N^° 1113

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999

TOME IV
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
RELATIONS CULTURELLES INTERNATIONALES ET FRANCOPHONIE

PAR M. GEORGES HAGE,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, MM. Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Jean Espilondo, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Michel Lefait, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

SOMMAIRE

___

INTRODUCTION 5

I - DES ÉLÉMENTS DE CONTINUITÉ INDÉNIABLES 7

II - UNE RUPTURE DÉCISIVE 13

III - DES DÉFIS A RELEVER 19

CONCLUSION 23

EXAMEN EN COMMISSION 25

I - AUDITION DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU
MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA COOPÉRATION ET À LA FRANCOPHONIE 25

II - EXAMEN DES CRÉDITS 33

Mesdames, Messieurs,

Le présent avis porte sur les crédits consacrés par le Quai d'Orsay aux relations culturelles internationales et à la francophonie dans le projet de loi de finances pour 1999.

A l'exception des crédits de la francophonie traditionnellement éclatés entre le Quai d'Orsay et la rue Monsieur, cet avis concerne donc pour l'essentiel les crédits gérés par la Direction générale des Relations culturelles, scientifiques et techniques du ministère des Affaires étrangères, (DGRCST) même si ceux-ci ne pourront bientôt plus être considérés indépendamment des crédits jusqu'à présent gérés par la Coopération.

Je dois bien avouer que ce budget m'a semblé au premier abord la déplorable répétition du précédent : des crédits stables à un niveau bas, des crédits d'intervention sacrifiés au profit des crédits de fonctionnement.

Pourtant, j'observais l'an dernier que nous étions parvenus à une "étape décisive" : l'année 1998 aura effectivement été celle des choix.

Le premier d'entre eux est celui du maintien de la capacité d'action de la DGRCST ; le deuxième consiste en la définition de véritables priorités dotées de moyens ; le troisième résulte des décisions prises par les plus hautes autorités de l'Etat de fusionner le ministère des Affaires étrangères et celui de la Coopération.

Certes rien n'est joué. Nombre de chantiers ne sont encore qu'ébauchés, voire au stade de projets. Pourtant, le frémissement de l'an dernier s'est transformé en mouvement. Il nous appartient d'en analyser le sens et la portée.

Tels sont les principaux points que votre Rapporteur a souhaité aborder dans le présent avis.

I - DES ÉLÉMENTS DE CONTINUITÉ INDÉNIABLES

En dépit du souhait exprimé par le Ministre des Affaires étrangères l'an dernier de voir un "budget de rebond" succéder en 1999 à un cru 1998 qu'il décrivait comme un budget de stabilisation, force est de constater que le projet de loi de finances qui nous est proposé pour 1999 est marqué par la quasi-stagnation des moyens de la DGRCST à 5287 MF contre 5160 l'an dernier. Dès lors, il incite à reposer les mêmes questions sur le dimensionnement du réseau.

A - Des moyens réels en quasi-stagnation

Les crédits connaissent une hausse de 2,46 % en francs courants par rapport à la loi de finances initiale, hausse comparable à celle du budget du Quai d'Orsay à structure constante.

Cette hausse contraste nettement avec la loi de finances initiale de 1997, marquée par une baisse des crédits en francs courants, et confirme, en l'amplifiant, la volonté observée l'an dernier de préserver les moyens de la DGRCST.

En francs courants, le budget de la DGRCST retrouve son niveau de 1996.

Tableau n° 1 : évolution des crédits de la DGRCST en francs courants (en MF)

Comme l'an dernier, le "change-prix" - mécanisme destiné à neutraliser les effets des différentiels d'inflation et des variations des taux de change - conduit à nuancer cette hausse des crédits en francs courants.

L'évolution du "change-prix", liée notamment au niveau élevé du dollar, conduit cette année à des mesures mécaniques d'ajustement à la hausse qui ne font en réalité que maintenir le niveau des crédits en francs constants.

Tableau n° 2 : Evolution des moyens réels de la DGRCST (en MF)

Toutefois, même si elle est modérée et ne vaut pas pour tous les secteurs, il y a cette année, à la différence de l'an dernier, hors change-prix une réelle progression des crédits en francs constants.

Les crédits de la DGRCST, sans retrouver leur prépondérance d'antan dans les crédits du Quai d'Orsay, voient leur part se stabiliser à 35,7 % dans un budget pourtant marqué par quelques mesures fortes en dehors du champ de la coopération internationale, comme la hausse des contributions volontaires qu'il convient de saluer.

La bonne tenue relative des crédits de la DGRCST est confirmée par la poursuite de leur rattrapage au regard des crédits Coopération : ils représentaient 79 % de ceux-ci l'an dernier, ils en représentent 88,7 % dans le projet de loi de finances pour 1999. Bien entendu, il est à déplorer que ce phénomène soit pour l'essentiel lié au tassement des crédits de la Coopération.

B - Un déséquilibre toujours croissant entre crédits de fonctionnement et crédits d'intervention

Les crédits du Titre III (fonctionnement et rémunérations) augmentent de 136,6 MF par rapport à 1998, soit une hausse de 6,8 %.

On doit distinguer les mesures liées d'une part au personnel des établissements culturels, d'autre part celles liées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

A la différence de l'an dernier, les moyens consacrés à la première catégorie sont réellement en augmentation, nonobstant les mesures techniques ("change-prix") ou ne constituant pas des mesures nouvelles propres au ministère (hausse du point d'indice fonction publique).

Tableau n° 3 : évolution des principaux postes de dépenses relatifs au fonctionnement et au personnel des établissements culturels

Doit en particulier être relevée la mesure de repyramidage du corps des chargés de mission culturelle qui contribuera à améliorer le déroulement de leur carrière.

La deuxième catégorie, la subvention à l'AEFE, connaît également une évolution satisfaisante avec une progression de 97,4 MF que l'on peut décomposer de la manière suivante :

Tableau n° 4 : évolution des principaux postes de la

subvention de fonctionnement versée à l'AEFE

Les crédits du titre IV restent stables en francs courants au million près puisqu'ils s'établissent à 3089 MF contre 3075 MF en loi de Finances 1998 et que le projet de loi de Finances 1999 intègre une mesure positive de transfert de 10,2 MF.

Les principales évolutions du chapitre 42-10 sont les suivantes :

Tableau n°5 : principales évolutions du chapitre 42-10

En outre, le projet de loi de finances comporte sur ce chapitre 223 MF de mesures nouvelles financées par des mesures d'économies.

Les crédits des titres V et VI poursuivent leur chute (ils ont quasiment été réduits au tiers de leur niveau de 1996) et posent le problème de l'entretien du patrimoine immobilier dont la DGRCST a la charge.

Le rapport entre crédits de fonctionnement et crédits d'intervention continue de se dégrader.

Tableau n° 6 : répartition des crédits de la DGRCST

entre fonctionnement et interventions

Le réseau tend donc de plus en plus à ressembler à une coquille vide. En témoigne le fait que 42 pays ont encore en 1997 fait l'objet d'une enveloppe de programmation inférieure à 2 MF.

La situation est de plus aggravée par le report continuel de l'indispensable restructuration du réseau culturel, ou plutôt des réseaux culturels.

Les aménagements de la carte culturelle opérés en 1998 sont mineurs : création de Centres Culturels et de Coopération (CCC) à l'Institut français d'Amérique latine de Mexico et à Hanoï ; réexamen de l'aide consentie aux Alliances de Chielago et Piura au Pérou et de Washington ; création de 8 Centres Culturels et de Coopération Linguistique (CCCL). Le bilan est maigre. Les projets 1999 sont plus minces encore : création de 3 CCCL (à Jakarta, Budapest et Varsovie) et de 3 CCC (au Costa Rica, à Séoul et Phnom Penh).

L'avantage donné aux crédits de fonctionnement ne garantit en outre même pas la préservation de la structure du réseau. Ainsi, la DGRCST apporte sa contribution à l'effort de maîtrise des dépenses publiques en consentant des mesures de transformation d'emplois au sein de l'AEFE : suppression de 63 postes d'expatriés et de 100 postes de CSN contre la création de 263 postes de résidents. L'année 1997 a été marquée par un recul de 5,45 % des effectifs gérés par l'AEFE (toutes catégories confondues). Par ailleurs, le ministère dans son ensemble perd 119 emplois budgétaires dans le présent projet de loi de finances.

La question du maintien d'un réseau touffu avec des effectifs en déclin et des moyens en perpétuelle réduction mérite donc une réponse.

Bref, meilleur que l'an passé, et a fortiori que les exercices encore plus lointains, ce budget pourrait cependant donner le sentiment d'en perpétuer les erreurs et surtout l'immobilisme.

II - UNE RUPTURE DÉCISIVE

La DGRCST a vu ses crédits décroître en permanence depuis 1993. L'érosion des moyens jointe aux à-coups des régulations budgétaires répétées a rendu difficile gestion quotidienne et prévision à moyen ou long terme.

Ce budget marque de ce point de vue une double évolution : il consacre une notable amélioration dans la gestion des crédits et il traduit l'affirmation inédite - tout au moins dans leur fermeté - de priorités claires.

A - Une gestion rénovée

La stabilité même des crédits constitue un facteur de meilleure gestion puisqu'elle évite la remise en cause de projets de coopération s'étendant fréquemment sur plusieurs exercices. Or, cette fois, la DGRCST peut enfin, fait inédit depuis 1993, disposer pleinement des crédits annoncés et ne les voit pas amputés en début ou en cours d'exercice.

Votre Rapporteur appelait de ses voeux l'an dernier la fin des régulations sauvagement opérées sur les crédits des relations culturelles internationales : près de 500 MF en 1993, (soit 9 % du budget) ; 5 % des crédits annulés en 1994 et 1995, plus de 4 % en 1997. Ce voeu était formulé de façon un peu désabusée. Et pourtant ! La DGRCST n'a fait, à ce jour, comme l'ensemble du Quai d'Orsay d'ailleurs, l'objet d'aucune mesure de régulation en 1998.

De même, on ne peut que se féliciter de la meilleure utilisation des fonds faite par la DGRCST. Ainsi, la pratique de la surprogrammation est-elle désormais inscrite dans les bornes de la simple prudence : de 655 MF en 1989, elle était descendue à 73 MF début 1997 et a poursuivi sa baisse début 1998 puisqu'elle ne s'élevait plus qu'à 45 MF soit 1,46 % de la dotation initiale. La surprogrammation prévue pour 1999 est d'un ordre de grandeur identique.

La concentration de la fonction financière dans le service financier créé à l'automne 1997 a aussi certainement joué un rôle dans cette amélioration. Il semble de bonne gestion qu'un seul service soit chargé d'assurer la préparation, la coordination et l'évaluation des actions menées par les directions fonctionnelles.

Par ailleurs, le meilleur ajustement des prévisions de dépenses aux besoins réels a permis de réduire les mouvements de crédits d'un article à l'autre comme en témoigne le tableau suivant :

Tableau n° 7 : comparaison des crédits inscrits en LFI

et des crédits ouverts en fin d'année (1996 et 1997)

Ce plus grand respect de l'autorisation budgétaire votée par le Parlement, cette gestion plus rigoureuse n'excluent pas le maintien d'une certaine souplesse dans l'utilisation des crédits.

La DGRCST confie ainsi aux postes culturels à l'étranger la libre disposition d'une enveloppe représentant jusqu'à présent 5 à 10 % des crédits programmés à leur profit. Ce pourcentage est porté dans la programmation 1999 à 15 % dans la limite de 4 millions de francs. Le but est de permettre aux postes de financer des actions non liées à des projets, en particulier celles inférieures à 50 000 francs. De même, il est envisagé d'accroître la fongibilité des crédits programmés, c'est-à-dire la possibilité de modifier leur affectation initiale.

Concilier politique cohérente, saine gestion et déconcentration implique la définition de priorités sectorielles fortes. Notre Commission appelle un tel exercice de ses voeux depuis plusieurs années. Il semble qu'il soit enfin entamé.

B - Une politique enfin clairement définie

Tout d'abord, la DGRCST a défini dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances 1999 quelles seraient ses priorités majeures. Les instructions adressées aux postes dans le cadre de la programmation 1999 sont de ce point de vue sans aucune équivoque puisqu'elles signalent que les priorités pour 1999 sont "limitées à deux et clairement affichées :

- audiovisuel et nouvelles technologies de l'information et de la communication,

- promotion de nos formations supérieures".

Pour la première fois, ces choix stratégiques donnent en outre lieu à une réorientation sensible des moyens financiers.

Ces deux priorités se voient en effet octroyer 223 millions de francs de mesures nouvelles au sein d'une enveloppe de crédits d'intervention constante.

La priorité majeure va à l'audiovisuel et aux nouvelles technologies de l'information et de la communication.

La priorité accordée à l'audiovisuel extérieur n'est pas nouvelle. Le Conseil de l'Audiovisuel extérieur de la France avait établi un plan quinquennal en 1994. Les engagements financiers, quoique réels (les crédits destinés à l'audiovisuel sont passés de 982 MF en 1994 à 1387 MF en 1999), sont cependant restés en deçà de la programmation établie. En outre, les hésitations sur la stratégie à adopter, perceptibles dans la multiplication des rapports successifs (Balle en février 1996, Cluzel en mars 1997, Imhaus en octobre 1997) et l'absence de réunion du CAEF depuis le 23 novembre 1995, ont finalement débouché sur une inflexion majeure et l'adoption de nouvelles lignes claires présentées en Conseil des Ministres le 30 avril dernier.

La traduction budgétaire de ces orientations est la suivante. L'audiovisuel bénéficiera de 130 MF de mesures nouvelles :

- 10 MF pour l'aide financière et l'amélioration des mécanismes juridiques et fiscaux de soutien à l'exportation des programmes audiovisuels ;

- 40 MF pour l'aide au transport satellitaire des chaînes françaises et à la constitution de bouquets numériques ;

- 80 MF prévus pour la régionalisation et l'enrichissement des programmes de TV5.

TV5, adossée à l'ensemble des chaînes publiques, est désormais la seule chaîne de diffusion directe de programmes francophones à destination du public international. La mission de CFI est recentrée sur son activité de banque de programmes et d'outil de coopération ; 35 MF sont d'ailleurs redéployés à cet effet de CFI vers TV5;

L'articulation des missions de chaque opérateur devrait être facilitée par la désignation d'un président commun à TV5 et CFI, M. Jean Stock, nommé début juillet 1998.

Le cadre institutionnel et financier est désormais en place : on ne peut donc plus que souhaiter des résultats, c'est-à-dire une progression rapide de la présence française sur la scène internationale de l'audiovisuel.

Outre la priorité confirmée en faveur de l'audiovisuel, ce projet comporte pour la première fois des mesures nouvelles d'un montant de 16 MF en faveur des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Est créée au sein de la Direction pour l'action audiovisuelle extérieure une mission de coordination des projets impliquant l'utilisation d'Internet, dotée de 10 MF. Par ailleurs, 6 MF sont consacrés à la promotion de la langue française grâce à ces nouvelles technologies.

La seconde priorité majeure va à la promotion de nos formations supérieures.

Ce caractère prioritaire résulte d'un triple constat : la formation supérieure constitue un enjeu majeur sur les plans politique, culturel et économique ; elle fait l'objet d'une concurrence croissante compte tenu de la mobilité accrue des étudiants ; la France, longtemps deuxième pays d'accueil derrière les Etats-Unis, voit ses positions menacées par les formations d'autres pays anglo-saxons (le Royaume-Uni qui l'a reléguée à la troisième place, mais aussi l'Australie par exemple).

Face à cette situation, il est apparu à juste titre, notre Commission s'en était d'ailleurs fait l'écho l'an dernier, nécessaire de développer une politique de bourses ambitieuse à l'instar de nos concurrents. La DGRCST a inauguré en 1998 un programme de bourses, dites "d'excellence", destinées à la formation de décideurs dans les domaines politique, administratif, mais aussi économique et industriel, dans lesquels la France est traditionnellement plus faible.

Aux 20 MF dégagés pour ce faire par redéploiement en 1998 fait suite dans le projet de loi de finances 1999 une mesure nouvelle de 50 MF en faveur de ce programme dit "Eiffel". Cette mesure permettra le financement de 500 bourses. L'objectif est d'en attribuer 1 000 en l'an 2000. L'effort devra donc être poursuivi.

Dans le même objectif de promotion de nos formations supérieures, une mesure nouvelle de 6 MF est prévue en faveur d'un nouvel opérateur, l'agence "Edufrance", chargé d'assurer cette mission, et notamment de coordonner les actions du ministère des Affaires étrangères et de celui de l'Education Nationale, de la Recherche et de la Technologie.

Le financement sous plafond de ces deux priorités a donc conduit à un redéploiement important (de plus de 8 % en moyenne) des crédits dévolus aux actions classiques de coopération (coopération culturelle et linguistique et coopération scientifique et technique). La baisse n'a pas été intégralement répercutée sur les postes, les actions de l'administration centrale se voyant amputées plus que proportionnellement.

Par ailleurs, la définition et la notification de ces priorités s'accompagnent de l'élaboration d'une méthode : objectif de réduction de moitié du nombre des projets (5 300 en 1998) gérés par la DGRCST, fin des actions récurrentes par la limitation de la durée des projets ou tout au moins leur évaluation périodique, développement des cofinancements.

Les cofinancements permettent pour l'heure à la DGRCST de récolter environ deux francs de ses partenaires pour un franc engagé par elle. Le cofinancement est désormais de règle, chaque projet devra d'ailleurs comporter une évaluation des possibilités en la matière.

La pratique du cofinancement peut notamment être renforcée dans les pays à haut revenu et dans les pays émergents à forte concentration de capitaux.

III - DES DÉFIS A RELEVER

L'intense activité de la DGRCST doit certes à la volonté du Ministre, des responsables et des agents de la Direction, mais elle doit aussi à la nécessité. L'action culturelle extérieure est en effet confrontée à trois défis majeurs : la fusion du Quai d'Orsay et de la Coopération, le recul du français et les ambiguïtés de la francophonie et la réforme du service national.

A - La réforme de la coopération internationale

M. Charles Josselin, ministre délégué en charge de la Coopération et de la Francophonie, relevait le 17 juillet dernier, devant les responsables du réseau culturel, la "conception dépassée" du monde que constituait la dualité entre Quai d'Orsay et rue Monsieur, "les lunettes d'un autre âge" qu'était l'analyse de la coopération internationale selon un critère géographique. On pressentait cette vision obsolète depuis des années, des expériences de rapprochement avaient d'ailleurs été tentées. Elles avaient échoué, notamment du fait de la persistance de structures géographiques.

La fusion des deux ministères a d'ores et déjà pris une forme concrète : le projet de loi de finances pour 1999 est présenté sous une forme unifiée, la nomenclature en est profondément rénovée. A compter du 1er janvier 1999 devrait naître une nouvelle entité administrative, la Direction générale de la Coopération internationale et du Développement, issue de la fusion entre DGRCST et Direction du Développement du ministère de la Coopération. Outre l'importance des moyens placés sous sa coupe (elle disposera de plus de 8 milliards de francs), la DGCID rendra possible des synergies entre des actions menées autrefois séparément voire concurremment.

La DGCID s'appuiera sur quatre directions fonctionnelles, sans champ géographique dédié :

- développement et coopération technique ;

- coopération culturelle et français ;

- échanges universitaires et recherche ;

- audiovisuel, médias et nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Leur action sera coordonnée par une direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation, chargée des synthèses, de la cohérence et de la préparation des arbitrages.

Un comité interministériel présidé par le Premier ministre déterminera à intervalles réguliers les orientations, les priorités géographiques et sectorielles de la coopération internationale. De ce point de vue, le Comité d'orientation et de coordination des projets (COCOP), compétent depuis 1993 pour la coopération avec les anciens pays de l'Est, peut servir de référence tant par ses qualités que par ses défauts. L'idée de créer un lieu de réflexion sur la politique de coopération internationale semble en tout cas bonne.

De même l'institution d'un Haut Conseil de la Coopération internationale est une initiative louable. Il est vivement souhaitable que le Parlement y soit représenté.

Satisfaisante sur le fond, cette réforme n'en constitue pas moins une épreuve redoutable pour notre coopération : la transition s'annonce délicate, surtout pour des structures déjà remaniées à maintes reprises et qu'il importe désormais de stabiliser.

En outre, elle appelle de nombreuses réflexions :

- sur les opérateurs : ne sont-ils pas trop nombreux, trop dispersés ? Ne faudrait-il pas une structure pour les fédérer ?

- sur les réseaux : elle est entamée puisque les missions de coopération sont transformées au même titre que les autres services de l'Etat, en services des ambassades ; elle devra être prolongée, porter sur l'ensemble des structures de coopération ;

- sur les priorités géographiques : la disparition d'une administration géographiquement spécialiseée, celle du "champ" pose la question de la réorientation des crédits anciennement consacrés à celui-ci.

B - Le recul du français et les ambiguïtés de la francophonie : le cas préoccupant de l'Union européenne.

Au-delà des intuitions, les rapports successifs de la Délégation générale à la langue française du ministère de la Culture montrent, statistiques à l'appui, le recul de la langue française sur la scène internationale, et notamment dans les organisations internationales.

Ce recul est particulièrement préoccupant, dans le cadre de l'Union européenne, en dépit d'une place encore essentielle. Le critère fondamental en la matière est celui de la langue utilisée pour la rédaction du texte primaire, c'est-à-dire avant toute traduction éventuelle. Alors que la part du français atteignait 70 % au milieu des années 1980 dans les documents du Conseil et de la Commission, elle s'élève en 1997 respectivement à 50 % et 40 %.

Ce recul est particulièrement net depuis le dernier élargissement et particulièrement préoccupant dans la perspective du prochain. Il résulte également de l'utilisation de plus en plus fréquente de l'anglais par les diplomates issus des pays latins.

Des mesures sont certes prises, certaines trouvent dans le présent PLF une traduction budgétaire : est ainsi prévue une mesure nouvelle de 6 MF destinée à promouvoir le français dans les organisations internationales. Une véritable volonté politique est nécessaire. Une réponse doit être apportée à la question essentielle : veut-on accroître, ou tout au moins, maintenir la place de la langue française ?

On peut en douter lorsque l'on constate la dispersion des organismes en charge de la francophonie et des missions qui leur sont assignées. Notre Commission a déjà eu l'occasion de s'en plaindre, notamment lors de la présentation du rapport d'information de Mme Yvette Roudy.

L'Agence de la Francophonie ne semble pas devoir devenir le vecteur de promotion de la langue française.

On ne peut que déplorer qu'elle soit si peu active dans le premier cercle de la Francophonie, l'Union européenne : ainsi, l'absence de l'Union aux manifestations de la Journée de la Francophonie, le 20 mars dernier, est sur ce plan regrettable d'autant que les responsables de la plupart des organisations internationales ou régionales étaient présentes.

Seule une politique active en faveur de l'enseignement obligatoire de deux langues étrangères au sein de l'Union paraît de nature à assurer la défense non seulement de la langue française, mais du plurilinguisme en général contre l'impérialisme de la langue dominante, l'anglais.

C - La réforme du service national

Un troisième défi à court terme se présente à la DGRCST et à la future DGCID, celui de la réforme du service national.

En moyenne, la DGRCST bénéficie chaque année du concours de 1 200 coopérants du service national répartis de la manière suivante :

Tableau n° 8 : répartition par types d'emplois des CSN gérés par la DGRCST

De plus, 450 CSN sont affectés dans des emplois d'enseignants gérés par l'AEFE.

Enfin, le ministère de la Coopération en emploie près de 1 000 dans les pays ressortant de sa compétence.

Ce sont donc au total 2 650 emplois, parfois hautement spécialisés, faisant toujours appel à du personnel qualifié, que la DGCID va devoir pourvoir en dépit de la suppression du service national.

Outre l'intérêt inestimable que représentent sur un plan culturel les liens tissés par ces jeunes, la disparition des CSN risque donc de poser de très sérieuses difficultés sur un plan pratique.

Le Parlement devra donc exercer toute sa vigilance afin que le projet de loi sur le volontariat à la Coopération internationale qui pourrait lui être soumis au printemps prochain soit suffisamment attractif pour que les jeunes candidats à l'expatriation soient assez nombreux et qualifiés.

Compte-tenu de l'enjeu, la possibilité d'étendre le dispositif "emploi-jeunes" à ces emplois doit être réétudiée.

CONCLUSION

La DGRCST a fait l'objet de nombreuses critiques par le passé, notamment de la part des corps de contrôle. Force est de relever que cette direction souvent fustigée a su, avant de disparaître au 1er janvier prochain, mettre en oeuvre les réformes indispensables.

La stabilisation de ses moyens, l'amélioration de sa gestion, la définition d'une véritable politique constituent autant de motifs de satisfaction.

Même si beaucoup reste à faire, votre Rapporteur, persuadé que ce budget traduit une réelle volonté politique de changement, vous invite à l'approuver.

EXAMEN EN COMMISSION

I - La Commission a entendu M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, et M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, sur les crédits des Affaires étrangères et de la Coopération pour 1999.

M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, a exposé que le projet de loi de finances pour 1999 constituait le premier budget unique qui regroupait les crédits des Affaires étrangères et de la Coopération, en application de la réforme décidée le 4 février 1998. Cette nouvelle présentation correspond à une nouvelle structure ministérielle, placée sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, assisté du ministre délégué à la Coopération, et à une nouvelle organisation des services. Par ailleurs, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement doit se réunir avant la fin de l'année.

Le budget des Affaires étrangères n'a pas été retenu cette année parmi les budgets prioritaires. Dès lors, le Gouvernement a fixé comme ligne directrice pour sa préparation la reconduction des crédits en francs courants. Ces crédits s'élèvent à 20,8 milliards de francs, soit une quasi-reconduction par rapport au budget voté de 1998 (20,9 milliards). A structure constante, les crédits des Affaires étrangères augmentent de 2,5%, alors que ceux de la Coopération diminuent de 7%.

Ce projet comporte quatre points forts :

Les crédits de l'action culturelle extérieure ont été maintenus au-dessus du seuil des 3 milliards de francs. Ils permettront de financer deux priorités : l'audiovisuel extérieur, qui bénéficie de 130 millions de mesures nouvelles essentiellement au profit de la redéfinition de la grille de TV5 et la promotion des formations supérieures françaises en collaboration avec l'Education nationale.

Les contributions volontaires aux organisations internationales, qui avaient subi une érosion continue, augmentent de 25%, soit 50 millions de mesures nouvelles. Ces contributions avaient baissé des deux tiers depuis 1993 ; leur augmentation bénéficiera à des organisations comme le PNUD ou le HCR.

Les dotations aux Français de l'étranger augmentent de 11 millions s'agissant de l'assistance sociale, qui stagnait depuis des années alors que le nombre de nos compatriotes en difficulté ne cessait de croître, et de 20 millions au bénéfice des bourses versées aux familles ayant des enfants dans le réseau de l'enseignement français à l'étranger.

L'aide au développement est également l'objet de dispositions qui seront présentées par le Ministre délégué à la Coopération.

En revanche, ce budget subit une contrainte importante avec la suppression de 119 emplois qui avaient été gelés antérieurement. Cette réduction fait suite à l'application du schéma d'adaptation des réseaux qui s'est traduite par la perte de 610 emplois en cinq ans. Le ministère du Budget a considéré que la réforme de la Coopération pouvait générer des économies dès sa première année d'application. Cependant, cette nouvelle suppression amène à s'interroger sur la dimension de notre réseau diplomatique. Le Ministre souhaite que cette réflexion soit conduite à l'exclusion de toute logique purement budgétaire mais prenne en compte les évolutions du monde, se penche sur l'avenir des consulats dans l'Union européenne et soit menée en association avec les autres ministères qui disposent d'un réseau à l'étranger.

Par ailleurs, la modernisation se poursuit. A la réforme de la Coopération, s'ajoutent des réflexions sur le statut du personnel diplomatique qui doit s'ouvrir et permettre une plus grande mobilité. La gestion du parc immobilier et la promotion des nouvelles technologies sont également au coeur de cette entreprise de réforme.

M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, a rappelé que ce budget est le premier à prendre en compte les nouvelles structures issues de la réforme, telles qu'elles seront prochainement formalisées par le futur décret portant organisation des services du Ministère des Affaires étrangères, qui doit être examiné le 20 octobre prochain par le Conseil d'Etat. La Direction générale de la Coopération internationale et du développement se substituera, le 1er janvier 1999, aux actuels services de la Rue Monsieur - Direction du développement et Service de la coordination géographique - et à la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du Quai d'Orsay. D'ores et déjà, depuis le début du mois d'octobre, les deux directions d'administration sont en cours de fusion.

Au sein du budget unique des affaires étrangères, les crédits de coopération et de développement représentent une masse de 8,63 milliards de francs, soit environ 40% du budget total du ministère. Ils sont inscrits sur des chapitres particuliers qui correspondent aux crédits jusqu'alors mis en oeuvre par les services de la coopération et de la DGRCST (hors crédits de fonctionnement des services de la coopération).

La réforme de la coopération n'a pas pour motivation de réaliser des économies immédiates, même s'il n'est pas interdit d'espérer, à terme, une meilleure efficacité. Les écarts entre les anciens et les nouveaux crédits de la coopération concernent les crédits d'ajustement structurel - en baisse de 300 millions de francs - le financement de l'assistance technique - en recul de 85 millions - et les crédits de paiement du FAC mis en oeuvre par l'Etat et l'Agence française de développement.

L'amélioration de la situation économique de nos partenaires explique que cette année encore, la consommation des crédits d'ajustement a été inférieure aux prévisions. En conséquence, le montant des crédits reportables devrait permetttre, malgré une dotation de crédits nouveaux sensiblement réduite et en dépit des effets de la crise économique mondiale, de faire face aux besoins en 1999.

L'évolution en profondeur de l'assistance technique - une assistance de haut niveau prenant la place d'une assistance de substitution - se poursuit en 1998 et se traduira en 1999 par une suppression de 170 postes de coopérants. Cette réduction, dont le Ministre a souligné qu'elle était moins importante que l'année précédente (- 235 postes) devrait permettre par recyclage une amélioration des contrats en cours et à venir, notamment en ce qui concerne les majorations familiales et la revalorisation des coefficients géographiques.

Des dotations stables en autorisations de programmes sur le FAC permettent de confirmer l'effort engagé l'an dernier sur l'aide-projet, étant toutefois constaté que l'état de consommation des crédits ne nécessitait pas, en 1999, de dotations supérieures en crédits de paiement, tant sur le FAC Etat que sur les dons projet de l'AFD.

Enfin, la dotation globale en crédits de coopération culturelle, scientifique et technique est maintenue.

Le Ministre délégué a souligné que ce budget traduisait les priorités de l'action extérieure de la France. Le développement de sa capacité d'influence a conduit à renforcer les crédits de l'audiovisuel extérieur, qui dépassent pour la première fois le milliard de francs, ainsi qu'à augmenter le volume de nos contributions volontaires aux organisations internationales et à celles de la francophonie. La volonté de fidéliser les élites de nos partenaires a été l'origine de l'augmentation des crédits de bourses et de leur réorientation vers des filières longues. Le souci d'associer la société civile à la politique d'aide au développement explique les efforts entrepris pour promouvoir les partenariats et les cofinancements, notamment à travers les ONG et les collectivités locales.

Le Ministre délégué a précisé que la première réunion du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement, qui devrait notamment définir le contour de la zone de solidarité prioritaire, se tiendra début décembre, après le sommet France-Afrique. Le Haut Conseil de la Coopération internationale sera réuni quelque temps plus tard. La nouvelle structure administrative devrait être définitivement opérationnelle au 1er janvier 1999.

M. Jean-Louis Bianco, rapporteur pour avis sur les crédits des Affaires étrangères, s'est félicité de la détermination affichée dans la mise en oeuvre de la réforme de la Coopération et du courage des choix opérés.

Il a souligné qu'il s'agissait davantage d'un budget de stabilité que de reconquête. L'érosion des personnels ne survient-elle pas un peu tôt pour garantir la réussite de la réforme ?

Il a évoqué la nécessité d'un redéploiement de la carte diplomatique.

M. Pierre Brana, rapporteur pour avis des crédits de la Coopération a estimé que les économies liées à la baisse des crédits d'ajustement structurel démontrent, à l'évidence, une meilleure santé des économies africaines. N'eût-il pas été judicieux de réaffecter ces économies dans des actions visant à accompagner un effort d'investissement accru en direction de ces pays ?

La diminution des effectifs de l'assistance technique va-t-elle se poursuivre à l'avenir ou a-t-elle atteint un palier ?

Il a également interrogé le Ministre sur la baisse des crédits de paiement du FAC et des dons affectés par l'Agence française de développement à des pays pauvres.

M. Yves Tavernier, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits des Affaires étrangères, a noté que le budget des Affaires étrangères subissait une baisse de 0,7% et que, plus significativement encore, les crédits de toute nature concourant à l'action extérieure de la France, affichaient une baisse de 2 milliards de francs. Du reste, au cours de la dernière décennie, la décroissance a été constante. La France continue d'entretenir le deuxième réseau diplomatique mondial, de même qu'elle est le deuxième contributeur en matière de coopération et de développement, malgré des crédits qui se raréfient.

Il a relevé des points positifs, en matière d'action culturelle, de francophonie et d'audiovisuel.

Il a abordé le problèmes des effectifs : au cours de la décennie écoulée, ils ont baissé de 20%. Le plan quinquennal, qui devait s'achever l'an dernier, semble se poursuivre. La cote d'alerte n'est-elle pas dépassée, en particulier en ce qui concerne les personnels des consulats ?

Réduire les moyens des deux ministères en profitant de l'évolution structurelle est une bonne occasion de réaliser des économies ; toutefois, n'eût-il pas été préférable d'étaler cela dans le temps, la réforme n'étant pas pleinement mise en oeuvre ?

Il a interrogé le Ministre sur le taux de change pris en compte pour l'établissement de son budget.

M. Georges Hage, rapporteur pour avis sur les crédits des relations culturelles internationales et de la francophonie, a questionné le Ministre sur le redéploiement géographique des crédits affectés à la coopération.

M. Maurice Adevah-Poeuf, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits de la Coopération, a observé que l'optimisation des moyens semblait se faire principalement au détriment de l'action de la rue Monsieur. Il a souligné la nécessité de reconnaître tous les savoir-faire, en évitant de hiérarchiser les relations.

Il a interrogé le Ministre sur les objectifs de la politique française en matière de coopération technique compte tenu de la diminution constante des effectifs, sur le champ de la coopération et sur les délégations de crédits du FAC à l'Agence française de développement.

M. François Léotard a abordé les questions de la représentation diplomatique conjointe à l'étranger, des conséquences de la suppression du Service national sur notre politique de coopération et du bilan de l'action menée par M. Boutros-Ghali, Secrétaire général de la Francophonie.

M. Hubert Védrine a estimé que les arbitrages successifs dans le domaine des suppressions d'emplois avaient pénalisé son ministère depuis six ans. Les autres administrations n'ont pas apporté une contribution équivalente dont les effets sont particulièrement sensibles sur une petite administration. Un certain nombre de postes n'ont pu être pourvus à l'administration centrale. Sans doute des redéploiements sont-ils possibles dans une certaine limite. La densité du réseau diplomatique est un facteur de rayonnement pour la France. Le réseau doit s'adapter aux évolutions du monde. Au cours des dernières années, beaucoup d'ambassades ont été ouvertes et des fermetures de consulats ont été décidées sous la pression des contraintes budgétaires. La réflexion doit reprendre en concertation avec les autres administrations disposant d'un réseau à l'étranger.

Le taux de change du dollar adopté pour le projet de loi de finances (6,07 francs) laisse a priori une marge de précaution pour l'exercice 1999.

La future Direction générale pour la coopération internationale et le développement doit reconnaître tous les savoir-faire de la Coopération qui ne se limitent pas au métier du développement. Le personnel de l'ancienne DGRCST apporte aussi en héritage ses connaissances dans l'enseignement du français, l'action audiovisuelle, la diplomatie...

Les projets de représentation à l'étranger en association avec d'autres pays européens n'ont pas connu de progrès sensibles. Les deux projets à l'étude - à Praïa et en Moldavie - sont au point mort en raison notamment du peu d'intérêt de nos partenaires pour leur aboutissement.

M. Charles Josselin a fait remarquer que si la coopération semblait payer un peu fortement l'application de la réforme, le budget pour 1999 n'était pas de nature à remettre en cause la deuxième place de la France pour le montant net de l'aide publique au développement, derrière le Japon mais avant les Etats-Unis. Seuls les pays nordiques consacrent une part relative plus importante que la France à cette aide publique, mais ils n'ont pas à financer de dépenses militaires. L'aide publique consacrée au développement par les Etats-Unis représente 0,08% de leur PIB, ce qui est très en-dessous du 0,45% de la France, en léger recul sur le 0,47% de l'année dernière.

La baisse des crédits consacrés à l'ajustement structurel est une bonne nouvelle, même si elle contribue à la baisse globale des crédits de la coopération, dès lors qu'elle traduit la meilleure santé économique de nos partenaires.

Les effectifs de l'assistance technique civile comprennent 1420 enseignants et 1150 techniciens. La suppression de postes concerne exclusivement les enseignants. Une mission de réflexion sur l'avenir de la coopération technique a été confiée à M. Jean Nemo, ancien directeur général de l'ORSTOM, qui associera les représentants des personnels et éclairera le débat sur les missions, les statuts et le format de l'assistance technique.

Les effectifs de la coopération militaire s'élèvent à 570 et subiront une réduction de 24 postes en 1999.

M. Charles Josselin a expliqué que la baisse de l'utilisation des crédits de paiement du FAC résultait notamment de l'existence de conflits dans les pays bénéficiaires et du retard pris dans l'exécution de certains projets.

La zone de solidarité prioritaire qui sera définie après le sommet France-Afrique devrait accorder une place à la zone Caraïbe et s'ouvrir plus largement à l'Afrique de l'Est et à l'Afrique non francophone.

Des discussions sont en cours avec l'AFD pour améliorer les procédures de paiement même si actuellement le versement par tranches trimestrielles semble donner satisfaction.

Un projet de loi sur le volontariat devrait être déposé prochainement devant le Parlement ; il devrait permettre de pallier les inconvénients de la suppression du service national obligatoire.

La France a décidé de consacrer 43 millions de francs pour la mise en oeuvre des actions en faveur de la francophonie, dont 22 millions pour les inforoutes. Le nouveau Secrétaire général à la Francophonie participe ativement à la promotion de la francophonie, notamment en Afrique.

La politique en faveur de l'audiovisuel extérieur a fait le choix du renforcement de TV5.

II - Au cours de sa réunion du mercredi 21 octobre 1998 la Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Georges Hage, les crédits des Relations culturelles internationales et de la Francophonie pour 1999.

Après l’exposé du Rapporteur,. M. Pierre Lequiller s'est enquis de l'évolution des crédits d'intervention de l'AEFE et a souligné l'importance d'une adaptation des réseaux à l'étranger.

M. Charles Ehrmann a déclaré partager l'avis du Rapporteur sur le caractère regrettable de la disparition des Coopérants du Service national. Il a par ailleurs observé que la défense de la langue française était une affaire de volonté politique.

Le Président Jack Lang a insisté sur l'existence d'un intérêt commun de plusieurs nations à défendre le plurilinguisme.

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Relations culturelles internationales et de la Francophonie pour 1999.

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