre d'utilisation des procédures dérogatoires sur ce qui demeure strictement nécessaire au terme du processus de professionnalisation, en faisant passer sous le régime de droit commun les dépenses qui pourraient désormais s'en satisfaire ;
· étudier les possibilités offertes par certaines modalités spécifiques de dépenses du droit commun (la régie d'avance, en particulier) pour vérifier dans quelle mesure leur utilisation pourrait répondre à certains besoins actuellement satisfaits par les procédures dérogatoires.
Ces travaux ont trouvé leur première traduction dans le domaine du paiement des rémunérations : le paiement sans ordonnancement préalable est appliqué au personnel civil de l'administration centrale depuis le 1er janvier 1998. Cette réforme a été étendue en 1999 au reste du personnel civil de la Défense.
S'agissant des fonds d'avance de soldes, plusieurs actions ont été menées. Traditionnellement calculé sur la base du sixième des dotations budgétaires, le montant des fonds d'avance ouverts pour la gestion 1999 a fait l'objet d'un resserrement de 30 % (7,1 milliards de francs au lieu de 10,2 milliards de francs). Ce resserrement répond au souci d'éviter l'immobilisation d'une trésorerie excédentaire au regard des besoins réels des armées.
Ce montant permet de garantir le paiement des soldes de fin d'année à leur taux exact ainsi que de garantir le paiement de celles du mois de janvier. Eu égard au montant d'une solde mensuelle, il subsiste un reliquat qui permet d'assurer la trésorerie des OPEX et la « réserve » permettant d'assurer le déclenchement en fin d'année d'une autre opération ou les besoins immédiats à couvrir (catastrophe naturelle en France par exemple).
Compte tenu du fait que ces 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) comprennent les dépenses de soldes du mois de janvier (0,91 milliard d'euros environ soit 6 milliards de francs), il apparaît que le coût réel des fonds d'avance sur l'ensemble de l'année correspond à la mise à disposition de 150 millions d'euros de trésorerie en permanence.
Il importe de noter qu'une négociation est menée chaque année par le ministère avec la direction du budget concernant le montant de la mise en place des fonds d'avance. Le ministère considère que la limite basse est atteinte et qu'il n'est plus possible de les diminuer encore sauf à mettre en péril la réactivité des unités en cas de besoin. On peut désormais considérer que la diminution du montant des fonds d'avance et la date tardive de leur mise en place ont considérablement réduit la mécanique du report de charges observée précédemment.
Enfin, une plus grande transparence de la dépense réelle en cours de gestion a été recherchée en modifiant la procédure d'enregistrement des opérations comptables effectuées sur fonds d'avance. En effet, l'existence d'un article-paragraphe conventionnel (88-88) en nomenclature d'exécution permettant l'imputation globale, au sein des chapitres concernés, des mandats mensuels de recomplètement des fonds d'avance, interdisait toute connaissance détaillée de la réalité des dépenses par nature. Les sommes imputées sur cet article-paragraphe n'étaient ventilées en nomenclature d'exécution de droit commun qu'une fois par an, après la clôture de la gestion.
Le ministère de la Défense s'était désintéressé de la nomenclature d'exécution des dépenses (et donc de l'identification précise des dépenses indemnitaires) dans la mesure où, d'une part, l'exécution était opérée sur un chapitre-paragraphe unique et synthétique, le 88-88 et, d'autre part, où les RCS étaient systématiquement sous-dotées du fait des dépenses supplémentaires résultant des opérations extérieures. Le principal souci des gestionnaires était donc de limiter les insuffisances à un niveau supportable par les fonds d'avance sans se préoccuper de la césure entre rémunérations principales et indemnités. Seul l'équilibre global était recherché. S'était ainsi instaurée au fil du temps une sous-dotation structurelle des indemnités.
À la suite du changement de nomenclature de l'année 1996, un partage arbitraire s'est opéré entre les chapitres 31-31 - Rémunérations principales - et 31-32 - Indemnités - des personnels de la Défense. Cette nouvelle nomenclature a mis en lumière la sous-dotation des indemnités, alors même que les dépenses d'indemnités étaient restées à peu près constantes et que le ministère ne dispose que de peu de marge de man_uvre sur leur montant puisqu'à la différence des indemnités civiles, les indemnités militaires ont un caractère automatique. Elles sont une somme de droits individuels et non une masse à répartir. Elles constituent une contrepartie du métier militaire.
En 1997, pour remédier à cette situation, le ministère s'était engagé à produire trimestriellement la ventilation des dépenses réelles par paragraphe, aux services de la comptabilité publique.
Ce n'est que depuis le 1er janvier 2000 que de nouvelles modalités d'exécution des dépenses ont été mises en _uvre, parmi lesquelles figurent :
· la restitution aux comptables publics, par les ordonnateurs de la Défense, à titre d'information, d'états mensuels de ventilation des dépenses sur fonds d'avance sur la base de la nomenclature budgétaire à l'article et au paragraphe d'exécution, ainsi qu'un état des effectifs soldés ;
· un état national de ventilation des dépenses (jusqu'au paragraphe budgétaire) établi par la Direction des affaires financières et transmis mensuellement à la Direction du budget du ministère de l'Économie et des Finances et à l'Agence comptable centrale du Trésor.
Par ailleurs, les exigences requises en matière de régularité n'ont pas toujours été respectées.
La base juridique de certaines indemnités est des plus fragiles (décision ministérielle dérogeant aux textes réglementaires) ou l'interprétation de certains textes est parfois des plus contestables (octroi de la prime d'embarquement aux états-majors de la Marine à terre).
Face à ces insuffisances, la négociation budgétaire en loi de finances initiale a souvent conduit à des sous-estimations parfois délibérées des besoins indemnitaires. Ce fut, par exemple, le cas en LFI pour 1998 avec l'absence de financement de l'indemnité exceptionnelle de la CSG.
Il convient de remédier à ces différentes carences afin d'achever l'actuelle programmation sur des bases plus saines et de disposer d'un coût consolidé fiable de la professionnalisation en matière de RCS.
La lisibilité de l'actuelle nomenclature budgétaire doit être renforcée. L'indemnité spéciale de sujétion pour service à l'étranger (ISSE) devrait par exemple être extraite du chapitre des rémunérations principales.
Un réalignement des dotations budgétaires en fonction de la dépense réelle doit être entrepris, de même qu'un rebasage des lignes manifestement sous dotées. Il apparaît que la construction budgétaire est ainsi déficiente sur les lignes suivantes :
· indemnité pour charges militaires ;
· indemnité spéciale pour sujétions de police ;
· primes d'engagement ;
· indemnité exceptionnelle CSG .
Les lois de finances initiales de 2000 et 2001 avaient ainsi opéré un rebasage de 30,5 milliards d'euros (200 millions de francs). Le projet de loi de finances pour 2002 reconduit la même mesure.
Malheureusement, ces rebasages ont été gagés sur la « ligne souple » des rémunérations principales (ajustements à la situation réelle des personnels). Il en résulte une insuffisance de la couverture du Glissement vieillesse technicité (GVT) (recul de l'âge de la retraite pour les sous-officiers entre autres).
L'évaluation du GVT n'est pas simple au ministère de la Défense. Si les corps civils ont souvent peu de grades à large plage indiciaire, les statuts militaires demandent une grande souplesse en gestion, les changements de grades étant fréquents et nécessaires car les plages indiciaires sont très étroites. Ainsi, il est illusoire de calculer le GVT par grade, il faut le calculer en masse indiciaire. Enfin, on doit rappeler que les militaires sous contrat sont les seuls cadres de la fonction publique à occuper un emploi précaire, d'où la difficulté de prévoir avec précision les dotations en RCS.
Quoiqu'il en soit, le rebasage des indemnités militaires devra être prolongé et consolidé en 2003.
La croissance des crédits de RCS prévue dans le projet de loi de finances pour 2002 est de 2,3 % soit 293 millions d'euros. Cette évolution recouvre des mesures très diverses mais elle traduit globalement une volonté de conforter l'assise de l'armée professionnelle, notamment en fidélisant les plus jeunes des sous-officiers. En cela, ce budget préfigure les actions qui seront entreprises grâce au fonds de consolidation prévu dans la prochain loi de programmation militaire.
Les mesures de revalorisations salariales du « plan Sapin » (point fonction publique et bas salaires) mobilisent 251 millions d'euros.
Plusieurs mesures d'économie ont permis d'atténuer cette hausse parmi lesquelles la réduction des crédits de rémunération principale pour tenir compte de la situation des personnels dite « ligne souple » (- 91 millions d'euros, soit 600 millions de francs), la diminution des crédits d'accompagnement des restructurations (- 55 millions d'euros, soit - 360 millions de francs), la diminution des crédits de pécules (- 47 millions d'euros, soit 308 millions de francs), ainsi que les économies résultant de la suppression des appelés.
Inversement, les mesures d'effectifs liées à la professionnalisation, notamment les créations de postes liées à l'augmentation des militaires du rang se sont élevés à 81 millions d'euros (531 millions de francs). On doit y ajouter le coût des mesures de périmètre (21,9 millions d'euros, soit 144 millions de francs), plus élevé qu'en 2001 qui comprennent, par exemple, la budgétisation des emplois dits « Berkani » ainsi que les transferts de crédits devant permettre le financement des départs anticipés des travailleurs de l'amiante.
En vertu de la jurisprudence Berkani du tribunal des conflits, transcrite dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, les contractuels de catégories C et D, agents de droit privé rémunérés sur des crédits de fonctionnement par l'État, doivent pouvoir opter pour un statut d'agent public.
La loi du 12 avril 2000 impose donc l'intégration des personnels « Berkani » dans les effectifs budgétaires de chaque ministère et le transfert des crédits correspondant à leurs rémunérations des chapitres de fonctionnement vers les chapitres de rémunérations.
Pour le ministère de la Défense, la situation est particulière, dans la mesure où nombre de ces agents sont employés et rémunérés sur les fonds propres des cercles, mess et foyers.
La mesure présentée ne prend donc en compte que les rémunérations des personnels imputées sur crédits budgétaires de fonctionnement, les autres devant faire l'objet d'un remboursement en gestion de la part de ces organismes.
Globalement, les personnels Berkani de la Défense donnent lieu à une dépense théorique de 52,9 millions d'euros dont 3,7 millions d'euros sont couverts par des crédits budgétaires et dont 49,1 millions d'euros seront couverts en gestion par des remboursements des organismes employeurs (cercles et mess).
En attendant le résultat de la consultation individuelle des personnels dit « Berkani », tous les agents entrant dans le champ de la loi du 12 avril 2000 ont été considérés comme optant pour le statut de droit public et ont été pris en compte dans la mesure budgétaire inscrite au projet de loi de finances pour 2002. À ce titre, 2.335 emplois de contractuels ont été créés, dont 69 en compte de commerce.
Par ailleurs, l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 modifié par l'article 36 de la loi du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a organisé un dispositif de cessation anticipée d'activité ouvert aux salariés des entreprises de construction et de réparation navale ayant exercé certains métiers utilisant des matériaux contenant de l'amiante.
Par symétrie avec la politique adoptée par les chantiers civils, le ministère de la Défense a étendu ce dispositif aux personnels de ses établissements de construction ou de réparation navale. Les personnels remplissant les conditions pourront bénéficier d'une mesure de cessation anticipée d'activité au plus tôt à 50 ans et percevront jusqu'à 60 ans une allocation spécifique égale à 68 % de la totalité brute des rémunérations perçues au cours des 12 derniers mois d'activité. L'État prendra en charge la retenue pour pension sur l'allocation.
Cette mesure, susceptible de concerner de l'ordre de 250 personnes par an, fait l'objet d'un transfert de crédits du titre V vers les RCS à hauteur de 6,4 millions d'euros.
En matière de rebasage, outre la remise à niveau des indemnités militaires (30 millions d'euros) déjà commentée, un crédit de 17 millions d'euros est proposé pour permettre le recrutement de 700 ouvriers d'État sur postes vacants, mesure à mettre en parallèle avec la négociation sur la réduction de la durée du travail.
S'agissant enfin des mesures catégorielles spécifiques aux personnels du ministère de la Défense, le projet de loi de finances pour 2002 s'élève à 51 millions d'euros dont 38 millions d'euros au profit des militaires et 13 millions d'euros au profit des civils, alors que la loi de finances initiale pour 2001 n'avait prévu que 13 millions d'euros pour l'ensemble des mesures catégorielles.
PRINCIPALES MESURES CATÉGORIELLES (1)
EN FAVEUR DES MILITAIRES
(en millions d'euros)
Libellés des mesures |
Montant total |
Augmentation du contingent de primes sous-officiers diplômés |
12,075 |
Revalorisation de la condition des médecins des armées : compensation forfaitaire des gardes hospitalières |
1,723 |
Transformation des médecins des armées en médecins principaux |
0,636 |
Réévaluation indiciaire des jeunes sergents |
14,461 |
Création échelle 4 |
1,829 |
Augmentation du contingent de primes des atomiciens |
0,259 |
Indemnité spéciale de sécurité aérienne (ISSA) |
0,976 |
Poursuite du plan de requalification de la Gendarmerie |
0,534 |
Transformation d'échelles 2 en échelles 3 |
0,152 |
Transformation d'échelles 3 en échelles 4 |
0,233 |
Primes de qualification des officiers de la gendarmerie |
0,152 |
Total mesures militaires |
33,080 |
(1) auxquelles il faut ajouter une provision de 5 millions d'euros au titre de l'augmentation du taux de l'indemnité journalière d'absence temporaire de la Gendarmerie mobile. |
Les mesures catégorielles inscrites au projet de budget bénéficient à l'ensemble des forces armées et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de santé et à la Délégation générale pour l'armement. Si la réussite initiale du processus de professionnalisation impliquait un effort important en faveur des engagés dont la rémunération mensuelle aura augmenté de plus de 60 % entre 1996 et 2002 (passant de 4.200 francs à plus de 6.700 francs), l'accent a été mis en 2002 sur la valorisation des responsabilités exercées par les sous-officiers. Ceux-ci se verront donc attribuer plus des deux tiers des mesures mises en _uvre l'année prochaine.
14,5 millions d'euros (94,9 millions de francs) permettront ainsi d'améliorer la situation des jeunes sergents qui bénéficieront d'une revalorisation indiciaire avant et après trois ans de service (8 points pour les plus jeunes, 2 pour les plus anciens). Conjuguée à l'attribution de points d'indices supplémentaires dans le cadre du plan Sapin, cette mesure devrait se traduire par une augmentation de l'ordre de 50 euros (328 francs) de leur solde mensuelle qui est de l'ordre de 1.070 euros (7.000 francs).
Par ailleurs, dans une perspective de fidélisation, les sous-officiers plus anciens verront leurs compétences mieux reconnues grâce à la création de 5.600 nouvelles primes de qualification. Cette mesure, d'un coût de 12 millions d'euros (78,72 millions de francs), permettra d'attribuer la prime de qualification, non seulement à tous les majors et adjudants chefs éligibles comme c'est le cas actuellement, mais à un plus grand nombre d'adjudants. S'agissant de la Gendarmerie, le nouveau contingent qui lui sera accordé (4.200 primes) répond à la volonté de reconnaître les responsabilités particulières des adjudants dans les unités de la Gendarmerie départementale. L'impact mensuel de ces mesures nouvelles sera de l'ordre de 150 euros (984 francs) pour chacun des bénéficiaires.
D'autres mesures complètent ce dispositif : contingent supplémentaire de 600 échelles IV pour les sous-officiers de l'armée de Terre, contingent supplémentaire de 56 primes d'atomiciens pour la Marine, ce qui réglera le problème du personnel spécialiste du porte-avions Charles de Gaulle, revalorisation de 12,5 à 17 % de l'indemnité spéciale de sécurité aérienne allouée aux maîtres-contrôleurs de la circulation aérienne de l'armée de l'Air, augmentation de l'indemnité journalière d'absence temporaire de la Gendarmerie mobile.
Enfin, le plan de valorisation de la condition des médecins militaires, lancé en 2001, se poursuit avec deux améliorations, l'une relative à la consolidation de l'indemnisation des gardes de nuit (versement d'une indemnité forfaitaire de 5.000 francs aux médecins effectuant plus de trois gardes de plus de 12 heures en un mois) et l'autre au déroulement de carrière (surnombre de 120 médecins principaux).
IV.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS
En 2002, les crédits du titre III hors rémunérations et charges sociales passeront de 3.179 millions d'euros à 3.257 millions d'euros, ce qui représente une augmentation brute de 2,5 %.
La réduction du format des armées, et la prise en compte de divers transferts de charges, se traduisent par une hausse réelle de 6,5 % de la dotation du titre III hors RCS en 2002 (200 millions d'euros). Ces crédits nouveaux abondent principalement les crédits de fonctionnement courant et d'activité des armées (+ 7,2 %).
Comme chaque année, les transferts et modifications de périmètre interne au budget de la Défense seront nombreux en 2002. On signalera ainsi la poursuite du processus de transfert au titre V de dotations d'entretien programmé du matériel (EPM) inscrites au titre III pour un montant de 40,7 millions d'euros (267 millions de francs). Ce mouvement, justifié au regard de l'orthodoxie budgétaire puisque ces crédits financent des dépenses d'équipement, contribue aussi à gonfler artificiellement le titre V. Compte tenu de la nature des crédits d'EPM demeurant désormais au titre III, les transferts devraient cesser dans l'avenir.
Parmi les divers redéploiements de crédits internes au titre III figurent notamment :
· la participation des armées au fonctionnement de la Structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques (SIMMAD), et aux frais de fonctionnement et d'affranchissement de la Poste interarmées (PIA) ;
· le transfert de la part de la compensation SNCF consacrée à la prise en charge des frais de transport ferroviaire des candidats à l'engagement vers les chapitres de fonctionnement des armées ;
· de nombreux mouvements internes à la Marine comme, par exemple, l'externalisation aux États-Unis de la formation à l'appontage des pilotes de l'aéronautique navale ou encore le transfert de responsabilités entre le Service des programmes navals et le Service de soutien de la flotte.
Comme celui de 2001, le budget de fonctionnement pour 2002 se caractérise notamment par le souhait de redresser les indicateurs d'activité des forces, mis à mal par les importantes réductions de crédits du début de la programmation, qui sont allées parfois au-delà de la simple traduction mécanique de la baisse globale des effectifs.
Sur les six dernières années, les crédits de fonctionnement sont passés de 3.943 millions d'euros en 1996 (25.866 millions de francs) à 3.257 millions d'euros en 2002 (21.366 millions de francs), ce qui représente une baisse de 686 millions d'euros (4.500 millions de francs).
CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
(à périmètre constant 2002)
(en millions d'euros constants)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
3.984 |
3.828 |
3.662 |
3.399 |
3.297 |
3.297 |
3.257 |
À périmètre constant et en euros constants 2002, la situation des armées sur la période de la LPM est très différenciée. L'armée de Terre, la plus touchée par les restructurations et la réduction du format, a vu ses crédits de fonctionnement diminuer de 24,4 %, la Marine et l'armée de l'Air ont subi une réduction respective de 12,7 % et de 16,6 % tandis que la Gendarmerie, seule armée à voir son dispositif évoluer à la hausse, a connu une progression de 5,3 %. La DGA a participé aux efforts communs par une réduction de 29,1 % de ses crédits.
Cette décroissance, résultant de la diminution du format, a joué le rôle de la variable d'ajustement du titre III dans la première moitié de la programmation. Elle a permis d'accompagner la hausse de la masse salariale tout en maintenant les annuités du titre III dans les limites fixées par la loi de programmation. Compte tenu de cette évolution, le titre III hors RCS représente, en francs courants, 20 % de l'ensemble du titre III depuis 2000 contre 26 % en 1996.
A mi-parcours de la programmation, on a pris conscience que la baisse des crédits de fonctionnement avait été plus brutale que prévu et qu'elle avait pesé sur la vie courante des forces armées et des niveaux d'entraînement ou d'activité.
Pour remédier à cette situation et conduire la LPM à son terme dans de bonnes conditions, diverses mesures de rebasage des crédits consacrés aux activités et au fonctionnement des forces ont été effectuées en loi de finances initiale 2000 et 2001.
Le projet de loi de finances pour 2002 s'inscrit dans cette même tendance.
graphique couleurs
projet de budget 2002
répartition du titre III par catégorie de coûts
La professionnalisation se caractérise par des réductions nettes d'effectifs et par une rationalisation de l'implantation des unités et de la gestion des soutiens ; elle a donc un impact évident sur les crédits de fonctionnement. La réduction du format des armées et la réduction du parc des équipements se traduisent par une économie de 76 millions d'euros (498,53 millions de francs), à laquelle la revue des programmes conduite en 1998 a ajouté une réduction des besoins, à hauteur de 10,7 millions d'euros (70,19 millions de francs).
L'impact de la réduction des effectifs sur le fonctionnement est donc certain, mais il n'est pas toujours arithmétiquement proportionnel. Il varie selon les catégories de dépenses.
Pour ce qui concerne l'alimentation, la correspondance est globalement établie, comme le montre le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ALIMENTATION ET DES EFFECTIFS |
||||||||||||||||||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Évolution |
|||||||||||||||||
(en %) |
(en %) |
(en %) |
(en %) |
(en %) | ||||||||||||||||||
Air |
Crédits (M€) |
80,80 |
73,63 |
- 8,9 |
61,59 |
- 16,4 |
56,56 |
- 8,2 |
48,33 |
- 14,6 |
- 34,4 | |||||||||||
Effectifs |
83.460 |
78.149 |
- 6,4 |
70.802 |
- 9,4 |
66.473 |
- 6,1 |
62.966 |
- 5,3 |
- 19,4 | ||||||||||||
Terre |
Crédits (M€) |
236,45 |
215,72 |
- 8,8 |
189,95 |
- 11,9 |
170,90 |
- 10 |
134,00 |
- 21,6 |
- 37,9 | |||||||||||
Effectifs |
219.966 |
203.214 |
- 7,6 |
186.744 |
- 8,1 |
169.342 |
- 9,3 |
148.989 |
- 12,0 |
- 26,7 | ||||||||||||
Marine |
Crédits (M€) |
89,79 |
84,91 |
- 5,4 |
70,74 |
- 16,7 |
67,08 |
- 5,2 |
56,56 |
- 15,7 |
- 33,43 | |||||||||||
Effectifs |
60.326 |
57.016 |
- 5,5 |
53.624 |
- 5,9 |
49.491 |
- 7,7 |
45.387 |
- 8,3 |
- 20,4 | ||||||||||||
Gendarmerie |
Crédits (M€) |
30,49 |
32,32 |
6 |
34,00 |
5,2 |
36,89 |
8,5 |
34,76 |
- 5,8 |
7,5 | |||||||||||
Effectifs |
92.905 |
93.654 |
0,8 |
94.174 |
0,6 |
94.665 |
0,5 |
95.182 |
- 0,5 |
1,6 | ||||||||||||
Total |
Crédits (M€) |
437,53 |
406,58 |
- 7,1 |
356,27 |
- 12,4 |
331,42 |
- 7 |
273,65 |
- 17,4 |
- 32,7 | |||||||||||
Effectifs |
456.657 |
432.033 |
- 5,4 |
405.344 |
- 6,2 |
379.971 |
- 6,3 |
290.437 |
- 23,6 |
- 32,8 |
On constate ainsi que les dépenses d'alimentation auront baissé d'un tiers entre 1998 et 2001 (de 0,41 milliard d'euros, soit 2,7 milliards de francs, à 0,27 milliard d'euros, soit 1,8 milliard de francs) comme les effectifs militaires budgétaires du ministère (432.000 à 290.000).
Cette corrélation est plus ou moins étroite selon les armées.
Elle est en effet étroitement dépendante de la réduction des effectifs des catégories de personnel qui bénéficient de la gratuité des repas, c'est-à-dire les appelés, et, dans une moindre mesure, les personnels de certaines armées (armée de l'Air pour le déjeuner) ou en mission (équipages de la Flotte, gendarmes en opération de maintien de l'ordre, ensemble des personnels en opération extérieure).
L'exception de la Gendarmerie traduit le caractère spécifique de l'évolution de ses effectifs : seule une faible part de ses effectifs totaux est nourrie gratuitement et cette catégorie de personnel (volontaires notamment) est en augmentation sur la période.
La corrélation peut être relativisée par des mesures exogènes comme la revalorisation de la prime globale d'alimentation mais elle est tout de même globalement vérifiée.
L'économie réalisée en loi de finances initiale 2001 au titre de l'alimentation est reconduite en 2002 (12 millions d'euros, soit 78,71 millions de francs). Elle est complétée en gestion par des prélèvements sur la trésorerie excédentaire du compte spécial des subsistances militaires (CSSM) à hauteur de 23 millions d'euros (150,87 millions de francs). L'excédent de trésorerie du CSSM, relevé par la Cour des comptes, a conduit le ministère de la Défense à procéder à cet apurement sur deux ans pour un montant total de 45,7 millions d'euros (300 millions de francs).
Par ailleurs, pour tenir compte de l'évolution des prix à la consommation, une actualisation de la dotation du chapitre a été demandée. Pour le projet de loi de finances 2002, le montant de l'actualisation s'élève à 2,76 millions d'euros (18,10 millions de francs) avec un taux d'actualisation de 0,96 % correspondant à un rattrapage des prix à la consommation pour l'alimentation (l'indice INSEE correspondant a augmenté de 2,1 % en 2001).
La dotation à la SNCF est un exemple plus complexe.
Les militaires bénéficient d'une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu'ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés.
En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice dont le montant correspond à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d'un abattement commercial de 21,6 %, et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets.
À la suite d'une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées portant sur ce sujet, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF. Le projet de nouvelle convention est désormais finalisé et porte sur les éléments suivants :
· le périmètre de la convention n'a pas été modifié ;
· le processus de facturation de la compensation par la SNCF est rendu plus transparent ; une clause d'audit des données facturées a été introduite dans la convention pour permettre au ministère de la défense de valider ces données.
· le trafic militaire a été segmenté afin de mieux suivre le comportement des usagers. Une première différenciation est faite entre les TGV et les autres trains. Une seconde différenciation est faite entre la première et la seconde classe, le trafic étant ventilé entre période de pointe et période normale pour le TGV seconde classe ;
· le mode de calcul de la compensation a été revu. La compensation versée à la SNCF n'est plus calculée par rapport au prix plein tarif d'un déplacement, sur lequel s'applique une remise commerciale, mais par différence entre le prix acquitté au guichet, par le militaire ou les unités (soit 25 % du plein tarif), et le prix moyen facturé à une population de référence comprise entre 12 et 59 ans. Ce changement de méthode doit permettre à l'État de bénéficier des réductions commerciales offertes aux autres voyageurs.
Enfin, une remise commerciale a été négociée avec la SNCF pour tenir compte du poids du trafic militaire dans son chiffre d'affaires. Elle correspond à un taux de remise globale sur plein tarif de 22,10 %, soit une amélioration de 0,5 % sur le taux de remise actuel, alors que le trafic militaire décroît.
Pour 2002, la dotation SNCF s'élèvera à 150,62 millions d'euros (988 millions de francs), soit une augmentation de 3,20 % (4,5 millions d'euros , soit 29,52 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale 2001. Cette évolution recouvre quatre types de mesures :
· un abattement de 10,7 millions d'euros (70,19 millions de francs) au titre de la corrélation mécanique prévue par la loi de programmation entre les effectifs militaires (baisse du nombre des appelés, notamment) et le budget de fonctionnement ;
· un rebasage de 16 millions d'euros (104,95 millions de francs) visant à poursuivre l'apurement du déficit structurel constaté depuis 1998. En effet, au vu du suivi des dépenses exécutées, l'échéancier des abattements au titre des réductions d'effectifs semble avoir anticipé de deux ans la baisse effective des factures de la SNCF ; ce déficit avait atteint 35 millions d'euros (229,58 millions de francs) pour 1999 et n'est pas totalement résorbé dans le projet de loi de finances 2002 ;
· une actualisation de 1,4 million d'euros (9,18 millions de francs) pour faire face à l'augmentation des tarifs de la SNCF ;
· un transfert de 2,2 millions d'euros (14,43 millions de francs) vers les chapitres de fonctionnement des armées afin d'assurer la prise en charge des frais de déplacements ferroviaires des candidats à l'engagement, hors périmètre de la convention SNCF-Défense.
La dotation affectée aux carburants s'élève à 468 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002 contre 453 millions d'euros en loi de finances initiale 2001, ce qui signifie que l'on table sur une relative stabilité du cours du pétrole pour l'année à venir.
Prévoir 18 mois à l'avance un cours aussi fluctuant et soumis aux évolutions géopolitiques que celui du pétrole est une gageure mais l'on constate que ce poste donne prise à un traditionnel jeu de rôle au sein de l'État, alors même que les conséquences opérationnelles de ces arbitrages peuvent être critiques.
Le ministère de la Défense a tendance à anticiper des cours de pétrole élevés afin de se constituer une épargne de précaution comme en 1998 (ce qui est consommé ne se redéploie pas) , alors que le ministère des Finances minore les évolutions constatées en sachant que les insuffisances en matière de carburants seront couverts en loi de finances rectificative par ponction sur le titre V.
Ce jeu là ne fonctionne plus ou alors avec des conséquences intolérables lorsque le décalage entre les hypothèses de la construction budgétaire et la réalité se fait trop grand comme pendant l'année 2000, où le cours réel du brut s'est révélé deux fois plus élevé que la prévision.
PARAMÈTRES DE LA GESTION DES CARBURANTS
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | ||
Hypothèses de construction budgétaire - Cours du dollar en FF - Cours du baril de brut en $ |
6 13,99 |
6 14,60 |
6,50 20 |
6,49 22 | |
Réalité - Cours du dollar en FF - Cours du baril de brut en $ |
7,88 17,89 |
7,11 28,39 |
7,34 (1) 26,26 (1) |
||
Dotations budgétaires en millions d'euros |
363 |
357 |
453 |
468 | |
Abondement en LFR en millions d'euros |
130 |
23 (2) |
|||
(1) fin août 2001. (2) décret d'avance du 8 octobre 2001. |
En juillet 2000, l'armée de l'Air avait épuisé sa dotation annuelle en carburants et aurait dû cesser ses activités aériennes si les lois de finances rectificatives (LFR) n'avaient pas abondé ses crédits de 33 millions d'euros en juillet et 38 millions d'euros en décembre, soit une augmentation de 57 % par rapport à la loi de finances initiale.
Plus grave encore, cette année là, le Service des essences des armées (SEA) a dû ponctionner sur les stocks de sécurité pour fournir la demande et c'est ainsi que le stock stratégique de soutien aux OPEX a été largement entamé en 2000 et qu'il n'était pas reconstitué début 2001.
Pour 2001, la dotation initiale est de 453 millions d`euros alors que la consommation de 2000 s'est élevée à 490 millions d'euros.
Le budget 2002 consacre le renversement de tendance amorcé en 2000 et qui consiste, devant les effets délétères des réductions de crédits opérées dans la première partie de la programmation, à augmenter les budgets de fonctionnement courants des armées en vue de consolider leurs indicateurs d'activité.
C'est ainsi qu'en 2002 le budget de fonctionnement courant de l'armée de Terre augmentera de 3,8 %, malgré une réduction d'effectifs de presque 12.000 militaires. Celui de la Marine croîtra de 5,2 % et celui de l'armée de l'Air de 8 %. Les crédits de fonctionnement courant de la Gendarmerie poursuivront leur développement, lié à la priorité accordée à la sécurité intérieure, avec une hausse de 11,6 %.
Dans la perspective du vote du budget par « programme budgétaire », ouverte par la réforme de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances et de la création d'indicateurs associés, le fascicule budgétaire (bleu) du ministère de la Défense présente désormais des objectifs quantitatifs et qualitatifs, représentatifs de l'entraînement et du niveau d'équipement des armées, ainsi que des indicateurs de résultats.
Ils correspondent aux indicateurs retenus dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008. Certains d'entre eux permettent d'évaluer le niveau de préparation des forces, l'objectif général étant de se rapprocher des normes d'activité en vigueur chez nos principaux partenaires.
L'activité correspond principalement aux exercices et man_uvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres.
Des normes d'activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d'exercice). L'objectif est de retrouver après 2002, puis de maintenir, le niveau des 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique, pour les 100. 000 hommes projetables du modèle d'armée.
NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ
2000 |
2001 |
2002 | |
Résultat |
Objectif |
Objectif | |
Nombre annuel de jours de sortie des unités sur le terrain avec ou sans matériels organiques |
68 |
80 |
89 |
Nombre annuel d'heures de vol par pilote d'hélicoptère |
145 |
145 |
150 |
En 2001, l'objectif devrait être atteint, sous réserve que les hypothèses de construction budgétaire concernant le prix des carburants ne soient pas remises en cause par la conjoncture internationale.
Les normes d'entraînement des pilotes de l'aviation légère de l'armée de Terre dépendront aussi de la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des hélicoptères qui, pour certains parcs, est encore préoccupante quoiqu'en redressement : 66 % de DTO pour les Puma en avril 2001, 64 % pour les Cougar à la même date.
Si l'amélioration des crédits de fonctionnement conduit à un développement significatif du taux d'activité de l'armée de Terre, il faut relever que ceci conduira aussi, par voie de conséquence, à une augmentation des indemnités pour service en campagne.
Cette indemnité, d'un taux compris entre 33 % et 71 % de la solde de base, est accordée dès lors que les militaires quittent leur garnison pour des man_uvres d'une durée supérieure à 36 heures. Son coût total est estimé à 380 millions de francs en 2000, dont 340 millions de francs pour l'armée de Terre. Elle se révèle particulièrement difficile à prévoir et à maîtriser au niveau national puisqu'elle dépend directement de l'activité des différentes unités. On pourrait envisager de l'intégrer dans le budget de fonctionnement de ces unités de manière à mieux l'adapter à la réalité des activités militaires qui, par essence, reposent sur des man_uvres et des exercices sur le terrain.
On peut aussi s'interroger sur les coûts de gestion d'un tel dispositif qui n'existe pas au Royaume-Uni et qui existe en Allemagne pour des montants très faibles et forfaitaires (3 marks pour un exercice d'une durée de plus de dix heures, 10 marks par jour au-delà de 12 heures...).
Par ailleurs, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l'activité qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Si l'on réintègre les opérations extérieures, on obtient une amélioration du taux d'activité opérationnelle moyen de 8,5 jours en 1998 et de 14 jours en 1999. Il existe cependant des débats sans fin sur la valeur d'entraînement des opérations extérieures. Le maintien de l'ordre sur un pont à Mitrovica ne vaut pas qualification pour affronter une armée régulière dans un combat classique.
A ces normes quantitatives, le projet de budget pour 2002 adjoint des normes qualitatives, exprimées comme suit :
NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ
2000 |
2001 |
2002 | |
Résultat |
Objectif |
Objectif | |
Évaluation opérationnelle des postes de commandement (PC) |
50 % |
70 % |
Une par PC de chaque niveau chaque année soit 100 % |
Évaluation tactique des unités au combat et à l'aguerrissement |
50 % |
75 % |
Une par unité et par an soit 100 % |
Exercices de blindés (projection à l'étranger) |
50 % |
50 % |
Une brigade tous les deux ans (soit 100 %) en 4 sessions |
Évaluation des unités d'infanterie et de chars au tir réel |
55 % |
75 % |
Une par unité et par an (soit 100 %) |
Nombre annuel d'exercices interarmées et internationaux, de niveau : - corps d'armée - division - brigade |
3 5 |
4 4 |
3 5 |
L'objectif de l'armée de l'air est de maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions aériennes tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié.
Pour cela l'activité aérienne est adaptée au métier considéré (chasse ou transport) afin de garantir à la fois la maîtrise technique nécessaire et la sécurité des vols indispensable.
Un nombre d'heures de vol minimum est fixé par pilote et par an. Il est indépendant du type d'appareil utilisé.
NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ
2000 |
2001 |
2002 | |
Résultat |
Objectif |
Objectif | |
Heures de vol par pilote de combat |
180 |
180 |
180 |
Heures de vol par pilote de transport |
400 |
400 |
400 |
Pour 2001, la prévision d'activité totale était de 303.200 heures de vol. Cette activité avait été élaborée pour permettre le maintien au niveau requis des capacités opérationnelles des équipages ainsi que la satisfaction des besoins en capacité de transport.
L'activité réalisée au premier semestre 2001 est de 140.339 heures soit 46,3 % du total. Si l'aviation de combat n'accuse qu'un faible retard de 1.843 heures par rapport à l'activité théorique, l'aviation de transport et les écoles sont nettement sous la courbe idéale d'activité avec des retards respectifs de 6.302 et 7.255 heures.
La mauvaise disponibilité des flottes Alphajet, Epsilon, Tucano, Transall due soit au vieillissement des flottes, soit au manque de pièces, explique ces retards.
La faible disponibilité de la flotte de transport (voir infra) est un problème particulièrement préoccupant qui avait déjà obéré l'exécution de l'année 2000 puisque 97.460 heures de vol avaient été réalisées par l'aviation de transport pour un objectif de 105.062, soit une minoration de 7 %.
Il faut cependant remarquer que le calcul des taux d'activité aérienne par pilote (chasse et transport) ne tient pas compte des opérations extérieures . Celles-ci conduisent à une réalisation plus délicate des heures de vol car, sur les théâtres d'opérations, l'activité opérationnelle est moins maîtrisable et de nombreux moyens peuvent être maintenus en alerte au sol.
A ces normes quantitatives, le projet de loi de finances pour 2002 a adjoint des normes qualitatives.
NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
- Exercice international type « Red flag » |
- Moins d'un par pilote qualifié au cours de sa carrière |
- Participation annuelle de 25 % des pilotes opérationnels à un exercice type Red flag |
- Participation annuelle de 33 % des pilotes opérationnels à un exercice type Red flag |
- Exercice international type « Gaftic » |
- Moins d'un par pilote opérationnel au cours de sa carrière |
- Participation annuelle de six équipages d'avion de transport tactique à un exercice type Gaftic |
- Participation annuelle de dix équipages d'avion de transport tactique à un exercice type Gaftic |
Campagne de combat |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Campagne de tir |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Une par escadron et par an en France de 15 jours |
Tir de missile |
Moins de un par carrière |
Moins de un par carrière |
Moins de un par carrière |
Tir de bombe guidée laser |
Moins de un par an par pilote |
Moins de un par an par pilote |
Moins de un par an par pilote |
L'activité de la Marine se caractérise par le nombre de jour de mer pour ses bâtiments et d'heures de vol pour ses aéronefs.
L'expérience accumulée et la comparaison avec les marines de nos principaux partenaires montrent que les 90 jours de mer par an pratiqués dans les années passées sont insuffisants pour maintenir un niveau convenable en opérations. L'objectif pertinent est de 100 jours de mer par an (à atteindre après 2002).
Pour ce qui concerne les aéronefs, l'utilisation des mêmes indicateurs que l'armée de l'Air conduit la Marine à prescrire une activité annuelle de 180 heures de vol pour ses pilotes de chasse.
NORMES QUANTITATIVE D'ACTIVITÉ | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
Nombre de jours en mer par bâtiment |
92 |
94 |
97 |
Nombre annuel d'heures de vol : |
|||
- pilote de chasse |
175 |
180 |
180 |
- pilote d'hélicoptère |
204 |
220 |
220 |
- équipage de patrouille maritime |
340 |
350 |
350 |
Le volume général d'activité des bâtiments, avec 293.000 heures de navigation, s'est stabilisé en 1999 après une période de décroissance régulière
(- 11 % depuis 1995) consécutive au ralliement du format.
Évaluée en jours de mer, sur la base d'un minimum de 6 heures de navigation par jour de mer, cette activité représente un total de 16.200 jours, avec la répartition moyenne suivante :
· bâtiments de combat 90 jours de mer
· bâtiments de soutien 69 jours de mer
· bâtiments auxiliaires 79 jours de mer
· bâtiments de gendarmerie maritime 94 jours de mer
Pour mémoire, le taux d'activité moyen de la Royal Navy serait de 150 jours de mer pour les bâtiments de surface.
S'agissant de l'aviation navale, le total d'heures de vol effectuées s'élevait pour l'année 1999 à 58.400 heures. Le potentiel prévu pour l'année 2000 était de 60.200 heures. Le retrait du service d'une vingtaine d'appareils en 1999 a produit principalement ses effets à partir de 2000 pour atteindre un potentiel stabilisé de 60.000 heures en 2001.
Comme pour les pilotes de combat de l'armée de l'Air, la norme d'activité des pilotes de Super-Étendard est de 180 heures par an. Elle est de 220 heures en moyenne pour l'ensemble des pilotes de l'aéronautique navale.
A ces normes quantitatives, le projet de loi de finances pour 2002 a adjoint des normes qualitatives.
NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
Fréquence des stages de remise en condition opérationnelle (RECO) |
1 tous les 3 ans |
1 tous les 3 ans |
1 tous les 3 ans |
Maintien de la capacité opérationnelle dans des domaines spécifiques (nombre d'exercices par an) |
4 « amphibies » |
4 « amphibies » |
4 « amphibies » |
Campagne de tir (missile et/ou torpille) |
1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin) |
1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin) |
1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin) |
L'activité de la Gendarmerie se décline autour de trois missions :
· missions de police, judiciaire et administrative, ayant pour but de maintenir le bon ordre, de protéger les biens et les personnes, et de faire respecter la loi ;
· missions militaires de défense du territoire en temps de crise ou de guerre, de participation au contrôle gouvernemental de l'armement nucléaire et de participation à la mobilisation ;
· missions diverses au profit des autres ministères et des grandes administrations de l'État pour l'application de la réglementation, l'exécution d'enquêtes, la recherche et la diffusion de renseignements.
L'activité est suivie par type de mission, en termes d'heures-gendarmes.
Élaborés dans le cadre du plan pluriannuel « Gendarmerie 2002 », les objectifs d'activité de la Gendarmerie prennent en considération les instructions gouvernementales fixées notamment dans le cadre de la réforme de l'État, de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité et par les conseils de sécurité intérieure successifs.
Les objectifs d'activité s'articulent autour de quatre axes :
· assurer une meilleure sécurité de la population par davantage de proximité et de professionnalisme ;
· agir ensemble avec ses partenaires en France et à l'étranger ;
· se conduire en acteur imaginatif de la réforme de l'État ;
· renforcer l'entraînement organique.
NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
Entraînement organique pour la Gendarmerie (j/h/a) |
10 |
10 | |
Entraînement organique pour la gendarmerie mobile (j/h/a) (1) |
16 |
||
(1) le niveau d'entraînement de la Gendarmerie mobile est très dépendant du niveau de l'activité (réquisitions). |
En 2000, le nombre de jours de déplacement des escadrons de Gendarmerie mobile (EGM) est passé à 214 jours contre 204 jours en 1999, ce qui est très élevé. Cette activité est supérieure au seuil estimé souhaitable (180 jours) pour que les unités disposent du temps nécessaire à l'entretien de leur aptitude opérationnelle. Le nombre de journées d'instruction collective à l'initiative du commandement d'escadron a une nouvelle fois accusé une baisse sensible en 2000 ; l'aggravation de ce phénomène peut en partie s'expliquer par l'augmentation de 6 à 9 des EGM dédiés aux missions de fidélisation.
Sur un plan budgétaire, le plan de redéploiement des forces décidé par le conseil de sécurité intérieure qui avait pour objectif de déplacer nombre de gendarmes de zones rurales vers des zones périurbaines, a lourdement pesé sur le budget de fonctionnement de la Gendarmerie et notamment les locations immobilières et le fonctionnement des formations au titre des changements de résidence.
Les reports de charges de 2000 sur 2001 sur les crédits de loyers (87 millions d'euros soit 570,68 millions de francs) réduits de 26 millions d'euros (170,55 millions de francs) par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000, ont pu atteindre jusqu'à 30 % de la dotation du chapitre concerné. Le décret d'avance du 8 octobre 2001 a encore ouvert 26 millions d'euros (170,55 millions de francs) au titre des loyers de la Gendarmerie et un complément devrait être apporté en loi de finances rectificative pour 2001.
Le projet de loi de finances pour 2002 propose un sérieux rebasage de ces dotations (30 millions d'euros soit 196,79 millions de francs) et 21 millions d'euros (137,75 millions de francs) pour le fonctionnement qui reste néanmoins insuffisant puisqu'un effort comparable devrait être encore mené en projet de loi de finances pour 2003.
Le Gouvernement a décidé d'étendre le bénéfice de l'aménagement et de la réduction du temps de travail aux agents civils de la fonction publique de l'État. La mise en place généralisée de cette mesure sera effectuée au plus tard le 1er janvier 2002 dans le cadre défini par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000.
Le ministère de la Défense a été le premier ministère à signer, dès le 11 juillet 2001, un accord cadre avec les six organisations syndicales représentatives.
Le bon déroulement des négociations sur l'ARTT s'explique notamment par les expériences menées antérieurement au sein du ministère dans une soixantaine d'établissements de la DGA et des armées ainsi que par le précédent de la Direction des constructions navales (DCN) où les 35 heures sont effectives depuis le 6 mars 2000.
Les points-clés de cet accord cadre sont les suivants :
· la durée hebdomadaire moyenne du travail passe de 39 à 35 heures sans diminution, ni gel des rémunérations ;
· le décompte du temps de travail se fait dorénavant sur l'année, la durée annuelle étant fixée à 1.600 heures de travail effectif, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ;
· le temps de travail est organisé selon des cycles prédéterminés, qui peuvent être modifiés selon les nécessités du service. Le cycle de référence au ministère de la Défense est de 38 heures, soit, pour une semaine de 5 jours, une durée quotidienne de temps de travail effectif de 7 heures 36 minutes ;
· les personnels ont la possibilité de prendre 18 jours d'ARTT sur l'année, dont 9 à leur disposition, qui s'ajoutent aux 25 jours de congés actuels ;
· un compte épargne temps sera par ailleurs institué dans un cadre qui doit encore être défini au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Il pourra être alimenté, dans la limite de 10 jours, par des jours de congés ou de réduction du temps de travail qui n'ont pu être pris dans les délais, compte tenu des contraintes de service. Il pourra l'être également pour faciliter la réalisation d'un projet personnel ou familial. Il sera valable pendant deux ans. Les cadres bénéficieront, d'un dispositif plus souple, avec 18 jours à reporter dans la limite de 5 ans.
Cet accord cadre doit être transposé dans les différents établissements décentralisés du ministère, ce qui représente de l'ordre de 500 points différents de négociation mais l'ensemble du personnel civil est passé aux 35 heures à compter du 1er octobre, même si tous les accords locaux n'étaient pas signés, ce qui autorisera le personnel à bénéficier de 6 jours de RTT avec la fin 2001.
Le volet indemnitaire d'accompagnement de l'accord-cadre représente 7,5 millions d'euros (49 millions de francs). Les heures supplémentaires seront forfaitisées, à concurrence de 16 heures, par la création au plan interministériel d'une indemnité nouvelle « d'administration générale et de technicité » (5,3 millions d'euros soit 35 millions de francs). Le régime des astreintes sera étendu aux fonctionnaires et aux contractuels (1,2 million d'euros soit 8 millions de francs) alors que ces dernières n'étaient jusqu'alors indemnisées que pour les ouvriers d'État ; le taux d'indemnisation retenu est de 800 francs par semaine.
S'agissant de l'emploi, les engagements prix au titre de l'accord-cadre ARTT et tenus dès le budget 2002 sont les suivants :
· par analogie avec ce qui est envisagé pour la fonction publique hospitalière, création de 171 emplois de civils au Service de santé des Armées. Cette mesure est complétée par la création de 200 postes de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), indépendamment de la RTT, au titre du rattrapage des taux d'infirmiers par lit en vigueur dans le secteur civil ;
· 1.100 recrutements de fonctionnaires civils sur des postes précédemment gelés ;
· 900 autorisations d'embauche d'ouvriers d'État dont 700 ont dû faire l'objet d'une mesure d'abondement de crédits.
Au total, l'ensemble des mesures liées à la mise en place de la RTT s'élève à 28 millions d'euros (183,67 millions de francs) en 2002.
S'agissant des militaires, une réflexion s'est engagée sur leur temps d'obligation professionnelle étant entendu que la disponibilité est une des grandes contraintes du statut militaire et qu'elle est compensée par l'octroi de 45 jours de permission par an.
Le principe de l'institution d'un compte-épargne temps pour les militaires semble intéressant à condition de prendre en considération les éléments suivants :
· donner « x » jours par an ;
· prendre en compte dans ce chiffre les dispositifs préexistants (quartiers libres, jours à la disposition des chefs de corps, ...) pour « nettoyer » et égaliser le traitement au sein du ministère ;
· faire gérer ces jours par le commandement, qui aurait l'obligation de les donner sur l'année ;
· s'il s'avère impossible de tout donner, report « capitalisé », en fin de période et, éventuellement, paiement du nombre de jours restants sur la base de la journée de permanence actuellement payée les dimanches et jours fériés.
Par ailleurs, ce principe peut ne pas être applicable à certains personnels. Une compensation financière pourrait donc être étudiée.
LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT :
LA VARIABLE D'AJUSTEMENT
Si le budget de fonctionnement du ministère de la défense pour 2002 peut être qualifié de satisfaisant, le niveau du budget d'équipement de cette ultime annuité de la programmation militaire 1997/2002 s'annonce en effet serré en exécution, en moyens d'engagement comme en moyens de paiement, et laisse présager une jonction délicate avec l'entrée en nouvelle programmation 2003/2008.
Le ministère présente ainsi un projet de budget d'équipement à 12,8 milliards d'euros en crédits de paiement (84 milliards de francs), en progression de 0,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 mais il intègre à cette somme 412 millions d'euros (2,7 milliards de francs) de reports de crédits de la gestion 2001.
BUDGET D'ÉQUIPEMENT (TITRES V ET VI) DE LA DÉFENSE (en millions d'euros) | ||||||
2001 |
2002 |
2002/2001 (en %) |
||||
LFI |
LFI |
Reports gestion 2001 |
LFI |
Avec reports | ||
Crédits de paiement |
12,71 |
12,4 |
0,41 |
- 2,5 |
+ 0,7 | |
Autorisations de programme |
12,91 |
13,01 |
- |
+ 0,7 |
+ 0,7 |
En toute rigueur, cette présentation des choses peut être un sujet de discussion et le fait qu'elle ait été pratiquée sans discontinuer, de 1993 à 1996, ne saurait constituer validation.
Il est exact que le ministère de la défense a été autorisé par le Premier ministre à mobiliser des reports de crédits de la gestion 2001 sur 2002 à hauteur de 412 millions d'euros (2.703 millions de francs) par lettre plafond du 17 juillet 2001 et que, pour garantir le respect de l'autorisation donnée, ces reports ont été intimement intégrés à la construction budgétaire puisque répartis par chapitre et article et notifiés aux différents gestionnaires de crédits du ministère.
Il n'en reste pas moins que cette approche est discutable pour au moins deux raisons :
· la sanctuarisation de ces crédits n'est en aucun cas acquise. Les reports de crédits ne sont pas mécaniques mais doivent être ouverts par arrêté du ministre de l'économie et des Finances. Il faut d'ailleurs signaler que le ministère de la défense a été exclu du transfert de la gestion des reports à l'agence comptable centrale du Trésor, opéré par une circulaire en date du 12 janvier 1998 et destiné à améliorer les délais de mise à disposition des crédits dont l'ouverture est de droit et qu'en conséquence, la Direction du budget reste seule compétente pour ce ministère. Il y aura d'importantes consultations électorales à la
mi-2002. Il faudrait que le nouveau gouvernement considère les engagements de celui-ci comme intangibles. L'expérience dans ce domaine nous a enseigné la prudence ;
· en admettant que ces reports soient effectivement ouverts, puisqu'ils sont inférieurs à ceux constatés les années précédentes (950 millions d'euros en 2000 sur 2001, soit 6,2 milliards de francs), une exigence méthodologique minimale interdit de les prendre en compte pour la comparaison avec les crédits initiaux de la loi de finances initiale 2001. Ou bien on compare les ouvertures initiales de crédits d'un exercice à l'autre, ou bien on compare les crédits disponibles, c'est-à-dire les crédits initiaux + reports - annulations + fonds de concours + transferts mais on ne peut valider une solution hybride qui aboutit à compter deux fois les mêmes crédits (une fois au titre des ouvertures initiales de 2001 et une fois au titre des reports de 2001 sur 2002).
Une approche pessimiste des choses pourrait aboutir à la présentation suivante : un budget d'équipement pour 2002 de 12,4 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 81,3 milliards de francs, ce qui serait inférieur, tant à l'annuité théorique de la loi de programmation (14,16 milliards d'euros ou 92,9 milliards de francs) qu'à celle issue de la revue de programmes et validée par le Premier ministre dans son discours du 3 avril 1998 à Saint Mandrier (13,5 milliards d'euros ou 88,5 milliards de francs). Ce niveau serait même inférieur à « l'encoche » de la loi de finances initiale pour 1998 (82 milliards de francs de 1998) qui avait précédé la revue de programmes.
Quoi qu'il en soit, cette loi de programmation aura été la mieux respectée des lois de programmation depuis que ce référentiel existe.
Il n'est donc pas question de verser ici dans un quelconque fatalisme financier mais ce budget parie sur la volonté des gouvernements suivants de respecter à la lettre l'actuel projet de loi de programmation 2003/2008. 500 millions d'euros supplémentaires en titre V auraient permis un niveau d'investissement satisfaisant.
Comme les années précédentes, il faut déplorer que soient ponctionnées sur le budget de la Défense deux charges traditionnelles que sont le financement du CNES et les crédits octroyés sans réel critère d'utilisation au gouvernement de la Polynésie française. De nouveau, le projet de loi de finances pour 2002 subit un portage de 191 millions d'euros (1,250 milliard de francs) d'autorisations de programme et de crédits de paiement pour le compte du Centre national d'études spatiales, pourtant expressément interdit par la loi de programmation et un transfert de crédits d'entretien programmé du matériel en provenance du titre III à hauteur de 40 millions d'euros (262 millions de francs). Au titre des scories, c'est-à-dire des dépenses appartenant au référentiel de programmation mais qui ne relèvent pas de l'activité de défense, on relèvera encore un financement du développement économique et social de la Polynésie française, de l'ordre de 100 millions d'euros (650 millions de francs).
Enfin, les moyens d'engagement prévus ne permettront pas de finaliser l'ensemble des commandes globales prévues pour 2002, surtout si le stock résiduel des autorisations de programme du ministère est fortement mis à contribution pour financer la commande d'avions de transport A400M dans la loi de finances rectificative de fin d'année 2001.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT PAR CATÉGORIES DE COÛTS
(en millions d'euros)
Évolution | |||||||||
Autorisations |
Crédits de paiement |
PLF 2002/ |
Ressources | ||||||
LFI 2001 |
PLF 2002 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Reports |
Ressources |
AP |
CP |
CP | |
Études |
661 |
648 |
681 |
682 |
24 |
707 |
- 2% |
+ 0,2% |
+ 3,8 |
Développements |
1.592 |
1.904 |
2.245 |
2.309 |
75 |
2.384 |
+ 19,6% |
+ 2,8% |
+ 6,2 |
Entretien programmé du matériel |
2.323 |
2.883 |
2.269 |
2.433 |
1 |
2.434 |
+ 24,1 |
+ 7,2% |
+ 7,2 |
Entretien programmé du personnel |
258 |
230 |
262 |
248 |
3 |
251 |
- 10,9% |
- 5,3% |
- 4,3 |
Fabrications |
5.766 |
4.745 |
4.662 |
4.313 |
217 |
4.530 |
- 17,7% |
- 7,5% |
- 2,8 |
Infrastructures |
1.751 |
1.698 |
1.656 |
1.526 |
45 |
1.572 |
- 3,1 |
- 7,8 % |
- 5,1 |
Munitions |
224 |
592 |
604 |
575 |
46 |
621 |
+ 164,3% |
- 4,8% |
+2,8 |
Restructurations |
149 |
119 |
149 |
119 |
0 |
119 |
- 20,2% |
- 20,1% |
- 20,1 |
BCRD |
191 |
191 |
191 |
191 |
0 |
191 |
0 |
0 |
0 |
Total |
12.915 |
13.010 |
12.719 |
12.396 |
411 |
12.809 |
+ 0,7% |
- 2,5 |
+ 0,7 |
Quasiment toutes les catégories d'investissement sont affectées par l'évolution insuffisante des crédits en 2002. Seule la dotation consacrée à l'entretien programmé des matériels (EPM) échappe à ce constat général. Avec une progression réelle de 5% puisqu'il faut neutraliser le transfert de crédits en provenance du titre III à hauteur de 40 millions d'euros, les moyens de paiement destinés à l'EPM auront pour but de rétablir une disponibilité technique opérationnelle des matériels (DTO) cohérente avec nos engagements puisque de nombreux parcs sont en situation de faiblesse sur ce point (principaux équipements de l'armée de Terre, certains flottes de l'armée de l'Air comme le Transall ou les avions affectés à l'instruction...).
La forte croissance des moyens d'engagement qui accompagne cette dotation en CP devrait permettre de financer efficacement les processus de réforme qui est lancé dans le ministère sous le signe d'une approche interarmées des matériels, et qui se matérialise par l'apparition de structures interarmées consacrées à la maintenance d'une catégorie de matériel : structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique de la Défense (SIMMAD) et structure intégrée de la maintenance du matériel terrestre (SIMMT). Parallèlement, la création du Service de la flotte a pour objectif de répondre aux carences constatées dans les prestations de la Direction des constructions navales au titre de l'entretien de la flotte, en transférant à la Marine un certain nombre de compétences et de moyens dans ce domaine.
Il s'agit là d'efforts de longue haleine qui mobilisent d'importantes ressources humaines et matérielles mais qui sont indispensables à la préservation du caractère opérationnel de nos forces tant le processus de maintenance des équipements s'était enlisé dans d'interminables procédures administratives.
La dotation consacrée aux munitions n'appelle pas d'inquiétudes particulières dans la mesure où d'importants efforts de recomplètement des stocks ont été effectués dans les années précédentes.
L'évolution des autres catégories de crédits est assez préoccupante. La dotation du poste fabrications notamment (- 350 millions d'euros soit 2,3 milliards de francs) augure assez mal de l'effort sur les programmes en 2002 et de la jonction avec la prochaine LPM qui doit couvrir la période 2003/2008.
Il faut en effet rappeler que si l'agrégat entretien programmé du matériel représente l'effort consenti en matière de maintenance et de gestion du matériel en dotation actuellement dans les forces, ce sont les agrégats développement et fabrication qui traduisent l'investissement dans la modernisation et le renouvellement de l'équipement. Le développement englobe les dépenses qui vont de la phase de faisabilité jusqu'à l'élaboration des prototypes. A partir de l'industrialisation, les dépenses sont regroupées sous l'agrégat fabrication.
Enfin, l'effort de recherche est en simple stagnation alors qu'il a déjà subi une baisse constante depuis plusieurs années.
I.- L'EXÉCUTION SATISFAISANTE, MAIS À GÉOMÉTRIE VARIABLE, DE LA PROGRAMMATION
Le tableau de bord des crédits d'équipement disponibles, extrait du rapport public de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2000, montre que la régulation en 2000 a été moins heurtée qu'en 1999.
CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DISPONIBLES (en milliards d'euros) | |||||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Loi de finances initiale (LFI) |
13,55 |
13,52 |
12,35 |
13,11 |
12,64 |
12,71 |
12,39 |
Reports |
1,69 |
0,81 |
1,04 |
0,84 |
1,02 |
0,95 |
0,41 (1) |
Fonds de concours |
0,24 |
0,17 |
0,24 |
0,27 |
0,24 |
||
Transferts |
1,51 |
1,11 |
1,16 |
1,25 |
1,30 |
||
Annulations |
1,30 |
0,76 |
1,11 |
1,45 |
0,98 |
0,56 (2) |
|
Annulations en % LFI |
9,6 |
5,6 |
9,1 |
11 |
7,7 |
||
Crédits disponibles |
12,70 |
12,62 |
11,34 |
11,53 |
11,63 |
||
CP disponibles en % LFI |
94 |
93 |
92 |
88 |
92 |
() Montant minimum intégré dans la construction budgétaire.
(2) Montant au 30 octobre 2001.
Le ministère a ainsi pu disposer de 92 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, renouant avec un taux comparable aux années précédentes, après l'épisode douloureux de 1999.
Ce taux doit toutefois être complété par la prise en compte des transferts opérés à destination de la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) qui font partie intégrante du budget de la Défense parce qu'ils financent la majeure partie de la dissuasion. Ces crédits sont relativement stables et tournent autour d'un milliard d'euros d'un exercice à l'autre (1,086 milliard d'euros en 2000, soit 7,120 milliards de francs et 1,034 milliard d'euros en 2001, soit 6,8 milliards de francs).
Si l'on réintègre ces dotations dans le taux de disponibilité des crédits par rapport aux dotations de la loi de finances initiale, on obtient un chiffre supérieur à 100 % puisque la somme des reports et des fonds de concours est supérieure à celle des annulations.
Il n'en va pas de même pour l'autre grande catégorie de transferts, celle qui est destinée au financement de la recherche civile et que l'on appelle improprement recherche duale, puisqu'aucune contrepartie sérieuse n'est présentée à la Défense en échange de ces crédits qui constituent le financement annuel du CNES. Il s'agit bien d'une opération de bourrage d'enveloppe comme le rappelle la Cour des Comptes dans son rapport précité :
« En revanche, le montant du transfert au profit de la recherche duale du ministère de l'éducation nationale de la recherche et de la technologie, qui était explicitement exclu de la loi de programmation, n'a cessé de croître depuis 1998. Sa progression explique l'augmentation des montants transférés depuis 1997. »
CRÉDITS DE RECHERCHE « DUALE » EN LOI DE FINANCES INITIALE - 1996-2001 (en millions d'euros) |
|||||||||
1996 |
1996 au titre de 1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |||
CEA |
30,49 |
30,49 |
|||||||
CNES |
170,74 |
170,74 |
76,22 |
137,20 |
228,67 |
190,56 |
190,56 | ||
Programmes aéronautiques civils |
103,67 |
103,67 |
|||||||
Total |
304,90 |
304,90 |
76,22 |
137,20 |
228,67 |
190,56 |
190,56 |
Les annulations opérées en 2000 ont été moins pénalisantes pour le ministère que les années précédentes. Au total, 980 millions d'euros (6,4 milliards de francs) ont été annulés en crédits de paiement dont 550 millions d'euros (3,6 milliards de francs) ont servi à abonder le titre III du budget de la défense, 430 millions d'euros (2,8 milliards de francs) relevant de la contribution nette de la défense à la maîtrise des finances publiques. Par ailleurs, 1,5 milliard d'euros (près de 10 milliards de francs) d'autorisations de programme ont été annulées mais davantage pour modifier leur répartition au sein des différents chapitres du budget de la Défense dans la perspective de la passation des commandes globales que pour réduire les moyens d'engagement totaux du ministère qui ont même été largement abondés en loi de finances rectificative de fin d'année 2000 dans la perspective de la commande de l'A400M.
S'agissant de l'année 2001, il conviendra d'adopter la même modération dans la loi de finances rectificative de fin d'année, même si l'État doit, par ailleurs, procéder à l'inéluctable recapitalisation de Giat Industries.
Le montant encore élevé des reports constatés en fin de gestion 2000 traduit une consommation encore inférieure aux prévisions, quoiqu'en progression sur les années antérieures.
Le ministère de la Défense fait valoir à juste titre qu'en dépit du volume du budget d'investissement qu'il gère, ses reports de crédits sont inférieurs à ceux des ministères civils. Il n'en reste pas moins que les chiffres de la consommation de 1999 et 2000 restent relativement faibles au regard du volume des engagements précédemment passés et qu'ils sont toujours inférieurs aux prévisions, malgré des astuces comptables de dernière minute opérées dans la période de la gestion complémentaire (versement de un milliard de francs à la DCN le 28 janvier 2000, dernier jour de la période complémentaire comptabilisée au titre de la gestion 1999 par exemple). Ces phénomènes traduisent encore quelques insuffisances des modes de gestion du ministère, même si d'importants progrès ont été faits ces dernières années.
CONSOMMATION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT
(en milliards d'euros)
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Crédits disponibles |
13,13 |
12,70 |
12,62 |
11,34 |
11,53 |
11,63 |
Dépenses |
11,39 |
11,89 |
11,59 |
10,50 |
10,52 |
10,69 |
Taux de consommation (en %) |
86,8 % |
93,7 % |
91,8 % |
92,6 % |
91,3 % |
92 % |
En 2000, les paiements directs du ministère, c'est-à-dire sans les transferts, s'élèvent à 10,7 milliards d'euros (70,1 milliards de francs) et sont très légèrement supérieurs à ceux de 1999 (10,5 milliards d'euros) alors que les prévisions tournaient autour de 11,5 milliards d'euros pour les plus optimistes. Le chiffre de la gestion 2000 constitue donc une légère déception même si, après prise en compte du transfert à destination du CEA, la dépense totale consacrée aux équipements militaires s'élève à 11,8 milliards d'euros et que le taux de consommation du ministère de la Défense reste de 92 % en 2000 alors que celui des ministères civils n'a pas dépassé 67 %.
L'écart par rapport aux prévisions s'explique de plusieurs façons : décalages liés à l'exécution des programmes (difficultés de négociations contractuelles, aléas liés à la mise en _uvre des programmes en coopération ou retards techniques) et réformes administratives et informatiques menées par le ministère qui ont retardé l'entrée en gestion, comme ce fut le cas en 1999 et 2000 avec, par exemple, l'entrée en vigueur laborieuse de la nouvelle application comptable NABUCCO.
Il s'agirait alors d'une fausse sous-consommation, de nature essentiellement comptable, ce que la légère remontée des retards de paiement constatés à la fin de la gestion 1999 et confirmée fin 2000 tendrait à établir.
Depuis 1998, les retards de paiement, c'est-à-dire les factures n'ayant pas été mandatées dans le délai prévu par le code des marchés publics (35 à 75 jours selon le marché) remontent lentement sans atteindre les sommets des gestions déraisonnables des années 1995 et 1996 : 115 millions d'euros fin 1998, 156 millions d'euros fin 1999 et 185 millions d'euros (1,2 milliard de francs) fin 2000.
Corrélativement, le niveau des intérêts moratoires est en hausse en 2000 pour atteindre 54 millions d'euros (soit 350 millions de francs), comptes de commerce compris.
Le niveau élevé d'intérêts moratoires payé en 2000 est lié essentiellement au démarrage tardif de la gestion dans les services de la DGA ainsi qu'à la DCN et au service de la maintenance aéronautique (SMA), en raison de la mise en place de nouveaux systèmes d'informations. Les perturbations engendrées par l'application des nouveaux systèmes ont perduré au début de la gestion 2001 pour les comptes de commerce de DCN et du SMA.
On constate aussi en 2000 que les dépenses sont toujours très décalées vers le dernier trimestre de la gestion. Il est possible que les contraintes engendrées par la mise en _uvre de la réforme financière en soient la cause. De plus, la part dans les reports de crédits des remontées de crédits des ordonnateurs secondaires ne fait que croître, traduisant des difficultés de prévision et de gestion.
Comme l'a noté la Cour des Comptes, le système d'information financière du ministère semble moins performant que prévu.
Au-delà de la mise en _uvre de schémas directeurs et du recensement dûment accompli des systèmes d'information financière, une réalité s'impose : au ministère de la Défense, l'ensemble des acteurs de la dépense, qu'ils soient direction des affaires financières (DAF), gouverneurs, gestionnaires ou ordonnateurs secondaires disposent chacun d'outils informatiques comptables différents et ne communiquant pas entre eux pour la plupart.
Des progrès ont certes été accomplis, le plus remarquable étant sans doute la connexion de tous les ordonnateurs secondaires à NDL (Nouvelle dépense locale) via une interface spécifique OSMOSE, ayant permis d'informatiser le suivi contradictoire des engagements comptables des ordonnateurs secondaires.
La mise en _uvre de CARNOT, système de gestion comptable et budgétaire mis en place par la DAF, était également prometteuse. Malheureusement, cet outil, qui devait à la fois centraliser les données de tout le ministère et les partager entre les différents acteurs, ne décrit de façon fiable que les mouvements de l'ordonnateur principal, en raison des problèmes organisationnels et techniques qu'a rencontrés son déploiement.
Il peut être regretté qu'au moment même où le système CARNOT rencontre des difficultés, la DGA mette en place, avec des moyens beaucoup plus importants, un logiciel comptable qui lui est propre, développé indépendamment de CARNOT et ne communiquant pas avec lui. La façon dont peuvent cohabiter ces deux projets au sein d'un schéma directeur cohérent et couvrant l'ensemble du ministère de la Défense paraît problématique.
Comme pour les années précédentes, on peut toutefois espérer que les paiements de 2001 traduiront enfin la remontée des engagements observée depuis 1997 et confirmée de manière spectaculaire en 2000.
C'est en tout cas l'opinion de la Cour des comptes, exprimée dans son rapport précité : « Le schéma qui présente les engagements et les paiements du ministère de la défense depuis 1983, montre que le gel des engagements de 1996 a eu sur les paiements des répercussions de plus longue durée que celles observées par le passé, une remontée des engagements engendrant auparavant une ou deux années plus tard une remontée des paiements. À ce titre, il convient de signaler que les travaux de la direction des affaires financières du ministère réalisés sur les clefs de paiement tendent à prouver que les mandatements au titre des engagements passés cinq ans auparavant restent importants, ce qui peut expliquer la stagnation prolongée des paiements.
Avec un niveau d'engagement en très forte hausse de 16,37 milliards d'euros (107,4 milliards de francs), l'année 2000 devrait cependant constituer un tournant dans l'évolution des paiements du ministère. L'augmentation forte et continue des engagements depuis quatre ans - qui n'a pas d'équivalent depuis le début des années 1990 - devrait engendrer à partir de 2001 la remontée des paiements attendue depuis trois ans ».
À l'automne 2001, l'objectif de paiement restait toutefois relativement modeste puisqu'il était de 11,1 milliards d'euros soit 73 milliards de francs.
Avec un montant de 16,3 milliards d'euros (107 milliards de francs), les engagements ont atteint un niveau historique en 2000 alors même que les 6,7 milliards d'euros d'autorisation de programme (AP) nécessaires à la commande globale de l'A400M ne seront imputés que sur la gestion 2001. L'effort du ministère en matière d'engagement et de résorption du stock d'autorisations de programme est donc considérable.
ENGAGEMENTS DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME
(en millions d'euros)
LFI |
AP disponibles |
AP engagées |
AP engagées en % LFI |
AP engagées en % disponible | |
1996 |
13 560 |
14 268 |
9 328 |
68,8 |
65,4 |
1997 |
13 523 |
16 239 |
12 227 |
90,4 |
75,3 |
1998 |
12 349 |
15 630 |
12 041 |
97,5 |
77,0 |
1999 |
13 111 |
18 063 |
13 071 |
99,7 |
72,4 |
2000 |
13 334 |
18 742 |
16 369 |
122,76 |
85,80 |
Le stock d'AP disponible à l'engagement, d'un montant de plus de 15 milliards d'euros (100 milliards de francs) à la fin de 1996 a été réduit à 6,25 milliards d'euros (41 milliards de francs) à la fin 2000, hors provision de 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) pour la commande globale de cinquante avions A400M prévue en 2001.
ÉVOLUTION DU STOCK D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME
(en milliards d'euros)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
AP disponibles à l'engagement |
15,3 |
15,2 |
12,3 |
11,2 |
6,2 |
dont AP non affectées |
5,2 |
6 |
5,9 |
4,1 |
1,1 |
dont AP affectées (1) |
10,1 |
9,2 |
6,4 |
7,1 |
5,1 |
(1) affectées : attribuées à une opération budgétaire d'investissement après visa du contrôleur financier.
Cette résorption spectaculaire de l'encours d'AP est le fruit d'une gestion mieux maîtrisée des dépenses d'équipement et du rétablissement de la notion d'AP au ministère de la Défense.
À partir de 1998, le ministère a conduit une réforme d'ampleur de la gestion des crédits d'investissement, conformément aux prescriptions de la Cour des comptes dans son rapport de juin 1997 sur la « gestion et la programmation au ministère de la Défense » et aux principes posés dans l'instruction interministérielle signée par le ministre des finances et le ministre de la Défense le 24 avril 1997.
Le contrôle financier déconcentré auquel échappaient les ordonnateurs secondaires de la DGA - qui réalisent 80 % de la dépense - a été généralisé au ministère de la Défense en 1999. Les ordonnateurs secondaires sont également entrés en comptabilité spéciale des investissements (CSI), l'échange de données avec le ministère de l'Économie et des Finances étant désormais informatisé.
Les opérations budgétaires d'investissement (OBI), au nombre de mille environ, ont remplacé en 1998, les anciennes opérations qui étaient six fois plus nombreuses et ne faisaient l'objet d'aucun suivi.
Les caractéristiques des engagements du niveau local sont désormais mieux suivies. La transmission des paiements inéluctables des ordonnateurs secondaires ainsi que les échéanciers de paiement des marchés principaux de l'Agence comptable en sont la preuve la plus concrète.
L'OBI, support commun de l'engagement des autorisations de programme et des paiements ainsi que de la délégation des crédits aux ordonnateurs secondaires, a permis de mettre en place un lien entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, qui étaient auparavant découplés. Le ministère dispose désormais d'un outil budgétaire de suivi homogène de toutes les opérations d'investissement, le « reste à engager » et le « reste à payer » étant suivis par OBI.
Enfin - et surtout - la réforme a conduit le ministère à considérer ses autorisations de programme comme des ressources véritables et à les répertorier en conséquence, l'affectation des autorisations de programme intervenant à l'OBI.
Accompagnant cette modernisation des procédures d'exécution et de contrôle des dépenses, certains dispositifs ont entraîné, à besoin de crédits de paiement constants, une plus grande consommation d'autorisations de programme :
· les commandes globales dont la couverture a justifié, en 1999 et en 2000, l'utilisation de près de 3,05 milliards d'euros (20 milliards de francs) en autorisations de programme et devrait nécessiter 7,5 milliards d'euros (49,20 milliards de francs) de ressources en 2001 (voir infra) ;
· l'application du contrôle financier déconcentré, qui induit des engagements comptables plus importants ;
· la mise en place d'une couverture plus large en autorisations de programme des programmes en coopération dont la gestion n'incombe pas directement aux services français.
L'encours d'autorisations de programme du ministère a atteint un niveau qu'il considère comme le fonds de roulement incompressible sous lequel il convient de ne pas descendre.
Ce seuil de 6 milliards d'euros (40 milliards de francs) résulte tant des contraintes qui pèsent sur la gestion des crédits d'équipement que des circuits de financement des investissements.
Les délais et les incertitudes de la négociation contractuelle nécessitent un volume d'autorisations de programme disponibles et non engagées. En effet, l'engagement des autorisations de programme est l'aboutissement de deux processus distincts qui convergent pour aboutir à l'acte de dépense :
· le processus contractuel qui consiste à négocier et à arrêter les termes de l'incertitude du contrat (expression du besoin, appel d'offres, dépouillement des réponses...) ;
· le processus financier qui consiste à mettre en place les autorisations de programme nécessaires à la notification du contrat, « juste à temps » pour permettre sa signature, sans pénaliser la négociation. L'objectif est que les contrôles internes et externes (approbation des autorisations de programme réservées par la commission exécutive permanente, contrôle financier...) ne pénalisent pas le processus contractuel.
Le processus contractuel est plus aléatoire que le processus financier et dépend du bon déroulement de négociations, dont les aléas ne sont pas imputables au seul ministère de la Défense. L'analyse des différents marchés montre que ce processus peut durer de 7 à 18 mois : 7 à 14 mois pour les appels d'offre, 8 à 16 mois pour les marchés négociés avec mise en concurrence, et 8 à 18 mois pour les marchés négociés sans mise en concurrence.
Par ailleurs, les ressources mises en place doivent couvrir à coup sûr les besoins, y compris les marges d'incertitude, compte tenu de l'état d'avancement des négociations contractuelles. En outre, elles doivent nécessairement incorporer des marges pour hausses économiques et aléas, dont l'occurrence est par définition inconnue. La plupart des programmes et opérations n'ont pas besoin de lever ces marges et les autorisations de programmes correspondantes sont donc inutilisées en fin de gestion mais elles sont en revanche prises en compte pour déterminer les besoins de l'année suivante.
De plus, les autorisations de programme doivent, selon les termes de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, couvrir « une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction ». L'application de ce principe peut conduire à des engagements sur des exercices différents (cas d'un système complexe doté d'équipements à plus court cycle de fabrication ou nécessitant un environnement à lancer plus tardivement comme c'est le cas pour le programme Rafale notamment), ce qui peut amener à ne pas engager la totalité des autorisations de programme correspondantes après qu'elles ont été affectées à une opération.
Par ailleurs, les circuits financiers du ministère s'appuient sur 15 gouverneurs, 52 services gestionnaires de crédits et 350 ordonnateurs secondaires auxquels doivent être déléguées les autorisations de programme. Ces crédits sont suivis sur près de 25.000 opérations de comptabilité spéciale des investissements.
Ces circuits financiers nécessitent de disposer en permanence d'un montant d'autorisations de programme disponible chez les ordonnateurs secondaires afin de ne pas contraindre le processus financier, ce qui explique que 70 % des autorisations de programme non engagées sont concentrées sur des opérations ne relevant pas des programmes d'armement.
La nécessité de disposer d'un volant minimum de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs) d'autorisations de programme non engagées semble confirmée par les difficultés sans cesse plus pressantes rencontrées pour réunir des autorisations de programme en cours de gestion. La dernière manifestation de ces difficultés s'est produite lors de la constitution de la contribution prélevée sur le budget de la Défense, à hauteur de 760 millions d'euros (5 milliards de francs), à l'enveloppe ouverte en fin de gestion 2000 pour l'avion de transport : il a été nécessaire de prélever des crédits sur plus de 100 opérations d'investissement portant sur 50 articles budgétaires différents.
Il semble donc illusoire d'espérer une réduction supplémentaire significative de l'encours, car pour ce faire, il faudrait attendre le dernier moment avant leur signature pour couvrir en autorisations de programme des contrats, en courant le risque de poursuivre des négociations déjà avancées sans que les financements nécessaires ne soient clairement identifiés. Une telle pratique rendrait impossible l'association des autorisations de programme à un contenu physique dans les lois de finances, puisqu'elles auraient vocation à être gérées « en trésorerie » au vu des besoins de la gestion, ce qui irait à l'encontre du principe de spécialité budgétaire et du respect de l'autorisation parlementaire.
L'objectif d'engagement pour 2001 est de 18,1 milliards d'euros, soit presque 119 milliards de francs, dont 6,7 milliards d'euros soit presque 44 milliards de francs pour l'avion de transport A 400 M.
Le financement du solde (3,61 milliards d'euros soit 23,7 milliards de francs) de cette commande globale sera proposé en loi de finances rectificative de fin d'année. Du montant de la contribution nette du ministère (760 millions d'euros sur 3 milliards d'euros, soit 25 % en loi de finances rectificative 2000) dépendra la marge de man_uvre globale sur les autorisations de programme en 2002.
À l'heure des bilans de la programmation et de la législature, il faut souligner l'ampleur des efforts qui ont été consentis par le ministère de la Défense, sous l'impulsion personnelle et décisive du ministre, en matière de rationalisation de la gestion financière.
En 1996, le budget de la Défense était un bateau ivre, les annulations massives, le lien entre les autorisations de programme et les crédits de paiement inexistant, les intérêts moratoires culminaient, l'opacité était totale. Cette situation était telle qu'elle avait suscité l'ire légitime de la Cour des comptes dans un rapport public particulier intitulé « La gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense » en date de juin 1997.
En 2002, le ministère dispose d'un tableau de bord, certes perfectible mais beaucoup plus fiable qu'auparavant, qui lui permet de piloter rationnellement un budget toujours sous contrainte mais globalement maîtrisé.
Avec la dernière annuité de l'actuelle loi de programmation militaire commencent logiquement les discussions sur le taux d'exécution du référentiel indispensable qu'est la programmation. Ce sujet peut être l'occasion de débats sans fin dès lors que plusieurs options méthodologiques sont envisageables pour mesurer cette exécution. Même si les chiffre définitifs ne seront connus que début 2003, après l'exécution du budget 2002 et au moment où s'enclenchera logiquement la programmation suivante, on peut d'ores et déjà évoquer quelques ratios significatifs et identifier les grandes tendances de cette exécution.
Il y a plusieurs façons d'estimer le taux d'exécution de la programmation, par simple modulation de la base de référence.
EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (en milliards d'euros 2001) | ||||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Total |
(en %) | |
(1) LPM 1997-2002 |
14,161 |
14,161 |
14,161 |
14,161 |
14,161 |
14,161 |
84,966 |
|
(2) Revue de programmes (RDP) |
14,161 |
14,161 |
13,494 |
13,494 |
13,494 |
13,494 |
82,298 |
|
(3) LFI |
14,214 |
12,859 |
13,590 |
12,990 |
12,871 |
12,2 |
78,724 |
|
(4) Écart LFI/LPM (3) - (1) |
0,053 |
- 1,302 |
- 0,571 |
- 1,171 |
- 1,290 |
- 1,961 |
- 6,242 |
7,3 % |
(5) Écart LFI/RDP (3) - (2) |
0,053 |
- 1,302 |
0,096 |
- 0,504 |
- 0,623 |
- 1,294 |
- 3,574 |
4,3 % |
(6) Budget exécuté |
13,353 |
12,146 |
12,190 |
12,313 |
50,002 |
|||
(7) Écart budget exécuté/LPM (6) - (1) |
- 0,808 |
- 2,015 |
- 1,971 |
- 1,848 |
- 6,642 |
11,7 % | ||
(8) Écart budget exécuté/RDP (6) - (2) |
- 0,808 |
- 2,015 |
-1,304 |
- 1,181 |
- 5,308 |
9,6 % |
La loi de programmation militaire a été adoptée par une majorité politique différente de celle qui l'a exécutée. Celle-ci, après avoir mené une revue des programmes (RDP) à l'hiver 1998, a validé la loi de programmation militaire, moyennant quelques aménagements. On pourrait donc estimer, par un raisonnement juridique, que le droit positif impose de prendre en considération comme base de référence la loi de programmation militaire ou bien juger que seule la revue de programme liait politiquement l'actuelle majorité puisqu'acceptée à tous les niveaux d'un exécutif en situation de cohabitation. La base de référence politiquement légitime est donc la loi de programmation militaire corrigée de la revue de programme.
Par ailleurs, on peut considérer qu'il faut estimer la couverture des engagements pris, sur le seul critère des crédits mis à la disposition chaque année de la Défense et n'envisager que les lois de finances initiales, ou bien souligner la réalité des dépenses d'équipement effectivement consommées, ce qui interdit de dresser un bilan au-delà de l'exercice 2000.
Si l'on s'en tient aux seules lois de finances initiales, le taux de couverture de la loi de programmation militaire est de 92,7 % et le taux de couverture de la LPM corrigée par la RDP est de 95,7 %. On remarquera que l'année la plus éloignée du modèle est 2002, juste devant 1998, année de l'encoche qui traduisait une transition politique. La base de départ de 2002 est donc particulièrement négative pour le taux d'exécution globale de la programmation.
Si l'on considère le budget exécuté, c'est-à-dire le budget initial modifié par les lois de finances rectificatives, les annulations, les fonds de concours et la différence entre les reports ouverts au titre de l'année précédente et les reports sur l'année suivante, on obtient pour les quatre premières années un taux d'exécution de 88,3 % par rapport à la loi de programmation militaire et de 90,4 % par rapport à la LPM corrigée par la revue de programmes, sans préjuger des exécutions 2001 et 2002 qui ne s'annoncent pas particulièrement positives du fait de l'étroitesse de leur base de départ.
Au regard de l'esprit comme de la lettre de la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002, dont l'article 2 mentionne les dépenses et non pas les crédits initiaux, c'est plutôt cette deuxième référence qu'il faudrait choisir.
Il convient alors de préciser qu'il s'agit de l'exécution des dépenses d'équipement car la prise en compte de la totalité de la dépense de défense, ce que prévoyait expressément la loi de programmation militaire qui intégrait le titre III, conduirait à un taux d'exécution plus favorable, dans la mesure où le titre III a toujours été supérieur en exécution à la loi de finances initiale et qu'une part importante des annulations du titre V étaient destinées à abonder les rémunérations et charges sociales des militaires.
Pour être plus rigoureux encore, il conviendrait de corriger les crédits dépensés des opérations de bourrage d'enveloppe qui se sont toujours multipliées dans les différentes programmations.
La tentation constante du ministère de l'Économie et des Finances est de faire financer sur l'enveloppe des crédits d'équipement de la Défense des dépenses qui n'y étaient pas prévues ou même qui en étaient expressément exclues. Ces « bourrages » s'ajoutent année après année et finissent par devenir significatifs.
BOURRAGE DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT (en millions d'euros courants) | |||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Total | |
Budget civil de recherche et développement |
0 |
76 |
137 |
230 |
190 |
190 |
823 |
Entretien programmé du matériel 1997 |
170 |
170 |
170 |
170 |
170 |
170 |
1020 |
Entretien programmé du matériel 1999 |
- |
- |
61 |
61 |
61 |
61 |
244 |
Entretien programmé du matériel 2000 |
- |
- |
- |
18 |
18 |
18 |
54 |
Entretien programmé du matériel 2001 |
- |
- |
- |
- |
15 |
15 |
30 |
Entretien programmé du matériel 2002 |
- |
- |
- |
- |
- |
40 |
40 |
Fonds de pension des ouvriers 1999 |
- |
- |
15 |
15 |
15 |
15 |
60 |
Fonds de pension des ouvriers 2000 |
- |
- |
- |
30 |
30 |
30 |
90 |
DCN financement pertes à l'exportation |
- |
137 |
61 |
- |
- |
- |
198 |
Total |
170 |
383 |
444 |
524 |
499 |
539 |
2559 |
La dotation dite du budget civil de recherche et développement (BCRD), qui fait l'objet d'un transfert en exécution à destination du CNES est une opération de bourrage d'enveloppe caractérisée qui avait été expressément exclue par la loi de programmation militaire (article 2.2.1 du rapport annexé).
Si l'activité du CNES peut générer des synergies avec celle de la Défense (gains de productivité entre Spot 4 et Helios I et entre Spot 5 et Helios II), ces crédits servent exclusivement à financer les équipes du CNES, sans contrepartie directe et apparente pour la Défense. Aucun compte rendu de leur emploi n'a jamais été communiqué au ministère de la Défense qui se voit réduit à jouer un rôle de guichetier afin d'améliorer le solde d'exécution du budget de l'État tout en gonflant artificiellement les crédits d'équipement des armées. Sur la période de programmation, ce sont ainsi 823 millions d'euros (5,4 milliards de francs) qui auront été ainsi distraits de l'enveloppe de programmation.
Les transferts récurrents de crédits d'entretien programmé du matériel (EPM) du titre III vers le titre V, pour justifiés qu'ils soient au regard de l'orthodoxie budgétaire puisqu'ils financent de la maintenance de gros équipements et s'apparentent donc à de l'investissement, gonflent artificiellement le titre V qui aurait dû croître du même montant chaque année. Au total, ce sont 1.388 millions d'euros (9,1 milliards de francs) qui auront ainsi transférés sans que cette procédure soit critiquable sur le fond.
L'opération menée en 1999, et qui a consisté à augmenter la cotisation patronale à destination du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOIE) de 10,3 % à 24 %, aura aussi pesé sur le titre V à hauteur de 150 millions d'euros (presqu'un milliard de francs).
En 1998 et 1999, le titre V a aussi financé à deux reprises les pertes subies par la Direction des constructions navales (DCN) sur des contrats à l'exportation (entretien des frégates saoudiennes, sous-marins au Pakistan) ou de diversification (plate-forme pétrolière) pour un montant total de 200 millions d'euros (1,3 milliards de francs).
En tout, ces bourrages, dont certains étaient inévitables, auront pesé sur les dépenses d'équipement à hauteur de 2,5 milliards d'euros, soit 16,4 milliards de francs.
Si l'on retirait ces bourrages des budgets exécutés de 1997 à 2000, soit 1,5 milliard d'euros (presque 10 milliards de francs), on obtiendrait un taux d'exécution de la loi de programmation militaire inférieur à 86 % et de la revue de programme inférieur à 88 %.
Même si l'on peut regretter les aléas de l'exécution de la loi de programmation militaire 1997/2002, on doit toutefois souligner que cette programmation aura été menée jusqu'à son terme dans des conditions plus favorables que toutes les lois de programmation militaire du passé.
Pour être tout à fait complet, il faut aussi signaler qu'à la différence de celles qui précédaient, la loi de programmation militaire 1997-2002 avait aussi encadré les crédits du titre III. Sur ce point, on a assisté au phénomène inverse que pour les crédits d'équipement, puisque l'exécution du titre III a été constamment supérieure à la programmation. Ces « dépassements » largement imputables aux opérations extérieures ont d'ailleurs été intégralement financés par des annulations opérées sur le titre V.
Les scories sont des dépenses supportées par le budget d'équipement de la Défense et qui ne sont, ou bien pas de la dépense d'équipement (restructurations) ou bien pas de la dépense de défense (subventions à la Polynésie française). A la différence des bourrages, les scories appartiennent au référentiel de la loi de programmation 1997-2002 mais il conviendra de les réduire voire de les supprimer pour certaines d'entre elles dans la future LPM.
Un volume non négligeable de crédits inscrits aux titres V et VI ne correspondent pas à des dépenses d'équipement militaire. D'origines diverses et de légitimité plus ou moins affirmée, ces crédits pèsent trop sur le budget des armées dont l'enveloppe globale est en réduction alors que certaines de ces dépenses ont tendance à augmenter.
Ces pratiques faussent de surcroît les comparaisons internationales. Pour évaluer l'effort français en matière d'équipement de défense, il faut en effet procéder à certains retraitements. Le premier d'entre eux concerne les relations entre le titre V et les comptes de commerce, notamment ceux de la construction navale et du service de maintenance aéronautique. Ces deux services de l'État emploient un personnel nombreux dont la masse salariale ne figure pas au titre III du budget mais au titre V puisqu'elle est financée sur les programmes d'armement ou d'entretien qui leur sont commandés par les armées.
La même situation vaut pour la direction des applications militaires (DAM) du CEA dont la masse salariale est financée sur les programmes militaires au sein des crédits inscrits au titre V et qui font l'objet de transferts en exécution.
L'assimilation du traitement budgétaire de ces services de l'État à celui réservé aux entreprises d'armement qui fournissent les armées a une certaine légitimité mais mériterait cependant d'être cohérente avec le secteur civil. En matière civile, les programmes de recherche du CEA sont financés par des subventions d'équipement inscrites au titre VI du fascicule recherche alors que sa masse salariale est financée par des subventions de fonctionnement inscrites au titre IV du fascicule industrie.
Le fait que le compte de commerce des constructions navales (CCCN) serve encore de support à 900 emplois qui relèvent de quatre centres d'essais de la DGA est encore plus hétérodoxe. Rien ne justifie plus cette pratique héritée du passé et qui a pour conséquence de gonfler indûment le titre V d'un montant de 46 millions d'euros (300 millions de francs) (RCS + crédits de fonctionnement).
Le fonds pour les restructurations de la défense (FRED), créé en 1992, a pour but de compenser les effets des mesures de restructuration (fermetures de sites militaires, dissolution d'unités) pour les collectivités territoriales ou les bassins d'emplois les plus pénalisés. Au 31 décembre 2000, ce fonds avait fait l'objet, depuis sa création, de 118 millions d'euros (774 millions de francs) d'engagements et de 80 millions d'euros (525 millions de francs) de mandatements, au titre de subventions d'investissement relevant des catégories d'opérations suivantes :
· réalisation d'un projet industriel ;
· réaménagement d'une emprise libérée pour favoriser l'implantation d'activités nouvelles ;
· diversification du tissu industriel de défense.
Ces crédits dont la légitimité n'est pas discutable, ne financent donc que très marginalement de l'équipement de défense. Ils seront néanmoins considérés comme tels encore en 2002 à hauteur de 29 millions d'euros ou 187 millions de francs, aussi bien en moyens d'engagement que de paiement. Il faut toutefois reconnaître que la loi de programmation 1997-2002 avait expressément inclus le FRED dans l'enveloppe consacrée à la défense (article 2-1-1 du rapport annexé).
Par ailleurs, la même loi avait institué un fonds d'adaptation industrielle (FAI) devant être doté de 732 millions d'euros (4,8 milliards de francs) sur la période et destiné à financer l'accompagnement social des restructurations de la DAM et de la DCN. Le coût de la restructuration de la DAM, s'est élevé à 119 millions d'euros (781 millions de francs).
La restructuration de la DCN, elle, n'est pas achevée. Son coût social est estimé à plus de 550 millions d'euros (3,6 milliards de francs) pour 1997-2002. Il s'agit essentiellement de financer la préretraite des ouvriers à 52 ans ou à 55 ans, les départs volontaires, les indemnités de conversion et les compensations de RCS pour ceux qui sont transférés dans les armées.
MOBILISATION DU FAI EN FAVEUR DE LA DCN
(en millions d'euros) | |
1997 |
50 |
1998 |
69 |
1999 |
112 |
2000 |
117 |
2001 |
117 |
2002 |
90 |
Total |
555 |
La montée en puissance à partir de 1999 s'explique par la croissance des départs à 52 ans. L'entrée dans le dispositif s'arrêtant au 31 décembre 2000, le stock des ayants droits ne grossira pas après 2000 mais il continuera à solliciter les finances publiques jusqu'à ce que les derniers bénéficiaires atteignent l'âge de la retraite (60 ans), c'est-à-dire jusqu'en 2008.
Au-delà du FAI, le titre V (chapitre 55-11) de la défense finance, spécifiquement, c'est-à-dire sans lien avec un programme particulier, des investissements bénéficiant à la DCN (installations techniques des ports) ainsi qu'une participation à son plan d'entreprise, ce qui souligne, une fois de plus, l'ambiguïté des relations entre le budget de la Défense et le compte de commerce.
En tout état de cause, les dépenses relevant du seul FAI ne peuvent être assimilées ni à de l'investissement ni à de l'achat d'équipement militaire.
Le projet de transformation de DCN en société et la suppression du compte de commerce qui en découle, parmi d'autres avantages, présentera l'intérêt de clarifier les flux financiers entre le budget de l'État et la nouvelle entreprise publique. La mobilisation du titre V ne sera plus directe mais plutôt du type de celle qui existe actuellement au profit de GIAT Industries.
Cette prise en charge de GIAT Industries par le titre V existe sous deux formes :
· le coût élevé des prestations et des matériels fournis à l'armée de Terre ;
· la taxation du titre V sous forme d'annulations gageant les dotations en capital récurrentes de l'entreprise.
Depuis le début de la programmation jusqu'à l'annuité 2002 comprise, on peut donc estimer à au moins 815 millions d'euros (5,3 milliards de francs) le volume des crédits de restructuration (FRED + FAI) imputés sur le budget d'équipement des armées sans contrepartie directe pour l'équipement des forces, auquel il faudrait ajouter les annulations gageant les dotations en capital de GIAT.
Avec les compensations accordées par l'État au Territoire de la Polynésie à la suite de l'arrêt des essais nucléaires et des activités du centre d'expérimentations du Pacifique (CEP), il ne s'agit pas seulement de constater la sollicitation forcée du budget de la Défense pour financer des actions n'ayant strictement aucun rapport avec l'équipement des armées, mais aussi de s'interroger sur le bien-fondé du cadre juridique qui régit l'utilisation de ces crédits.
Il existe malheureusement peu d'articles du budget d'équipement de la Défense dont les dotations augmentent au même rythme depuis le début de la programmation que celui sur lequel est financée l'aide à la Polynésie.
CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DE LA DÉFENSE AU TITRE DE L'AIDE À LA POLYNÉSIE (en millions d'euros courants) |
|||
Autorisations de programme |
Crédits de paiement | ||
LFI 1996 |
7,19 |
10,72 | |
LFI 1997 |
57,47 |
33,23 | |
LFI 1998 |
81,68 |
52,29 | |
LFI 1999 |
93,76 |
93,45 | |
LFI 2000 |
107,83 |
105,45 | |
LFI 2001 |
156,11 |
91,93 | |
PLF 2002 |
152 |
94 |
Après avoir examiné l'utilisation concrète de ces fonds l'année dernière dans le rapport budgétaire pour 2001, on ne peut que réitérer le souhait de voir ce dispositif extrêmement généreux négocié en juillet 1996 pour une durée de dix ans, aménagé comme le permet la convention qui le régit.
Un minimum de contrôle métropolitain s'impose sur l'affectation de ces crédits qui sont mis au service d'une conception particulièrement discutable de la reconversion économique (voir rapport n° 2624 annexe 40 en date du 6 novembre 2000 pages 94 à 100).
Une commission composée de représentants de l'Inspection générale des Finances et du Contrôle général des armées est actuellement chargée de procéder au bilan de ce dispositif en vue de son réexamen, comme le prévoit la convention. Le Parlement, et notamment le rapporteur spécial des crédits de la Défense à l'Assemblée nationale, sera naturellement saisi de ce bilan.
Il apparaît d'ores et déjà que l'État refuse de cofinancer les projets les plus déraisonnables du Territoire, comme l'hôpital du Taaone, dont les coûts de fonctionnement ne peuvent en aucun cas être assurés par le Fonds de reconversion ou bien encore l'acquisition d'un Airbus A-340-300 que demande le président du Gouvernement du Territoire pour une utilisation discutée.
En tout état de cause, le transfert du financement de ce fonds de reconversion au ministère de l'outre-mer s'impose pour les années 2003-2006.
II.- LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT
Au sein du ministère de la Défense, il existe plusieurs type de ventilations des dépenses d'équipement. L'approche la plus utilisée dans la communication externe est la ventilation par catégories de coûts reposant sur les agrégats suivants : études, budget civil de recherche et développement, entretien programmé du matériel, entretien programmé du personnel, fabrications, développements, infrastructures, munitions et restructurations.
Mais on peut aussi utiliser une approche par domaine (nucléaire, espace, classique), par genre (programmes d'armement opposés aux dépenses de flux ou du socle) ou par contenu physique (pour la Marine, par exemple, aéronavale, flotte, systèmes d'armes, soutien des forces, etc.).
Il est révélateur qu'aucune des ventilations utilisées par les opérationnels ne recoupe celle de la nomenclature budgétaire qui s'apparente à un mélange opaque des genres (forces nucléaires, équipements communs interarmées, équipements des armées, infrastructures, soutien des forces, entretien programmé du matériel).
Encore faut-il rappeler que la notion de programme n'est pas équivalente à celle d'équipement des forces en matériel opérationnel. Un programme désigne une procédure particulière qui encadre une opération complexe ou financièrement lourde, régie par une instruction bien définie. Certaines opérations d'infrastructures sont ainsi érigées en programmes.
A l'inverse, certaines opérations d'approvisionnement des forces en matériel militaire ne sont pas érigées en programmes, c'est notamment le cas pour la majorité des dépenses de munitions.
S'agissant de la nomenclature traditionnelle par catégories de coût, si l'agrégat entretien programmé du matériel représente l'effort consenti en matière de maintenance et de gestion du matériel en dotation actuellement dans les forces, ce sont les agrégats développement et fabrication qui traduisent l'investissement dans la modernisation et le renouvellement de l'équipement. Le développement englobe les dépenses qui vont de la phase de faisabilité jusqu'à l'élaboration des prototypes. A partir de l'industrialisation, les dépenses sont regroupées sous l'agrégat fabrication.
A la suite de l'opération « coup de poing » menée dans la deuxième partie de l'année 1996, électrochoc salutaire destiné à mobiliser l'ensemble de la Délégation générale pour l'armement (DGA) sur l'objectif de réduction des coûts des programmes d'armement, un contrôle de gestion des programmes a progressivement été mis en place à partir de 1997.
Ce contrôle repose sur la référence d'un coût objectif notifié au directeur de programme par le délégué général pour l'armement en accord avec le ou les états-majors concernés.
Les objectifs de réduction de coût sont échelonnés selon l'état d'avancement des programmes (de 30 % pour ceux entrant en phase de faisabilité à 10 % ou moins pour ceux en production).
Chaque mois, les responsables de programme fournissent une estimation des réductions de coût qu'ils ont obtenues. Elles sont considérées comme acquises lorsqu'elles sont actées (par une décision ou dans un contrat passé à l'industrie) ou considérées comme très proches de l'être.
Les méthodes de réduction de coûts sont nombreuses. Les plus importantes d'entre elles portent sur la stratégie d'acquisition, l'analyse de la valeur qui, au terme d'une optimisation du rapport entre le coût et la performance, permet de fixer les spécifications au « juste besoin », la négociation avec les industriels, l'optimisation du soutien logistique et des essais ou encore la réutilisation de matériels existants.
Parmi les méthodes utilisées pour obtenir les réductions, on peut notamment citer :
· le travail en plateau : sur le sous-marin d'attaque futur Barracuda a été menée, dès la phase de faisabilité, une démarche de conception à coût objectif avec la participation de spécialistes de la DGA, de la DCN, de représentants de l'état-major de la marine et des industriels fournisseurs potentiels ; cette démarche en équipe intégrée a permis d'obtenir une première réduction de devis en 2000 ;
· la réduction de délai d'une opération : pour la valorisation du véhicule de l'avant blindé VAB, la négociation d'un marché à durée réduite de 8 à 6 ans a permis d'obtenir une réduction supplémentaire de 7 % du devis initial s'ajoutant aux 14 % déjà obtenus fin 1999 ;
· la négociation : 4 % de réduction supplémentaire du devis total du programme ont pu être obtenus avec le dernier marché de série du poste radio PR4G, grâce au regroupement de commandes et à l'action sur les formules de révision de prix de marchés ;
· l'optimisation du maintien en condition opérationnelle : pour les missiles balistiques M4-M45, l'optimisation du renouvellement des propulseurs a réduit de 8,4 %, soit 1.823 millions de francs (CF01/98), le coût de maintien en condition opérationnelle ; 1,6 % supplémentaires ont été gagnés par la mise en _uvre d'orientations définies lors de la revue des programmes.
Parmi les grands dossiers susceptibles de générer des baisses de coûts, on peut citer :
· la négociation avec le CEA des besoins pour le réacteur d'essai à terre ;
· la diminution du prix de série de l'hélicoptère NH 90 et son impact sur le montant des VRD (volants, rechanges et divers) ;
· l'analyse de la valeur concernant les sous-systèmes, l'optimisation de la production et les gains de négociation sur Martha 2 ;
· la reconception de l'équipement Spectra du Rafale ;
· la mise en compétition internationale et la commande globale de l'armement air-sol modulaire ;
· l'optimisation des moyens logistiques et la négociation du marché Mica ;
· la réduction de la durée de réalisation du laser mégajoule ;
· la négociation du marché du missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMPA) et le choix de blocs senseurs communs entre les missiles M51 et ASMPA ;
· l'optimisation du maintien en condition opérationnelle du missile ASMP ;
· la réduction des besoins de VRD et optionnels du Mirage 2000D ;
· la réduction du coût des études, la réduction du montant des travaux d'ingénierie système, d'exploitation des informations mode S et du système de distribution de l'heure pour le programme Sccoa 2 ;
· la négociation sur le contrat de base et sur celui du maintien en condition opérationnelle de l'opération A 310-300 ;
· le gain de négociation sur le contrat d'acquisition de l'avion de transport.
Au 30 juin 2001, 93 programmes d'armement ou opérations significatives sont placés sous contrôle de gestion. Les réductions de coût cumulées à cette date s'élèvent à 9,3 milliards d'euros au coût des facteurs de janvier 1999 et représentent 9,8 % du reste à engager lors de la mise sous contrôle de gestion des coûts (été 1996 pour la plupart). Ce reste à engager correspond aux dépenses sur lesquelles il restait possible d'agir lors de l'entrée en contrôle de gestion.
Les gains obtenus en 2000 se chiffrent à 900 millions d'euros et l'objectif de 2001 est de 600 millions d'euros. L'objectif de réduction de coût à terminaison des 93 programmes ou opérations en contrôle de gestion s'élève à 18,1 milliards d'euros, soit 19,2 % du reste à engager de référence.
Les réductions de coût acquises se traduisent en baisses de besoin financier étalées sur la durée de réalisation de ces programmes, dont certains dépassent 2010. Elles sont prises en compte dans les mises à jour annuelles de la programmation et dans les projets de loi de finances.
L'ampleur de ces chiffres appelle toutefois des commentaires.
La DGA, pourtant moins réticente que naguère à communiquer vers l'extérieur comme en témoigne, par exemple, la publication d'un rapport d'activité très documenté depuis le printemps 1998, ne fournit pas d'état détaillé de la répartition des économies. Il est par conséquent difficile de déterminer une décomposition, même approximative ou rudimentaire, par catégorie de coût, par programme ou par type de mesure.
Si la réalité et l'étendue de la réforme engagée en 1996-1997 ne fait guère de doutes, non plus que la tendance à la réduction effective des coûts sous la contrainte qui, comme chacun sait, rend imaginatif, on peut accompagner le chiffrage publié de quelques commentaires afin d'en mieux cerner la portée.
Tout d'abord, le montant d'économies à atteindre porte sur des programmes à terminaison, c'est-à-dire au terme de leur durée de vie qui peut être très longue, parfois de l'ordre de 30 ans. Plus la période chronologique considérée est étendue, plus les montants en cause sont importants.
Par ailleurs, il faut souligner que la référence comptable des économies obtenues est constituée des devis initiaux des programmes, parfois reflet d'une époque où les choses se faisaient autrement et où la maîtrise des coûts n'était pas la préoccupation première. La validation des devis initiaux des industriels est une étape décisive du processus de réduction des coûts qui engage largement sa crédibilité.
La DGA en est pleinement consciente puisqu'elle a mis en place des spécialistes des achats dans les équipes de programme. Une sous-direction des achats, créée en 1997, est chargée de centraliser les informations de prix et de coûts disponibles dans les services de programme et de favoriser la concurrence au niveau des maîtres d'_uvre et des sous-traitants afin d'obtenir plusieurs références pour évaluer une offre. Dans ce but, une base de données économiques mise en place début 1998 s'attache à recenser les éléments déterminants de la structure des prix de revient des fournisseurs : taux horaires des principales sections de main d'_uvre (fabrication, études ...), niveaux de frais hors production et de frais d'approvisionnement. Ces éléments sont issus des enquêtes d'éléments comptables de valorisation effectuées par les experts de coût de la DGA auprès des sociétés d'armement, principaux fournisseurs de la DGA.
Enfin, des astuces de présentation ne sont pas à exclure (modifications de périmètre, réductions de capacités, etc), ni des déconvenues ou des malentendus résultant de négociations pourtant médiatiquement érigées en modèle (groupe MINOS sur le missile M 51).
Il n'en reste pas moins que la direction indiquée est la bonne et que la DGA, sous l'impulsion de ce programme mobilisateur, est incontestablement en train de changer de culture ; le cap doit évidemment être maintenu.
La séparation d'avec la Direction des constructions navales et la contractualisation renforcée avec la direction des Centres d'études et d'expertise devraient aussi lui permettre de s'affranchir de certains obstacles à l'ouverture à la concurrence qui reste le meilleur moyen de faire baisser les prix.
La DGA pratique de façon courante les commandes pluriannuelles pour des opérations d'ampleur limitée ou lorsqu'il s'agit de commander des ensembles cohérents (développement d'un matériel prototype, fabrication d'un système complet comme un bâtiment naval) dont la réalisation prend plusieurs années.
Fin 1997, la DGA a passé les premières commandes pluriannuelles dites « globales » qui consistent à s'engager pour plusieurs tranches de fabrication d'un matériel de série ou plusieurs annuités de développement, en maintenant le calendrier de réalisation et l'échelonnement des paiements. L'État peut ainsi obtenir des prix plus intéressants en contrepartie de l'engagement à plus long terme qui est pris vis-à-vis de l'industriel.
La procédure des commandes globales a connu en 1997 un début de mise en application pour cinq programmes. Les commandes ont concerné les missiles de croisière air-sol Apache anti-piste et Scalp EG, la torpille franco-italienne MU 90, le missile air-air Mica et les moyens de transmission MTBA de dix-huit bases aériennes.
Programmes |
Nature de la commande |
Date |
Montant |
Apache anti-piste |
100 missiles |
28 octobre 1997 |
238,43 |
Mica |
225 missiles |
17 décembre 1997 |
179,89 |
MU 90 |
300 torpilles |
23 décembre 1997 |
277,30 |
Scalp EG |
500 missiles |
29 décembre 1997 |
641,51 |
MTBA |
18 systèmes fixes |
31 décembre 1997 |
213,43 |
Total |
1.550,56 |
En 1998, la procédure des commandes globales a concerné cinq autres programmes : le système de combat de la frégate Horizon (PAAMS), les moyens de transmission des garnisons de l'armée de terre (MTGT), les chars et dépanneurs Leclerc ainsi que le missile stratégique M 51.
Nature de la commande |
Date |
Montant | ||
PAAMS |
cinq années de développement |
23 juin 1998 |
167,69 | |
Dépanneur Leclerc |
15 dépanneurs |
27 juillet 1998 |
106,71 | |
Missile M 51 |
deux années de développement |
5 août 1998 |
579,31 | |
MTGT |
99 systèmes de transmission des garnisons de l'armée de terre |
28 octobre 1998 |
76,22 | |
Char Leclerc |
Regroupement des commandes de 1997 et 1998 pour un nombre total de 88 chars |
30 octobre 1998 |
762,25 | |
Total |
1.692,18 |
Pour 1999, la procédure des commandes globales n'a concerné que trois programmes mais pour des volumes plus importants : l'avion de combat Rafale, l'hélicoptère de combat franco-allemand Tigre et la modernisation des chasseurs de mine tripartites (CMT).
Nature de la commande |
Date |
Montant | ||
Rafale |
28 avions de combat |
9 juin 1999 |
1.463,51 | |
Tigre |
80 hélicoptères de combat |
18 juin 1999 |
1.936,10 | |
CMT |
Modernisation de 13 bâtiments |
1er octobre 1999 |
127,60 | |
Total |
3.527,21 |
Pour 2000, la procédure des commandes globales a concerné six programmes : l'hélicoptère de transport NH90, le missile de défense aérienne MICA en version infrarouge, l'armement air-sol modulaire AASM, le programme des moyens de transmission des bases aériennes MTBA, le missile stratégique M51 et le véhicule blindé de combat d'infanterie VBCI.
(en millions d'euros)
Nature de la commande |
Date de notification |
Montant | |
NH 90 |
Industrialisation et 27 appareils Marine |
30 juin 2000 |
1.252 |
Mica |
Industrialisation, approvisionnements à long délai et 70 missiles en version infrarouge |
27 décembre 2000 |
267 |
AASM |
Développement et production de 360 armements en version décamétrique et 384 en version métrique |
13 septembre 2000 |
199 |
MTBA |
21 systèmes fixes |
28 décembre 2000 |
125 |
M51 |
2 années de développement |
27 décembre 2000 |
1.259 |
VBCI |
Industrialisation et 65 véhicules |
6 novembre 2000 |
358 |
Total |
3.460 |
En 2001, les commandes globales devraient porter sur l'avion de transport futur pour un montant de 6,662 milliards d'euros (43,7 milliards de francs) couvrant le coût de la part française (50 avions) d'un programme de 180 avions ainsi que sur l'affermissement de la tranche souple de la commande de Rafale (20 avions pour 823 millions d'euros soit 6,5 milliards de francs).
Pour l'année 2002, les commandes globales actuellement envisagées concernent les programmes suivants :
· MTGT (Modernisation des moyens de transmissions des garnisons de l'armée de terre) : 52 systèmes de transmissions venant compléter la commande globale passée en 1998 et permettant de réaliser l'ensemble de l'équipement prévu ;
· FSAF (Famille de Systèmes Sol Air Futurs) : 2 systèmes et 70 munitions.
La montée en puissance des commandes globales est la grande caractéristique de la stratégie d'acquisition de cette programmation.
Il est évident que cette procédure peut conduire à des économies à terminaison des contrats à condition bien évidemment que les échéanciers signés soient respectés, c'est-à-dire que les crédits de paiement soient effectivement disponibles lors des annuités critiques et que les tranches optionnelles qui accompagnent certaines commandes soient affermies dans les délais requis sous peine d'avoir à honorer les dédits contractuellement prévus.
Dans cette hypothèse, l'économie à terminaison des commandes globales est en moyenne de 5 % mais peut s'élever à 8 % pour des commandes particulièrement importantes (Rafale, Tigre). Il s'agirait donc incontestablement d'une rationalisation de la gestion.
Cette méthode présente toutefois un inconvénient majeur : celui de porter largement atteinte au principe de spécialité budgétaire en déconnectant totalement l'autorisation parlementaire annuelle de l'exécution.
L'exercice 1999 a ainsi largement vidé de son sens la discussion budgétaire sur les dépenses de programme d'armement puisque les autorisations de programme inscrites sur les différents articles, qui, depuis 1999, individualisent des programmes majeurs, ont été mobilisées pour financer les montants d'engagement requis avant signature des commandes globales.
Sur ce point, la position du ministère de l'Économie et des finances, qui consiste à exiger l'engagement immédiat d'un montant d'autorisations de programme correspondant à la tranche ferme, aux dédits liés à la tranche optionnelle et aux hausses économiques, a été fidèle à la rigidité bureaucratique traditionnelle et le ministère de la Défense a donc dû mobiliser de nombreuses lignes dispersées sur une multitude d'opérations budgétaires d'investissement pour réunir les autorisations de programme exigées.
L'exemple de la commande du Tigre est particulièrement éclairant. Après une année de discussion infructueuse, entre l'automne 1998 et l'automne 1999, le contrôleur financier refusant de viser la fiche d'affectation des autorisations de programme initialement prévues pour financer la commande, le ministère de la Défense finissait par réunir les autorisations de programme requises en mobilisant la quasi totalité des lignes sous gouvernorat de l'état-major de l'armée de Terre dont celle du Leclerc, à hauteur de 2,9 milliards de francs, mais aussi en sollicitant d'importantes contributions d'autres gouverneurs, à titre de prêt.
Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner de l'ampleur des crédits transférés d'un article à l'autre par arrêté de sous-répartition (ASR) sans que le Parlement, pas plus qu'aucune autorité extérieure au ministère de la Défense, n'ait eu à en connaître. Les autorisations de programme affectées à un programme autre que celui au titre duquel elles ont été adoptées en loi de finances initiale, se sont ainsi élevées à 2,5 milliards d'euros en 1999, soit presque 19 % des dotations totales et encore à 2,3 milliards d'euros en 2000, soit 17 % des dotations initiales. Ceci relativise fortement la portée pratique de la réforme mise en place en 1999 consistant à identifier les dotations consacrées aux programmes majeurs sur des articles individualisés (34 programmes identifiés à l'article totalisant 27 % des AP inscrites au budget 2002).
Le contrôleur financier auprès du ministère de la Défense estime qu'en moyenne, sur cinq ans, 20 % des autorisations de programme et 16 % des crédits de paiement ouverts en lois de finances ont été utilisés pour une opération autre que celle pour laquelle ils avaient été prévus. Si cette pratique n'est pas interdite puisque des décrets de virement peuvent déplacer des crédits de chapitre à chapitre dans la limite de 10 % de leur montant, et que des arrêtés de sous-répartition peuvent faire la même chose d'article à article, au sein d'un même chapitre, son ampleur ne peut être cautionnée.
Il restera un jour à réaliser l'audit de ce qu'aura coûté à la nation, en argent, en temps et en capacités opérationnelles, la généralisation et la persistance de pratiques aussi paralysantes, imposées souvent par l'extérieur au ministère de la Défense.
Faut-il, dès lors, prendre acte du sentiment de propriété des gouverneurs sur leurs autorisations de programme et ne les juger que sur des objectifs précis et quantifiés en leur laissant la libre disposition d'une enveloppe de crédits, réévaluée chaque année au regard des résultats atteints, en supprimant la fiction de l'actuelle nomenclature budgétaire, ou bien, au contraire, réaffirmer la nécessité du principe de spécialité en multipliant les chapitres précisément identifiés au risque de compliquer la gestion ?
Au-delà des relations entre l'exécutif et le législatif, la pratique des commandes globales illustre une nouvelle fois les inconvénients résultant du nombre élevé de gouverneurs de crédits au sein du ministère de la défense. L'optimisation de la gestion des autorisations de programme, et plus globalement, de la conduite des investissements, plaide pour une mutualisation accrue des crédits qui ne pourrait se faire que sous l'autorité de l'État-major des armées, compte tenu du renforcement évident du caractère interarmées des équipements et des opérations que met particulièrement en valeur la présentation du budget par systèmes de forces.
Quant à la problématique de la rigidification des dépenses à moyen terme, elle rejoint celle de la cohérence physico-financière de l'exécution de la LPM qui devient plus aiguë au fur et à mesure que l'on se rapproche de son terme.
Il est incontestable que la vive croissance du montant des commandes globales passées ces dernières années accroît la rigidité des budgets futurs dans le sens où elles créent des obligations de couverture en crédits de paiement, conformément aux échéanciers négociés.
Les contrats signés permettent toutefois généralement certaines adaptations (non affermissement des tranches souples, décadencement de la production) si la conjoncture l'imposait, mais au prix d'un dédit qui relativiserait fortement l'intérêt économique de la procédure.
En tout état de cause, les commandes globales ne peuvent être tenues pour responsables d'une éventuelle bosse de financement qu'elles auraient plutôt tendance à réduire du fait des économies qu'elles sont susceptibles de générer. L'ampleur de cette bosse, c'est-à-dire du décalage entre les ressources mises à disposition de la défense et celles qui seraient nécessaires à l'exécution rigoureuse de la loi de programmation militaire, reste difficile à mesurer, alors que l'on s'achemine pourtant vers le terme de l'exercice.
La cohérence physico-financière de la programmation, faute de la publication d'indices synthétiques d'avancement des programmes, reste une question sans réponse précise, ce qui n'est pas satisfaisant.
On ne peut qualifier de tel les tableaux annexés au rapport d'exécution de la programmation ni même la publication du diagramme dit de l'« escargot » dont la lisibilité n'est pas évidente.
La responsabilité finale du Parlement reste fondamentalement le contrôle politique de l'action du Gouvernement, c'est-à-dire la vérification de sa capacité à mettre à la disposition de la France les moyens matériels et humains lui permettant d'assumer les missions internationales qu'elle s'assigne en tant que grande nation européenne, membre permanent du Conseil de sécurité. Le contexte international met désormais périodiquement à l'épreuve cette capacité, au rythme de crises dont aucune ne ressemble à la précédente. Le monde réel s'impose tôt ou tard aux fictions comptables.
III.- RECHERCHE : LA CONTINUITÉ
En 2002, les crédits prévus au titre des études du ministère de la défense représentent 5,5 % (707 M€) des ressources disponibles alors qu'ils représentaient 5,4% en 2001, 5,5 % en 2000 et 5,3 % en 1999.
Le plan prospectif à 30 ans (PP30) et le modèle des capacités technologiques à maîtriser avant 2015 constituent la référence pour les travaux de préparation du futur, notamment pour l'élaboration de la programmation des actions de recherche et technologie et pour la préparation des futurs programmes d'armement.
Les priorités retenues par le ministère concernent la réalisation de démonstrateurs technologiques, le développement d'une dualité civilo-militaire mutuellement bénéfique, et le renforcement de la coopération européenne.
Depuis la réforme de la nomenclature entreprise en 1998, les études de défense se ventilent sur des articles budgétaires distincts : les études amont sont concentrées sous gouvernorat de la Délégation générale pour l'armement (DGA) ; les études de faisabilité sont incluses dans les développements des programmes et les études technico-opérationnelles sont placées sous gouvernorat de la DGA mais aussi des différents États-majors. Une quatrième catégorie d'études de défense a été conçue à cette occasion : les études à caractère politico-militaire, économique et social qui relèvent de la DGA mais aussi de la Délégation aux affaires stratégiques (DAS).
Le c_ur de l'effort de recherche militaire est constitué en France par la notion d'étude amont. Les études amont dont la vocation est de permettre la préparation des programmes d'armement, sont des recherches exclusivement appliquées qui vont de la recherche scientifique ou technique jusqu'à la réalisation de maquettes ou la mise au point de démonstrateurs. Elles s'arrêtent là où commence la phase de faisabilité du programme.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ÉTUDES AMONT (en millions d'euros) | ||||||
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 | ||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP (1) | |
Espace |
41,3 |
35,8 |
41,2 |
30,5 |
44,4 |
35,1 |
Nucléaire |
36,6 |
46,5 |
35,9 |
40,5 |
39,8 |
41,2 |
Classique |
361,8 |
365,5 |
361,4 |
378,4 |
322,9 |
379,6 |
Total titre V |
439,7 |
447,8 |
438,5 |
449,4 |
407,1 |
455,9 |
Études ONERA |
35,4 |
35,4 |
34,3 |
34,3 |
35,2 |
35,2 |
Études institut saint-Louis |
20,2 |
20,2 |
17,4 |
17,4 |
17,8 |
17,8 |
Organismes d'études |
13,7 |
10,7 |
15,2 |
15,2 |
15,6 |
14,5 |
Total titre VI |
69,3 |
66,3 |
66,9 |
66,9 |
68,6 |
67,5 |
ONERA |
47,7 |
47,7 |
46,5 |
46,5 |
46,5 |
46,5 |
Total titre III |
47,7 |
47,7 |
46,5 |
46,5 |
46,5 |
46,5 |
Total études amont |
556,7 |
561,8 |
551,9 |
562,8 |
522,2 |
569,9 |
(1) Les CP comprennent la dotation du PLF 2002 et les reports de 2001 mobilisables en gestion. |
Durant cette programmation, les crédits d'études amont ont constitué l'une des variables d'ajustement des dépenses d'équipement, notamment à l'occasion de la revue de programmes de l'hiver 1998.
En 1997, ces crédits s'élevaient encore à 750 millions d'euros alors qu'ils stagnent désormais à 570 millions d'euros ( - 24 %) en intégrant pour 2002 les reports de 2001 ce qui n'est pas parfaitement orthodoxe pour mener des comparaisons d'un exercice à l'autre.
Cette pénurie relative ne peut que contribuer à l'approfondissement du fossé technologique avec les États-Unis, même si le dispositif de gestion des études amont, qui a été modifié par l'instruction ministérielle du 29 janvier 2001, prévoit la mise en place d'une programmation pluriannuelle glissante sur trois ans ainsi qu'un mode opératoire et des indicateurs propres à un suivi efficace des dépenses d'études et de recherche.
Les destinataires des études amont sont les grands industriels français et/ou européens de l'armement même si les PME sont présentes (10 %) et si l'on constate en 2001 une dispersion plus grande des attributaires (remontée à 16 % du poste « autres »).
DESTINATAIRES DES ÉTUDES AMONT (en %) | ||||
2000 |
2001 |
|||
Thalès |
27 |
22 | ||
EADS |
21 |
18 | ||
ONERA |
7 |
5 | ||
Dassault aviation |
5 |
5 | ||
Sncema |
1 |
5 | ||
DCN |
5 |
6 | ||
Giat industries |
4 |
3 | ||
SNPE |
4 |
5 | ||
Alcatel |
2 |
4 | ||
Sagem |
3 |
1 | ||
PME/PMI |
11 |
10 | ||
Autres |
10 |
16 |
La programmation 2000 et 2001 des études amont s'articule autour des systèmes de forces et constitue un bon indicateur de leur poids dans l'outil de défense futur.
RÉPARTITION DES ÉTUDES AMONT PAR SYSTÈMES DE FORCES |
||||||||||
2000 |
2001 |
|||||||||
Dissuasion |
22 % |
20 % |
||||||||
Commandement, conduite, communications, renseignement |
23 % |
24 % | ||||||||
Mobilité stratégique et tactique |
8 % |
8 % | ||||||||
Frappe dans la profondeur |
14 % |
15 % | ||||||||
Maîtrise du milieu aéroterrestre |
26 % |
28 % | ||||||||
Maîtrise du milieu aéromaritime |
24 % |
22 % | ||||||||
Maîtrise du milieu aérospatial |
25 % |
27 % | ||||||||
Préparation et maintien de la capacité opérationnelle |
10 % |
8 % | ||||||||
Multiple (Plan d'études amont intéressant plus de trois systèmes de forces) |
12 % |
4 % | ||||||||
Total |
164 % |
156 % | ||||||||
Note : Le total est supérieur à 100 % car les PEA peuvent concerner plusieurs systèmes de forces. |
I.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
La Délégation générale pour l'armement (DGA) est le plus important des services communs du ministère de la Défense. Son effectif budgétaire total (hors comptes de commerce) sera encore proche de 16.000 personnes en 2002. A l'instar du reste du ministère et notamment des armées, elle est engagée dans un processus de rationalisation de sa gestion qui passe par la réduction de son coût d'intervention. Il importe de bien saisir la portée et la définition de cette notion avant d'en détailler un domaine d'application particulièrement important, c'est-à-dire la restructuration de la direction des centres d'expertise et d'essais.
Le coût d'intervention est la mesure de l'ensemble des coûts de structure (rémunération du personnel, fonctionnement et investissements courants des services) générés par l'activité propre de la DGA.
Son évaluation est limitée à la seule partie étatique de la DGA c'est-à-dire la totalité de ses directions, y compris la direction des centres d'expertise et d'essais (DCE) à l'exclusion de ses établissements industriels (Service de la maintenance aéronautique), qui sont gérés en comptes de commerce, ainsi que des établissements publics placés sous sa tutelle (Office national d'études et de recherche aérospatiale, Institut de Saint-Louis, écoles d'ingénieurs).
Les données figurant dans les documents budgétaires permettent de calculer partiellement un coût budgétaire de la DGA en additionnant les crédits ouverts sur les articles gérés par celle-ci dans les chapitres de fonctionnement courant et d'investissement technique. Toutefois, depuis 2000, le transfert à la Direction de la formation et du personnel de la gestion des personnels civils de la DGA ne permet plus de disposer d'une vision budgétaire synthétique des rémunérations et charges sociales de la DGA.
Ce coût budgétaire de la DGA n'est pas représentatif du véritable coût de structure généré par ses activités propres. Par exemple, ces articles supportent des dépenses qui ne sont pas liées à son activité, comme la rémunération de personnels gérés mais qui ne sont pas employés par la DGA, et n'incluent pas d'autres dépenses qui résultent de l'activité de la DGA, comme la rémunération des personnels militaires d'active employés par celle-ci et qui est assurée par les armées.
Plus précisément, le coût d'intervention de la DGA étatique correspond à la différence entre la somme des charges et la somme des produits générés par l'activité.
Les produits générés par l'activité donnent lieu à des paiements reçus de prestations effectuées au profit de clients « extérieurs » à la DGA et se matérialisent essentiellement par des rentrées de fonds de concours.
Le coût d'intervention de la DGA s'établira en 2001 à environ 945 millions d'euros (6,2 milliards de francs), soit une valeur en baisse de 3 % par rapport à 2000 et de 22 % en euros courants par rapport à 1996. Les mesures prises pour réduire le coût d'intervention concernent ses trois postes principaux de dépenses : rémunérations et charges sociales (RCS), fonctionnement courant des services, investissements techniques.
La maîtrise des dépenses de RCS est conditionnée par la réalisation d'une déflation d'effectifs ambitieuse qui, de fin 1996 à fin 2000, dans le périmètre du coût d'intervention, aura déjà concerné environ 4.300 personnes mais aussi par une adaptation progressive de la structure de la population employée afin de réaliser une adéquation meilleure et relativement moins coûteuse des compétences aux besoins.
La réduction des dépenses de fonctionnement courant, qui a atteint à peu près 30 % à la fin de l'année 2000, soit environ 60 millions d'euros (394 millions de francs) par rapport à 1996, est organisée autour d'une politique de rationalisation systématique du soutien qui se traduit notamment par le regroupement des moyens au sein d'un établissement central de soutien (ECS), le resserrement de surfaces occupées (le nombre de sites utilisés par la DGA en région parisienne sera réduit de 15 à 6), l'homogénéisation du parc et des applications informatiques, l'optimisation des achats par la globalisation et la mise en concurrence systématique.
Enfin, le flux des investissements techniques, qui a diminué de 20 % soit 45 millions d'euros (295 millions de francs) depuis 1996, fait l'objet d'un contrôle centralisé qui permet une analyse critique systématique de l'opportunité et du coût de toutes les opérations significatives, notamment celles d'un montant supérieur à 1,5 millions d'euros (10 millions de francs).
L'objectif de réduction du coût d'intervention pour 2002 est cohérent avec l'objectif général, assigné à la DGA par le ministre de la défense, de réduction du coût d'intervention de 30 % en six ans, au terme de la loi de programmation militaire 1997-2002, soit un montant du coût d'intervention à fin 2002 de 900 millions d'euros (5,9 milliards de francs).
La direction des centres d'expertise et d'essais (DCE) est la plus grosse direction de la DGA budgétaire.
En 1996, elle regroupait plus de 12.000 personnes sur 23 centres répartis sur plus de 50 implantations et 52.000 hectares. Elle pesait 7 milliards de francs de « chiffre d'affaires » et 60 milliards de francs d'immobilisations.
Dès 1997, une réflexion stratégique a été entreprise au sein de cette direction afin de s'adapter aux nouvelles contraintes qui encadraient désormais son activité. Il s'agissait, d'une part, de participer à la réduction du coût des programmes d'armement, par l'amélioration de la compétitivité des centres et, d'autre part, de faire face à la baisse du plan de charge liée à l'évolution des crédits d'études et de développement inscrits dans la loi de programmation militaire.
A titre d'exemple, la réduction de charge des centres spécialisés dans les systèmes aéronautiques sera en moyenne de 30 % entre 1996 et 2002. La charge relative aux missiles sera également diminuée de 20 %. Pour les systèmes navals et terrestres, l'activité se situera en 2002 à un niveau égal à 85 % de celui de 1996.
Au terme d'une intense phase de concertation interne, la DCE a adopté le premier volet de son plan stratégique début 1998. Le Plan a défini les orientations stratégiques de la direction en ces termes :
· contribuer à la construction de l'Europe de l'armement ;
· améliorer la compétitivité (30 %) ;
· élargir la clientèle ;
· développer une « culture du client » ;
· fournir des prestations globales et développer des pôles d'excellence ;
· mobiliser et valoriser les compétences de chacun.
Un plan pluriannuel de réduction du coût d'intervention de la DCE a été mis en place au terme duquel ce coût doit baisser de 32 % entre 1996 et 2002. En 1998, le résultat était de 17,5 %,soit un milliard en deux ans.
La DCE a poursuivi, en 2000, sa politique de réduction du coût d'intervention à un rythme plus mesuré.
COÛT D'INTERVENTION DE LA DCE (en millions d'euros) | |||||
Réalisé 1998 |
Réalisé 1999 |
Réalisé 2000 |
Prévisions 2001 |
Variation (en %) | |
RCS |
341,79 |
338,74 |
325 |
316,7 |
- 2,6 |
Investissements |
135,69 |
144,83 |
161 |
145,6 |
- 9,6 |
Fonctionnement |
114,93 |
87,05 |
88,6 |
80,6 |
- 9 |
Total |
592,42 |
570,62 |
574,6 |
542,9 |
- 5,5 |
En matière de coût de fonctionnement, la DCE a engagé une démarche de rationalisation de son système d'information, s'appuyant sur des logiciels unifiés au sein de la direction, qui devrait engendrer des économies. Par ailleurs, la baisse volontaire et pilotée de l'assistance technique sera poursuivie mais l'enjeu va en s'amenuisant.
Une source d'économie privilégiée dans les années à venir sera la rationalisation et l'externalisation des activités de soutien. La rationalisation se fera en regroupant des activités communes à plusieurs centres, par grandes régions géographiques (Toulon, Sud-Ouest, Val de Reuil, Vernon). Dans ce domaine, comme dans les autres, les centres ont encore gardé des comportements autarciques qu'il faut faire évoluer rapidement. La direction s'efforce cependant de mettre en place des pôles d'action transverses entre les centres, y compris sur des activités faisant partie de leur c_ur de métier. En matière de ciblerie, par exemple, ceci a permis de grouper les achats et d'optimiser les commandes ou l'utilisation des moyens lourds.
L'externalisation concernera les activités de soutien pour lesquelles il existe un métier reconnu sur le marché (restauration, gardiennage, soutien informatique, transport, nettoyage...). Des sociétés extérieures spécialisées sont en mesure de proposer un ensemble de services logistiques à moindre coût que des personnels de l'administration du fait de la spécialisation et de l'effet d'échelle. Une autre option peut consister à s'appuyer sur les solutions appliquées localement par les armées.
Par ailleurs, la DCE a engagé un plan de rationalisation qui comporte notamment le transfert de l'activité aérienne d'essais en vol de Brétigny vers Istres et Cazaux. Plus de la moitié des activités ont été transférées en 1999, le reste l'ayant été au cours de l'été 2000. Plus de 170 personnes ont ainsi quitté Brétigny pour Istres, Cazaux ou d'autres organismes de la DGA ou du ministère. Les effectifs de la DGA sur la base d'essais de Brétigny sont passés de 800 personnes à un peu plus de 500.
Les effectifs totaux autorisés pour la DCE s'élèvent à 8.766 personnes pour l'année 2001. Entre le 31 janvier 1997, date de la création de la DCE, et la fin 2001, les effectifs de la DCE auront diminué de près de 30 %.
EFFECTIFS DE LA DCE | |||||
31 janvier 1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | |
Niveau 1 |
2.360 |
2.185 |
2.111 |
2.061 |
2.028 |
Niveau 2 (ouvriers inclus) |
3.540 |
3.287 |
3.196 |
3.102 |
3.057 |
Niveau 3 (ouvriers inclus) |
5.150 |
4.223 |
3.917 |
3.594 |
3.377 |
Total |
11.050 |
9.695 |
9.224 |
8.757 |
8.462 |
Gendarmes et pompiers |
200 |
219 |
221 |
226 |
225 |
Scientifiques du contingent et militaire du rang |
730 |
365 |
227 |
96 |
79 |
Total général |
11.980 |
10.279 |
9.672 |
9.079 |
8.766 |
Le défi des prochaines années sera de faire face à une concurrence accrue des centres européens en raison de la multiplication des programmes menés en coopération alors qu'existent d'évidentes surcapacités en Europe. Dans ce domaine, l'harmonisation des investissements n'a pas encore commencé comme en témoignent certaines décisions récentes de pays partenaires qui ont financé des installations qui doublonnent avec celles de la France. Le fait que la DCE limite sensiblement son effort d'investissement depuis quelques années, ne la place pas en position de force dans cette perspective. À ce rythme, le renouvellement des moyens d'essais de la France n'est pas acquis.
La DCE doit se préparer à cette pression concurrentielle en améliorant son système de définition des coûts et sa compétitivité et en renforçant ses services commerciaux.
Les centres d'expertise et d'essais européens, concurrents à court et moyen terme, deviendront ultérieurement des partenaires. A l'instar des industriels, ils devront se restructurer dans un cadre transnational. Il s'agit d'un processus lent sur le déroulement duquel il est difficile de faire aujourd'hui des hypothèses solides. La DCE s'attache à favoriser les rapprochements entre centres, en développant notamment l'étalonnage concurrentiel ou « benchmarking ».
Comme les années précédentes, à l'occasion de déplacements dans des centres de la DCE (Centre d'essais des Landes et Centre d'essais en vol de Cazaux du 5 au 7 septembre 2000, de Grammat le 11 avril 2001 et le Centre électronique de l'armement à Bruz, près de Rennes le 18 juin 2001), nous avons pu mesurer la diversité des travaux qui y sont menés ainsi que leur importance pour la capacité de défense de la France.
L'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR) créé en 1996, regroupe aujourd'hui la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni.
L'élargissement de cette organisation à de nouveaux États a été envisagé dès sa mise en place. Une des conditions d'adhésion est la participation du pays demandeur à un programme géré par l'OCCAR. L'adhésion des Pays-Bas est actuellement en cours. L'Espagne, la Suède et la Belgique se sont aussi portées candidates.
La convention internationale signée à Farnborough le 9 septembre 1998 a créé les conditions du développement de cette institution.
Les avancées obtenues dans cette convention ne sont pas minces comme en témoigne la liste suivante :
· renoncement à un calcul analytique du juste retour industriel programme par programme, pour le remplacer par la recherche d'un équilibre global multi-programmmes et pluriannuel (article 5) ;
· attribution à l'OCCAR de l'élaboration des spécifications techniques conjointes pour le développement et l'acquisition d'équipements définis en commun (article 8) ;
· coordination des investissements et de l'utilisation des centres d'essais (article 8) ;
· interdiction faite au personnel de l'OCCAR d'accepter des instructions d'aucun gouvernement ni autorité extérieure à l'OCCAR (article 22) ;
· reconnaissance de la personnalité juridique la plus large qui lui permettra de conclure des contrats, d'acquérir des biens meubles ou immeubles et d'ester en justice (article 39). La personnalité juridique de l'Occar a été acquise le 26 janvier 2001 au terme du processus de ratification de la convention par les parlements nationaux.
L'Occar est composé d'une agence internationale dite administration d'exécution (Occar-EA) et d'un conseil de surveillance assisté de comités où siègent des représentants des États membres.
L'Occar-EA est chargée de superviser les différentes divisions de programmes. Elle définit, en liaison avec les États membres, la politique à conduire et assure la synthèse et la coordination des actions vis-à-vis des divisions de programmes. Elle est constituée d'un office central situé à Bonn et de divisions de programmes actuellement localisées à Bonn ou en région parisienne. L'occar-EA comprend environ 180 personnes dont 45 dans son échelon central à Bonn.
Pour la gestion des programmes, l'Occar-EA a constitué un référentiel approuvé de règles de gestion et de procédures, inspirées des meilleures pratiques en vigueur dans les administrations respectives des pays fondateurs. La convention prévoit notamment un processus décisionnel flexible qui fera de l'Occar la première organisation compétente en matière d'armement à ne pas systématiquement recourir à la règle de l'unanimité mais, dans un certain nombre de cas, s'en remettre à la majorité qualifiée renforcée.
L'Occar a intégré dès sa création, les programmes franco-allemands Tigre, Hot, Roland, Milan et, en 1999, le programme franco-germano-britannique Cobra, le programme franco-italien FSAF et le programme germano-britannique MRAV/GTK (véhicule blindé) ; ce dernier programme a été rejoint par les Pays-Bas en 2000.
PRINCIPAUX PROGRAMMES EN COOPÉRATION Pays partenaires |
|||||||||||
Programme (1) |
Allemagne |
Belgique |
Espagne |
Italie |
Luxem- |
Pays-Bas |
Portugal |
Royaume-Uni |
Autres | ||
ATF |
x |
x |
x |
x |
x |
x |
x |
Turquie | |||
Radar de contre batterie COBRA |
x |
x |
|||||||||
famille de missiles sol/air futur (FSAF) |
x |
||||||||||
HOT/MILAN |
x |
||||||||||
ROLAND Valorisé |
x |
||||||||||
HAP-HAC Tigre |
x |
||||||||||
Obus antichar à effet dirigé (ACED Bonus) |
Suède | ||||||||||
Missile antichar 3°génération longue portée (AC3GLP) |
x |
x |
|||||||||
Hélios II |
x |
x |
|||||||||
Frégate Horizon |
x |
||||||||||
Lance-roquette multiple NG |
x |
x |
x |
États-Unis | |||||||
Système de distribution et d'informations multifonctions (MIDS) |
x |
x |
x |
États-Unis | |||||||
MIDE/METEOR |
x |
x |
x |
x |
Suède | ||||||
Torpille MU 90 |
x |
||||||||||
Hélicoptère NH 90 |
x |
x |
x |
x |
|||||||
Système Principal de missile anti-aérien (PAAMS) |
x |
x |
|||||||||
Missile de croisière SCALP EG/STORM SHADOW |
x |
x |
|||||||||
RITA valorisé |
x |
||||||||||
MILAS |
x |
x |
(1) : En grisé : programmes intégrés à l'OCCAR.
Le programme A400M d'avion de transport futur (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Belgique, Turquie, Portugal) sera intégré d'ici la fin de l'année, au moment où le contrat sera passé par l'Occar à l'industrie.
Le programme de système d'armes franco-italo-britannique Paams devrait être intégré au cours de l'année 2002.
L'Occar fonctionne avec sa nouvelle personnalité juridique depuis 6 mois. Ses règles de fonctionnement sont définies et elle a embauché le personnel qui lui était nécessaire pour gérer les programmes qui lui sont confiés.
Son rôle de maîtrise d'ouvrage déléguée doit être précisé, pour chaque programme, par un mandat (décision détaillée spécifique du conseil de surveillance, signée par les représentants des États participant au programme). Ces mandats sont en cours d'établissement. Ils sont complexes parce que les programmes sont déjà dans des phases avancées, le plus souvent de production, et qu'il n'est pas toujours possible de transférer les contrats industriels correspondants.
L'intégration prochaine du programme A400M est un important défi qu'il faut relever car il représente un enjeu financier considérable : il est constitué d'un stade unique de faisabilité - production et il rassemble des États extérieurs à l'Occar qui n'adhèrent pas forcément spontanément à tous les principes fondateurs de cette institution.
L'occar doit enfin gérer la demande d'adhésion de trois nouveaux États (Belgique, Pays-Bas, Espagne) et adapter en conséquence ses règles de prise de décision.
La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) est un service de renseignement directement rattaché au ministre de la Défense et qui rend compte aux plus hautes autorités de l'État.
Le budget pour 2002 de la direction générale de la sécurité extérieure est retracé par le tableau ci-après.
CRÉDITS DE LA DGSE
(hors RCS des militaires)
(en millions d'euros)
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 | |
Dépenses ordinaires - personnel : charges sociales - matériel et fonctionnement |
112,89 77,63 9,91 25,58 |
115,85 81,74 10,08 24,35 |
123,76 88,62 10,75 24,39 |
129,67 94,09 11,19 24,39 |
137,20 100,46 12,50 24,24 |
148 110,4 13,3 24,3 |
Dépenses en capital (CP) - fabrication - infrastructures |
94,52 64,79 29,73 |
81,41 60,83 20,58 |
97,41 (1) 73,48 23,93 |
99,81 (2) 67,38 32,43 |
110,07 75,46 34,61 |
110,8 62,5 48,3 |
Total/Défense |
207,64 |
197,57 |
221,17 |
229,48 |
247,27 |
258,8 |
(1) l'année 1999 a connu 17,7 millions d'euros d'annulations au titre V. (2) l'année 2000 a connu 15,9 millions d'euros d'annulations au titre V. |
La direction générale de la sécurité extérieure bénéficiera en 2002 d'un budget en hausse de presque 4,5 % par rapport à 2001.
En sus des moyens inscrits au fascicule de la Défense, la DGSE bénéficie de fonds spéciaux en provenance du fascicule des Services généraux du Premier ministre pour un montant voisin de 30 millions d'euros (200 millions de francs) . Ces fonds financent certaines activités opérationnelles dont les caractéristiques (urgence, discrétion) ne permettent pas l'application des procédures classiques encadrant la dépense publique. C'est notamment le cas pour la rémunération du réseau de ses correspondants à l'étranger qui ne peut évidemment pas relever des règles de transparence habituelle de la comptabilité publique.
De ce fait, il n'est pas question de supprimer cette procédure à destination des services de renseignement de l'État. Personne n'a mis en cause ni l'utilité des fonds spéciaux ni leur caractère secret pour financer l'action clandestine, et notamment pas le premier président de la Cour des comptes dans le rapport qu'il a remis au gouvernement à sa demande.
Les effectifs budgétaires civils seront portés de 3.037 en 2001 à 3.244 en 2002 dont presque 50 % de catégorie C, 25 % de catégorie B et 25 % de catégorie A.
Les crédits individualisés au fascicule Défense ne financent que les personnels civils de la DGSE. Les effectifs militaires sont financés sur les dotations des différentes armées et il n'existe pas d'état consolidé de la masse salariale des personnels affectés à la DGSE. Celle-ci emploie en 2001, aux côtés des 3.037 civils, un effectif militaire de l'ordre de 1.400 personnes, dont 492 officiers et 863 sous-officiers, soit un total consolidé de l'ordre de 4.400 personnes.
Au terme de la programmation, l'effectif de la DGSE qui devait passer de 3.950 personnes en 1997 à presque 4.500 en 2002 dépassera l'objectif initialement fixé puisqu'il atteindra 4.600 personnes.
De nombreux emplois sont occupés concurremment par des militaires ou des civils (technicien d'interception, analyste, logisticien). L'un des problèmes majeurs de la DGSE est la gestion de la carrière de ses personnels militaires. Leur avancement au sein des armées souffre de leur affectation à la DGSE car il n'existe pas de cadre d'évaluation de leur activité reconnu par les États-majors si bien que de nombreux militaires hésitent à rompre avec leur cadre d'origine en postulant à la DGSE. La DGSE ne compte par exemple qu'un emploi de général pour six à la direction du renseignement militaire (DRM).
Même si son statut dérogatoire permet des facilités administratives et si son haut niveau de technicité reste attractif, la DGSE se heurte à quelques difficultés de recrutement de contractuels, notamment afin de remplacer certains appelés informaticiens ou interprètes de langues rares. Les contraintes de sécurité imposées lors de ces recrutements ne lui facilitent pas la tâche.
Les appelés étaient encore 105 à la DGSE en 1999, 50 en 2000 et 10 en 2001. Ils constituaient un vivier privilégié de pré-recrutement puisque 80 % d'entre eux restaient dans les cadres à l'issue de leur service national.
Les moyens de fonctionnement sont constants depuis 1999 alors que les effectifs progressent.
En matière d'infrastructure, l'effort portera en 2002 comme pour les années précédentes sur l'aménagement et l'entretien des réseaux et des centres d'interception, la construction de nouveaux centres d'interception puisque l'interception des liaisons satellites de télécommunication reste une priorité du service, mais aussi sur la poursuite des travaux préalables à l'installation progressive du service dans les locaux de la caserne Mortier.
L'affectation à la DGSE du quartier Mortier résulte d'une décision ministérielle de compensation de l'abandon du projet de création d'un nouveau siège central dans le fort de Noisy.
D'importants travaux d'aménagement sont nécessaires afin d'adapter ces infrastructures aux activités des services et de procéder au regroupement de certaines fonctions.
Sur le site du fort de Noisy, il s'agit de travaux de protection anti-intrusion puis du transfert et du regroupement des activités de soutien logistique et des laboratoires.
Sur le site de Mortier, on a procédé à la transformation des locaux d'hébergement de la troupe en bureaux et à la création des infrastructures techniques (centre de traitement de l'information, secours électrique...).
Sur le site des Tourelles enfin, il a fallu prévoir des aménagements consécutifs aux transferts d'activité sur les autres sites ainsi qu'une amélioration de la capacité de restauration.
Une étude de faisabilité pour rechercher le meilleur emploi de ces infrastructures a permis d'établir un schéma directeur d'adaptation des infrastructures des trois sites qui constituent désormais le siège central. Les travaux de restructuration des bâtiments et d'aménagement des parties communes seront réalisés en grande partie durant la loi de programmation 1997-2002. Le programme devait comporter une quarantaine d'opérations pour un coût prévisionnel total (équipements mobiliers et déménagements compris) de l'ordre de 70 millions d'euros (460 millions de francs). Compte tenu du retard résultant de la difficulté à trouver des entreprises du bâtiment disponibles en cette période intense d'activité dans la construction et d'un contentieux portant sur une partie du chantier (tunnel sous le boulevard Mortier), la fin des travaux est actuellement prévue pour 2003/2004.
En matière d'équipement, l'effort portera sur la recherche du renseignement par moyen technique et sur les activités d'appui et de logistique. En 2002, comme en 2001, il faudra ainsi maintenir les compétences en matière de cryptologie ainsi qu'adapter l'équipement destiné au recueil et à l'exploitation du renseignement d'origine électromagnétique à l'ouverture de nouveaux centres d'écoutes et d'interception.
À cet effet, la DGSE bénéficie de financements complémentaires au titre de l'effort interministériel qui a suivi la libéralisation de la cryptologie par le comité interministériel du 19 janvier 1999 et dont la coordination relève du Secrétariat général de la Défense nationale. Les crédits « fléchés » sur la cryptologie se sont ainsi élevés à 7 millions d'euros soit 45 millions de francs en 2001. Le renouvellement des calculateurs haute performance est prévu pour 2002. Il serait souhaitable que soit envisagée une coopération avec le CEA qui a dû mener des études comparables pour les moyens de calcul adaptés à la simulation numérique des essais nucléaires.
L'aide à la recherche par moyens humains, l'uniformisation des postes de travail, le développement des télécommunications entre les centres d'interception et le siège central, l'élaboration d'outils performants d'investigation sur les données Internet seront aussi privilégiés.
Enfin, la DGSE doit disposer d'une réserve opérationnelle significative pour mener des missions dans les zones non couvertes par des implantations permanentes ou pour faire face à des situations de crise. Dans ce domaine, il est prévu de pourvoir au renouvellement d'un bâtiment de soutien, mis à la disposition de la DGSE par la marine nationale. Cette unité pourrait être financée hors loi de programmation par redéploiement de crédits entre gouverneurs du Ministère de la défense. Le bâtiment devant entrer en service en 2003, le budget 2000 prévoyait une provision à ce titre mais les coûts et les délais sont en train de dériver.
Comme à l'occasion de chaque crise, la DGSE est fortement sollicitée par les plus hautes autorités de l'État. Elle fournit du renseignement politico-stratégique sur la région concernée et sur les protagonistes de la crise et coopère avec les services de renseignement des États-Unis. Pour des opérations de renseignement qui nécessitent une intervention sur place ou bien pour accompagner le règlement politique de la crise (extraction de personnalités), la DGSE est capable de mener des opérations clandestines en mobilisant son service « action » qui, à la différence des forces spéciales, n'agit pas en uniforme mais en civil.
Le service « action » de la DGSE est l'héritier de la branche « action » du Bureau central de renseignement et d'action (BCRA) créé à Londres au cours de la seconde guerre mondiale. Il a vocation à être utilisé partout dans le monde, selon un mode d'emploi clandestin, pour réaliser des missions de recherche du renseignement, d'action spéciale ou d'assistance.
Le service « action », composé d'unités militaires, reçoit ses ordres opérationnels du seul directeur général de la sécurité extérieure, au même titre que tous les autres services de la DGSE. Comptant environ un millier d'hommes et de femmes, il est formé de composantes issues des trois armées :
· les militaires de l'armée de Terre constituent la plus grande partie de l'effectif ; ils sont organisés en trois centres spécialisés que sont le centre parachutiste d'entraînement spécialisé situé à Orléans, le centre parachutiste d'entraînement aux opérations maritimes, situé près de Brest, et le centre parachutiste d'instruction spécialisée situé à Perpignan ;
· l'armée de l'Air fournit une unité spécialisée de transport aérien, stationnée à Évreux, qui utilise des avions et des hélicoptères ;
· la Marine nationale contribue aux missions en armant un bateau, basé à Toulon, qui apporte un soutien à l'entraînement et aux opérations maritimes discrètes. Le remplacement de ce bateau par une unité plus importante dotée de capacités opérationnelles supérieures est en cours de réalisation, en liaison avec la marine et la DGA.
Le « service action » met en _uvre des capacités d'actions secrètes ou discrètes effectuées par du personnel entraîné aux conduites clandestines dans tous types d'environnement ou de milieux, spécialisé dans les techniques spécifiques de l'action clandestine appliquées à une grande variété de missions.
Les matériels et équipements, sans relever nécessairement d'une sophistication extrême, ont surtout pour caractéristique d'être adaptés aux contraintes des missions tout en pouvant rester inaperçus. Dans ce domaine, les capacités d'innovation et d'adaptation sont aussi importantes que les investissements financiers qui sont, au demeurant, comparables à ceux de toutes les unités de cette nature.
La formation du personnel, recruté au terme d'une procédure de sélection longue et des plus rigoureuses au sein de volontaires dont les « profils » correspondent aux exigences physiques et morales exigées, a pour but de parvenir non seulement à un très haut niveau de professionnalisme mais aussi à un niveau de maîtrise de soi indispensable à des hommes et des femmes qui sont appelés à agir souvent seuls dans des situations à hauts risques.
Le profil exigé comporte donc naturellement, outre le plus haut niveau de compétence professionnelle dans la spécialité requise, des qualités d'équilibre, de discrétion, d'humilité, de discipline intellectuelle ainsi qu'une capacité exceptionnelle à soutenir une action raisonnable et réfléchie dans des situations de fatigue et de tension extrêmes.
Certains actes de courage voire d'héroïsme individuel restent donc inconnus de la Nation bien que menés à son service. C'est donc un hommage collectif qu'il nous faut rendre ici à ces personnels.
La direction du renseignement militaire (DRM) est directement rattachée au chef d'état-major des armées. Elle assure des missions de veille stratégique, d'aide à la planification des opérations et de soutien à l'engagement des forces en leur fournissant du renseignement tactique ou stratégique.
Elle dispose de moyens propres mais aussi de moyens mis à sa disposition par les différentes armées après expression d'un besoin auprès du centre opérationnel interarmées.
Le budget de la direction du renseignement militaire (DRM) pour 2002 est retracé par le tableau ci-après :
BUDGET DE LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE (hors RCS) (en millions d'euros) | |||||
2000 |
2001 |
2002 |
|||
Titre III Fonctionnement |
6,1 |
6,1 |
6,7 | ||
Titre V (en CP) Matériel |
7,8 |
11,4 |
10,5 | ||
Total |
13,9 |
17,5 |
17,2 |
Les personnels de la DRM étant rémunérés par les différentes armées dont ils relèvent, « la masse salariale » de la DRM n'est pas intégrée dans ce budget.
L'augmentation des crédits de fonctionnement en 2002 résulte de la croissance de l'externalisation qui fait suite à la disparition du contingent.
En 2001, l'augmentation du titre V, notamment en moyens d'engagement, correspondait surtout au financement du projet SIRIUS qui avait pour finalité de doter la DRM d'un système complet d'aide à la gestion et à l'analyse du renseignement d'origine électromagnétique et dont le lancement a été repoussé sur la future programmation.
Les 10 millions d'euros de crédits de paiement correspondent au socle de l'effort d'investissement annuel de la direction.
L'effectif budgétaire de la DRM est retracé par le tableau ci-après :
|
||||||
2000 LFI |
2001 LFI |
2001 réalisé (1) |
2002 PLF | |||
Militaires |
1.385 |
1.387 |
1.236 |
1.392 | ||
- dont officiers |
366 |
381 |
350 |
391 | ||
- dont sous-officiers et militaires |
1.019 |
1.006 |
886 |
1001 | ||
Civils |
310 |
336 |
269 |
368 | ||
Total |
1.695 |
1.723 |
1.505 |
1.760 |
(1) Prévision au 30 juillet 2001.
Les effectifs réels de la DRM sont inférieurs de 13 % aux droits budgétaires ouverts. L'écart s'est creusé à l'été 2001, à l'occasion d'un fort mouvement de rotation puisque les vacances atteignaient 218 postes à cette date.
La DRM a traditionnellement des difficultés à recruter des ingénieurs de l'armement et des civils notamment en raison des contraintes plus ou moins fondées liées à l'affectation sur la base de Creil (éloignement relatif du domicile notamment). Il est vrai aussi que les perspectives de carrières des civils à l'intérieur de la DRM sont relativement limitées.
Le recrutement de contractuels civils de haut niveau, notamment en informatique, est une réelle difficulté que rencontre traditionnellement la DRM depuis sa création. Le niveau des rémunérations proposées ne permet guère de rivaliser sur le marché des entreprises ni même avec certains services de l'État intéressés par les mêmes compétences et qui bénéficient d'un régime de rémunération plus attractif. Avec la disparition des appelés et la mise en place de la réduction du temps de travail, le problème prend une acuité nouvelle.
Par ailleurs, la durée des procédures imposées à la DRM qui n'est pas gouverneur de crédits, ne lui facilite pas la tâche : le recrutement d'un contractuel peut ainsi prendre jusqu'à huit mois.
Les affectations des personnels militaires relèvent des bureaux du personnel des différentes armées qui, à l'exception de l'armée de l'Air, ne reconnaissent pas le renseignement comme un cursus de carrière particulier. La DRM ne dispose donc pas d'un interlocuteur unique à l'état-major des armées pour faire respecter par les armées les tableaux de répartition des effectifs. Ce besoin ne fait que croître au fur et à mesure que se développent de nouveaux organismes interarmées.
La DRM dispose d'une direction centrale, de trois organismes à vocation interarmées qui lui sont rattachés, ainsi que d'une école de formation.
| |
Direction centrale |
673 |
Centre de formation interarmées d'interprétation de l'imagerie (CFIII) |
178 |
Centre de formation et d'emploi relatif aux émissions électromagnétiques (CFEEE) |
136 |
Unité interarmées Hélios (UIAH) |
19 |
École interarmées du renseignement et des études linguistiques (EIREL) |
283 |
Détachements autonomes de transmission (DAT) |
287 |
La direction centrale comprend un échelon de direction et cinq sous-directions (armement-prolifération, exploitation, ressources humaines, recherche, technique).
Le CFIII rassemble les compétences dans le domaine de l'interprétation photo quel que soit le capteur d'origine (Helios, Mirage IV P, drones).
Le CFEEE est responsable du suivi et du traitement du renseignement d'origine électromagnétique.
L'UIAH est l'unité qui centralise les demandes d'image Helios (voir à ce sujet le rapport de la commission des finances n° 3219 en date du 4 juillet 2001 consacré au renseignement d'origine image), qui programme le satellite en concertation avec nos partenaires espagnols et italiens et qui procède à l'acquisition des photographies à l'extérieur (Spot, Ikonos) en cas de besoin.
La DRM est une création récente (9 ans) et reste d'une taille relativement modeste par rapport à ses homologues étrangers. On estime ainsi à 7000 les personnels de la Défence Intelligence Agency (DIA) aux États-Unis, et à 40 000 personnes supplémentaires les effectifs des agences de renseignement des différents services.
Les effectifs de la Défense Intelligence Staff (DIS) du Royaume-Uni, de l'ordre de 4 600 personnes, représentent plus du double de ceux de la DRM.
Comme à chaque crise, la DRM est actuellement particulièrement sollicitée afin d'alimenter les autorités françaises en renseignement d'intérêt militaire sur le théâtre afghan : équipements détenus par les différentes parties prenantes, ordre de bataille taliban, organisation du commandement et des unités de combat qui ne répondent pas aux schémas classiques des armées modernes, menace nucléaire, bactériologique et chimique dans la zone, etc...
Elle mobilise pour cela ses moyens traditionnels comme les satellites d'observation optique Helios IA et Helios IB, les avions de reconnaissance stratégique Mirage IV-P, ou les stations d'écoute électromagnétique radar et communication (C160 - Gabriel, DC - 8 Sarigue - NG, bâtiment Bougainville).
La préservation et le développement de cette capacité de renseignement militaire doivent constituer des priorités de la future LPM. Parmi les programmes ou les projets qui méritent tout particulièrement d'être soutenus, on peut citer :
· le programme Helios II et successeur qui doit être d'ores et déjà prévu grâce à des crédits d'étude conséquents ;
· le système Minrem (moyen interarmées navalisé de recherche de renseignement d'origine électromagnétique) ;
· la rénovation des moyens mobiles d'interception électromagnétique ;
· un système de drones de moyenne altitude longue endurance (MALE).
Au-delà des équipements, la DRM se doit de conforter sa capacité en renseignement d'origine humaine grâce à une croissance soutenue de ses effectifs (une centaine d'analystes sur la période 2003-2008). A cet égard, la France pourrait normaliser davantage la formation initiale de ses personnels en créant un véritable centre de formation au renseignement d'origine humaine comme elle le fait pour l'imagerie ou les écoutes, alors que la situation actuelle fait une place trop grande au pragmatisme dans ce domaine, malgré les efforts de certaines structures encore embryonnaires comme le Groupement de recueil de l'information (GRI), dépendant de la brigade du renseignement de l'armée de Terre.
Peu connue en dehors du milieu de la Défense, la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), ex-Sécurité militaire, assure une mission traditionnelle dans un contexte très évolutif, ce qui l'oblige à s'adapter et à opérer un certain « dépoussiérage ».
La DPSD est le service dont dispose le ministre pour assurer ses responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles.
Sa mission est la contre-ingérence, c'est-à-dire l'identification et la neutralisation de toute menace contre la sécurité résultant des services de renseignement étrangers, d'organisations ou d'individus se livrant à l'espionnage, au sabotage, à la subversion, au terrorisme ou au crime organisé. Elle est un peu l'équivalent pour le monde militaire de la Direction de la surveillance du territoire pour le monde civil.
Son champ de compétences est large puisqu'il englobe, au-delà des forces armées et des établissements relevant du ministère de la Défense, les entreprises titulaires de marchés intéressant la Défense et les points et réseaux sensibles civils, placés sous l'autorité du ministère de la Défense.
Pour exécuter cette mission, la DPSD dispose d'importants moyens.
BUDGET DE LA DPSD (hors RCS) (en millions d'euros) | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
Fonctionnement (hors RCS) |
6,7 |
6,6 |
6,7 |
Investissement (CP) |
|||
- équipement |
3,9 |
3,9 |
5 |
- infrastructure |
0 |
0,15 |
0,14 |
De même que la DRM, les personnels de la DPSD sont rémunérés par les différentes armées dont ils relèvent, ce qui explique que la masse salariale de la DPSD ne soit pas intégrée dans son budget propre.
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES | ||||||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Évolution 1996-2002 | |
Officiers |
266 |
266 |
265 |
259 |
251 |
246 |
245 |
- 21 |
Sous-officiers |
828 |
828 |
819 |
809 |
779 |
765 |
750 |
- 78 |
Militaires du rang (engagés) |
19 |
19 |
19 |
40 |
65 |
92 |
102 |
83 |
Militaires du rang (appelés) |
247 |
247 |
229 |
160 |
86 |
26 |
0 |
- 247 |
Personnel civil |
258 |
258 |
270 |
292 |
340 |
358 |
379 |
121 |
Total |
1.618 |
1.618 |
1.602 |
1.560 |
1.521 |
1.487 |
1.476 |
- 142 |
CATÉGORIES DE PERSONNEL | |
Officiers |
16,6 % |
Sous-officiers inspecteurs |
21,9 % |
Sous-officiers administratifs |
28,9 % |
Militaires du rang |
6,9 % |
Personnel civil |
25,7 % |
La DPSD a réduit ses effectifs au cours de la loi de programmation militaire, mais dans des proportions bien moindres (à peine 10 %) que le format des forces armées. La proportion de sous-officiers dans ses effectifs est très élevée (50 %), notamment parce qu'ils assument des missions d'inspection.
Il s'agit d'un service interarmées dans la mesure où les différentes armées y sont représentées mais ses personnels gardent une forte culture d'appartenance à une armée donnée. La réforme de son organisation et de son implantation très dense sur le territoire aura notamment pour conséquence de conforter l'interarmisation de ses activités.
Les modifications récentes de son organigramme ont pour but d'adapter les missions du service aux nouvelles menaces et d'en conforter l'efficacité. Une sous-direction sera ainsi consacrée à la protection du patrimoine industriel, des systèmes d'information et à la surveillance du commerce d'armement.
La DPSD reste toutefois très marquée par son activité de base qui consiste notamment à accorder les différentes habilitations aux différents niveaux de classification des informations, dans le cadre des directives données par le Secrétariat général de la Défense nationale. Pour ce faire, elle est amenée à gérer un gros fichier contenant de nombreuses informations nominatives, naturellement soumis au contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), et à procéder à des enquêtes sur des individus sans pour autant que ses inspecteurs bénéficient des prérogatives d'agents ou d'officiers de police judiciaire. Elle est naturellement particulièrement présente et active sur les différents théâtres d'engagement de nos forces armées.
La nature de ses activités confère à la DPSD une appartenance indiscutable à la communauté du renseignement et ses capacités mériteraient vraisemblablement d'être davantage exploitées, notamment en matière de renseignement d'origine humaine.
*
* *
D'une manière générale, la culture du renseignement ne s'est pas encore suffisamment banalisée dans notre pays. Notre opinion publique, contrairement à celle des pays anglo-saxons, considère l'organisation du renseignement comme un sujet tabou. Ces organismes sont encore victimes de leur histoire, quels que soient les services éminents qu'ils rendent à la sécurité et à la souveraineté du pays. Certes, les progrès vers la normalisation ont été sensibles depuis le début des années 90. Ces services de l'État doivent maintenant être reconnus pour leur utilité et donc dotés des moyens dont leurs homologues disposent chez nos voisins.
À l'heure où l'Europe de la Défense se construit, ils contribuent directement à sa nécessaire autonomie stratégique dans un contexte où la menace évolue et où ils peuvent, par une action préventive efficace, contribuer à rendre plus difficiles des actions terroristes et à permettre d'en retrouver rapidement les auteurs. La période historique ouverte par les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis connaîtra certainement une montée en puissance d'une nouvelle forme de défense liée à une nouvelle forme d'agression.
Le commandement des opérations spéciales (COS) a été créé le 24 juin 1992, à la suite des enseignements de la guerre du Golfe au cours de laquelle les forces spéciales américaines et britanniques ont rendu de grands services à la coalition.
Au-delà du laboratoire précieux que représentent les forces spéciales pour l'action interarmées et l'interopérabilité des matériels, la décennie 90 a permis d'affiner le concept français d'emploi de ces troupes particulières et d'en mesurer l'utilité sur de nombreux théâtres dans des contextes très différents. La crise actuelle en Afghanistan est une confirmation supplémentaire de l'adaptation des forces spéciales à l'évolution de la menace.
Avec les forces spéciales, la France dispose d'une capacité que peu de nations maîtrisent mais un effort supplémentaire doit être envisagé notamment en matière de mobilité pour optimiser leur utilisation et le volume de leur intervention.
Le général commandant les forces spéciales est directement rattaché au chef d'état-major des armées. Il dispose d'un petit état-major (une soixantaine de personnes) et d'un réservoir de forces dites du premier cercle qui dépendent sur un plan organique des différentes armées. Le commandant du COS sélectionne dans ces forces les éléments jugés les mieux adaptés à une mission donnée.
A la différence de la composante Terre, les commandos marine et air ne sont pas exclusivement consacrés aux missions relevant du COS.
En tant que de besoin, celui-ci peut, pour certaines actions spécifiques, avoir recours à d'autres unités n'appartenant pas à ce premier cercle avec lesquelles il a l'habitude de travailler (11ème Brigade parachutiste).
Le cadre d'emploi du COS permet de mieux comprendre ce qui fait sa spécificité parmi les services « spéciaux » de la République.
CADRE D'EMPLOI DES « SERVICES SPÉCIAUX » RELEVANT DE LA DÉFENSE
Renseignement |
Action | ||
Étranger |
clandestin |
D G S E |
D G S E |
ouvert |
D R M |
C O S | |
Territoire national |
G S I G N |
G S I G N |
DGSE : direction générale de la sécurité extérieure
DRM : direction du renseignement militaire
COS : commandement des opérations spéciales
GSIGN : groupement spécialisé d'intervention de la Gendarmerie nationale
Seul le GSIGN, qui relève de la Gendarmerie nationale, est appelé à intervenir sur le territoire national. Seule la DGSE opère dans la clandestinité, à la fois en sa qualité de service de renseignement et de service « action ».
La DRM et le COS opèrent en uniforme, l'une aux fins de renseignement, l'autre aux fins d'action. Lorsque le COS procède à une opération de renseignement, il s'agit de renseignement tactique en vue de l'action.
Du fait du continuum existant dans certaines situations entre le renseignement stratégique et le renseignement aux fins d'action, la DRM et le COS sont naturellement appelés à communiquer, voire à travailler de concert.
L'emploi d'une unité de renseignement comme le 13ème régiment de dragons parachutistes qui relève de la Brigade de renseignement de l'armée de Terre et qui est souvent utilisé au profit de la DRM peut aussi intéresser le COS qui va exploiter l'information recueillie aux fins d'action (exemple : illumination d'une cible par laser au profit des avions bombardiers).
Le COS peut remplir des missions qui nécessitent les mêmes savoir faire que celles relevant du service action de la DGSE (exemple : extraction d'une personnalité), mais l'un agira en uniforme et engagera officiellement la France, alors que l'autre opérera en civil dans la clandestinité absolue.
Les aptitudes opérationnelles des forces spéciales sont particulièrement adaptées à l'évolution des guerres et des crises, caractérisée par la multiplication des menaces asymétriques, la prolifération de zones « grises », sans points d'appui pour bâtir une intervention massive et durable.
Le mode d'action des forces spéciales se distingue des forces conventionnelles par sa rapidité (pas d'enlisement sur le terrain), sa précision (pas de dégâts collatéraux), sa maîtrise de la violence (le minimum de pertes). Leurs missions débordent le champ classique des opérations militaires : action psychologique, évaluation initiale du théâtre, évacuation de ressortissants, extraction de personnalités, arrestation de criminels de guerre, récupération d'otages...
Les forces spéciales sont un outil politico-militaire précieux dans le monde contemporain et notamment dans le contexte actuel marqué par la lutte contre le terrorisme.
La réalisation progressive de cet outil, régulièrement éprouvé par une décennie d'emploi dans des contextes très variés (Afrique, Balkans) est un exemple d'adaptation réussie de nos ressources militaires à l'évolution de la menace. Le COS a mis au point des structures et des procédures efficaces en matière d'acquisition d'équipement, tout en respectant le code des marchés publics, ce qui peut augmenter les délais de certains achats.
Le COS bute néanmoins sur la faiblesse de son rayon d'action autonome. Son allonge se révèle insuffisante dans certaines circonstances. Son optimisation, et notamment sa montée en puissance, passe désormais pour une amélioration rapide de sa mobilité et de sa capacité de projection.
Les hélicoptères actuellement en dotation (Cougar, Puma) ne disposent pas d'un rayon d'action (300/200 km au mieux) suffisant pour accomplir une grande étendue de missions en pleine autonomie. Même en disposant d'une plate-forme maritime adaptée, cette allonge reste singulièrement limitée dans certains contextes, sauf à obtenir des autorités du pays survolé l'autorisation de posers intermédiaires.
Dans l'attente de l'hélicoptère NH90, la solution passe par l'hélicoptère EC-725 ex Cougar MK-2 « plus », conçu pour la mission de recherche et de secours des équipages disparus (RESCO) et dont le rayon d'action atteindra 700 km avec une masse maximale de onze tonnes.
L'EC-725 pourrait être de plus ravitaillable en vol ce qui lui conférerait une autonomie maximale. L'armée de l'Air a commandé quatre appareils à ce jour, dédiés à la mission RESCO, dont le premier a été livré pour évaluation le 12 juillet 1999 et le deuxième, dans sa configuration opérationnelle, sera livré en septembre 2003.
Nos forces spéciales doivent être équipées de ces appareils dans les plus brefs délais. Un programme d'urgence pourrait être lancé afin d'améliorer rapidement leur aéromobilité. En fin de programmation 2003/2008, une dizaine d'appareils devrait être disponible pour le COS. L'Arabie Saoudite, pour sa part, a commandé 12 exemplaires de l'EC-725 dès juillet 1996.
En tout état de cause, la France dispose, avec le COS, d'un instrument bien dimensionné, susceptible d'être mobilisé au service de la lutte contre le terrorisme.
IV.- LA DÉLÉGATION À L'INFORMATION
ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE
La délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) est l'organe central de pilotage de la communication interne et externe du ministère de la Défense. Il n'est pas utile de souligner l'importance de sa mission dans nos sociétés contemporaines. Sa tâche n'est pas toujours facile, puisqu'elle est inévitablement partagée entre sa volonté de répondre aux questions du public demandant toujours plus de transparence et son devoir de ne pas porter atteinte aux intérêts nationaux, au caractère opérationnel des forces ou à la sécurité des personnels engagés. Dans un contexte de crise comme celui que l'on connaît depuis une décennie de manière quasiment ininterrompue (Golfe, Balkans, Afrique, Afghanistan), cette mission exige un professionnalisme irréprochable.
Les moyens de la DICOD sont importants.
BUDGET DE LA DICOD (hors RCS) (en millions d'euros) | ||
2001 |
2002 | |
Fonctionnement |
||
- DICOD |
7,9 |
8 |
- ECPA |
2,4 |
2,4 |
Investissement (équipement et infrastructures en crédits de paiement) |
||
- DICOD |
0,4 |
0,8 |
- ECPA |
2,8 |
2,3 |
Total |
13,5 |
13,5 |
Les personnels de la DICOD étant rémunérés par les armées dont ils relèvent, ce budget ne prend pas en compte les RCS. L'établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense (ECPA) a été érigé en établissement public administratif par décret n° 2001-347 du 18 avril 2001.
Cette réforme a pour but de recentrer l'administration centrale sur son rôle de définition des politiques publiques et de confirmer la claire distinction entre la maîtrise d'ouvrage de la politique d'information et de communication du ministère de la Défense attribuée à la DICOD, conformément aux dispositions du décret du 27 juillet 1998, et la maîtrise d'_uvre de la réalisation des instruments de communication nécessaires à l'exécution de cette politique par l'ECPA.
L'ECPA devra aussi se transformer en une véritable agence exécutive capable de réaliser des produits (films, cédéroms, etc...), notamment en valorisant ses archives dont la numérisation mobilise un gros effort d'investissement (1 million d'euros, soit 6,55 millions de francs). Ceci passera par une augmentation de ses ressources propres (3 millions d'euros, soit 20 millions de francs, en 2000) et une redynamisation de son réseau commercial. A terme, l'ECPA pourrait se transformer en établissement public industriel et commercial.
La DICOD a été particulièrement touchée par la professionnalisation des armées puisqu'elle bénéficiait, avec les appelés qui se bousculaient pour être affectés à l'École militaire dans un service à forte valeur ajoutée professionnelle, d'une ressource nombreuse, compétente et peu onéreuse. La sortie de ce système a été assez laborieuse et ne s'est opérée qu'après un processus assez lent.
EFFECTIFS DE LA DICOD ET DE L'ECPA | ||||||||
2000 |
2001 |
2001 |
2002 | |||||
DICOD |
ECPA |
DICOD |
ECPA |
DICOD |
ECPA |
DICOD |
ECPA | |
Officiers |
47 |
15 |
41 |
25 |
51 |
19 |
57 |
25 |
Sous-officiers |
58 |
89 |
49 |
106 |
61 |
84 |
52 |
106 |
Militaires du rang |
9 |
40 |
25 |
76 |
12 |
40 |
19 |
76 |
Appelés et scientifiques du contingent |
79 |
88 |
36 |
0 |
50 |
49 |
0 |
0 |
Volontaires |
0 |
0 |
0 |
25 |
3 |
0 |
20 |
25 |
Civils |
55 |
101 |
52 |
160 |
63 |
126 |
95 |
160 |
Total |
248 |
333 |
203 |
392 |
240 |
318 |
243 |
392 |
La disparition des appelés suscite notamment un important mouvement d'externalisation adossé à des marchés publics. La DICOD s'est ainsi dotée d'un bureau des marchés publics et la projet de loi de finances pour 2002 propose une nouvelle mesure d'externalisation des revues de presse.
La DICOD peine à recruter des contractuels civils en raison du faible montant des rémunérations proposées (de l'ordre de 1.500 euros, soit 10.000 francs, nets par mois) sur un marché très concurrentiel. Il lui faut éviter de se transformer en un centre de formation professionnelle de jeunes étudiants qui la quitteraient systématiquement une fois formés.
Le recrutement de militaires dépendra fortement de la valorisation par les états-majors de la filière d'expertise communication. La multiplication des besoins identifiés en OPEX par les responsables militaires laisse présager que cette valorisation sera satisfaisante.
Les moyens de la DICOD, comparables à ceux d'un gros ministère comme l'Économie et les Finances ou les Affaires étrangères, ne reflètent qu'une partie du coût de la fonction communication au ministère de la Défense.
La DICOD est ainsi complétée par le service de communication de la DGA et par les SIRPA (services d'information et de relations publiques des armées) de chacune des armées dont les moyens (effectifs, supports comme les revues) sont très importants. Le budget communication et recrutement de la seule armée de Terre est ainsi estimé à plus de 8 millions d'euros (53 millions de francs) pour 2001. Compte tenu de la diversité des moyens engagés, il serait particulièrement utile de disposer d'un coût consolidé de la fonction communication au ministère de la Défense afin d'en évaluer l'efficacité.
L'EXÉCUTION DES GRANDS PROGRAMMES
Depuis quelques années, le ministère de la Défense a rompu avec l'approche traditionnelle qui consistait à présenter les programmes par domaine (nucléaire, espace, classique) ou par armée. Pour des raisons évidentes de cohérence opérationnelle, la conception et la réalisation des équipements se font désormais au sein de systèmes de forces. Pivot de cette réforme, le service des architectes de système de forces de la Délégation générale pour l'armement a la responsabilité essentielle de concevoir et de superviser l'application de ce changement d'approche, en liaison étroite avec le collège des officiers de cohérence opérationnelle.
Le projet de LPM 2003-2008 repose ainsi entièrement sur la notion de système de forces. Le Parlement ne peut qu'avaliser et encourager ce mouvement qui s'impose pour plusieurs raisons :
· l'approche capacitaire doit prévaloir sur la quête de la technologie ou de la taille critique ; pour quoi faire et contre qui ? est la seule question qui vaille lorsqu'on s'apprête à financer un équipement ;
· l'approche interarmées doit définitivement faire oublier une vision parfois étriquée de l'effort de défense. La Nation ne finance pas des équipements à telle ou telle arme ou armée, mais aux forces opérationnelles dans leur ensemble pour qu'elles répondent le plus efficacement possible aux missions que le pouvoir politique leur confie. A cet effet, la conception d'ensemble dès le départ est le meilleur garant de l'interopérabilité de nos forces.
Les crédits de paiement demandés pour 2002 au titre de la dissuasion nucléaire s'élèveront à 2,681 milliards d'euros (17,6 milliards de francs), en forte hausse ( + 13 %) par rapport à 2001.
Cette réévaluation des crédits consacrés à la dissuasion est la plus élevée de la programmation 1997-2002, à l'exception de l'annuité de 1997. Elle est confortée par une progression de 23 % des autorisations de programmes qui s'élèveront à 2,518 milliards d'euros soit 16,5 milliards de francs. Cette consolidation résulte de la conjonction des besoins de financement de grands programmes de la dissuasion et notamment du missile air-sol à moyenne portée amélioré (ASMP-A), des sous-marins lanceurs d'engin de nouvelle génération ou de la simulation.
En moyenne période, la baisse des crédits de paiement consacrés à la dissuasion nucléaire est considérable, puisque ceux-ci ont chuté de 40 % en dix ans en euros courants.
CRÉDITS CONSACRÉS AUX FORCES NUCLÉAIRES (en millions d'euros courants) |
||||
Année |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement | ||
1991 |
4.770 |
4.730 | ||
1992 |
3.984 |
4.553 | ||
1993 |
3.322 |
4.028 | ||
1994 |
3.188 |
3.311 | ||
1995 |
2.967 |
3.163 | ||
1996 |
2.817 |
2.965 | ||
1997 |
3.002 |
2.873 | ||
1998 |
2.517 |
2.535 | ||
1999 |
2.033 |
2.534 | ||
2000 |
2.809 |
2.417 | ||
2001 |
2.049 |
2.373 | ||
2002 |
2.518 |
2.681 |
La proportion des crédits consacrés à la dissuasion nucléaire par rapport à la totalité des crédits du titre V, 22 % dans le projet de loi de finances pour 2002, est proche des dispositions de la loi de programmation aux termes desquelles " la part du budget du ministère de la Défense consacrée aux forces nucléaires s'établira en fin de période, à un niveau inférieur à 20 % du titre V (contre 31,4 % en 1990) " (paragraphe 1-3-1 du rapport annexé).
La force de dissuasion a assurément subi les contrecoups de l'évolution rapide de la situation stratégique depuis 1990. Elle a été aussi conduite à se moderniser, à adapter son format aux modifications de la menace et du contexte international. Les décisions prises en 1996 par le Président de la République (retrait des missiles Hadès, démantèlement de la composante terrestre, arrêt des essais nucléaires) ont exercé leurs effets sur le volume des dépenses.
Ce rétrécissement du dispositif nucléaire s'accompagne toutefois d'un effort constant de renouvellement, de maintenance, d'innovation afin de garantir sa crédibilité sur le long terme tant en ce qui concerne les vecteurs (missiles) que les charges (têtes nucléaires) ou les plates-formes de lancement (sous-marins à propulsion nucléaire, Mirage 2000 N), comme le montre la ventilation des crédits par grandes composantes.
LES COMPOSANTES DE LA DISSUASION NUCLÉAIRE (en millions d'euros) | ||||||||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |||||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP | |
Composante océanique (1) |
1.358 |
1.468 |
1.254 |
1.162 |
810 |
1.192 |
1.619 |
1.218 |
976 |
1.225 |
1.069 |
1.470 |
Composante aéroportée (2) |
257 |
262 |
211 |
250 |
269 |
290 |
288 |
292 |
215 |
283 |
347 |
317 |
Transmissions |
103 |
142 |
77 |
114 |
35 |
107 |
28 |
61 |
37 |
40 |
64 |
41 |
Autres (3) |
1.284 |
1.001 |
974 |
1.009 |
919 |
945 |
873 |
845 |
821 |
826 |
1.037 |
853 |
Total |
3.002 |
2.873 |
2.516 |
2.535 |
2.033 |
2.534 |
2.808 |
2.417 |
2.049 |
2.374 |
2.518 |
2.681 |
() missiles, charges nucléaires compris. (2) missiles, charges nucléaires compris. (3) simulation, études, matières nucléaires. |
1998 crédits transférés |
1999 crédits transférés |
2000 crédits transférés |
2001 |
2002 | ||||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP | |
Étude et outil des charges nucléaires |
156,4 |
147,4 |
155,4 |
166,5 |
174,6 |
158,1 |
157,5 |
142,4 |
151,7 |
147,4 |
Développement, fabrication et maintenance des charges nucléaires |
248,5 |
236,8 |
234,8 |
231,9 |
253,1 |
257,7 |
226,7 |
215,6 |
225,0 |
217,22 |
Matières nucléaires |
134,5 |
127,3 |
109,5 |
117,1 |
129,8 |
125,1 |
98,3 |
105,8 |
114,5 |
113,2 |
Démantèlement |
90,4 |
89,8 |
92,2 |
110,2 |
107,2 |
99,8 |
98,2 |
101,7 |
131,4 |
79,6 |
Simulation |
241,5 |
230,2 |
282,7 |
279,5 |
254,0 |
281,2 |
299,4 |
307,3 |
396,5 |
319,5 |
Divers |
47,6 |
68,4 |
38,0 |
42,1 |
35,7 |
38,1 |
28,0 |
27,4 |
28,8 |
29,3 |
Sous total (Armes et matières) |
918,9 |
899,9 |
912,6 |
947,3 |
954,4 |
960,0 |
908,1 |
900,2 |
1.047,5 |
906,9 |
Étude et outil de propulsion nucléaire navale - Transferts DGA |
108,5 |
95,1 |
107,8 |
110,1 |
86,0 |
78,7 |
87,7 |
84,5 |
160,1 |
110,2 |
Développement, fabrication et maintenance en propulsion nucléaire navale - Transferts EMM |
53,4 |
73,7 |
28,6 |
54,7 |
37,2 |
48,0 |
50,3 |
61,9 |
93,6 |
104,6 |
Total |
1.080,8 |
1.068,7 |
1.049,0 |
1.112,1 |
1.077,6 |
1.086,7 |
1.046,1 |
1.046,6 |
1.301,2 |
1.121,7 |
Après une diminution progressive de 1999 à 2001, les dotations transférées au CEA remonteront en 2002. Le montant élevé des AP reflète une convergence de grands programmes ; elles permettront notamment le lancement des actions suivantes :
· construction du bâtiment du laser mégajoule ;
· passage en phase industrielle du démantèlement des anciennes usines d'enrichissement de l'uranium par diffusion gazeuse de Pierrelatte ;
· réalisation du réacteur d'essai (RES) dédié à la propulsion nucléaire navale.
Le total des crédits consacrés à la propulsion nucléaire atteindra 214 millions d'euros (1,4 milliards de francs) en 2002.
Le réacteur d'essai à terre sera opérationnel (divergence) en 2007 avec un an de retard. Il produira du tritium à partir de 2012, ce qui constitue la date butoir de consommation des stocks qui démarrera à partir de 2005, date de la fin de production du tritium dans l'usine de Marcoule.
Les opérations de démantèlement et d'assainissement des sites de production de matières nucléaires (uranium et plutonium) se poursuivent.
Le site de Pierrelatte, propriété du Commissariat à l'énergie atomique, a toujours été exclusivement consacré à l'enrichissement de matière nucléaire pour la mission de défense. Son activité a cessé en juillet 1996. Le pré-démantèlement (rinçage, nettoyage des installations) a aussitôt été lancé. Il s'agit à présent d'aborder le démantèlement proprement dit.
Compte tenu du volume du site aux fameuses cathédrales de béton, il s'agit d'une opération pilote. La décontamination radioactive prendra encore de l'ordre de cinq à six ans. La charge financière de cette opération est de l'ordre de 60 millions d'euros (400 millions de francs) par an pour le CEA.
Le site de Marcoule est plus complexe. Alors que les réacteurs produisant du plutonium sont arrêtés depuis des années, ceux qui produisent du tritium fonctionnent toujours. L'assainissement du site passe par l'élimination du stock de déchets produits par l'usine de retraitement des combustibles nucléaires. Cette opération sera longue et coûteuse, de l'ordre de trente ans, pour un coût consolidé voisin de 5 milliards d'euros (33 milliards de francs). Sur ce site, le CEA agit en collaboration avec EDF et la COGEMA. Mais, alors que ces deux entreprises passent régulièrement des provisions dans leurs comptes afin de faire face progressivement à la charge financière de l'assainissement, le CEA dépend de son financement budgétaire annuel, ce qui le place dans une position plus vulnérable.
L'arrêt des essais nucléaires, avec la signature du traité d'interdiction complète des essais nucléaires, a profondément remis en cause les conditions du maintien de la disponibilité opérationnelle des armes nucléaires en service et de la mise au point des têtes futures, les têtes nucléaires aéroportées et océaniques (TNA et la TNO). La direction des applications militaires du CEA s'est préparée, dès 1991, à l'arrêt des expérimentations en proposant le programme PALEN qui comportait deux volets : la mise au point des filières d'armes robustes, c'est-à-dire présentant une fiabilité compatible avec des écarts de modélisation ou de réalisation, et le passage à la simulation.
Lors de la dernière campagne d'essais nucléaires, en 1995-1996, ces deux volets ont donné lieu à des expérimentations ; des formules d'armes robustes ont pu être ainsi validées et de nombreuses données techniques et scientifiques ont aussi été acquises au bénéfice de la simulation.
Désormais, c'est au plan simulation d'apporter la garantie, en l'absence d'essais nucléaires, de la fiabilité et de la sûreté des armes françaises actuelles et futures, c'est dire l'importance cruciale de ce programme.
La simulation consiste à reproduire, à l'aide d'expériences ou par le calcul, les phénomènes observés au cours du fonctionnement d'une charge nucléaire. L'objectif est de disposer d'un ensemble de logiciels décrivant les différentes phases du fonctionnement d'une arme nucléaire et reposant sur une représentation des lois physiques mises en jeu.
La validation globale en sera obtenue par recalage sur les résultats des essais nucléaires passés, tandis que la validation des modèles physiques décrivant les phénomènes essentiels du fonctionnement des armes nucléaires reposera sur des moyens de laboratoire appropriés. Les deux principaux moyens spécifiques sont la machine radiographique AIRIX, pour la visualisation détaillée du comportement hydrodynamique de l'amorce (implosion du c_ur), et le laser Mégajoule, pour l'étude de nombreux processus physiques élémentaires dont celle des phénomènes thermonucléaires.
L'intégration des nombreux modèles physiques et la précision requise pour les évaluations numériques nécessiteront par ailleurs des calculateurs environ 1.000 fois plus puissants que ceux qui sont disponibles actuellement. L'obtention du facteur 1000 semble possible par l'utilisation d'ordinateurs massivement parallèles dont la disponibilité semble réaliste à l'horizon de 2010.
Sur le plan de la simulation numérique, l'enjeu est de construire des schémas numériques suffisamment précis pour accepter les modèles physiques perfectionnés mais dont la complexité reste toutefois cohérente avec la puissance des ordinateurs.
La puissance des machines doit être suffisante pour réaliser les calculs dans des délais acceptables : la simulation complète du fonctionnement d'une arme ne devra pas dépasser une à deux centaines d'heures, de sorte que le concepteur puisse obtenir son résultat en moins d'un mois calendaire. Le choix du calcul massivement parallèle s'est ainsi rapidement imposé.
Le projet TERA prévoit une montée en puissance du super ordinateur synchronisée avec les besoins des programmes d'armes (TNA et TNO) selon trois phases : 1 Teraflop (1000 milliards d'opérations par seconde) soutenu en 2001, 5 teraflops en 2002 et 100 teraflops en 2009.
Le bâtiment (1000 m2 de superficie) abritant le super-ordinateur a été achevé fin 2000. L'ordinateur lui-même a fait l'objet d'un contrat signé en février 2000 avec la société Compaq et une installation en trois étapes était prévue d'avril 2000 à novembre 2001.
L'acquisition par le CEA de ce type de grands ordinateurs (30 millions d'euros/pièce) en fera le plus grand centre européen de calcul. Dès lors, il serait particulièrement indiqué de mettre cet outil à la disposition de la communauté scientifique française.
Cette démarche suppose la mise à disposition de physiciens de grande qualité, de numériciens de haut niveau et d'expérimentateurs hors pair. L'un des défis du plan simulation est d'ailleurs de constituer ce nouvel ensemble de compétences, tout en l'associant à l'expérience des équipes qui ont suivi les campagnes d'essais. Il est essentiel que cette osmose s'opère avant leur départ en retraite, sous peine d'une perte irrémédiable de compétences.
Pour la même raison, il est impératif que les outils de la simulation fonctionnent dès 2010, avant le départ des personnels qui ont connu les essais de manière à ce que la garantie sur les armes soit optimale.
La réalisation de l'installation AIRIX dotée d'un axe de mesure est achevée, et une première observation radiographique d'amorce en phase d'implosion a été effectuée fin 1999. La réalisation d'un second axe, permettant d'obtenir, au cours d'une même expérience, plusieurs clichés radiographiques à différents instants et suivant différents angles d'observation, a été retardée de trois ans (lancement en 2008) mais la durée des travaux a été réduite à trois ans et demi au lieu de cinq ans pour des raisons budgétaires. Le moyen serait donc disponible en 2011, soit seulement un an plus tard que la date initialement prévue. Le délai entre la mise à disposition d'" AIRIX-un axe " et le lancement du 2ème moyen sera mis à profit pour étudier, de manière exhaustive, les solutions technologiques possibles de manière à répondre au mieux aux besoins des concepteurs des charges nucléaires.
Quant à la réalisation du laser mégajoule, il s'agit d'un projet particulièrement complexe et spectaculaire. Dans le but d'étudier les phénomènes de fusion thermo-nucléaire, il s'agit en effet de projeter une énergie de deux mégajoules à l'aide de 240 faisceaux laser (la maquette du bâtiment ressemble à une immense gare de triage) sur une petite sphère en or de quelques millimètres de diamètre contenant un glaçon de mélange de deutérium-tritium : l'infiniment grand et l'infiniment petit pour provoquer l'infiniment puissant.
Les principaux jalons du programme " laser mégajoule " sont les suivants :
· octobre 1996 : approbation du dossier d'orientation ;
· septembre 1998 : lancement de la réalisation du prototype " ligne d'intégration laser " (LIL), dotée de 8 faisceaux dont la mise en service est prévue fin 2001 ;
· début 1999 : modification du calendrier du LMJ : dans le but d'optimiser la conservation et le transfert des connaissances et des compétences, par un meilleur recouvrement entre les équipes de concepteurs d'armes ayant connu les essais nucléaires qui partiront nombreux à la retraite en 2009 et les nouvelles équipes de concepteurs, qui devront désormais garantir la fiabilité et la sûreté des armes nucléaires à partir de la simulation. La mise à disposition du LMJ à pleine puissance est désormais prévue en 2009 mais la première expérience d'ignition et combustion thermonucléaire d'une cible cryogénique n'aura pas lieu avant la fin 2010 ;
· septembre 1999 : lancement du développement du LMJ ;
· mars 2002 : mise en service de la ligne d'intégration laser ;
· fin 2002 : revue de lancement de réalisation du LMJ qui validera les technologies du sous-système laser, le fonctionnement sur le long terme (fiabilité, répétitivité) et les coûts d'exploitation.
Il ne faut pas sous-estimer l'ampleur et la difficulté du programme LMJ. Seuls les États-Unis se sont engagés dans une entreprise comparable. Il existe d'ailleurs une véritable coopération technologique avec le laboratoire Lawrence de Livermore qui réalise le projet National ignition facility (NIF), actuellement examiné avec une grande attention par le Congrès.
Le développement technologique commun a ainsi porté sur un milliard de crédits en quatre ans et les Américains ont fourni au CEA la chambre du laser Nova. Toutefois, les Américains ont opté directement pour un grand laser, sans ligne prototype avec un achèvement prévu en 2004. Ils travaillent aussi sur d'autres pistes comme les machines électriques pulsées.
Le CEA assure seul la conduite et la maîtrise d'_uvre principale d'un programme majeur qui impose une méthode rigoureuse d'identification des risques ainsi qu'une vision prospective du projet, cohérente jusqu'en 2010. Il n'est pas exclu qu'il fasse appel à des experts externes pour valider ses propres compétences notamment dans le domaine du génie civil (hyperstabilité), de la gestion des installations requérant une propreté spécifique ou des lasers de puissance.
Compte tenu de la spécificité du laser envisagé, il conviendra aussi de veiller à la diversification des fournisseurs afin d'éviter une dépendance trop marquée.
L'année 2002 sera décisive pour cet équipement puisqu'elle sera consacrée à la qualification de la ligne d'intégration laser et à l'acquisition de données nécessaires à la réalisation industrielle de l'ensemble.
Le coût de l'ensemble du programme simulation (mise en place des moyens) est estimé à 5,1 milliards d'euros courants (33 milliards de francs) pour la période de 1996 à 2010. Les dépenses internes du CEA (masse salariale) représentent de l'ordre de 2 milliards d'euros (13 milliards de francs), le solde représentant de l'investissement ou de la sous-traitance d'études et de développement. Le laser mégajoule représentera à lui seul 2,1 milliards d'euros (13,8 milliards de francs) soit plus de 40 % du total.
Depuis le lancement effectif du programme simulation par le CEA
(c'est-à-dire après l'ultime campagne d'essais nucléaires), l'ensemble des crédits engagés par le CEA au titre des dépenses externes jusqu'en 2000 inclus, s'élève environ à 750 millions d'euros (4,9 milliards de francs).
Les dépenses externes du CEA pour la simulation en 2002 seront les suivantes :
(en millions d'euros)
Laser mégajoule (y compris la ligne d'intégration laser) |
146,6 |
Autres investissements (ordinateur TERA et infrastructures associées) |
41,7 |
La composante mer-sol balistique stratégique (MSBS) de la dissuasion est mise en _uvre par la force océanique stratégique (FOST).
Les crédits finançant les sous-marins nucléaires lanceurs d'engin (SNLE) de la FOST sont répartis entre construction et maintien en condition opérationnelle.
CRÉDITS DES SOUS-MARINS DE LA FORCE OCÉANIQUE STRATÉGIQUE
(en millions d'euros courants)
2000 |
2001 |
2002 | |||
Maintien en condition opérationnelle |
Maintien en condition opérationnelle des SNLE et démantèlement |
AP CP |
195,29 180,50 |
155,54 164,75 |
173,62 171,95 |
Maintien en condition opérationnelle des SNLE : partie missiles |
AP CP |
20,89 17,23 |
16,77 18,90 |
20,58 20,58 | |
Transfost |
AP CP |
/ / |
10,67 7,62 |
9,45 12,20 | |
Construction |
Construction SNLE/NG |
AP CP |
226,31 269,99 |
289,81 295,29 |
280,66 282,64 |
Adaptation M 51 |
Adaptation M51 des SNLE/NG Développement |
AP CP |
55,19 38,72 |
68,60 38,11 |
69,82 67,38 |
Adaptation M51 des SNLE/NG Environnement |
AP CP |
17,68 15,85 |
57,40 22,34 |
23,63 21,95 | |
Adaptation M51 des SNLE/NG Fabrication |
AP CP |
1,07 0 |
0 0 |
0 0 | |
Divers |
Transmission FOST |
AP CP |
0 15,24 |
1,64 9,91 |
0,68 7,15 |
Adaptation opérationnelle de la FOST et des SNLE |
AP CP |
13,11 36,43 |
24,94 27,99 |
45,73 29,27 | |
Infrastructures d'environnement à terre |
AP CP |
/ / |
10,28 9,06 |
85,22 45,73 | |
Inconel (1) |
AP CP |
0 5,56 |
0 6,10 |
0 6,10 | |
(1) programme de lutte contre la corrosion affectant les circuits d'eau de mer des sous-marins. |
Le premier sous-marin lanceur d'engin, le Redoutable, a été admis au service actif en 1971. Il sera suivi de cinq autres bâtiments considérés comme de même série bien que les plus récents aient bénéficié des progrès techniques et scientifiques enregistrés depuis 1971 : le Terrible (1972), le Foudroyant (1974), l'Indomptable (1976), le Tonnant (1980) et l'Inflexible (1985).
Le programme de sous-marin lanceur d'engin de nouvelle génération (SNLE-NG) a été lancé en 1986. La cible initiale était de sept puis de six sous-marins.
Le mode de propulsion nucléaire des SNLE-NG doit permettre le déplacement d'un bâtiment de 140 mètres de long, avoisinant les 14.000 tonnes en plongée, armé de 16 missiles stratégiques M45 puis M51 et de garantir dans des conditions de sécurité maximale, grâce à sa furtivité et à son armement défensif, une immersion importante grâce à l'utilisation d'un acier de très haute limite élastique.
Compte tenu du changement de contexte géostratégique, la cible a été ramenée en 1991 à 4 SNLE-NG, ce qui permet à la France de disposer en temps de crise d'une permanence d'au moins deux sous-marins à la mer. Parallèlement, le calendrier prévisionnel du programme a été régulièrement retardé, pour des raisons techniques et financières.
L'actuel calendrier, issu des décisions de la revue de programmes de 1998, est détaillé ci-après.
CALENDRIER RÉVISÉ DU PROGRAMME SNLE-NG | ||
Commandes |
Admissions au service actif | |
Le Triomphant |
juin 1987 |
mars 1997 |
Le Téméraire |
octobre 1989 |
décembre 1999 |
Le Vigilant |
mai 1993 |
fin 2004 |
Le Terrible |
septembre 2000 |
2010 |
La FOST repose donc à l'heure actuelle sur deux sous-marins de l'ancienne génération, l'Inflexible et l'Indomptable, et sur les deux SNLE-NG admis au service actif, le Triomphant et le Téméraire.
Le programme de SNLE-NG a subi d'importants dépassements financiers depuis son lancement en 1986. A l'époque, le devis total du coût d'acquisition était estimé pour six sous-marins à 63,2 milliards de francs au coût des facteurs de janvier 1986. Cette somme englobait le développement, la fabrication et l'environnement du programme (moyens d'essais, infrastructure industrielle et militaire, transmissions). Les devis actuels s'élèvent à moins de 65 milliards de francs au coût des facteurs de janvier 1986, soit 87 milliards de francs actuels, mais pour quatre sous-marins seulement. Il faudrait aussi, pour disposer d'une comparaison fiable, neutraliser l'impact de la budgétisation du service des programmes navals décidée en 1997.
Le poste fabrications est celui sur lequel les dépassements ont été les plus importants. Le poste environnement est celui dont le périmètre a été le plus fluctuant ce qui rend les comparaisons difficiles. Certaines opérations liées au programme ont été exclues de sa définition officielle. C'est par exemple le cas de l'opération déclenchée en 1997 qui avait pour but de remédier à la corrosion constatée des circuits d'eau de mer utilisant l'alliage Inconel, pour un coût de l'ordre de 70 millions d'euros (450 millions de francs).
A la suite des décisions prises à l'issue de la revue des programmes, le devis du SNLE-NG n° 4 a augmenté de 45 millions d'euros (300 millions de francs) car il sera directement réalisé en version M51. Ce surcoût est plus que compensé par la baisse corrélative de 207 millions d'euros (1.355 millions de francs) du devis du programme « adaptation M 51 » puisque seuls les trois premiers SNLE-NG seront refondus.
Le devis global prévisionnel du programme de réalisation des quatre SNLE-NG a encore augmenté de 67 millions d'euros (437 millions de francs) (CF janvier 1999) en 2000, en raison notamment de l'augmentation du taux de charges patronales applicable aux ouvriers d'État de la DCN.
En matière d'entretien, dans un contexte d'optimisation des dépenses, le flux financier visé à terme est de l'ordre de 150 millions d'euros (un milliard de francs) par an, ce qui est satisfaisant à condition de consacrer la ressource au strict maintien en condition opérationnelle des SNLE, et une fois acquise, définitivement, la maîtrise de l'entretien par DCN des SNLE de nouvelle génération.
Lors d'un déplacement sur le site de la force océanique stratégique à l'Ile Longue près de Brest, en date du 13 septembre 2001, nous avons pu mesurer l'esprit de responsabilité qui anime les personnels de la Marine en charge de cette lourde mission de dissuasion au service de la France ainsi que les prouesses technologiques accomplies afin de pérenniser l'efficacité et la discrétion acoustique de nos sous-marins stratégiques.
Trente ans après la première patrouille, les équipages de la FOST contribuent quotidiennement à garantir l'indépendance nationale et le poids de la France dans les relations internationales. Ils contribuent à l'équilibre stratégique global entre grandes puissances sur lequel repose, sinon la paix, du moins la non-guerre globale depuis 1945.
Les missiles balistiques actuellement en dotation sont, d'une part, le M4 pour les sous-marins de l'ancienne génération et, d'autre part, le M45 pour les deux sous-marins de nouvelle génération. Au premier trimestre 2001, l'un des deux sous-marins de l'ancienne génération, l'Inflexible, a été lui aussi doté de M45. Le 3ème SNLE-NG sera encore équipé de M45 mais le 4ème sera directement doté de M51 en 2010, ce qui épargnera le coût d'une refonte d'un sous-marin (adaptation M51).
Si le missile M45 est proche du M4 puisque les différences portent sur moins de 3 % de sa masse hors tête nucléaire, il est radicalement différent du M51 qui pèse 53 tonnes contre 36 tonnes pour le M45, ce qui explique les importants et coûteux travaux d'adaptation des trois premiers SNLE-NG entre 2008 et 2012.
Le missile M45 diffère du M4 essentiellement par l'emport de la tête nucléaire TN75 dont la furtivité a été améliorée par rapport aux TN71 du missile M4. Elle bénéficie aussi d'une meilleure aide à la pénétration. La portée du M45 est supérieure à 4.000 km et il est durci vis à vis des effets collatéraux résultant d'une agression nucléaire en vol, ce qui lui confère une meilleure capacité de pénétration face à une défense antimissiles.
Chaque SNLE dispose d'une dotation de 16 missiles emportant chacun 6 têtes nucléaires, soit 96 têtes nucléaires.
Le format de la flotte impose la disponibilité simultanée de trois dotations de missiles, actuellement constituées de deux dotations M45 et d'une dotation M4. La substitution de la troisième dotation M45 à la dernière dotation M4 est prévue pour décembre 2003.
Compte tenu de la réduction de 6 à 4 de la flotte de sous-marins, il existe des stocks importants de missiles M4. Cet excédent de moyens disponibles modère le coût de maintien en condition opérationnelle des dotations de missiles.
Le coût d'acquisition (développement et fabrication) du missile M4 est estimé à 8 milliards d'euros soit 52 milliards de francs (CE 1998) hors têtes nucléaires, celui du missile M45 à 1 milliard d'euros soit 6,5 milliards de francs (CE 1998). A ceci, il faut ajouter le coût du maintien en condition opérationnelle, 3,8 milliards d'euros soit 25 milliards de francs pour la durée de vie (1985-2012) des missiles M4 et M45.
Le coût de possession du MSBS M4 M45 hors têtes nucléaires approcherait donc de 12,7 milliards d'euros soit 83,2 milliards de francs.
CRÉDITS DEMANDÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR LE PROGRAMME M4 M45 (en millions d'euros) | ||||||||
2000 |
2001 |
2002 |
||||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP | |||
Part missiles |
115,1 |
143,6 |
114,5 |
115,4 |
118,9 |
100 ,1 | ||
dont - MCO |
115,1 |
127,3 |
114,5 |
104,4 |
118,9 |
91 | ||
- développement et fabrication M 45 |
0 |
16,3 |
0 |
11 |
0 |
9,1 | ||
Part têtes nucléaires (1) |
117,4 |
123,9 |
111,3 |
101,8 |
103 |
98,2 | ||
dont - MCO |
20,3 |
22,4 |
41,6 |
22,1 |
24,2 |
25,9 | ||
- développement et fabrication M 45 |
97,1 |
101,5 |
69,7 |
79,7 |
78,8 |
72,3 | ||
Total |
232,5 |
267,5 |
225,8 |
217,2 |
221,9 |
198,3 | ||
(1) hors matières nucléaires. |
Afin de garantir la sûreté du système d'armes et la crédibilité de la dissuasion à l'horizon 2030, notamment dans l'hypothèse d'un renforcement des défenses antimissiles balistiques, le lancement du développement du programme missile M5 a été décidé à la fin 1992. En février 1996, dans un contexte stratégique moins menaçant, un souci d'économie a conduit le Président de la République à réorienter le programme vers un missile moins ambitieux, le M51.
Le missile M51 est un missile de masse totale maximale de 53 tonnes, guidé par inertie et propulsé par propergol solide. La partie haute comporte une case à équipements, un système d'espacement et de largage des têtes nucléaires et des aides à la pénétration, et une coiffe équipée d'un réducteur de traînée.
La portée de référence du missile avec un chargement complet en têtes nucléaires et en aides à la pénétration est de l'ordre de 6.000 kilomètres.
Au terme de la revue de programmes de 1998, il a été décidé d'avancer de 2010 à 2008 le remplacement des M4 M45 par des missiles M51 équipés, dans un premier temps, de la tête nucléaire TN75 et des aides à la pénétration du missile M45 (version M51.1), puis, à partir de 2015, de la nouvelle tête nucléaire océanique (TNO) associée à des systèmes d'aide à la pénétration (version M51.2).
Si la convergence de l'admission au service actif du quatrième SNLE-NG et de sa dotation en M51 n'a pas été remise en cause, la date en a été reportée lors de la préparation de la future LPM, de 2008 à 2010.
Le coût du développement du M51 est estimé à 4,5 milliards d'euros, (30 milliards de francs) (CF01/99) hors têtes nucléaires et hors adaptation du M51 aux SNLE-NG. Afin de réduire ce coût, un groupe de travail représentatif des différentes parties prenantes (groupe Minos) s'est réuni à la fin de l'année 1997. Il a défini un plan d'économie portant sur 840 millions d'euros (5,5 milliards de francs) et reposant sur une série de mesures :
· rationalisation du processus industriel ;
· optimisation des essais ;
· réduction de certaines spécifications après analyse de la valeur ;
· modification de la logique et de la date de mise en service.
Au terme de cette négociation, les industriels se sont engagés sur des objectifs de productivité moyennant une visibilité étendue et un engagement de l'État à cinq ans.
Un premier contrat d'un montant de 580 millions d'euros (3,8 milliards de francs) a été notifié en août 1998 pour une durée de deux ans. Son renouvellement, théoriquement prévu pour septembre 2000, a été bloqué, en raison d'une négociation difficile entre l'État et les industriels sur l'interprétation des conclusions du groupe Minos, jusqu'au 27 décembre 2000, date à laquelle l'État a notifié un marché global forfaitaire de 2,85 milliards d'euros (18,7 milliards de francs) pour le développement du M51. Ce marché comporte une tranche ferme de deux ans et deux tranches conditionnelles de trois ans.
Néanmoins, quelques tensions contractuelles sont de nouveau à craindre fin 2002, puisque le projet de budget ne contient pas les autorisations de programme nécessaires à l'affermissement de la première tranche conditionnelle de trois ans.
CRÉDITS DU PROGRAMME M51 (en millions d'euros) | |||
2000 |
2001 |
2002 | |
AP ouvertes |
|||
- Part missiles - Part têtes nucléaires (1) |
770,5 |
53,9 |
71,7 |
CP |
|||
- Part missiles - Part têtes nucléaires (1) |
301,9 |
350,5 |
551 |
(1) Hors matières nucléaires. |
Le besoin net du programme M51 nécessiterait une dotation d'autorisations de programme en projet de loi de finances 2002 d'un montant de 1.230 millions d'euros au lieu des 130 millions effectivement ouvertes. Cette insuffisance de la construction budgétaire aura deux conséquences :
· paiement de pénalités aux industriels au prorata du retard de notification de la commande compté en nombre de jours à partir du 27 décembre 2002 ;
· reports de charge sur l'exercice 2003 à hauteur de 1,1 milliard d'euros (7,2 milliards de francs).
A côté du programme M51 proprement dit, existe le programme d'adaptation des SNLE au M51 dont l'ampleur ne doit pas être sous-estimée.
D'un coût de référence de 1,2 milliard d'euros, soit 8,1 milliards de francs (développement, environnement et industrialisation compris), ce programme comprend :
· l'adaptation de la composante embarquée du système d'armes (moyens de stockage et de lancement, stabilisation en lancement, installations de surveillance et de mise en _uvre) ;
· l'adaptation de la base maritime de l'Ile Longue (pyrotechnie, bassins) ;
· l'adaptation du centre d'entraînement et d'instruction des SNLE (remplacement des pupitres et baies de contrôle des installations de simulation).
La composante aéroportée de la dissuasion relève d'une part des Super-Etendard du groupe aéronaval et, d'autre part, des Mirage 2000N relevant des Forces aériennes stratégiques (FAS). Leur armement commun est le missile air-sol moyenne portée (ASMP). A l'horizon 2008, le couple Rafale - ASMP amélioré devrait succéder au couple Mirage 2000N-ASMP.
Le Mirage 2000N est capable d'effectuer une pénétration à très basse altitude et à très grande vitesse en suivi de terrain automatique.
Pour effectuer ses missions, le Mirage 2000N dispose :
· d'un radar ayant la capacité d'effectuer du suivi de terrain à très grande vitesse, à très basse altitude et quelles que soient les conditions météorologiques ;
· d'un système de navigation autonome performant s'appuyant sur deux centrales inertielles ;
· d'un système de contre mesures évolué ;
· de deux missiles d'autoprotection de type Magic II à autodirecteur infrarouge.
Les Mirage 2000N mobilisent de l'ordre de 30 millions d'euros (200 millions de francs) de crédits de fabrication chaque année (polyvalence, contre-mesures).
Le missile ASMP est un missile nucléaire aéroporté à vocation stratégique et d'ultime avertissement, pouvant être emporté sous Mirage 2000N et Super Etendard (porte-avions).
A ce jour, trois escadrons de Mirage 2000N sont opérationnels à partir de cinq dépôts d'armes. Le missile ASMP devra également être opérationnel sur Super Etendard à partir du porte-avions Charles de Gaulle.
Commencé en 1986, date d'entrée en service opérationnel du système d'arme Mirage IV-ASMP, le maintien en condition opérationnelle est monté en puissance jusqu'en 1991, au fur et à mesure des mises en service successives. La mise en service sous Super Etendard modernisé est intervenue fin 1995. L'adaptation à la mise en _uvre à partir du porte-avions Charles de Gaulle est en cours.
Le programme de renouvellement à mi-vie des vecteurs est en cours et les premiers vecteurs « renouvelés » ont été livrés en février 1996. La fin des livraisons est prévue début 2003 mais cette date est susceptible d'évoluer en fonction du calendrier de mise en service de l'ASMPA. Suivant le scénario retenu, il sera peut-être nécessaire de commander des renouvellements de vecteurs supplémentaires.
CRÉDITS DEMANDÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR LES MISSILES ASMP (en millions d'euros courants) |
|||||||||||||
2000 |
2001 |
2002 | |||||||||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
||||||||
Missiles |
32 |
46,5 |
34,9 |
41,5 |
32,8 |
42,2 |
|||||||
Têtes nucléaires (MCO) |
8,2 |
8,1 |
6,9 |
6,2 |
6,6 |
6,4 |
|||||||
Total |
40,2 |
54,6 |
41,8 |
47,7 |
39,4 |
48,6 |
Le missile ASMP amélioré, théoriquement disponible à partir de 2008, sera un missile d'une masse comprise entre 850 et 900 kilos dont la propulsion sera assurée par un accélérateur à poudre puis, une fois atteinte une vitesse hautement supersonique, par un statoréacteur. Sa portée sera d'environ 100 kilomètres pour une trajectoire entièrement à basse altitude et de l'ordre de 500 kilomètres pour une trajectoire à haute altitude après un tir à basse altitude. Dans la version actuellement en service, l'ASMP a une portée d'environ 80 kilomètres sur une trajectoire à basse altitude et de 300 kilomètres sur une trajectoire à haute altitude. L'ASMP amélioré mettra en _uvre une charge nouvelle, la tête nucléaire aéroportée.
Le développement de l'ASMPA a été également préparé par une opération, dite Vesta, financée au titre de la ligne « travaux de transition aérobie » de la loi de programmation, qui permettait de tester en vol un vecteur à statoréacteur commun à l'ASMP amélioré et au missile antinavire futur ANF, les deux missiles devant partager le même statoréacteur liquide à combustion prolongée et la même section de guidage pilotage. Le gel de l'ANF, décidé début 2000, a mis un terme à cette communauté d'intérêts.
Les trois développements exploratoires lancés en 1993 et les recherches exploratoires préparant le projet de missile air/sol longue portée (ASLP) ont fait l'objet d'une réorientation profonde afin de couvrir les travaux complémentaires nécessaires à l'ASMP amélioré et non compris dans le marché de faisabilité ou dans l'opération Vesta.
La phase de faisabilité du programme a débuté fin 1997 et la phase de réalisation en décembre 2000 avec la notification de la première tranche du contrat, comme en témoignent la montée en puissance des autorisations de programme demandées à ce titre en 2000 et la couverture correspondante en crédits de paiement à partir de 2001.
CRÉDITS DEMANDÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR LES MISSILES ASMP-A (en millions d'euros) |
|||||||||||||||
2000 |
2001 |
2002 | |||||||||||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
||||||||||
Études amont |
1,8 |
7,9 |
4,6 |
6,4 |
0,3 |
1,7 |
|||||||||
Opération Vesta |
0 |
25,5 |
0 |
22,6 |
0 |
15,2 |
|||||||||
Développement ASMPA |
306,9 |
23,6 |
39,2 |
71,5 |
44,2 |
104,3 |
|||||||||
Total |
308,7 |
57,0 |
43,8 |
100,5 |
44,5 |
121,2 |
|||||||||
(1) 2.062 millions de francs après mouvement interne de gestion au sein du chapitre 51-71. |
Les transmissions nucléaires ont pour vocation de garantir l'acheminement de l'ordre d'engagement aux forces nucléaires. Elles reposent sur plusieurs composantes.
La composante Astarte (avion station relais de transmissions exceptionnelles) était un système de transmissions dont la tâche prioritaire était de garantir en toute circonstance, et notamment en ambiance d'impulsion électromagnétique, la transmission des ordres émanant de la haute autorité gouvernementale vers les forces nucléaires stratégiques, sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE) tout particulièrement. Dans certaines circonstances, il pouvait aussi transmettre les ordres des commandants de ces forces vers leurs moyens.
Ces ordres sont, par ordre de priorité, les ordres exceptionnels et les messages opérationnels.
Les ordres exceptionnels peuvent être l'ordre d'engagement des différentes composantes stratégiques ou l'ordre du changement de posture vers les SNLE et vers la force pilotée (Mirage 2000N). Ces ordres peuvent être élaborés, le cas échéant, par une autorité se trouvant à bord de l'avion Astarte. Les messages opérationnels sont émis par l'amiral commandant la FOST ou le général commandant les FAS vers les composantes placées sous leurs ordres.
Le C 160 H Astarte était ravitaillable en vol et pouvait de ce fait effectuer des patrouilles, sur les zones Atlantique et Méditerranée, d'une durée allant de dix heures à vingt heures environ.
Ce programme portant sur quatre Transall C 160 transformés en stations de transmission a été lancé en 1982 et clos en 1990, après livraison des avions dans un standard de durcissement définitif. Son coût total s'est élevé à 500 million d'euros, soit 3,5 milliards de francs courants. Le retrait du service de ces stations a été effectué en 2001, date à laquelle Syderec a pu prendre le relais pour cette composante de la mission. Le coût de la transformation éventuelle de ces appareils a rendu impossible leur reclassement.
La composante Ramses (réseau amont maillé stratégique et de survie) est un réseau maillé d'infrastructure résistant aux effets de l'impulsion électromagnétique haute altitude qui garantit les liaisons entre les centres de décision, les sites fixes des Forces nucléaires stratégiques et les stations Astarte puis Syderec. Ramses a été lancé en 1979 et mis en service de 1989 à 1998. Le coût total du programme est légèrement inférieur à 300 millions d'euros, soit 2 milliards de francs.
La composante Transfost (transmissions des forces océaniques stratégiques) a pour objectif la rénovation des stations fixes d'émission en basses fréquences ainsi que des centres opérationnels de la FOST. La première phase du programme a été lancé en 1992 pour une mise en service opérationnelle en 1997 et la deuxième phase en 1995 pour une mise en service opérationnelle en 2001. Le coût total du programme est de 140 millions d'euros, soit 900 millions de francs, pour la première phase et de 150 millions d'euros, soit 1 milliard de francs pour la seconde phase dont la moitié des CP ont déjà été consommés. 15 millions d'euros ont été demandés à ce titre en 2000 et 10 millions d'euros sont prévus pour la période 2001-2002.
La composante Syderec (système de dernier recours) enfin doit permettre d'acheminer les communications nucléaires essentielles en toutes circonstances dès lors que les autres moyens auront subi des destructions telles qu'ils ne seront plus capables d'assurer leur mission. Le programme a été lancé en 1993 pour une mise en service opérationnel prévue pour 2001 et repoussée en 2002.
Son coût total est estimé à 267 millions d'euros, soit 1.744 millions de francs, et a été presque intégralement financé pendant la programmation actuelle.
Les gros efforts financiers en matière de transmission nucléaire sont donc derrière nous.
*
* *
La France maintient donc son effort de dissuasion au prix de 20 % de son budget d'équipement. Cette dimension doit être prise en compte lorsque l'on compare ses forces conventionnelles à celles de pays qui ne disposent pas de l'arme nucléaire ou qui en disposent grâce à des accords stratégiques avec d'autres, comme le Royaume-Uni avec les États-Unis. La posture de la France reste strictement minimale pour asseoir sa crédibilité, comme en témoigne le nombre de têtes nucléaires qu'elle détient, qui est de l'ordre de 500 contre 7.300 pour les États-Unis ou 6.200 pour la Russie, soit un rapport de 1 à 14.
II.- COMMUNICATION ET RENSEIGNEMENT
La France consent depuis plusieurs années un effort important en faveur du système de forces C3R (Commandement - conduite - Communication -renseignement).
En réalisant la chaîne complète de commandement, du niveau stratégique au niveau tactique, incluant le commandement interarmées de théâtre, le but est de pouvoir tenir le rôle de nation cadre pour la planification et la conduite d'une opération d'envergure menée par l'Union européenne.
Cette capacité suppose un investissement massif et continu, tant dans les systèmes d'information et de communication dont les exigences de débit sont toujours croissantes, que dans la chaîne des capteurs du renseignement ou la formation des états-majors de force.
Sur la chaîne du renseignement, on renverra au rapport d'information de la Commission des Finances (n° 3219 en date du 4 juillet 2001) consacré au renseignement d'origine image (ROIM).
Le programme Helios I a été décidé par la France en 1986. Il est mené en coopération internationale avec l'Italie à hauteur de 14,1 % et l'Espagne à hauteur de 7 %. Les taux de participation des trois pays se déclinent en termes financiers et de retour industriel, mais aussi en terme de droit d'utilisation opérationnelle du satellite.
Il comprend, outre deux satellites appelés à se succéder en orbite, un centre de contrôle implanté en France (Toulouse), des centres de réception et de traitement des images dans chaque pays et un centre de commandement du système situé en France (Creil).
Le système Helios est un système militaire d'observation optique par satellite destiné à acquérir des images dans le spectre visible. Ses capacités sont limitées à l'observation de jour et par temps clair, ce qui constitue une limitation importante à son utilisation, comme l'ont démontré les premières semaines des opérations aériennes au Kosovo où les nuages ont empêché le satellite de produire de nouvelles images exploitables chaque jour.
Le premier satellite, Helios I A, a été mis en orbite le 7 juillet 1995 depuis la base de Kourou. Le deuxième satellite, Helios I B, a été lancé le 3 décembre 1999.
Le coût de la phase de développement et de réalisation du programme Helios I à la charge de la France s'élève à 960 millions d'euros ou 6,3 milliards de francs (conditions économiques de référence janvier 1987), auquel il faut ajouter le coût des améliorations lancées (logiciels de la composante sol, adjonction d'une mémoire de masse électronique sur le deuxième satellite et réalisation d'une station de théâtre transportable), soit 85 millions d'euros ou 560 millions de francs. Les coûts additionnels de la phase d'exploitation du système à la charge de la France sont de 114 millions d'euros ou 750 millions de francs pour le deuxième lancement et, en moyenne sur cinq ans, de l'ordre de 45 millions d'euros ou 300 millions de francs par an pour l'entretien, la maintenance et l'exploitation du système, soit un total pour Helios I de l'ordre de 1,45 milliard d'euros ou 9,5 milliards de francs (avec six années d'exploitation).
Le programme Helios II dont les études de faisabilité ont été lancées en 1992 doit prendre le relais des satellites de la première génération et apporter un certain nombre de progrès opérationnels au nombre desquels :
· améliorer les capacités de prise de vue et de transmission des images de façon à réduire les délais d'acquisition de l'information et à augmenter le nombre d'images réalisables ;
· améliorer la résolution dans la bande optique visible de façon à garantir en particulier la reconnaissance de tous les objectifs d'intérêt militaire ;
· introduire une capacité d'observation infrarouge de façon à permettre l'observation de nuit et le recueil d'indices d'activités ;
· introduire une capacité multispectrale afin de déjouer les tentatives de leurres et de camouflages.
Le programme Helios II comprend la définition, le développement et la réalisation de deux satellites de deuxième génération et le segment français d'une composante au sol adaptée des installations au sol déjà réalisées pour Helios I et conçue pour être compatible avec l'arrivée éventuelle de cinq autres coopérants. À ce jour, seulement l'Espagne et la Belgique ont rejoint le programme, pour des participations très faibles de 2,5 %.
Le coût du programme Hélios II est actuellement estimé à plus de 1,7 milliard d'euros ou 11 milliards de francs (conditions économiques de référence janvier 1996), ce qui est élevé.
DÉCOMPOSITION DU COÛT DE HELIOS II PAR CATÉGORIES DE DÉPENSES | ||
Montant |
% du total | |
Conception |
335 |
20 |
Satellites |
808 |
48 |
Lancements |
252 |
15 |
Composante sol utilisateurs |
191 |
11 |
Autres |
100 |
|
Total |
1.686 |
Pour ce qui concerne la financement, les annuités actuelles du programme (2001 et 2002) s'élèvent à 180 millions d'euros, soit 1,2 milliard de francs et la prochaine loi de programmation militaire devrait prendre en compte le solde du programme, soit de l'ordre de 550 millions d'euros (3,6 milliards de francs).
A ce chiffre de 1,750 milliard d'euros aux conditions économiques de référence de janvier 2000, il faut ajouter le coût annuel de l'entretien, de la maintenance et de l'exploitation.
Le coût d'exploitation est progressivement réduit. Il s'élevait à 56 millions d'euros ou 370 millions de francs par an (soit 1 million de francs par jour) pour la première année d'exploitation d'Helios IA en 1995/1996, ce qui cachait vraisemblablement un complément de développement ; il était en 2001 de 32 millions d'euros, soit 250 millions de francs alors que le système était bisatellite (Helios IA et Helios IB) et de 24 millions d'euros pour 2002.
L'objectif de maintenance étant de 30 millions d'euros pour Helios II, on peut donc estimer le coût de possession du système Helios II à 2,13 milliards d'euros ou 14 milliards de francs (conditions économiques de référence janvier 2000), soit 1,8 milliard d'euros de développement et réalisation auxquels s'ajoutent dix années d'exploitation à 30 millions d'euros (sans chevauchement des deux satellites).
Le coût élevé du programme Helios II résulte largement d'un déroulement chaotique découlant lui-même des difficultés de la coopération européenne.
Depuis le lancement des premières études de faisabilité (1992) jusqu'au lancement (début 2004) du premier satellite Helios II, il se sera ainsi écoulé douze ans, ce qui est trop long dans un secteur caractérisé par l'évolution rapide des progrès technologiques. Ceci se traduit inéluctablement par une augmentation du coût de revient par suite des étalements successifs, par des avances de trésorerie afin de préserver les équipes en place, et par des difficultés à prévoir une gestion des effectifs à long terme.
La phase de faisabilité a été achevée en mars 1994 alors que Helios IA n'était pas encore lancé. La phase de définition, commencée en avril 1994 avec l'approbation du dossier d'orientation, s'est étirée en longueur jusqu'au lancement de la réalisation, approuvé seulement le 7 juillet 1998. Pendant ces quatre années, la France a notamment attendu les décisions définitives de ses partenaires en travaillant à différents montages de partage industriel, ce qui s'est traduit par un surcoût en études et développement. On estime ainsi que l'aller-retour de l'Allemagne dans Hélios II a surenchéri le programme de 160 millions de francs.
La phase dite de « définition détaillée » (mars 1996-mars 1997) s'est ainsi achevée sur un constat d'échec des négociations relatives à la coopération et par un renchérissement de la part de la France qui désormais assumait la totalité du programme. De 1998 à 2000, c'est l'Espagne qui annonçait comme imminente sa participation pour finalement renoncer et revenir en octobre 2001 avec un taux de participation symbolique de 2,5 %. Entre-temps, la crise du Kosovo avait mis en lumière les limites de l'utilisation de Helios I et conduisait le conseil de Défense de mars 2000, au terme de neuf mois de réflexions, à décider l'amélioration des performances de Helios II (très haute résolution) pour un surcoût estimé à 91,5 millions d'euros (600 millions de francs), soit 5 % du programme.
Actuellement, le lancement de Helios II A est prévu pour mars 2004 et Helios II B doit être disponible au tir à partir de 2005 pour un lancement prévu en 2008.
Si la conception du satellite a été figée très tôt (1996), celle de la composante sol utilisateurs, très contrainte par les aléas de la coopération, n'a été arrêtée qu'en octobre 1999, ce qui se traduit par des délais de réalisation très serrés.
L'étalement du programme se traduit par un long délai entre la date de conception des satellites et celle de leur lancement. On ne peut que constater que la France disposera entre 2004 et 2012, de gros satellites dédiés au militaire alors que la majorité des systèmes reposera sur des constellations de petits satellites, moins coûteux, et à la polyvalence et la souplesse plus affirmées.
Des synergies ont existé entre la famille de satellites d'observation militaire et celle de l'observation civile (Spot). Elles ont été évaluées à 1.430 millions de francs (CF 01/96) entre Spot 4 et Helios I et à 1.470 millions de francs (CF 01/96) entre Spot 5 et Helios II. Ces synergies portent sur le partage des coûts de développement d'éléments communs (plate-forme, instrument grand champ, mémoire de masse statique). De même, les futurs satellites de la constellation Pléiades bénéficieront des travaux menés sur Helios II.
Mais ces chiffres n'ont rien de commun avec ce qui aurait pu être obtenu si une véritable volonté de partager le même système spatial avait existé de part et d'autre. Il aurait été imaginable de partager la même plate-forme tout en différenciant les charges utiles et en séparant l'exploitation. La France aurait fait figure de pionnier en adoptant une telle architecture dans un domaine, celui de l'observation spatiale, où elle a toujours figuré en bonne place.
Depuis quelques années, des système à base de petits satellites (300 à 900 kg) se développent avec l'objectif d'atteindre des résolutions comparables aux gros satellites actuels (4 tonnes pour Helios II mais jusqu'à 15 tonnes pour certains satellites américains).
Les études menées par l'industrie française depuis trois ans montrent que l'évolution des technologies (télescope et miroirs en carbure de silicium, miniaturisation des plans focaux, propulsion ionique, etc...) permet maintenant de développer des petits satellites (de l'ordre d'une tonne) de résolution décimétrique dans le visible et métrique dans l'infrarouge thermique pour des prix très nettement inférieurs à ceux du programme Helios II.
Dans son rapport précité du 4 juillet 2001, la Commission des Finances a proposé une économie sur le lancement des satellites Helios II A et B en envisageant de recourir au Soyouz qui serait la solution la mieux adaptée. Elle aurait de plus l'avantage de créer une logique de coopération russo-européenne dense.
Quoique coûteux, le système Hélios est un atout précieux pour la France dans le contexte de l'Europe de la Défense. Chaque crise confirme ce jugement et encore récemment l'Afghanistan où l'on a vu l'administration américaine (NIMA) « verrouiller » les sources autonomes d'information en achetant la totalité de la production des sociétés civiles d'imagerie satellitaire sur l'Afghanistan, aux termes d'accords commerciaux restés confidentiels.
À condition de l'accompagner par une chaîne de capteurs complémentaires, l'image Helios est un produit précieux, tant pour l'évaluation autonome des situations que pour le ciblage des nouveaux systèmes d'armes.
Le programme Syracuse II de télécommunications militaires par satellite a commencé sa phase de développement en 1988. Il se compose de trois parties (système, composante spatiale et composante sol) et il est conditionné par le calendrier de Télécom 2 qui répond au même besoin pour la part civile. La livraison de la version finale comportant toutes les capacités opérationnelles date du mois d'avril 1997.
Au-delà du programme Syracuse II, des compléments et améliorations, en cours ou en prévision, visent principalement à :
· prolonger la durée de vie de Syracuse II jusqu'en 2005 par les lancements des troisième et quatrième satellites Telecom 2 effectués en décembre 1995 et en août 1996 ;
· améliorer les raccordements avec les autres systèmes de télécommunications (Socrate) et l'interopérabilité avec les alliés (Skynet 4, Modem Universel) ;
· améliorer la composante sol par l'adjonction de capacités haut débit et la production de nouvelles stations ;
· assurer le maintien en condition opérationnelle de l'ensemble des équipements et logiciels produits au titre du programme et des compléments.
Le coût du programme s'élève à 2,2 milliards d'euros, soit 14,4 milliards de francs, (CF 01/2001) dont 1,7 milliard d'euros, (11,1 milliards de francs) ont déjà été dépensés. 51 millions d'euros (335 millions de francs) sont demandés à ce titre en 2002.
Le système successeur de Syracuse II doit :
· assurer la continuité de Syracuse II dès la fin de 2003 ;
· étendre le parc en nombre (de l'ordre de 400 contre une centaine actuellement) et types de stations (notamment petites stations tactiques) ;
· accroître la capacité de résistance à la guerre électronique d'un nombre important de liaisons ;
· étendre la zone de couverture.
Ce système doit permettre de couvrir deux engagements simultanés ou un engagement majeur pour un débit d'environ 100 Mbits/seconde. Par ailleurs, de nouveaux services accompagneront l'évolution du concept d'emploi comme la vidéoconférence, le transfert de vidéo et le transfert rapide de données.
Au cours des dernières années, la France a étudié différents opportunités pour réaliser le système « successeur de Syracuse 2 » dans le cadre d'une coopération internationale et s'est appuyée sur le projet Trimilsatcom jusqu'au retrait britannique à l'été 1998. Prenant acte de ce retrait, une nouvelle démarche, assurant d'une part la continuité du service Syracuse et préservant d'autre part les possibilités de coopération avec l'Allemagne, a été mise en _uvre.
La première phase, sous maîtrise d'_uvre nationale, doit permettre à la France de mettre en orbite un premier satellite de nouvelle génération afin de garantir la continuité de service (éventualité de l'échec au lancement et validation d'une position orbitale) et d'apporter un complément significatif de capacité haut débit pour les forces projetées, le débit du système Syracuse II s'étant révélé à peine adapté aux besoins lors de la crise du Kosovo. L'Allemagne qui recherche une garantie d'accès à une capacité militaire à cet horizon pourrait, à cette occasion, louer un ou deux répéteurs. Un mémorandum franco-allemand couvrant cette location à l'Allemagne a été signé le 30 septembre 1999. Les travaux de définition de ce premier satellite se sont achevés au premier semestre 2000. Son lancement est prévu pour fin 2003.
La deuxième phase qui devrait être conduite en coopération franco-allemande, devra satisfaire l'ensemble du nouveau besoin opérationnel. Elle doit permettre en particulier de compléter la constellation (mise en orbite des autres satellites) à partir de fin 2006, date de fin de vie du satellite telecom II D, d'assurer la livraison des nouvelles stations et la mise en _uvre de la nouvelle gestion du système.
D'autres pays européens cherchent à acquérir une capacité sur des systèmes militaires dédiés. Les besoins de la Belgique et des Pays-Bas ont déjà été communiqués aux industriels mis en compétition.
L'Autriche, la Pologne et la Grèce, qui s'intéressent au programme français, ont, quant à eux, établi des premiers contacts. Par ailleurs, on peut penser que l'Italie et l'Espagne, qui dans un premier temps ne lanceront qu'un seul satellite, pourraient envisager une mise en commun avec la France d'un secours en orbite.
Le cas particulier de l'OTAN, qui doit renouveler sa constellation en 2004, fait l'objet d'une attention particulière. La France a fait des propositions sur la base d'un satellite identique à celui conçu pour la première étape. Prochainement, l'Alliance fera connaître sa décision quant au processus d'acquisition et au mode de financement.
Le coût du programme successeur de Syracuse II - étape 1 - est estimé à 465 millions d'euros (3 milliards de francs) au CF 01/2001. 156 millions d'euros (1 milliard de francs) sont inscrits au PLF 2002 pour ce programme. Le fait que le programme successeur de Syracuse II ait été tronçonné en deux étapes obscurcit la visibilité sur le coût et le financement de l'ensemble puisqu'aucune évaluation n'est fournie pour l'étape 2.
Une acquisition selon le schéma désormais étudié par les Britanniques qui recourent à la location de services (Private Finance Initiative) a constitué un volet d'étude spécifique de la définition en compétition de la première phase.
Parmi les avantages espérés, on notera en particulier la possibilité d'un différé de paiement, une approche en termes de services (qui paraît plus proche de l'utilisateur et pourrait parfois dégager des solutions plus efficaces) et la possibilité de partager l'emploi d'un système avec d'autres utilisateurs via un opérateur privé (ce qui évite la complexité des coopérations).
Parmi les inconvénients induits, on peut citer le risque de perte de souveraineté et d'autonomie de décision (le propriétaire des moyens, l'industriel a priori multinational, bénéficiant alors d'une situation de monopole dans un domaine où la concurrence est de fait inexistante), le transfert du traitement des désaccords entre client et fournisseur devant les tribunaux de façon systématique ou encore la tentation pour le fournisseur de développer des stratégies d'impasse (par exemple, ne pas investir dans des performances peu rentables car rarement mises en _uvre, mais pourtant militairement stratégiques).
Le caractère novateur de cette technique d'acquisition de capacités et l'étendue des études préalables qu'elle induit n'ont pas permis d'y recourir pour la première phase du programme car le calendrier critique, dicté par la continuité du service ne le permettait pas.
Dans son rapport public de 1999, la Cour des comptes a noté que les travaux de réflexion préalable constitutifs de la définition du programme (analyse fonctionnelle et analyse de la valeur) avaient été confiés à une société privée pour un montant de 7 millions de francs , soit 1.100 journées d'ingénieurs spécialistes, alors que ce type de tâche relève des missions et du c_ur de métier de la DGA.
La Cour avait formulé les mêmes critiques pour la gestion de Syracuse II puisqu'elle a déploré à plusieurs reprises le recours à des sociétés privées pour effectuer des tâches étatiques (fourniture par des entreprises de personnels de bureau pour le compte du service, sous-traitance de la fonction qualité).
Elle a aussi relevé des dysfonctionnements dans la conduite du programme, dus à une rotation excessive des responsables (sept officiers de programme entre 1986 et 1998 et sept directeurs de programme dont cinq d'ancienneté inférieure à 8 ans), alors même que Syracuse représente un enjeu financier et opérationnel majeur pour la défense.
Les réflexions de la Cour des Comptes méritent d'être méditées, elles sont, en l'occurrence, d'une incontestable pertinence.
III.- PROJECTION ET MOBILITÉ
Les capacités de projection et de mobilité de nos forces reposent d'abord sur la force aérienne de projection (FAP). La situation de nos flottes d'avions de transport est préoccupante à moyen terme et nécessite un effort important de consolidation afin de répondre à nos engagements capacitaires. La signature du contrat A400M est absolument indispensable mais elle ne résoudra pas tous les problèmes.
La FAP gère un parc de 157 avions de 14 types différents ainsi qu'un parc de 89 hélicoptères de 6 types différents.
Le parc des avions peut être décomposé en :
· une flotte à long rayon d'action ;
· une flotte cargo ;
· une flotte de complément ;
· une flotte spécifique (stations d'écoute électromagnétique).
graphique Flottes de la FAP (couleurs)
Des efforts de modernisation vont être menés sur la flotte dite de complément qui assure le transport des hautes autorités de l'État et les responsables du ministère de la Défense. Le Gouvernement vient de commander deux Airbus A319CJ, ce qui portera à sept le type d'avions différents en service dans cette flotte.
Ces deux avions biréacteurs seront dédiés aux voyages officiels du Président de la République et du Premier ministre.
S'il est incontestable que cette acquisition est légitime et qu'elle facilite les communications de l'exécutif en toutes circonstances et en tout lieu et qu'elle est au niveau du positionnement international de la France, on peut critiquer son mode de financement qui met à contribution les armées sans contrepartie directe.
On doit ainsi relever que, malgré les engagements pris lors d'une réunion décisionnelle en date du 30 mai 2000, le remboursement des 128 millions d'euros (840 millions de francs) d'autorisations de programme et de crédits de paiement ponctionnés sur le budget des armées pour cette acquisition, a pour l'instant été très partiel, avec un crédit de 46 millions d'euros (300 millions de francs) d'autorisations de programme en loi de finances rectificative pour 2000.
A une époque où on impose à juste titre une grande rigueur budgétaire à tous les ministères et spécialement à celui de la défense, cette méthode de financement a certainement échappé aux gardiens habituels de l'orthodoxie budgétaire.
S'agissant de la projection, les besoins opérationnels de transport aérien militaire se répartissent en missions de transport à long rayon d'action (inter-théâtre) et en missions de transport tactique (intra-théâtre). Une polyvalence très limitée existe au niveau des moyens.
Le premier volet du besoin nécessite de déployer suffisamment vite et loin de la métropole des moyens, pour stopper la dynamique initiale d'un adversaire potentiel, puis d'entretenir le flux de ravitaillement des forces projetées. Seuls les avions cargos possédant de bonnes capacités d'emport et un rayon d'action suffisant sont capables de remplir ces missions logistiques.
La capacité actuelle de transport de la force aérienne de projection (FAP) résulte de l'utilisation d'une flotte de long et moyen courriers (DC8 et A310) et de cargos tactiques (C160 et C130). Les dix CN235 mis en _uvre à Creil et les cinq CN235 mis en _uvre dans le Pacifique complètent cette capacité.
CARACTÉRISTIQUES DES AVIONS DE TRANSPORT | ||||||||
Type |
Nombre d'avions au |
Nombre de passagers |
Fret maximum |
Distance/ |
Entrée |
Retrait |
Matériels transportables | |
31.12.00 |
31.12.01 | |||||||
C160 1ère série |
46 |
46 |
91 |
14,5 T |
4.400 km/4 T |
1967 |
à partir de 2005 |
Crotale |
C160 2ème série |
20 |
20 |
91 |
13,7 T |
6.600 km/8 T avec RVT |
1981 |
vers 2015 | |
C130H |
5 |
5 |
92 |
19 T |
5.500 km/10 T |
1987 |
vers 2020 | |
C130H30 |
9 |
9 |
122 |
17 T 5 |
4.850 km/10 T |
1988 | ||
DC8 |
2 |
2 |
162 |
37 T |
6.600 km/30 T |
1969 |
vers 2010 |
AML 90 |
A310 |
2 |
3 (1) |
185 |
14 T 4 |
7.000 km/10 T 2 (2) |
1993 |
nd (3) |
(4) |
CN235 |
15 |
15 |
44 |
4 T |
1.950 km/3 T |
1991 |
vers 2020 |
JEEP P4D |
(1) La mise en service du troisième A310 est effective depuis février 2001. |
Actuellement, l'armée de l'Air accomplit les missions inter-théâtre à l'aide de trois A310 et de deux DC8, et intra-théâtre au moyen de 66 C160 Transall dont 46 sont entrés en service entre 1967 et 1973 et 20 en 1981 ainsi que de 14 C130 Hercules entrés en service en 1987/1988.
Le premier besoin consiste à remplacer l'actuelle flotte d'avions tactiques. Les 46 premiers Transall seront retirés du service à partir de 2005 et les 20 de la deuxième série le seront à partir de 2015. Ces avions sont usés, notamment ceux de la première série, en raison d'une utilisation fréquente à des masses limites, ce qui a accéléré notamment le vieillissement de la cellule et du train d'atterrissage.
Par ailleurs, tout au long de sa vie opérationnelle, le C160 Transall a fréquenté de nombreux théâtres extérieurs caractérisés par un environnement hostile (terrains sablonneux voire caillouteux, fortes températures, etc.) à l'image de celui rencontré au Tchad, lors du conflit du Golfe ou lors de l'opération Pélican au Congo.
L'utilisation intensive du Transall lors de ces opérations, sur des théâtres aux conditions climatiques extrêmes, a encore accéléré le vieillissement de la cellule (impacts, corrosion, usure de la soute, etc.) et des moteurs (absorption de sable, utilisation à forte température, etc.). Les criques constatées sur les rampes de chargement au printemps 2000 sur une vingtaine de C160 sont une illustration des conséquences de cette utilisation. Ces criques ont pu être traitées mais on ne peut exclure l'hypothèse d'un retrait anticipé d'un ou plusieurs avions au cas où des problèmes similaires se poseraient à nouveau, dont la solution de traitement serait trop onéreuse ou inexistante.
Le calendrier actuel de retrait du service des Transall prévoit ainsi 27 retraits entre 2005 et 2008, date à laquelle les premières livraisons d'A400M devraient intervenir.
Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner que la disponibilité de la flotte de projection soit médiocre. Celle des C160 atteint actuellement péniblement 55 % en moyenne sur les années 2000 et 2001 même si elle a récemment progressé depuis l'été 2001 grâce à la cannibalisation des 4 C160 Astarte (transmission force de dissuasion) retirés du service.
Si l'on retranche les appareils immobilisés en visite d'entretien lourd (NTI3) qui ne sont pas comptabilisés dans le taux d'indisponibilité, ceux qui sont affectés outremer et ceux qui sont à l'instruction, la France dispose à un moment t d'une flotte maximale de 25 avions cargos (C160 + C130).
Ce chiffre se dégradera inéluctablement d'ici l'arrivée de l'A400M. L'entretien de la flotte de C160, dont chaque appareil nécessite un suivi particulier et des conditions d'emploi spécifiques, est de plus en plus coûteux.
COÛT DE LA MAINTENANCE ET DISPONIBILITÉ DE LA FLOTTE DE TRANSALL
Au-delà du remplacement de la flotte de Transall, le second besoin consiste à améliorer les performances par rapport aux moyens actuellement à la disposition de la force aérienne de projection, afin de les rendre compatibles avec nos engagements.
Les principaux domaines sur lesquels il convient de juger les performances de l'avion futur par rapport à l'actuel Transall sont les suivants :
· dimensions de la soute ;
· rapport entre la charge utile et le rayon d'action ;
· vitesse de croisière ;
· autonomie de chargement/déchargement ;
· survivabilité ;
· maintenabilité ;
· capacité de ravitaillement en vol ;
· évolution en ambiance de guerre électronique et de menace infrarouge et/ou électromagnétique.
La fiche de caractéristiques militaires synthétisant les besoins des différentes armées de l'air coopérant sur ce programme a été définie le 27 mars 1996.
La charge offerte doit par exemple être de 25 tonnes sur une distance de 3.700 kilomètres ; cette charge pourrait être portée à 32 tonnes sous certaines conditions.
La dimension de la soute doit pouvoir permettre d'acheminer tous les matériels en service à l'exception des chars de combat. L'A400M pourra ainsi transporter six véhicules légers et leur remorque mais un seul véhicule blindé type VCI ou un hélicoptère de gabarit moyen (Cougar ou NH90) mais deux hélicoptères de combat (Tigre ou Apache) en limitant les opérations de démontage.
Après bien des péripéties, le programme A400M est entré dans la dernière ligne droite depuis le salon du Bourget de juin 2001.
C'est ainsi que le 19 juin 2001, six nations sur huit (France, Royaume-Uni, Allemagne, Belgique, Espagne, Turquie) ont signé un memorandum of understanding (MOU), non contraignant juridiquement, mais les engageant politiquement. Dans ce mémoire d'entente, les États s'engagent sur une quantité d'avions à commander dans la configuration suivante :
INTENTIONS DE COMMANDES ANNONCÉES | ||
Pays |
Calendrier |
Nombre d'avions |
Allemagne |
2008 |
73 |
France |
2007 |
50 |
Espagne |
2010 |
27 |
Royaume-Uni |
2007 |
25 |
Turquie |
2008 |
10 |
Italie (1) |
2014 |
16 |
Belgique |
2018 |
8 |
Portugal (1) |
2010 |
3 |
(1) L'Italie et le Portugal n'ont pas signé le MOU. |
Avec un total de 73 avions sur 212, l'Allemagne est un des pays clé du programme dont le lancement effectif dépendra de l'autorisation du Bundestag. Il n'est pas utile de souligner l'importance de cette décision pour la construction de l'Europe de la Défense, tant sur un plan industriel qu'opérationnel.
Le devis du programme est de 6,7 milliards d'euros courants pour la France (44 milliards de francs), y compris une provision pour les hausses économiques. Il est établi dans l'hypothèse d'une commande ferme de 180 avions par l'ensemble des nations.
L'approbation du document de lancement de la réalisation a permis de libérer 3.050 millions d'euros (20 milliards de francs) d'autorisations de programme ouvertes par la loi de finances rectificative de fin d'année 2000.
Le solde des autorisations de programme (3,6 milliards d'euros soit 23,61 milliards de francs) nécessaires à la notification du contrat devra être libéré avant sa signature, dans la loi de finances rectificative de fin d'année 2001.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création d'un article consacré à l'A400M, doté de 100 millions d'euros (656 millions de francs) dont 45 millions d'euros (295 millions de francs) de reports de la gestion 2001.
Comme le montre l'échéancier ci-joint, la couverture du programme en crédits de paiement montera progressivement en puissance tout au long de la prochaine loi de programmation militaire mais pèsera davantage encore sur les années 2009 à 2015, avec des annuités supérieures à 460 millions d'euros (3 milliards de francs).
ÉCHÉANCIER PRÉVISIONNEL DU PROGRAMME A400M (en millions d'euros) | |||||||||||||||||||
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Total | |
Livraisons |
2 |
3 |
4 |
5 |
5 |
5 |
5 |
5 |
5 |
5 |
6 |
0 |
50 | ||||||
Cumul livraisons |
2 |
5 |
9 |
14 |
19 |
24 |
29 |
34 |
39 |
44 |
50 |
50 |
50 | ||||||
AP |
6.662 |
350 |
|||||||||||||||||
AP cumul |
6.662 |
6.662 |
6.662 |
6.662 |
6.662 |
6.662 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
7.012 |
CP |
47 |
124 |
234 |
280 |
361 |
352 |
365 |
423 |
476 |
546 |
553 |
559 |
566 |
581 |
584 |
400 |
465 |
87 |
7.012 |
CP cumul |
47 |
171 |
406 |
687 |
1.048 |
1.401 |
1.767 |
2.191 |
2.667 |
3.214 |
3.767 |
4.327 |
4.893 |
5.475 |
6.059 |
6.459 |
6.925 |
7.012 |
7.012 |
Toutefois, si le plan prospectif à trente ans considère que les spécifications opérationnelles retenues pour l'A400M sont cohérentes avec les caractéristiques des matériels de l'échelon de réaction immédiate à projeter, tant en tenue de masse embarquée que de volume de soute et de délais d'embarquement et de débarquement, on doit bien prendre conscience que l'A400M ne sera pas un cargo gros porteur (C5A, Antonov 124) mais bien un avion de transport tactique destiné prioritairement à transporter des passagers et du fret sur des théâtres d'opérations.
L'acquisition de l'A400M ne doit donc pas faire oublier que la France a besoin, par ailleurs, de renforcer et de remplacer sa flotte logistique inter-théâtre, si elle veut remplir ses objectifs de projection.
L'objectif assigné à l'armée de Terre est de pouvoir projeter et engager un volume de forces de 30.000 hommes, partiellement relevables sur un théâtre principal, et 5.000 autres, relevables sur un théâtre secondaire. Parallèlement, l'armée de l'Air doit pouvoir projeter trois bases aériennes de théâtre, dont une majeure, susceptibles de s'intégrer dans une base interalliée, afin d'y déployer, simultanément et dans la durée, environ 100 avions de combat. Le concept d'emploi des forces envisage des distances d'intervention allant jusqu'à 7.000 km.
On estime, à titre d'exemple, que la projection de 4 à 6 Mirage 2000 D en Arabie Saoudite (soutien technique, personnel mécanicien, moteur de rechange, munitions) mobilise 4 Transall et 2 DC 8.
La projection d'une véritable base à 16 Mirage 2000, sans appui sur place, exigerait 60 Antonov 124.
Le programme A400M répond au besoin capacitaire de transport stratégique et tactique dans un cadre multinational, européen ou dans un cadre purement national en permettant notamment la projection d'une force de réaction immédiate, soit environ 1.600 hommes avec les véhicules et les hélicoptères associés, à 5.000 km en moins de 72 heures sur le théâtre d'opération.
Encore cette capacité ne sera-t-elle acquise au mieux qu'après 2015.
Graphique couleur capacité de projection
D'ici là, nous devrons affronter, dès 2005, date de début du retrait des Transall, un trou capacitaire important. Sans action correctrice, nous ne retrouverons notre capacité actuelle qu'en 2011.
Il faut donc dès maintenant penser à des solutions permettant d'atténuer ce déficit de capacité comme :
· l'acquisition de 10 CN235 supplémentaires ;
· l'acquisition de 2 Airbus A340 ;
· la location /affrètement de 4 C17.
L'absence d'une version cargo pour les A310 en service actuellement dans l'armée de l'Air et le retrait du service des DC8-72 à l'horizon 2010 rendent nécessaire l'acquisition à moyen terme d'appareils de transport logistique à très long rayon d'action.
L'acquisition d'avions multi-rôles de transport et de ravitaillement (MRTT) en nombre suffisant permettrait, en outre, de s'affranchir de la spécialisation, qui dédiait les fonctions transport à très long rayon d'action et ravitaillement en vol à deux flottes différentes.
Les deux nouveaux transports de chalands de débarquement (NTCD) ont fait l'objet d'une commande groupée fin 2000. Le besoin consiste d'abord à assurer la relève des deux plus anciens TCD « L'Ouragan » et « L'Orage » qui ont été admis au service actif en 1965 et 1968 et qui seront retirés en 2005 et 2006, après quarante ans de service.
Il s'agit donc de remplir les missions assumées par les 4 TCD actuellement en service et notamment par les plus récents, la « Foudre » et le « Siroco », c'est-à-dire :
· participer au transport et à la mise à terre des premiers échelons lors d'une intervention terrestre ;
· accueillir et soutenir un PC interarmées ;
· accueillir et soutenir une antenne chirurgicale ;
· assurer le soutien médical d'une opération amphibie ou humanitaire.
Il n'est pas utile d'insister sur l'utilité de tels équipements qui sont en permanence sollicités (Kosovo, Côte d'Ivoire) soit pour acheminer les troupes sur le théâtre d'une crise internationale, soit pour participer à des opérations humanitaires.
Les NTCD disposeront d'un potentiel supérieur aux TCD actuels comme en témoigne la comparaison de leurs caractéristiques techniques :
TCD type SIROCO |
NTCD | |
Déplacement |
12.000 T |
20.000 T |
Dimensions du pont |
1.700 m2 |
6 000 m2 |
Vitesse maximale |
20 n_uds |
19 n_uds |
Autonomie |
11.000 miles à 15 n_uds |
11.000 miles à 15 n_uds |
Équipage |
240 personnes |
160 personnes maximum |
Armement |
3 canons 30 mm |
NC |
Malgré leur appellation qui suggère la continuité, les NTCD constituent en fait une rupture par rapport au concept actuel des TCD.
Il s'agit tout autant de bâtiments de commandement et d'opérations amphibies que de transport d'engins de débarquement. La capacité du radier est ainsi significativement diminuée, malgré l'augmentation de la taille globale du bâtiment. Il est vrai que le recours à des engins de débarquement (Edic, Cédic, chalands de transport) est de moins en moins pratiqué en raison de la vulnérabilité de la man_uvre et de la facilité du minage.
En revanche, l'espace (salles de travail, casernement) réservé à l'accueil d'un PC interarmées est fortement accru, de même que la capacité de télécommunication. La priorité est accordée aux moyens de transmission et aux systèmes d'information et de commandement pour les besoins des postes de commandement de niveau opératif embarqué et amphibie.
La fonction porte-hélicoptères est particulièrement développée puisque le pont comptera 6 spots pour hélicoptères NH 90 et Tigre et que le hangar pourra abriter de 10 à 16 hélicoptères.
Le système de direction des opérations et le système d'autodéfense sont très simplifiés. Sous menace, ces bâtiments devront être protégés par des frégates de la force navale.
Le coût de référence de ce programme dont la phase préliminaire a reposé sur des équipes intégrées faisant intervenir la DCN mais aussi des architectes civils des Chantiers de l'Atlantique dont l'apport a été décisif, est de 560 millions d'euros (3,7 milliards de francs), soit un coût unitaire de 280 millions d'euros (1.837 millions de francs). Les crédits de paiement consommés s'élèvent à 76 millions d'euros (498 millions de francs), 128 millions d'euros (840 millions de francs) étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2001 et 115 millions d'euros (754 millions de francs) sont proposés dans le projet de loi de finances pour 2002.
Ce programme de grande qualité, véritable porte-hélicoptère d'intervention, mériterait de bénéficier d'une autre appellation qui correspondrait mieux à ses véritables capacités.
L'hélicoptère NH90 se décline en deux versions principales, le NFH (NATO frigate Helicopter), conçu pour répondre aux besoins des marines des pays membres du programme, et le TTH (Tactical Transport Helicopter), conçu pour répondre aux besoins des armées de Terre.
Pour l'armée de Terre, l'hélicoptère de transport tactique est un appareil de la classe des 9 tonnes avec systèmes d'armes intégrés. Il devra être capable, à proximité immédiate de la zone des combats et en conservant un rayon d'action supérieur à 700 km, de transporter 14 à 20 commandos équipés ou 2 tonnes de matériel, de réaliser des évacuations sanitaires, des parachutages, de servir de poste de commandement volant et, en temps de paix, d'assurer des missions de recherche et de sauvetage. Il disposera d'une rampe d'accès arrière, destinée à faciliter l'embarquement et le débarquement de matériel et à permettre le transport interne d'un petit véhicule.
Pour la Marine, il s'agit de transport tactique mais aussi de lutte anti-sous-marine et anti-navires à partir de frégates (version NFH). Pour des raisons de communauté de parc, le NH90 a, par la suite, été choisi pour remplacer également le Super Frelon pour réaliser des missions de transport logistique et de service public. La cible a été fixée à 160 appareils dont 27 pour la Marine (14 pour le combat et 13 pour le soutien), 68 pour l'armée de Terre et 65 non encore répartis.
Dans son rapport public de 1999, publié en janvier 2000, la Cour des comptes a critiqué les modalités de financement du développement du programme en ces termes :
« Au total, le coût contractuel du développement du NH90 sera élevé. Il a été chiffré à 9.600 millions de francs, aux conditions économiques de 1988, dont 42,37 % à la charge de la France (4.068 millions de francs, dont 3.506 millions de francs à la charge de l'État), ramenés en 1995 à 41,6 %.
Les prix de série seront, de plus, supérieurs aux prévisions initiales : le prix unitaire de série, annoncé à 70 millions de francs hors taxes en 1988 pour la version terre, a été estimé à 90 millions de francs en 1995 et 144 millions de francs pour la version marine. Le coût complet pour l'État, taxes, marge d'incertitude et autofinancement compris, pourrait atteindre, aux conditions financières de 1995, 129 millions de francs pour la version terre et 184 millions de francs pour la version marine.
Cette dérive des prix risque de rendre plus difficile la commercialisation de l'hélicoptère NH90, alors même que l'équilibre économique et industriel du programme repose sur une hypothèse d'exportation d'environ 700 appareils, dont 280 pour le marché civil.
Le recours à la coopération internationale, en répartissant les dépenses de développement sur plusieurs pays et en rendant possible des séries plus longues, doit permettre une réduction des coûts. Mais, dans le cas du NH90, et s'agissant de la France, la portée des économies éventuelles a été réduite.
La diminution du nombre des participants s'est traduite par une redéfinition limitée du programme initial et la répartition des coûts de développement entre les États participants a été modifiée au détriment de la France : l'Allemagne et l'Italie ont réduit leur participation et la France a accepté d'augmenter la sienne (42,37 %), alors qu'elle comptait, dès le départ, ne commander que 30 % des appareils fabriqués, pourcentage qui pourrait encore diminuer si la réduction des commandes françaises est plus importante que celles de ses partenaires.
Au total, la part du développement à la charge du budget français est excessive et elle n'est justifiée par aucun avantage exceptionnel accordé aux industriels français. »
Ce jugement peut être nuancé même si ses attendus sont justes. La nouvelle logique européenne doit permettre de dépasser la théorie du juste retour.
Le 30 juin 2000, la France a signé le contrat d'industrialisation de la version terrestre et de la version navale (2,5 milliards de francs) ainsi qu'une commande des 27 appareils de la Marine (5,5 milliards de francs).
PRÉVUES DANS LE CONTRAT DE PRODUCTION | |||||||
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Total |
3 |
4 |
4 |
4 |
4 |
4 |
4 |
27 |
Une clause de flexibilité figure dans le contrat pour permettre une éventuelle variation de deux appareils par an par rapport au calendrier initial.
Les commandes des appareils destinés à l'armée de Terre doivent se faire en 2007 (34 appareils) et 2010 (34 appareils). Les livraisons devraient commencer en 2011. Compte-tenu des besoins, cette date mériterait d'être avancée.
Le coût du développement est de 540 millions d'euros, soit 3,5 milliards de francs (CF 01/00).
Celui de la fabrication s'élève à 5 milliards d'euros, soit 33 milliards de francs, (CF 01/01) pour un prix unitaire de la version terre à 19 millions d'euros (125 millions de francs) TTC au CF 01/01, de la version marine soutien à 25,6 millions d'euros (168 millions de francs) et de la version marine combat à 30,5 millions d'euros (200 millions de francs), ce qui est encore inférieur à un avion de combat, mais reste très élevé.
La Marine et l'armée de Terre affecteront chacune de l'ordre de 38 millions d'euros (250 millions de francs) en 2002 au titre du développement et de la production du NH90.
IV.- LA FRAPPE DANS LA PROFONDEUR
Le système de forces « frappe dans la profondeur » est, avec la projection, celui qui suscite actuellement la plus grande attention.
L'acquisition lente de la capacité de frappe de précision tout temps à distance de sécurité illustre bien la difficile mutation de nos systèmes d'armes, encore très marqués par leur époque de conception et l'omniprésence de la menace des forces du pacte de Varsovie.
Des enseignements ont pourtant été tirés des crises récentes, et notamment de la campagne aérienne du Kosovo. Les programmes de modernisation continue des Mirage 2000 D et des Super-étendard en sont des illustrations concrètes mais le rythme de ces progrès est encore trop lent, notamment pour des raisons budgétaires.
On ne peut que dresser un bilan en demi-teinte des efforts destinés à maîtriser une capacité de coercition autonome de la France dans le contexte d'emploi des forces qui prévaut dans nos démocraties modernes (pertes minimales, dégâts collatéraux maîtrisés, etc...).
La flotte de combat actuelle, comptant de l'ordre de 350 avions, repose essentiellement sur les Mirage 2000 qui sont sans cesse modernisés en raison des décalages continus des livraisons de Rafale.
La flotte de Mirage 2000 se répartit elle-même comme suit :
FLOTTE DE MIRAGE 2000 (avions en ligne)
Fonction |
Nombre au 31 décembre 2001 |
Âge moyen de la cellule | |
Mirage 2000 N |
Dissuasion avec une relative polyvalence |
60 |
11 |
Mirage 2000 -5 F |
Défense aérienne |
30 |
12 |
Mirage 2000 - B et C |
Défense aérienne |
80 |
13 |
Mirage 2000 - D |
Attaque au sol |
60 |
5 |
Insérer shéma couleur évolution flotte combat
L'avion d'attaque français doté des meilleures capacités est le Mirage 2000 D. Le lancement du programme date de décembre 1988, la livraison du premier avion de série de mars 1993 et la constitution du premier escadron opérationnel d'avril 1995 (standard R1).
Le coût total du programme est évalué à 4,350 milliards d'euros, soit 28,6 milliards de francs au CF 01/01, dont 287 millions d'euros (1.880 millions de francs) pour le développement, 65 millions d'euros (426 millions de francs) pour l'intégration du missile Apache et 4 milliards d'euros (26,3 milliards de francs) pour la production de 86 appareils, soit un coût unitaire de 50 millions d'euros (330 millions de francs). La somme des crédits déjà consommés fin 2001 s'élève à 4,260 milliards d'euros (presque 28 milliards de francs) et 40 millions d'euros (260 millions de francs) sont encore demandés au projet de loi de finances 2002.
Le Mirage 2000 D est un avion de pénétration et d'attaque au sol tout temps capable de tirer en aveugle les armements air-sol conventionnels, les armements guidés laser de jour comme de nuit, et à terme, d'emprunter des systèmes de reconnaissance montés en nacelle. Le Mirage 2000 D sera adapté aux armements futurs tels que les missiles de croisière ou l'armement air-sol modulaire.
Actuellement, seuls les Mirage 2000 D possèdent la capacité de tir de nuit des armements à guidage laser.
Dans le standard R 2, le Mirage 2000 D diversifie la palette des armes susceptibles d'être délivrées et peut assumer une mission de désignation et guidage laser au profit d'autres avions. Il se rapproche ainsi au plus près des standards américains d'autant que les premiers essais d'intégration de la liaison 16 de transmission de données auront lieu en 2002 pour une entrée en service opérationnel en 2005. En revanche, l'intégration du missile de croisière Apache prend du retard.
Au total, le Mirage 2000 D est un excellent avion à fort potentiel et très complémentaire de l'avion de supériorité aérienne Mirage 2000-5. Il sera présent dans les forces au-delà de 2024, compte-tenu du rythme actuel et prévu des livraisons de Rafale.
Les autres flottes de bombardiers devront aussi être prolongées au-delà des prévisions alors que leurs capacités, pour certaines d'entre elles, ne sont plus aux standards requis pour une opération en coalition et que l'âge de leur cellule complique et renchérit leur maintenance.
Les Mirage F1CT (âge moyen de la cellule 20 ans) devront ainsi être prolongés jusqu'en 2014 et l'on maintiendra en service le dernier escadron de Jaguar (âge moyen 22 ans), jusqu'en 2005.
Les décisions récentes touchant au programme Rafale, dans la continuité de celles qui ont accompagné ce programme depuis son lancement, n'incitent guère à l'optimisme sur la maîtrise de la conduite de ce programme.
Parce qu'il est toujours bon de rafraîchir la mémoire de certains observateurs prompts à la critique, les grandes étapes du programme Rafale jusqu'en 2000 peuvent se résumer comme suit.
· 1986 (juillet) : premier vol de l'avion expérimental ;
· 1989 (juin) : lancement du développement dans la perspective de la livraison du premier avion de série en 1996 pour 23 avions livrés au 31 décembre 1999.
· 1991 (été) : allongement d'un an du programme de développement et décalage correspondant de la mise en série, en raison du retard pris par le développement du système de navigation et d'attaque, soit un premier escadron opérationnel à la fin 2000 et une première flottille mi-1998 ;
· 1992 (décembre) : lancement de la production sur une cadence de livraison de 20 appareils par an ;
· 1993 (octobre) : décalage de six mois de la constitution des premières unités de la Marine et de l'armée de l'Air, pour des raisons budgétaires ;
· 1994 (avril) : le projet de loi de programmation militaire 1995-2000 prévoit un glissement d'un an de la mise en place du premier escadron de l'armée de l'Air, (mi-2002) et de six mois de la flottille (mi-1999), et réduction de la cadence de livraison de 20 à 16 appareils par an ;
· 1995 : les mesures de régulation budgétaire entraînent un arrêt de l'industrialisation de la cellule équipée et de la production des avions de série de novembre 1995 à mai 1997 ;
· 1995 (septembre) : le budget de la défense pour 1996 prévoit un étalement d'un an, avec pour conséquence le décalage d'un an du premier escadron opérationnel de l'armée de l'Air, (mi-2003). La mise en service de la première flottille de 12 avions pour la Marine est maintenue à mi-1999 ;
· 1996 (mai) : le projet de loi de programmation 1997-2002 prévoit un glissement de deux ans et demi sur la mise en place du premier escadron opérationnel de l'armée de l'Air, (fin 2005) ; le nombre d'appareils pour la Marine est réduit de 86 à 60 ; la mise en service d'une première demi-flottille (6 avions) pour la Marine est prévue à mi-2001, une seconde demi-flottille en mi-2002 ;
· 1998 (avril) : la revue des programmes conclut au recul de dix mois de la livraison des premiers avions destinés à l'armée de l'Air, ce qui entraîne une diminution du nombre d'avions livrés à fin 2005 (23 au lieu de 25) date de la constitution du premier escadron opérationnel. Même mesure pour la Marine dont la flottille opérationnelle est maintenue pour 2002, mais avec 10 appareils au lieu de 12.
· 1999 (juin) : commande globale de 48 appareils dont une tranche ferme de 28 appareils et une tranche optionnelle de 20 appareils à affermir en 2001.
· 2001 (juillet) : dans le cadre de la préparation de la LPM 2003-2008, décalage d'un an du premier escadron opérationnel de l'armée de l'Air repoussé à 2006. Étalement des livraisons initialement prévues par la commande globale de 1999, aussi bien pour l'armée de l'Air que pour la Marine, pour les années 2004 à 2007.
A la fin 2001, les forces armées disposeront de onze Rafale, dont neuf dans la Marine. En dix ans, la date du premier escadron opérationnel de l'armée de l'Air a reculé de six ans. Les livraisons sont actuellement censées s'étaler jusqu'en 2020, soit trente et un ans après le lancement du développement.
La commande globale de 1999 est une date importante dans la vie du programme qui marque en quelque sorte son véritable lancement opérationnel, notamment aux yeux des clients étrangers.
Avant 1999, les commandes de Rafale se résumaient à 13 appareils selon le calendrier suivant :
· 1993 : 2 avions (1 Air, 1 Marine) pour livraison en 1999 ;
· 1994 : 3 avions (1 Air, 2 Marine) pour livraison en 2000 ;
· 1995 : 8 avions (1 Air, 7 Marine) pour livraison de 2001 à 2003.
Le 9 juin 1999, l'État a commandé une tranche ferme de 28 avions (13 Air biplace, 8 Air monoplace et 7 Marine) assortie d'une tranche optionnelle de 20 avions (8 Air biplace, 4 Air monoplace et 8 Marine).
Cette commande globale a permis, au terme d'une négociation difficile tant au sein de l'État qu'avec les industriels, d'aboutir à un accord qui satisfait les deux parties puisque l'État a obtenu des réductions de prix en globalisant sa commande et les industriels ont acquis une meilleure visibilité de leur plan de charge. Avant cette commande, les chaînes de fabrication avaient été interrompues pendant plus de 18 mois...
On estime que l'économie imputable à la seule globalisation de la commande s'élève à 8 % par rapport au prix de série consenti pour une commande annuelle du type de celles qui avaient précédé.
Les décisions de 2001 atténuent néanmoins très fortement la portée de la commande globale passée en juin 1999, puisqu'à peine deux ans après, il s'agit déjà de procéder à un décadencement des livraisons prévues, y compris sur la tranche « ferme » de 28 avions, ce qui sera difficile à obtenir avec les mêmes conditions financières que celles qui avaient été concédées au titre de la commande globale. Il s'agirait ainsi de repousser au-delà de 2006, les livraisons initialement prévues pour la Marine en 2004 (deux appareils) et 2005 (cinq appareils).
Cette négociation se fait parallèlement à l'affermissement de la tranche optionnelle, qui, là encore moyennant un décadencement des livraisons, devrait être opéré avant la fin 2001.
Les conséquences opérationnelles de ces différents reports ne sont pas insignifiantes. Au-delà du simple effet de la réduction de cibles (320 à 294) qui a exclusivement porté sur le potentiel du groupe aéronaval, l'analyse des capacités concrètes qui seront à la disposition des armées au fur et à mesure de la mise à disposition du Rafale dans ses différents standards, relativise quelque peu, au moins dans un premier temps, la polyvalence concrète de l'avion.
En effet, la grande force de l'avion Rafale est sa polyvalence puisqu'il sera capable d'assurer les missions suivantes :
· dissuasion nucléaire ;
· pénétration et attaque au sol par tous les temps ;
· défense et supériorité aérienne ;
· intervention à long rayon d'action avec ravitaillement en vol ;
· reconnaissance tactique et stratégique.
Son système d'armes lui permettra notamment :
· de mener des attaques tout temps sur des objectifs au sol ou en mer, avec tir à distance de sécurité de missiles classiques ou nucléaires ou tir d'armements classiques de précision. Il pourra être engagé en haute ou moyenne altitude, ainsi qu'en très basse altitude en suivi de terrain automatique, contre des objectifs planifiés ou d'opportunité ;
· d'assurer, lors de ces missions, un niveau de survie élevé dans un environnement dense en menaces de toutes natures. Dans ce but, il combinera un niveau réduit de signatures et une man_uvrabilité élevée, et mettra en _uvre un système de contre-mesures internes, adapté à la menace ;
· d'engager un combat à grande distance contre plusieurs avions hostiles grâce à des capteurs adaptés (radar multicibles à balayage électronique, capteur optronique frontal) et à des missiles de type « tire et oublie » avec autodirecteur électromagnétique ou infrarouge.
De la même cellule de base sont dérivées trois versions :
· un avion monoplace pour l'aéronautique navale ;
· un avion biplace pour l'armée de l'Air ;
· un avion monoplace pour l'armée de l'Air.
Le système d'armes du Rafale repose particulièrement sur le radar RBE2 et sur le système de contre-mesures SPECTRA, capteurs présentant des caractéristiques très novatrices intégrées pour la première fois dans un avion de combat. Le bénéfice opérationnel obtenu est une maîtrise de l'effet des armes en environnement hostile très supérieure aux systèmes d'armes de génération précédente.
Le radar RBE2 est un radar multimodes, doté d'une antenne à balayage électronique dans les deux plans, qui lui permet d'engager très rapidement plusieurs cibles aériennes simultanément. Il est également capable d'acquisition et de poursuite d'objectifs au sol et en mer, de cartographie et de suivi de terrain autonome dans les deux plans. Son antenne de type Radant lui confère une grande agilité, d'importantes capacités de superposition de modes et une grande robustesse face aux contre-mesures.
Le système d'autoprotection et de contre-mesures SPECTRA est capable de détecter des menaces dans un spectre très large, électromagnétique, infrarouge et laser, et de mettre en _uvre des brouillages électromagnétiques et des leurres adaptés. Ce système permet de localiser avec précision et de traiter plusieurs menaces simultanément.
Le système d'armes comprend également un capteur optronique frontal travaillant dans les bandes infrarouge, visible et laser. Il s'agit d'un capteur passif dont le fonctionnement est assimilable à celui d'un radar, en matière de navigation et de mise en _uvre des armements.
Le haut niveau d'intégration du système et un interface homme-système également très novateur, permettent à l'équipage du Rafale une prise en compte de l'environnement de combat complète et synthétique. La maîtrise de situation qui en découle concourt directement à une meilleure efficacité sur l'objectif et à une vulnérabilité moindre. La totalité des fonctions opérationnelles du système d'armes est en permanence disponible sur les trois versions. C'est cette caractéristique, alliée au niveau d'intégration élevée du système, qui confère au Rafale une réelle capacité de polyvalence opérationnelle.
Dans l'état actuel du programme, il est prévu trois standards successifs et, éventuellement, un quatrième que l'on peut caractériser comme suit :
· le standard F1 qui ne disposera que de la capacité air-air et qui sera déployé uniquement sur le porte-avions à partir de 2001-2002 ;
· le standard F2 qui ajoutera les capacités air-sol à partir de 2004-2005 ;
· le standard F3 qui ajoutera les capacités air-mer, reconnaissance et nucléaire puisqu'il pourra délivrer le missile ASMPA à partir de 2008.
STANDARDS DU RAFALE
F 1 |
F 2 |
F 3 |
Fonctions de base : - Canon air-air 30 mm - Missile d'interception MICA à autoguidage laser - Missile de combat rapproché MAGIC II à autoguidage infrarouge - Radar RBE 2 air-air - Transmission de données au missile MICA après le tir - Système de guerre électronique SPECTRA - Vol très basse altitude sur mer - Ravitaillement en vol par Super étendard Modernisé - système optronique frontal (OSF) |
Fonctions introduites : - Missile d'interception MICA à autoguidage infrarouge - Missile de croisière SCALP EG - Armement air-sol modulaire (AASM) de précision métrique - MIDS : Liaison informatisée d'échange de données entre Rafale et : Rafale, Hawkeye, porte-avions Charles de Gaulle et Awacs - fonctions air-sol du RBE 2 - Veille radar air-mer - Optronique secteur frontal (OSF) air-air et air-sol : Caméra TV, radar infrarouge et laser - Compléments SPECTRA - Vol très basse altitude sur terre (avec fichier de données mémorisé) - Ravitailleur en vol |
Fonctions introduites : - Missile air-mer - Missile nucléaire ASMPA - Nacelle de reconnaissance - Viseur de casque - Modes d'attaque air-mer du RBE 2 - OSF air-mer - Compléments SPECTRA - Vol très basse altitude sur terre avec radar - Nouvelle nacelle de ravitaillement en vol |
C'est la Marine qui subit surtout les conséquences des étalements car elle a des besoins plus urgents que l'armée de l'Air qui a régulièrement, par des programmes successifs et ininterrompus, modernisé et augmenté les capacités de ses Mirage 2000.
La première flottille de 10 Rafale ne sera complète que début 2002 alors que le porte-avions Charles de Gaulle a été admis au service actif en 2001. Ces avions sont au standard F1, c'est-à-dire qu'ils n'ont que la capacité air-air et qu'ils remplacent les Crusader déjà retirés du service pour obsolescence.
Dès 2003, la Marine devra organiser la rotation de ses avions pour les mettre au standard F2 et ce, jusqu'en 2005 avec les conséquences évidentes pour la disponibilité et l'efficacité de cette flottille.
La Marine ne bénéficiera donc de la pleine polyvalence du Rafale qu'avec la livraison des avions au standard F3, c'est-à-dire en 2008.
D'ici cette date, les Super-étendard modernisés resteront seuls aptes à délivrer le missile nucléaire ASMP au sein de la Marine.
L'armée de l'Air, quant à elle, bénéficiera directement du standard F2 à partir de 2005 et du standard F3 en 2007 qui constitue une réelle rupture qualitative dans tous les domaines par rapport aux Mirage 2000 les plus récents.
A l'occasion d'un déplacement à la base aéronavale de Landivisiau en date du 13 septembre 2001, nous avons pu rencontrer les personnels de la flottille 12 F, constituée des six premiers Rafale en phase d'expérimentation commune avec l'armée de l'Air jusqu'à l'été 2002 qui marquera le début du fonctionnement opérationnel de la flottille. Nous avons pu mesurer leur satisfaction devant les potentialités de l'appareil à quelques défauts de jeunesse près, liés à la sensibilité du calculateur de mission à l'énergie électrostatique.
Nous avons pu aussi constater l'ampleur des investissements indispensables à l'environnement Rafale : banc de test automatique, banc d'essais réacteurs, atelier de maintenance réacteurs, atelier peintures et composites, réseau informatique haut débit.
Les conséquences financières de l'étalement permanent du programme sont tout aussi considérables. On constate ainsi un renchérissement significatif du coût du développement en raison des adaptations continues du fait de la durée du programme.
Le développement des trois premiers standards opérationnels est actuellement estimé à 9,5 milliards d'euros, soit 62,3 milliards de francs.
Le devis a donc significativement augmenté par rapport au chiffre figurant dans le dossier de lancement du développement en 1989 (6,5 milliards d'euros CF/01-86 contre 4,7 milliards d'euros CF/01-86 à l'époque).
La moitié du dépassement s'est faite entre 1988 et 1995, époque à laquelle le cadrage des coûts était nettement insuffisant puisque les contrats ne comportaient ni prix plafond, ni contrainte de délai pour la production de l'avion de série.
L'autre moitié résulte de modifications substantielles de spécifications (apparition de la version biplace-Air, redéfinition des contraintes de tenue au choc de la version Marine) et de l'étalement du programme.
S'agissant des spécifications, il est pour le moins intéressant de constater qu'à l'été 2000, soit onze ans après le lancement du développement du programme, la Marine nationale s'est prononcée, à son tour, en faveur d'une version biplace. La Marine souhaite ainsi désormais consacrer la version monoplace à la défense aérienne du porte-avions et disposer d'une version biplace pour les missions de projection de puissance.
Ce nouveau positionnement est justifié par la volonté d'augmenter l'efficacité des missions d'attaque au sol et la sécurité des pilotes en raison de la densité croissante des paramètres à prendre en compte.
Cette décision clôt heureusement une longue période au cours de laquelle l'État-major de la Marine souhaitait à tout prix disposer d'un avion spécifique et surtout différent de celui de l'armée de l'Air. Ces errements passés avaient été poussés jusqu'à l'absurde à la fin des années 80, avec la proposition d'achat des F18 américains pour le porte-avions au risque d'affaiblir l'outil de souveraineté, la cohérence du dispositif aérien et l'industrie aéronautique française. Il faut donc se réjouir de cette prise en compte du caractère global des systèmes de forces.
Techniquement, cette modification semble possible du fait du concept modulaire de la cellule de l'avion et de la forte communauté structurale de ses différentes versions. L'objectif sera de compenser le surpoids résultant de l'installation d'un deuxième homme (200 kg en tout), vraisemblablement par la suppression du canon, afin de maintenir le rayon d'action de l'avion. Ceci reste toutefois théorique et marginal compte tenu de la masse globale de l'avion et notamment de son carburant. Ceci générera inévitablement un surcoût supplémentaire du développement et de la production. Néanmoins, la Marine ne disposera pas des AP nécessaires au lancement de cette version en 2002.
Cet étalement s'accompagne aussi inévitablement d'obsolescences qui imposent des remises à niveau coûteuses. Cela sera la cas pour l'avionique, le c_ur-système et le système de contre-mesures SPECTRA.
L'année 2001 n'a pas fait exception à la règle puisque 82 millions d'euros (538 millions de francs) de renchérissement du développement sont apparus au titre de l'actualisation des travaux à mener sur le standard F2, dont 16 millions d'euros (105 millions de francs) pour l'intégration de l'armement air-sol modulaire.
2001 a été l'année de la modification de la clé de financement du développement du standard F2. Depuis l'origine du programme, l'État finance 75% du développement et les industriels 25% mais désormais l'État assurera la totalité du développement des standards nationaux du Rafale ; en contrepartie, l'État ne financera pas le standard destiné à l'exportation appelé Mark II.
En effet, si le standard F2 convient parfaitement à l'armée de l'Air française, il peut ne pas convenir tout à fait à d'autres clients potentiels pour différentes raisons qui tiennent notamment à l'intégration de l'avion dans un système de forces différentes. L'exportation du Rafale conduit à un standard différent reposant sur des modifications du moteur (augmentation de la poussée, modification du débit de carburant) et du radar (radar à antenne active afin d'augmenter sa portée). L'armée de l'Air française ne demande pas ces modifications notamment parce qu'elle possède des Awacs qui permettent d'accompagner de manière optimale le Rafale.
L'État a donc admis que le décalage de la livraison du premier avion de 1996 à 1999 a fait perdre un temps précieux à l'équipe Rafale à l'exportation, alors même que les concurrents rattrapaient leur retard, et que Dassault aviation ne pouvait pas à la fois assumer sa part du développement du standard F2 et du développement export.
La part État du devis du développement initial s'est modifiée en 2001 puisqu'elle est passée de 4,84 milliards d'euros ou 31,7 milliards de francs (CF/01- 86) à 5,3 milliards d'euros ou 34,8 milliards de francs
(CF/01- 86), soit une augmentation de 458 millions d'euros (3 milliards de francs).
Ceci confirme une fois de plus, s'il en était besoin, que les étalements de programme ne conduisent qu'à des économies de court terme et qu'ils se soldent inéluctablement par des dépassements très importants du devis global.
Actuellement, la part État du développement du programme s'élève donc à 5,3 milliards d'euros CF/01- 86, soit 7,780 milliards d'euros (51 milliards de francs) CF/01- 2001 et celle des industriels à 1,7 milliard d'euros soit 11,1 milliards de francs CF/01-2001.
Le devis de la production reste maîtrisé avec une projection à 22,8 milliards d'euros CF/01- 01 soit 150 milliards de francs, et le coût unitaire des avions prêts au vol oscille entre 44 millions d'euros soit 288 millions de francs (Monoplace Air) et 52 millions d'euros soit 341 millions de francs (Rafale marine).
D'autres économies sont attendues par la DGA sur la production (gains de productivité, niveau des rechanges). Le devis actuel de production est en réduction de 10 % par rapport au devis figurant dans le dossier de production, ce qui autorise certains observateurs à affirmer que le coût total du programme est maîtrisé, ce qui est vrai, à condition de préciser que les dépassements (développement) sont acquis, mais que les économies (fabrication) sont encore potentielles.
Les partenaires étatiques devront définitivement intégrer que cette maîtrise sera d'autant plus effective que les commandes globales seront passées selon le calendrier prévu et que les livraisons ne seront plus étalées.
Comme l'a rappelé récemment le général Job, chef d'état-major de l'armée de l'Air : « pour respecter le modèle d'armée 2015, les Rafale devront être livrés à un rythme de 15 appareils par an à partir de 2006. Ce rythme est loin d'être atteint aujourd'hui et la conjonction entre les programmes Rafale et A400M peut susciter des inquiétudes pour l'avenir, dans la mesure où ils représenteront dans quelques années 50% des crédits d'équipement de l'armée de l'Air ».
Toutes les crises des années 90 ont démontré l'utilité des missiles de croisière. Dès 1991, lors de la guerre du Golfe et jusqu'en Afghanistan à l'automne 2001, ce type d'armes a été massivement utilisé par les États-Unis, au moins pour détruire les défenses sol-air, les bases aériennes et notamment les pistes afin de détenir la maîtrise du ciel et de passer à une autre phase de bombardement plus classique.
Dans un contexte de crise de moins grande intensité, le missile de croisière, de par sa grande précision, permet d'adresser un avertissement ou de mener une action de coercition ciblée.
Les opérations aériennes menées lors de la crise du Kosovo ont conforté ce besoin opérationnel. Si l'armement guidé par laser présente des avantages sur des bombes lisses tirées sur coordonnées (identification préalable de la cible visée, précision métrique, évaluation instantanée des dommages), il a aussi des faiblesses que n'ont pas les missiles de croisière.
D'une part, les conditions d'altitude exigées par la vulnérabilité à la défense sol-air étaient en limite de domaine et rendaient la munition très sensible à certains paramètres (passage de nuages, vent très fort), ce qui explique quelques échecs constatés, et d'autre part, en cas de couverture nuageuse entre l'avion et le sol, le dispositif de guidage laser ne fonctionne pas.
La France a commencé de s'intéresser aux missiles de croisière dès la fin des années 80, essentiellement comme réponse au perfectionnement des défenses sol-air du Pacte de Varsovie.
Le programme Apache antipiste (AP) est directement issu de cette préoccupation. Sa fiche de caractéristiques militaires date de 1986, le lancement de son développement de 1989 et le premier tir de mise au point de 1994.
Dans l'intervalle, la réflexion autour du besoin a évolué et le programme a connu un prolongement avec le lancement du Scalp-emploi général dont la fiche de caractéristiques militaires date de 1996.
Si l'Apache a pour mission la neutralisation à distance de sécurité des bases aériennes par l'interdiction des pistes et aires bétonnées au moyen de sous munitions, le Scalp doit permettre la destruction à une portée supérieure des objectifs d'infrastructures militaires logistiques ou économiques moyennement durcis.
En 1997, la France a donc commandé 100 missiles Apache et 500 missiles Scalp.
Initialement envisagée pour 2000, la livraison des 29 premiers missiles Apache était prévue pour 2001. La mise en service opérationnel du missile sur le Mirage 2000D au standard R2 était prévue pour le 31 juillet 2001. Elle est actuellement décalée d'un an, soit juillet 2002, en raison des difficultés de mise au point du système local de préparation et de restitution de mission (SLPRM).
Avec ce système d'armes, la préparation de mission est capitale. Le système de guidage d'un missile de croisière est conçu pour lui faire suivre un plan de vol préparé avant le début de la mission.
Après le largage et tout au long du vol, le missile exploite les informations de sa référence inertielle et de son radioaltimètre pour déterminer sa position et sa vitesse (navigation). Sa capacité à retrouver sa position à l'aide de mesures de hauteur du terrain survolé lui confère le qualificatif de missile de croisière. S'il est autorisé par l'opérateur, le missile peut également utiliser les informations d'un récepteur GPS (navigation par satellite) pour survoler des zones maritimes ou sans relief significatif.
C'est la comparaison avec les images radar et les données altimétriques introduites en mémoire avant la mission qui permet de recaler la navigation du missile et de lui assurer un guidage terminal précis sur l'objectif.
Les industriels ont pris quelque retard à développer et à intégrer la fonction préparation de mission de l'Apache au SLPRM. Ce point dur technologique s'ajoute à une série de difficultés ayant affecté le déroulement du SLPRM dont le coût global (1999-2004) est de l'ordre de 230 millions d'euros (1,5 milliard de francs).
Le SLPRM a vocation à fédérer l'ensemble des systèmes d'armes de tous les avions de combat français.
Compte tenu des conséquences opérationnelles, il est de première importance que les problèmes d'interface de logiciels soient rapidement réglés, notamment par une bonne coopération entre SAGEM et MBDA.
Après celui de l'Apache, un report de la date de mise en service opérationnel du Scalp, prévue pour mi-2003, ne saurait être admis.
Ce retard sur l'Apache reflète un calendrier assez tendu sur l'accompagnement du programme dont les interfaces sont nombreuses. On peut ainsi remarquer que l'ensemble des sources nécessaires aux données opérationnelles de l'Apache (imagerie satellite, cartographie classique, altimétrie satellitaire) n'a été recetté par le programme de données numériques géographiques 3D que le 29 mars 2001, au prix d'une course contre la montre et que les marchés de production n'ont été notifiés que début septembre 2001 alors que le marché de qualification des données vis à vis de l'emploi Apache est encore en cours de validation. DNG3D a été lancé officiellement tardivement (dossier d'orientation approuvé le 18 février 2001) au regard des besoins liés aux nouveaux systèmes d'armes.
Le coût du programme Apache s'élève à 400 millions d'euros, soit 2,6 milliards de francs, en développement et 267 millions d'euros, soit 1,750 milliard de francs, en production. 438 millions d'euros ont déjà été consommés et 51 millions d'euros sont demandés au PLF 2002.
Le coût du Scalp s'élève à 303 millions d'euros (2 milliards de francs) en développement et à 470 millions d'euros (3,080 milliards de francs) en production. 247 millions d'euros ont été déjà été consommés et 75 millions d'euros sont demandés en PLF 2002.
Enfin, le programme d'armement air-sol-modulaire (AASM) sera appelé à compléter la famille Apache destinée aux objectifs de valeur très défendus, par une famille d'armement modulaire de faible coût unitaire, destinés à tous les objectifs du champ de bataille, et adaptables au plus grand nombre d'avions.
L'AASM est un armement modulaire de portée intermédiaire, à capacité multicible, de type « tire et oublie », pouvant s'adapter rapidement à la nature et à l'environnement de tous les objectifs, particulièrement souple d'emploi afin de pouvoir être utilisé :
· à partir des avions en service dans l'armée de l'Air et dans la Marine ;
· tout temps, de jour et de nuit ;
· sur tous les objectifs du champ de bataille.
Son architecture modulaire comprendra un kit de guidage de classe décamétrique tout temps (précision 10-15 mètres) et un kit de guidage à imagerie infrarouge (précision 3-5 mètres), un kit d'accroissement de portée (ailes et/ou propulseur) et une charge militaire constituée d'un corps de bombe de 250 kg dans sa première version. Il conviendra d'augmenter la puissance des bombes devant la relative inefficacité des bombes de 250 kg sur certains objectifs durant la crise du Kosovo. Seules les bombes de 500 kg voire de 1.000 kg ont réellement détruit les objectifs durcis.
La notification du contrat de réalisation est intervenue en 2000, et les premières livraisons ont été décalées de début 2004 à début 2005. La cible est de 3.000 exemplaires dont 2.000 pour l'armée de l'Air et 1.000 pour la Marine. Le coût total est de 410 millions d'euros (2,7 milliards de francs) dont 142 millions d'euros (930 millions de francs) de développement
Le système de forces « maîtrise du milieu aéroterrestre » a été le plus affecté par la professionnalisation et la réduction du format de l'armée de Terre. La LPM 1997-2002 a, pour l'essentiel, mené à bien cette réforme sans précédent, en permettant de disposer d'un volume de forces projetables sans commune mesure avec ce qui précédait.
La prochaine programmation sera toute aussi décisive puisqu'elle devra notamment renforcer la protection du fantassin embarqué (programme de nouveau véhicule blindé de combat d'infanterie) et poursuivre les efforts de numérisation du champ de bataille (systèmes d'information et de communication tactique) afin de faciliter l'intégration des forces terrestres dans un dispositif interarmées ou interalliés.
A la charnière de ces deux programmations, on relèvera plus particulièrement la modernisation de la capacité d'action blindée autour du programme Leclerc et le renforcement de l'aéromobilité lié au programme d'hélicoptère Tigre.
Cette modernisation est un exemple particulièrement intéressant de l'adaptation de nos armées au nouveau contexte géostratégique qui a suivi l'écroulement du mur de Berlin. En effet, cette adaptation n'a pas joué sur la nature des programmes puisque le char Leclerc, conçu dans les années 80, est typiquement un produit de la guerre froide, mais sur leur dimension (réduction de cible de 1.400 à 406 chars) et leur emploi. En 1988, l'armée française comptait 17 régiments de chars ; en 2001, ils ne sont plus que six et, en 2005, ils ne seront que quatre, dotés chacun de 80 Leclerc.
Au 31 décembre 2001, la France compte encore plus d'AMX 30 B2 en ligne que de Leclerc : 262 Leclerc en parc dont 200 en ligne et 611 AMX 30 B2 dont 220 en ligne. Les courbes se croiseront dès 2002 avec la substitution progressive du Leclerc à l'AMX 30 B2 dont certains sont transformés en châssis 155 AUF1. Le dernier Leclerc sera livré en janvier 2005.
L'armée de Terre disposera donc d'un parc de blindés lourds largement dimensionné pour faire face à la menace essentielle dans ce domaine, représentée par la grande dissémination de chars soviétiques T72 (20.000 dans le monde entier) dont le blindage est particulièrement performant. Si l'obus flèche au tungstène perfore ce blindage à une distance de l'ordre de 1.500 mètres, c'est l'obus flèche à uranium appauvri qui procure un avantage décisif puisqu'il produit le même résultat mais à une distance très supérieure. Le grand avantage du Leclerc est de pouvoir délivrer à terme les deux types d'armement, tout en continuant de rouler.
Parallèlement, en matière de blindés légers à roues, l'AMX 10 RC est rénové, tant au niveau du châssis que de la tourelle, afin de conserver cet engin jusqu'en 2015/2020. L'AMX 10 RC constitue en effet un élément important du dispositif projetable de l'armée de Terre, car il offre un excellent compromis entre mobilité (17 tonnes avec un moteur de 280 chevaux), protection et puissance de feu (canon de 105 mm).
Alors que le premier char a été livré à l'armée française en 1991, le premier groupement (GE40) n'a été opérationnel qu'en décembre 1998, juste à temps pour préparer la projection des chars vers la Macédoine dans la perspective d'une intervention terrestre au Kosovo.
Ce retard résultait d'une fiabilité jusqu'alors insuffisante des équipements livrés par Giat à l'armée française et de son incapacité à stabiliser la définition du char et à obtenir la qualification d'un char de série, érigé en exemplaire de référence.
Pour saisir l'ampleur de ces dysfonctionnements passés, il faut revenir sur l'historique industriel de la série et sur son échéancier de commandes et de livraisons.
HISTORIQUE INDUSTRIEL DU CHAR LECLERC |
|||||||
Série 1 |
Série 2 |
Total | |||||
Tranche 1 |
Tranche 2 |
Tranche 3 |
Tranche 4 |
Tranche 5 |
|||
Numéros de chars |
1 à 4 |
5 à 17 |
18 à 51 |
52 à 89 |
90 à 134 |
135 à 406 |
406 |
Nombre de chars |
4 |
13 |
34 |
38 |
45 |
272 |
406 |
ÉCHÉANCIER DE COMMANDES ET DE LIVRAISONS DU CHAR LECLERC | ||||||||||||||
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Commandes |
16 |
10 |
12 |
30 |
66 |
- |
44 |
44 |
- |
88 |
- |
44 |
52 |
|
Cumul des commandes |
16 |
26 |
38 |
68 |
134 |
134 |
178 |
222 |
222 |
310 |
310 |
354 |
406 |
|
Livraisons |
- |
- |
1 |
3 |
11 |
22 |
39 |
16 |
40 |
40 |
33 |
33 |
33 |
33 |
Cumul des livraisons |
- |
- |
1 |
4 |
15 |
37 |
76 |
92 |
132 |
172 |
205 |
238 |
271 |
304 |
Les 45 premiers chars opérationnels sont les chars de la tranche 5, c'est-à-dire portant les numéros 90 à 134.
Ils ont été commandés à partir de 1993 et livrés à partir de 1997.
Les 17 premiers chars, dont le dernier a été livré en 1993, sont inaptes à une quelconque activité militaire. Les suivants, livrés à partir de 1994 et jusqu'en 1996, nécessitent des interventions industrielles complémentaires (retrofit).
Après un long débat ayant précédé la dernière commande de 52 chars qui sera bien affermie en 2001, le programme est définitivement stabilisé et il devient possible de faire un bilan de l'affectation des 406 Leclerc.
Le contrat opérationnel (engagement de 30.000 hommes plus engagement de 5.000 hommes) impose de conserver, compte tenu des relèves, 4 régiments dotés de 80 chars chacun (ou 8 groupements à 40 chars), soit 320 chars. 20 à 30 chars seront consacrés à l'instruction dans les différents centres du COFAT ou à l'entraînement (Plastron à Mailly).
Le besoin est donc de disposer à terme de 350 chars opérationnels ce qui impose le retrofit des 38 chars de la tranche T4 au niveau de la tranche T5 pour un coût de 27 millions d'euros (180 millions de francs). Les 34 chars de la tranche T3 ne seront pas rétrofités.
Au total, sur une cible de 406 chars, plus de 10% ne seront donc pas opérationnels et l'armée de Terre est ainsi conduite à passer par pertes et profits un parc d'une valeur de 2,5 milliards de francs ou 380 millions d'euros.
Au-delà de ces défauts initiaux de conception, la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des chars n'est pas encore satisfaisante. Elle n'atteignait qu'un ratio d'un tiers au début de 2001. Cette situation résulte d'une série de causes dont certaines sont extérieures au programme Leclerc :
· l'utilisation intensive du matériel en opérations extérieures ;
· le retard dans les commandes et les livraisons de pièces détachées en raison des carences de la Direction centrale du matériel de l'armée de Terre.
Si les torts sont partagés sur ce point, GIAT ne sort pas non plus indemne de tout reproche et l'entreprise devra faire des progrès de réactivité si elle souhaite se positionner sur le marché de la maintenance des équipements blindés
Il faut toutefois signaler qu'en période de crise ou dans un contexte d'emploi opérationnel, le « système Leclerc » sait s'adapter, comme en témoigne l'excellente disponibilité des chars projetés au Kosovo avec des équipages fidélisés et motivés, une maintenance de proximité adaptée et un étalement judicieux des potentiels de chars qui tournent très souvent sur différents types de terrain.
Le coût total du programme est de 5,7 milliards d'euros (37,4 milliards de francs) au CF 01/01. S'agissant du financement, 3,850 milliards d'euros (25,25 milliards de francs) ont déjà été votés en CP et 323 millions d'euros (2,1 milliards de francs) sont demandés au projet de loi de finances 2002.
Le prix unitaire du char ressort à 8 millions d'euros (52,5 millions de francs), en dépassement de 20 % par rapport aux devis initiaux, en raison des surcoûts du maître d'_uvre industriel et de la réduction de cible.
Dans son rapport public particulier consacré aux industriels d'armement de l'État, la Cour des Comptes a utilement chiffré le coût total d'acquisition du système Leclerc et aboutit à un quasi doublement du coût de revient unitaire du char pour l'armée de Terre on y incluant toutefois les frais de développement ce qui n'est pas habituel :
« Évalué en francs 2000, suivant l'indice des prix du PIB, le coût total d'acquisition du système Leclerc pour l'armée de Terre française s'établit à 42,37 milliards de francs (6,46 milliards d'euros) toutes taxes incluses. Ce coût total comprend, outre le char lui-même, les frais fixes (développement et industrialisation), les frais variables divers (documentation, dotation initiale en pièces de rechange, systèmes d'armes annexes) et pour un total de 6,37 milliards de francs (0,97 milliards d'euros) des opérations complémentaires : chars dépanneurs, matériels d'instruction et d'entraînement, infrastructures dans les unités, interfaces avec le système de test Diadème et avec le système de communication SIR-PR4G, munitions spécifiques au char Leclerc. Dès lors, le coût unitaire complet de chacun des 406 chars effectivement commandés s'élève pour l'armée de Terre à 104,36 millions de francs (15,91 millions d'euros). »
À lui seul, le programme infrastructure Leclerc coûtera plus de 150 millions d'euros (1 milliard de francs) entre 1990 et 2005.
Ce programme englobe les écoles et centres d'instruction, qui doivent assurer la formation de leurs stagiaires, l'établissement de marque, pour la maintenance et l'approvisionnement et, bien sûr, les quatre régiments (Mourmelon, Olivet, Carpiagne, Verdun) équipés du char Leclerc qui doivent mettre en _uvre leurs matériels, assurer la formation et l'entraînement de leurs équipages, et exécuter les opérations de maintenance de leur niveau (NTI 1/2).
L'infrastructure de chacun de ces régiments comprend essentiellement :
· le centre de maintenance NTI 1/2,
· les garages à hygrométrie contrôlée pour chars et véhicules d'accompagnement ;
· le bâtiment instruction spécifique Leclerc ;
· le local de montage et de maintenance des simulateurs de tir de combat ;
· la station service ;
· l'aire de lavage ;
· la station carburant et l'aire de stationnement des avitailleurs ;
· la piste d'essais dynamiques, pour les essais châssis et tourelle ;
· des voies et réseaux divers, des stationnements ;
· l'infrastructure de sécurité, liée au statut de zone militaire de sécurité sensible de la zone technique Leclerc.
La spécificité de ces infrastructures a, le plus souvent, conduit à réaliser des constructions neuves, dont le coût varie sensiblement entre les sites, en fonction des contraintes locales.
COÛT DES INFRASTRUCTURES LECLERC
(en millions d'euros)
avant 1998 |
1998-2001 |
2001-2005 |
Total | |
Bourges |
4,50 |
4,50 | ||
Canjuers |
9,19 |
2,32 |
2,85 |
14,37 |
Carpiagne |
17,36 |
0,35 |
14,64 |
32,35 |
Fontevraud |
5,81 |
0,13 |
8,32 |
14,26 |
Gien |
8,11 |
1,25 |
0,47 |
9,83 |
Mourmelon |
20,47 |
1,10 |
21,57 | |
Olivet |
9,62 |
14,06 |
0,47 |
24,15 |
Paris |
0,53 |
0,53 | ||
Saumur |
5,88 |
5,88 | ||
Verdun |
13,81 |
14,59 |
28,40 | |
Total |
81,48 |
33,02 |
41,35 |
155,85 |
L'un des programmes associés au Leclerc est une source importante de préoccupation alors qu'il ne relevait théoriquement pas de la haute technologie ; il s'agit du dépanneur mis en _uvre pour les blindés dont le tonnage dépasse 40 tonnes. Il doit conférer aux unités Leclerc leur capacité de dépannage propre, tout en pouvant intervenir en opération au profit des autres engins blindés dont la masse impliquerait l'emploi de ses puissants moyens de levage, de halage et de traction.
Il peut intervenir dans les opérations de maîtrise de la violence, par ses capacités mixtes de protection des personnels, de dégagement de véhicules en posture difficile et d'intervention sur les obstacles éventuels (dégagement d'épaves, de barricades...) en accompagnement direct des unités de mêlée.
Il pèse 59 tonnes, est doté d'un groupe moto-propulseur de 1.500 chevaux et d'une capacité de levage jusqu'à 30 tonnes, apte à détoureller le Leclerc.
Une première commande de 15 exemplaires a été passée en 1998 pour un montant de 107 millions d'euros (700 millions de francs), soit 7 millions d'euros (47 millions de francs) par appareil.
Malheureusement, alors que Giat a fourni aux Émirats Arabes Unis un produit qui donne toute satisfaction, le dépanneur livré à l'armée de Terre ne fonctionne pas. On a constaté une fatigue anormale de pièces importantes et la grue fournie par le sous-traitant Rheinmetall a rompu en raison d'une qualité défectueuse de l'acier.
La trame antichar est un domaine où l'adaptation au nouveau contexte géostratégique des années 90 a été la plus lente et la plus critiquable.
Il a fallu attendre 2001 pour que la France, acculée par le retrait de ses partenaires, stoppe les programmes d'antichars de troisième génération à moyenne portée (AC3G-MP) et à longue portée (AC3G-LP). Encore faut-il préciser que, sur ce dernier programme, il a été décidé, lors de la revue de programmes de 1998, de ne pas participer à la production du missile mais de financer le développement jusqu'à son terme ; à ce titre, 10 millions d'euros (65,60 millions de francs) sont encore inscrits au projet de loi de finances 2002.
La France aura ainsi financé le développement de deux programmes majeurs pendant plus d'une décennie, à raison de 170 millions d'euros ou 1,1 milliard de francs pour l'un (AC3G-MP) et de 450 millions d'euros ou 2,950 milliards de francs pour l'autre (AC3G-LP), pour finalement être conduite à ne participer à la fabrication ni de l'un ni de l'autre.
Reposant sur des fondements déjà très contestables dès leur lancement, ces deux programmes étaient des purs produits de la guerre froide, conçus dans la perspective d'un déferlement massif des chars du Pacte de Varsovie en centre Europe ; ils auraient dû être arrêtés bien avant que l'on soit devant le fait accompli par nos partenaires ou par les restrictions budgétaires.
L'AC3G-MP est un système portable et adaptable sur véhicule, tirable en espace clos, capable de mettre hors de combat un char doté d'une protection réactive de deuxième génération (T80-U), entre 200 et 2000 mètres, dans les terrains ouverts et boisés, ainsi que dans les zones urbaines, de jour comme de nuit et par mauvaise visibilité.
Le système est composé d'un poste de tir, d'une lunette thermique et d'une munition guidée par alignement sur la ligne de visée par un faisceau laser. La munition est équipée d'une charge creuse double.
L'AC3G-LP, destiné à être intégré sur l'hélicoptère antichar Tigre, a une portée de 900 à 4500 mètres. Il est composé d'un poste de tir incluant un viseur infrarouge et d'une munition à autodirecteur infrarouge passif fonctionnant par corrélation d'images. La munition est équipée d'une double charge creuse.
Ces deux programmes ont démarré à la suite d'un protocole d'accord intergouvernemental (France, République fédérale d'Allemagne, Royaume-Uni) qui date du 22 octobre 1976. La menace identifiée est évidemment celle du Pacte de Varsovie et la réponse demandée, développer une famille d'antichar de troisième génération, est déjà contestable puisque l'amélioration de la deuxième génération aurait pu être privilégiée.
Devant les retards accumulés par ces deux programmes dont le lancement du développement remonte à 1988, soit un an avant l'écroulement du mur de Berlin, cette amélioration de la deuxième génération a quand même été menée à bien, au point qu'elle constitue maintenant la solution envisagée pour remplacer ces deux programmes, au moins jusqu'en 2010. C'est ainsi que l'efficacité de la tête militaire et la résistance au brouillage du Milan ont été considérablement renforcées dans sa version Milan 3, et que le Hot 3 dispose maintenant d'une munition à charge creuse en tandem, de 150 millimètres de diamètre, d'efficacité militaire identique à l'AC3G-LP.
Quant au système de guidage qui semble avoir lourdement pesé dans la décision de lancer cette troisième génération, on constatera, d'une part, que le programme américain Tow semble démontrer la faisabilité technique de l'évolutivité (le 18 septembre 2000, les États-Unis ont signé un contrat de développement pour une version « tire et oublie » d'un missile déjà présent au Vietnam en 1972) et que, d'autre part, le produit de substitution proposé par l'industriel, le Trigan, reprend la technologie de guidage par fil avec la munition de l'AC3G-MP.
Quoiqu'il en soit, la France a mené imperturbablement à leur terme les développements de ces deux programmes, tout au long de la décennie 90. Le départ du Royaume-Uni de l'AC3G-LP en 1996 ne remet ainsi rien en cause. Il faudra attendre le départ groupé de tous les coopérants (Royaume-Uni, Pays-Bas et Belgique) de l'AC3G-MP à l'automne 2000, à l'exception de l'Allemagne, pour que la France, mise devant le fait accompli, renonce à produire le missile, faute de pouvoir le financer seule.
Les produits développés sont technologiquement intéressants mais ne correspondent plus à une menace actuelle probable.
On relèvera de surcroît au moins deux défauts majeurs de conception de l'AC3G-MP :
· le poids excessif du poste de tir pour un transport à dos de fantassin (16,2 kilogrammes seul et 26 kilogrammes avec la lunette thermique sans compter la masse de la munition en emballage technique de 18,2 kilogrammes) ; il aurait fallu trois hommes pour les transporter ;
· son incapacité à évoluer d'une attaque frontale du char à une attaque par le toit, seule solution pour détruire les chars futurs dotés de protection réactive de troisième génération.
Dans l'avenir, la trame antichar peut très bien continuer de reposer sur les produits existants et améliorés, à savoir l'enchaînement Eryx-Milan-Hot. Il est exact que, d'ici 2010, la proportion du parc de chars résistant à un tir Milan augmentera, mais il existera d'autres systèmes d'armes capables de détruire un char dans l'armée française à cette échéance (Leclerc, Obus Aced, Hot). Le Milan restera par ailleurs d'une efficacité redoutable sur d'autres catégories d'objectifs (véhicules de combat d'infanterie, postes de combat, etc.)
À terme, c'est-à-dire à l'horizon 2008-2010, il sera possible de procéder à un achat sur étagères pour remplacer un système Milan qui sera alors vieux de 40 ans.
Le Tigre est un hélicoptère biplace qui a été conçu dès l'origine dans deux versions, la version appui-protection retenue par la France (HAP) et la version anti-char pour les armées de terre française et allemande. Cette deuxième version comporte une variante française (HAC) et une variante allemande (UHT) ayant des capacités d'appui plus limitées.
Le Tigre doit être capable de remplir la plupart des missions de combat terrestres : reconnaissance, escorte de transport tactique, appui feu air sol, combat air-air, attaque en profondeur et combat antichar.
L'hélicoptère HAP est optimisé pour l'appui feu air-sol et le combat air-air, il est équipé d'une tourelle canon de 30 millimètres, de roquettes de 68 millimètres et de missiles air-air Mistral. L'hélicoptère HAC sera optimisé pour la mission antichar, il sera équipé d'un système antichar longue portée et de missiles air-air Mistral.
L'efficacité maximum de ces systèmes d'armes est recherchée par un accroissement des possibilités d'intervention de nuit et par visibilité réduite, par une réduction de la durée des séquences d'acquisition des cibles et des tirs, et par un accroissement de la survivabilité obtenue par une réduction significative de la détectabilité et de la vulnérabilité.
Un premier accord bilatéral concernant le Tigre a été signé avec les Allemands en 1984. Il a été amendé fin 1987, date à partir de laquelle les premiers travaux de développement ont pu démarrer. Le premier vol du premier prototype est intervenu en avril 1991. Le programme Tigre a été intégré dans l'OCCAR en février 1998.
Un accord bilatéral sur l'industrialisation, signé mi-1995, prévoyait le lancement de l'industrialisation fin 1995 sur une base paritaire. Le budget de 1996 et la programmation 1997-2002 ont conduit la France à prévoir le lancement de l'industrialisation en 1997.
Un exercice de révision des spécifications et d'économie sur le programme Tigre a été entrepris. Il a conduit à ne pas retenir certains équipements souhaités par les utilisateurs. Il s'agit d'un détecteur d'alerte et de veille pour la version appui-protection, d'un détecteur d'obstacles, d'un FLIR (forward looking infrared system) pour la version appui-protection, d'une conduite de tir air-air de deuxième génération, d'un système de surveillance des ensembles mécaniques et d'un nouvel équipement de tête intégré. Par ailleurs, une communauté d'équipement avec l'hélicoptère NH 90 a été recherchée dans tous les cas où cela était envisageable.
Les discussions avec les coopérants allemands ont permis d'arrêter les décisions suivantes :
· financement d'une seule chaîne d'assemblage au titre de l'industrialisation au lieu de deux ;
· diminution de 10 % du prix moyen de la part Eurocopter obtenue en contrepartie de quelques évolutions sur le programme et dans le cadre de commandes globales.
Le contrat d'industrialisation a été signé le 20 juin 1997 et l'accord bilatéral sur la production le 20 mai 1998.
Les contrats de série ont été signés le 18 juin 1999 à l'occasion du salon du Bourget. Ils portent sur 80 hélicoptères pour la France et 80 pour l'Allemagne.
La commande française est constituée de 70 appareils appui-protection (HAP) et de 10 appareils anti-char (HAC). Les deux versions diffèrent essentiellement de systèmes de combat. Le HAP est doté de 4 missiles air-air très courte portée Mistral et d'un canon de 30 mm alors que la version HAC est dotée de 4 missiles Mistral et de 6 missiles antichar. Depuis le départ de la France du programme de missile antichar de 3è génération à longue portée (AC3GLP), il est question que ces missiles antichar soient ou bien des Hot ou bien un achat sur étagère.
Les livraisons des 70 HAP s'échelonneront de 2003 à 2011 et les HAC commenceront à être livrés à partir de 2011. À l'horizon 2015, la France devrait être équipée de 120 appareils dont 70 HAP et 50 HAC. Le nombre total d'exemplaires prévus est de 215 appareils pour la France (115 HAP - 100 HAC) et de 212 pour l'Allemagne.
| ||||||||||||||
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Total | |
Livraisons |
2 |
8 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
80 | ||||
Paiements (M€ courants estimés) |
3 |
22 |
65 |
126 |
179 |
199 |
204 |
207 |
223 |
201 |
156 |
89 |
15 |
1.689 |
La commande passée en 1999 est une commande globale d'un montant de 1,94 milliard d'euros, soit 12,7 milliards de francs. Cette somme correspond à l'industrialisation, au coût de la série de 80 appareils et d'équipements nationaux non fournis par l'OCCAR ainsi que des volants, rechanges et divers (VRD). L'armée de Terre a eu le plus grand mal à mobiliser les AP correspondantes à cette commande ferme en 1999. Elle a dû solliciter toutes ces lignes budgétaires et notamment celle du Leclerc ainsi que certaines lignes de la DGA, de l'armée de l'Air et de la Marine à titre de « prêt » remboursable en construction budgétaire 2000. L'économie attendue de ce type de procédure est de l'ordre de 8 %.
Le coût total du programme est estimé à 7,1 milliards d'euros, soit 46,6 milliards de francs (CF01/01) dont 1,5 milliard d'euros, soit 9,7 milliards de francs pour le développement et 5,6 milliards d'euros, soit 37 milliards de francs, pour la production. À ce jour, 1,6 milliard d'euros, soit 10,3 milliards de francs de CP ont été consommés sur ce programme et 130 millions d'euros sont demandés au projet de loi de finances 2002.
Le prix unitaire est de 17 millions d'euros (110 millions de francs) pour la version HAP et de 20 millions d'euros (128 millions de francs) pour la version HAC.
Le système de forces « maîtrise du milieu aéromaritime » a été marqué durant cette programmation par l'admission au service actif du porte-avions Charles de Gaulle qui a été officiellement prononcée le 18 mai 2001, un peu plus de quinze ans après le lancement du programme.
La Marine a par ailleurs progressivement rallié son format 2015, comme le montre le plan d'évolution de la Flotte.
PLAN D'ÉVOLUTION DE LA FLOTTE SUR LA PÉRIODE 2000-2002
Catégories de navires (3) |
1er janvier 2000 |
2000 |
1er janvier 2001 |
2001 |
1er janvier 2002 |
2002 | |
Sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (4) |
ASA (1) |
||||||
RSA (2) |
|||||||
en service |
4 |
4 |
4 |
||||
Sous-marins d'attaque (6) |
ASA |
||||||
RSA |
1 |
1 |
|||||
en service |
8 |
7 |
6 |
||||
Porte-avions (2) |
ASA |
1 |
|||||
RSA |
1 |
||||||
en service |
1 |
1 |
1 |
||||
Porte-hélicoptères |
ASA |
||||||
RSA |
|||||||
en service |
1 |
1 |
1 |
||||
Transports de chalands de débarquement (4) |
ASA |
||||||
RSA |
|||||||
en service |
4 |
4 |
4 |
||||
Frégates (26) |
ASA |
1 |
|||||
RSA |
3 |
||||||
en service |
30 |
27 |
28 |
||||
Bâtiments anti-mines (dont un bâtiment de soutien) (12) |
ASA |
||||||
RSA |
|||||||
en service |
14 |
14 |
14 |
||||
Bâtiments logistiques (6) |
ASA |
||||||
RSA |
1 | ||||||
en service |
7 |
7 |
7 |
||||
Bâtiments de souveraineté (21) |
ASA |
||||||
RSA |
|||||||
en service |
21 |
21 |
21 |
||||
Total ASA Total RSA Total bâtiments de combat et de soutien |
1 |
1 |
|||||
5 |
1 |
1 | |||||
90 |
86 |
86 |
|||||
(1) ASA : admission au service actif. (2) RSA : retrait du service actif. (3) Les chiffres entre parenthèses correspondent aux nombres d'unités du modèle 2015. |
Toutefois, l'objectif de capacité de quatre frégates antiaériennes n'est pas tenu puisque les problèmes de maintenance rencontrés sur le Suffren ont obligé à le désarmer avant l'arrivée de la première frégate de la classe Horizon, reportée à fin 2006. La Marine ne dispose donc plus que de trois frégates antiaériennes, l'une ancienne, le Duquesne, et deux plus modernes, le Jean-Bart et le Cassart, équipés du missile Tartar.
Si la priorité de la prochaine programmation sera d'assurer le renouvellement de l'ensemble des frégates de la marine et des sous-marins d'attaque avec une commande de huit frégates multimissions et de deux sous-marins nucléaires d'attaque de type Barracuda, celle de 2002 sera bien de conforter l'assise du groupe aéronaval, notamment de sa défense antiaérienne, et de réfléchir au moyen d'assurer sa permanence.
Le porte-avions à propulsion nucléaire (PAN) Charles de Gaulle a fait l'objet d'une décision de lancement de construction en 1986 et sa mise sur cale date de 1989 pour une admission au service actif programmée pour 1996.
Compte tenu des retards successifs imputables à des difficultés techniques ou à des problèmes budgétaires, le PAN n'a pris la relève du Foch qu'à l'automne 2000.
Le PAN peut atteindre la vitesse maximale continue de 27 n_uds et doit mettre en _uvre 35 à 40 avions de la classe 15/20/25 tonnes.
La clôture d'armement du porte-avions a été prononcée le 29 septembre 2000. Le porte-avions a rallié Toulon, son port base, le 4 octobre 2000. Sa traversée de longue durée, commencée le 24 octobre, a été interrompue le 9 novembre par la rupture d'une pale de l'hélice bâbord. Le bâtiment a rallié Toulon le 22 novembre 2000. Dès le 14 décembre 2000, nous nous sommes rendus à Toulon pour exprimer notre sympathie au commandant du Charles de Gaulle et à son équipage, particulièrement meurtris par cet incident et la façon dont les médias en ont rendu compte.
En aucun cas, la responsabilité de la Marine n'est engagée dans cette affaire dont les différents épisodes n'ont pas tous été éclaircis.
Après avoir repris son activité le 4 avril 2001, équipé des hélices de l'ex « Foch », et réalisé une dernière série d'essais, le porte-avions a été admis au service actif le 18 mai 2001 et immobilisé pour une période d'entretien intermédiaire de juillet à octobre 2001. Les essais à la mer et la requalification des pilotes occuperont le mois de novembre et le porte-avions sera opérationnel à partir du 1er décembre.
COMPARAISON DES CAPACITÉS DU FOCH ET DU CHARLES DE GAULLE
FOCH |
PA CDG | |
Déplacement |
33.000 t |
40.600 t |
Longueur |
260 m |
261,5 m |
Piste oblique |
165 m |
200 m |
Largeur |
46 m |
64 m |
Masse avions |
10/15 t |
20/25 t |
Catapultes |
50 m |
75 m |
Ascenseurs |
2 x 15 t |
2 x 36 t |
Pont d'envol |
8.800 m2 |
12.000 m2 |
Hangar |
3.300 m2 |
4.600 m2 |
Carbureacteur |
2.000 m3 |
3.500/5.000 m3 |
Munitions |
3.000 m3 |
4.900 m3 |
Quant au Foch, dont la cession au Brésil a été signée le 12 octobre 2000 pour un montant de 85 millions de francs qui inclut des tâches de formation d'un équipage brésilien et le démontage des matériels qui resteront en service dans la Marine, il a regagné le Brésil en avril 2001.
Le coût du porte-avions s'est stabilisé à 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) dont 1 milliard d'euros (6,5 milliards de francs) pour le développement et l'industrialisation et 2 milliards d'euros (13,5 milliards de francs) pour la fabrication).
Le porte-avions « Charles-de-Gaulle » est avant tout un outil de projection de puissance. Celle-ci requiert une maîtrise aérienne préalable à l'action. L'atout majeur du porte-avions est bien d'allier le « fait aérien » au « fait maritime » et de pouvoir man_uvre en toute liberté pour frapper les objectifs choisis au moment voulu puis pour se mettre à couvert au large.
La défense du porte-avions repose en grande partie sur son groupe aérien et son escorte, notamment face aux menaces aérienne et de surface.
Vis-à-vis de la menace missiles, il dispose de la protection d'une frégate antiaérienne et de son système d'autodéfense qui repose sur des moyens de guerre électronique et des missiles embarqués.
Face à la menace sous-marine, il doit s'en remettre à son escorte de bâtiments de surface renforcés de plus en plus fréquemment par un sous-marin nucléaire d'attaque.
La clé de voûte du dispositif de défense aérienne du groupe aéronaval est l'avion de guet embarqué Hawkeye (E28C) dont le rayon de détection est d'environ 200 nautiques (370 kilomètres). Équipé de la liaison 16, le Hawkeye augmentera notablement la maîtrise et la circulation de l'information tactique.
Après avoir écarté l'option d'achat de quatre Hawkeye d'occasion à Israël pour des raisons de durée de vie des appareils, la France a décidé, le 25 novembre 1994, de se joindre à une commande de la Marine américaine auprès de Northrop Grumman au titre de la procédure Foreign Military Sales (FMS).
Les deux premiers avions ont été commandés en avril 1995. Une lettre d'intention a été signée, le 13 novembre 1998, par la France afin de procéder à l'achat d'un troisième avion, toujours selon la procédure FMS. Le contrat relatif à la commande ferme a été signé fin 2000 pour une livraison à la fin de 2003. Initialement fixée à quatre appareils, la cible a été réduite à trois, ce qui permet d'assurer la permanence en vol et l'efficacité de la protection.
Le coût total est estimé à 930 millions d'euros (6,1 milliards de francs) (CF janvier 2000) pour trois avions, soit 310 millions d'euros (2 milliards de francs) par avion. On rappellera que le coût unitaire d'acquisition d'un Awacs-3 F, dont l'armée de l'Air détient quatre exemplaires, est de l'ordre de 260 millions d'euros (1,7 milliard de francs). Ce coût comprend les rechanges, les moyens d'environnement tactique, un simulateur de mission, un simulateur de pilotage, la formation du personnel volant et technique et les travaux et études d'adaptation au porte-avions.
Les deux premiers avions ont été livrés respectivement en avril et juin 1998. Ils ont été utilisés aux États-Unis pour la formation des équipages jusqu'en octobre 1998. Leur transfert vers la base de Lann Bihoué s'est effectué respectivement en décembre 1998 et avril 1999.
A proximité du porte-avions est définie une zone d'engagement par les missiles des frégates de l'escorte, qui représente la deuxième couche de défense. Le positionnement de cet écran varie entre 5 et 60 nautiques du porte-avions, selon la nature et le secteur de la menace. La portée des missiles de défense de zone type Tartar ou Samp est de l'ordre de 30 à 50 nautiques.
Enfin, la zone d'autodéfense du porte-avions est couverte par les missiles antimissiles Saam et Sadral, dont les portées efficaces sont respectivement de l'ordre de 12 et 4 nautiques.
Totalement intégré, le système de combat du porte-avions « Charles-de-Gaulle » compte de nombreux systèmes qui représentent près de 10 millions de lignes de codes informatiques. Ces systèmes sont regroupés en trois ensembles :
· le système d'information et de commandement comporte les aides au commandement et à l'emploi des moyens. Il a la capacité de fusionner les données de renseignement d'origine extérieure, qui proviennent des centres de commandement à terre ou de la Direction du renseignement militaire (en particulier les informations d'origine spatiale), avec celles qui résultent des missions de reconnaissance du groupe aérien embarqué ;
· le système de direction de combat s'appuie sur le système d'exploitation navale des informations tactiques (SENIT 8) dont les capacités de traitement permettent l'acquisition et le suivi automatique de deux mille pistes, l'évaluation de la menace selon des critères programmables, la gestion des liaisons de données tactiques (liaisons 11 et 16), la mise en _uvre coordonnée des senseurs radar, des moyens de guerre électronique et des armes ;
· le système de communication gère l'ensemble des transmissions extérieures, en particulier les liaisons par satellite, ainsi que les réseaux de distribution interne de l'information.
Le système de défense propre du porte-avions (SAAM) repose sur des armes issues du programme « Famille sol-air futur » (FSAF). Il doit contrer la menace aérienne représentée par des missiles y compris antinavires. Il s'agit d'un système d'armes courte portée qui comprend une conduite de tir (radars multifonctions à balayage électronique), un système de lancement vertical et des missiles Aster 15.
Le lancement du développement de ce programme date d'avril 1990 et le lancement de la production d'octobre 1997. Le PAN sera le premier bâtiment équipé de ce système qui devait être opérationnel à la fin de 2000 mais les difficultés rencontrées par l'industriel dans la mise au point du missile Aster 15 ont repoussé les échéances et les missiles ne sont toujours pas installés sur le porte-avions.
En attendant les Rafale, l'utilisation des Super-étendard modernisés (SEM) dans une fonction d'intercepteur est possible en exploitant au mieux le préavis de détection fourni par l'E2-C Hawkeye pour positionner les avions en portée de tir missiles. La première flottille d'interception équipée de Rafale sera au complet en 2002 avec dix avions. Cependant, à partir de l'été 2001, un groupe de 4 à 6 Rafale (standard F1 avec la seule capacité air-air) sera embarqué à bord du porte-avions.
Après celle du Kosovo, la crise en Afghanistan a montré la nécessité et l'importance stratégique du porte-avions. La permanence à la mer d'un groupe aéronaval s'impose plus que jamais. La France doit disposer d'un second porte-avions à brins d'arrêt et à catapultage et ne peut se contenter de se reposer sur une hypothétique coopération avec le Royaume-Uni qui reste fidèle à son concept de porte-aéronefs mettant en _uvre des hélicoptères ou des avions à décollage vertical. Cette permanence stratégique ne nécessitera pas une deuxième flotille d'avions embarqués. Elle est nécessaire à la permanence de notre présence politique et diplomatique, spécialement pour des crises éloignées et durables.
Aucun discours sur la réalité d'une présence politique de l'Europe aux côtés des États-Unis n'a de consistance réelle s'il fait l'impasse sur ce moyen majeur.
La contribution fondamentale à la défense du porte-avions de la frégate antiaérienne d'accompagnement a une nouvelle fois été mise en évidence lors du déroulement des scénarios d'ensemble fin juillet 2000 et du printemps 2001 d'où l'importance du programme de frégates Horizon.
La mission prioritaire de la frégate type Horizon est d'assurer l'escorte antiaérienne d'un groupe aéronaval constitué autour d'un porte-avions type Charles de Gaulle ou l'escorte d'un groupe de bâtiments peu ou pas armés comme, par exemple, une force amphibie ou antimines.
Les deux premiers exemplaires du programme actuel, dont la commande a été notifiée le 27 octobre 2000, sont destinés à remplacer les frégates Suffren et Duquesne, admises au service actif respectivement en 1967 et en 1970. L'objectif était de disposer du premier de série lors de la sortie de la première période d'entretien et de réparation du porte-avions Charles de Gaulle en 2005.
En raison des retards issus de l'échec de la coopération avec le Royaume-Uni, le premier bâtiment sera en fait opérationnel au mieux à la fin 2006 et le second à la mi-2008.
Les deux derniers exemplaires de ce programme devraient être commandés après 2008 pour une admission au service actif vers 2015 ce qui prolongera d'autant l'activité des deux frégates type Cassard.
Les trois ministres de la Défense (France, Grande-Bretagne, Italie) ont officialisé l'échec de la coopération trilatérale le 25 avril 1999, après trois ans de négociations.
Cette décision est la conséquence des difficultés rencontrées par l'Industrial Joint Venture Company, maître d'_uvre industriel, qui regroupait GEC-Marconi, DCN/International et Orizzonto dans la définition industrielle et opérationnelle de la frégate, conjuguées à la difficulté de définir des spécifications communes. La poursuite d'une coopération avec l'Italie a été décidée début septembre 1999 après accord sur la définition d'une frégate antiaérienne commune à partir des résultats des études de définition du programme tripartite et de projet nationaux.
La France et l'Italie sont parvenues à définir un bâtiment vraiment commun au terme de concessions réciproques.
La frégate Horizon est un exemple malheureux des difficultés de la coopération européenne. L'objectif commun d'état-major franco-britannique remonte à mars 1991 (pour une date d'entrée en service du premier bâtiment en 2002) et la fiche de caractéristiques militaires de décembre 1992. La phase de faisabilité et de définition aura ainsi duré huit ans, elle aura été marquée par le retrait du Royaume-Uni annoncé à l'été 1999.
Le devis du programme est de 1,9 milliard d'euros (12,3 milliards de francs) dont 721 millions d'euros (4,7 milliards de francs) au titre de la conception et du développement et 1,160 milliard d'euros (7,6 milliards de francs) au titre de la fabrication des deux frégates.
Le système d'armes de la frégate Horizon repose sur le PAAMS (principal anti-air military system). Le PAAMS est directement dérivé du projet de système d'autodéfense et de défense de zone du programme FSAF dont il a pris la suite lorsqu'un besoin tripartite avec la Grande-Bretagne a été annoncé en liaison avec le programme des frégates Horizon. Ce système élargit les capacités du FSAF à la défense locale, notion qui englobe la protection des bâtiments navigant à proximité des porteurs de système PAAMS. Il est destiné à fournir aux frégates Horizon, un système capable de protéger une force maritime face à des missiles aérodynamiques supersoniques.
Les nouvelles générations de missiles mer-mer volant à une vitesse supersonique (Mach 2 ou Mach 3) à 10 mètres au-dessus de la mer avec des changements de trajectoire accroissent la vulnérabilité des actuelles frégates antiaériennes dont le système d'armes (missiles Tartar et système Mistral) ne suffira plus à parer cette menace efficacement.
Le système PAAMS comprend une conduite de tir basée sur un radar multifonctions, 6 lanceurs verticaux et 48 missiles Aster 15 et 30 qui seront tirés à partir d'un lanceur vertical.
Le PAAMS offre des capacités combinées de défense de zone à moyenne portée en association avec le radar longue portée ainsi que des capacités de défense locale et d'autodéfense qui lui permettent de contrer des menaces saturantes composées d'aéronefs et de missiles supersoniques. Capable de traiter simultanément 12 cibles dont 8 en défense locale ou autodéfense, le système est en mesure d'assurer des interceptions allant jusqu'à 70 kms.
La vélocité du missile Aster et son intelligence qui lui permet des recalages latéraux indépendamment de la conduite de tir en font un système d'armes particulièrement innovant qui séduit de nombreux clients à l'exportation.
Il est, par ailleurs, intéressant de remarquer que le programme PAAMS comprend une variante franco-italienne et une variante britannique reposant sur des radars multifonctions différents.
Le radar britannique (SAMPSON) présenterait un potentiel de croissance plus étendu, il est vrai à un coût supérieur, que le radar franco-italien (EMPAR). Il semblerait que le Royaume-Uni souhaite, en fait, faire évoluer le système d'armes en lui conférant une véritable capacité antimissile balistique de théâtre qui n'est prévue du côté français que dans la version terrestre (SAMP/T) alors que la menace représentée par ce type de missiles est actuellement de plus en plus sérieuse.
Dans cette hypothèse, la question posée par le Royaume-Uni doit trouver une meilleure réponse conceptuelle de la part de la France et de l'Italie.
60 missiles ont été commandés en 2000 pour une cible totale de 80 Aster 15 et 160 Aster 30. Les livraisons se feront à partir de la mi-2005. Le coût prévisionnel du développement et de la fabrication de deux systèmes PAAMS avec 120 munitions Aster s'établit à 630 millions d'euros (4,1 milliards de francs) au CF 01/2000.
Pour ce qui concerne le système de forces « maîtrise du milieu aérospatial », l'actuelle programmation a largement été consacrée à l'acquisition de la supériorité aérienne avec le programme Mirage 2000-5 et l'arrivée des nouveaux missiles d'intervention et de combat aérien MICA.
La valorisation de la défense sol-air, dans ses composantes très courte et courte portée, a été plus laborieuse. La prochaine loi de programmation militaire devra confirmer cette valorisation et prendre en compte la capacité de défense antimissile dans la composante de moyenne portée, bâtie autour du missile Aster. Cette capacité nécessitera le développement d'un ensemble cohérent de moyens d'alerte, de détection et de poursuite ainsi qu'une évolution des missiles antiaériens.
Le système de défense antiaérienne à courte portée Roland monté sur châssis AMX 30 ou sur cabine aérotransportable à roues (Carol) fut un grand programme de la coopération franco-allemande dans les années soixante-dix. Les deux pays y consacrèrent de l'ordre de 40 milliards de francs.
Mis en service en 1978, le système a fait l'objet d'un programme de valorisation moins de dix ans plus tard puisque le lancement du développement de cette valorisation date de novembre 1987. Ce programme a particulièrement subi les aléas de la coopération internationale puisque quatorze ans après ce lancement, la commande des premiers matériels de série n'est toujours pas passée.
Le système d'armes Roland valorisé est un moyen de défense antiaérienne à courte portée d'unités de l'avant, de points ou de zones sensibles. L'objectif opérationnel de la valorisation est de disposer d'un moyen sol-air capable de faire face à la menace aérienne envisagée à l'horizon 2010 à basse altitude (attaques saturantes, cibles furtives) et de mener des actions continues de jour et de nuit, par tous les temps et dans une ambiance de contre-mesures intenses.
L'intégration dans le réseau Martha doit lui permettre également d'être employé de façon autonome, en section coordonnée et auto-coordonnée. Il entre ainsi dans un dispositif de défense combinant l'ensemble des moyens sol-air.
La valorisation porte essentiellement sur les points suivants :
· résistance au brouillage ;
· capacité d'engagement de cibles de différents types ;
· efficacité de tir augmentée contre les cibles à basse altitude ;
· ergonomie améliorée, fiabilité augmentée ;
· simplification des tâches de contrôle et de soutien.
Elle passe d'abord par le remplacement de l'outil calculateur analogique par un nouveau calculateur numérique BKS qui doit moderniser l'interface homme-machine et renforcer la coordination interne de la section.
La mise au point de ce calculateur conditionne le succès de la mise en _uvre du nouveau viseur Glaive ainsi que l'intégration du système dans le réseau de coordination de la défense antiaérienne de l'armée de Terre Martha.
Or, le développement du calculateur numérique BKS a pris beaucoup de retard du fait de la décision de l'Allemagne de se retirer unilatéralement du programme (fin 1992), puis d'y revenir mais sans hâte excessive et ce jusqu'en 1998, date à laquelle la coopération semble avoir repris son rythme normal pour finalement déboucher sur un résultat concluant.
Pendant ce temps, la France a poursuivi et financé seule le développement des autres éléments du système ainsi que leur industrialisation.
Le viseur Glaive devrait permettre notamment de contrer le brouillage électromagnétique des aéronefs grâce au mode infrarouge passif ce qui conférera au Roland la capacité trimode (optique, radar et infrarouge) mais le système rencontre encore des difficultés à différencier les cibles de l'environnement en mode infrarouge et a tendance à repasser en mode radar ce qui nuit à sa discrétion.
Quant à la nouvelle munition, le missile hypervéloce VT 1, ses performances sont nettement supérieures à celle des missiles actuels tant en matière de portée que d'altitude maximale d'interception, de temps de vol (réduction du temps de réaction des cibles) ou de charge explosive mais il existe un contentieux entre les industriels sur la propriété de la licence de fabrication.
Une première commande a porté, en 1999, sur 8 postes de tir de présérie qui seront livrés entre mi-2002 et mi-2003. Une commande portant cette fois sur les premiers matériels de série devrait être passée en 2002 à hauteur de 15 postes de tir.
La cible du programme est désormais fixée à 53 postes de tirs (36 versions AMX 30 et 17 versions cabine Carol) et à 750 missiles VT 1 qui ne seraient pas commandés avant 2004. Le nouveau format correspond au strict besoin opérationnel de l'armée de Terre, évalué à 6 batteries Roland. Une nouvelle réduction de cible ne permettrait pas à l'armée de Terre d'assurer la défense basse et très basse altitude d'une force opérationnelle terrestre (FOT).
Le coût du programme est estimé à 170 millions d'euros (1,1 milliard de francs) pour le développement (CF 01/00) et à 800 millions d'euros (5,2 milliards de francs) pour la production avec une cible de 72 postes de tirs.
250 millions d'euros (1,64 milliard de francs) ont déjà été votés sur ce programme et 28 millions d'euros (184 millions de francs) sont demandés au projet de loi de finances pour 2002.
Le programme interarmées famille sol-air futur (FSAF) réalisé en coopération avec l'Italie, est destiné à l'autodéfense des bâtiments de la Marine, à la défense antiaérienne du corps de bataille et des bases aériennes de l'armée de l'Air. Son déroulement se poursuivra en 2002, de manière à permettre l'équipement du porte-avions Charles de Gaulle en missiles SAAM (sol-air anti-missiles Aster 15) grâce à la livraison à la Marine de 24 missiles, et à terminer les essais de qualification du système SAMP/T (sol-air moyenne portée terrestre Aster 30).
L'année 2002 verra la notification d'une commande semi-globale portant sur deux systèmes complets et 70 munitions pour l'armée de Terre ainsi que des éléments à approvisionnement long pour l'ensemble de la série.
Le système d'arme SAMP/T, qui équipera les armées de Terre française et italienne et l'armée de l'Air française, est destiné à remplacer le système d'arme HAWK à compter de 2006. Il participera à la défense sol-air d'ensemble des forces terrestres ou assurera la défense particulière de points sensibles.
Le système se caractérise par une automatisation poussée, une aptitude à fonctionner en présence de contre-mesures électroniques intenses et une capacité multicibles face à des avions très man_uvrants et des missiles tactiques. En outre, il est recherché un excellente mobilité, dont l'aérotransportabilité, et des temps de réaction très courts (6 à 8 secondes).
Les performances du système sont :
· de 30 km (15.000 m d'altitude) sur avion très man_uvrant ;
· de 80 km (20.000 m d'altitude) sur gros porteurs (brouilleurs par exemple).
Le SAMP/T est le seul programme ayant un potentiel antimissile balistique auquel la France participe. Cette capacité passe par une évolution du SAMP/T et ne sera pas effective sans moyens de détection lointaine de l'armée de l'Air. En effet, le système doit être couplé à un radar de veille et de poursuite actuellement en développement (radar de surveillance terrestre M3R) au travers d'un système adapté.
Cette évolution devrait être conduite en deux étapes : la première consiste à se doter d'une capacité limitée contre les missiles balistiques de portée inférieure à 600 kilomètres afin d'assurer la protection des forces projetées, la seconde étape concerne l'intégration effective de la capacité ATBM.
Initialement prévue à 8 systèmes et 400 missiles en LPM 1997/2002, la cible est désormais établie à 6 systèmes et 275 missiles, ce qui permettra de répondre aux besoins en défense moyenne portée, soit dans le cas d'une coalition, soit dans celui d'un engagement national.
La simultanéité de défense des deux engagements terrestres ne sera possible qu'à la condition que la couverture moyenne portée des forces engagées en multinational soit complétée ou assurée par des moyens alliés.
L'établissement de la cible à 6 systèmes réduira le régiment SAMP (402ème Régiment d'artillerie) à 3 batteries de tir SAMP/T.
Pour les missiles, la cible de 275 missiles correspond à une dotation de 10 missiles par lanceur (soit 1,25 chargement), et à 35 missiles dédiés aux campagnes de tir indispensables pour garantir la capacité opérationnelle des unités SAMP. Il sera nécessaire de prévoir une commande (entre 2010 et 2015) afin d'assurer une capacité opérationnelle jusqu'à 2030.
Pour l'armée de Terre, l'échéancier des commandes de livraisons se présente comme suit :
ÉCHÉANCIER DU SYSTÈME SAMP/T
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Total | |
Commandes |
|||||||||||||
Munitions |
70 |
- |
100 |
- |
105 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
275 |
Systèmes |
2 |
- |
4 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
6 |
Livraisons : |
|||||||||||||
Munitions |
- |
- |
- |
- |
35 |
35 |
40 |
60 |
20 |
30 |
30 |
25 |
275 |
Systèmes |
- |
- |
- |
- |
1 |
1 |
2 |
2 |
- |
- |
- |
- |
6 |
Le coût total du programme pour l'armée de Terre est de 320 millions d'euros (2,1 milliards de francs) pour le développement (CE 01/01) et de 1,2 milliards d'euros (7,9 milliards de francs) pour la production (cible de 8 systèmes et 400 missiles).
Le développement est déjà financé et la commande semi-globale de 2002 mobilisera 479 millions d'euros (3,150 milliards de francs).
Les commandes de l'armée de l'Air ne sont pas prévues avant 2006 pour l'équipement d'une première base aérienne en 2010.
L'AVENIR DES « INDUSTRIELS D'ÉTAT »
L'une des conséquences les plus douloureuses de la baisse des budgets d'équipement de défense en France a été de mener l'adaptation des anciens arsenaux, terrestres et maritimes. Ces structures pluriséculaires ont dû envisager leur lente transformation en entreprises et l'exigence de productivité a, peu à peu, bouleversé leur exploitation.
Bien que laborieuse, la transition est aujourd'hui un peu plus avancée au Giat dont le statut est celui d'une entreprise publique ce qui implique une transparence des coûts et des résultats.
Elle est plus chaotique à la Direction des constructions navales dont la situation, très préoccupante, requiert un traitement de fond. C'est le but de la réforme mise en place en 2000 et l'annonce de la transformation prochaine de DCN en société nationale en date du 6 juillet 2001.
Dans les deux cas, la mutation est difficile et exige beaucoup d'efforts de tous les partenaires ainsi qu'une forte contribution des finances publiques.
I.- LA DIRECTION DES CONSTRUCTIONS NAVALES
Lors des deux derniers débats budgétaires, la représentation nationale avait attiré fortement l'attention sur la situation alarmante de la Direction des Constructions Navales (DCN). Il semble qu'elle ait été partiellement entendue puisqu'enfin un mouvement positif a été enclenché en 2000 par les pouvoirs publics et confirmé en 2001 avec l'annonce de la transformation en société nationale.
La sortie de la DCN de l'orbite de la DGA, l'annonce d'une alliance avec Thalès, la réforme de ses procédures de gestion et le changement de sa direction avaient constitué l'amorce d'un processus salutaire que le communiqué du Gouvernement en date du 6 juillet 2001 a accéléré.
Le service à compétence nationale DCN a été créé par décret en conseil d'État le 12 avril 2000. Ce service est directement rattaché au ministre de la défense. La séparation avec la DGA met fin au cumul par celle-ci des deux rôles qu'elle exerçait vis à vis de DCN : celui de tutelle hiérarchique et celui de partenaire. La DGA devient cliente de DCN, qui devra établir ses contrats sur des bases forfaitaires.
Cette mesure était salutaire puisqu'elle constituait l'achèvement d'un processus initié en 1996 avec la séparation des activités industrielles et de maîtrise d'ouvrage, mais elle devait être complétée par la clarification totale des effectifs inscrits au compte de commerce des constructions navales qui compte encore le personnel de quatre centres de la direction des centres d'essais, ce qui nuit à la bonne compréhension des flux entre ce compte de commerce et la zone budgétaire proprement dite.
Si la transformation de la DCN en service à compétence nationale lui confère une autonomie nouvelle en matière de management, en instaurant notamment une relation plus directe avec le ministre, cette réforme restait cependant limitée dans ses objectifs comme dans ses effets. La DCN demeure soumise aux règles du code des marchés publics, sa gestion économique et financière demeure inscrite dans le cadre étroit du compte de commerce et son personnel conserve un statut particulier. Elle ne bénéficie pas de la personnalité juridique qui lui permettrait d'augmenter sa réactivité et d'instaurer la transparence de ses coûts et de ses financements.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a annoncé le 6 juillet 2001 son intention de transformer DCN en entreprise publique dans les termes suivants :
« ..., le Gouvernement a décidé de transformer DCN en société détenue par l'État pour lui donner les moyens d'assurer son développement interne et international et de développer des projets communs avec ses partenaires européens. Les dispositions législatives nécessaires seront présentées au Parlement d'ici la fin de l'année.
Cette évolution importante de DCN se fera selon les principes suivants :
· la société DCN sera détenue par l'État ; son statut d'entreprise nationale sera précisé dans la loi ; elle pourra créer des filiales communes avec les partenaires français et européens du secteur pour réaliser des projets et développer sa position commerciale ;
· les personnels travaillant aujourd'hui pour DCN conserveront leur statut au sein de l'État ; ils seront mis à disposition de la nouvelle société dans des conditions garanties par la loi. La société embauchera, à compter de sa création, ses personnels selon la convention collective concernée ;
· un contrat d'entreprise fixera sur une base pluriannuelle les relations entre la société et l'État ; il fixera le contenu d'un plan industriel incluant les investissements nécessaires et un niveau d'embauches permettant le renouvellement des compétences dans les métiers stratégiques de DCN. Il précisera l'activité au profit de la Marine nationale permettant à l'entreprise d'avoir la visibilité suffisante pour atteindre ses objectifs d'efficacité industrielle. »
On ne peut que souscrire à cette analyse et à cette stratégie qui étaient une étape nécessaire vers de nouvelles évolutions.
Le statut actuel de service de l'État mène DCN à une impasse alors que cette entité détient des actifs et des compétences indispensables au pays et que les perspectives économiques peuvent se révéler intéressantes si la structure fait l'objet d'une adaptation rationnelle destinée à lui faire affronter la concurrence à armes égales.
Les principales difficultés résultant du statut actuel de DCN concernent essentiellement, dans son fonctionnement interne, le domaine des achats et celui des ressources humaines, et dans son fonctionnement externe, celui des alliances.
L'application du code des marchés publics impose des contraintes de délais et de procédures incompatibles avec les impératifs de réactivité et de compétitivité du marché, et même si les modifications adoptées en août 2001 les limitent autant que possible, les inconvénients liés au code des marchés publics placent DCN dans une situation de nette infériorité par rapport à celle de ses concurrents.
Là où les Chantiers de l'Atlantique mettent 10 jours à notifier un achat après une négociation commerciale, DCN devra attendre 3 à 4 mois pour franchir les différentes étapes encadrant la passation des marchés publics (Commission centrale des marchés, contrôle financier déconcentré). Même si DCN s'est récemment attachée à professionnaliser la fonction achat en respectant le code des marchés publics et à réduire les coûts de cette fonction stratégique, son action rencontrera rapidement ses limites dans l'environnement juridique actuel.
De même, les règlements administratifs en matière de gestion du personnel sont contraignants :
· difficulté à embaucher des personnels qualifiés et expérimentés dans les fonctions non représentées par les corps de la fonction publique et pourtant nécessaires à la conduite d'une activité industrielle ;
· impossibilité de sous-traiter des tâches administratives, même celles qui ne sont pas au c_ur du métier de l'entreprise DCN ;
· manque de souplesse dans l'adaptation de l'effectif à la charge de DCN (application de mesures d'âge non sélectives, interdiction de recours aux intérimaires, freins à la mobilité interne).
Les principaux handicaps de la structure des effectifs de DCN résultent pour l'essentiel de ces contraintes et portent sur les points suivants :
· faible proportion de cadres par rapport aux entreprises équivalentes (avec un taux d'encadrement de 21 %, elle se situe à la dernière place des entreprises assumant la maîtrise d'_uvre de produits et de systèmes complexes) ;
· mauvaise adéquation des effectifs et des compétences aux besoins résultant des métiers stratégiques (pénurie dans les métiers de la gestion économique, de la comptabilité, de certains métiers de chantiers et moyens surdimensionnés dans les métiers d'ateliers) ;
· moyenne d'âge élevée de la population ouvrière (âge médian 44,5 ans) par rapport aux besoins actuels de DCN, centrés sur les activités de chantiers, d'intégration et d'essais.
Enfin, le statut d'administration ne permet pas à DCN de nouer directement des alliances. Le recours à des structures intermédiaires comme DCN International limite le champ des alliances aux domaines commercial et maîtrise d'_uvre de tête, ne permettant même pas à DCN d'être directement représentée dans les structures ainsi créées. L'impossibilité de liens capitalistiques directs couvrant en particulier le domaine industriel nuit à la crédibilité de DCN comme partenaire et à la solidité des alliances nouées par DCN International.
La transformation de DCN en entreprise nationale détenue par l'État lui permettra d'appliquer des règles de fonctionnement identiques à celles de ses concurrents et partenaires et donc d'atteindre progressivement le niveau de compétitivité du secteur qui lui est aujourd'hui inaccessible compte tenu de son statut.
DCN pourra recruter les personnels, et en particulier les cadres, dont elle a besoin pour réaliser son activité, sous le régime de la convention collective qui sera retenue. Ces personnels viendront compléter les personnels actuels, dont le statut sera conservé, et qui seront mis à disposition de la nouvelle société.
DCN pourra nouer directement des alliances avec des partenaires industriels et commerciaux notamment sous forme de filiales communes qu'elle contrôlera directement.
Dans son rapport public particulier d'octobre 2001 consacré aux industries d'armement de l'État, la Cour des comptes, dans la continuité des observations présentées par de nombreux parlementaires depuis quatre ans, a notamment mis en lumière les incohérences de l'encadrement juridique actuel des activités de la DCN qui ont favorisé les dysfonctionnements et les détournements de procédure ou les irrégularités manifestes (achats, méthodes comptables, dépassements budgétaires, utilisation à grande échelle des comptes d'attente, etc...).
Si la réforme du statut de DCN est nécessaire, elle ne doit cependant pas conduire à figer toute décision stratégique de la future entreprise dans l'attente de son statut définitif, car le processus peut être long et conduire à l'échec de négociations cruciales déjà engagées.
Il en va ainsi par exemple de l'alliance avec Thalès qui ne doit pas faire les frais de cette période de transition dans la mesure où ce projet est très complémentaire de la transformation de DCN en entreprise.
Annoncé en février 2000, le projet de création d'une joint-venture à 50/50 entre Thalès et DCN appelée SSDN et destinée à la commercialisation notamment à l'exportation et à la gestion d'ensemble des contrats portant sur des domaines où la compétence des deux partenaires est partagée, comme la maîtrise d'_uvre des navires ou des systèmes de combat, à l'exclusion de la construction proprement dite, peine à se matérialiser malgré la signature d'un protocole d'accord en date du 14 mars 2001.
Les discussions traînent en longueur, en raison des positions des différentes incarnations de l'État sur les points suivants :
· valorisation des apports (Direction du Trésor) ;
· protection pénale de fonctionnaires détachés dans la nouvelle entité (Contrôle général des armées).
On ne peut que critiquer l'instrumentalisation de ces discussions techniques par les différents adversaires de ce projet, pourtant approuvé par les ministres de tutelle et encouragé par le Parlement qui a adopté un amendement à la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000 afin de prévoir le détachement des fonctionnaires dans cette société. Le bouclage administratif et technique de ce dossier devra intervenir avant la fin 2001, sous peine de mettre en péril l'existence même de SSDN alors qu'elle s'impose plus que jamais pour porter d'importants contrats à l'exportation qui se profilent en 2002 et 2003.
Les perspectives d'activité de DCN ne sont pas mauvaises, à la différence de Giat Industries dont le contexte économique est moins porteur, mais ses capacités de production sont trop mal dimensionnées pour envisager une rentabilité compatible avec l'activité d'une véritable entreprise.
Les prévisions d'activité du marché naval militaire sont plutôt en croissance tant sur le marché national que sur le marché international. DCN dispose d'un carnet de commandes de plus de 7,6 milliards d'euros (50 milliards de francs) lui permettant d'envisager une prévision de chiffre d'affaires en légère croissance, de moins de 1,5 milliard d'euros en 2001 (moins de 10 milliards de francs) à environ 1,8 milliard d'euros (12 milliards de francs) en 2004/2005.
Après l'excellent chiffre de 2000 (4,5 milliards d'euros soit 29,52 milliards de francs de commandes, dont les frégates pour Singapour, le SNLE-NG n° 4, les frégates Horizon, les deux nouveaux transports de chalands de débarquement), l'objectif est d'atteindre un total de 2,4 milliards d'euros (16 milliards de francs) de commandes en 2001.
En 2000, la part de production à l'exportation a atteint 25 % contre 16 % en 1999. Le défi des années à venir sera de conforter la rentabilité de ces contrats à l'exportation en amortissant la totalité des frais fixes de la structure.
Avec le Scorpene déjà vendu au Chili, DCN dispose d'une offre très compétitive sur le marché des sous-marins classiques, en concurrence directe avec le groupe allemand HDV. La Malaisie, l'Inde et le Portugal sont des prospects sérieux pour les années à venir. Le marché des bâtiments de surface est aussi porteur, surtout si l'alliance avec Thalès débouche sur une offre unifiée sur les systèmes de combat. Le Moyen-Orient constituera un marché important sur ce créneau.
DCN estime à 14 milliards d'euros sur 10 ans le marché naval militaire à l'étranger et vise une part de 30 % de ce marché, dans la continuité des succès des cinq dernières années.
L'ajustement de l'outil de production au volume prévisible des commandes a été continu puisque la DCN est passée de 28.000 personnes au début des années 90 à 14.900 à la fin 2001 et que le plan d'entreprise tablait sur 13.600 personnes fin 2002.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DCN (1) | ||||||||||
Année |
Total DCN |
Siège |
Cherbourg |
Brest |
Lorient |
Toulon |
Indret |
Ruelle |
Papeete |
Ingénierie |
1995 |
21.839 |
S.O. |
4.039 |
5.823 |
3.005 |
4.345 |
1.534 |
1.373 |
366 |
1.354 |
1996 |
20.860 |
S.O |
3.950 |
5.595 |
2.786 |
4.057 |
1.484 |
1.312 |
332 |
1.344 |
1997 |
19.214 |
292 |
3.627 |
4.950 |
2.487 |
3.728 |
1.374 |
1.186 |
284 |
1.286 |
1998 |
17.515 |
316 |
3.363 |
4.581 |
2.307 |
3.240 |
1.255 |
1.018 |
270 |
1.165 |
1999 |
16.332 |
334 |
3.137 |
4.278 |
2.159 |
2.932 |
1.212 |
925 |
261 |
1.094 |
2000 |
15.095 |
414 |
2.824 |
3.906 |
1.861 |
2.669 |
1.141 |
853 |
257 |
1.170 |
2001* |
14.976 |
394 |
2.815 |
3.728 |
1.628 |
2.644 |
1.129 |
838 |
265 |
1.535 |
(1) La fonction siège apparaît en 1997 après la séparation des activités étatiques qui concernent à peu près 2.000 postes budgétaires. (*) Prévisions. |
Ces réductions d'effectifs ont été obtenues par des mesures extrêmement favorables et d'un coût très lourd.
Il s'agit d'abord de mesures de départs anticipés. Le dispositif de dégagement des cadres applicable aux ouvriers d'État depuis le mois de mai 1998 leur permet de quitter la DCN à partir de l'âge de 52 ans en bénéficiant de leur retraite avec effet immédiat s'ils totalisent 37 ans et demi d'annuité ou bien d'une allocation unique dégressive (AUD) qui leur assure un complément de ressources plafonné au niveau du salaire d'activité pendant 45 mois.
Ce dispositif, qui complète le dégagement des cadres à 55 ans, a été applicable jusqu'au 31 décembre 2000.
Le coût moyen d'un dégagement des cadres (DCC) à 52 ans est de 200.000 euros, soit de 1,25 million de francs et celui d'un DCC à 55 ans est de 110.000 euros, soit 0,7 million de francs. Ces coûts regroupent les montants de préretraites versées jusqu'à 60 ans, des allocations uniques et dégressives dont bénéficient les personnels n'ayant pas atteint 37 annuités et demie, des bonifications d'ancienneté et des suppléments de pensions versées aux organismes en charge du paiement des pensions au 60e anniversaire des personnels ayant bénéficié des bonifications d'ancienneté.
Pour les ouvriers n'ayant pas l'âge requis pour un DDC mais totalisant quand même au moins six années de service, il existe une aide au départ volontaire d'un montant de 10 à 46.000 euros, soit 60 à 300 KF.
Les autres mesures favorisant la déflation des effectifs visent principalement à encourager le reclassement des ouvriers au sein du ministère de la défense et principalement dans les armées, qui manquent de personnels civils. Sous certaines conditions, les agents qui acceptent ce reclassement peuvent bénéficier d'une indemnité de conversion d'un montant de 10 à 12.000 euros (54 à 80 KF).
Sur la période 1997-2000, le nombre de départs ainsi financés représente :
· 992 dégagements de cadres à 55 ans ;
· 2.633 dégagements de cadres à 52 ans ;
· 481 départs volontaires ;
· environ 1.400 autres départs (mutations et cessations d'activité).
Le total des départs prévus en 2001 (247 personnes) correspond à :
· 61 dégagements des cadres ;
· 121 départs volontaires ;
· 45 mutations dans les armées et services communs ;
· 20 cessations d'activité.
La diminution des départs prévus en 2001 par rapport aux départs réalisés en 2000 (1.290 personnes) s'explique par l'arrêt de la mesure de dégagement des cadres à 52 ans fin 2000. Pour 2002, le nombre des départs devrait encore représenter 276 personnes environ.
L'ensemble de ces mesures dites de restructuration est pris en charge par le titre V du budget de la Défense, sur un fonds d'adaptation industrielle (FAI) (chapitre 55-11-article 38). Sur la période 1997-2002, le coût de restructuration de la DCN ainsi défini s'élèvera à 500 millions d'euros, soit 3,3 milliards de francs.
L'État a donc bien engagé l'effort d'adaptation des effectifs de la DCN. L'étape suivante consistera à rationaliser l'implantation géographique des sites qui sont actuellement trop nombreux au regard des prévisions d'activité et dont la dispersion génère des surcoûts. L'un des mérites du rapport de la Cour des comptes a été de lancer le débat sur ce thème en évoquant les sites de Saint-Tropez et Ruelle.
Il reviendra à la nouvelle société DCN, en partenariat avec l'État, de valider de telles hypothèses dans le contrat d'entreprise qui accompagnera son développement.
II.- LE GROUPE GIAT INDUSTRIES
Depuis sa création en 1990, l'histoire du groupe GIAT Industries aura été ponctuée de réductions d'activité et de mauvais résultats qui l'ont encore empêché de démontrer sa viabilité.
En onze années d'existence, GIAT aura totalisé plus de 3,6 milliards d'euros (24 milliards de francs) de pertes, comme le montre le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DES RÉSULTATS (en milliards d'euros) |
|||||||||||||||
Années |
1990* |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | ||||
Chiffre d'affaires(1) |
0,46 |
1,23 |
1,11 |
0,88 |
0,73 |
0,81 |
0,93 |
1,02 |
1,10 |
0,87 |
0,55 | ||||
Résultat net consolidé |
- 0,05 |
- 0,06 |
- 0,08 |
- 0,20 |
- 0,44 |
- 1,57 |
- 0,30 |
- 0,43 |
- 0,13 |
- 0,14 |
- 2,8 | ||||
(1) : hors filiales étrangères. * exercice sur 6 mois. |
L'entreprise a dû faire face à un contexte difficile. L'effondrement des marchés de l'armement terrestre l'a frappée de plein fouet alors que sa compétitivité a toujours été très médiocre. Les problèmes sont connus : capitalisation initiale insuffisante, surcapacités, organisation industrielle déficiente, personnel à statut, gestion archaïque, stratégie commerciale inexistante.
Par ailleurs, la stratégie initialement choisie, caractérisée par une forte croissance externe et une tendance à prendre des contrats déséquilibrés à l'exportation, s'est révélée être un échec.
La prise de participation dans l'entreprise belge Herstal s'est ainsi conclue par une perte nette de 1,9 milliard de francs !
L'estimation de la perte à terminaison du contrat émirati signé en 1993 est actuellement de 1,30 milliards d'euros (8,5 milliards de francs), soit presque 50 % du chiffre d'affaires et presque 3,35 millions d'euros (22 millions de francs) par char ! Rien ne permet d'affirmer que ce montant soit définitif.
La perte résultant de la vente en 1993 de tourelles Dragar à la Turquie est estimée à 765 millions de francs, pour un chiffre d'affaires de 384 millions de francs, ce qui signifie que le prix de vente aura été égal au tiers du coût du contrat !
La perte résultant de la vente en 1995 du très grand téléscope de l'observatoire européen de l'hémisphère sud implanté au Chili est estimée à 119 millions de francs pour un chiffre d'affaires de 108 millions de francs !
Pendant l'année 1994, la gestion de l'ensemble de la trésorerie en francs et en devises et des couvertures de change s'est soldée par une perte de l'ordre de 1,5 milliard de francs dont 500 millions de francs ont été intégrés dans les prévisions de pertes à terminaison des contrats précédemment mentionnés !
Au total, la Cour des comptes estime, dans son rapport, que sur les 3,66 milliards d'euros (24 milliards de francs) de pertes, 1,98 milliard d'euros (13 milliards de francs) sont la conséquence « de décisions malheureuses » prises avant 1995, 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) sont imputables aux coûts des plans sociaux successifs et le solde aux capacités excédentaires.
Il est exact qu'au-delà d'un contexte macro-économique peu porteur, d'une politique commerciale consternante et de ces erreurs de gestion, la compétitivité de GIAT était dès le départ lourdement obérée par un outil industriel surdimensionné et par les garanties légitimes de maintien du statut données au personnel lors de la transformation en entreprise.
Actionnaire unique de l'entreprise, l'État est périodiquement contraint de respecter la loi sur les sociétés en recapitalisant dès lors que les fonds propres sont inférieurs à la moitié du capital social.
La société a été créée le 1er juillet 1990 par apport en nature de l'État de 283,56 millions d'euros (1.860 millions de francs), complété en 1991 par une dotation en capital de 163,12 millions d'euros (1.070 millions de francs). Depuis, GIAT Industries a bénéficié de deux dotations successives de 0,56 milliard d'euros (3,7 milliards de francs) chacune en 1996 et en 1997 et d'une troisième dotation d'un montant de 0,66 milliard d'euros (4,3 milliards de francs) en février 1998. Le capital social de la société, d'un montant de 446,68 millions d'euros (2.930 millions de francs), est resté inchangé de 1991 à 1997.
La dernière dotation en capital, d'un montant de 0,87 milliard d'euros (5,7 milliards de francs), a été décidée en décembre 1998 et réalisée en janvier 1999. Lors de cette dernière opération, il a été effectué successivement une augmentation puis une réduction du capital social de la société qui s'établit actuellement à 61,28 millions d'euros (402 millions de francs).
D'ores et déjà, ce sont donc 2,8 milliards d'euros (18,5 milliards de francs) qui ont été versés au GIAT depuis 1991. Ces dotations ont largement mis à contribution le budget d'équipement des armées puisqu'elles ont été largement gagées par des annulations sur le titre V du budget de la Défense.
À la fin 2000, la situation nette de la société s'élevait à - 0,56 milliard d'euros (- 3,67 milliards de francs), ce qui signifie qu'une nouvelle dotation en capital d'un montant de 600 millions d'euros (4 milliards de francs) sera très vraisemblablement opérée prochainement. À ce rythme, n'importe quelle entreprise évoluant dans le monde réel aurait fermé ses portes depuis longtemps.
Le chiffre d'affaires de GIAT a encore chuté de 37 % en 2000 par rapport à 1999, en passant de 0,87 milliard d'euros (5,7 milliards de francs) à 0,55 milliard d'euros (3,6 milliards de francs). Il est de nouveau en déphasage complet avec les prévisions du plan stratégique.
L'année 2000 a été une nouvelle année noire pour GIAT Industries en raison notamment d'un contentieux avec le client émirati. 15 chars seulement ont été livrés en 2000 et le processus d'acceptation n'a repris qu'en juin 2001, au terme d'une négociation difficile qui a abouti à une nouvelle dégradation de plus de 10 % de l'estimation de la perte à terminaison du contrat.
Le dernier char livré au titre du contrat avec les Émirats Arabes Unis devrait l'être début 2003, mais les rétrofit des premières séries pourraient s'échelonner jusqu'en 2005.
Avec un carnet de commandes légèrement supérieur à 2,75 milliards d'euros (18 milliards de francs) au 31 décembre 2000 (il était de 4,6 milliards d'euros, soit 30 milliards de francs) six ans auparavant, « les perspectives restent inquiétantes pour les années à venir » comme le remarque la Cour des comptes dans son rapport précité : « le volume moyen annuel des prises de commande sur la période 2001 à 2005 est estimé seulement à 0,46 milliard d'euros (3 milliards de francs), hors contrat à l'exportation du char Leclerc, mais en supposant tout de même un volume de prises de commandes à l'exportation de 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs) par an alors que le montant correspondant n'a été que de 83,85 millions d'euros (550 millions de francs) et 57,93 millions d'euros (380 millions de francs) respectivement en 1998 et 1999. Le chiffre d'affaires consolidé pourrait croître de 0,63 milliard d'euros (4,10 milliards de francs) en 2000 à 1,11 milliard d'euros (7,30 milliards de francs) en 2002, avec la fin de l'exécution des grands contrats de blindés, mais devrait décroître ensuite jusqu'à 0,46 milliard d'euros (3 milliards de francs) en 2005. La société continuera donc à être confrontée à de graves problèmes de charge. »
S'agissant des chars de combat, la perspective à moyen terme est une décroissance forte du marché mondial sous l'effet de l'achèvement des programmes de rééquipement des grands pays de l'OTAN, des restrictions budgétaires qui poussent de nombreux pays à moderniser les matériels existants plutôt qu'à acheter du neuf, de l'abondance du matériel d'occasion qui suffit à certains pays, et surtout de la disparition des concepts d'emploi des chars de bataille du fait de l'évolution géostratégique. Faut-il rappeler que la France elle-même a tiré les leçons de l'effondrement du mur de Berlin en ramenant ses commandes de Leclerc de 1.400 à 406 exemplaires ?
Sur un marché en baisse, GIAT compte des concurrents solides qui bénéficient de marchés captifs. Ainsi, le Leclerc est-il actuellement vendu à 796 unités (390 pour les Émirats Arabes Unis et 406 pour la France) contre 3.000 pour le Léopard 2 de Krauss Maffei (Allemagne) qui l'a vendu aux Pays-Bas, à la Suisse, la Suède, l'Autriche et l'Espagne, 400 pour le Challenger 2 de Vickers (Grande-Bretagne) vendu à Oman et 10.000 pour l'Abrams M1 de General Dynamics (États-Unis) vendu en Égypte, Arabie Saoudite et au Koweït. On peut d'ailleurs noter que devant la faiblesse des perspectives sur ce marché, le groupe britannique Vickers a décidé de fermer une de ses deux usines de production de chars.
Dans le domaine des véhicules blindés légers, les perspectives sont plus favorables : d'une part, de nombreux pays se trouvent dans l'incapacité de financer l'acquisition de véritables chars de combat et recourent donc aux blindés légers comme substituts ; d'autre part, de nombreuses unités d'infanterie en Europe et de par le monde ont besoin de véhicules mieux protégés que ne le sont les modèles actuels.
A ce titre, le véhicule de combat d'infanterie (VCI) est un enjeu important pour GIAT, sans doute le seul à offrir une réelle perspective. L'entreprise s'était portée candidate dans un premier temps au sein d'un consortium formé avec la société Vickers et la société Mowag. Cette première consultation ayant été déclarée sans suite, une nouvelle consultation pour la fourniture de 700 matériels (550 véhicules de combat d'infanterie et 150 véhicules poste de commandement) a été lancée. Les sociétés GIAT Industries et RVI ont constitué un groupement momentané d'entreprises de façon à lui apporter une réponse commune et ont remporté l'appel d'offres pour le futur blindé léger avec une première commande ferme en date du 6 novembre 2000 portant sur le développement et 65 véhicules.
L'artillerie souffre de la réduction généralisée des parcs de canons dans les pays occidentaux. Le taux de remplacement est de l'ordre de un pour deux pour les automoteurs et très faible pour les canons tractés. Les programmes de modernisation des matériels existants augmentent leur durée de vie. Pour les matériels de 155 mm se situant à mi-chemin des tractés et des automoteurs, transportés sur châssis camion, GIAT dispose d'un créneau avec le système Caesar qui pourrait trouver des débouchés à l'exportation.
Le secteur des armes et munitions se prête également à des alliances européennes. On peut citer le développement de l'obus Bonus avec Bofors (Suède), les études concernant le renouvellement de la gamme des systèmes anti-char Apilas avec HEL (Grande-Bretagne) et DNAG (Allemagne), la conception de munitions intelligentes avec Oerlikon (Suisse) ou de munitions télescopées. On peut légitimement s'interroger sur l'avenir de la filière munitionnaire puisque, faute de commande en moyen calibre, les capacités de production sont très excédentaires (établissement de Cusset).
GIAT Industries assure la maîtrise d'_uvre industrielle du programme de modernisation du parc français de canons de 155 AUF1. Ce programme consiste à valoriser des canons au standard actuel de 39 calibres et à moderniser les autres canons au nouveau standard international de 52 calibres. Pour ces opérations, GIAT Industries récupère auprès de la Direction centrale du matériel de l'armée de terre (DCMAT) les châssis que cette dernière aura, à l'aide de pièces détachées fournies par GIAT Industries, révisés et/ou réparés. Le premier marché de ce programme a été notifié à GIAT Industries le 13 septembre 1999.
Enfin, les applications sur hélicoptères connaissent une évolution importante dans le moyen calibre. L'armement canon en tourelle y reprend de l'importance comme en témoigne la tourelle de 30 mm du Tigre.
GIAT évoque aussi des activités à haute valeur ajoutée comme les systèmes de commandement. A ce titre, on peut noter que GIAT a remporté un contrat significatif avec l'équipement en systèmes d'information terminaux (SIT) pour les véhicules blindés et les char de combat.
Il faut bien avouer qu'il y a quelque paradoxe à confier à GIAT la maîtrise d'_uvre de systèmes aussi complexes alors que la société a déjà démontré à plusieurs reprises son incapacité à maîtriser des technologies rudimentaires. Le dépanneur du char Leclerc en est un bon exemple, et la mal-façon de la culasse du pistolet Pamas, déclaré impropre au tir, qui a imposé le rappel de plusieurs dizaines de milliers de pistolets de la Gendarmerie, en est un meilleur encore.
S'agissant des activités de réparations lourdes, leur répartition entre la direction du matériel de l'armée de Terre et GIAT ne peut procéder d'un simple transfert de charge sans transfert de personnel, ce qui rend problématique cette solution, sauf à faire payer deux fois la même prestation par l'État. En revanche, il paraît indispensable d'optimiser la dévolution de ce plan de charge pour en minorer le coût.
Pour ce qui concerne les activités nouvelles, GIAT a annoncé le 17 juillet 2000 la création d'une filiale en coopération avec le groupe espagnol Dalphimétal, dénommée Spria et spécialisée dans la production d'équipements automobiles. La société ainsi créée a pour but la mise en valeur des résultats prometteurs obtenus dans le cadre d'un programme de recherche et de développement réalisé en commun entre les deux groupes et qui portait sur une nouvelle famille de générateurs de gaz pour airbags.
La société sera implantée en partie sur l'actuel site pyrotechnique de GIAT Industries de Tarbes où il est également prévu la mise en _uvre d'un important programme d'investissement en locaux neufs (plus de 30 millions de francs) ainsi qu'en équipements industriels et en laboratoire (pour environ 50 millions de francs) dans un proche avenir. Les perspectives portent sur la création de 200 emplois à l'horizon 2005.
À la suite des pertes massives de 1995 (10 milliards de francs), GIAT a défini un plan de retour à l'équilibre en mai 1996, puis en juillet 1998, un plan stratégique, économique et social (PSES), entré en application le 1er janvier 1999 pour la période 1999-2002.
Le projet initial prévoyait la fermeture de trois sites (Rennes, Le Mans et Salbris) et, éventuellement, la fermeture d'un quatrième site, celui de Saint-Pierre-en-Faucigny qui abrite la société Cime Bocuze, filiale du groupe GIAT Industries.
Concernant le site de Rennes, l'activité de la douillerie sera arrêtée à l'achèvement des dernières commandes. La fabrication des culots pour cartouches de calibre 120 mm serait sous-traitée en raison de très faibles quantités à produire, les armées considérant leurs stocks pour ce calibre surabondants, y compris en cas de conflit.
L'activité résiduelle sur les shelters a intéressé un partenaire britannique. GIAT Industries a donc créé une filiale sous forme d'une société anonyme, la Société de développement d'abris mobiles (SDAM), qui a intégré l'ensemble de l'activité de fabrication et de commercialisation des shelters, puis elle a cédé 50 % des participations à la société Hunting Engineering Ltd, filiale de Hunting PLC. La dénomination de cette nouvelle filiale est désormais Euro-Shelter.
La fermeture du site du Mans (petit calibre) est chose faite, ainsi que le transfert des lignes de production vers le site de Cusset.
Les activités d'encartouchage et de chargement de munitions de gros calibre du centre de Salbris ont été transférées vers la filiale Luchaire Défense sur le site de La Chapelle-Saint-Ursin.
Le site de Saint-Pierre-en-Faucigny abrite la société Cime-Bocuze, filiale du groupe GIAT Industries. Ce site est spécialisé dans la fabrication de composants en alliage de tungstène et il réalise environ 60 % de son activité sur la fabrication d'un seul composant, le pénétrateur cinétique des munitions de char, dont l'achèvement des commandes pour le char Leclerc est prévu en 1999. Dans la version initiale du projet stratégique, la fermeture du site était envisagée. C'est finalement un groupe autrichien, la société Plansee, qui s'est porté acquéreur de cette activité dont GIAT garde 34 %.
Concernant les activités actuelles du site de Saint-Étienne, la proximité du site de Saint-Chamond facilite la rationalisation. Ainsi, les activités résiduelles relatives aux armes de petit calibre ont été transférées à Saint-Chamond. Il est prévu de filialiser l'activité optique de Saint-Étienne et de l'adosser à un partenaire spécialisé du secteur en la maintenant sur le site dans le cadre du pôle optique et vision.
Les transferts des activités de fabrication de composants pour munitions et des activités de chargement et d'encartouchage feront de l'établissement de La Chapelle Saint-Ursin un site intégré de fabrication de munitions de gros calibre bénéficiant de la proximité du bureau d'études du secteur des armes et des munitions sur le site de Bourges. Seule la pyrotechnie primaire (fabrication des amorces), qui restera sur le site de Tarbes compte tenu des importantes contraintes de sécurité spécifiques de ce secteur, fera exception.
Certaines activités concernant le soutien logistique des blindés feront enfin l'objet d'un regroupement sur le site de Roanne. Il en est de même des activités de ravitaillement (pièce détachées). Au total, la spécialisation industrielle des sites de GIAT se présentera ainsi :
SPÉCIALISATION INDUSTRIELLE DES DIFFÉRENTS SITES DE GIAT | |
Satory |
· le siège administratif et commercial du groupe · la recherche et le développement des chars et blindés légers · l'ingénierie logistique des blindés |
Roanne |
· la fabrication et l'intégration des chars et des blindés légers · le soutien logistique des blindés |
Tarbes |
· la fabrication et l'intégration des tourelles de chars · la pyrotechnie primaire · la forge |
Saint-Chamond |
· les équipements et les tourelles légères · les tourelles marine · le soutien logistique blindés · la fabrication et l'intégration des armes de petit calibre |
Saint-Étienne |
· l'optique |
Toulouse |
· l'électronique durcie |
Bourges |
· la recherche et le développement des armes et munitions · la fabrication et l'intégration des armes de gros calibre · l'ingénierie et le soutien logistique des armes |
Tulle |
· la fabrication et l'intégration des armes de moyen calibre |
Cusset (filiale Manurhin Défense) |
· les munitions de petit et de moyen calibres |
La Chapelle Saint-Ursin (filiale Luchaire Défense) |
· les munitions de gros calibre |
Rennes (filiale Euro-Shelter) |
· la fabrication-commercialisation d'abris techniques mobiles |
Saint-Pierre-en-Faucigny (filiale Cime-Bocuze) |
· la fabrication de composants en alliage de tungstène |
Ce dispositif est d'évidence encore surdimensionné et trop dispersé.
En estimant dans son rapport précité que la taille optimale de GIAT passe par une « contraction » forte des moyens de la société : « fermeture ou reconversion des centres aujourd'hui reconnus comme excédentaires, en fait tous les centres sauf ceux retenus comme cible finale, c'est-à-dire vraisemblablement Satory et Roanne pour les blindés, Bourges et la Chapelle pour les armes et munitions, avec une variante possible, consistant à supposer que le marché des blindés lourds disparaîtra dans le futur, ce qui condamnerait Roanne en tant que centre de production ; à l'inverse, si les blindés légers ont un avenir, c'est peut-être Saint-Chamond qu'il faut conserver », la Cour des Comptes a lancé le débat sur les contours futurs de GIAT.
A défaut de nouvelles mesures de contraction de son dispositif industriel, la Cour estime que les pertes de GIAT pourraient atteindre un montant cumulé de 1,5 milliards d'euros (10 milliards de francs) sur les six exercices de 2000 à 2005, soit une moyenne de 250 millions d'euros (1,6 milliards de francs) par exercice.
Les réductions d'effectifs résultant du plan stratégique :
Sites |
Effectifs au |
Besoins au |
Déflation |
dont |
dont |
dont transferts |
dont |
Bourges |
1.185 |
746 |
- 439 |
- 338 |
- 92 |
- |
- 9 |
Le Mans |
119 |
- |
- 119 |
- 37 |
- 42 |
- 40 |
- |
Rennes |
252 |
80 |
- 172 |
- 41 |
- 128 |
- 3 |
- |
Roanne |
1.751 |
1.226 |
- 525 |
-505 |
- 49 |
95 (1) |
- 66 |
Saint-Chamond |
716 |
563 |
-153 |
- 158 |
- 141 |
145 |
1 |
Saint-Étienne |
587 |
64 |
- 523 |
- 198 |
- 158 |
- 145 |
- 22 |
Salbris |
149 |
- |
- 149 |
- 52 |
- 54 |
- 43 |
- |
Tarbes |
1.431 |
805 |
- 626 |
- 426 |
- 139 |
- 38 |
- 23 |
Toulouse |
744 |
466 |
- 278 |
- 164 |
- 103 |
- |
- 11 |
Tulle |
795 |
477 |
- 318 |
- 246 |
- 69 |
- |
- 3 |
Satory |
1.232 |
1.159 |
- 73 |
- 168 |
- |
- 95 (1) |
190 |
Siège |
308 |
244 |
- 64 |
- 35 |
- |
- |
- 29 |
Totaux |
9.269 |
5.830 |
- 3.439 |
- 2.368 |
- 975 |
- 124 |
28 |
Filiales |
|||||||
Luchaire à La chapelle |
384 |
359 |
- 25 |
- 38 |
- 65 |
84 |
- 6 |
Manurhin à Cusset |
604 |
446 |
- 158 |
- 123 |
- 61 |
40 |
- 14 |
(1) Transfert de la gestion des expatriés. |
Comme pour la DCN, les ouvriers d'État bénéficient du départ en préretraite à 52 ans et à 55 ans. Les personnels sous convention collective bénéficient de préretraites à 56 et 57 ans. D'importants reclassements externes, notamment vers les armées, seront opérés.
L'ensemble des actions ainsi conduites a permis une diminution importante des effectifs de l'entreprise puisqu'ils ont été divisés par deux entre le 1er juillet 1990, date de la constitution de la société, et la fin 2001 (de 14.400 à 7.200 pour Giat Industries stricto sensu). A l'exception incompréhensible du centre de Satory, ces baisses ont concerné l'ensemble des sites de la société.
Cette déflation s'est accompagnée d'une modification radicale de la structure socioprofessionnelle de GIAT Industries. Les ouvriers qui représentaient 65 % de l'effectif en 1990 et 51 % en 1994, n'étaient plus que 41 % fin 1998, l'objectif de fin 2002 se situant à 37 %. A l'inverse, la place des ingénieurs et cadres ne cesse de croître : de 10 % en 1990 , elle est passée à 16 % fin 1994, 18,4 % fin 1998 et devrait tendre vers 25 % fin 2002. Dès lors, les employés, techniciens et administratifs (ETAM) dont le nombre fin 1990 n'atteignait même pas 40 % de celui des ouvriers, étaient fin 1998 aussi nombreux que les ouvriers et sont devenus depuis septembre 1999 la catégorie la plus importante de l'entreprise, et la plus exposée à un nouvel ajustement de ses dimensions.
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LES DIX POINTS-CLÉ DU BUDGET DE LA DÉFENSE
1. Le budget 2002 s'élève à 38 milliards d'euros dont 8,75 milliards d'euros de pensions, 16,46 milliards d'euros de titre III et 12,8 milliards d'euros de titre V avec les reports, soit une progression de 1,9 % par rapport à 2001.
2. La programmation 1997-2002, corrigée par la revue de programmes de 1998 sera exécutée à 96 % en loi de finances initiale pour les crédits d'équipement.
3. D'un montant de 13,2 milliards d'euros, les rémunérations et charges sociales progresseront de 2,2 % en 2002 et représenteront 46 % du budget (hors pensions), alors que les crédits de fonctionnement hors RCS progresseront de 6,5 % à périmètre constant.
4. Le ministère de la Défense sera à l'origine de la création nette de 13.000 emplois en 2002.
5. Les effectifs budgétaires du référentiel de programmation sont exécutés à 99 %.
6. Les opérations extérieures généreront un surcoût minimal de 500 millions d'euros en 2001.
7. D'un montant de 12,8 milliards d'euros avec les reports de la gestion 2001, le budget d'équipement progressera de 0,7 % en 2002.
8. Le budget civil de recherche et de développement ponctionne le budget de la Défense à hauteur de 190 millions d'euros.
9. D'un montant de 2,4 milliards d'euros, les crédits de maintenance (entretien programmé du matériel) progresseront de 6 %.
10. La force de dissuasion mobilisera 22 % des crédits du titre V.
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Dans sa séance du mardi 6 novembre 2001, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Défense et les articles 31 et 32 rattachés à ce budget.
Votre Rapporteur spécial a tout d'abord relevé le caractère novateur du budget de la Défense pour 2002, qui se présente comme le reste du budget de l'État en euros, mais qui, surtout, s'applique à une armée désormais entièrement professionnalisée dans un contexte international profondément modifié.
Le budget global s'élève à 38 milliards d'euros, en croissance de 1,9 % ; les pensions augmentent de 3 %, le titre III, hors pensions, augmente de 2,3 % avec une dotation de 16,46 milliards d'euros, et les crédits d'équipement s'élèvent à 12,8 milliards d'euros, soit une croissance de 0,7 %, en intégrant les 410 millions d'euros de reports de crédits de l'année 2001.
Le titre III est l'un des meilleurs de la législature. Il représentera environ 60 % de la totalité des crédits. Le budget 2002 se traduira par la création nette de 13.000 emplois, hors appelés, et la loi de programmation militaire sera respectée à 99 % au regard des effectifs budgétaires, portés à 436.000 hommes. La progression des rémunérations et des charges sociales reflète la professionnalisation des armées, mais aussi et surtout les mesures de revalorisations salariales applicables à l'ensemble de la fonction publique. Ces mesures sont importantes puisqu'en 1996, un militaire du rang engagé touchait 4.200 francs par mois et qu'en 2002, il gagnera 6.700 francs par mois.
Les crédits de fonctionnement courant augmentent de 7,2 %, ce qui permettra de développer les activités de nos forces, au-delà des seules opérations extérieures qui ne peuvent être considérées comme des entraînements.
Si le titre III est donc très favorable à la condition militaire, le titre V est trop serré et la jonction avec la première annuité de la loi de programmation militaire 2003-2008 sera difficile si le budget 2002 n'est pas exécuté scrupuleusement au niveau de la loi de finances initiale, c'est-à-dire sans gel des crédits ni annulations. Selon que l'on adopte tel ou tel référentiel, le taux d'exécution de la programmation varie, même si la référence qui semble s'imposer puisqu'elle a été approuvée à la fois par le chef de l'État et le Gouvernement, est la loi de programmation militaire 1997-2002 modifiée par la revue de programmes de 1998. Selon cette référence, la loi de programmation militaire est respectée à 96 %, ce chiffre est de 93 % pour la loi de programmation sans revue de programmes, et de 88 % si l'on retraite la base de référence en éliminant les bourrages d'enveloppe.
Il s'agit donc du meilleur taux d'exécution d'une loi de programmation militaire.
On peut toutefois contester le financement dans le budget 2002 de la Défense du Centre national d'études spatiales (CNES) hauteur de 191 millions d'euros, qui ne relève pas par nature de la dépense de défense, ainsi que le financement, à hauteur de 100 millions d'euros, du développement économique de la Polynésie, dont le niveau de contrôle métropolitain apparaît insuffisant.
L'effort en matière d'entretien programmé du matériel est utile, compte tenu de la mauvaise disponibilité technique opérationnelle de nombreux parcs de matériels en service dans les armées. Sur ce point, le budget n'est pas enthousiasmant.
Le budget d'équipement de 2002 permettra notamment la commande de systèmes de défense sol-air de moyenne portée, de munitions aéronautiques, de simulateurs Rafale, de moyens de transmissions pour les garnisons de l'armée de terre ainsi que de 2.300 véhicules pour la gendarmerie. En matière de livraison, on notera plus particulièrement 50 chars Leclerc et 43 missiles Apaches.
En conclusion, votre Rapporteur spécial a estimé qu'avec un titre III consolidé et un titre V peu enthousiasmant, on pouvait considérer que le budget 2002 était globalement correct et il a émis un avis favorable à son adoption en soulignant que la loi de programmation suivante serait consacrée aux fabrications, afin que les armées disposent de plus d'équipements, concrets.
M. Alain Rodet a successivement interrogé votre Rapporteur spécial sur :
- les sujétions imposées à l'armée de Terre, du type plan Vigipirate ;
- l'évolution du nombre des officiers généraux ;
- l'avion de transport futur qui lui paraissait constituer une priorité européenne ;
- l'évolution du nombre des gendarmes depuis quatre à cinq années.
Après avoir évoqué les plaintes des gendarmes relatives à leur niveau de salaire et leur nombre insuffisant, M. Pierre Forgues a demandé des informations sur l'évolution du plan de charge de GIAT Industries au terme du programme Leclerc.
M. Jean-Pierre Balligand a relevé qu'à la suite de l'échec de la réorganisation territoriale globale des forces de sécurité en France, certaines villes s'étaient montrées candidates pour supprimer les commissariats et accueillir des brigades de gendarmerie, mais que ce processus ne lui semblait pas avoir été conduit de manière exemplaire, puisque le volume réduit des effectifs de ces gendarmeries n'avait pas permis de fournir un meilleur service que précédemment.
Votre Rapporteur spécial a apporté les réponses suivantes :
- avec une armée professionnelle, on doit changer de modèle et le temps des mobilisations massives de l'armée de Terre pour des missions de service public, du type marée noire, est terminé. Les effectifs mobilisés par le plan Vigipirate sont concentrés sur des sites particulièrement sensibles ;
- le nombre de généraux est constant ;
- la projection de nos forces armées présente deux difficultés : le rayon d'action des hélicoptères des forces spéciales est insuffisant, ce qui impose l'achat rapide de nouveaux hélicoptères plus performants et le vieillissement de la flotte de nos transall impose leur remplacement par l'A400M, qui doit être commandé avant la fin 2001, ce qui passe par l'approbation du Bundestag. À défaut de celle-ci, le Royaume-Uni pourrait se retourner vers un achat auprès des industriels américains et la France affronterait un problème capacitaire grave ;
- le nombre de postes dans la gendarmerie est passée de 81.600 en 1996 à 98.000 en 2002. D'importants efforts ont été faits en matière d'informatique, d'équipements de transmission, de véhicules ou de bureautique. Le problème principal qui mobilise les gendarmes, notamment via les associations de leurs épouses, est celui de la durée du travail et des astreintes, qu'ils comparent au régime des policiers. Le Gouvernement semble prêt à entendre cette argumentation et devrait proposer des mesures au prochain conseil supérieur de la gendarmerie ;
- s'agissant de GIAT, l'entreprise, à la différence de la direction des constructions navales qui peut conquérir des marchés sur des activités en développement, affronte une conjoncture difficile. Le maintien du potentiel industriel passe nécessairement par la conquête de marchés à l'exportation, ce qui n'est pas facile en raison d'un contexte concurrentiel très vif.
Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a ensuite adopté les crédits de la Défense et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
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Dépenses ordinaires des services militaires
Texte du projet de loi :
I. Il est ouvert au ministre de la défense, pour 2002, au titre des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires, des autorisations de programme s'élevant à la somme de 56.788.021 €, applicables au titre III «Moyens des armes et services».
II. Pour 2002, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III «Moyens des armes et services» s'élèvent au total à la somme de 246.833.729 €.
Exposé des motifs du projet de loi :
La comparaison des crédits ouverts en 2001 à ceux prévus pour 2002 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi.
Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative au budget de la défense.
Observations et décision de la Commission :
Votre commission des Finances a adopté l'article 31 portant ouverture des autorisations de programme (entretien programmé des matériels) et des crédits correspondant aux mesures nouvelles des dépenses ordinaires du budget de la Défense et vous demande d'émettre un avis favorable à son adoption.
Dépenses en capital des services militaires
Texte du projet de loi :
I. Il est ouvert au ministre de la défense, pour 2002, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des autorisations de programme ainsi réparties :
II. Il est ouvert au ministre de la défense, pour 2002, au titre des mesures nouvelles sur les dépenses en capital des services militaires, des crédits de paiement ainsi répartis :
Exposé des motifs du projet de loi :
La comparaison, par titre, des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus pour 2002, au titre des dépenses militaires en capital, avec les autorisations de programme et les crédits de paiement accordés en 2001, figure au II de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi.
Les justifications détaillées par chapitre sont présentées dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative au budget de la défense.
Observations et décision de la Commission :
Votre commission des Finances a adopté l'article 32 portant ouverture des autorisations de programme et des crédits de paiement correspondant aux mesures nouvelles des dépenses en capital du budget de la Défense et vous demande d'émettre un avis favorable à son adoption.
· Général Jean-Pierre Kelche, chef d'état-major des armées.
· Amiral Jean-Louis Battet, chef d'état-major de la Marine.
· Général Jean-Pierre Job, chef d'état-major de l'armée de l'Air.
· Général Yves Crène, chef d'état-major de l'armée de Terre.
· M. Pierre Steinmetz, directeur général de la Gendarmerie nationale.
· M. Yves Gleizes, délégué général pour l'armement.
· M. Jean-François Hébert, secrétaire général pour l'administration.
· M. Jean-Marie Poimb_uf , directeur des constructions navales.
· M. Jean-Claude Cousseran, directeur général de la sécurité extérieure.
· Général André Ranson, directeur du renseignement militaire.
· Général Henri Poncet, commandant les opérations spéciales.
· M. Dominique Conor, directeur de la protection et de la sécurité de la Défense.
· M. Jean-François Bureau, directeur délégué à l'information et à la communication de la Défense.
· M. Jacques de Lajugie, directeur des affaires financières.
· M. Alain Delpuech, directeur des applications militaires du CEA.
· M. Denis Ranque, président de Thalès.
· MM. Charles Edelstenne et Bruno Revellin-Falcoz, président et vice-président de Dassault Aviation.
· MM. Philippe Camus, co-président du directoire du groupe EADS et Denis Verret, vice-président affaires politiques France du groupe EADS.
· M. Jean-Paul Béchat, président de la Snecma.
· MM. Jacques Loppion, président et Luc Vigneron, directeur général de Giat Industries.
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N° 3320-40 .- Rapport de M.Boucheron rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - Défense.
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