N° 1112

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)

TOME IX
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
FORMATION PROFESSIONNELLE

PAR M. Patrick MALAVIEILLE

Député.

___

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

SOMMAIRE

—

INTRODUCTION 5

I. - LA REPRISE DE LA PROGRESSION DE L’EFFORT DE FORMATION PROFESSIONNELLE 7

A. LE REDRESSEMENT DE LA DÉPENSE DE FORMATION PROFESSIONNELLE 7

1. Un début de redressement 7

2. L'Etat et les entreprises sont les principaux financeurs 8

3. Les publics bénéficiaires des financements 10

4. Le marché de la formation continue 11

B. LA PROGRESSION SENSIBLE DES ACTIONS DE FORMATION EN FAVEUR DES JEUNES 12

1. La prise en charge progressive des actions de formation alternée par les régions 14

2.  L’apprentissage continue de se développer 15

3. Les contrats d'insertion en alternance connaissent un nouvel essor 16

4. Les emplois-jeunes : l'objectif de professionnalisation 18

5. Le “ nouveau départ ” et le “ trajet d'accès à l'emploi ” (TRACE) 19

C. LES INTERVENTIONS DE L’ÉTAT POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES 20

1.  Les interventions de l'Etat pour la formation professionnelle des demandeurs d'emploi 21

2. Les interventions de l'Etat en faveur des actifs occupés et des publics spécifiques 28

D. LES INÉGALITÉS PERSISTANTES D'ACCÈS A LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN ENTREPRISES 31

1. Forte progression puis stabilisation de l'effort de formation professionnelle des entreprises 31

2. Des inégalités d'accès persistantes 32

II.- LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 1999 SONT EN AUGMENTATION SENSIBLE 37

A. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE FORMATION PROFESSIONELLE DES JEUNES 42

1. Le recentrage des aides sur les jeunes les moins qualifiés 42

2. Les financements décentralisés 47

B. LA FORMATION DES ADULTES : DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES 48

1. Les actions de l’Etat 48

2. Les financements décentralisés 53

C. LE RECENTRAGE DE L’ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES (AFPA) 54

D. LA RECONDUCTION DU CRÉDIT D’IMPÔT FORMATION 57

E. LES MESURES ASSOCIÉES 58

TRAVAUX DE LA COMMISSION 59

INTRODUCTION

La politique de formation professionnelle conduite depuis bientôt deux ans par le nouveau Gouvernement s’inscrit en rupture avec celle du Gouvernement précédent. La formation professionnelle est redevenue une priorité de l’action publique.

L’affirmation de cette nouvelle volonté de développer la formation professionnelle trouve sa traduction dans le ré-engagement de l’Etat aux plans institutionnel, financier, opérationnel et juridique.

La création au mois de mars 1998 d’un secrétariat d’Etat à la formation professionnelle est le premier signe tangible du rôle qu’entend de nouveau jouer l’Etat en matière de formation professionnelle.

Par ailleurs, on constate, dès 1997, en partie sous l’effet de la reprise économique, l’inversion de la tendance à la diminution de l’effort de formation professionnelle. La progression profite en particulier aux jeunes (I).

Aussi, le budget de la formation professionnelle pour 1999, comme celui de 1998, augmente plus que l’ensemble du budget de l’Etat. L’effort est dirigé en particulier vers les jeunes les plus en difficulté. A cet effet, les dispositifs existants sont recentrés et les nouveaux dispositifs relevant de la solidarité nationale sont mis en œuvre. L’AFPA est également recentrée sur sa mission de formation des demandeurs d’emploi (II).

Au-delà de la présentation prochaine par le Gouvernement d’un livre blanc sur la formation professionnelle, il est souhaitable que la réforme prévue du système de formation professionnelle soit ambitieuse. Elle ne peut consister en de simples aménagements ou retouches apportées à un système mis en place il y a vingt-cinq ans. Ce système a, certes, permis de développer l’effort national de formation professionnelle mais il a aussi montré ses limites.

La réforme doit procéder à une véritable refondation avec pour objectif notamment de corriger les graves inégalités d’accès à la formation professionnelle, de donner à chacun les moyens de sa promotion sociale et de s’adapter aux mutations techniques, économiques et sociales.

I. - LA REPRISE DE LA PROGRESSION DE L’EFFORT DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Après deux années de forte baisse, la dépense totale pour la formation professionnelle a recommencé d'augmenter en 1996. Cette évolution positive, qui résulte pour l'essentiel de la progression des dépenses destinées à la formation professionnelle des jeunes, n'a toutefois pas permis de rattraper le retard des années 1994-1995.

Depuis 1987, année de création du compte économique de la formation professionnelle, on peut distinguer deux phases dans l’évolution de la dépense totale pour la formation professionnelle.

Entre 1987 et 1993, la dépense a régulièrement augmenté d’environ 10 milliards de francs par an : elle est passée de 70,7 milliards en 1987 à 135,3 milliards en 1993. Depuis 1994, la tendance s’est inversée et la dépense de formation professionnelle a diminué en francs courants.

Les données définitives du compte économique pour 1995 confirment ce retournement de tendance. La dépense de formation professionnelle connaît un nouveau recul de 0,7 % et passe de 134 milliards de francs en 1994 à 133,1 milliards de francs en 1995.

De fait, jusqu’en 1993, la progression des dépenses a été plus forte que celle du PIB. Depuis 1994, la dépense de formation professionnelle évolue moins vite que le PIB. On note ainsi une diminution de 3,9 % en francs constants pour l'année 1994 et de 2,9 % en 1995 soit un recul de 6,7 % en deux ans. La part des dépenses de formation professionnelle dans le PIB qui n’avait cessé de s’accroître de 1971 à 1993 en passant de 0,55 % à 1,93 % (avec un rythme de progression moins rapide depuis 1988) est en net repli depuis : 1,81 % du PIB en 1994 et 1,73 % en 1995.

Selon les résultats provisoires du compte économique de la formation professionnelle, la dépense totale pour la formation professionnelle s'élève à 138,2 milliards de francs pour 1996, soit une progression de 6 % en francs courants par rapport à 1995 et d’un peu moins de 5 % en francs constants. Si cette tendance est confirmée par les données définitives, elle dépassera légèrement le niveau de 1994 en francs constants, sans toutefois atteindre le pic observé en 1993. En 1996, la dépense de formation professionnelle représenterait 1,76 % du PIB au lieu de 1,93 % en 1993.

Cette tendance à la hausse s’observe quelle que soit la nature des dépenses. Les frais de rémunération des stagiaires, qui avaient fortement contribué à la baisse de la dépense en 1994 et 1995, progressent de 5 % en 1996. Cette augmentation atteint près de 7 % si l’on inclut les exonérations de charges sociales que l’Etat accorde pour les jeunes en contrats d’insertion en alternance et en contrats d’apprentissage.

Après avoir stagné pendant deux ans, les dépenses de formation directement liées à des frais pédagogiques se redressent aussi avec + 5 % d’augmentation par rapport à 1995. Il s’agit d’une progression un peu moins forte que celle enregistrée pour les frais d’accompagnement des formations qui regroupent les dépenses d’administration générale, de suivi et d’information des stagiaires, ainsi que celles pour le conseil et l’ingénierie en formation. Ce dernier poste augmente globalement de 9 %, de même que les dépenses d’équipement.

Les parts respectives des différents types de dépenses sont assez stables depuis 1987. En 1996, les frais pédagogiques, d’un montant de 65,6 milliards de francs, représentent 48 % de la dépense totale. Les dépenses de rémunération des stagiaires sont légèrement inférieures : elles s'élèvent à 62 milliards de francs (45 %). L’accompagnement des formations et les indemnités de déplacement représentent chacun 3 % de la dépense totale, et l’équipement un peu plus de 1 %.

Du fait de la décentralisation, les financements finaux en provenance de l’Etat ont régulièrement baissé ces dernières années. Toutefois, en 1996, ils représentent encore 41 % de la dépense de formation professionnelle soit un poids équivalent à celui des entreprises. Sur un total de plus de 55 milliards de francs, 16,5 milliards de francs ont servi à financer la formation des demandeurs d’emploi et 7,5 milliards de francs celle des jeunes, le reste des fonds allant au soutien de la formation des salariés (5,8 milliards de francs) et à la formation des agents de l’Etat (25,2 milliards de francs).

Les entreprises restent le second financeur de la formation. On rappellera que depuis 1971, elles ont l’obligation de participer au financement de la formation continue des salariés à hauteur d'un minimum de 1,5 % de la masse salariale pour les entreprises de dix salariés et plus, et de 0,15 % pour celles de moins de dix salariés. En pratique, le taux de participation financière est nettement plus élevé que le minimum légal : en 1996, il est estimé à 3,26 % pour les entreprises de plus de dix salariés.

Les entreprises ont ainsi dépensé environ 55 milliards de francs pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage en 1996. Elles ont consacré 20 % des financements à la formation des jeunes en apprentissage ou en contrats d’insertion en alternance (contrats de qualification, d’adaptation et d’orientation) et 80 % à la formation des autres salariés dans le cadre de leurs plans de formation ou des congés individuels de formation.

Source : MES-DARES, comptes économiques de la formation professionnelle

Les régions, avec près de 13 milliards de francs de dépenses finales en 1996, dont l'essentiel provient des dotations de décentralisation, sont désormais le troisième financeur en matière de formation professionnelle après l’Etat et les entreprises. Leur poids dans le financement final de la formation est passé d’un peu moins de 6 % en 1993 à 9 % en 1996. Entre ces deux dates, les formations qualifiantes et préqualifiantes pour les jeunes de moins de 26 ans ont été progressivement décentralisées de l’Etat vers les conseils régionaux, ce qui a entraîné une forte progression de la part relative de ce financeur dans la dépense totale.

Depuis trois ans, les régions semblent recentrer leur effort sur la formation des jeunes et des demandeurs d’emploi. En 1996, les deux tiers de leurs financements ont été orientés vers la formation des jeunes, contre un peu plus d’un tiers en 1993. Ces financements vont à parts à peu près égales à l’apprentissage et aux formations qualifiantes et préqualifiantes. Les dépenses régionales pour la formation des demandeurs d’emploi progressent également et représentent 27 % des fonds en 1996, tandis que celles pour les actifs occupés (6 %) continuent de baisser.

On peut penser que, avec l'achèvement du transfert des actions préqualifiantes aux régions à la fin de l'année 1998, les évolutions constatées depuis 1993 devraient se poursuivre.

En 1996, sur un total de 136 milliards de francs de dépenses de formation professionnelle, 20 % ont servi au financement des actions en faveur des jeunes en première insertion, 21 % à celles destinées aux demandeurs d’emploi et aux publics éprouvant des difficultés particulières sur le marché du travail, et 59 % sont allés à la formation des actifs occupés, dont 21 % pour les agents de la fonction publique.

· Les dépenses en faveur des jeunes

Ce sont les dépenses en faveur des jeunes qui augmentent le plus entre 1995 et 1996 avec un accroissement de 12 %. Cette progression résulte d’une part de la poursuite de la hausse de l’apprentissage et d’autre part, fait nouveau par rapport à 1995, de l’augmentation des financements destinés à la formation des jeunes en contrat d’insertion en alternance (+ 9 %). Ces deux dispositifs ont ainsi bénéficié de 80 % du total des dépenses destinées à la formation professionnelle des jeunes en insertion au cours de 1996.

Les actions destinées aux jeunes de moins de 26 ans ont fait l’objet d’un effort conjoint de presque tous les financeurs. Ainsi, en 1996, les pouvoirs publics ont apporté 59 % des fonds ; les entreprises et les ménages 41 %. Pour cette même année, les régions ont assuré 30 % des financements alors qu’elles n’y contribuaient qu’à hauteur de 11 % en 1993, avant la décentralisation des formations qualifiantes et préqualifiantes. Parallèlement, l’Etat qui représentait près de 50 % des financements en 1993, finance désormais directement 28 % de la dépense pour la formation des jeunes, la plus grande part de cet apport servant à compenser les exonérations de charges sociales pour les jeunes en contrats de formation professionnelle en alternance.

C’est dans le cadre de ces contrats en alternance que les entreprises participent, pour une part d'environ 40 %, à peu près stable depuis 1993, à la formation des jeunes. Cependant, depuis quelques années, ce sont les dépenses des entreprises destinées à l’apprentissage qui ont le plus progressé. Elles ont atteint, en 1996, le même niveau que les dépenses consacrées aux contrats d’insertion en alternance.

· Les dépenses en faveur des demandeurs d’emploi et des publics en difficulté

Les dépenses en faveur des demandeurs d’emploi et des publics en difficulté progressent de près de 3 % en 1996. Cette hausse provient essentiellement des financements des mesures d’accompagnement des restructurations. Ces dernières sont en majorité composées des conventions de conversion proposées aux salariés menacés de licenciement économique. Hors accompagnement des restructurations, les sommes consacrées aux actions en faveur des demandeurs d’emploi ont stagné en 1996.

Le financement de la formation des demandeurs d’emploi et des actifs occupés est marqué par une forte spécialisation des financeurs. Ainsi, les actions en faveur des demandeurs d’emploi sont financées pour près de 97 % par les administrations publiques, dont 57 % en provenance de l’Etat. En 1996, les régions ont apporté 11 % des fonds consacrés à ces actions contre 9 % deux ans avant. La part de l’UNEDIC représente environ 30 % de la dépense totale pour ce public et les apports privés, qui sont constitués de la contribution des demandeurs d’emploi au financement de leur formation, près de 2 %.

· Les actifs occupés

En 1996, l’évolution des financements pour les actions de formation des salariés du secteur privé est le résultat de mouvements différents. Les dépenses effectuées par l’intermédiaire des organismes paritaires collecteurs agréés (OCPA) augmentent fortement tandis que les dépenses directes des entreprises stagnent et que les fonds en provenance des régions diminuent.

La formation des actifs occupés (hors agents du secteur public) bénéficie pour 88 % de fonds privés dont 85 % en provenance des entreprises. Sur 43 milliards de francs consacrés par les entreprises à la formation de leurs salariés en 1996, un peu plus du quart a été dépensé par l’intermédiaire des OCPA qui retrouvent ainsi le même niveau de participation que celui d’avant leur restructuration. Ce sont les dépenses effectuées dans le cadre du plan de formation qui augmentent le plus, en particulier pour les entreprises de plus de dix salariés, tandis que les financements pour les congés individuels de formation progressent plus faiblement.

Plus de la moitié de la dépense totale pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage est composée des rémunérations des stagiaires et des exonérations de charges sociales, ainsi que des dépenses d'investissement et des frais annexes accompagnant les formations.

Le reste, soit 65,6 milliards de francs en 1996, correspond au financement de la production de formation proprement dite. Environ 60 % de ces dépenses - près de 37 milliards de francs en 1996 - correspondent à des achats de formation à des producteurs marchands de formation professionnelle. Les 40 % restants sont réalisés hors marché : il s'agit de la formation interne des salariés des entreprises, d'une partie de la formation des agents de la fonction publique, de l’apprentissage, des actions financées par des subventions de l’Etat et dispensées par des organismes tels que l’AFPA, le CNAM et le CNED et d'une partie des formations postscolaires en université.

Près de dix millions de stagiaires ont été formés en 1996. Si cet effectif reste stable par rapport à l’année précédente, le volume total d’heures de formation continue de diminuer, de même que la durée moyenne de formation par stagiaire qui s’élèvent désormais à 76 heures. Les durées de formation sont différentes selon le type de stagiaires. Ainsi, les salariés qui suivent une formation principalement dans le cadre du plan de formation de l’entreprise restent majoritaires (67 % des stagiaires), mais ils suivent des formations d’une durée relativement courte (53 heures). Les demandeurs d’emploi (14 % de l’effectif) bénéficient de formations plus longues (près de 200 heures). Pour les particuliers, peu nombreux, la durée des formations suivies se situe autour de 100 heures.

Plus de la moitié des stages concernent des spécialités de formation ayant trait aux domaines technico-professionnels des services (informatique, traitement de l’information, secrétariat-bureautique, commerce, vente, comptabilité et gestion, sécurité des biens et des personnes). Les formations de type général représentent un peu moins d'un stage sur cinq. Celles qui visent le développement personnel représentent 15  % des stages, un tiers ayant pour objectif une amélioration des capacités d’orientation ou d’insertion des personnes.

En ce qui concerne les jeunes, l'année 1997 a été marquée par la poursuite de la décentralisation des actions de formation préqualifiante et par un développement important des contrats de formation en alternance.

En 1997, le dispositif d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes en difficulté était composé de 309 missions locales, contre 257 en 1994 et 323 PAIO (permanences d’accueil, d’information et d’orientation), contre 421 en 1994. Le réseau, dont l’évolution se poursuit dans un double mouvement de réduction du nombre des PAIO et de création de missions locales, a reçu en premier accueil 431 000 jeunes, soit 6 % de plus qu’en 1996, portant ainsi le nombre de jeunes suivis par les structures d’insertion à 1,3 million.

Le délai de premier contact des jeunes récemment sortis du système éducatif reste stable en 1997 à environ deux ans. Des prises de contact tardives par des jeunes sortis de l’école depuis près de dix ans élève le délai moyen à un peu moins de trois années. Par ailleurs, le réseau d’insertion accueille de plus en plus de jeunes de niveaux IV¹ et supérieur, tandis que l’accueil des jeunes de plus bas niveaux diminue et ne représente plus qu'un qu'un quart du total.

Le nombre d'entrées de jeunes dans les différents dispositifs de formation de première insertion professionnelle s’est élevé à 551 000 en 1994, 522 600 en 1995 (- 5,1 %), 524 100 en 1996 et 558 300 en 1997 ( + 6,5 %). Il aura donc fallu attendre 1997 pour retrouver, et même dépasser, le nombre d'entrées dans les dispositifs atteint en 1994. En 1997, toutes les catégories de dispositifs ont connu une évolution positive. Le rythme d'entrées dans les dispositifs a épousé celui de la croissance : les entrées se sont accélérées au deuxième semestre 1997 et ont continué d'augmenter sur les neuf premiers mois de l'année 1998.

Nombre d'entrées dans les actions de formation en faveur des jeunes

En 1997, en termes de “ stocks ”, les actions de formation professionnelle en faveur des jeunes de 16 à 26 ans concernaient 789 404 jeunes dont 294 504 dans le cadre de stages financés par l'Etat et les régions, et 494 900 au titre des contrats de formation en alternance et en apprentissage.

La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a posé le principe du transfert par l’Etat aux régions, en deux temps, des moyens qu’il consacre à la formation professionnelle des jeunes. Les actions qualifiantes ont été transférées à compter du 1^er juillet 1994. Les actions préqualifiantes et les mesures d’accompagnement seront transférées à toutes les régions le 31 décembre 1998. Au 31 décembre 1997, seules trois régions n’avaient pas encore conclu de conventions de délégation de compétences avec l’Etat (PACA, Lorraine et la Guyane).

En 1997, on décomptait 186 600 stagiaires en formation dont 152 700 environ avaient été pris en charge par les conseils régionaux soit 82 % du total. Globalement, on constate une stabilisation des effectifs, mais l’évolution reste contrastée selon le type de formation. En 1997, notamment sous l’effet mécanique du transfert de compétences vers de nouvelles régions (Alsace, Corse, Nord-Pas-de-Calais et la Réunion) les formations préqualifiantes sont en forte augmentation (+ 36 % par rapport à 1996), tandis que les actions qualifiantes sont en diminution de 4 %. Dans les régions où la décentralisation est achevée, 95 % des jeunes entrant en formation sont de niveau V, Vbis et VI.

En 1997, près de 212 000 contrats d’apprentissage ont été signés dans le secteur marchand, soit une augmentation de 6,7 % par rapport à 1996. Cette croissance, inférieure à la hausse exceptionnelle intervenue en 1996 ( + 11 %), se rapproche du rythme d'évolution constaté en 1995 ( + 7,4 %). Au mois de septembre 1998, 370 000 jeunes étaient en apprentissage au lieu de 336 000 en septembre 1997.

L’apprentissage reste un dispositif très majoritairement masculin. En effet, après plusieurs années d'augmentation de la part des jeunes femmes dans l'ensemble des bénéficiaires, l'année 1997 est marquée par une légère remontée de la proportion des jeunes hommes pour atteindre 71 % des entrées.

On constate par ailleurs une poursuite de l'élévation de l’âge des jeunes qui entrent en apprentissage (dix-huit ans et plus). En outre, comme en 1996, les contrats ont majoritairement une durée supérieure à deux ans. On constate toutefois une légère augmentation des contrats d'une durée inférieure (13 %).

A la différence des contrats d'insertion en alternance, le contrat d'apprentissage se présente comme un dispositif de sortie - ou un prolongement - du système éducatif. Avant leur entrée dans le dispositif, près des deux tiers des jeunes étaient sous statut scolaire, mais cette proportion tend à diminuer.

Cependant, la tendance à l'élévation du niveau de formation des jeunes à l’entrée en apprentissage se confirme : le nombre de jeunes de niveau de formation initiale de niveaux CAP et BEP continue de diminuer pour ne plus représenter qu'un tiers de l'ensemble des contrats signés, alors que le nombre des jeunes de niveaux IV augmente. Cette évolution s’explique en particulier par l’ouverture progressive de l’apprentissage à tous les niveaux de diplômes de l’enseignement technologique, y compris ceux de niveau supérieur au niveau IV. Un apprenti sur six recrutés en 1997 avait un niveau initial de formation de niveaux II, III ou IV.

La plupart des jeunes de niveau II et I sont recrutés en apprentissage par des grandes entreprises industrielles pour préparer des diplômes ou titres homologués dans les spécialités scientifiques ou de haute technologie et dans les spécialités liées à la gestion, au commerce et à la vente.

Le secteur des services est toujours le principal utilisateur de l'apprentissage de même que les très petites entreprises de un à quatre salariés. Cependant, l'apprentissage se développe dans les entreprises n’ayant aucun salarié et les entreprises de plus de cinquante salariés.

En ce qui concerne le financement de l'apprentissage, on peut rappeler que la mise en place du fonds national de péréquation a permis de reverser 631,5 millions de francs en 1997 aux régions en vue de corriger les inégalités interrégionales en matière de collecte de taxe d'apprentissage. Cependant, il est regrettable que le deuxième volet du mécanisme de péréquation prévu par la loi du 6 mai 1996 visant à corriger les inégalités de collecte intrarégionales de taxe d'apprentissage entre les CFA n'ait pas encore été mis en œuvre.

Enfin, le dispositif d'apprentissage dans le secteur public, pérennisé et amélioré par la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, n'a, jusqu’à présent, connu qu'un succès limité : seulement quelques centaines de contrats ont été conclus en 1997.

Après deux années de forte baisse, les entrées en contrat d’insertion en alternance ont fortement augmenté en 1997. Ce nouvel essor est la conséquence de la reprise économique qui s'est affirmé depuis le milieu de 1997 et de la priorité accordée par le Gouvernement à la formation et l'insertion professionnelle des jeunes.

· Le redressement du contrat de qualification pour les jeunes

Après la forte baisse de 15 % enregistrée en 1995 (101 000 entrées) et le nouveau recul de 4 % en 1996 (96 000 entrées), les contrats de qualification qui permettent aux jeunes d’acquérir une qualification professionnelle sont, avec 101 400 entrées en 1997, de nouveau en augmentation. Le recul des deux années précédentes est ainsi annulé.

Sur les neuf premiers mois de l’année 1998, le contrat de qualification poursuit son redressement : + 12 % par rapport aux neuf premiers mois de 1997. Au mois de septembre 1998, 127 000 jeunes étaient en contrats de qualification au lieu de 116 000 un an avant ( + 9,5 %), soit près du tiers du nombre de jeunes en apprentissage.

En 1997, on constate une augmentation des entrées aux deux classes d’âges extrêmes (16-18 ans et 25 ans et plus). Parallèlement, comme pour l'apprentissage, on assiste à une élévation du niveau des diplômes préparés. En effet, les formations de niveaux V diminuent alors que celles de niveaux IV et plus continuent d'augmenter.

Avant leur entrée en contrat de qualification un tiers des jeunes étaient demandeurs d’emploi et un autre tiers était en fin de scolarité.

La majorité des contrats de qualification se déroulent sur la base d’une durée comprise entre treize à vingt-trois mois et la durée de la formation est le plus souvent comprise entre 45 heures et 53 heures par mois. Les diplômes préparés dans le cadre des contrats de qualification restent majoritairement des diplômes et des titres homologués.

Le contrat de qualification est principalement utilisé par les entreprises des secteurs des services (73 %) et seulement à raison de 17 % par les entreprises industrielles. Par ailleurs, les unités de un à quatre salariés et celles de dix à cinquante restent majoritaires avec respectivement un peu plus d'un quart des contrats conclus.

· Le très fort développement du contrat d'adaptation

A la suite de la suppression, à compter du 1^er juillet 1994, de l'aide conjoncturelle à l’embauche pour les contrats d’adaptation, les années 1995 et 1996 ont été marquées par une diminution des flux d’entrées : 55 000 entrées en 1995 soit une diminution de 10 % par rapport à 1994, et 45 000 entrées en 1996 soit une baisse de 19 % par rapport à 1995.

Avec 56 300 entrées, soit une augmentation de 25 % par rapport à 1996, l'année 1997 marque un retournement de tendance. Le nombre d'entrées atteint en 1995 est ainsi dépassé. Avec 42 400 entrées sur les neuf premiers mois de l'année 1998, le développement du contrat d'adaptation se confirme ( + 9 %). Au mois de septembre 1998, 44 000 jeunes étaient en contrats d'adaptation ( + 12 % par rapport à 1996).

Cette hausse s’accompagne d’une élévation de la part des jeunes femmes dans le dispositif (37 %). Ce dispositif connaît également une élévation de l’âge des bénéficiaires : la part des jeunes de vingt-cinq ans et plus est en augmentation. Enfin, 41 % des bénéficiaires des contrats étaient demandeurs d’emploi à l’entrée.

La part du secteur industriel dans l'ensemble des contrats signés a connu une baisse notable entre 1996 et 1997 (36,3 % contre 31,1 %). Cette baisse a bénéficié aux services et plus particulièrement aux transports et aux services aux entreprises. Concernant la taille des entreprises utilisatrices, on note une hausse de la part des entreprises de moins de cinquante salariés.

· Le renouveau du contrat d'orientation

Depuis son reprofilage en 1997, le contrat d'orientation semble connaître un regain d'intérêt.

Cette reconfiguration résulte de l'avenant du 26 février 1997 à l'accord interprofessionnel du 3 juillet 1991 relatif à la formation professionnelle transposé dans le code du travail par l'article 15 de la loi du 16 octobre 1997. Désormais, le contrat d'orientation est ouvert aux jeunes de vingt-deux à vingt-cinq ans d'un niveau de formation initial supérieur au niveau V. Pour ce public, la durée du contrat est fixée à six mois maximum et la durée de formation au maximum à 20 % de la durée du contrat (environ 200 heures). D'autre part, pour le public traditionnel des jeunes de moins de vingt-deux ans de niveau inférieur au niveau IV, la durée maximum du contrat est portée à neuf mois et la durée de formation à 25 % maximum de la durée du contrat (environ 380 heures).

La place de ce dispositif au sein des contrats d'insertion en alternance reste toutefois modeste. En 1997, 3 056 nouveaux contrats ont été conclus, alors qu’en 1996 on ne totalisait que près de 2 000 entrées ( + 50 %). Cette relance se confirme en 1998 : sur les neuf premiers mois de l'année, 4 200 contrats d'orientation ont été conclus contre 2 450 sur la même période en 1997, soit une augmentation de 71 %, et il y avait 3 100 titulaires d'un contrat d'orientation au mois de septembre 1998 au lieu de 1 700 un an avant.

Dans le cadre du programme “ nouveaux services - nouveaux emplois ” le dispositif emploi-jeunes a été créé par la loi du 16 octobre 1997. Le développement des recrutements se poursuit selon la programmation prévue : fin 1998, 150 000 contrats emplois-jeunes devraient être conclus, ce nombre étant porté à 250 000 à la fin de l’année 1999.

L’analyse des conventions conclues depuis un an fait ressortir que 25 % des jeunes embauchés n’ont pas de qualification ou au plus un CAP et 50 % ont suivi une formation de niveau BAC. Les textes d’application de la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des jeunes ont précisé les conditions de la professionnalisation des emplois et de la formation des jeunes.

Des plates-formes régionales de professionnalisation ont été mise en place ayant pour objet :

- d’organiser l’appui aux pilotes locaux et aux porteurs de projets (collecte et analyse des informations sur le contenu des nouveaux métiers, organisation de la cohérence de l’offre de formation et de validation des acquis...) ;

- de favoriser la mutualisation des financements et des dispositifs d’accompagnement des actions de professionnalisation (convention de partenariat régional entre l’Etat, le conseil régional et les OPCA) ;

- d’organiser le dialogue entre les branches et les structures interprofessionnelles avec lesquelles doivent se construire les nouveaux référentiels d’emploi.

Les aides éducateurs de l’éducation nationale dont 40 000 emplois ont été ouverts pour l’année scolaire 1998-1999 et 20 000 emplois supplémentaires pour l’année scolaire 1999-2000 disposent d’un droit à la formation. Ils peuvent bénéficier à ce titre de 200 heures de formation par an. Des dispositions ont aussi été prévues pour favoriser la formation par le CNED, les universités et les IUFM, en particulier pour préparer les concours de recrutement d'enseignants.

La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un volet emploi important dont deux mesures concernent spécialement les jeunes.

L'article 4 de la loi prévoit que tout jeune demandeur d'emploi - avant d'atteindre six mois de chômage - a droit à un accueil, un bilan de compétences et une action d'orientation professionnelle afin de bénéficier d'un “ nouveau départ ” qui peut prendre la forme d'une formation, d'un appui individualisé ou d'un parcours vers l'emploi ou la création ou la reprise d'une entreprise.

L'article 5 de la loi qui institue le trajet d'accès à l'emploi (TRACE) pour les jeunes constitue une première application de ce principe. TRACE a pour objectif de traduire dans la réalité le droit à l'emploi pour les jeunes. TRACE doit déboucher sur une insertion durable pour les jeunes en difficulté, en particulier les jeunes issus des quartiers sensibles ou des zones rurales défavorisées, notamment ceux qui sont sortis du système scolaire sans diplôme ou qualification et ne peuvent accéder directement à l'emploi.

Le programme propose un accompagnement personnalisé et un parcours d'insertion individualisé pouvant aller jusqu'à dix-huit mois articulant des actions de bilan, de remobilisation, d'insertion, de mise en situation professionnelle et de formation, visant à l'acquisition des connaissances de base ou d'une qualification professionnelle. Les parcours articuleront les dispositifs déjà mis en œuvre notamment par l'Etat et les régions : contrats d'orientation, stages de formation, missions dans une association intermédiaire, ateliers pédagogiques personnalisés, CES de courte durée... A cet effet, des conventions-cadres sont conclues entre l'Etat et les régions.

La mise en œuvre partenariale de TRACE qui suppose une mobilisation de tous les acteurs fait l'objet d'un pilotage local confié à la mission locale, la PAIO, l'agence locale de l'emploi ou à des organismes privés ayant fait la preuve de leur savoir-faire en matière d’accompagnement des jeunes en difficulté. Les opérateurs qui doivent signer des contrats d'objectifs avec l'Etat sont soumis à une obligation de résultat : les actions conduites doivent aboutir à une insertion professionnelle durable pour au moins 50 % des jeunes.

60 000 jeunes devraient à terme, bénéficier de cet accompagnement : 10 000 en 1998, 40 000 en 1999 et 60 000 en 2000. En 1999 et 2000, au moins 25 % des entrées en TRACE seront réservées à des jeunes issus des quartiers relevant de la politique de la ville.

La formation professionnelle des adultes relève :

- des entreprises pour la formation de leurs salariés en application de la loi de 1971 ;

- des conseils régionaux au titre de la loi de décentralisation de 1983 ;

- de l'Etat pour les programmes du fonds national de l’emploi (FNE) pour les demandeurs d'emploi ou du fonds pour la formation professionnelle et la promotion sociale (FFPPS) pour les actifs occupés.

L'action de l'Etat en faveur de la formation professionnelle des adultes concerne trois types de publics : les demandeurs d'emploi, les salariés actifs et les agents de l'Etat.

Pour ce qui concerne les demandeurs d'emploi, l'Etat finance principalement des actions du FNE, des formations réalisées par l'AFPA et des participations aux dispositifs de conversion. Les dépenses de rémunération des stagiaires effectuées par l'Etat au titre de l'allocation formation reclassement (AFR) sont aussi comptabilisées sous cette rubrique. En 1997, la plupart des interventions de l'Etat pour la formation des demandeurs d'emploi ont diminué.

Tout d'abord, on rappellera que, à compter du deuxième semestre 1998, en application de l’un des engagements du programme national d'action présenté par la France au sommet de Cardiff au mois de juin 1998, repris dans le programme de lutte contre les exclusions et figurant désormais à l'article 4 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, les adultes, comme les jeunes, peuvent bénéficier d'un “ nouveau départ ”. Ainsi, tout chômeur - adulte - de longue durée ou rencontrant des difficultés particulières d'insertion professionnelle a droit à un accueil, à un bilan de compétences et à une action d'orientation professionnelle afin de bénéficier d'un nouveau départ qui peut prendre la forme d'une formation, d'un appui individualisé ou d'un parcours vers l'emploi ou la création ou la reprise d'une entreprise.

En 1997, l'Etat a continué de réduire sensiblement sa contribution au financement des actions de formation et de conversion des demandeurs d'emploi (- 14,4 % après une baisse de 4,8 % en 1996 et de 16,5 % en 1995). Cependant, la diminution constatée en 1997 résulte de la réduction de 80 % à 41 % du taux de prise en charge par l'Etat des dépenses d'indemnisation des stagiaires bénéficiaires de l'allocation formation reclassement : la participation de l'Etat est passée de 5,265 milliards de francs en 1996 à 2,384 milliards de francs en 1997. Avec un taux de prise en charge inchangé au titre de l'AFR, les dépenses de l'Etat destinées à financer des actions de formation professionnelle et de conversion auraient augmenté de 4 %.

L'activité de l'AFPA concernant les actions de formation en direction des demandeurs d'emploi a légèrement diminué (- 1 %) : 71 100 chômeurs sont entrés en 1997 dans des formations délivrées par l'AFPA au lieu de 71 800 en 1996. On rappellera que les formations délivrées par l’AFPA sont des formations longues (670 heures en moyenne), principalement de niveau V dans les spécialités industrielles ou du bâtiment. Les enquêtes réalisées par l’AFPA font apparaître que, six mois après la sortie de stage, le taux d’insertion des stagiaires de l’association est supérieur à 50 %.

En application de l'article 2 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, le président de l'AFPA a indiqué que des comités de liaison ayant pour objet d'améliorer l'information des demandeurs d'emploi et leur capacité à exercer leurs droits seront mis en place auprès des échelons locaux de l'AFPA au début de l'année 1999. Siègeront dans ces comités des demandeurs d'emploi représentant les organisations syndicales représentatives au plan national et les organisations ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts ou l'insertion des personnes privées d'emploi, notamment les associations de défense des droits des chômeurs.

Le nombre d'entrées en stage d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) collectifs s'élève à 141 100 en 1997 au lieu de 187 000 en 1996 ( - 24,5 %). Cette diminution résulte de la volonté du Gouvernement précédent de restreindre l'utilisation du SIFE collectif. Sur les neuf premiers mois de l'année 1998, la tendance ne s'est pas inversée ( + 1,25 %).

Le recentrage vers les publics prioritaires se manifeste dans l'évolution de la structure par âges des bénéficiaires du dispositif : la part des publics jeunes ou d'âge intermédiaire a diminué en 1997 tandis que la part des personnes de 40 à 49 ans (près de 30 %) et des personnes de 50 ans et plus (6,7 %) a augmenté. En outre, la durée moyenne d'inscription à l'ANPE des stagiaires de SIFE collectifs a nettement augmenté : elle est passée de 17 mois en 1996 à 18,7 mois en 1997 ; les demandeurs d'emploi inscrits depuis moins d'un an ne représentent plus que 40 % des bénéficiaires tandis que celle des chômeurs de très longue durée (trois ans de chômage) progresse sensiblement. Le recentrage vers les populations les plus en difficulté se manifeste aussi par l'accroissement de la proportion d'allocataires du RMI qui atteint 28,5 %.

Par ailleurs, on remarque que 30 % des bénéficiaires n'ont pas dépassé la fin du premier cycle de l'enseignement secondaire (niveaux VI et V bis) et près de la moitié ont un niveau CAP-BEP. La durée moyenne des formations diminue de manière significative entre 1996 et 1997 passant de 487 heures à 430 heures. Les formations les plus courtes (moins de 300 heures) représentent désormais le quart des stages.

Le SIFE collectif, avec d'autres dispositifs d'insertion professionnelle destinés aux publics les plus en difficulté (CES, CEC...), a fait l'objet d'une expérimentation de globalisation et de déconcentration des crédits en 1997. Cette expérience ayant donné satisfaction, la globalisation a été étendue en 1998 à toute la France. Pour l'année 1997, on a constaté un redéploiement important des crédits vers le SIFE collectif ( + 65 % par rapport à l'enveloppe notifiée), qui a limité l'effet de la décision initiale de baisse sensible des entrées.

Enfin, on peut signaler que l'article 6 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a ouvert le bénéfice du SIFE collectif à deux nouvelles catégories de publics connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi : les parents isolés assurant ou ayant assuré des charges de famille et les détenus ou anciens détenus.

En 1997, 32 730 demandeurs d’emploi sont entrés en SIFE individuels. Pour la première fois depuis quatre ans, le nombre d’entrées en stage augmente de manière significative : + 9 % par rapport à 1996. Sur les neuf premiers mois de l'année 1998, le nombre d'entrées a continué d'augmenter selon le même rythme qu'en 1997. Cette reprise des entrées en SIFE individuel peut être en partie imputée à l’expérimentation de globalisation des crédits qui a été favorable à ce dispositif grâce au redéploiement des enveloppes financières en sa faveur. Le SIFE individuel est un stage relativement court, d'une durée moyenne de 160 heures.

Les enquêtes de suivi réalisées par le ministère de l’emploi afin d’évaluer l’efficacité de ces stages en termes d’insertion font apparaître un taux d’emploi à l’issue d’un SIFE d’environ 40 %. Ce résultat doit être apprécié en tenant compte des caractéristiques défavorables en termes d’âge et de niveau initial de formation et de qualification des publics qui en bénéficient. Il faut également ajouter que dans la plupart des cas la formation permet une insertion sociale et peut éviter au bénéficiaire d'être pris dans l'engrenage de l'exclusion.

Le nombre de personnes entrées en stage d'accès à l'entreprise (SAE) a diminué de 6 % : 37 825 entrées ont été réalisées en 1997 au lieu de 40 290 en 1996. Sur les neuf premiers mois de l’année 1998, le nombre d'entrées est relativement stable par rapport à 1997.

La structure par âge des stagiaires montre toujours une forte présence des jeunes : près des deux tiers des bénéficiaires ont moins de trente ans. Près d’un tiers des stagiaires sont des chômeurs récents (moins de trois mois de chômage) et 45 % totalisent entre trois mois et un an de chômage. Cependant, en 1997, la part des chômeurs de longue durée est en hausse : elle atteint 24 %.

Le SAE peut avoir une durée de 40 à 500 heures (les chômeurs de longue durée peuvent bénéficier de stages plus longs). La durée est fixée en fonction du niveau à atteindre par le stagiaire à l’issue de la formation. Les formations suivies sont en grande majorité de deux types : des formations très courtes et d’autres d'une durée supérieure à la moyenne. Un tiers des formations durent ainsi moins de 200 heures, 12 % de 200 à 300 heures tandis que 54 % dépassent 300 heures.

Le taux d’insertion, élevé, de 90 % à la sortie d’un SAE tient à la nature même des formations dispensées qui visent l’adaptation à un poste précis dans une entreprise. En outre, plus de la moitié des embauches se font en contrat à durée indéterminée.

Après plusieurs années de recul, le nombre de cadres entrés dans les stages de formation du Fonds national de l'emploi en faveur des cadres privés d'emploi (FNE-cadres) a progressé de 3 % en 1997 (7 120 stagiaires contre 6 900 en 1996). Sur les neuf premiers mois de l'année 1998, le nombre d'entrées a diminué de 7 %. Cette évolution est à mettre en relation avec l'amélioration de l'emploi des cadres pendant la dernière période.

La tendance au vieillissement des cadres bénéficiaires des stages du FNE s'est accentuée en 1997 : la part des cadres de 40 à 49 ans (42,3 % des stagiaires) et de 50 ans et plus (20 %) est en augmentation sensible. Le niveau de formation des bénéficiaires demeure assez élevé : 75 % des stagiaires ont un niveau égal ou supérieur au niveau III et près de la moitié sont titulaires d'au moins une licence (niveau I ou II). En 1993, les chômeurs de longue durée ne représentaient qu'un quart des cadres bénéficiaires du dispositif. Cette proportion a sensiblement augmenté durant les dernières années. En 1997, un tiers des stagiaires sont des chômeurs de longue durée.

En outre, un tiers des stagiaires entrés en stage FNE-cadres en 1997 avaient occupé leur dernier emploi durant moins d'un an. Cependant, la proportion de cadres ayant exercé leur dernier emploi durant une longue période (plus de cinq ans) augmente sensiblement en 1997 et représente plus du quart des bénéficiaires.

La durée des stages a tendance à diminuer : en 1997, la part des stages les plus longs (cinq mois et plus) ne représentait plus qu'un tiers des stages. En revanche, les stages ne comportant pas de période en entreprise sont désormais très minoritaires, les stages courts en entreprise sont en recul et près des trois quarts des formations comportent une période en entreprise excédant un mois.

Les CES et CEC méritent d'être mentionnés comme étant des dispositifs de formation professionnelle à un double titre : d'une part ces deux dispositifs comprennent de plus en plus souvent un volet formation, d'autre part la loi relative à la lutte contre les exclusions vise à développer davantage les actions d'orientation et de formation dans le cadre des CES et des CEC. Ainsi modifiés, ces deux dispositifs changent progressivement de nature : jusqu'à présent trop souvent perçus comme des dispositifs “ occupationnels ” stigmatisant leurs bénéficiaires, ils pourraient devenir des outils efficaces, associant activité et formation professionnelle, permettant de favoriser une réelle réinsertion professionnelle dans l'emploi classique.

D'ores et déjà, les bénéficiaires de contrats emploi solidarité peuvent suivre une formation pendant le mi-temps non travaillé, l'Etat prenant en charge une partie des frais de formation dans la limite de 400 heures. L'Etat a versé 407 millions de francs en 1996 et 350 millions de francs en 1997 à ce titre aux employeurs de CES. Des associations agréées, appelées “ fonds local emploi-solidarité ” peuvent notamment participer à la prise en charge du coût des formations. Aussi, la multiplication des chartes qualité conclues entre les employeurs et l'Etat permet de développer le tutorat, le suivi-accompagnement et les formations pour les titulaires de CES.

En 1997, 542 000 conventions ou avenants de CES ont été conclus au lieu de 608 000 en 1996 ( - 11 %) et 278 600 formations ont été payées par l'Etat en 1997. Sur les neuf premiers mois de l'année 1998, conformément à la volonté de recentrage du dispositif sur les personnes les plus en difficulté, le nombre de conventions ou d'avenants de CES a fortement diminué : 315 000 au lieu de 382 600 sur la même période en 1997 ( - 67 600, soit - 18 %).

Les statistiques actuelles permettent seulement d'établir le rapport entre le nombre de formations payées sur l'année et le nombre de conventions ou avenants conclus ; ce rapport était en 1996 de 33 %, de 51 % en 1997 et de 57 % au premier semestre 1998 (dont près de la moitié en faveur des publics connaissant les plus grandes difficultés). On ne peut donc pas en déduire que 57 % des bénéficiaires de CES au premier semestre 1998 ont participé à une formation car un même salarié peut effectuer plusieurs formations durant son contrat et, le cas échéant, ses renouvellements. D'autant que la durée moyenne des formations dans le cadre d'un CES est courte - 60 heures -, cette durée ayant d'ailleurs tendance à diminuer. Cependant, on peut penser qu'un nombre croissant de salariés bénéficient d'une formation dans le cadre d'un CES.

L'article 7 de la loi du 29 juillet relative à la lutte contre les exclusions complète les règles actuellement en vigueur afin d'inciter au développement du volet formation du CES, en particulier chez les employeurs publics où il était peu utilisé. Il prévoit que les bénéficiaires de CES doivent bénéficier d'actions d'orientation et, en cas de renouvellement du contrat, d'une formation. En outre, les demandes de renouvellement de CES émanant d’employeurs publics sont désormais appréciées au regard des efforts consacrés à la formation. En l'absence d'un dispositif de formation, le CES ne peut être renouvelé et un nouveau CES ne peut être conclu sur le même poste pendant une durée minimum de six mois.

La formation dans les contrats emploi-consolidés qui, comme pour les CES, peut être prise en charge par l'Etat dans la limite de 400 heures par bénéficiaire sur la base de 22 francs de l'heure, se développe également. Les dépenses de l'Etat à ce titre augmentent rapidement : 1,2 millions de francs en 1994, 30 millions en 1996 et 41,7 millions de francs en 1997. Cette évolution s'explique en partie par le quadruplement, durant la même période, du nombre de CEC conclus chaque année. La conclusion de chartes de qualité engageant les employeurs à s'investir dans le suivi et la formation de leurs salariés en CEC a également contribué à développer le volet formation.

Il faut toutefois noter la différence de finalité du CES qui, en principe, a pour objet d'aboutir à une réinsertion rapide dans l'emploi classique par rapport au CEC qui vise, généralement, à offrir une solution d'insertion durable à des personnes dépourvues de toute perspective en termes d'emploi ou de formation. L'objectif d’insertion du CEC conduit à privilégier les actions de formation permettant au salarié d'être maintenu sur son poste ou d'obtenir un poste préalablement repéré.

L'article 8 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions vise à renforcer la professionnalisation des personnes en CEC afin de faciliter une insertion professionnelle durable. Il dispose que les conventions de CEC doivent prévoir des actions d'orientation professionnelle et de validation des acquis afin de permettre aux bénéficiaires d'élaborer un projet professionnel. Si celui-ci n'aboutit pas avant la fin de la deuxième année du contrat, un bilan de compétences doit être réalisé pour le préciser.

En 1997, 91 100 conventions ou avenants de CEC ont été conclues au lieu de 77 200 en 1996, soit une augmentation de 18 %. Sur les neuf premiers mois de l'année 1998, le nombre de conventions ou d'avenants de CEC a augmenté de 4 %. Le programme d'action de lutte contre les exclusions prévoit de porter à 70 000 le nombre d'entrées en CEC en 2000 contre 30 000 en 1997.

En 1997, seulement 2,2 % des 212 700 embauches en contrat initiative emploi qui peuvent faire l'objet d'aides de l'Etat (50 francs par heure dans la limite de 400 heures) ont été accompagnées d'une formation (2 %) ou d'un tutorat (0,6 %). La durée moyenne des formations était de 300 heures.

Pour ce qui concerne les dispositifs de conversion et de reclassement, trois mesures d'aide à la réinsertion professionnelle des salariés licenciés coexistent : le dispositif public des congés de conversion, le dispositif des conventions de conversion géré par les partenaires sociaux et l'allocation formation reclassement prise en charge par l'Etat et l'UNEDIC.

Au total, le nombre d'adhésions aux dispositifs de conversion a diminué légèrement en 1997 ( - 1,6 %). En 1997, le nombre d'adhésions au dispositif de conventions de conversion qui visent à prévenir le chômage par une prise en charge individualisée pendant six mois s'est élevé, comme l'année précédente, à 138 000. Pour leur part, les adhésions au congé de conversion qui permettent de suivre une formation pendant quatre mois en vue d'un reclassement externe ont fortement diminué avec un millier d'adhésions au lieu de 2 800 en 1996.

Par ailleurs, au titre de l’AFR l'Etat a versé en 1997 à l'UNEDIC 2,384 milliards de francs contre 5,3 milliards en 1996 (- 38 %) pour les remboursements de la rémunération de 182 900 demandeurs d'emploi en formation pour une durée moyenne de près de 600 heures au lieu de 200 000 en 1996 (- 8,9 %). On peut rappeler que, depuis 1997, l'Etat a ramené de 80 % à 41 % le taux de sa participation versée à l'UNEDIC au titre des dépenses d'indemnisation de l'AFR.

Au total, après deux années de forte baisse puis une année de reprise, on note, en 1997, une diminution des trois dispositifs de conversion-reclassement : 321 900 entrées contre 340 800 (- 5,5 %). La moindre utilisation de ces dispositifs s'explique, logiquement, par la reprise économique et l’amélioration de l'emploi. Cette tendance s'est accentuée en 1998 : sur les neuf premiers mois de l'année, le nombre d'adhésions en conventions de conversion a diminué de 14 % par rapport à la même période de l'année précédente.

A cet égard, on peut rappeler que l'article 26 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, avant la fin de l'année 1999, sur les stages de formation professionnelle et le système de rémunération des stagiaires, notamment concernant l'AFR.

En outre, l'Etat a financé en 1997, dans le cadre de la commande publique, des prestations de bilan de compétences pour 50 000 demandeurs d'emploi, dont 14 000 pour les jeunes et 5 400 pour les cadres, contre 40 000 en 1996 (+ 25 %), qui ont été réalisées dans les centres interinstitutionnels de bilans de compétences (CIBC).

On peut enfin noter que les actions de formation professionnelle des régions en faveur des demandeurs d'emploi sont en augmentation régulière : 248 00 bénéficiaires en 1995, 251 600 en 1996 et 254 500 en 1997. Elles représentent désormais près de la moitié des formations financées par les régions (553 400). La durée moyenne des formations pour les demandeurs d'emploi financées par les régions est de 390 heures.

Dans ce champ les interventions de l'Etat consistent à mobiliser des crédits, notamment par le biais du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), pour favoriser des actions visant à contribuer à l'insertion des publics particulièrement défavorisés, des actions d'accompagnement de la modernisation des compétences des salariés et des actions visant à favoriser la promotion sociale.

En 1997, les actions en faveur des publics particulièrement défavorisés financées par le FFPPS sont en augmentation sensible. Elles ont totalisé 1,128 millions de francs et ont profité à 49 700 personnes (+ 12 %) : 32 300 handicapés (+ 10 %), 10 000 détenus (+ 25 %), 6 000 illettrés et 1 400 réfugiés (+ 8 %).

A cet égard, on peut rappeler que l'article 149 de la loi du 29 juillet relative à la lutte contre les exclusions dispose que la lutte contre l'illettrisme constitue une priorité nationale qui doit être prise en compte par le service public de l'éducation ainsi que par les personnes publiques et privées assurant une mission de formation ou d'action sociale. De plus, l'article 24 de ladite loi prévoit que la lutte contre l'illettrisme fait désormais partie de l'éducation permanente. En conséquence, les actions de lutte contre l'illettrisme entrent dans le champ des actions de formation professionnelle défini par le code du travail et le coût de ces actions est imputable sur l'obligation de financement de la formation professionnelle des entreprises.

En 1997, les 448 ateliers pédagogiques personnalisés (APP) ont dispensé un complément de formation générale ou technologique de base, d'une durée moyenne de 100 heures, à 141 000 personnes sorties du système scolaire dont 70 % ont un niveau de formation inférieur au niveau IV. 60 % des stagiaires étaient des demandeurs d'emploi.

· La politique contractuelle

Le FFPPS a également financé des actions de politique contractuelle d'accompagnement de la modernisation des compétences des ressources humaines des entreprises. La politique contractuelle de formation des salariés vise à anticiper les besoins de compétences des salariés et à développer la formation continue des entreprises. A cet effet, deux outils qui visent à obtenir un “ effet de levier ” sont utilisés.

D'une part, les contrats d'études prospectives (CEP) qui ont pour objet l'étude des problèmes d'emploi, de qualification et de formation en concertation avec les partenaires sociaux. Les CEP fournissent les bases d'un diagnostic partagé (constats, analyses, orientation) à la négociation collective et permettent donc d'enrichir celle-ci, notamment en matière de reconnaissance des compétences, de mise en place d'outils permanents d'observation des emplois et de qualifications. Jusqu'à une date récente, la majorité des CEP étaient signés avec les branches professionnelles industrielles. Ce champ s'est depuis largement ouvert au secteur tertiaire, contribuant ainsi au développement des activités de services, dont la professionnalisation constitue un élément essentiel. Des démarches de CEP sur des fonctions ou métiers transversaux (secrétariat, logistique, commerce international, ...) sont également amorcées. Depuis 1988, quarante CEP ont été achevés, six sont en cours de réalisation, dont un engagé en 1997, et six font l’objet d’une négociation.

D'autre part, les engagements de développement de la formation (EDDF) qui sont des engagements pluriannuels d'élévation de la formation des salariés s'inscrivent dans une stratégie de développement économique de l'entreprise ou au niveau territorial. Le niveau de l'aide de l'Etat dépend de l'accroissement des actions de formation jugées prioritaires. En 1997, les EDDF ont permis de former 196 000 stagiaires (- 2 %) dans près de 3 500 entreprises auxquels s'ajoutent plus de 8 000 travailleurs indépendants artisans ou agriculteurs. Les aides de l'Etat ont représenté en moyenne le tiers du coût des actions réalisées. Tandis que l'Etat a consacré en 1997 aux EDDF 318 millions de francs, les entreprises ont contribué pour 498 millions de francs (+ 8 %).

Une réflexion est actuellement engagée concernant ce dispositif. Les voies d'améliorations seraient de trois ordres : donner une plus grande place aux initiatives locales (30 % des crédits demeurent gérés au niveau national), tout en maintenant les acquis de la négociation de branche ; élargir le champ d'intervention des engagements de développement de la formation pour prendre en compte des expérimentations, notamment sur la formation interne et la validation des compétences ; simplifier les procédures pour élargir le champ des bénéficiaires à des entreprises habituellement à l'écart des interventions publiques (notamment les petites entreprises non filiales de groupes).

En outre, en 1997, au titre de l'objectif 4 du Fonds social européen (FSE) qui complète la politique contractuelle et qui a pour objet de faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations économiques, 3 143 projets ont été agréés, dont 3 060 au niveau régional. 81 % des projets concernaient des PME de moins de deux cent cinquante salariés. Le financement global de ces projets s'est élevé à 2,405 milliards de francs, dont 685 millions de francs en provenance du FSE. Plus de 210 000 personnes ont ainsi bénéficié d'une formation dans le cadre du programme FSE objectif 4.

En 1997, les 170 millions de francs (- 7 % par rapport à 1996) affectés au FNE-formation ont permis à 17 400 (- 26 %, après une baisse de 22 % en 1996), de bénéficier de conventions de formation et d'adaptation professionnelle dont l'objet est de faciliter le reclassement interne et externe des salariés licenciés.

Par ailleurs, dans le cadre des actions de formation continue des ingénieurs et cadres financées par l'Etat, 5 650 personnes ont pu bénéficier du programme ingénieurs et cadres supérieurs (PICS), soit une augmentation de 25 %, dont 1 650 au titre du programme nouvelles filières d'ingénieurs (NFI) et du centre d'études supérieures industrielles (CESI) qui assure la formation d'ingénieurs par la voie de la formation professionnelle.

Pour sa part, le ministère de l'éducation nationale, au travers des GRETA (495 000 stagiaires au titre de la formation continue dont 257 000 stagiaires pour les actions conventionnées avec les pouvoirs publics et 68 000 avec les établissements supérieurs), des établissements d'enseignement supérieur et les centres régionaux du CNAM (320 000 stagiaires), du CNAM de Paris (23 800 auditeurs en 1997, soit - 7 % par rapport à 1996) et du CNED (36 500 inscrits au titre de la formation continue), participe à la promotion sociale.

En outre, l'Etat a financé pour dix millions de francs le programme FORE qui a pour objet de promouvoir les formations ouvertes, alternant enseignement traditionnel et à distance, et les nouvelles technologies de formation (soutien de projet dans les entreprises, élaboration d'outils multimédia, diffusion de logiciels).

Enfin, on peut signaler que, avec 125 000 personnes formées en 1997 (+ 10 %), les actions en faveur des actifs occupés représentent près d'un quart des actions de formation assurées par les régions.

L'accord de 1970 et la loi de 1971 ont été à l'origine d'une progression importante de l'effort de formation continue dans les entreprises, en particulier celles de dix salariés et plus. Toutefois, cette progression n'a pas bénéficié à tous les salariés et les inégalités d'accès à la formation professionnelle demeurent très importantes.

En termes quantitatifs, incontestablement la loi de 1971 a atteint son objectif : le développement de l'effort de formation continue dans les entreprises.

En effet, entre 1976 et 1992, le taux de participation financière (TPF) a doublé. Sur un peu plus de vingt ans, on observe trois périodes différentes en ce qui concerne l'évolution du TPF et du taux d’accès des salariés à la formation professionnelle (taux d'accès des stagiaires).

La période 1974-1980 se caractérise par la mise en œuvre progressive de la loi  et son installation dans les pratiques d’entreprises. En matière de formation professionnelle continue, on constate entre 1974 et 1980 une relative stabilité du taux d’accès des stagiaires tandis que le TPF entame sa croissance dès 1976.

La décennie 1980-1991 est une période de modernisation de l’appareil productif qui est marquée par des investissements lourds tant technologiques qu’organisationnels et par la recherche de gains de productivité dans les grandes entreprises. La hausse continue du taux d’accès des stagiaires accompagne ces mutations. La formation continue y acquiert un rôle stratégique qui se traduit par une croissance très significative de la participation financière des entreprises.

Depuis 1991, le TPF se stabilise alors que le taux d’accès des stagiaires continue à croître. Depuis 1974, il y a lieu de constater globalement que le taux d'accès des stagiaires et la durée moyenne des stages varient en sens inverse : à la croissance du taux d’accès des stagiaires correspond une diminution assez régulière de la durée moyenne des stages. Celle-ci est passée de 62 heures en 1974 à moins de 40 heures en 1996.

Evolution du taux de participation financière depuis 1992

Pour 1997, selon les données prévisionnelles, le taux de participation, à champ constant (hors établissements publics, La Poste et France Télécom nouvellement déclarants), des entreprises de plus de dix salariés assujetties à la contribution obligatoire au financement de la formation professionnelle continue (157 820 entreprises) reste pratiquement stable à 3,26 % de la masse salariale. Cette stabilité contraste avec les fortes progressions des dépenses de formation constatées entre 1986 et 1991, période durant laquelle le taux de participation financière est passé de 2,3 % à 3,2 %. L'évolution du taux de participation sur les cinq dernières années se stabilise autour d'un taux plafond inférieur à 3,30 %. Depuis le début des années 90, on observe toutefois trois évolutions significatives : l'augmentation du taux de participation financière des entreprises de dix à 500 salariés, la stabilisation du TPF pour les entreprises de 500 à 2 000 mille salariés et une baisse sensible du TPF pour les entreprises de plus de 2 000 salariés.

On rappellera que, depuis 1992, les entreprises de moins de dix salariés, soit 856 000 entreprises employant 3,2 millions de salariés, doivent consacrer au minimum 0,15 % de la masse salariale à la formation professionnelle de leurs salariés.

En dépit d'une augmentation importante de l'effort des entreprises, les inégalités d'accès des salariés à la formation professionnelle persistent.

La participation des entreprises à l'effort de formation professionnelle, et la chance pour un salarié de bénéficier d'une formation, dépend de plusieurs facteurs : la taille de l'entreprise, le secteur d'activité, les publics susceptibles d'en bénéficier.

· Les chances pour un salarié d'accéder à la formation augmentent avec la taille de l'entreprise

En 1996, l'effort de formation professionnelle allait de 1,7 % de la masse salariale pour les entreprises de 10 à 19 salariés jusqu'à 4,87 % pour les entreprises de plus de 2 000 salariés.

La part des très grandes entreprises dans le volume global des dépenses déductibles est de 42,7 % tandis qu'elle n'est que de 2 % pour les entreprises de 10 à 19 salariés.

Taux de stagiaires selon la taille de l'entreprise

Source : exploitation des déclarations fiscales des employeurs, CEREQ, DGEFP, DARES

* hors alternance, y compris bilans de compétences

Ainsi, en 1996, le taux d'accès à un stage, qui est en moyenne de 35 % peut, selon la taille de l'entreprise, varier de 8,7 à 52,8, c'est-à-dire dans un rapport de un à six.

Le taux d'accès à la formation pour les hommes (36,9 %) reste un peu plus élevé que celui des femmes (33,5 %). Il varie avec la taille des entreprises : dans les entreprises de 2 000 salariés et plus, les chances d'accès à la formation sont de 56 % pour les hommes et de 49,1 % pour les femmes ; dans les entreprises de 10 à 19 salariés, ces chances sont respectivement de 8,3 % pour les hommes et de 10,4 % pour les femmes.

·

Les chances pour un salarié d'accéder à la formation augmentent avec le niveau de qualification

Les chances d'accès sont toujours plus élevées pour les catégories les mieux qualifiées. Elles sont en moyenne trois fois plus élevées chez les cadres que chez les ouvriers. Cet écart tend à se réduire plus la taille de l'entreprise est importante : de six fois plus grandes dans les petites entreprises à 2,6 fois dans les très grandes. En moyenne, un ouvrier non qualifié travaillant dans une entreprise de moins de vingt salariés n'a même pas une chance d'effectuer un stage de formation professionnelle dans toute sa carrière (taux d'accès de 2,5 %). En revanche, un cadre de grande entreprise bénéficie, en moyenne une fois tous les deux ans d'une formation (taux d'accès de 50 %). Le rapport entre les taux d’accès est de 1 à 20 : un cadre a, en moyenne, vingt fois plus de chances de bénéficier d'une formation professionnelle qu'un ouvrier non qualifié.

Taux d'accès par catégorie socio-professionnelle selon les tailles d'entreprises

(en pourcentage, hors alternance)

Source : exploitation des déclarations fiscales des employeurs, CEREQ, DGEFP, DARES

La formation professionnelle vient renforcer la hiérarchie et les inégalités préexistantes entre les salariés résultant du niveau de formation initiale. Est ainsi vérifié le principe selon lequel “ la formation va à la formation ”.

L'âge des salariés est un autre facteur explicatif des différences de taux de stagiaires entre les tranches d'âge. Les proportions des stagiaires masculins et féminins sont proches chez les plus jeunes mais divergent dans les autres classes d'âges : au-delà de 35 ans, les hommes ont deux fois plus de chance de partir en formation que les femmes. Ainsi, 40 % des stagiaires sont des hommes de plus de 35 ans et seulement 20 % sont des femmes de cette tranche d'âge.

·

Les chances pour un salarié d'accéder à la formation varient

selon l'activité de l'entreprise

Les taux d'accès et les taux de participation financière varient fortement d'un secteur à l'autre, en lien avec la taille moyenne des entreprises. Les secteurs ayant un TPF supérieur à 5 % et un taux d'accès supérieur à 60 % sont au nombre de trois : les transports aériens et spatiaux, la fabrication d'équipements électriques et électroniques et les banques. A l'opposé les secteurs de la pêche et de l'acquaculture ou de la récupération ont un taux de participation financière équivalent au minimum légal et un taux de stagiaires respectivement de 4 % et 7 %.

Le cumul des différents facteurs peut faire apparaître des inégalités encore plus importantes. Quelles sont les chances d'un ouvrier non qualifié travaillant dans une entreprise du secteur de la pêche et de l'acquaculture d'accéder à une formation professionnelle ? Faut-il, ce serait un paradoxe, qu'il devienne demandeur d'emploi pour augmenter ses chances ?

II.- LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 1999 SONT EN AUGMENTATION SENSIBLE

Au total, les crédits consacrés au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle inscrits sur la section “ Emploi ” du ministère de l’emploi et de la solidarité s’élèvent à 161,8 milliards de francs pour 1999 et sont en augmentation de 4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Ces crédits comprennent la compensation par l’Etat de l’exonération de cotisations sociales sur les bas salaires (43 milliards de francs), l’abattement de cotisations d’allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale ainsi que les aides accordées au titre de la réduction du temps de travail. Jusqu’à 1998, ces crédits figuraient au budget des charges communes. L’ensemble des crédits mobilisés par le ministère pour l’emploi, la formation, l’insertion professionnelle et l’indemnisation du chômage figure désormais au budget du ministère de l’emploi et de la solidarité. Il y a lieu de se féliciter de cette clarification de la présentation budgétaire qui permet d’avoir une meilleure appréhension de l’ensemble des moyens mobilisés pour la politique de l’emploi.

Dans un contexte de faible augmentation en francs constants des dépenses publiques de l’Etat (+ 1%) et de réduction du déficit budgétaire, le taux de progression des crédits de l’emploi et de la formation professionnelle pour 1999 est nettement supérieur au taux de croissance du budget de l’Etat en francs courants (+ 2,6 %) et sera un des plus forts de tous les budgets.

Cela traduit bien le maintien du caractère prioritaire de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle.

Les moyens qui lui sont affectés représentent près de 10 % du total des dépenses de l’Etat. Mis à part le budget des charges communes, le budget de l’emploi est le troisième budget de l’Etat après l’éducation nationale et la recherche et la défense.

Les crédits “ formation professionnelle ” représentent 22 % des crédits de la section “ emploi ” du ministère de l'emploi et de la solidarité. Le reste regroupe des crédits ayant des objectifs de financement divers : ANPE, aides à l'emploi en faveur des publics prioritaires, allégement général de charges sur les bas salaires, aides à la réduction du temps de travail, aides au retrait d'activité et financement de l'indemnisation du chômage du régime de solidarité.

Cependant, il faut préciser que les crédits de la formation professionnelle inscrits au budget de l'emploi et de la solidarité ne représentent qu'une partie de l'effort national de formation professionnelle. En effet, ces crédits n'intègrent pas les financements destinés à la formation professionnelle des agents de l'Etat, des fonctions publiques locales et hospitalières et des agents de France Télécom et de La Poste (environ 30 milliards de francs en 1996) ni les financements émanant des entreprises pour la formation de leurs salariés (près de 55 milliards de francs en 1996), ni ceux de l'UNEDIC et des ménages. En outre, plusieurs dispositifs d'aide à l'emploi (CES, CEC, CIE...) peuvent comprendre un volet formation professionnelle dont le financement n'est pas compris dans l'enveloppe des crédits “ formation professionnelle ”. Ainsi, en 1996, les 33 milliards de francs de crédits “ formation professionnelle ” représentaient moins du quart (24 %) du total des financements consacrés à la formation professionnelle.

Le projet de budget de la formation professionnelle (hors dépenses en capital) comporte, compte tenu de la nouvelle nomenclature budgétaire pour 1999 qui permet d’améliorer la lisibilité des crédits, quatre chapitres budgétaires :

- le chapitre 43-06 relatif aux dotations de décentralisation ;

- le nouveau chapitre 43-70 “ Financement de la formation professionnelle ” qui regroupe désormais l'ensemble des dépenses qu'il s'agisse de primes, de compensations d'exonérations de charges, de rémunérations ou d'aides au fonctionnement ;

- le chapitre 43-71 “ Formation professionnelle des adultes ” principalement constitué de la subvention de fonctionnement à l'AFPA ;

- et pour partie, le nouveau chapitre 44-70 “ Dispositifs d'insertion des publics en difficulté ” qui comprend notamment les stages de formation au profit des chômeurs de longue durée et le financement du réseau d'accueil des jeunes.

Les crédits consacrés à la formation professionnelle pour 1999 s’élèvent à 34,824 milliards de francs et sont en augmentation de 3,65 % par rapport à 1998 (33,602 milliards de francs) soit nettement plus que l’ensemble du budget de l’Etat.

Après la quasi-stagnation des crédits en 1997 et l'augmentation des crédits pour 1998 de 2,5 % qui marquait une première étape, la nouvelle progression sensible de 3,65 % pour 1999 traduit bien l'inversion de tendance opérée depuis deux ans.

Le Gouvernement a désormais la volonté d'affirmer une politique de formation professionnelle plus dynamique. Cette nouvelle politique de développement de la formation professionnelle se traduit par trois orientations positives :

- le réengagement institutionnel de l'Etat au moyen de la création d'un secrétariat d'Etat à la formation professionnelle au mois de mars 1998 ;

- l'augmentation significative des crédits de la formation professionnelle ;

- l'engagement d'une démarche concertée ayant pour objectif de rénover le dispositif de formation professionnelle.

Le rapporteur se félicite que de nombreuses propositions constructives présentées par le rapporteur pour avis sur les crédits de la formation professionnelle pour 1998 aient, d'ores et déjà, été reprises par le Gouvernement, soit dans des dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, soit dans des mesures nouvelles prévues par la loi de finances pour 1999.

Le rapporteur considère en effet que la politique de formation professionnelle ne peut être abandonnée au seul marché. Il pense, comme le rapporteur des crédits pour 1998, que l'Etat doit jouer pleinement son rôle de structuration, d'impulsion, d'incitation et d'accompagnement. L'Etat doit continuer d'assurer sa mission de conception et de pilotage d'ensemble même si, dans certains cas, il doit désormais inscrire son action en complémentarité et en partenariat avec les autres acteurs et notamment les régions. L'Etat doit également veiller à préserver la cohésion nationale en corrigeant les inégalités au moyen d'actions de solidarité que lui seul peut assumer.

Dans cette logique, le budget de la formation professionnelle pour 1999 va dans le bon sens. Dans l'attente de la réforme annoncée du système de formation professionnelle, il marque une nouvelle étape.

L’analyse des crédits de la formation professionnelle pour 1999 fait ressortir les évolutions contrastées suivantes.

1. Concernant la formation professionnelle des jeunes, on peut noter la poursuite du développement de l’apprentissage, la forte relance du contrat de qualification, le recentrage des aides à l'embauche de ces deux contrats sur les jeunes les moins qualifiés et le renforcement du réseau d'accueil des jeunes.

2. En ce qui concerne les adultes demandeurs d'emploi, on observe une réduction du nombre d'entrées prévues en stages de formation professionnelle qui est partiellement compensée par l'extension, à titre expérimental, du contrat de qualification.

3. En ce qui concerne les actifs occupés, on note une diminution sensible des crédits affectés à la politique contractuelle et la reconduction pour trois ans du crédit d'impôt formation destinées à favoriser le développement de la formation professionnelle des salariés, en particulier dans les petites entreprises.

4. Les crédits du programme national de formation professionnelle augmentent sensiblement. La progression est particulièrement importante pour les crédits destinés à financer les actions de formation en faveur des handicapés, des jeunes détenus et pour lutter contre l'illettrisme.

5. Les dotations décentralisées vers les régions augmentent un peu plus que l'ensemble du budget de l'Etat.

6. Les crédits affectés aux actions conduites par l'AFPA qui est recentrée sur ses missions de service public et la formation des demandeurs d'emploi augmentent légèrement.

7. Enfin, en ce qui concerne les dispositifs associés d'insertion et de réinsertion dans l'emploi qui peuvent comprendre un volet formation (CIE, CES, CEC, emplois-jeunes), on observe une forte augmentation des financements destinés aux emplois-jeunes dont la professionnalisation est fortement encouragée, une diminution sensible des CES que ne compense que partiellement le doublement des CEC, ces deux dispositifs étant recentrés sur les personnes les plus en difficulté, et la poursuite de la diminution des entrées en CIE. Les conventions de conversion sont aussi en diminution.

La priorité donnée par le Gouvernement à l'emploi et à la formation professionnelle des jeunes est confirmée en 1999.

· Le maintien de la priorité à l'apprentissage

A la suite de la loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l’apprentissage, le Gouvernement a décidé de poursuivre l’effort engagé depuis le début des années 90 en faveur du développement de l’apprentissage.

En 1999, 9,252 milliards de francs seront affectés à son financement, contre 9,319 milliards de francs en 1998 soit une diminution de 0,7 %. Encore faut-il prendre en compte la nouvelle “ contribution exceptionnelle ” de 500 millions de francs sur les fonds de l'alternance qui permettra d'abonder les crédits prévus pour le financement des primes à l'apprentissage. On peut par ailleurs rappeler que, compte tenu des moyens accrus consacrés à l’apprentissage, l’Etat a supprimé en 1997 sa participation au relèvement des barèmes instaurés en 1989 à l’occasion de la revalorisation de la base de calcul de la subvention versée aux CFA.

(en millions de francs)

Ces crédits permettront de financer 230 000 nouveaux contrats en 1999 soit 10 000 de moins que les 240 000 qui étaient prévus dans la loi de finances initiale pour 1998. L'objectif 1999 doit toutefois être comparé à la tendance d’exécution pour 1998 qui permet de prévoir la conclusion de 210 000 nouveaux contrats d’apprentissage cette année.

Depuis 1998, le système de prime - aide à l'embauche de 6 000 francs et indemnité de soutien à l'effort de formation de 10 000 francs éventuellement majorée - ayant été pérennisé par la loi du 6 mai 1996, les primes à l'apprentissage sont regroupées avec les crédits relatifs aux exonérations de charges sociales et inscrites à la section emploi du budget de l'emploi et de la solidarité. Cette amélioration de la présentation budgétaire permet de mieux appréhender l'ensemble des moyens consacrés à l'apprentissage.

Il est à noter que, dans le cadre de la politique générale de recentrage des dispositifs d'aide à l'emploi et à la formation, l'article 80 de la loi de finances pour 1999 vise à réserver, à compter du 1er janvier 1999, la prime de 6 000 francs à l'embauche des jeunes les moins qualifiés : niveaux VI, V bis et V (titulaires du BEP, du CAP ou sans diplôme). Cette disposition vise à redonner un avantage comparatif à l'embauche aux jeunes les moins qualifiés. Dans le même temps, l'incitation à l'embauche de jeunes plus qualifiés sera réduite. L'article prévoyant que le niveau maximum de formation requis pour ouvrir droit à l'aide à l'embauche est fixé par décret, ce niveau pourra, le cas échéant, être modifié.

Le rapporteur se félicite du recentrage de l'aide à l'embauche d'apprentis qui reprend une des propositions formulées par le rapporteur pour avis l'an dernier (“ recentrer les dispositifs de formation financés par l'Etat sur les personnes les plus en difficulté ”) et qui recueille son plein accord. L'ouverture de l'apprentissage à tous les niveaux de qualification, jusqu'au niveau I (niveau ingénieur), doit certes être préservée pour faire de l'apprentissage une vraie filière complète d'excellence. Toutefois, il convient d'éviter certaines dérives - des entreprises ou établissements supérieurs ayant parfois tendance à trop exploiter “ le filon ” de l'apprentissage pour financer des formations supérieures - et de concentrer les moyens sur les jeunes les moins formés qui connaissent le plus de difficultés à se former et à s'insérer sur le marché du travail. Le principe de discrimination positive trouve ici sa pleine justification. Il faut en effet éviter que, comme cela est généralement le cas en matière de formation professionnelle, les personnes les mieux formées profitent le plus des actions de formation, au détriment des moins formées. Ce phénomène d'éviction - d'exclusion - des moins formés par les mieux formés doit être combattu pour rétablir l'égalité d'accès à la formation et à la promotion sociale, en particulier pour les moins formés.

A cet égard, le dispositif prévu par l'amendement adopté par la commission des finances, sur proposition de M. Jacques Barrot, rapporteur spécial pour les crédits de la formation professionnelle, est inacceptable tant en ce qui concerne son principe que ses modalités. L'amendement propose en effet une nouvelle rédaction de l'article 80 du projet de loi de finances pour 1999 qui supprime le recentrage initialement prévu et donc maintient le droit en vigueur, c'est à dire le bénéfice de la prime pour toutes les embauches de jeunes quel que soit leur niveau de formation. En “ contrepartie ”, l'amendement propose d'imposer une “ contribution exceptionnelle ” de soixante millions de francs prélevés en 1999, via l'AGEFAL, sur les fonds destinés au financement des formations en alternance. Les modalités du dispositif proposé sont judicieuses mais critiquables. Passée l'année 1999, et la ressource prévue qui ne constitue qu'un “ faux gage ” ponctuel pour financer le maintien d'une charge permanente, on reviendrait en l'an 2000 dans une situation de statu quo ante où le financement des primes serait de nouveau intégralement à la charge de l'Etat, sauf à prévoir une nouvelle ponction sur l'AGEFAL. En outre, le gage paraît insuffisant : il ne permettrait de financer que 10 000 primes à l'embauche alors qu'en 1997 près de 35 000 contrats d'apprentissage ont été conclus avec des jeunes de niveaux de formation supérieurs au niveau V.

Cependant, on regrettera que, pour la troisième année consécutive, la dotation afférente aux primes à l'apprentissage fasse l'objet d'une réfaction qui sera compensée par une nouvelle contribution exceptionnelle prélevée sur les organismes paritaires collecteurs agréés des fonds mutualisés de l'alternance. Ce nouveau prélèvement de 500 millions de francs sur l'AGEFAL reviendrait à faire financer près de 10 % des primes à l'apprentissage par les fonds de l'alternance. Il fait suite à une première “ contribution exceptionnelle ” de près de 1,4 milliard de francs prélevée en 1997 et une deuxième de 500 millions de francs en 1998.

On peut s'interroger sur la multiplication des “ contributions exceptionnelles ” qui sont en fait davantage des prélèvements imposés tous les ans sur les fonds résultant de la collecte auprès des entreprises pour financer les trois contrats de formation en alternance que des contributions volontaires. Ce système de ponctions répétées n'est pas sain. D’autant que, ces prélèvements faisant l’objet de versements au Trésor, leur utilisation au profit de l’apprentissage, ou plus généralement de la formation professionnelle, ne peut être garantie. Il faut souhaiter que la réforme de la formation professionnelle soit l'occasion de clarifier les objectifs des différents dispositifs et d'améliorer la transparence des financements.

· Le développement du contrat de qualification pour les jeunes

Pour 1999, une dotation de 2,608 milliards de francs est prévue pour financer les exonérations de cotisations de sécurité sociale compensées par l’Etat au titre des contrats de qualification pour les jeunes au lieu de 2,155 milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 21 % après une diminution de 26,5 % en 1998. En outre, 343 millions de francs sont prévus pour financer les primes à l'embauche de 7 000 francs et 5 000 francs selon que le contrat est d’une durée de plus ou moins de dix-huit mois. Au total, ce sont donc près de trois milliards de francs qui sont consacrés par l'Etat au développement des contrats de qualification.

(en millions de francs)

Depuis plusieurs années, l'incertitude pèse sur le principe de cette prime qui est fixé par voie réglementaire. A la différence de la prime à l'embauche d'apprentis dont le principe a été prévu par la loi, la prime à l'embauche en contrat de qualification, considérée, au moment de sa création en 1993, comme ayant un caractère conjoncturel, fait l'objet, chaque année, d'un décret de reconduction. Celui-ci intervient souvent tardivement, parfois après que la campagne d'embauche de l'automne a été engagée. Ainsi, la prime devait être supprimée en 1997 et a finalement été prorogée pour un an. De même, en 1998, la prime a de nouveau été prorogée par un décret du 12 octobre 1998. Jusqu'à cette année, la prime était financée par le budget des charges communes. Pour 1999, les crédits destinés à financer la prime sont inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Il faut souhaiter que cette amélioration de la lisibilité budgétaire perdure. Par ailleurs, comme pour la prime au contrat d'apprentissage, la prime à l'embauche en contrat de qualification est recentrée. A compter du 15 octobre 1998, l’aide de 5 000 ou 7 000 francs est réservée pour l'embauche des jeunes les moins qualifiés : de niveaux VI, V bis et V. Le maintien de la prime recentrée est un bon compromis de nature à favoriser l'accès au contrat de qualification aux jeunes qui en ont le plus besoin.

Les dotations prévues permettront le financement de 130 000 entrées en contrats de qualification en 1999 alors que 100 000 entrées ont été budgétisées en 1998. Cet objectif devrait être dépassé puisqu’il est désormais prévu la réalisation de 110 000 entrées en 1998.

· Au total, pour 1999, près de 12 milliards de francs (11,860 milliards de francs au lieu de 11,985 milliards de francs en 1998 soit une diminution de 1 %) sont prévus pour financer 360 000 entrées en contrats d’apprentissage ou de qualification contre 340 000 en loi de finances initiale 1998. Pour 1998, ce sont 320 000 entrées qui devraient être réalisées : 210 000 en apprentissage (pour 240 000 budgétisées) et 110 000 en contrats de qualification (pour 100 000 budgétisées). Par rapport au nombre d'entrées attendues en 1998, l'objectif pour 1999 paraît ambitieux puisqu'il prévoit 40 000 entrées supplémentaires dans les deux dispositifs ( +12,5 %).

Il est toutefois souhaitable que, à la différence de 1998, cet objectif soit réellement atteint. Cela permettrait notamment de démontrer que le recentrage des primes à l'embauche n'aurait pas l'effet que certains craignent. Cela permettrait également de prouver que le développement des emplois-jeunes dans le secteur non marchand n'affecte pas ces deux contrats de formation en alternance ; les deux volets de la politique d'emploi et de formation professionnelle en direction des jeunes se révélant alors complémentaires plutôt que concurrents. Le rapport d'évaluation prévu par l'article 12 de la loi relative aux emplois-jeunes qui doit être remis par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 1998 devrait notamment permettre de vérifier ce point.

· Le réseau d'accueil et de suivi des jeunes

Les moyens affectés au réseau d’accueil des 309 missions locales et des 323 PAIO s’élèvent à 416,5 millions de francs contre 359,9  millions en 1997, soit une progression de près de 16 %. Le renforcement du réseau sera poursuivi en 1999 selon un double mouvement de réduction du nombre de PAIO et de création de missions locales. La politique de labellisation en “ espaces-jeunes ” sera également amplifiée. En 1997, 224 conventions avaient déjà été signées par les missions locales (dont 163 de niveau III qui ont passé des conventions avec l'ANPE et disposent de l'accès aux offres d'emploi de l'Agence) et 77 par les PAIO (dont 20 de niveau III). Ce rapprochement avec l'ANPE est un élément de la politique visant à améliorer la coordination des acteurs de l'insertion dépendant de différents ministères (emploi et solidarité, éducation nationale, jeunesse et sports). L'objectif de cette mise en cohérence des moyens est de réduire les délais “ d'errance ” de certains jeunes après leur sortie du système éducatif.

La progression des crédits prévue pour 1999 permettra notamment la création de trente nouvelles missions locales, la labellisation de trente nouveaux “ espaces-jeunes ”, comportant la mise à disposition par l'ANPE d'agents supplémentaires, et la création de trois cents emplois cofinancés avec les régions. Ce renforcement des moyens a en particulier pour objet d'accueillir, en 1999, 40 000 jeunes en grande difficulté en parcours TRACE.

On rappellera que la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a étendu le champ de la décentralisation en matière de formation professionnelle aux actions de formation des jeunes de 16 à 25 ans. Le processus de décentralisation comprend deux volets : la décentralisation des actions de type qualifiant et la décentralisation des actions de type préqualifiant. Au 1er janvier 1999, toutes les régions auront reçu compétence pour l'ensemble du dispositif de formation professionnelle continue des jeunes.

Les dotations de décentralisation au titre de la formation professionnelle des jeunes sont actualisées conformément au taux d'augmentation de la dotation globale de décentralisation, soit 2,77924%.

· La dotation de décentralisation pour les formations qualifiantes

Conformément à la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993, la décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes de 16 à 25 ans a pris effet le 1er juillet 1994. Elle est financée par la dotation de décentralisation qui permet le transfert global des crédits vers les conseils régionaux (chapitre 43-06 article 50). Une dotation spécifique compense, dans les régions à faible densité démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre restreint de sites. Cette enveloppe de rééquilibrage, inscrite au chapitre 43-06 article 60 passe de 54 millions de francs en 1998 à 56 millions de francs en 1999. Le montant pour 1999 est de 1,903 milliards de francs et se décompose en 1,847 milliards de francs (chapitre 43-06 article 50), et 56 millions de francs (chapitre 43-06 article 60)

· La dotation de décentralisation pour les formations pré-qualifiantes

Au 1er janvier 1999, la période transitoire de cinq ans s'achèvera et l’ensemble des actions pré-qualifiantes sera décentralisé au profit des régions. Entre 1994 et 1999, les crédits avaient fait l’objet de délégations de compétences. La dotation inscrite au chapitre 43-06 articles 80 et 40 est de 2,643 milliards de francs.

· Les mesures d’Etat

Les crédits correspondant à des mesures de formation professionnelle des jeunes qui restent de la compétence de l’Etat s’élèvent à 30 millions de francs. Ces crédits correspondent à la rémunération des stagiaires de 16 à 25 ans de Mayotte et de Corse dont la formation continue n’est pas visée par les lois de décentralisation en raison du statut particulier de ces deux collectivités territoriales. Le financement, en fonctionnement, de ces formations est imputé sur le chapitre 43-70 article 58.

· Le programme chômeurs de longue durée est en diminution sensible

Après la forte diminution en loi de finances initiale pour 1997 des crédits consacrés aux SIFE collectifs (nombre d'entrées ramené de 160 000 à 100 000), il a été décidé de porter ce programme à 130 000 stagiaires en 1998 (+ 30 000). Cette augmentation traduisait en fait la tendance constatée en gestion 1997, notamment dans le cadre de la globalisation des dispositifs d'emploi au niveau local. Le budget pour 1999 prévoit des crédits correspondant à 120 000 SIFE collectifs (- 10 000 par rapport à 1998), 30 000 SIFE individuels (- 5 000) et 30 000 stages d'accès à l'entreprise (- 10 000). Au total, ce sont donc 175 000 entrées dans ces dispositifs qui sont prévues pour 1999 au lieu de 200 000 en 1998 (- 25 000, soit - 12,5 %).

(nombre d’entrées)

Le montant des crédits affectés aux actions de formation en faveur des chômeurs de longue durée est, logiquement, en diminution de - 6,1 %. Il s’élève à 3,603 milliards de francs en 1999 au lieu de 3,834 milliards de francs en 1998. La dotation pour 1999 se décompose en 1,97 milliards de francs pour la rémunération des stagiaires et 1,632 milliard de francs au titre des crédits de fonctionnement.

(en millions de francs)

Le Gouvernement justifie notamment la diminution du nombre de SIFE collectifs par les mesures d’accompagnement et de suivi prévues dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions qui devraient permettre de favoriser l'accès à l’emploi des bénéficiaires à l’issue du stage.

On peut toutefois se demander si l'amélioration qualitative de l'accompagnement du SIFE collectif constitue une réponse suffisante aux besoins des personnes à qui il s'adresse. On observe, en effet, que si les mesures prises depuis dix-huit mois visant à favoriser l'emploi des jeunes ont permis de diminuer sensiblement le nombre de jeunes chômeurs, il n'en est pas de même pour les chômeurs plus âgés, en particulier ceux qui ont besoin d'une formation pour retrouver un travail. Or, le stage d’insertion et de formation à l’emploi est désormais la réponse unique du fonds national de l’emploi en direction de tout chômeur de longue durée ou menacé par le chômage de longue durée, pour lequel est diagnostiqué un besoin de formation. Il ne faudrait pas que les chômeurs adultes qui sont souvent dans des situations encore plus difficiles que les jeunes soient les “ laissés pour compte ” de la reprise économique qui pourrait d'ailleurs être moins forte qu'escomptée en 1999. Dès lors, il pourrait être opportun de renforcer les moyens de formation professionnelle des chômeurs adultes en augmentant par exemple le nombre de SIFE, le cas échéant, en cours d'année.

· Le contrat de qualification pour les adultes

On peut rappeler que la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions institue à titre expérimental un contrat de qualification pour les personnes de plus de 26 ans, demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle. Pour 1998, le nombre de contrats de qualification prévu est de 5 000. En 1999, il est prévu de réaliser 10 000 entrées dans le nouveau dispositif. A cet effet, 100 millions de francs sont prévus au titre des primes et près de 250 millions de francs pour la compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges.

· L’allocation formation reclassement (AFR)

L’Etat prend en charge une partie des allocations de formation reclassement versées aux chômeurs indemnisés qui suivent une formation et effectue chaque année un versement à l’UNEDIC au titre du remboursement de la rémunération des stagiaires. En 1999, l’Etat versera à l’UNEDIC 2,715 milliards au lieu de 2,698 milliards de francs en 1998. En 1999, les crédits relatifs à l’AFR sont regroupés sur une ligne unique : l’article 70 du chapitre 43-70.

Evolution de la dotation au titre de l’AFR

· Les formations FNE cadres

Comme en 1997 et 1998, 6 000 stages de formation en faveur des cadres sont prévus. Les crédits prévus à cet effet s’élèvent à 102 millions de francs.

· Le programme national de formation professionnelle

Les dotations rassemblées ci-dessous comprennent les dépenses de fonctionnement du programme national de la formation professionnelle financées sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS).

On rappellera que le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale intervient pour financer des actions de formation professionnelle en faveur de publics particulièrement défavorisés que constituent les illettrés, les réfugiés et les détenus (interventions regroupées sous la rubrique “ actions catégorielles ”) ou pour financer des actions de formation continue visant à favoriser la promotion sociale au sein des entreprises (interventions regroupées sous la rubrique ingénieurs) et soutenir les actions de divers organismes de formation (INFA, FNEGE) et d’information sur la formation (Centre-Inffo).

(en millions de francs)

Les crédits du programme national (hors FSE) s’élèvent à 594 millions de francs en 1999 au lieu de 549 millions en 1998, soit une augmentation de 8,2 %.

Cette augmentation porte principalement sur les actions du programme catégoriel (illettrisme, jeunes détenus, handicapés) qui progressent de 72 à 100 millions de francs (+ 38 %).

En outre, 20 millions de francs sont prévus pour financer des actions expérimentales dans le domaine de la formation et de l’emploi, dont l’expérimentation de la Banque de programmes et de services en liaison avec la Cinquième et la mise en œuvre du plan gouvernemental pour l’entrée dans la société d’information (PAGSI).

Par ailleurs, 900 millions de francs sont prévus en 1999, contre 938 millions en 1998, au titre des rémunérations des stagiaires demandeurs d’emploi suivant des formations financées par l’Etat et pour le financement de l’aide aux entreprises employant moins de cinquante salariés qui remplacent leurs salariés partis en formation (chapitre 43-70-63).

On peut regretter que les crédits prévus pour le financement des ateliers pédagogiques personnalisés qui jouent un rôle important pour la formation des jeunes et des adultes en difficulté, soient simplement maintenus.

· La politique contractuelle

La politique contractuelle de formation comporte deux grands types d’actions :

- les contrats d’études prospectives (CEP) mettant à la disposition de l’Etat et des branches professionnelles des informations permettant une connaissance approfondie des perspectives d’emploi à moyen terme et des besoins d’investissement dans des domaines très divers ;

- les engagements de développement de la formation (EDDF) visant à favoriser l’amélioration des plans de formation des entreprises.

Les crédits affectés à la politique contractuelle s’élèvent à 335 millions de francs pour 1999 au lieu 399 millions de francs en 1998. On peut regretter la diminution des crédits de la politique contractuelle car les CEP et les EDDF, dont l'effet de levier est important et l'efficacité reconnue, sont les seuls instruments dont dispose l'Etat pour développer la formation professionnelle dans une perspective de moyen terme et préparer l'avenir.

· La dotation de décentralisation au titre de la loi de 1983

Les dotations de décentralisation au titre de la compétence de droit commun des régions en matière de formation professionnelle résultent d’une part, de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, d’autre part de la loi du 23 juillet 1987 portant réforme de l’apprentissage pour laquelle une dotation est destinée à compenser l’allongement de la durée des formations en CFA (ouverture des formations au-delà du niveau V). Le montant de la dotation pour 1999 est respectivement de 3,218 milliards de francs pour le chapitre 43-06 article 10 et de 107,4 millions de francs (chapitre 43-06 article 20). En 1998 ces dotations étaient respectivement de 3,136 milliards de francs et 104,15 millions de francs.

Ces dotations de décentralisation sont également actualisées conformément au taux d'augmentation de la dotation globale de décentralisation, soit 2,77924 %.

·

Les contrats de plan Etat-régions

Les contrats de plan Etat-régions sont financés sur les crédits du FFPPS : le volet formation professionnelle conclu dans le cadre du XIème plan (1994-1999) comporte des actions conjointes de l’Etat et des régions. Les dotations prévues à cet effet visent à couvrir :

- en fonctionnement, le financement d’actions de formation des salariés dans le cadre de la politique contractuelle avec les branches professionnelles, le financement des formations en alternance, notamment des actions de rénovation des centres de formation des apprentis et le financement de structures régionales d’information sur la formation (centres d’animation, de ressources et d’information sur la formation - CARIF - et observatoires régionaux emploi formation - OREF -) ;

- en investissement, le financement des dépenses d’investissement d’organismes de formation privés et de CFA.

Le financement des deux dernières années des contrats de plan a été étalé sur trois ans, le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 1999 représente le solde des crédits restant à inscrire au titre de l'ensemble de la programmation du XIème Plan, soit au total 505,6 millions de francs.

L’AFPA dispose de plus de 400 implantations réparties sur l’ensemble du territoire dont 164 sites d’information, d’orientation et de bilan et de 211 centres de formation. Elle emploie près de 12 000 agents en équivalents temps plein dont près de la moitié de formateurs.

·

Les orientations pour le deuxième contrat de progrès 1999-2003

Le prochain contrat de progrès qui couvrira la période 1999-2003 est en cours d’élaboration. Il visera à recentrer l’AFPA sur sa mission de service public au service des demandeurs d’emploi.

Les orientations stratégiques qui ont été définies par le Gouvernement sont les suivantes :

- l'AFPA est partie intégrante du service public de l'emploi et n'a pas vocation à être positionnée comme un organisme classique de formation professionnelle. L’AFPA est un organisme à caractère national et tripartite qui doit concourir, aux niveaux national et déconcentré, à la réalisation de la politique de l'Etat en matière de qualification pour l'emploi ;

- l'AFPA est nationale, par les titres et les validations auxquels elle prépare, par les parcours de formation qu'elle organise, par la dimension et l'implantation géographique de son dispositif qualifiant, enfin par le recrutement de ses stagiaires ;

- elle exerce une mission d'intérêt général complémentaire de celle dévolue à l'ANPE pour aider à la construction de parcours de formation adaptés aux besoins des demandeurs d'emploi pour leur faciliter l’accès à l'emploi ;

- enfin, l'AFPA apporte aux demandeurs d'emploi un ensemble de prestations spécifiques propre au service public de l'emploi (orientation, formation, hébergement, validation, suivi-accompagnement, y compris dans le champ socio-éducatif et sanitaire).

Le rapporteur se félicite du recentrage de l'AFPA sur sa mission de service public. L'AFPA, qui est le premier organisme français de formation professionnelle ne doit pas devenir un organisme de formation comme les autres. L'AFPA qui est une partie du service public de l'emploi doit conserver sa spécificité et être mobilisée en priorité pour la formation professionnelle des demandeurs d'emploi.

Pour 1999, l’ensemble des crédits affectés aux actions conduites par l’AFPA s’élève à 5,352 milliards de francs.

·

La subvention de fonctionnement ( chapitre 43-71-10)

La subvention de fonctionnement à l’AFPA passe de 4,004 millions de francs en 1998, à 4,128 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 3 %.

Cette progression des crédits doit permettre à l’AFPA de réaliser les objectifs du Programme national d’action (PNA) et de commencer à mettre en œuvre le troisième contrat de progrès et en particulier de :

- développer les prestations d’orientation pour la construction de parcours de formation pour les demandeurs d’emploi ;

- développer la pédagogie de l’alternance et de l’individualisation des parcours ;

- mettre en oeuvre et développer la validation des acquis d’expériences.

· Les crédits d’investissement (chapitre 66-71-40,50,60)

Les moyens de l’AFPA passent de 393 millions de francs en 1998 à 320 millions de francs en 1999 en autorisations de programme et de 294 millions de francs à 325 millions de francs en crédits de paiement ( + 10 %).

Evolution des dotations de l’AFPA

Il est heureux qu'après plusieurs années d'interrogation sur le rôle de l'AFPA, l'Association soit désormais mobilisée sur des objectifs clairement définis. On peut toutefois se demander si les crédits affectés à l'AFPA en 1999, qui sont certes en progression, seront suffisants pour lui permettre d'accomplir les missions ambitieuses qui lui ont été fixées visant à la prise en charge globale et personnalisée des demandeurs d'emploi, leur formation, leur accompagnement et leur suivi.

· Les rémunérations versées aux stagiaires de l’AFPA (43-70-63)

Les rémunérations des stagiaires de l’AFPA s’élèvent à 900 millions de francs en 1999 au lieu de 938 millions en 1998.

Institué par la loi de finances pour 1988, le crédit d'impôt formation a été prorogé pour la période 1994-1998. On peut rappeler qu'en contrepartie de la création de la nouvelle prime à l'apprentissage par la loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l’apprentissage, la composante “ apprentissage ” du crédit d'impôt pour dépenses de formation a été supprimée à partir de l'année 1995. Cela a entraîné une diminution très forte du nombre de déclarations renseignées retraçant l'effort de formation éligible au crédit d'impôt (55 600 en 1994 et 15 500 en 1996) et une division par deux du montant du crédit d'impôt net (710 millions de francs en 1994 et 352 millions de francs en 1996). En 1996, le montant du crédit d'impôt net par entreprise s'est élevé à 55 000 francs (de 19 000 francs pour les entreprises de moins de dix salariés à 1 millions de francs en moyenne pour les entreprises de plus de deux mille salariés).

Actuellement, le crédit d’impôt formation est accordé à toutes les entreprises imposées d’après leur bénéfice réel qui consentent un accroissement de leurs dépenses de formation et ce, quel que soit leur effectif.

Le crédit d’impôt est égal à 25 % de l’augmentation annuelle des dépenses exposées par les entreprises pour la formation professionnelle de leurs salariés et l’accueil d’élèves. Il est plafonné pour chaque entreprise à un million de francs. Ce plafond est augmenté de la part du crédit d’impôt qui provient de la majoration des dépenses dans la limite globale de 5 millions de francs. Le crédit d’impôt est imputé sur l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés dû au titre de l’année au cours de laquelle l’entreprise a accru ses dépenses. L’excédent éventuel est restitué.

Le crédit d'impôt formation est une disposition de nature à corriger les inégalités d'accès à la formation et à la qualification. Ainsi, les dépenses de formation continue ouvrant droit au crédit d'impôt sont majorées de 40 % lorsqu'elles sont engagées au profit de salariés occupant les emplois les moins qualifiés et des salariés âgés d'au moins 45 ans ou quand elles sont engagées par les entreprises de moins de cinquante salariés.

L’article 65 du projet de loi de finances prévoit de proroger le dispositif de crédit d’impôt pour dépenses de formation pour une période de trois années (1999-2001) afin de continuer à encourager la participation des entreprises à la formation professionnelle et à l’accueil d'élèves.

Par ailleurs, plusieurs dispositifs d'insertion, de réinsertion ou de conversion aidés par l'Etat peuvent comprendre un volet formation. En 1999, les principaux dispositifs existants sont maintenus et certains sont recentrés sur les personnes les plus en difficulté.

· La montée en charge des emplois-jeunes

Les emplois-jeunes continuent de se développer selon la programmation prévue : fin 1998, 150 000 emplois-jeunes devraient être conclus, ce nombre étant porté à 250 000 à la fin de l’année 1999. 13,92 milliards de francs sont inscrits sur le budget de l’emploi et 380 millions de francs sont transférés sur le fonds pour l’emploi dans les départements d’outre-mer (FEDOM). En 1999, l'objectif de professionnalisation des emplois continuera de mobiliser les acteurs. A cet effet, le volet formation professionnelle sera systématiquement encouragé.

· Le recentrage des dispositifs d'insertion des publics en difficulté en secteur non marchand

Les CES et CEC qui comprennent de plus en plus souvent un volet formation, lequel sera encore développé conformément aux dispositions de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, sont recentrés sur les publics les plus en difficulté. En conséquence, le nombre global d’entrées dans ces dispositifs est en diminution : il passe de 530 000 en loi de finances initiale pour 1998 à 485 000 en 1999. Il convient toutefois d’observer qu’au lieu des 500 000 entrées en CES qui avaient été budgétisées pour 1998, ce sont 450 000 qui seront réalisées. Pour 1999, 425 000 CES sont prévus et 80 % d’entre eux seront réservés aux publics prioritaires. En revanche, le nombre de CEC est doublé puisqu’il passera de 30 000 en 1998 à 60 000 en 1999.

· Le contrat initiative-emploi : poursuite de la diminution

En 1998, 6 milliards de francs étaient prévus pour financer les exonérations et 7,1 milliards de francs pour le fonctionnement (notamment les primes) du contrat initiative-emploi dont 153 millions de francs pour financer le coût de la formation et 8 millions de francs pour financer le coût du tutorat.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit l’inscription de 6 milliards de francs pour les exonérations et de 3,5 milliards de francs pour le fonctionnement du contrat initiative-emploi dont 20 millions de francs pour financer le coût de la formation et 2,5 millions de francs pour le coût du tutorat.

Ces crédits permettront la conclusion de 200 000 conventions en 1998 et de 180 000 en 1999.

La réduction constatée entre les crédits prévus en 1998 et 1999, pour le financement de la formation et du tutorat, s’explique par une diminution non négligeable des flux d’entrées, mais aussi par la prise en compte du taux de rupture des conventions de CIE et du faible taux d’utilisation des volets formation et tutorat constaté les années précédentes.

· Les conventions de conversion

L'Etat participe au financement des bilans évaluation-orientation et des actions de formation dont peuvent bénéficier les salariés licenciés pour motif économique. Ce dispositif des conventions de conversion est très sensible à l'évolution du nombre de licenciements pour motif économique. Le Gouvernement considère que l’amélioration de la situation économique permet de prévoir une diminution du flux d’entrées en convention de conversion. En conséquence le nombre d’entrées prévu pour 1999 est fixé à 100 000 au lieu de 120 000 en 1998.

Un montant de 927 millions de francs de crédits est inscrit au budget pour 1999 pour les conventions de conversion au lieu de 981 millions de francs en 1998.

Cette dotation intègre une hausse du forfait de fonctionnement versé par l’Etat de 1000 francs par adhérent à une convention de conversion, ainsi que la suppression de la prise en charge par l’Etat de la contribution des entreprises qui en sont réglementairement exonérées.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrick Malavieille, les crédits de la formation professionnelle pour 1999, au cours de sa séance du mercredi 4 novembre 1998.

Après l’exposé du rapporteur pour avis, une discussion s’est engagée.

M. Germain Gengenwin a posé des questions concernant :

- la baisse des crédits destinés à financer les services déconcentrés de l’emploi et de la formation professionnelle ;

- la forte augmentation prévue du nombre d’entrées en contrats de qualification et les conséquences négatives que pourraient entraîner le recentrage de la prime à l’embauche d’apprentis sur le développement de l’apprentissage en particulier aux niveaux IV et III. Il n’y a pas lieu de désavantager l’apprentissage par rapport au contrat de qualification.

- l’intérêt de créer un dispositif de contrat de qualification pour les adultes demandeurs d’emploi alors que d’autres dispositifs existent pour ce public. Cette formule risque d’entraîner des effets d’aubaine pour les employeurs qui pourront disposer pendant deux ans d’une main-d’œuvre à un coût réduit.

M. Gérard Lindeperg, après avoir regretté que la commission n’ait pas auditionné Mme Nicole Péry, secrétaire d’Etat à la formation professionnelle depuis son entrée en fonction en mars dernier, a formulé les observations suivantes :

- Il convient de stopper la dérive concernant l’utilisation du contrat de qualification. On constate en effet que ce dispositif profite majoritairement aux jeunes de niveau supérieur au niveau V (CAP et BEP) alors qu’il s’adresse en priorité aux jeunes les moins qualifiés qui ont le plus besoin de formation.

- Il faut se féliciter que, pour éviter les effets de “ cannibalisation ” d’un dispositif par un autre, le Gouvernement ait décider de recentrer en même temps les primes à l’embauche d’apprentis et en contrats de qualification sur les jeunes de niveau de formation initial inférieur au niveau V ;

- Il est inquiétant de constater les difficultés croissantes des jeunes, en particulier les étrangers, pour bénéficier d’un stage en entreprise ;

- La réforme annoncée de la loi de 1971 devra donner une nouvelle impulsion à la formation professionnelle et permettre notamment de corriger les inégalités d’accès à la formation professionnelle.

M. Maxime Gremetz, après avoir considéré que la secrétaire d’Etat devrait s’exprimer davantage sur les questions de formation professionnelle à propos desquelles le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) développe actuellement la thèse selon laquelle la formation professionnelle est de la responsabilité des entreprises, a souhaité que la réflexion engagée par le Gouvernement débouche rapidement sur la présentation d’un projet de loi. Il convient en effet d’adapter les principes de la loi de 1971 à la nécessité de se former tout au long de la vie.

Mme Odette Trupin a souhaité que la révision de la loi de 1971 fasse l’objet d’un travail interministériel entre les ministères de l’éducation nationale et de la formation professionnelle. Par ailleurs, il serait souhaitable que le Gouvernement indique les modalités de répartition entre les régions des crédits du Fonds national de péréquation de la taxe d’apprentissage pour 1998.

En réponse aux intervenants, M. Patrick Malavieille, rapporteur pour avis, a apporté les éléments suivants :

- Il serait en effet souhaitable que le Gouvernement puisse apporter des précisions en séance publique concernant les modalités de répartition des crédits du fonds national de péréquation de la taxe d’apprentissage. Selon les informations qui ont été communiquées au rapporteur, les modalités de la péréquation intrarégionales devraient être préciser dans le courant de l’année 1999.

- Les contrats d’apprentissage et de qualification sont des dispositifs qui ne sont pas concurrents mais complémentaires. A cet égard, il y lieu de préciser que l’apprentissage n’est pas défavorisé puisque le principe du recentrage de la prime à l’embauche qui est prévue par l’article 80 du projet de loi de finances en ce qui concerne l’apprentissage est également applicable au contrat de qualification dans des conditions fixées par un décret du 12 octobre 1998. L’article 80 a simplement pour objet de donner un avantage comparatif aux jeunes qui ont le plus besoin de formation et à éviter certaines dérives d’entreprises ou d’établissements d’enseignement supérieur qui ont tendance à trop utilisé le “ filon financier ” de l’apprentissage. Le recentrage proposé ne remet nullement en cause l’ouverture de l’apprentissage à tous les niveaux de qualification qui doit être maintenue pour faire de l’apprentissage une filière complète d’excellence.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la formation professionnelle pour 1999 et à l’adoption sans modification de l’article 80 (Recentrage de l’aide à l’embauche d’apprentis).

1 Nomenclature interministérielle des niveaux de formation :

- Cliquer ici pour retourner au sommaire général.

- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis

© Assemblée nationale