N^° 1113

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME II
AFFAIRES ÉTRANGÈRES

PAR M. JEAN-LOUIS BIANCO,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, MM. Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Jean Espilondo, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Michel Lefait, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - UN BUDGET STABLE 9

II - LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION 21

CONCLUSION 27

EXAMEN EN COMMISSION 29

I - AUDITION DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU
MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA COOPÉRATION ET À LA FRANCOPHONIE 29

II - EXAMEN DES CRÉDITS 37

Mesdames, Messieurs,

La dotation réservée au Quai d'Orsay par le projet de loi de finances pour l'année 1999 s'élève à 20,78 milliards de francs soit une enveloppe nettement plus élevée que le budget voté pour 1998 qui se montait à 14,5 milliards de francs.

Cette augmentation s'explique naturellement par l'intégration des crédits de la Coopération au budget des Affaires étrangères, conséquence logique de la réforme approuvée par le Conseil des ministres du 4 février 1998. Sur le plan budgétaire, cette réforme doit se traduire par une présentation plus synthétique de l'action extérieure de la France. On peut surtout en espérer plus d'influence pour le ministère des Affaires étrangères, une gestion des crédits plus efficace et des gains de productivité. La deuxième partie de cet avis s'attachera à présenter et à analyser plus en détail une réforme que les parlementaires appelaient de leurs voeux depuis de longues années.

Cette réforme a cependant un inconvénient : celui de ne pas faciliter l'examen par le Parlement de l'évolution des crédits d'une année sur l'autre. La nouvelle nomenclature budgétaire, avec ses fusions de chapitres et ses transferts, est très différente de celle qui a été présentée au Parlement l'année dernière.

Par ailleurs, les services du Budget pouvaient être tentés d'utiliser cette occasion pour imposer une cure d'austérité à un budget déjà éprouvé ces dernières années. Les arbitrages ont permis de faire prévaloir une approche plus raisonnable.

Cependant à structure constante, les crédits diminuent de 0,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette dernière prévoyait 20,9 milliards de francs pour le budget des Affaires étrangères et celui de la Coopération. Cette réduction est inférieure à celles que ces budgets ont subi en 1998 (-1,25%) et en 1997 (-5,08%).

Mais la stabilité apparente masque une différence sensible entre les crédits qui relevaient du ministère des Affaires étrangères et ceux qui étaient gérés par la Coopération. Les premiers sont en augmentation de 2,5% alors que les seconds sont en diminution de 7,7%. Cette évolution s'explique, d'une part, par une baisse des concours aux Etats les moins avancés et des bonifications consenties au titre des prêts d'ajustement structurel, et, d'autre part, par une baisse des crédits de paiement du Fonds d'aide et de coopération et de l'Agence française de développement.

Par ailleurs, le projet prévoit 313 millions de francs de mesures d'ajustement au titre de l'effet-change-prix. En effet, la loi de finances a pris pour base un dollar à 6,07 francs pour l'année 1999, soit un niveau plus élevé que celui retenu par la loi de finances pour 1998 (5,66 francs). Même si l'on peut avoir des doutes sur la fiabilité de cette prévision, il était nécessaire de compenser l'augmentation éventuelle du dollar afin que le pouvoir d'achat des rémunérations du personnel expatrié et des crédits d'intervention soient préservés.

A ce propos, il convient de souligner la vulnérabilité du budget des Affaires étrangères face aux aléas de la conjoncture. Le dernier exercice a profité de la reprise économique dans la mesure où les plus-values fiscales lui ont, pour une fois, épargné une régulation, à l'exception d'une annulation de 12,7 millions de francs. En revanche, la mauvaise anticipation du dollar en 1998 s'est traduite par une baisse du pouvoir d'achat des crédits d'intervention des postes que le ministère des Finances n'a pas pour habitude de compenser, alors que celle que peuvent subir les traitements fait l'objet d'une correction automatique.

Ce projet de budget est donc décevant ; surtout si l'on se souvient que le budget 1998 avait été présenté comme un budget de stabilisation devant précéder un rebond que tout le monde s'accordait à considérer comme urgent. Est-il nécessaire de rappeler l'érosion que le ministère des Affaires étrangères a subi depuis plusieurs années ? Depuis 1993, le Quai d'Orsay a supprimé environ 8% de ses effectifs, effort sans équivalent dans l'ensemble de l'administration, et certains chapitres ont subi une réduction considérable, l'action culturelle extérieure et les contributions volontaires notamment. Alors que les crédits des Affaires étrangères représentaient 1,68% du budget de l'Etat en 1992, ils n'en représentent plus que 1,28%. Tous ceux qui constatent cette évolution ne peuvent que la déplorer.

Ainsi, l'année 1999 sera à nouveau une année de suppression d'emplois. L'administration des Affaires étrangères perdra 130 emplois alors qu'il paraissait convenu que les effectifs se stabiliseraient après la dernière année d'application du schéma d'adaptation des réseaux qui s'est traduit par la perte de 610 emplois en cinq ans. L'ancienne Coopération, pour sa part, perdra 15 emplois budgétaires, 5 postes de coopérants du service national et 170 postes d'assistants techniques. Sans doute, on peut espérer que l'intégration des personnels de la Coopération générera des gains de productivité. On peut également considérer que la diminution du nombre des assistants techniques répond au souci de remplacer les coopérants par des nationaux. Mais ces arguments ne sont que partiellement convaincants.

De la même façon, on justifie la baisse des crédits d'aide au développement par l'amélioration de la situation des économies africaines qui ne nécessiterait plus le même effort au titre de l'ajustement structurel. Dans le passé, la France a consenti une aide importante, notamment en procédant à des transformations de prêts en dons ou à des annulations de dette. Mais personne ne peut croire qu'une certaine amélioration des "fondamentaux" des économies africaines annonce une transformation rapide des conditions de développement des pays les plus déshérités.

A l'intérieur des contraintes qui sont les siennes, le projet de budget présente des choix justifiés et cohérents.

Le personnel bénéficiera de la revalorisation générale des bas salaires de la fonction publique et le gouvernement a décidé une réforme équitable du régime des majorations familiales.

Certains services du ministère achèvent ou conduisent une modernisation trop longtemps attendue. Il en est ainsi de l'OFPRA dont les ressources humaines sont désormais garanties et du service de l'état-civil qui a bénéficié d'une attention et d'un effort exceptionnels.

Il convient aussi de saluer l'augmentation, presque inespérée, des contributions volontaires versées aux organisations internationales après des années de diminution constante, ainsi que la progression des crédits en faveur de l'action audiovisuelle extérieure, de l'aide aux Français de l'étranger et des bourses qui permet de stabiliser les moyens de la Direction générale des relations culturelles scientifiques et techniques.

Le présent avis examinera plus en détail les crédits affectés aux différents chapitres avant de présenter la réforme de la coopération qui constitue pour le ministère le principal chantier des prochaines années.

I - UN BUDGET STABLE

Le budget qui nous est présenté est en légère diminution par rapport à la loi de finances pour 1998. Cependant, cette quasi-reconduction s'accompagne de redéploiements de crédits.

A - Le fonctionnement

Le titre III du budget unique pour 1999 s'élève à 8,95 milliards de francs, alors que la loi de finances pour 1998 prévoyait 8,54 milliards de francs pour les deux ministères. Cette différence importante s'explique par la création du chapitre 37-95 (Etablissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger) qui transfère au titre III des crédits précédemment inscrits en titre IV. Hors ce chapitre, le titre III est quasiment reconduit (8,57 milliards au lieu de 8,6 milliards).

1) Le personnel

L'évolution des effectifs du ministère des Affaires étrangères est préoccupante.

En 1999, le budget unifié des Affaires étrangères et de la Coopération prévoit 143 suppressions d'emplois (soit environ 1,5% des effectifs) : 119 emplois seront restitués par les Affaires étrangères, 6 emplois seront supprimés du fait de la réforme de la filière communication et 5 emplois disparaîtront du fait des transformations d'emplois. La Coopération, pour sa part, perdra 13 postes budgétaires et 5 coopérants du service national, tandis que la déflation des effectifs de l'assistance technique se poursuivra. Or, les seules Affaires étrangères ont déjà restitué 610 emplois en cinq ans au titre du schéma d'adaptation des réseaux qui avait été établi par le Département et le Budget en 1993 : 440 contractuels de catégorie C et 169 chargés de mission culturelle.

Cette réduction nouvelle des effectifs paraît pour le moins discutable alors que l'état de pénurie en personnel dans de nombreux postes à l'étranger est évident pour tous ceux qui sont en contact avec les réalités de terrain. Depuis 1993, le Quai d'Orsay a perdu près de 8% de ses effectifs, chiffre sans équivalent par rapport aux autres administrations. Depuis 1990, la France a augmenté le nombre de ses ambassades (23 ouvertures pour 8 fermetures). Parallèlement, de 1993 à 1996, les nouvelles missions ont entraîné une augmentation des effectifs de l'administration centrale. Le schéma d'adaptation des réseaux a donc été essentiellement supporté par le réseau à l'étranger. Le recrutement local s'est développé jusqu'à un stade qu'il n'est plus possible aujourd'hui de dépasser. Notre réseau consulaire a perdu de nombreux postes, en particulier en Europe occidentale (36 fermetures pour 7 ouvertures) alors que l'activité consulaire est en hausse constante.

La création d'une direction nouvelle - la direction générale de la coopération internationale et du développement - qui fusionnera les personnels de la Direction générale des relations culturelles scientifiques et techniques et ceux de la rue Monsieur, permettra sans doute des gains de productivité. Mais personne ne peut encore dire dans quelle mesure.

Par ailleurs, le ministère devra faire face aux conséquences de la disparition du service national. La Coopération et les Affaires étrangères emploient 2750 coopérants du service national. D'ici 2002, une formule devra être trouvée pour les remplacer et être mise en oeuvre à partir de 2000 afin de l'expérimenter. Un projet de loi sur le volontariat sera déposé au début de l'année 1999. Ce volontariat, ouvert aux jeunes filles, consistera en des missions proches de celles confiées aux actuels coopérants en service national pour une rémunération de même niveau. Il faudra aussi préciser l'effort de communication nécessaire pour susciter des candidatures.

Il est également clair que le ministère ne pourra plus pallier les réductions de postes par le développement du recrutement local. Celui-ci représente déjà près de 55% des effectifs réels du ministère à l'étranger : 6.594 recrutés sur un total de 12.029 agents. L'étendre un peu plus pourrait affecter la bonne exécution de certaines fonctions qui touchent à notre souveraineté. Le personnel est sujet à un renouvellement important. Sa situation sociale est précaire. En outre, ce statut - ou plutôt cette absence de statut - peut difficilement se pérenniser. Déjà, par une décision du 29 juillet 1998, le Conseil d'Etat a annulé un arrêté relatif à la composition du Conseil technique paritaire ministériel pour le motif que les recrutés locaux, nationaux et étrangers, n'avaient pas été pris en considération. M. Patrick Amiot a été chargé par le ministre des Affaires étrangères d'une mission d'étude et de propositions qui doit déboucher sur l'élaboration d'un cadre d'ensemble pour la gestion des personnels locaux.

La carte diplomatique et consulaire française a évolué de la même manière que celle des autres grands pays occidentaux : le réseau diplomatique s'est étendu, en raison de l'émergence de nouveaux Etats à l'Est, alors que le réseau consulaire se rétractait. La France a 149 ambassades bilatérales et 110 postes consulaires. En outre, la diversité des fonctions assumées dans nos consulats n'a pas son équivalent ailleurs et les consulats devront sans doute supporter une charge supplémentaire du fait de la nouvelle politique des visas. Les deux dernières années n'ont pas été marquées par des changements importants. Un plan d'adaptation est en cours d'étude. Sans doute, la carte doit évoluer mais pas sous l'aiguillon d'impératifs essentiellement budgétaires.

Selon votre Rapporteur, ces contraintes devraient conduire à une réflexion d'ensemble sur la répartition des effectifs et aussi sur les missions de nos postes. La répartition géographique est-elle optimale ? Certaines ambassades paraissent trop généreusement pourvues alors que d'autres manquent de personnel. Le personnel d'encadrement des ambassades est sans doute trop accaparé par des tâches ponctuelles : accueil de personnalités diverses, collecte d'informations rapidement périssables, réunions formelles... Tous les télégrammes diplomatiques sont-ils vraiment utiles ? Notre action d'influence, la défense de nos intérêts économiques et culturels, la connaissance du pays et les interlocuteurs dans toute leur diversité sont-elles efficacement assurées ?

S'agissant de la suppression de postes d'assistants techniques, l'appréciation doit être nuancée. En effet, de longue date, la Coopération a réduit l'assistance de substitution au profit d'une assistance de conseil et de formation des cadres. La suppression concerne exclusivement les enseignants. Cependant, il existe certainement un plancher et l'on ne doit pas céder à l'utopie. Certains pays ont encore besoin d'une assistance directe et la France ne doit pas renoncer au bénéfice induit par une présence humaine importante et durablement installée.

Par ailleurs, la modernisation de l'administration ne passe pas nécessairement par des suppressions d'emplois.

Ainsi, si l'OFPRA a pu devenir un service performant, c'est bien parce que cet établissement a pu recruter des contractuels qui ont été par la suite titularisés.

De la même façon, le service de l'état-civil à Nantes devrait être enfin en mesure de faire face à la croissance des demandes qui lui sont adressées grâce à d'importants investissements en personnel et en matériel. Aujourd'hui, le délai de délivrance des actes est encore trop élevé : six semaines en moyenne. Cependant, la pénurie de personnels statutaires a été pratiquement comblée. Afin de procéder rapidement à la numérisation des fichiers, 920 vacataires seront embauchés en 1999. L'objectif est que 70 à 80% des demandes soient traitées par l'informatique.

Le budget 1999 traduit un effort appréciable en faveur des traitements, en particulier des traitements peu élevés. Le personnel bénéficie de l'accord salarial conclu en 1999 qui représente un coût de 115 millions de francs. La perte de revenu liée à l'élargissement de l'assiette de la CSG est compensée moyennant 101 millions de charges supplémentaires. Le Gouvernement a également décidé une réforme des majorations familiales servies aux agents en poste à l'étranger. Dans le dispositif initial, le taux de ces majorations variait en fonction de la zone géographique mais aussi du niveau d'emploi du bénéficiaire ce qui avait pour effet de réserver les majorations les plus fortes aux agents dont la rémunération était la plus élevée. La réforme prévoit l'instauration d'un groupe unique et la réduction de 7 à 4 des zones géographiques, à enveloppe budgétaire constante. Elle sera mise en oeuvre en trois étapes. A terme, les personnels classés dans le groupe I perdront 27% de leur allocation et ceux émargeant au groupe III obtiendront un gain de l'ordre de 10%. Enfin, la réforme de la Coopération a conduit à une révision équitable du régime des indemnités, particulièrement pour les catégories B et C.

Une autre décision a eu des conséquences moins heureuses pour les agents revenant en France. En effet, les indemnités de résidence de ces agents ont été retenues dans l'assiette déterminant les plafonds de ressources pour les allocations familiales. De ce fait, les agents qui sont revenus en France au cours de l'année 1997 ont été priés de reverser des trop-perçus élevés. Le retour au principe d'universalité supprimera cette mesure pour l'avenir, mais le problème demeure pour ces agents.

Par ailleurs, la réforme de la filière communication n'a toujours pas abouti. Le statut de la catégorie A a été publié mais pas celui de la catègorie B. Les négociations butent sur les astreintes de service que le Quai voudrait obtenir de ces agents, à savoir un service minimum en cas de grève, et la prise en compte de la technicité par l'élaboration d'un statut B+.

La titularisation des agents contractuels dans le corps de catégorie A a progressé sur un plan formel, avec la publication d'un décret en janvier 1998. 217 agents sont titularisables mais les conséquences de la titularisation sur les traitements sont peu attractives.

2) Les moyens des services

Le chapitre 34-98 - Matériel et fonctionnement courant - est en baisse, comme les années précédentes. Depuis 1995, la gestion des postes à l'étranger a été resserrée et modernisée, notamment par l'extension progressive de la globalisation des crédits de fonctionnement qui permet au chef de poste de redéployer lui-même certaines dépenses. Dans le cadre de la réforme de la Coopération, les crédits de fonctionnement des missions de coopération pourront ultérieurement être regroupés avec ceux des ambassades et donc globalisés. Toutefois, même si des gains de productivité ont été réalisés, certaines mesures d'économie sont contestables. Ainsi, il a été imposé aux postes de ne plus payer d'heures supplémentaires aux chauffeurs, mais de les indemniser sous forme de repos compensateur. Dans les pays où le droit du travail ne prévoit pas ce dernier mécanisme, les chefs de poste sont placés devant le dilemme de se passer de chauffeurs ou de recourir à des expédients ...

L'effort d'informatisation se poursuit avec, cette année, un accent mis sur le développement d'Internet et d'Intranet. A l'administration centrale, 85% des effectifs sont connectés au réseau Intranet des Affaires étrangères. Dans les postes à l'étranger, l'accès reste tributaire d'une liaison à vitesse suffisante entre le poste et Paris ; seuls 27 grands postes sont équipés. S'agissant d'Internet, un réseau relie 130 stations pour l'administration centrale et 200 stations à l'étranger.

Le Département a entrepris des réformes qui devraient améliorer la rentabilité des services. Les frais de représentation des ambassades sont l'objet d'une réflexion. Lorsque des constructions sont en cours, le ministère procède généralement à des regroupements de services. Malheureusement, avec les services extérieurs dépendant d'autres ministères, ces regroupements sont beaucoup trop rares. Depuis 1985, seulement quatre postes mixtes à double vocation consulaire et commerciale ont été créés ; deux nouveaux projets sont à l'étude.

3) Les subventions de fonctionnement

La subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger augmente de 97,4 millions de francs. La moitié environ de cette augmentation résulte de l'effet change-prix ; l'autre de la progression des rémunérations. Cependant, 20 millions de francs sont dégagés en faveur des bourses scolaires distribuées aux enfants français. Cette mesure prolonge l'effort consenti l'année précédente mais elle ne compense pas encore la progression des droits d'écolage. Ces derniers sont une anomalie par rapport au principe de la gratuité de l'enseignement.

La subvention de l'OFPRA est légèrement augmentée (101,5 millions de francs). Rompant avec l'évolution observée depuis 1989 (61.422 demandes, 17.401 en 1996) le nombre des demandeurs d'asile a augmenté en 1997 de 23 % (21.416 demandes). Il n'y a pas eu de modification notable dans la répartition par origine géographique : les Roumains (24 % du total), les Chinois (8,1 %), les Sri-Lankais (7,4 %), les Turcs (6,4 %), les ressortissants de la République Démocratique du Congo (5,5 %) sont restés les plus nombreux. L'office a pris 24.167 décisions parmi lesquelles 4.112 accords, soit un taux d'admission de 17 %. La baisse relative du taux d'accord par rapport à 1996 (20 %) n'est pas significative. Au demeurant, ce taux moyen recouvre des situations très différentes, le taux d'accord allant de plus de 70 % pour les Rwandais et les Afghans à 0,5 % pour les Roumains et les Chinois. Par ailleurs, le taux d'accord est passé de 4,5 % à 9 % pour les Algériens grâce à une interprétation moins restrictive de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

L'office a pu maintenir ses effectifs en dépit de la baisse des demandes. Les gouvernements successifs ont été sensibles au fait qu'un affaiblissement du potentiel de cet établissement aurait des conséquences désastreuses en cas d'afflux massif et imprévisible des demandeurs. Ils ont été également sensibles à la nécessité de garantir la stabilité d'un personnel très spécialisé.

La titularisation des agents des catégories A et B est désormais quasi achevée. S'agissant des agents de la catégorie C, ceux recrutés avant le 1er janvier 1990 ont été titularisés en 1993 dans les corps du Ministère des Affaires Etrangères. Les 75 agents restants doivent être titularisés dans un corps spécifique à l'OFPRA, en voie de création d'ici la fin 1999. A l'issue de cette opération, décidée sur arbitrage du Premier Ministre, la quasi totalité des personnels de l'OFPRA sera titularisée.

B - Les crédits d'intervention et les dépenses en capital

Le titre IV du budget unique pour 1999 s'élève à 9,7 milliards de francs alors que la loi de finances pour 1998 prévoyait 10 milliards de francs pour les deux ministères. A structure constante, ce titre est en quasi-reconduction. Le titre V passe de 0,299 milliard de francs en 1999 à 0,278 milliard en 1999. Le titre VI du budget unique passe de 2,053 milliards de francs en 1998 à 1,814 milliard de francs en 1999.

Votre Rapporteur présentera ces crédits par grandes fonctions, en regroupant des chapitres issus des différents titres et en comparant leur niveau par rapport aux crédits votés en 1998 pour les Affaires étrangères et la Coopération.

Tableau récapitulatif (en millions de francs)

1) L'aide au développement

Les crédits d'aide au développement pour 1999 s'élèveront à un peu plus de 4 milliards de francs alors que les crédits votés en 1998 pour les mêmes chapitres s'élevaient à 4,7 milliards. Cette baisse de 700 millions de francs s'impute principalement sur les chapitres 41-43 (- 305 millions), 42-12 (- 90 millions) et 68-91 (230 millions).

Le Chapitre 41-43 retrace les crédits d'aide à la balance des paiements et au budget des pays en développement. Leur baisse s'explique par la meilleure santé financière des pays concernés qui arrivent au terme d'une période où ils avaient dû appliquer des plans d'ajustement structurel sévères. Cependant, ce raisonnement a ses limites. Ne pouvait-on pas déployer une partie de ces sommes au profit d'autres chapitres, notamment le chapitre 42-12, relatif à la coopération technique dont la baisse est difficilement justifiable ?

Le chapitre 68-91, quant à lui, regroupe les crédit du FAC, gérés directement par la Coopération et bientôt par la nouvelle direction générale, et les crédits versés à l'Agence du développement. On nous présente là aussi une justification comptable. Les crédits de ce chapitre sont maintenus en autorisations de programme ; les crédits de paiement diminuent en raison de l'allongement de la durée d'exécution des projets. Là encore, on peut se demander si une redéploiement partiel ne pouvait être opéré.

Conjugué à la baisse des effectifs de l'assistance technique, cette réduction de crédits suscite des interrogations. L'aide au développement ne risque-t-elle pas de devenir une variable d'ajustement budgétaire ? Sans doute, la France reste le deuxième contributeur mondial, derrière le Japon mais loin devant les Etats-Unis. Son aide publique représente 0,45 % de son PIB. Mais il serait très regrettable que cette relativement bonne position fournisse un prétexte pour des réductions répétitives.

2) Les crédits de coopération culturelle, scientifique et technique

Ces crédits s'élèvent dans le budget 1999 à 1,95 milliard de francs, soit une reconduction en francs courants par rapport à 1998. Cette reconduction s'accompagne de redéploiements qui permettront de financer deux initiatives particulièrement heureuses.

En 1998, la Direction générale a mis au point un dispositif nouveau de bourses d'excellence destiné à la formation des décideurs. Les 50 millions de francs dégagés en 1999 devraient permettre la mise en place de 300 bourses dès le début de cette année. L'objectif souhaité est d'atteindre un montant de 1500 bourses d'ici trois ans. Cette action vise à rejoindre les pays étrangers développés, notamment anglo-saxons, qui disposent de grands programmes de bourses de prestige.

Par ailleurs, en coopération avec le Ministère de l'Education nationale, le Département a lancé une campagne de promotion des formations supérieures françaises. Ces deux ministères vont créer un groupement d'intérêt public qui aura pour mission de "labelliser" ces formations, de les "vendre" dans les salons d'étudiants et d'améliorer l'accueil des étudiants étrangers. L'objectif est de reconquérir la seconde place au monde pour le nombre d'accueils. Cette place (après les Etats-Unis) a été prise par la Grande-Bretagne dont l'effectif d'étudiants étrangers a doublé en quatre ans.

Ces efforts sont bienvenus mais ne suffiront pas à rénover en profondeur la politique de présence culturelle de la France à l'étranger. Seule la généralisation de l'apprentissage obligatoire de deux langues érangères est susceptible d'assurer l'avenir de notre langue.

3) La coopération militaire

La réforme de la coopération se traduit par la création d'une direction de la coopération militaire qui gérera les crédits anciennement dévolus à la direction des Affaires stratégiques (86 millions en 1998) et ceux dévolus à la Coopération (703,3 millions de francs). Ces crédits sont reconduits dans le projet de loi de finances.

4) L'action audiovisuelle extérieure

Après la réforme de la Coopération, l'action audiovisuelle extérieure est la deuxième priorité du prochain exercice, et même la première, si l'on s'en tient à l'évolution des crédits.

Les mesures nouvelles s'élèvent à 130 millions de francs, après trois années où l'élan qui avait été donné en 1994 paraissait avoir été brisé. En effet, le plan quinquennal adopté en 1994 prévoyait d'engager 492 millions de francs sur cinq ans (235 sur le budget des Affaires étrangères, 186 sur celui de la Culture et 71 sur celui de la Coopération). Après une exécution conforme au plan pour l'exercice 1995, l'enveloppe s'est progressivement dégonflée. On constate néanmoins que les dotations publiques totales sont passées de 982 millions en 1994 à 1,386 milliard pour 1999, dont 1,03 milliard sur le budget des Affaires étrangères.

Ces données illustrent les hésitations de la politique de la France : on sait qu'il faut faire quelque chose, mais quoi ? A la suite de nombreux rapports, le Gouvernement a défini en avril 1998 des orientations qui paraissent raisonnables. Il s'agit de soutenir les exportateurs de programmes (+ 10 millions), d'aider au transport satellitaire des chaînes françaises et à la constitution de bouquets numériques (+ 40 millions), enfin d'améliorer les programmes de TV5 (+ 80 millions). Par ailleurs, les missions de TF1 et TV5 seront clarifiées et l'adossement de TV5 sera conforté, notamment par l'ouverture de son capital à la Sept-Arte.

Cet effort budgétaire, dans un contexte difficile, est louable mais il est clair qu'un saut qualitatif nécessiterait davantage encore de crédits. La diffusion des chaînes nationales à l'étranger suppose des frais importants pour le paiement des droits de diffusion. La création d'une chaîne d'information en continu, un temps envisagée, aurait supposé des moyens nettement supérieurs à ceux qui sont disponibles.

5) La participation à des dépenses internationales

Pour la troisième année consécutive, les contributions obligatoires - 3,156 milliards - sont en diminution mais dans une moindre mesure. La réduction prévue du nombre et du coût des opérations de maintien de la paix permet une baisse prévisionnelle de 105 millions de francs. En 1998, la France, quatrième contributeur de l'ONU, devrait verser quelque 325 millions de francs au titre de ces opérations. Sa contribution au budget de l'ONU (hors opération de maintien de la paix) sera de 403 millions de francs. Il faut souligner que les arriérés de paiement des Etats-Unis ont encore progressé pour atteindre 1,538 milliard de dollars.

L'évolution des contributions volontaires constitue la bonne surprise de ce budget. Les contributions augmentent de près de 22% alors qu'elles avaient subi une baisse continue depuis 1992. Ces crédits sont un facteur d'influence important dans les institutions spécialisées de l'ONU ; ils sont, en outre, rentables, car les entreprises françaises participent aux programmes de ces institutions. Ce message que les parlementaires n'ont cessé de marteler d'une discussion budgétaire à l'autre semble enfin avoir été entendu.

En revanche, les interventions de politique internationale - essentiellement le fonds d'urgence humanitaire - diminuent.

6) L'assistance aux Français à l'étranger

Ce chapitre progresse de 10% par rapport au budget voté pour 1998. Les mesures nouvelles permettront de mieux répondre à la paupérisation d'une fraction croissante de nos communautés à l'étranger. Là encore, les appels des parlementaires ont été entendus. Outre le fait que l'effort de solidarité nationale doit s'étendre au-delà de nos frontières, cet effort se révèle avantageux pour le Trésor public dans la mesure où le retour en France de nos compatriotes entraînerait des dépenses bien supérieures.

7) L'équipement

Les crédits de paiement diminuent de 21 millions de francs par rapport à 1998. Les opérations les plus coûteuses concernent la construction de l'ambassade de France à Berlin et celle d'un campus diplomatique à Pékin. Le projet de construction d'une ambassade communautaire à Abuja (Nigéria) s'enlise en raison de la difficulté de concilier les intérêts des douze pays concernés. D'autres programmes importants sont en cours : construction d'un lycée français à Francfort, réhabilitation de la résidence des Pins et réimplantation des services de l'ambassade sur le site de l'espace des lettres à Beyrouth, nouvelle ambassade à Singapour.

Ces opérations sont souvent l'occasion de regrouper les services. Par ailleurs, le Quai valorise son patrimoine par une politique de réalisation de ses actifs immobiliers inutiles et la mise en location de certains locaux non aliénables.

II - LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION

Grâce à la volonté politique des deux ministres concernés et à l'accueil favorable du personnel, la réforme de la Coopération engagée en février 1998 paraît en bonne voie.

A - La nouvelle Direction générale de la coopération internationale et du développement.

La nouvelle DGCID, qui se substituera à la Direction générale du Quai d'Orsay et à la Direction du Développement de la Coopération, sera à pied d'oeuvre en janvier 1999. D'ores et déjà, il apparaît que nous sommes en présence d'une vraie réforme et non d'une simple juxtaposition de structures.

En février 1998, il n'était question officiellement que d'un "rapprochement" entre les administrations, ce qui laissait ouverte la possibilité de maintenir deux entités distinctes. Spontanément, les deux ministres concernés ont choisi la deuxième option proposée par le Comité de pilotage présidé par MM. Nicoullaud et Mimin : la création d'une direction générale. Dans une deuxième étape, les ministres ont voulu saisir la chance historique de construire une direction radicalement différente des précédentes.

Ce choix s'est traduit en premier lieu par un organigramme qui rompt avec l'organisation de la DGRCST. En effet, la programmation sera validée par un service de la coordination géographique dont les subdivisions seront calquées sur les directions géographiques du quai d'Orsay. Il sera mis fin ainsi à l'exception française qui laissait aux directions fonctionnelles la responsabilité de définir les priorités. On peut en espérer une meilleure analyse des priorités, en harmonie avec les orientations des directions politiques, et un dialogue plus facile entre les postes et l'administration centrale. Par ailleurs, la direction générale comprendra quatre directions fonctionnelles dont une direction spécialisée dans l'aide au développement (voir page suivante, le projet d'organigramme).

La localisation de ces services est encore en cours d'examen. Leur regroupement dans un immeuble unique serait la solution idéale. Il paraît particulièrement recommandé afin que le service de coordination géographique puisse tenir son rôle. Toutes les tentatives antérieures de renforcer cette coordination ont en effet échoué.

Les effectifs de la Direction générale ne sont pas encore déterminés à la dizaine d'unités près. Actuellement, les directions qui sont amenées à fusionner disposent de 563 emplois budgétaires.

Cette nouvelle Direction générale disposera en 1999 d'un budget supérieur à 10 milliards de francs : 2,9 pour le titre III, 5,25 pour le titre IV, 59 millions pour le titre V et 1,8 milliard pour le titre VI. Ces crédits sont ventilés entre 9 chapitres budgétaires. Ne lui échappent que les crédits de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-49), gérés par une nouvelle direction de la coopération militaire à la direction générale des Affaires politiques. Les crédits du service des affaires francophones continueront également à être gérés par ce service placé sous l'autorité directe du Secrétaire général. Il est vrai cependant que la Direction générale n'aura pas l'entière maîtrise de ses crédits puisqu'une partie sera versée à l'Agence française de développement.

Cette nouvelle structure ne vaudrait probablement rien si la réforme ne prenait pas en compte l'état d'esprit du personnel. A ce stade, ce dernier, si on en juge par les déclarations des principales organisations syndicales, est acquis aux principes et aux modalités générales.

Pourtant, il s'agit bien d'une sorte de "big bang" administratif. Un appel à candidatures a été lancé pour pourvoir les différents postes. Au terme du processus, la moitié du personnel devrait se retrouver avec un nouveau directeur, de nouveaux collaborateurs, un nouveau bureau et exercera un nouveau métier. Chaque fonctionnaire devrait apporter son savoir-faire et l'enrichir au contact de collègues disposant d'une expérience différente.

Dans les prochains mois, il faudra veiller au maintien et à la consolidation de cet état d'esprit en apaisant les appréhensions qui subsistent. Un millier d'agents de la Coopération doivent s'intégrer complètement dans les corps du ministère des Affaires étrangères (8 600 agents) d'ici au 31 décembre 2000. Ils ne doivent pas avoir le sentiment que leur intégration sera synonyme d'une annihilation de leur savoir-faire. Quant aux agents du Quai, ils ne doivent pas craindre que la réforme soit l'occasion de remettre en cause certaines traditions acquises.

La concertation a été réelle dès l'annonce de la réforme dont les syndicats ont eu la primeur le 6 février 1998. Elle se poursuit dans les instances régulières de la Direction générale de l'administration et à l'initiative du Comité de pilotage. Elle a abouti à un premier résultat puisqu'il est acquis que le régime des primes sera harmonisé dans des conditions satisfaisantes pour tout le monde.

Par ailleurs, le Ministre a voulu que la réforme des statuts soit l'occasion d'une réflexion approfondie sur le regroupement des personnels de centrale et des personnels de chancellerie, en particulier au niveau des catégories A (attachés et secrétaires adjoints). Cette initiative est intéressante mais il faut reconnaître qu'elle renforce certaines appréhensions.

En effet, ce regroupement aboutit à reposer la question de la "double vocation". A la Coopération, l'usage est que les agents effectuent 40  % de leur carrière en poste. Aux Affaires étrangères, le principe de la double vocation se traduit par un temps de service en poste différent selon que les agents appartiennent à un corps de chancellerie ou à un corps de centrale. Les premiers effectuent les deux tiers de leur carrière en poste et le tiers en France ; pour les seconds, la proportion est inversée. En outre, une partie du personnel craint que la réforme envisagée, en créant un corps diplomatique plus homogène atténue sa spécificité statutaire par rapport aux autres corps de la fonction publique. Enfin, cette proposition n'envisage pas l'intégration des administrateurs civils, issus de l'ENA, ce qui, selon certains syndicats serait pourtant l'occasion de réduire les "privilèges" de carrière de ce corps.

En somme, cette proposition de réforme réveille des débats et des clivages anciens qui tournent autour de la même question : celle de la spécificité du métier diplomatique.

Cette dernière mérite d'être défendue par rapport aux autres corps de la fonction publique. Mais, une plus grande mobilité doit être encouragée vers d'autres ministères, organisations internationales ou encore vers de grandes entreprises et réciproquement. A ce jour, 113 agents de catégorie A exercent des fonctions à l'extérieur du Département et 59 agents de même catégorie originaires d'autres administrations sont en détachement aux Affaires étrangères.

La question de la double vocation doit, elle aussi, être appréhendée avec prudence. Le Ministère a intérêt à développer l'alternance, mais les agents doivent y trouver leur compte. La réforme proposée, qui doit encore faire l'objet d'une longue concertation, est ambitieuse. Il n'est pas assuré qu'elle puisse être intégralement mise en oeuvre si les contreparties en termes de déroulement de carrière escomptées par le Département auprès des ses interlocuteurs ministériels ne sont pas obtenues.

B - Les prochaines étapes

D'ici la fin de l'année, le Gouvernement réunira le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998. Ce comité doit devenir l'instance stratégique de coordination et d'évaluation de notre politique de coopération et d'aide au développement. Il doit notamment veiller à la cohérence des priorités géographiques et sectorielles et établir, chaque année, un rapport d'évaluation qui sera transmis aux Assemblées.

Sa première décision sera de définir la "zone de solidarité prioritaire" (ZSP). Elle concerne les pays avec lesquels la France entretient, pour des raisons historiques, souvent aussi parce qu'ils sont francophones, bien que ce ne soit pas une condition nécessaire, des liens particuliers de fidélité et de solidarité. Cette zone sera évolutive et conforme aux nouvelles orientations de notre politique qui vise à s'étendre au-delà du traditionnel "champ"'.

Notre pays semble avoir réussi sa campagne d'explication auprès de nos partenaires traditionnels. Le Ministre délégué à la Coopération, également compétent pour la Francophonie, veillera particulièrement sur nos relations avec l'Afrique. Celles-ci ne sont pas incompatibles avec le développement de nos relations avec d'autres pays.

Par ailleurs, depuis le 17 avril 1998, la Caisse française du développement est devenue l'Agence française de développement. Sa réforme sera effective à partir du 1er janvier 1999, après que le CICID se sera réuni pour décider des mesures concrètes d'application. Elle sera l'instrument principal de mise en oeuvre de l'aide-projet de la France. De nouvelles compétences sectorielles lui seront déléguées : les infrastructures sociales de santé et d'éducation. Sa zone d'intervention correspondra à celle de la ZSP à laquelle s'ajouteront les pays dans lesquels elle sera spécifiquement autorisée à intervenir ; ce qui est le cas aujourd'hui, notamment, du Maghreb et de la péninsule indochinoise.

Ses statuts d'établissement public industriel et commercial et d'institution financière restent inchangés, tout comme la composition de son Conseil de Surveillance : trois membres au titre des Affaires étrangères, deux au titre de l'Economie et des Finances, un au titre de l'Outre-mer, trois personnes qualifiées, deux députés, un sénateur, et deux représentants du personnel.

Selon votre Rapporteur, ce schéma n'est pas satisfaisant. Alors que les Affaires étrangères ont choisi l'audace en entreprenant une vraie réforme administrative, les Finances ont consolidé leurs positions, retranchées dans le bastion de la "nouvelle" Agence. Il est difficile de juger l'action du CICID mais on peut craindre qu'il ne suive le mauvais exemple de ses prédécesseurs : des réunions rares, peu fructueuses, simples occasions d'échanges courtois entre des fonctionnaires délégués par leurs ministres respectifs.

La nécessaire coordination de notre action extérieure exige davantage que des réunions épisodiques. Seule la création d'une administration unique de l'action extérieure peut répondre à cette exigence. Cette création serait également un levier puissant de redéfinition du réseau. Les missions de coopération et les postes diplomatiques seront amenés à fusionner. Pourquoi ne pas envisager une refonte plus large qui concernerait aussi le réseau des Finances ? En ouvrant l'éventail, les économies budgétaires seraient sans doute plus grandes et plus judicieuses. Sur les quelque 9.000 agents en poste à l'étranger, 4.950 sont dans les services diplomatiques et consulaires et dans les missions de coopération, plus de 1.700 sont dans le réseau du ministère des Finances.

Par ailleurs, la création, comme dans certains pays étrangers, de Secrétaires d'Etat ou de Ministres délégués, qui auraient une compétence géographique, pourrait compléter utilement ce dispositif.

CONCLUSION

Ce budget peut paraître décevant, si l'on estime, et c'est le point de vue de votre Rapporteur, que l'influence de notre pays dans le monde dépend en partie des crédits du ministère des Affaires étrangères. Sans doute, la perception de cet enjeu par nos compatriotes n'est-elle pas suffisante pour que ce budget puisse devenir une priorité dans un contexte budgétaire tendu.

Cependant, ce projet contient des priorités justifiées et cohérentes : en faveur de l'action audiovisuelle extérieure, des bourses, des contributions volontaires et des crédits d'assistance aux Français de l'étranger.

Par ailleurs, la modernisation du Quai d'Orsay se poursuit. La réforme de la Coopération en est la dimension la plus spectaculaire. Mais d'autres chantiers sont en bonne voie ou achevés : la rénovation de l'OFPRA, les investissements en faveur du service de l'état-civil à Nantes, le développement des nouvelles technologies, la définition de notre politique des visas, en particulier à l'égard des ressortissants algériens.

A l'avenir, d'autres pistes mériteraient d'être explorées. La formation du personnel mériterait sans doute de franchir un nouveau seuil. Le Quai devrait intensifier encore sa politique de proximité avec les Français à l'étranger, notamment en tâchant de mieux identifier nos compatriotes qui ne voient pas l'intérêt de s'immatriculer. Les réseaux des différents ministères travaillent encore trop souvent en parallèle. Le développement du volontariat international est aussi un enjeu fondamental de la présence de la France à l'étranger.

Au bénéfice de ces observations, votre Rapporteur vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des Crédits des Affaires étrangères pour 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

I - La Commission a entendu M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, et M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, sur les crédits des Affaires étrangères et de la Coopération pour 1999.

M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, a exposé que le projet de loi de finances pour 1999 constituait le premier budget unique qui regroupait les crédits des Affaires étrangères et de la Coopération, en application de la réforme décidée le 4 février 1998. Cette nouvelle présentation correspond à une nouvelle structure ministérielle, placée sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, assisté du ministre délégué à la Coopération, et à une nouvelle organisation des services. Par ailleurs, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement doit se réunir avant la fin de l'année.

Le budget des Affaires étrangères n'a pas été retenu cette année parmi les budgets prioritaires. Dès lors, le Gouvernement a fixé comme ligne directrice pour sa préparation la reconduction des crédits en francs courants. Ces crédits s'élèvent à 20,8 milliards de francs, soit une quasi-reconduction par rapport au budget voté de 1998 (20,9 milliards). A structure constante, les crédits des Affaires étrangères augmentent de 2,5%, alors que ceux de la Coopération diminuent de 7%.

Ce projet comporte quatre points forts :

Les crédits de l'action culturelle extérieure ont été maintenus au-dessus du seuil des 3 milliards de francs. Ils permettront de financer deux priorités : l'audiovisuel extérieur, qui bénéficie de 130 millions de mesures nouvelles essentiellement au profit de la redéfinition de la grille de TV5 et la promotion des formations supérieures françaises en collaboration avec l'Education nationale.

Les contributions volontaires aux organisations internationales, qui avaient subi une érosion continue, augmentent de 25%, soit 50 millions de mesures nouvelles. Ces contributions avaient baissé des deux tiers depuis 1993 ; leur augmentation bénéficiera à des organisations comme le PNUD ou le HCR.

Les dotations aux Français de l'étranger augmentent de 11 millions s'agissant de l'assistance sociale, qui stagnait depuis des années alors que le nombre de nos compatriotes en difficulté ne cessait de croître, et de 20 millions au bénéfice des bourses versées aux familles ayant des enfants dans le réseau de l'enseignement français à l'étranger.

L'aide au développement est également l'objet de dispositions qui seront présentées par le Ministre délégué à la Coopération.

En revanche, ce budget subit une contrainte importante avec la suppression de 119 emplois qui avaient été gelés antérieurement. Cette réduction fait suite à l'application du schéma d'adaptation des réseaux qui s'est traduite par la perte de 610 emplois en cinq ans. Le ministère du Budget a considéré que la réforme de la Coopération pouvait générer des économies dès sa première année d'application. Cependant, cette nouvelle suppression amène à s'interroger sur la dimension de notre réseau diplomatique. Le Ministre souhaite que cette réflexion soit conduite à l'exclusion de toute logique purement budgétaire mais prenne en compte les évolutions du monde, se penche sur l'avenir des consulats dans l'Union européenne et soit menée en association avec les autres ministères qui disposent d'un réseau à l'étranger.

Par ailleurs, la modernisation se poursuit. A la réforme de la Coopération, s'ajoutent des réflexions sur le statut du personnel diplomatique qui doit s'ouvrir et permettre une plus grande mobilité. La gestion du parc immobilier et la promotion des nouvelles technologies sont également au coeur de cette entreprise de réforme.

M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, a rappelé que ce budget est le premier à prendre en compte les nouvelles structures issues de la réforme, telles qu'elles seront prochainement formalisées par le futur décret portant organisation des services du Ministère des Affaires étrangères, qui doit être examiné le 20 octobre prochain par le Conseil d'Etat. La Direction générale de la Coopération internationale et du développement se substituera, le 1er janvier 1999, aux actuels services de la Rue Monsieur - Direction du développement et Service de la coordination géographique - et à la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du Quai d'Orsay. D'ores et déjà, depuis le début du mois d'octobre, les deux directions d'administration sont en cours de fusion.

Au sein du budget unique des affaires étrangères, les crédits de coopération et de développement représentent une masse de 8,63 milliards de francs, soit environ 40% du budget total du ministère. Ils sont inscrits sur des chapitres particuliers qui correspondent aux crédits jusqu'alors mis en oeuvre par les services de la coopération et de la DGRCST (hors crédits de fonctionnement des services de la coopération).

La réforme de la coopération n'a pas pour motivation de réaliser des économies immédiates, même s'il n'est pas interdit d'espérer, à terme, une meilleure efficacité. Les écarts entre les anciens et les nouveaux crédits de la coopération concernent les crédits d'ajustement structurel - en baisse de 300 millions de francs - le financement de l'assistance technique - en recul de 85 millions - et les crédits de paiement du FAC mis en oeuvre par l'Etat et l'Agence française de développement.

L'amélioration de la situation économique de nos partenaires explique que cette année encore, la consommation des crédits d'ajustement a été inférieure aux prévisions. En conséquence, le montant des crédits reportables devrait permetttre, malgré une dotation de crédits nouveaux sensiblement réduite et en dépit des effets de la crise économique mondiale, de faire face aux besoins en 1999.

L'évolution en profondeur de l'assistance technique - une assistance de haut niveau prenant la place d'une assistance de substitution - se poursuit en 1998 et se traduira en 1999 par une suppression de 170 postes de coopérants. Cette réduction, dont le Ministre a souligné qu'elle était moins importante que l'année précédente (- 235 postes) devrait permettre par recyclage une amélioration des contrats en cours et à venir, notamment en ce qui concerne les majorations familiales et la revalorisation des coefficients géographiques.

Des dotations stables en autorisations de programmes sur le FAC permettent de confirmer l'effort engagé l'an dernier sur l'aide-projet, étant toutefois constaté que l'état de consommation des crédits ne nécessitait pas, en 1999, de dotations supérieures en crédits de paiement, tant sur le FAC Etat que sur les dons projet de l'AFD.

Enfin, la dotation globale en crédits de coopération culturelle, scientifique et technique est maintenue.

Le Ministre délégué a souligné que ce budget traduisait les priorités de l'action extérieure de la France. Le développement de sa capacité d'influence a conduit à renforcer les crédits de l'audiovisuel extérieur, qui dépassent pour la première fois le milliard de francs, ainsi qu'à augmenter le volume de nos contributions volontaires aux organisations internationales et à celles de la francophonie. La volonté de fidéliser les élites de nos partenaires a été l'origine de l'augmentation des crédits de bourses et de leur réorientation vers des filières longues. Le souci d'associer la société civile à la politique d'aide au développement explique les efforts entrepris pour promouvoir les partenariats et les cofinancements, notamment à travers les ONG et les collectivités locales.

Le Ministre délégué a précisé que la première réunion du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement, qui devrait notamment définir le contour de la zone de solidarité prioritaire, se tiendra début décembre, après le sommet France-Afrique. Le Haut Conseil de la Coopération internationale sera réuni quelque temps plus tard. La nouvelle structure administrative devrait être définitivement opérationnelle au 1er janvier 1999.

M. Jean-Louis Bianco, rapporteur pour avis sur les crédits des Affaires étrangères, s'est félicité de la détermination affichée dans la mise en oeuvre de la réforme de la Coopération et du courage des choix opérés.

Il a souligné qu'il s'agissait davantage d'un budget de stabilité que de reconquête. L'érosion des personnels ne survient-elle pas un peu tôt pour garantir la réussite de la réforme ?

Il a évoqué la nécessité d'un redéploiement de la carte diplomatique.

M. Pierre Brana, rapporteur pour avis des crédits de la Coopération a estimé que les économies liées à la baisse des crédits d'ajustement structurel démontrent, à l'évidence, une meilleure santé des économies africaines. N'eût-il pas été judicieux de réaffecter ces économies dans des actions visant à accompagner un effort d'investissement accru en direction de ces pays ?

La diminution des effectifs de l'assistance technique va-t-elle se poursuivre à l'avenir ou a-t-elle atteint un palier ?

Il a également interrogé le Ministre sur la baisse des crédits de paiement du FAC et des dons affectés par l'Agence française de développement à des pays pauvres.

M. Yves Tavernier, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits des Affaires étrangères, a noté que le budget des Affaires étrangères subissait une baisse de 0,7% et que, plus significativement encore, les crédits de toute nature concourant à l'action extérieure de la France, affichaient une baisse de 2 milliards de francs. Du reste, au cours de la dernière décennie, la décroissance a été constante. La France continue d'entretenir le deuxième réseau diplomatique mondial, de même qu'elle est le deuxième contributeur en matière de coopération et de développement, malgré des crédits qui se raréfient.

Il a relevé des points positifs, en matière d'action culturelle, de francophonie et d'audiovisuel.

Il a abordé le problèmes des effectifs : au cours de la décennie écoulée, ils ont baissé de 20%. Le plan quinquennal, qui devait s'achever l'an dernier, semble se poursuivre. La cote d'alerte n'est-elle pas dépassée, en particulier en ce qui concerne les personnels des consulats ?

Réduire les moyens des deux ministères en profitant de l'évolution structurelle est une bonne occasion de réaliser des économies ; toutefois, n'eût-il pas été préférable d'étaler cela dans le temps, la réforme n'étant pas pleinement mise en oeuvre ?

Il a interrogé le Ministre sur le taux de change pris en compte pour l'établissement de son budget.

M. Georges Hage, rapporteur pour avis sur les crédits des relations culturelles internationales et de la francophonie, a questionné le Ministre sur le redéploiement géographique des crédits affectés à la coopération.

M. Maurice Adevah-Poeuf, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits de la Coopération, a observé que l'optimisation des moyens semblait se faire principalement au détriment de l'action de la rue Monsieur. Il a souligné la nécessité de reconnaître tous les savoir-faire, en évitant de hiérarchiser les relations.

Il a interrogé le Ministre sur les objectifs de la politique française en matière de coopération technique compte tenu de la diminution constante des effectifs, sur le champ de la coopération et sur les délégations de crédits du FAC à l'Agence française de développement.

M. François Léotard a abordé les questions de la représentation diplomatique conjointe à l'étranger, des conséquences de la suppression du Service national sur notre politique de coopération et du bilan de l'action menée par M. Boutros-Ghali, Secrétaire général de la Francophonie.

M. Hubert Védrine a estimé que les arbitrages successifs dans le domaine des suppressions d'emplois avaient pénalisé son ministère depuis six ans. Les autres administrations n'ont pas apporté une contribution équivalente dont les effets sont particulièrement sensibles sur une petite administration. Un certain nombre de postes n'ont pu être pourvus à l'administration centrale. Sans doute des redéploiements sont-ils possibles dans une certaine limite. La densité du réseau diplomatique est un facteur de rayonnement pour la France. Le réseau doit s'adapter aux évolutions du monde. Au cours des dernières années, beaucoup d'ambassades ont été ouvertes et des fermetures de consulats ont été décidées sous la pression des contraintes budgétaires. La réflexion doit reprendre en concertation avec les autres administrations disposant d'un réseau à l'étranger.

Le taux de change du dollar adopté pour le projet de loi de finances (6,07 francs) laisse a priori une marge de précaution pour l'exercice 1999.

La future Direction générale pour la coopération internationale et le développement doit reconnaître tous les savoir-faire de la Coopération qui ne se limitent pas au métier du développement. Le personnel de l'ancienne DGRCST apporte aussi en héritage ses connaissances dans l'enseignement du français, l'action audiovisuelle, la diplomatie...

Les projets de représentation à l'étranger en association avec d'autres pays européens n'ont pas connu de progrès sensibles. Les deux projets à l'étude - à Praïa et en Moldavie - sont au point mort en raison notamment du peu d'intérêt de nos partenaires pour leur aboutissement.

M. Charles Josselin a fait remarquer que si la coopération semblait payer un peu fortement l'application de la réforme, le budget pour 1999 n'était pas de nature à remettre en cause la deuxième place de la France pour le montant net de l'aide publique au développement, derrière le Japon mais avant les Etats-Unis. Seuls les pays nordiques consacrent une part relative plus importante que la France à cette aide publique, mais ils n'ont pas à financer de dépenses militaires. L'aide publique consacrée au développement par les Etats-Unis représente 0,08% de leur PIB, ce qui est très en-dessous du 0,45% de la France, en léger recul sur le 0,47% de l'année dernière.

La baisse des crédits consacrés à l'ajustement structurel est une bonne nouvelle, même si elle contribue à la baisse globale des crédits de la coopération, dès lors qu'elle traduit la meilleure santé économique de nos partenaires.

Les effectifs de l'assistance technique civile comprennent 1420 enseignants et 1150 techniciens. La suppression de postes concerne exclusivement les enseignants. Une mission de réflexion sur l'avenir de la coopération technique a été confiée à M. Jean Nemo, ancien directeur général de l'ORSTOM, qui associera les représentants des personnels et éclairera le débat sur les missions, les statuts et le format de l'assistance technique.

Les effectifs de la coopération militaire s'élèvent à 570 et subiront une réduction de 24 postes en 1999.

M. Charles Josselin a expliqué que la baisse de l'utilisation des crédits de paiement du FAC résultait notamment de l'existence de conflits dans les pays bénéficiaires et du retard pris dans l'exécution de certains projets.

La zone de solidarité prioritaire qui sera définie après le sommet France-Afrique devrait accorder une place à la zone Caraïbe et s'ouvrir plus largement à l'Afrique de l'Est et à l'Afrique non francophone.

Des discussions sont en cours avec l'AFD pour améliorer les procédures de paiement même si actuellement le versement par tranches trimestrielles semble donner satisfaction.

Un projet de loi sur le volontariat devrait être déposé prochainement devant le Parlement ; il devrait permettre de pallier les inconvénients de la suppression du service national obligatoire.

La France a décidé de consacrer 43 millions de francs pour la mise en oeuvre des actions en faveur de la francophonie, dont 22 millions pour les inforoutes. Le nouveau Secrétaire général à la Francophonie participe ativement à la promotion de la francophonie, notamment en Afrique.

La politique en faveur de l'audiovisuel extérieur a fait le choix du renforcement de TV5.

II - Au cours de sa réunion du mercredi 21 octobre 1998, la Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Louis Bianco, les crédits des Affaires étrangères pour 1999.

Après l'exposé du Rapporteur, Le Président Jack Lang a regretté que la présence culturelle de la France à l'étranger ne fasse pas l'objet d'une réflexion profonde. La France dans ce domaine vit sur un acquis en régression constante et souffre d'une absence de vision. La francophonie est en crise. Il n'existe qu'une solution que le Gouvernement devrait promouvoir auprès de ses partenaires : que les Etats rendent obligatoire l'apprentissage de deux langues vivantes.

M. Jean-Bernard Raimond a estimé que la réduction des effectifs était une erreur. Elle affecte le Quai dans une mission qu'il est le seul à accomplir parmi toutes les administrations : l'information du Gouvernement. A ce titre, la plus-value des télégrammes diplomatiques ne doit pas être négligée.

M. Jacques Myard a félicité le Rapporteur pour avis qui a, en quelque sorte, accompli un travail d'opposant en soulignant combien ce budget était insuffisant. L'outil diplomatique est menacé et cela affecte la voix de la France. Les moyens de l'action extérieure doivent être renforcés et redéployés. Il est regrettable que le "jaune" retraçant les crédits extérieurs de la France ne soit pas disponible.

La réforme de la Coopération est une bonne initiative mais il n'est pas certain que la création d'une grande direction générale soit idoine. Il aurait mieux valu créer, au sein du ministère, une direction spécifique aux pays du champ. Par ailleurs, les expériences antérieures inclinent au scepticisme quant à la coordination géographique.

M. Pierre Brana a regretté que ce budget ne soit pas plus élevé. Il a souligné que les difficultés en matière de délivrance des visas ne concernaient pas seulement l'Algérie ; en Roumanie, par exemple, les demandeurs sont soumis à des conditions sévères. Ne faudrait-il pas relancer l'idée de regrouper les représentations diplomatiques des pays de l'Union européenne ? Comment les contributions volontaires évoluent-elles dans le budget ?

Mme Marie-Hélène Aubert a jugé que ce budget était plus que décevant. Les crédits baissent d'année en année et les objectifs de la politique étrangère ne sont pas redéfinis. Il est vrai que la cohabitation ne facilite pas les choses. Au sommet, la politique étrangère de la France paraît exclusivement consacrée à la promotion des intérêts commerciaux et ne traite jamais de culture, de social, de développement. Souvent les télégrammes diplomatiques ne sont suivis d'aucune réaction. La mise en oeuvre des conventions en matière de développement et d'environnement est insuffisamment assurée faute de moyens.

Mme Marie-Hélène Aubert a demandé comment la réforme de la Coopération prévoyait d'associer les parlementaires à la politique d'aide au développement.

M. Pierre Lequiller a estimé qu'il serait utile d'ouvrir un débat à propos du réseau d'enseignement français à l'étranger car des redéploiements sont nécessaires. Il a souhaité que les pays européens renforcent leur coopération au niveau de leurs représentations diplomatiques. Il a approuvé l'idée que l'apprentissage obligatoire de deux langues vivantes soit généralisé. Il a estimé que la réforme de la Coopération ne pouvait en rester là mais devrait déboucher sur la création d'une administration unique de l'action économique extérieure.

Le Président Jack Lang a suggéré que les parlementaires puissent, avant l'élaboration du projet de loi de finances, exprimer des remarques et des voeux.

M. Jean-Louis Bianco a estimé qu'une intervention des parlementaires avant les lettres de cadrage pourrait être utile.

Il a convenu que les télégrammes diplomatiques pouvaient être très utiles et même admirables d'intelligence et de style. Cependant, leurs auteurs sont souvent découragés par les faibles suites qui leur sont données.

Il s'est déclaré favorable à la création d'une administration unique, compétente pour l'action économique extérieure.

L'organigramme de la DGCID prévoit une coordination géographique forte des directions fonctionnelles. Parmi ces dernières, une direction sera chargée des pays de l'ancien "champ".

La Constitution ne permet pas (selon le Conseil d'Etat) la création d'ambassades communautaires mais il est possible de multiplier les projets de regroupement des représentations diplomatiques.

Les contributions volontaires passent de 228 millions de francs dans le budget 1998 à 278 millions de francs dans le projet de loi de finances, soit 22% d'augmentation.

Les parlementaires seront représentés au Conseil d'administration de l'Agence française de développement ; en revanche, la composition du Haut conseil de la coopération internationale n'est pas encore arrêtée.

Dans deux domaines, la politique étrangère de la France a été réorientée. La politique européenne met désormais l'accent sur le social. La politique africaine a été redéfinie, en accord avec le Président de la République.

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 1999.

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