N° 1114

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾ , SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078).

TOME VII
DÉFENSE
TITRE III ET PERSONNELS DE LA DÉFENSE

PAR M. François HUWART,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Marius Masse, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER

UN BUDGET CONTRASTÉ QUI MET EN OEUVRE
LA TROISIÈME ANNUITÉ DE LA PROFESSIONNALISATION

I. —  LA HAUSSE PRÉVUE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS 9

A. —  L’ÉVOLUTION CONFORME DES EFFECTIFS 9

B. —  LES AUTRES MESURES RELATIVES AUX PERSONNELS 13

II. —  LA DIFFICILE RÉDUCTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNE-

MENT 14

A. —  UNE DOTATION STRICTEMENT CALCULÉE MAIS SANS RUPTURE

AVEC LES ORIENTATIONS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 15

B. —  UNE SITUATION PRÉSENTÉE COMME DIFFICILE 17

C. —  UNE CONTRAINTE VOLONTAIREMENT DÉCIDÉE 18

D. —  DES CONSÉQUENCES DIFFICILES À APPRÉCIER 20

CHAPITRE II

LA POURSUITE DE LA DÉFLATION

DES MILITAIRES DE CARRIÈRE

I. —  L’ACCOMPAGNEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION 23

A. —  LES MESURES D’INCITATION 23

B. —  LE FONDS D’ACCOMPAGNEMENT DE LA PROFESSIONNALISA-

TION 25

II. —  L’ATTRIBUTION DES PÉCULES 26

A. —  LES PÉCULES RÉNOVÉS 26

B. —  LES PÉCULES ARTICLES 5 ET 6 28

III. —  LES TRANSFERTS VERS LA GENDARMERIE 29

IV. —  L’INTÉGRATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE 32

A. —  L’INTÉGRATION DIRECTE DANS LA FONCTION PUBLIQUE 32

B. —  LES EMPLOIS RÉSERVÉS 33

V. —  LA REFONTE DES POLITIQUES DE RECONVERSION 34

CHAPITRE III

REMPLACER LES APPELÉS

I. —  LA FIN DU SERVICE NATIONAL 37

II. —  LA MONTÉE EN NOMBRE DES PERSONNELS CIVILS 39

A. —  L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS 39

B. —  LES TRANSFERTS DE LA DGA 42

III. —  LES MILITAIRES DU RANG ENGAGÉS 44

A. —  UN STATUT ET UNE ORGANISATION ADAPTÉS 44

B. —  UN RECRUTEMENT NOMBREUX ET SATISFAISANT 46

IV. —  LES VOLONTAIRES 47

V. —  LA FÉMINISATION DES ARMÉES 47

CHAPITRE IV

LES RETRAITÉS CIVILS ET MILITAIRES

I. —  LA CHARGE DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE

RETRAITE 49

A. —  L’ÉVOLUTION DES PENSIONS 49

B. —  LES CONSÉQUENCES DE LA PROFESSIONNALISATION 50

II. —  LE RÉGIME DES PENSIONS 52

A. —  UN SYSTÈME SPÉCIFIQUE RATTACHÉ AUX TRAITEMENTS

D’ACTIVITÉ 52

B. —  LE RÉGIME DES PENSIONS DE RÉVERSION 53

C. —  LA SECONDE CARRIÈRE DES MILITAIRES 53

III. —  DISSIPER DES SENTIMENTS D’INJUSTICE 55

A. —  LES VEUVES ALLOCATAIRES 55

B. —  LES SOUS-LIEUTENANTS RETRAITÉS 56

TRAVAUX EN COMMISSION 59

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 59

II. —  AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES ASSOCIATIONS DE

RETRAITÉS MILITAIRES 74

III. —  AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES PERSONNELS CIVILS

DE LA DÉFENSE 82

IV. —  AUDITION DE M. JEAN-FRANÇOIS HÉBERT, SECRÉTAIRE

GÉNÉRAL POUR L’ADMINISTRATION 93

V. —  EXAMEN DE L’AVIS 104

OBSERVATION DE LA COMMISSION 115

Mesdames, Messieurs,

Pour assurer la réalisation progressive de la professionnalisation de nos forces armées, la loi de programmation militaire 1997-2002 a assigné au budget de moyens des armées un montant annuel prévisionnel. Elle a précisé jusqu’en 2002, année par année, catégorie par catégorie, l’évolution des effectifs civils et militaires du ministère de la Défense. Bref, elle a établi une sorte de planification opérationnelle, de guide de référence et de suivi pour cette transition éminemment complexe.

C’est pourquoi, chaque année, le franchissement de chaque étape de la professionnalisation peut s’analyser par comparaison entre le projet de titre III et les dispositions prévues.

L’an dernier, votre rapporteur avait conclu que le projet de titre III du ministère de la Défense correspondait tout à fait à l’étape fixée pour 1998 par la loi de programmation militaire. Il n’avait fait alors que partager le jugement de tous.

Cette année, si chacun s’accorde à admettre que la réalisation en 1998 et l’ouverture en 1999 des postes budgétaires fixés par la loi de programmation permettront le franchissement dans les conditions prévues de la troisième annuité de la professionnalisation des armées, des désaccords se sont fait jour en ce qui concerne leur budget de fonctionnement.

La critique n’a cependant pas parlé d’une seule voix. En effet, alors que certains faisaient valoir que ce budget n’était plus en accord avec les prévisions de la loi de programmation, d’autres en revanche ont estimé que c’est la loi de programmation elle-même qui avait sous-estimé les besoins des armées, une fois celles-ci devenues professionnelles. Votre rapporteur a donc procédé à un examen attentif des crédits accordés. S’il en a conclu qu’en effet le budget de fonctionnement devait supporter des contraintes, il lui a été en revanche impossible de discerner, sans doute du fait d’une insuffisante clarté de la nomenclature, si cette contrainte pouvait avoir pour conséquence d’obérer le caractère opérationnel des forces.

Un budget de moyens est un budget annuel. Peut-être le déroulement de l’exercice budgétaire 1999 donnera-t-il raison aux uns ou aux autres. En ce cas, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour l’an 2000, il faudra constater l’écart par rapport à la loi de programmation militaire ou l’inadéquation partielle de celle-ci à la poursuite de la professionnalisation, et proposer des solutions. En l’état actuel des choses, rien ne permet de considérer que la ligne fixée, qui comporte des contraintes délibérées, a cessé d’être pertinente et cohérente avec les fins qu’elle s’était fixées. C’est pourquoi votre rapporteur considère que, pour la troisième fois, le projet de titre III du ministère de la Défense ouvre les moyens nécessaires à la professionnalisation de la force armée de notre pays.

CHAPITRE PREMIER

UN BUDGET CONTRASTÉ QUI MET EN OEUVRE

LA TROISIÈME ANNUITÉ DE LA PROFESSIONNALISATION

Le titre III du ministère de la Défense s’élèvera, pour 1999, à 104 milliards de francs hors pensions, contre 103,7 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 0,29 % en francs courants et une baisse de 0,9 % en francs constants. Pensions comprises, il représentera 157,5 milliards de francs contre 157,3 en 1998.

L’évolution du titre III hors pensions recouvre elle-même deux mouvements contradictoires. Les crédits consacrés aux rémunérations s’accroissent de 2,86 %, et atteignent 82,8 milliards de francs.

En revanche, les crédits de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales diminuent de 2,1 milliards de francs. De 23,2 milliards de francs en 1998, ils passeront à 21,1 milliards de francs en 1999. Ils baissent ainsi de 9 % en francs courants, plus encore si l’on raisonne en francs constants.

De ce fait, les crédits de rémunérations et charges sociales représentent désormais à peu près 80 % du titre III de la Défense, et les crédits de fonctionnement un peu plus de 20 %.

I. —  LA HAUSSE PRÉVUE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS

L’évolution des crédits de rémunérations en 1999 retrace d’abord la mise en oeuvre exacte de la troisième annuité de la programmation. Pour la troisième année consécutive, l’évolution des effectifs du ministère de la Défense, hors comptes de commerce et mesures d’ajustement, est strictement conforme à celle que prévoit l’article 3 de la loi de programmation, à quelques exceptionnels ajustements près. Le nombre des emplois pour l’année 1999 s’établit à 498 599, en diminution de 27 641, soit 5,2 %, par rapport à 1998. Cette diminution est la résultante de la suppression de 38 901 postes d’appelés, de 2 690 postes de sous-officiers et de 52 postes d’officiers, de l’augmentation de 8 589 des effectifs de militaires du rang professionnels, de 1 688 des effectifs civils et de la création, pour la première fois, de 4 751 postes de volontaires.

* MdR : Militaires du rang

Comme on peut le voir, les écarts sont extrêmement faibles, puisque les plus importants sont de moins de 1 %. Une fois de plus, ils correspondent exclusivement à des mesures d’ajustement et à des modifications de périmètre. Ainsi, en 1999, la budgétisation de la partie étatique de la DCN a provoqué l’entrée dans le périmètre de la programmation de 433 emplois, 147 emplois ont été transférés depuis les services du Premier ministre et 234 postes de gendarmes d’autoroute, qui n’entrent pas dans le champ de la programmation, ont été créés. Inversement, l’abandon du rendez-vous citoyen a entraîné 200 suppressions d’emploi, la revue de programmes 58, la politique de réduction des coûts de la DGA 48 et divers ajustements 25.

Ainsi, tous les postes budgétaires prévus pour 1999 par la loi de programmation sont ouverts. En termes d’effectifs, le titre III permet ainsi la réalisation de la troisième annuité de la transition vers la professionnalisation.

S’agissant toujours de la mise en œuvre de cette annuité, 844 millions de francs seront consacrés cette année aux pécules. Par rapport aux 947 millions de francs versés à ce titre en 1998, ces crédits sont en baisse de 11 %. Cette diminution est là aussi cohérente avec la loi de programmation. En effet, celle-ci prévoyait une diminution de 10 % du montant des pécules d’incitation au départ servis en 1999 et 2000 par rapport à ceux des années précédentes. Leur montant global, de 742 millions de francs, est ainsi en baisse de 10,4 % par rapport en 1998, tandis que les pécules de la DGA représenteront 17 millions de francs contre 21 en 1998, (- 20 %). En revanche, les pécules versés en application des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 et les pécules traditionnels en cas de départ sans pension à jouissance immédiate sont globalement reconduits avec des dotations respectives de 68 millions de francs et 16 millions de francs.

Les crédits de rémunérations recouvrent aussi des mesures de revalorisation des traitements. Il est inscrit à ce titre 490,7 millions de francs au projet de loi de finances, sur lesquels 426,6 millions de francs sont la conséquence des revalorisations décidées en application de l’accord conclu le 10 février 1998 pour la fonction publique (109 millions de francs pour la revalorisation générale des soldes et 317,6 millions de francs pour celle des bas salaires), 59,78 millions de francs pour l’augmentation de diverses indemnités parmi lesquelles celle de 1,142 % de l’indemnité pour charges militaires, et 4,3 millions de francs à des titres divers, dont le plan de requalification de la Gendarmerie.

Enfin, on évoquera ici brièvement le financement des opérations extérieures. Celles-ci, du fait des suppléments de rémunérations qu’elles occasionnent en faveur des personnels, pèsent sur le titre III.

La loi de finances initiale pour 1998 avait identifié 260 millions de francs de surcoûts de rémunérations liés à ces opérations. Le présent projet de loi de finances identifie 160 millions de francs seulement à ce titre.

Or, le rapport pour avis présenté par notre collègue M. Bernard Cazeneuve sur le budget des Affaires étrangères et de la Coopération établit ces surcoûts à 1,6 milliard de francs en 1998, après 1,9 milliard de francs en 1997. Il faut saluer la décision d’identifier les surcoûts de rémunération au sein du titre III. Sans doute cependant conviendrait-il de progresser encore vers l’exhaustivité.

II. — LA DIFFICILE RÉDUCTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

La réduction des crédits de fonctionnement courant est cette année particulièrement importante, puisqu’elle atteint 9 % par rapport à 1998. Cette diminution forte justifie un examen détaillé.

L’analyse de la réduction des crédits du titre III montre d’abord qu’elle traduit, comme chaque année, des effets de structure. En 1999, 950 millions de francs de réduction correspondent à des mesures d’adaptation de périmètre qui ne réduisent pas les moyens de fonctionnement des armées. Il s’agit notamment de l’actualisation des cours des produits pétroliers, qui sont fortement à la baisse, pour 253 millions de francs, d’un ajustement des crédits budgétaires du Service de santé dû à l’augmentation prévue des remboursements des caisses civiles pour les soins donnés à leurs assurés, pour 168 millions de francs, et d’économies liées à la revue de programmes du titre V, pour 75 millions de francs.

De même, le quart des crédits d’entretien programmé des matériels (EPM), qui correspond aux frais de main d’oeuvre pour leur réparation, est transféré au titre V, où ces crédits rejoignent ceux du maintien en condition opérationnelle (MCO), qui correspond aux achats de pièces de rechange. 400 millions de francs sont ainsi transférés.

Sur ce point, il faut souligner que l’évolution de la part des crédits de rémunérations au sein du titre III est aussi due au changement de périmètre de ce titre. Le transfert de crédits d’EPM au titre V est en effet une pratique qui dure plusieurs années, et qu’on ne peut assimiler à des baisses de pouvoir d’achat dans ce domaine.

Pour le reste, en termes de moyens donnés aux armées, la diminution réelle est de 1,35 milliard de francs. En pourcentage et en francs courants, elle est de 5,8 %.

La quasi-totalité de cette évolution apparaît comme la conséquence mécanique de la professionnalisation. A chaque appelé sont en effet attachés des crédits d’alimentation, de chauffage, d’activité et d’entretien programmé pour les matériels qu’ils utilisent.

On ne peut cependant repérer facilement qu’une partie des réductions dues à la diminution de leur nombre. Ainsi les crédits d’alimentation passent de 2,75 milliards de francs en 1998 à 2,43 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 319,4 millions de francs et de 11,6 %, après 7,2 % en 1998. Les crédits SNCF perdent 168,9 millions de francs et 13,3 %, après 9,6 % en 1998. Mais la diminution du nombre des militaires se traduit aussi en termes de fonctionnement ainsi que d’entretien des matériels, dont on n’a plus forcément besoin en aussi grande quantité.

En 1999, conformément à la loi de programmation, la professionnalisation se traduit ainsi par une réduction mécanique de crédits de 1,2 milliards de francs.

Par ailleurs, le budget de fonctionnement se voit affecter des ressources nouvelles. Celles-ci peuvent certes avoir pour objet de compenser des charges elles aussi nouvelles. Ainsi, 110 millions de francs sont destinés à faire face aux charges héritées de la DIRCEN après sa dissolution. Cependant, il peut aussi s’agir de crédits supplémentaires destinés à traiter des ajustements et à conduire des actions consécutives à la professionnalisation : 50 millions de francs de crédits nouveaux sont ainsi prévus pour la sous-traitance, 60 millions de francs pour faire face à divers coûts de transition et de restructuration, 70 millions de francs pour des crédits d’ajustement aux dépenses de maintien de l’ordre.

Le ministère de la Défense contribue cependant effectivement à l’effort général de rigueur budgétaire et de maîtrise des dépenses de l’Etat. En effet, 400 millions de francs d’économies supplémentaires devront être dégagés par des efforts d’amélioration de la productivité demandés aux armées et services.

Il reste qu’au bout du compte, ce budget de fonctionnement, s’il est strict du fait des économies réalisées, n’apparaît pas comme un mauvais budget : si l’on voulait tenter de reconstituer le budget de fonctionnement 1999 dans la structure 1998, ce qui ne resterait certes qu’un exercice par analogie, en ajoutant à son montant de 21,1 milliards de francs, 2,55 milliards de francs dus aux économies structurelles, 110 millions de francs correspondant à la sous-traitance et aux restructurations sur les 400 millions de francs de crédits d’ajustement, et en retranchant les 400 millions de francs d’économies déjà cités, on obtiendrait un total de 23,36 milliards de francs correspondant à une centaine de millions près pour 1999 à l’actualisation du budget de 1998, qui n’avait guère suscité de critiques.

Il n’apparaît donc pas que les crédits de fonctionnement pour 1999 marquent une rupture par rapport à ceux de 1998.

Néanmoins, l’ensemble des Chefs d’état-major, à l’exception peut-être du Chef d’état-major de l’Armée de l’air, se sont plaints de l’évolution des budgets de fonctionnement lors de leur audition devant la Commission de la Défense.

Ainsi, constatant que les dépenses de fonctionnement, hors rémunérations, charges sociales et entretien programmé des matériels diminuaient de 241 millions de francs en raison de la déflation des effectifs, de l’évolution du cours du pétrole “ mais aussi d’une ponction de 71 millions de francs opérée lors des discussions budgétaires ”, le Chef d’état-major de la Marine, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a exprimé la crainte de “ devoir en conséquence financer ces dépenses inéluctables par des ponctions sur les ressources prévues pour les combustibles ou l’entretien programmé des matériels, ce qui obligerait la Marine à envisager une réduction d’activité générale ou le report d’opérations d’entretien majeur de certains bâtiments ”.

Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a, lui, “ souhaité faire part de ses préoccupations concernant l’abattement de 60 millions de francs sur les crédits de fonctionnement courant des unités, qui pourrait en altérer l’activité opérationnelle ”.

Le Général Philippe Mercier, Chef d’état-major de l’Armée de terre a été plus pressant encore. Il a en effet déclaré que l’année 1999 marquerait un “ véritable décrochage ” et aussi que “ du fait d’un ensemble d’abattements arbitraires sur les crédits de fonctionnement général ou d’entretien immobilier et d’un moindre apport de ressources nouvelles, le niveau des crédits de fonctionnement courant est globalement inférieur de 230 millions de francs au montant espéré à l’issue des travaux d’actualisation (...). Compte tenu du caractère inéluctable de la plupart de ces dépenses, des mesures sévères pour les forces et les soutiens ont été prises (...). Parallèlement, les budgets de fonctionnement des forces ne pourront être épargnés, ce qui provoquera une baisse des objectifs d’activité qui seront fixés à 700 heures de sortie, dont 35 avec matériel organique, pour les unités et à 140 heures de vol pour l’entraînement des pilotes d’hélicoptère, soit 10 jours d’activité et 10 heures de vol de moins qu’en 1998 ”.

Quant au Général Jean-Pierre Kelche, Chef d’état-major des Armées, il a exposé que “ la poursuite, sur le long terme, d’une telle réduction des dépenses de fonctionnement irait à l’encontre de la logique de professionnalisation, sous-tendue par la perspective de forces projetables et donc entraînées de manière adéquate ”. Il a ajouté que “ la poursuite de la compression des crédits de fonctionnement risquerait de remettre en cause le recours à la sous-traitance qui est pourtant à la base des prévisions de réduction d’effectifs. Des crédits de sous-traitance insuffisants obligeraient à conserver des effectifs plus nombreux dans les secteurs du soutien, affectant ainsi les capacités opérationnelles ”. Il a estimé aussi qu’il fallait tirer le “ signal d’alarme en ce qui concerne les crédits de fonctionnement ”.

Cette situation a amené votre rapporteur à s’interroger de façon plus détaillée sur l’évolution du titre III.

D’abord, contrairement à ce qui est parfois soutenu, on ne peut pas dire que la diminution des crédits de fonctionnement soit la résultante d’une inconséquence, c’est à dire d’une augmentation des rémunérations plus forte que prévue par la loi de programmation militaire, dans l’enveloppe globale d’un titre III contraint par les dispositions de cette même loi de programmation.

Il convient en effet de rappeler les orientations fixées par le rapport annexé à la loi de programmation.

“ 2.1.5. Les crédits de fonctionnement courant seront réduits.

“ La réduction du format des armées se traduira par une réduction importante de leurs crédits de fonctionnement (titre III hors rémunérations et charges sociales). Evalués en francs constants, ces crédits seront en fin de programmation inférieurs de 20 % à leur niveau actuel.

“ Cette diminution imposera aux forces armées et à l’ensemble des services du ministère de la défense d’accentuer les efforts d’économie et de rigueur de gestion engagés au cours des dernières années. ”

(Source : rapport annexé à la loi de programmation militaire)

Ainsi, la réduction des crédits de fonctionnement résulte bien d’une décision mûrie et planifiée lors de la préparation de la loi et ensuite acceptée lors de sa discussion.

Cette réduction est d’ailleurs logique. On pourrait sans doute s’étonner que la diminution de près du quart de l’effectif des armées n’ait aucune conséquence mécanique en termes de coût de soutien. De plus, à défaut de payer réellement les appelés, les armées devaient les loger, les nourrir, payer leurs frais de déplacement. Or les personnels qui remplacent les appelés sont, eux, rémunérés.

Il reste que si la diminution des crédits de fonctionnement est logique, celle des coûts de fonctionnement n’est pas automatique. Elle implique en effet restructurations d’unités, fermetures d’implantations, regroupements de personnels. Ce ne sont pas là des tâches faciles qui peuvent être menées dans l’instant, et il ne faut pas en sous-estimer le poids. C’est bien ce que signifient les termes du rapport annexé à la loi de programmation. Il a bien été institué une contrainte qui “ imposera aux forces armées et à l’ensemble des services du ministère de la défense d’accentuer les efforts d’économie et de rigueur de gestion engagés au cours des dernières années ”.

Un effort de rationalisation a donc été demandé. Pour citer quelques exemples, l’Armée de l’air a réduit de 18 le nombre de ses bases depuis 1982. Elle n’en dispose plus que de 36 et deux nouvelles bases doivent être fermées en 1999. Par ailleurs, parmi les 400 millions de francs d’économies supplémentaires imposées par le projet de loi de finances pour 1999 figure une réduction de 70 millions de francs sur les crédits consacrés à la formation. Pour réussir à les dégager, des regroupements sont opérés. L’Armée de terre est en train de réunir l’ensemble des formations initiales de ses sous-officiers à Saint-Maixent. La formation initiale des pilotes d’avions multimoteurs de l’Armée de l’air et de la Marine, qui était autrefois assurée par chacune de ces armées, a été regroupée sur la base aérienne d’Avord. Des formations linguistiques non spécifiques sont désormais sous-traitées au Centre national d’enseignement à distance.

La loi de programmation a corrélé la réalisation progressive de cet effort avec la réduction des effectifs d’appelés. Il est certain là aussi que cette corrélation financière ne comporte aucune traduction physique automatique. Comme l’a déclaré le Chef d’état-major des Armées à la Commission de la Défense, “ si la construction des budgets repose sur l’hypothèse d’une corrélation stricte entre l’évolution des dépenses et celle des effectifs, la relation entre ces évolutions n’est pas mécanique. La réduction des effectifs dans un organisme n’entraîne pas une réduction proportionnelle des crédits de fonctionnement, certains coûts restant même constants (entretien des bâtiments, chauffage, etc...). Il n’y a que dans le cas d’une dissolution que, par hypothèse, les coûts de fonctionnement disparaissent (...) ”.

Il reste que, s’agissant d’une transition, une corrélation devait bien être établie d’une façon ou d’une autre, ne serait-ce que pour donner aux armées un fil directeur visible quant aux modalités de l’évolution de leurs crédits de fonctionnement pendant la période de professionnalisation, et pour leur permettre de fixer le rythme et les modalités de leurs restructurations. Le Chef d’état-major de l’Armée de l’air n’est pas venu dire autre chose à la Commission de la Défense, puisqu’après avoir rappelé que la baisse des crédits de fonctionnement courant était la conséquence directe des déflations d’effectifs et des restructurations, et souligné que la situation des dotations de fonctionnement demeurait “ tendue ”, il a expliqué que “ les efforts entrepris pour maîtriser les coûts de fonctionnement sont poursuivis, le niveau de productivité s’est élevé, et des travaux mené au sein du ministère montrent que le coût de fonctionnement per capita de l’Armée de l’air est le plus faible des armées ”.

La question est donc de savoir non pas si contrainte il y a, mais si elle pourrait aboutir à mettre en péril l’efficacité de l’outil de défense.

La logique ci-dessus décrite permet de s’interroger sur la réduction de 60 millions de francs des crédits de fonctionnement imposée à la Gendarmerie. On a en effet du mal à distinguer quelles conséquences la disparition progressive des appelés pourrait avoir sur les structures de cette arme. Il y a sans doute là une difficulté qu’il faut signaler.

Pour le reste, votre rapporteur doit avouer son assez grande perplexité. En effet, dans le budget de la Défense, les crédits de fonctionnement courant et les crédits opérationnels sont très largement confondus : seule l’Armée de l’air sépare les dépenses de fonctionnement courant des bases aériennes (qui diminuent de 5,1 %) et les dépenses liées à l’activité opérationnelle (qui diminuent, elles, de 1,4 % seulement). Par ailleurs, aucun élément précis susceptible de permettre une appréciation indiscutable n’a été fourni à la Commission de la Défense. C’est pourquoi, avant toute interprétation hasardeuse, il convient, comme l’a annoncé le Secrétaire général pour l’administration devant la Commission, que la nomenclature budgétaire permette une meilleure appréciation des contraintes liées à la programmation sur le fonctionnement de l’outil de défense.

Au bout du compte, il apparaît que le budget de fonctionnement est effectivement un budget contraint. Il apparaît aussi qu’il n’introduit pas de rupture par rapport à la planification voulue par la loi de programmation militaire. L’Assemblée nationale devra néanmoins rester attentive à son évolution et à ses conséquences. Pour cela, il est nécessaire désormais que le développement de la transparence budgétaire du ministère soit poursuivi.

Les années 2000 ou 2001 révéleront-elles des insuffisances plus graves de fonctionnement ? Votre rapporteur ne pourrait le prédire, pas plus qu’il ne saurait l’exclure. Néanmoins, pour l’année 1999, le titre III dans son ensemble apparaît comme un budget convenable pour l’accompagnement de la troisième annuité de la professionnalisation des armées.

CHAPITRE II

LA POURSUITE DE LA DÉFLATION

DES MILITAIRES DE CARRIÈRE

La professionnalisation n’a pas seulement pour conséquence un changement de format du personnel des armées. Elle implique aussi un bouleversement des structures. En effet, la diminution de 23,2 % des effectifs fixée par la loi de programmation se répartit entre la disparition totale des appelés, une déflation de 15 532 du nombre des sous-officiers, soit 7,2 % de leur effectif, et de 267 du nombre des officiers (- 0,7 %), une augmentation de 47 975 de l’effectif des militaires du rang engagés (+ 107,7 %), de 9 276 de celui des civils (+ 12,6 %), et la création progressive de 25 000 postes de volontaires. La professionnalisation se traduit ainsi par un double mouvement de disparition des appelés, de déflation d’effectifs d’officiers et sous-officiers et d’augmentation des effectifs civils et de militaires du rang engagés.

I. —  L’ACCOMPAGNEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION

S’agissant des officiers et sous-officiers, il a été décidé que la réduction du format serait obtenue par un accroissement du nombre de départs, et que ceux-ci devraient être volontaires. En conséquence une politique d’incitation active a été mise en place. Elle comporte plusieurs dispositions.

“ La mesure principale est l’instauration d’un “ pécule d’incitation au départ ”, non imposable, pour le personnel militaire en position d’activité. Le militaire qui souhaite y prétendre doit être à plus de trois ans de la limite d’âge de son grade, et remplir les conditions pour avoir droit à la retraite (soit vingt-cinq ans de service pour les officiers et quinze pour les sous-officiers).

Ce pécule est ainsi une sorte de “ pécule d’incitation à la retraite anticipée ”. Pour obtenir des effets structurants, le montant du pécule a été fixé à un niveau d’autant plus élevé que la limite d’âge des intéressés est éloignée de leur date de départ.

Le tableau ci-après présente ce dispositif.

Pour les mêmes raisons, le montant du pécule décroît avec le temps. Il sera réduit de 10 % en 1999 et 2000, et de 20 % en 2001 et 2002. Pour citer un exemple, le pécule attribué en 1999 aux militaires quittant les armées entre 9 et 10 ans avant la limite d’âge de leur grade ne sera plus que de 36 mois de solde.

·  La loi de programmation a aussi prorogé jusqu’en 2002 les articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 du 30 octobre 1975, permettant aux officiers à plus de quatre ans de la limite d’âge de leur grade de partir à la retraite avec la pension du grade supérieur, ainsi que l’article 7 qui ouvre à certains colonels et généraux le bénéfice d’un congé spécial.

Là aussi, pour obtenir des effets structurants, l’obtention est de droit pour les officiers dits “ hors créneau d’avancement ” (c’est-à-dire qui ont dépassé dans leur grade le niveau d’ancienneté maximal pour pouvoir bénéficier d’une promotion au grade supérieur), si la demande est présentée dans les trois ans à partir de la date où l’officier est passé “ hors créneau ”.

Pour rendre cette disposition plus attractive, la loi l’a accompagnée de l’octroi d’un pécule correspondant au cinquième du pécule rénové.

·  Ont aussi été instituées des procédures de changement d’armée au profit de la Gendarmerie. En effet, celle-ci n’aura pas à subir de déflation d’effectifs. Cette possibilité est ouverte aussi bien aux officiers qu’aux sous-officiers.

·  Par ailleurs, les dispositions de l’article 3 de la loi n° 70-2 du 2 janvier 1979 permettant l’intégration d’officiers et de sous-officiers supérieurs (adjudants-chefs et majors) dans la fonction publique ont été prolongées. En même temps, le nombre et la diversité des postes offerts par les différents ministères ont été accrus.

·  Enfin, des mesures ont été prises pour favoriser la reconversion des militaires engagés (caporaux-chefs) et sous-officiers quittant les armées sans pension de retraite à jouissance immédiate :

— revalorisation importante de l’indemnité de départ des militaires non officiers, quittant le service entre huit et onze ans de service, au terme de leur contrat (vingt-quatre mensualités au lieu de quatorze antérieurement) ;

— institution d’un congé de reconversion rémunéré, d’une durée maximale de six mois, en position d’activité, éventuellement prolongé par un congé complémentaire de reconversion, en position de non-activité, pouvant également atteindre six mois.

Pour faire apparaître l’effort financier nécessité par la professionnalisation, un compte de présentation dénommé “ Fonds d’accompagnement de la professionnalisation ” a été créé.

Les aides au départ y sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999 pour 842 millions de francs contre 932 millions de francs en 1998.

Cette diminution est liée à l’entrée en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 2 de la loi n° 96-1111 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées, aux termes desquelles le montant des pécules en 1999 et 2000 sera diminué de 10 % par rapport à ceux perçus en 1997 et 1998. De ce fait, la dotation en pécules dits “ rénovés ” permettra de financer autant de départs qu’en 1998.

On notera que ni les pécules traditionnels (16 millions de francs), qui concernent des officiers quittant les armées entre quinze et dix-huit ans de service avec des droits à retraite différée, ni les pécules attribués à la DGA (17 millions de francs contre 21 en 1998) ne sont pris en compte dans le fonds d’accompagnement de la professionnalisation dans la mesure où ils ne sont pas considérés comme liés à la professionnalisation. La somme des deux types de pécules (33 millions de francs) explique la différence entre les sommes consacrées aux pécules (843 millions de francs) et les montants figurant à ce titre dans le Fonds d’accompagnement de la professionnalisation (810 millions de francs).

II. —  L’ATTRIBUTION DES PÉCULES

En 1997, première année d’application de la réforme, 177 officiers avaient bénéficié d’un pécule moyen de 410 000 francs, tandis que 2 116 sous-officiers ont quitté les armées dotés d’une somme qui s’est élevée en moyenne à 235 000 francs.

En 1998, ce sont 164 officiers et 2 870 sous-officiers qui ont quitté l’armée avec un pécule. Le montant moyen a été de 427 000 francs pour les officiers et 264 000 francs pour les sous-officiers. Le fait que ce montant soit supérieur au montant moyen de 1997 signifie que l’anticipation des départs a été plus grande.

Le volume annuel des départs anticipés, comparé avec les déflations programmées par la loi de programmation, indique que la politique d’incitation au départ est à la fois un succès et l’élément crucial pour la mise en oeuvre des prévisions de la programmation.

En 1999, il est attendu 200 départs d’officiers et entre 2 000 et 2 400 départs de sous-officiers avec un pécule.

En 1998, la répartition des pécules entre les armées a été très proche de celle de 1997. L’Armée de terre s’est vu attribuer 49,4 % du montant des pécules, contre 51,3 % en 1997, l’Armée de l’air 27 % contre 30 %, la Marine 13,4 % contre 14,7 %, la Gendarmerie 9,8 % contre 3,6 % et le Service de santé 0,4%. L’Armée de terre a bénéficié de 408,3 millions de francs, l’Armée de l’air de 223,5 millions de francs, la Marine de 111,3 millions de francs, la Gendarmerie de 81 millions de francs et le Service de santé de 3,4 millions de francs. Les pécules ont été attribués à des sous-officiers pour 740,3 millions de francs, soit 89,4 % de leur montant total.

Les pécules sont donc d’abord un élément de restructuration de l’Armée de terre, et concernent tout particulièrement les sous-officiers. Ainsi, en 1998, l’Armée de terre aura vu partir avec un pécule 2,5 % de ceux-ci. L’Armée de l’air aussi a besoin des pécules. C’est 2 % de ses sous-officiers qui l’ont quittée en en bénéficiant. En revanche, la Marine reçoit une dotation en pécules inférieure à son poids relatif au sein des armées et, surtout, les pécules n’ont pas de vocation structurante dans le cas de la Gendarmerie. Le pécule apparaît bien ainsi lié à la disparition progressive de la fonction d’encadrement des appelés.

Par ailleurs, le nombre de demandes non satisfaites apparaît suffisamment important pour permettre de continuer à utiliser l’instrument du pécule pour poursuivre la déflation des effectifs.

Il reste que le pécule n’est pas un droit mais une mesure de gestion par les armées de leurs effectifs. Le Secrétaire général pour l’administration du ministère de la Défense l’a expliqué à la Commission de la Défense lors de son audition. La politique d’attribution des pécules tend à rechercher la mesure entre deux extrêmes, qui sont d’une part d’en attribuer le plus grand nombre possible et de l’autre de n’attribuer que des pécules ayant des effets prolongés (de 6 à 10 ans de la limite d’âge). Du fait de leur coût très élevé, ces derniers ne permettent en effet d’obtenir qu’un petit nombre de départs, tandis que les premiers concernent des personnels trop proches de la limite d’âge pour avoir un effet structurant.

Dans le cadre ainsi défini, sont examinés de façon prioritaire le cas des personnels, officiers et sous-officiers, appartenant aux régiments ou unités touchées par une mesure de restructuration, ainsi que celui des sous-officiers servant dans une spécialité excédentaire. Le cas particulier des officiers dits “ hors créneau d’avancement ” est également pris en compte. Enfin, autant que possible, le maintien du profil de la pyramide des âges et des grades est également recherché.

Cette politique, qui est maintenant mise en oeuvre depuis 1997, devrait être reconduite en 1999.

L’association d’un cinquième de pécule aux dispositions des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 (retraite anticipée au taux du grade supérieur) paraît avoir un effet réel. Dans les trois armées, le nombre de pécules attribués satisfait chaque année la quasi-totalité de la demande. Le taux de satisfaction est en revanche moins élevé dans la Gendarmerie et les autres services, de 65 % à 75 % environ. La hausse importante du nombre d’attributions depuis 1996 montre que cette mesure constitue un utile complément au pécule rénové. L’Armée de terre, notamment, reçoit 60 % environ du nombre et du montant des pécules “ article 5 ”.

Quant au pécule “ article 6 ”, attribué sur leur demande aux officiers “ hors créneau d’avancement ”, il ne concerne qu’une cinquantaine d’officiers chaque année, appartenant pour la quasi-totalité à l’Armée de terre.

Outre l’accompagnement qu’elle fournit pour l’obtention du format final des armées, la politique des pécules semble avoir réellement un but structurant. Cette finalité peut tout particulièrement s’observer dans le cas des effectifs hors créneau d’avancement de l’Armée de terre. La proportion de ceux-ci, qui était très supérieure à celle des autres armées, a nettement diminué en 1998, celle du groupe des lieutenants-colonels et commandants passant de près de 9 % à 5 % environ, et n’étant plus supérieure que d’un à deux points à celle des autres armées.

Enfin, le congé spécial (article 7) reste marginal avec 28 départs en 1997 contre 42 en 1996, 43 en 1995 et 37 en 1994.

III —  LES TRANSFERTS VERS LA GENDARMERIE

Parmi les armées, la Gendarmerie se singularise par un taux d’encadrement en personnel officier faible. L’essentiel de la hiérarchie des gendarmes, qui sont des sous-officiers, est fait d’autres sous-officiers. Cette situation étant très largement le fait de l’Histoire, la loi de programmation a prévu que l’effectif des officiers de gendarmerie passerait de 2 666 à 3 921.

Si les trois-quarts des 1 255 postes ouverts seront pourvus par une requalification d’emplois de sous-officiers, une part résultera de l’augmentation des postes offerts par recrutement sur concours à des officiers d’active des armées. Soixante postes seront ainsi ouverts chaque année pendant six ans, pour un recrutement de 360 officiers de gendarmerie. La Gendarmerie contribuera ainsi à la déflation des effectifs des autres armées dans le cadre de la réalisation de la professionnalisation.

En 1997 et 1998, les résultats du recrutement ont été les suivants :

La ventilation entre les officiers recrutés est très proche d’une année sur l’autre : cinquante-deux officiers de l’Armée de terre en 1998 contre cinquante-trois en 1997, les postes restants se partageant en 1999 entre deux officiers de l’Armée de l’air et deux de la Marine.

Par ailleurs, la Gendarmerie a identifié des emplois ne réclamant pas forcément la maîtrise des techniques spécifiques à cette arme (procédure judiciaire). Une deuxième réorganisation a été entamée, supprimant sur la durée de la programmation 4 522 postes de sous-officiers de gendarmerie et créant corrélativement 134 postes d’officiers et 3 386 postes de sous-officiers non gendarmes ainsi que 1 002 postes de personnels civils (soit 4 522 postes).

Les 3 520 officiers et sous-officiers relèveront de deux nouveaux “ corps techniques et administratifs de la Gendarmerie ”, en cours de définition, qui seront créés à partir d’une spécialité déjà existante, celle des “ emplois administratifs et de soutien de la Gendarmerie ” (EASG), qui assure des fonctions de soutien administratif et technique, et dont l’effectif sera progressivement porté à 134 officiers et 4 035 sous-officiers.

Le transfert des officiers et sous-officiers des armées vers la spécialité EASG s’effectue par voie de changement d’armée, d’arme ou de spécialité.

Pour les officiers, le bilan des reconversions pour 1997 est le suivant :

Là aussi, la structure des admis est très proche de celle de l’an dernier : 14 officiers de l’armée de terre (contre 15), 4 officiers des bases de l’air (contre 6). S’y ajoutent un officier du service de santé des armées et un officier de la DGA.

Pour les sous-officiers, 553 postes ont été ouverts en 1998 pour 565 en 1997. Toutefois, 461 postes seulement ont été pourvus. Le tableau ci-après récapitule le résultat des transferts.

La solution apparaît attractive puisque les 1 408 candidats représentent le double environ de ceux de l’an dernier. Par ailleurs malgré un taux de sélection plus sévère que l’an dernier, 17 % des postes n’ont pas été pourvus. Ces postes l’ont été par 82 engagements souscrits par des gendarmes auxiliaires. Une centaine de postes seront ainsi pourvus au sein même de la Gendarmerie.

IV. —  L’INTÉGRATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Aux termes de l’article 3 de la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970, les officiers, et les sous-officiers de carrière des grades de major et d’adjudant-chef, ayant au moins dix ans de service et étant à plus de cinq ans de la limite d’âge de leur grade peuvent être recrutés directement, après une période de détachement, dans des emplois publics vacants. Après une année (deux pour les emplois d’enseignant) passée en service détaché dans leur nouvel emploi, ces militaires peuvent, sur leur demande, être intégrés dans le corps de fonctionnaires dont relève l’emploi considéré. Ils y sont reclassés à un indice au moins égal à celui qu’ils détenaient dans leur corps d’origine et quittent alors l’état de militaire de carrière.

Les contingents annuels d’emplois offerts sont fixés par arrêté pour chaque administration.

Avec la professionnalisation, un effort considérable est fait pour accroître le nombre et l’attractivité des postes proposés. En effet, alors qu’en 1996, 19 postes avaient été proposés à des officiers et 86 à des adjudants ou majors, en 1997 ces chiffres étaient respectivement passés à 61 et 187 ; en 1998, si le nombre de postes offerts à des officiers reste stable, celui offerts à des sous-officiers progresse encore pour atteindre 255. Ainsi, sur deux ans, le nombre des postes offerts aura triplé, cette disposition complétant de façon significative le dispositif destiné à encourager les départs.

Par ailleurs, une fois encore, plus de la moitié des postes, qu’il s’agisse de postes d’officiers ou de sous-officiers, sont attribués à des militaires de l’armée de terre.

ÉVOLUTION DES POSTES OFFERTS DANS LA FONCTION

PUBLIQUE AUX MILITAIRES DE CARRIÈRE

La législation et la réglementation sur les emplois réservés (article L. 397 et suivants du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre) permettent l’accès aux corps de la fonction publique par la voie d’examens avec la réservation d’un certain nombre de places. Ces emplois sont accessibles aux militaires engagés, aux sous-officiers de carrière et aux officiers de réserve servant en situation d’activité (ORSA) ayant accompli au moins quatre années de service.

Les armées ne possédant aucun élément chiffré sur cette forme d’aide au départ, les données ci-dessous proviennent du secrétariat d’Etat aux Anciens Combattants. Là aussi, l’effort fourni apparaît réel puisqu’en deux ans, de 1995 à 1997, le nombre des emplois de catégorie B offerts par ce canal a été accru de 40 % et celui des emplois de catégorie C de 48 %.

V. —  LA REFONTE DES POLITIQUES DE RECONVERSION

Les armées sont amenées à développer et à affiner leurs politiques et leurs procédures de reconversion. En effet, dès lors que, de plus en plus, le personnel qu’elles recruteront devra quitter les armées sans droit à jouissance immédiate d’une pension de retraite, la qualité de ce recrutement dépendra très largement de la qualité de la reconversion qui pourra être effectuée après un séjour dans les armées. Cela vaut bien sûr d’abord pour les militaires du rang engagés, dont le recrutement, qui plus est, sera local, mais aussi pour les sous-officiers, voire pour les officiers.

S’agissant des militaires du rang engagés, les trois armées indiquent qu’elles mettent en place des procédures de suivi qui permettront de gérer leur reclassement aussi bien que leur recrutement. L’Armée de l’air a ainsi décidé de libérer ses commandants de base d’un certain nombre de tâches de gestion interne pour leur permettre de mieux s’insérer, en tant qu’employeurs, dans le tissu économique local. Le poids de la Marine dans son environnement repose, lui, sur une tradition bien établie.

Il est trop tôt cependant pour porter une appréciation sur les dispositifs ainsi instaurés.

L’Armée de terre a poussé l’engagement plus loin puisqu’elle dispose à Fontenay-le-Comte de centres militaires de formation professionnelle chargés d’enseigner aux engagés en fin de contrat des métiers valorisables dans le civil.

Cependant, les militaires du rang ne sont pas seuls concernés. En fait, pour les officiers et sous-officiers, chaque armée a créé une structure d’accompagnement.

Ces politiques menées par chaque armée trouvent désormais leur écho au ministère même. Plusieurs mesures significatives ont été prises. S’agissant des sous-officiers et caporaux-chefs, l’indemnité de départ entre huit et onze ans de service est passée en 1997 de quatorze à vingt-quatre mois de solde. Son montant, de 17 millions de francs, est reconduit cette année encore. Elle pourrait concerner en 1998 750 militaires environ. Par ailleurs, les sommes consacrées aux congés complémentaires de reconversion vont tripler en 1999, passant de 5 à 15 millions de francs.

Depuis les décrets du 12 mai 1997, tous les militaires de carrière ou servant sous contrat peuvent bénéficier des aides à la reconversion dès lors qu’ils comptent au moins quatre ans de service et non huit ans comme c’était le cas, pour l’essentiel, auparavant. Ces aides pourront être différenciées selon que les intéressés quitteront le service avant quinze ans et sans bénéfice d’une pension de retraite ou avec le bénéfice d’une pension de retraite. L’instruction relative aux congés de reconversion est parue en juin 1998.

Au niveau central, la Mission pour la mobilité professionnelle (MMP), créée au sein de la Direction de la fonction militaire et du personnel civil, est chargée de coordonner la préparation, la négociation et la conclusion de conventions avec des organismes publics ou privés. Ceux-ci peuvent être d’autres départements ministériels ou des opérateurs propres à la défense. S’agissant des budgets consacrés à la reconversion, la MMP gère essentiellement des dépenses d’acquisition de prestations et de services auprès de prestataires externes, ainsi que les concours financiers apportés à des organismes de formation, dans le cadre de conventions.

L’évolution des dépenses effectuées à ces divers titres est significative. Il faut noter que, chaque année, les crédits inscrits en loi de finance initiale s’avèrent insuffisants et doivent être abondés en gestion.

Ainsi, la politique de reconversion s’affirme-t-elle désormais comme l’une des priorités des armées pour la gestion de leur personnel.

CHAPITRE III

REMPLACER LES APPELÉS

I. —  LA FIN DU SERVICE NATIONAL

La première journée d’appel de préparation à la défense, pour la classe 2000, a eu lieu le 3 octobre 1998. Ainsi s’est achevée la tradition du service militaire universel et obligatoire, qui avait pris sa forme définitive avec la loi du 21 mars 1905.

Les jeunes gens nés avant le 1^er janvier 1979 restent cependant incorporables jusqu’à l’extinction définitive du service national, fixée en 2002. On trouvera ci-après la répartition prévisionnelle des incorporations.

La transition vers la fin du service national s’étendra donc encore sur les trois prochaines années.

Cette situation appelle deux types d’observations. D’abord, les armées se plaisent à relever le civisme des jeunes Français sursitaires, le taux d’insoumission n’apparaissant en aucun cas en augmentation.

Il convient cependant de noter que les années 1997 et 1998 n’ont marqué que les débuts de la réduction progressive du nombre d’appelés. La ressource appelée en 1997, notamment, a représenté 80 % environ de celle qui aurait pu l’être, soit un ordre de grandeur proche. En revanche, on peut sans doute s’interroger sur les éventuels effets de l’écart de plus en plus grand, au cours des années qui viennent, entre l’effectif susceptible d’être incorporé et les effectifs incorporés.

La comparaison des deux tableaux qui précèdent fait en effet apparaître que la ressource incorporable représentera en 1999 près du double des besoins, en 2000 2,3 fois et en 2001 2,6 fois, alors même qu’à cette époque l’appel de préparation à la défense sera entré en vigueur depuis trois ans.

D’ores et déjà, 8 448 dispenses au titre de l’article L. 32 du Code du service national (dispenses à caractère social) ont été accordées pour le seul premier semestre 1998, pour seulement 11 991 au cours de l’année 1997, 10 648 en 1996 et 9 186 en 1995. Le taux de satisfaction de ces dispenses montre que cette évolution est bien due à une augmentation assez radicale de leur nombre : si au premier semestre 1998, il a été de 83 %, il était déjà de 81 % en 1997.

De même, le taux d’exemptions médicales a tendance à augmenter, puisqu’il passe de 19 % en 1995 à 24,8 %, au premier semestre 1998.

Enfin, s’agissant des reports en application de l’article 5 bis du Code du service national du fait de l’obtention d’un contrat de travail à durée indéterminée, au 1^er juillet 1998 le nombre de demandes déposées était de 8 033, et les commissions de dispense avaient accordé 4 869 dispenses à ce titre et en avaient refusé 322.

Par ailleurs, les appelés sont progressivement remplacés dans leurs tâches par deux types de personnels.

Pour tenir les postes autrefois remplis par les appelés qui ne présentent pas de spécificité militaire (notamment les postes d’administration et, de façon générale, les postes non projetables en cas d’opération extérieure), il est fait appel à des recrutements civils.

Pour tenir les postes présentant une spécificité militaire, et notamment les postes dits “ projetables ”, la disparition progressive des appelés amène à accroître de façon importante le nombre de militaires du rang engagés.

II. —  LA MONTÉE EN NOMBRE DES PERSONNELS CIVILS

Avec la professionnalisation, l’effectif des personnels civils des armées, c’est-à-dire des fonctionnaires et des ouvriers d’Etat, passera de 73 747 en 1996 à 83 023 en 2002.

Cet accroissement reste modéré puisqu’il n’est que de 12,6 % de l’effectif actuel. En revanche, du fait de la réduction du volume des forces, la proportion des civils au sein de la Défense et des armées va passer de 12,87 % à 18,86 %.

C’est une progression de 50 %. Les civils seront ainsi plus nombreux et plus visibles au sein de la Défense. S’exprimant l’année dernière devant la Commission de la Défense, M. Jean-François Hébert, Secrétaire général pour l’Administration, a exposé que “ l’objectif est qu’ils constituent le socle permanent de la plupart des organismes de la Défense ”. Ainsi, dans le nouveau modèle d’armée, le rôle des civils apparaît conforté dans les fonctions de soutien.

De fait, les postes destinés à être occupés par des civils sont d’abord des postes juridiques, administratifs et fonctionnels, dans les secteurs de la gestion du personnel, des marchés, du contentieux, de la comptabilité, du secrétariat. Il peut s’agir aussi de postes mettant en oeuvre des compétences techniques, parfois de haut niveau, qui étaient traditionnellement occupés par des appelés, tels que des postes de spécialistes en informatique. Il s’agit enfin de postes d’ouvriers, dans tous les domaines.

Alors que les armées constatent que les postes de militaires prévus par la professionnalisation sont tous ouverts, elles se plaignent régulièrement des déficits de personnels civils, qu’il s’agisse d’ouvriers ou de fonctionnaires. Pour l’analyse, on séparera le cas des personnels de la DGA (zone budgétaire) pour lesquels la loi de programmation a fixé une diminution, et celui des personnels affectés aux armées et aux autres services.

La réalisation des effectifs civils des armées et services figure au tableau ci-dessous.

S’agissant des personnels affectés aux armées, on peut effectuer trois constats.

D’abord, la réalisation des effectifs a pris un retard considérable en 1997, lors de l’ouverture des premiers postes budgétaires liés à la professionnalisation. Le déficit a alors atteint 10 % des effectifs totaux, ce qui signifie que les postes ouverts n’étaient pas pourvus. On peut constater que cette situation a été assainie depuis.

Ensuite, les chiffres traduisent la politique de mise en réserve des postes demandée par le ministère du Budget, et qui s’applique à l’ensemble des ministères. Sur ce point la Défense ne bénéficie pas d’un traitement identique pour ses postes militaires, qui sont tous ouverts, et ses postes civils.

Enfin, l’inertie liée au délai d’organisation des recrutements et des concours entraîne chaque année un déficit de près d’un millier de postes réalisés par rapport aux postes budgétaires ouverts. Il faut cependant constater que ce déficit est stabilisé, alors que le nombre de postes ouverts s’accroît chaque année. On peut en conclure que la situation est désormais maîtrisée par le ministère et que le recrutement de personnel civil se déroule correctement.

Il reste que très souvent, et notamment dans de petites implantations, les personnels civils et notamment les ouvriers sont peu nombreux, et remplissent des tâches spécialisées. Dès lors, le manque d’un ouvrier civil pendant quelques mois peut être ressenti comme une réelle difficulté.

Par ailleurs il est certain que si, en pourcentage par rapport à l’ensemble, les déficits sont faibles, de l’ordre de 2 % à 3 %, ils sont inévitablement concentrés sur les établissements professionnalisés, dont les gestionnaires peuvent alors avoir l’impression que les postes ne sont pas ouverts.

En conclusion, il apparaît que le ministère de la Défense, de façon globale, travaille effectivement à pourvoir les postes budgétaires qui lui sont ouverts et qu’aucun dysfonctionnement majeur ne peut être ainsi constaté.

De fait, après 453 recrutements externes, 1 537 devraient avoir lieu en 1998 et 2 000 en 1999.

En 1998, les recrutements externes les plus importants concernent en catégorie A, les attachés des services déconcentrés (54 postes) et les ingénieurs d’études et de fabrication (69 postes), en catégorie B les secrétaires administratifs (266 postes) et les techniciens supérieurs d’études et de fabrication (280 postes), en catégorie C les adjoints administratifs et les agents techniques et de l’électronique (235 postes).

Comme le Secrétaire général pour l’Administration du ministère de la Défense l’a déclaré devant la Commission, de nombreux concours seront ouverts à l’automne ; ainsi au 15 septembre 1998, sur les 3 505 recrutements externes et internes prévus pour l’ensemble de l’année, 1 821 nominations avaient effectivement été réalisées, les 1 684 autres devant l’être dans les semaines et les mois qui viennent. Parmi les concours ainsi prévus devrait figurer un concours de recrutement d’adjoints administratifs uniquement pour le quart nord-est du pays, où le déficit est particulièrement important, notamment dans les camps de l’Armée de terre. Un concours du même type pourrait être organisé spécifiquement pour l’Ile-de-France en 1999. Enfin, les 500 embauches d’ouvriers obtenues en 1998 prennent également en compte le souci de pourvoir les postes à localisation difficile.

La loi de programmation ayant prévu une déflation des effectifs de la DGA, des transferts ont été organisés de la DGA vers les armées. Cette opération a été très importante en 1997 puisqu’elle a concerné 1 380 personnels (326 fonctionnaires et contractuels et 1 034 ouvriers), et a retardé et limité les recrutements externes. Il est désormais considéré qu’un transfert de 2 500 à 3 000 personnels devrait suffire pour atteindre les objectifs en personnel fixés pour la DGA en 2002. Aussi, ce mouvement devrait se ralentir très fortement en 1999. En effet, après 1 018 transferts en 1998 (158 contractuels et fonctionnaires et 860 ouvriers), il ne devrait plus en être effectué que 680 en 1999, dont 145 contractuels et fonctionnaires et 535 ouvriers. Par ailleurs, la Marine, qui avait bénéficié de 60 % des transferts en 1997 ne semble devoir en recevoir en 1998 que 40 %, soit à peu près la même proportion que l’Armée de terre.

La DGA devrait ainsi rentrer progressivement dans les limites d’effectifs fixées pour elle par la loi de programmation, rendant au ministère de la Défense une plus grande liberté pour gérer et recruter ses effectifs civils.

III. —  LES MILITAIRES DU RANG ENGAGÉS

La disparition du service national amène les armées à accroître de façon considérable le nombre des militaires du rang engagés. Sur la durée de la loi de programmation, c’est à dire de 1996 à 2002, celui-ci fera plus que doubler puisqu’il passera de 44 552 à 92 527. La proportion d’engagés au sein des armées croîtra quant à elle dans des proportions plus grandes encore. Alors qu’ils formaient 7,77 % des effectifs totaux - civils compris - en 1996, ils en représenteront plus du cinquième (21 %) en 2002. Les militaires du rang engagés représenteront même près de 40 % des effectifs de l’Armée de terre, civils compris. Ils constitueront ainsi le socle de cette armée.

Pour le recrutement de ces nouveaux militaires, un cadre a été fixé par la Direction de la fonction militaire et des personnels civils. En principe, les contrats doivent être d’au moins quatre ans, renouvelables une fois, et la carrière des engagés ne peut se prolonger au-delà de onze ans. Par ailleurs, les engagés n’ont pas vocation à accéder au corps des sous-officiers, sauf réussite aux concours.

Les armées ont cependant établi des variantes, en fonction des tâches qu’elles assigneront aux nouveaux engagés, tâches qui dépendent de leur organisation et de leur nature même.

Dans l’Armée de l’air, les militaires techniciens de l’air (MTA) accompliront des tâches de soutien. l’Armée de l’air souhaite donc s’en tenir au schéma général, et rendre au bout de quatre à huit ans les MTA au secteur civil avec une qualification monnayable.

La Marine a identifié deux types de postes. A côté des postes qu’elle confie traditionnellement à ses EILD (engagés initiaux de longue durée), recrutés pour quatre ans renouvelables une fois, elle a identifié des postes de faible qualification, mais embarqués, ce qui nécessite de les confier à des militaires. Pour les pourvoir, elle a créé le statut de Contrat court Marine (CCM), de deux ans, destiné à des jeunes en difficulté d’insertion à qui sera ainsi proposée une première expérience professionnelle d’une durée suffisamment longue pour pouvoir leur servir de référence dans la suite de leur vie professionnelle.

En revanche, les engagés seront les hommes de base de l’Armée de terre. Celle-ci distinguera donc deux phases de carrière. La première phase, ou carrière courte, s’inscrira dans le schéma général des carrières des militaires du rang engagés. La limite en sera inférieure à 11 ans de service. En revanche, les engagés devenus caporaux-chefs et qui auront ensuite obtenu le certificat technique du premier degré, indiquant leur capacité à devenir des spécialistes, se verront ouvrir des carrières longues, au-delà de onze ans et jusqu’à vingt-deux ans de service.

Au contraire des autres armées, l’Armée de terre continuera à offrir des carrières longues à des engagés sans qu’ils doivent pour cela réussir des concours de sous-officiers.

La rémunération des engagés apparaît assez attractive. Après que leur solde eut été portée de 4 100 à 5 600 francs à compter du 1er juin 1997, ce qui correspondait à une augmentation de 1 500 francs, soit 37 %, l’accord conclu le 19 février 1998 pour la fonction publique leur a permis de bénéficier, non seulement de la revalorisation générale des soldes, mais aussi des mesures spécifiques concernant les bas salaires. Hors primes spécifiques liées à l’activité, la rémunération nette de base des militaires du rang professionnels se situe donc désormais à 6 250 francs par mois, soit 20 % au-dessus du SMIC, et plus encore si l’on tient compte des avantages en nature qui leur sont alloués en matière d’hébergement, d’alimentation, ainsi que de réduction sur les transports ferroviaires.

Par ailleurs, l’ensemble des armées a choisi le niveau local pour la gestion des engagés. Dans l’Armée de l’air, c’est la base aérienne qui sera le niveau de recrutement, de gestion et d’organisation de la reconversion des MTA.

Dans la Marine, le recrutement des EILD se fait traditionnellement dans le cadre du bassin d’emploi des ports de guerre. Les CCM n’échappent pas non plus à cette règle puisqu’ils sont recrutés en liaison avec le dispositif local d’insertion du ministère de l’emploi.

Quant à l’Armée de terre, même si elle a entrepris de lancer de grandes campagnes médiatiques pour faire savoir qu’elle recrutait, elle a, elle aussi, décidé de privilégier le niveau local. En effet, au-delà du renforcement du réseau des centres de recrutement (CIRAT), les régiments eux-mêmes sont désormais impliqués dans le recrutement des effectifs. En 1997 a été créé dans chacun d’eux un “ Bureau Recrutement, Reconversion, Condition du personnel ” (BRCP) chargé de recruter dans l’environnement local les militaires du rang dont le corps a besoin et accessoirement de faire bénéficier les formations déficitaires d’un éventuel excédent de la ressource par le canal des CIRAT. Ainsi, l’Armée de terre donne à ses régiments le même rôle pour le recrutement des engagés volontaires que l’Armée de l’air à ses bases aériennes pour le recrutement des MTA.

Du fait des effectifs et de la proportion des militaires du rang engagés dans les armées, ainsi que des périodes limitées pour lesquelles ils seront engagés, le nombre de recrutements annuels de ces personnels sera tout à fait important. Ainsi, l’Armée de l’air prévoit de recruter, en année moyenne, 2 000 MTA. Compte tenu des ouvertures de postes actuelles, ajoutées au remplacement des militaires du rang arrivant en fin de contrat, elle en recrutera 2 970 en 1998 et 2 830 en 1999. La Marine prévoit de recruter annuellement 2 700 matelots. A l’heure actuelle, la proportion est de 1 700 EILD et 1 000 CCM, mais la Marine prévoit de porter le nombre des CCM à 1 500 dans les années à venir. Ce nombre, supérieur en année moyenne à celui des recrutements de l’Armée de l’air, est lié à la rotation plus rapide des CCM. Enfin, l’Armée de terre, elle, va devoir recruter chaque année 10 000 engagés volontaires de l’Armée de terre (EVAT).

Des inquiétudes avaient été formulées quant à la qualité du recrutement, elle-même liée au nombre de candidats. En fait, il semble que les armées soient satisfaites de la qualité moyenne de leurs engagés. Le Chef d’état-major de la Marine, par exemple, l’Amiral Lefebvre a exposé à la Commission qu’il y avait en moyenne 2,5 dossiers sérieux pour un poste. Les conditions faites paraissent donc suffisamment attractives.

IV. —  LES VOLONTAIRES

Pour la première fois, l’année 1999 verra l’ouverture de 4 751 postes de volontaires. Il faut rappeler ici qu’aux termes de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 “ le volontariat vise à apporter un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d’une mission d’intérêt général et à développer la solidarité et le sentiment d’appartenance à la Nation ” (article L. 111-3 du code du service national). Il s’agit donc d’abord de la manifestation d’un engagement personnel fort en faveur d’un certain nombre de valeurs.

De fait, le statut des volontaires est un statut militaire. Les volontariats sont conclus pour une période de douze mois renouvelable quatre fois. Les volontaires percevront une solde nette allant de 5 164 francs pour un aspirant à 4 354 francs pour un soldat. Si l’on y ajoute les avantages en nature, le montant minimal de la solde des volontaires sera comparable au SMIC et supérieur au montant de la rémunération des emplois jeunes.

Il est cependant difficile à l’heure actuelle de percevoir quelle sera la place des volontaires au sein des armées.

Il apparaît bien qu’il y a là une catégorie très différente des militaires du rang engagés, même si l’on peut penser que certains engagés feront leurs premiers pas dans les armées comme volontaires. En particulier, l’existence de postes d’aspirants peut faire penser qu’on voudra recourir à ce statut pour pallier la disparition des appelés dits “ de haut niveau ”. Il reste que cette diversité peut faire aussi penser que leur rôle réel n’est pas encore perçu avec clarté. En tout état de cause, les volontaires sont appelés à tenir une place limitée dans les armées, de l’ordre de 5 % des effectifs environ.

V. —  LA FÉMINISATION DES ARMÉES

Pour les armées, dans la mesure où la fin du service national restreint considérablement le vivier dans lequel elles puisent pour remplir leurs missions, le recours à des femmes de plus en plus nombreuses apparaît comme la façon la plus logique d’accroître leur champ de recrutement.

De fait, le taux de féminisation dans les armées progresse régulièrement.

L’an dernier, votre rapporteur avait analysé en détail les taux respectifs de féminisation de chacune des armées. On trouvera ci-après le taux de féminisation en 1997. L’Armée de l’air est la plus féminisée des trois. On remarquera la féminisation très élevée des MTA, dont la vocation est de remplir des tâches de soutien. Viennent ensuite la Marine, puis l’Armée de terre. La très faible féminisation de la Gendarmerie, qui contraste avec celle de la police comme des armées avait été notée.

L’année 1998 a été marquée par le décret n° 98-86 du 16 février 1998, qui supprime les quotas de recrutement dans les armées. Désormais, un arrêté particulier fixe les emplois qui ne peuvent être tenus que par des hommes. Ainsi, dans l’Armée de l’air, toutes les spécialités sont désormais ouvertes aux femmes ; dans la Marine, restent fermées les spécialités de sous-marinier, fusilier marin et commando, et équipage d’avion embarqué.

Cette évolution devrait avoir pour conséquence la poursuite de la féminisation des armées, qui est souhaitée par celles-ci. Ainsi l’Armée de terre vise une proportion de 10 % environ de femmes parmi ses EVAT en 2002 contre 4 % aujourd’hui.

CHAPITRE IV

LES RETRAITÉS CIVILS ET MILITAIRES

I. —  LA CHARGE DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE

Au 31 décembre 1997, il incombait au ministère de la Défense le versement de 491 328 pensions militaires de retraite, dont près du tiers à des ayants cause, 26 579 pensions de fonctionnaires et 99 992 pensions de retraite d’ouvriers. Au total, le ministère de la Défense devrait verser 617 899 pensions, pour un montant de 54,7 milliards de francs soit le tiers du titre III.

A ces pensions s’ajoutent de façon désormais marginale 68 500 pensions dites “ cristallisées ”, servies à des ressortissants d’anciennes colonies ayant accédé à l’indépendance, et qui avaient été en quelque sorte figées en application de l’article 71 de la loi de finances pour 1960 (n° 59-1454 du 26 décembre 1959), pour un montant de 222 millions de francs, 10 500 pensions d’orphelin pour un montant de 82 millions de francs et 19 000 allocations annuelles, les montants de ces pensions et allocations étant assez nettement inférieurs à 10 000 francs par an.

Le poids global des pensions de retraite reste stable sur le moyen terme. En revanche, il apparaît que le nombre de pensionnés, lui, évolue à la hausse.

Les prévisions du ministère cette année quant aux effectifs de retraités militaires dans les cinq années qui viennent sont en effet assez nettement supérieures à celles de l’an dernier, tant en matière d’effectifs que de montants. L’an dernier, alors que les prévisions faisaient apparaître une quasi-stabilité en ce qui concerne les fonctionnaires (un peu plus de 20 000 ayants droit et autour de 6 000 ayants cause), et les ouvriers (un peu plus de 64 000 ayants droit et 35 500 ayants cause), il était prévu une diminution de 3,6 % des ayants droit militaires. Cette année, il n’en n'est plus rien et le nombre de retraités militaires en 1997 et 1998 est revu à la hausse. Il faut voir là les conséquences de la mise en oeuvre du pécule d’incitation au départ. En 1997 177 officiers et 2116 sous-officiers ont anticipé leur départ à la retraite du fait de ce dispositif et 164 officiers et 2870 sous-officiers en 1998. Les départs dus aux mesures d’accompagnement pour la constitution du nouveau modèle d’armée viennent ainsi gonfler le nombre des pensions dont le ministère a la charge. On trouvera ci après, pour les pensions militaires, les prévisions communiquées l’an dernier, suivies de celles fournies cette année.

Ainsi, pour les quelques années qui viennent, les mesures d’accompagnement de la professionnalisation gonfleront légèrement le nombre de pensionnés militaires. Dans la mesure où il s’agit d’anticipations, les effectifs devraient progressivement redevenir plus conformes aux prévisions, voire les montants devenir plus favorables pour le ministère de la Défense que ceux qu’on pouvait prévoir, les militaires partis avec un pécule ayant pris leur retraite de façon anticipée, donc à un taux plus bas que s’ils avaient poursuivi leur carrière jusqu’à la limite d’âge.

II. —  LE RÉGIME DES PENSIONS

Le régime des pensions civiles et militaires de retraite présente plusieurs particularités par rapport au régime général de la sécurité sociale. S’agissant des militaires, le point le plus notable est sans doute le fait que le droit à pension à jouissance immédiate est acquis après quinze ans de service militaire pour les sous-officiers et vingt-cinq ans pour les officiers (article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

Par ailleurs, le montant des pensions civiles et militaires est rattaché aux traitements et soldes. Elles bénéficient donc des mesures générales de majoration et des revalorisations des traitements en fonction de l’évolution de la valeur du point d’indice de rémunération, en application de l’article L. 15 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

De ce fait, les retraités devraient profiter pour partie du dispositif salarial 1998-1999 actuellement mis en oeuvre par le Gouvernement. Ils ont bénéficié, comme les militaires en activité, des revalorisations du point d’indice de 0,8 % au 1er avril 1998 et de 0,5 % au 1er novembre. Au 1^er juillet 1998 ont été accordés 2 points d’indice supplémentaires jusqu’à l’indice majoré 294, et 1 point d’indice supplémentaire de l’indice majoré 295 à l’indice majoré 374 ; ils bénéficient également de cette mesure.

Les reclassements concernant les personnels en activité ont aussi des conséquences sur les pensions. Ainsi, pour les militaires, quatre révisions ont été effectuées (décrets n° 96-990 du 13 novembre 1996 et n° 96-878 du 2 octobre 1996). Il s’agit de la création de l’échelon “ après vingt-cinq ans de services ” pour les adjudants-chefs échelle 4 et les adjudants-chefs de Gendarmerie, de l’échelon “ après vingt-cinq ans de services ” pour les aspirants échelle 4 et les aspirants de Gendarmerie, du deuxième échelon spécial pour les lieutenants-colonels, et enfin de la révision de la pension des gendarmes quatrième et cinquième échelon. Le coût en est estimé à 82 millions de francs.

Sur ce point, l’année 1998 verra l’achèvement des révisions entreprises en 1997, avec le traitement des cas particuliers. Il s’agit des aspirants bénéficiaires de lois de dégagement des cadres anciennes, et de l’application des garanties de l’article L. 20 du nouveau code des pensions civiles et militaires de retraite, aux termes duquel nul ne peut percevoir une pension inférieure à celle qu’il aurait obtenue s’il n’avait pas été promu à une fonction ou à un grade supérieurs. Il est prévu aussi la révision des pensions de capitaine cinquième échelon de l’Armée de l’air.

Le code des pensions civiles et militaires de retraite diffère également du régime général de la sécurité sociale en matière de pensions de réversion. Il dispose en effet en ses articles L. 38 et suivants que la pension de réversion est égale à 50 % de la pension obtenue ou qu’aurait pu obtenir le mari au jour de son décès. Cette pension est servie sans condition d’âge ou de ressources.

Le régime général de la sécurité sociale prévoit depuis le 1^er janvier 1995 un taux de la pension de réversion de 54 %, plus favorable que celui établi par le code des pensions civiles et militaires. Cependant le versement de la pension de réversion est soumis à des conditions d’âge (55 ans) et de ressources (plafond annuel égal à 2 080 fois le SMIC horaire, soit depuis le 1^er juillet 1997, 82 014 francs). En fait, il est finalement apparu que les conditions relatives aux pensions de réversion des veuves de militaires et de fonctionnaires étaient globalement plus favorables que celles du régime général de la sécurité sociale, et surtout mieux adaptées.

Des aménagements sont cependant parfois demandés. Ainsi, des associations ont pu souhaiter que durant les trois mois qui suivent le décès du conjoint, la pension ou la solde d’activité puisse être versée au taux plein. Le ministère de la Défense, sollicité, a répondu que le maintien de la pension au taux plein aux veuves des militaires retraités et celui de la solde d’activité aux veuves de militaires décédés en activité représenterait un coût d’environ 85 millions de francs. Cependant la plus grande difficulté vient du fait que ce ne sont pas seulement les veuves de militaires mais aussi l’ensemble des veuves des agents de la fonction publique qui seraient ainsi concernées, multipliant les risques d’implications financières importantes. Aussi ce type de mesure relève-il de dispositions non pas internes au ministère de la Défense mais bel et bien interministérielles.

Parmi les spécificités de la carrière militaire figure le bénéfice d’une retraite après vingt-cinq ans de service pour les officiers et après quinze pour les sous-officiers. S’agissant des sous-oficiers, cette particularité est liée à la nécessité de maintenir un effectif jeune, eu égard au type de tâches opérationnelles qu’ils ont vocation à remplir.

La conséquence en est que ces hommes et ces femmes, bénéficiaires tôt de pensions de retraite par ailleurs limitées, ont vocation à accomplir une seconde carrière, dans le secteur civil cette fois.

A compter du 1^er août 1992, l’UNEDIC avait institué une nouvelle règle de cumul d’un avantage de vieillesse et d’une allocation de chômage. Pour tous les demandeurs d’emploi titulaires d’un avantage de vieillesse l’allocation de chômage était diminuée de 75 % du montant de cet avantage. Cette disposition frappait presque exclusivement les militaires, notamment les anciens sous-officiers, qui se trouvaient en situation de demandeurs d’emploi après leur reconversion dans le secteur privé.

Le rapport pour avis de l’an dernier a retracé l’action énergique menée pour rendre aux militaires retraités l’intégralité de leurs droits à une seconde carrière. L’UNEDIC est donc progressivement revenue sur la mesure qu’elle avait prise, mais chaque fois de façon partielle.

A la suite de l’adoption de deux amendements déposés par notre collègue M. Charles Cova, député de Seine-et-Marne, les articles 9 et 14 de la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées ont alors introduit deux dispositions en faveur des retraités militaires en situation de chômage. L’article 9 a ainsi complété l’article L. 55 du code des pensions civiles et militaires de retraite : “ La pension des militaires n’est pas assimilée à un avantage vieillesse avant l’âge de soixante ans. ” Quant à l’article 14, il détermine que “ les militaires pensionnés visés à l’article L. 6 du code des pensions civiles et militaires de retraite bénéficient du revenu de remplacement prévu à l’article L. 351-1 du code du travail. ”

De ce fait, pour respecter ces nouvelles dispositions législatives, les partenaires sociaux ont décidé, par une délibération spécifique de la Commission paritaire nationale, datée du 28 mars 1997, d’affranchir tous les bénéficiaires d’une pension militaire de retraite des règles de cumul d’une allocation de chômage avec un avantage de vieillesse ou un revenu de remplacement à caractère viager.

Ainsi, depuis le 1^er janvier 1997, tous les anciens militaires en retraite, en situation de chômage indemnisé, pourvu qu’ils soient âgés de moins de soixante ans, peuvent percevoir l’intégralité de leurs allocations de chômage sans qu’aucun abattement puisse être appliqué du fait qu’ils perçoivent aussi une pension militaire de retraite. Au-delà de cet âge, en revanche, ils subissent toujours la retenue de 75 % du montant de leur pension militaire de retraite.

III. —  DISSIPER DES SENTIMENTS D’INJUSTICE

Les veuves et les orphelins de militaires décédés avant le 1^er décembre 1964, date d’entrée en vigueur du code des pensions civiles et militaires établi par la loi du 26 décembre 1964, reçoivent application des dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite issu de la loi du 20 septembre 1948.

Afin d’atténuer les conséquences du passage de l’ancien au nouveau code, la loi du 26 décembre 1964 avait prévu, en son article 11, que pourraient être attribuées des allocations aux veuves qui, relevant de l’ancien code, n’avaient pas droit à une pension de réversion alors qu’elles réunissaient les conditions imposées par le nouveau code.

Cependant pour certaines veuves de militaires, le mode de calcul de ces allocations a été défavorable, puisque cette allocation est uniquement calculée en fonction des années de service effectif alors que la pension inclut les bonifications et notamment les bénéfices de campagne.

Ainsi, et jusqu’au 31 décembre 1997, une veuve de commandant (troisième échelon, vingt ans de service, dix annuités au titre des bénéfices de campagne) relevant de ces dispositions percevait une allocation d’un montant annuel égal à 47 365 francs (3 947 francs par mois) alors que, s’il lui avait été octroyé une pension de réversion, elle aurait perçu 59 500 francs par an (4 958 francs par mois), soit un supplément annuel de 12 135 francs (1 011 francs par mois).

De même, une veuve d’adjudant-chef (échelle 4, échelon “ après 21 ans de service ”, 22 ans de service, 18 annuités au titre des bénéfices de campagne) percevait à cette même date une allocation d’un montant annuel égal à 52 102 francs (4 341 francs par mois) alors que, s’il lui avait été versé une pension de réversion, elle aurait perçu 59 272 francs par an (4 939 francs par mois), soit un supplément annuel de 7 170 francs (597 francs par mois).

C’est pourquoi, satisfaisant l’une des cinq demandes prioritaires des associations de militaires retraités, le décret n° 98-414 du 22 mai 1998 a porté le taux des allocations annuelles de 3,6 % à 6 %, de sorte que le montant de la prestation qui est aujourd’hui servie à ces veuves allocataires ne peut plus être inférieur à celui d’une pension de réversion attribuée dans le cadre de la loi de 1964. Le coût de cette mesure, supporté par le budget de la Défense, est évalué à 1,6 million de francs.

Une différence de traitement subsiste cependant encore entre les veuves bénéficiaires d’une pension de réversion et les veuves allocataires lorsque la rente qui leur est servie est inférieure au minimum garanti, fixé actuellement à 3 470 francs par mois. Alors que les premières bénéficient d’office d’un alignement sur le minimum garanti en vertu de l’article L 38 du code des pensions civiles et militaires, les secondes doivent, pour atteindre ce même montant, solliciter le versement de l’allocation complémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FNS). Or, cette allocation peut donner lieu, dans certaines conditions, à une reprise sur succession.

Pour mettre un terme à cette différence de traitement, la Commission de la Défense a adopté, à l’initiative de notre collègue M. Charles Cova, une observation proposant de soumettre directement les veuves allocataires aux dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Le 9 février 1990, un accord a été conclu sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques. Cet accord, baptisé “ Protocole Durafour ”, du nom du ministre de la Fonction publique de l’époque, contenait une clause de transposition aux militaires des mesures prévues en faveur des fonctionnaires civils, conformément à l’article 19-2 du statut général des militaires, aux termes duquel “ toute mesure de portée générale affectant la rémunération des fonctionnaires civils de l’Etat est, sous réserve des mesures d’adaptation nécessaires, appliquée, avec effet simultané, aux militaires de carrière ”.

La transposition, conformément aux objectifs définis par le protocole, devait améliorer la situation de fin de carrière des sous-officiers ainsi que celle des officiers subalternes qui assurent l’encadrement des unités élémentaires, c’est-à-dire, en pratique, des capitaines. En revanche, les sous-lieutenants n’ont bénéficié d’aucune revalorisation indiciaire, ce grade correspondant désormais à une situation temporaire d’élève dans les écoles. Quant aux lieutenants, ils ne se sont vu attribuer qu’une faible augmentation (2 à 11 points). Cette décision a été justifiée par le fait que les officiers d’active atteignent aujourd’hui rapidement et automatiquement le grade de capitaine.

Les mesures prises en faveur du personnel en activité aux termes de ce protocole ont ensuite elles-mêmes été transposées aux retraités dans les conditions prévues par l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Elles ont donné globalement satisfaction aux militaires en retraite, à une exception près : les sous-lieutenants retraités, pour lesquels rien n’avait été prévu.

En effet, avant la création du grade de major, il pouvait se trouver que certains sous-officiers, après une longue carrière, accèdent au statut d’officier, sans dépasser pour autant le grade de sous-lieutenant.

Dès lors, comme l’indique le tableau ci-dessous, ils se sont trouvés désavantagés non seulement par rapport à ceux de leurs camarades qui avaient accédé au grade de capitaine, mais aussi par rapport à ceux qui, plus jeunes, ont achevé leur carrière, après la réforme de 1975, non pas comme sous-lieutenant ou lieutenant, mais avec le grade de major.

La revalorisation de la pension des sous-lieutenants retraités avant le 1^er janvier 1976 et de leurs ayants cause a fait également partie des cinq demandes prioritaires des associations de militaires à la retraite.

Une telle mesure aurait un coût limité, de l’ordre de 1,6 million de francs selon le ministère de la Défense.

En effet, par l’application de la garantie de l’article L. 20 du code des pensions civiles et militaires de retraite, aux termes duquel nul ne peut percevoir une pension inférieure à celle qu’il aurait obtenue s’il n’avait pas été promu à un emploi ou à un grade supérieur, un très grand nombre de sous-lieutenants retraités et de leurs veuves ont bénéficié d’une pension calculée sur la solde du grade d’adjudant-chef, échelle 4 après treize ans de service, soit à l’indice brut 485, ce niveau correspondant également à l’indice du deuxième échelon de lieutenant.

Cependant, il est clair qu’une telle revalorisation viserait moins à corriger les conséquences de la transposition du protocole Durafour qu’à remédier à une situation qui trouve essentiellement son origine dans la réforme statutaire de 1975 et la création du grade de major. Or, une jurisprudence constante du Conseil d’Etat établit qu’il n’y a pas de poursuite de la carrière à la retraite.

Cette mesure n’a donc pas été retenue.

A l’initiative de notre collègue M. Charles Cova, la Commission de la Défense, sensible à la forme d’injustice faite à des personnels qui se trouvent en quelque sorte victimes du fait que leur grade n’est plus un grade de fin de carrière, alors que tel était le cas lors de leur départ à la retraite, a donc adopté, là aussi, une observation aux termes de laquelle il est demandé que les sous-lieutenants admis à la retraite avant le 1^er janvier 1976 puissent prétendre, s’ils détiennent dans ce grade une ancienneté minimale de six mois, à une révision de leur pension conservant leur ancienneté mais sur la base des émoluments du grade de major.

TRAVAUX EN COMMISSION

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE

La Commission de la Défense a entendu, le 9 septembre 1998, M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Accueillant le Ministre de la Défense, le Président Paul Quilès a rappelé que la Commission de la Défense était particulièrement attentive aux conditions de la professionnalisation, au retour des crédits d’équipement à un niveau permettant de mener à bien le programme de modernisation des forces ainsi qu’à l’amélioration de la transparence et de la lisibilité du budget de la Défense, en loi de finances initiale comme en exécution.

Le Ministre de la Défense a présenté les principales orientations du budget de la Défense contenues dans le projet de loi de finances pour 1999, adopté le 9 septembre 1998 par le Conseil des Ministres. Il a rappelé que le budget de l’exercice précédent avait fait de la poursuite de la réforme des armées et de la professionnalisation sa priorité et s’était traduit, d’une part, par une conformité du titre III aux objectifs fixés dans la loi de programmation et, d’autre part, par une réduction temporaire des crédits d’équipement par rapport à cette même loi, en raison des contraintes de l’assainissement des finances publiques.

Il a relevé que les difficultés entraînées par cette réduction des ressources disponibles pour l’équipement des armées ne pouvaient être surmontées qu’à la condition d’un réexamen d’ensemble de la cohérence des choix financiers de la loi de programmation militaire, constat qui avait présidé à la revue de programmes et donné lieu, en conséquence, à un ajustement des flux financiers prévus. Il a d’ailleurs souligné que le projet de loi de finances pour 1999 appliquait les conclusions de la revue de programmes concernant les crédits d’équipement, tout en répondant à une vision à long terme des besoins de la défense. Il s’est également félicité des conditions d’élaboration du budget de la Défense, qui n’avait pas nécessité le recours à l’arbitrage du Premier Ministre, en ajoutant que la nouvelle présentation des crédits portait la marque d’un effort de clarification comptable répondant notamment aux souhaits réitérés de la Commission de la Défense.

M. Alain Richard a ensuite présenté les principaux chiffres du projet de loi de finances pour 1999. Il a indiqué que le titre III, d’un montant de 104 milliards de francs, progressait de 240 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, concédant que ce montant aurait été plus élevé si l’on avait appliqué les règles générales d’indexation mais soulignant qu’il restait conforme aux objectifs de la programmation. Quant aux crédits des titres V et VI, il a déclaré qu’ils s’établiraient à 86 milliards de francs, ce qui, par rapport aux 81 milliards de francs du budget voté de 1998, représentait une augmentation d’autant plus forte en termes réels que la valeur des achats d’équipements militaires avait tendance à suivre l’évolution de l’indice des prix industriels, nettement inférieure à celle de l’indice des prix. Il a indiqué qu’au total, les crédits militaires hors pensions progresseraient de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Le Ministre de la Défense a souligné que le projet de budget permettait de poursuivre la professionnalisation des forces, qui perdraient en 1999 un peu plus de 30 000 appelés et 2 690 sous-officiers, le nombre d’officiers demeurant globalement stable, alors que seraient créés environ 16 000 emplois, soit, notamment, 8 400 militaires du rang, 4 750 volontaires, dont 3 000 dans la Gendarmerie, et 1 900 emplois civils. Il a fait observer que la baisse de 9 % des crédits de fonctionnement, corrélée à l’évolution des effectifs, n’amputait pas le pouvoir d’achat du titre III, des économies non pénalisantes ayant été rendues possibles en 1999, notamment par l’évolution du prix du pétrole ou par l’augmentation des ressources extrabudgétaires du Service de santé des armées.

S’agissant des crédits d’équipement du budget de la Défense, le Ministre de la Défense a souligné que leur évolution marquait un rattrapage par rapport à la précédente loi de finances et traduisait les conclusions tirées de la revue de programmes. Il a fait observer que les ressources affectées à la dissuasion se trouvaient confortées, le programme de SNLE de nouvelle génération se poursuivant normalement, avec l’admission au service actif du deuxième SNLE-Ng en juillet 1999 et un objectif de mise en service du dernier SNLE-Ng en 2008. Evoquant les crédits consacrés à l’espace, il a rappelé le caractère prioritaire du programme Hélios II et indiqué, s’agissant du programme Trimilsatcom, que la décision de retrait britannique du 12 août 1998 n’entravait pas la coopération entre la France et l’Allemagne dans ce domaine, les deux partenaires ayant décidé de modifier, en les simplifiant, certaines spécifications du programme.

En ce qui concerne les armements conventionnels, il a indiqué que l’année 1999 verrait la poursuite des livraisons de chars Leclerc, à raison de 33 exemplaires, le lancement du programme VBCI réalisé en collaboration avec la Grande-Bretagne et l’Allemagne, l’entrée dans la phase de fabrication du programme Tigre, la livraison du premier Rafale Marine, du deuxième Hawkeye, le lancement du programme de TCD de nouvelle génération et la poursuite du programme d’hélicoptère NH-90. Il a également fait valoir que, pour la Gendarmerie, les délais d’équipement du programme Rubis seraient respectés puisque, fin 1999, 85 départements seraient équipés, ce qui permettait d’être désormais sûr de l’achèvement du programme à la fin de l’année 2000.

M. Alain Richard a également fait remarquer que l’effort du ministère de la Défense en matière de recherche et développement dépasserait 21 milliards de francs en 1999 contre 19,6 dans la loi de finances initiale pour 1998.

Il a indiqué par ailleurs que près d’un milliard de francs seraient consacrés à l’accompagnement économique des restructurations sous la forme de dotations du Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) et du Fonds d’adaptation industrielle (FAI), destinées à financer l’accompagnement économique et social des restructurations, tandis que les aides au départ et à la mobilité, accordées dans le cadre de la professionnalisation, représenteraient plus de 1,8 milliard de francs. Sur ce dernier point, il a fait observer que, conformément à la loi de programmation, les crédits relatifs aux pécules connaîtraient leur première baisse puisqu’ils se monteraient à 810 millions de francs au lieu de 900 en 1998. Il a ajouté qu’après la réalisation complète des prévisions de départ pour 1998, ce montant devrait assurer le départ aidé de 900 officiers et 2 000 sous-officiers en 1999.

Evoquant les restructurations industrielles, le Ministre a indiqué que les efforts de la DGA produisaient désormais leurs fruits en matière de coûts et de délais et mis l’accent sur le dialogue mené avec les industriels de la défense. Sur le point plus précis des relations de la DGA avec les PME-PMI, il a fait observer que, désormais, de nouveaux moyens, notamment en personnel, seraient affectés spécifiquement à cette tâche.

Le Ministre de la Défense a alors analysé la participation du budget de son département à la politique générale du Gouvernement en faveur de l’emploi, de la sécurité intérieure et de la construction européenne.

S’agissant de la politique de l’emploi, il a souligné à nouveau que le ministère allait ouvrir en 1999 de l’ordre de 16 000 recrutements dont plus de 13 000 de militaires du rang et de volontaires, c’est-à-dire des emplois destinés à des jeunes de qualification moyenne et faible. Il a ajouté que 15 millions de francs seraient consacrés à l’accompagnement social des jeunes sans emploi en fin de contrat et rappelé que le ministère prenait sa part des efforts de relèvement des rémunérations les plus basses, qu’il s’agisse de celles des militaires ou de celles des personnels civils.

S’agissant de l’effort en matière de sécurité intérieure, il a précisé qu’en relève des appelés, 3 000 volontaires allaient être recrutés par la Gendarmerie en 1999 en complément des 800 recrutés par anticipation dans les prochaines semaines. Il a toutefois fait observer que l’effort en faveur des effectifs de la Gendarmerie engendrerait en contrepartie un alourdissement des charges de formation, consécutif, notamment, à l’accroissement du nombre de départs à la retraite dans les prochaines années, de 2 000 à 4 000 par an. Il a ajouté que le renforcement des effectifs de la Gendarmerie d’autoroute serait néanmoins poursuivi pour tenir compte de l’accroissement du kilométrage autoroutier et annoncé que, dans le cadre du programme de renouvellement des hélicoptères Alouette III, la première commande d’hélicoptères biturbines allait être passée.

M. Alain Richard a alors décrit la part prise par le ministère de la Défense à la politique européenne du Gouvernement. Il a fait ressortir la participation accrue de la France au développement d’une industrie de défense européenne compétitive et attiré l’attention sur la signature du traité instituant l’OCCAR. Sur ce point, il a fait remarquer la forte volonté des signataires de déléguer à l’OCCAR la gestion de nouveaux programmes, indiquant que les Britanniques avaient fait part de leur intention de porter à 40 % la part des programmes européens dans leurs acquisitions.

Il a également souligné que la France faisait pleinement appel aux crédits de reconversion de l’Union européenne (fonds KONVER et Objectif 2).

En conclusion, il a indiqué que le projet de budget pour 1999 marquait une nouvelle étape dans la modernisation et l’adaptation de nos capacités de défense tout en contribuant efficacement à la mise en oeuvre des grands objectifs du Gouvernement. Il a également mis l’accent sur l’efficacité des armées dans l’accomplissement de leurs missions extérieures, puisque l’année 1998 avait vu, outre la conduite d’opérations sur divers théâtres, la mise en oeuvre de plusieurs interventions d’évacuation de nos ressortissants, tout en rendant hommage aux qualités dont elles faisaient preuve dans l’exercice de leurs missions intérieures. Evoquant la participation du ministère de la Défense à la sécurité de la Coupe du Monde de football, il a à ce propos tenu à rendre hommage au gendarme Nivel, symbole du dévouement et de l’efficacité des armées dans l’ensemble de leurs missions.

Rappelant que l’arrêté d’annulation et le décret d’avance du 21 août 1998 avaient réduit de 3,8 milliards de francs les crédits d’équipement de l’exercice 1998 et ouvert sur le même exercice un crédit de 3,8 milliards de francs en vue de couvrir des charges de personnel, notamment au titre des opérations extérieures, le Président Paul Quilès s’est demandé si, dans la mesure où une bonne partie de ces opérations pouvait être prévue en début d’exercice, une provision ne pourrait pas être instituée en loi de finances initiale pour faire face aux charges qu’elles entraînent, ce qui permettrait ainsi un meilleur contrôle parlementaire.

Remarquant également qu’une partie des crédits ouverts par le décret d’avance semblait destinée à remédier à l’insuffisance des dotations initiales pour la rémunération des VSL (volontaires service long), il s’est demandé si cet ajustement ne traduisait pas certaines dérives en matière de rémunérations et s’est interrogé sur leur perpétuation en 1999.

Abordant alors la réforme destinée à rapprocher la comptabilité des investissements du ministère de la Défense de celle des ministères civils, il a souhaité savoir si l’on pouvait en attendre une plus grande conformité des autorisations de programme du budget de la Défense à la définition qui en est faite par l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, soulignant qu’une telle amélioration faciliterait le contrôle parlementaire des dépenses en capital, grâce notamment à l’inscription dans le fascicule budgétaire de la Défense d’échéanciers véritablement significatifs des crédits de paiement. Il a également demandé dans quelles conditions le montant en autorisations de programme des nouvelles opérations budgétaires d’investissement ainsi que leur échéancier en crédits de paiement seraient portés à la connaissance des rapporteurs budgétaires.

Enfin, s’agissant des commandes groupées, il a souhaité savoir si leur montant en était connu et si elles feraient l’objet d’une individualisation au sein du fascicule budgétaire de la Défense.

M. Alain Richard a apporté les éléments d’information suivants :

— le décret d’avance qui porte sur 3,8 milliards de francs couvre en partie (1 milliard de francs) les surcoûts liés aux opérations extérieures. Il ouvre également des dotations supplémentaires pour assainir la situation des chapitres de rémunérations, afin d’éviter des tensions de trésorerie avant le collectif budgétaire prévu en novembre prochain ;

— environ 300 millions de francs de crédits provisionnels avaient été inscrits pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 pour couvrir une part des surcoûts entraînés par les opérations extérieures. D’une part, il est difficile d’évaluer à l’avance l’ampleur de ces surcoûts. D’autre part, cette provision, souhaitée par le Ministre de la Défense, doit rester modérée et ne saurait dépasser à terme un milliard de francs ;

— le débat politique avec le Parlement sur les opérations extérieures se déroule habituellement au moment de l’examen de la loi de finances rectificative de fin d’année mais il serait souhaitable que le Ministre de la Défense vienne, dès le printemps, présenter les principales dépenses liées à ces opérations ;

— les VSL permettent d’accompagner la professionnalisation. Parce qu’il n’a pas été possible d’inscrire en 1998 des postes de volontaires pour pallier la disparition des appelés, les armées ont été autorisées à recourir à des VSL en anticipation de l’arrivée des volontaires ;

— la couverture du décret d’avance repose sur des annulations de crédits d’équipement. Mais ces annulations seront compensées par une autorisation de consommer un montant équivalent de crédits de report de l’exercice 1997 sur l’exercice 1998 afin de garantir la capacité de dépenses du ministère de la Défense pour l’exercice en cours ;

— la mise en oeuvre au sein du ministère de la Défense de la nouvelle comptabilité spéciale des investissements (CSI) s’est traduite par des retards de paiement au détriment des fournisseurs, en particulier des PME, et l’application de la réforme de la nomenclature budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 1999 risque d’entraîner des conséquences de même nature. Les retards provoqués par l’introduction de la CSI devraient toutefois être rattrapés d’ici quelques mois afin que la consommation des crédits approche, à la fin de l’exercice 1998, les montants inscrits en loi de finances initiale ;

— la présentation du budget pour 1999 se place dans la cohérence des demandes des commissions parlementaires. Elle fait passer de 7 à 8 le nombre de chapitres du ministère de la Défense et permet, notamment, de détailler, dans le chapitre des fabrications, 25 articles, correspondant chacun à un grand programme ;

— cinq commandes groupées de matériels pour un montant d’engagements d’environ 11 milliards de francs ont été lancées en 1997 et deux nouvelles commandes de ce type seront sans doute attribuées en 1999. Le Gouvernement ne pourra confirmer publiquement la commande groupée des 48 Rafale qu’en 1999 car, si l’essentiel de la négociation est effectué, il reste certaines questions à régler avant la signature définitive du contrat.

Après s’être félicité de l’augmentation des titres V et VI en loi de finances initiale et des efforts effectués dans certains domaines, en particulier dans l’adéquation des autorisations de programme et des crédits de paiement, M. Arthur Paecht a émis la crainte que la loi de finances rectificative pour 1998 ne vienne à nouveau amputer les crédits d’équipement pour abonder les dépenses liées aux opérations extérieures. Ayant estimé ambitieux l’objectif de fabriquer en coopération européenne près de 40 % des programmes en valeur, il s’est interrogé sur la nature de l’identité européenne de défense qui soutiendra le développement de l’OCCAR. Enfin, il a évoqué l’élaboration du nouveau concept stratégique de l’Alliance atlantique et a souhaité obtenir des informations complémentaires sur la participation de la France aux structures intégrées alliées.

M. Jean-Yves Le Drian s’est étonné que le projet de budget pour 1999 prévoie le lancement du développement de deux frégates Horizon dans la mesure où il n’avait pas eu connaissance que des progrès significatifs avaient été récemment accomplis dans la définition des spécifications de ce programme en coopération trilatérale. Evoquant la réforme de la DCN, il a souhaité avoir des précisions sur la méthode et le calendrier retenus par le ministère de la Défense.

Estimant qu’il ressortait des propos du Ministre de la Défense que l’augmentation du titre III ne correspondait pas à celle du coût de la vie, M. Michel Voisin a souhaité que l’effort entrepris en faveur de la professionnalisation ne soit pas terni par une altération de la qualité de vie des personnels militaires. Notant qu’une dotation supplémentaire de 40 millions de francs était affectée aux réserves, il a demandé quel était l’état d’avancement des travaux d’élaboration du projet de loi les concernant. S’agissant de la réorganisation des services de police et de Gendarmerie, il a indiqué que la réforme annoncée avait soulevé, notamment dans la zone périurbaine de Lyon, de vives protestations de la part des élus locaux et des populations qui craignent qu’il s’ensuive une altération des conditions de sécurité et a regretté qu’elle n’ait été précédée d’aucune véritable consultation préalable. Evoquant l’annonce de la double commande de 80 hélicoptères Tigre faite à la suite de la rencontre des Ministres de la Défense à Berlin, il a souhaité savoir si ces commandes avaient été notifiées à l’industriel. Enfin, il s’est inquiété du maintien des effectifs et des spécificités de la Légion étrangère ainsi que des troupes de marine.

M. René Galy-Dejean a fait part de sa satisfaction au regard d’un budget qu’il a considéré comme une assez bonne surprise, après les résultats de la revue de programmes, et indiqué qu’il portait des appréciations également positives sur la politique suivie en matière de restructuration industrielle. Il a toutefois regretté que les négociations avec le ministère du Budget n’aient pu permettre d’obtenir une augmentation du montant des crédits militaires et en particulier de ceux du titre III, en rapport avec l’amélioration sensible des recettes fiscales. Rappelant que le contexte international avait sensiblement évolué dans le domaine de la prolifération nucléaire et balistique depuis l’élaboration du précédent budget, il a souhaité savoir si cette situation avait été prise en compte dans la fixation des orientations budgétaires concernant la dissuasion et si le Ministre avait pu constater l’émergence d’une prise de conscience européenne en ce domaine.

Après avoir fait valoir que l’augmentation des crédits de la Défense pour 1999 était conforme aux engagements précédents du Gouvernement et que le projet de budget reflétait la priorité accordée à l’emploi, M. Yann Galut a fait part de ses préoccupations quant à l’avenir de GIAT-Industries, en ce qui concerne notamment le secteur armes et munitions, la nature de la participation française au VBCI, et plusieurs incertitudes relatives à la revalorisation des matériels d’artillerie de type 155 AUF 1 ou aux commandes portant sur le système Minotaur et les tourelles d’hélicoptères. Il a noté avec satisfaction l’accroissement des crédits de recherche-développement, qui lui a paru témoigner du souci de préserver l’avenir des industries françaises de défense et a souhaité savoir quels moyens pouvaient être accordés, dans le cadre de cet effort, à des programmes tels que le VEXTRA, l’artillerie future des chars de combat et les munitions intelligentes. S’agissant des aides à la diversification des entreprises de défense, il a souhaité savoir quelle avait été l’affectation des crédits inscrits à ce titre dans le budget pour 1998. Il s’est enfin félicité de l’annonce de la prochaine commande pluriannuelle de 48 Rafale et des engagements pris en faveur du programme ATF, tout en indiquant que parmi les trois options évoquées par le Ministre, il souhaitait que celle proposée par Airbus Industrie soit privilégiée.

M. Georges Lemoine s’est félicité que le projet de budget de la Défense pour 1999 vienne atténuer certaines inquiétudes concernant les moyens alloués à la Gendarmerie, notamment en matière de volontariat. Se déclarant satisfait à cet égard de l’ouverture, par anticipation, de 800 postes de volontaires en 1998 et des objectifs de recrutement fixés pour 1999, il a toutefois fait état des difficultés que pourrait soulever, dans les brigades, la durée de formation de ces personnels, nettement supérieure à celle des actuels gendarmes auxiliaires. Il a ensuite évoqué les nombreuses inquiétudes suscitées, chez les élus, par le rapport de MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest. Il a plaidé en faveur d’une information accrue des élus locaux sur les propositions énoncées dans ce rapport, dont il a souligné qu’il avait été peu lu et estimé que l’intervention du Directeur général de la Gendarmerie nationale devant le congrès des maires de France, au mois de novembre, pourrait participer de cette meilleure information. Après s’être félicité des perspectives d’achèvement du programme Rubis, il a soulevé la question des conditions de vie et des casernements, qui risquait d’être rendue plus difficile par l’arrivée des volontaires. Il a enfin interrogé le Ministre sur la contribution des sociétés autoroutières au financement des pelotons de gendarmerie d’autoroute.

M. Jean-Claude Sandrier s’est déclaré gêné pour approuver le projet de budget, de la même façon que les membres de l’opposition s’étaient trouvés gênés pour le critiquer. Il a précisé que son analyse concernant la loi de programmation militaire était inchangée et a exprimé son désaccord avec une politique de défense principalement fondée sur des objectifs de projection. Il a souligné en revanche que le concept de défense nationale gardait toute sa validité et que sa mise en oeuvre supposait de revaloriser les forces et équipements classiques. Il a estimé en outre que la journée d’appel de préparation à la défense ne suffirait pas à insuffler aux jeunes l’esprit de défense. Il a ensuite interrogé le Ministre sur les résultats de la campagne de recrutement de l’Armée de terre et, s’agissant des crédits d’équipement, sur leur taux de consommation en 1998. Après avoir demandé au Ministre de faire le point sur les nouvelles infrastructures, il s’est interrogé sur l’état actuel de la coopération européenne pour la réalisation du programme Hélios II. Il s’est également déclaré inquiet de la politique industrielle suivie dans le secteur de la défense, relevant qu’elle était largement inspirée par le souci d’instaurer une défense européenne. Il s’est à ce propos interrogé sur l’évolution de la politique de coopération suivie par nos partenaires britanniques et allemands en matière de défense, notamment à l’égard des Etats-Unis. Il s’est enfin demandé s’il était prudent de programmer la fin du système armes et munitions de GIAT-Industries, avant de demander que le plan de restructuration de cette entreprise soit revu en fonction d’autres objectifs que ceux qui ont été retenus par le Gouvernement.

Remarquant que plusieurs des questions posées avaient trait aux orientations de la politique générale de défense de la France, M. Alain Richard a proposé que leur examen ait lieu en séance publique, à l’occasion du débat sur les crédits militaires, de sorte qu’ils puissent faire l’objet d’une discussion plus approfondie.

Il a également suggéré que la Commission de la Défense tienne un débat spécifique sur la politique industrielle dans le secteur de la défense et s’est déclaré disposé à y contribuer.

Il a en outre apporté les éléments de réponse suivants :

— les dépenses liées aux opérations extérieures sont, par nature, affectées d’un fort coefficient d’incertitude en début d’exercice ; en 1999, elles seront sans doute en réduction par rapport à 1998 du fait, notamment, de la fermeture des bases françaises en République centrafricaine ;

— le programme Horizon sera bien lancé en 1999 ; en effet, la définition de ses besoins par la Grande-Bretagne, principal acheteur, a beaucoup évolué et s’est considérablement rapprochée de celle de la France ;

— la réforme de la DCN est une réforme en profondeur qui doit donc être conduite sur le long terme. La DCN doit conserver une place éminente au sein de l’industrie de défense européenne de demain. Pour cela, il a été demandé à sa direction de recueillir des avis diversifiés avant de formuler ses propositions en vue d’une réforme et d’un plan d’entreprise. Cette réflexion prend nécessairement du temps. Le plan d’entreprise qu’elle élaborera devra permettre à la DCN de répondre aux demandes de la Marine et de trouver des marchés, dans des conditions économiques saines ;

— la hausse des rémunérations et charges sociales, au sein du titre III, est de 2,9 %. Elle inclut donc des accroissements de pouvoir d’achat. Mais elle pèse indéniablement sur les moyens de fonctionnement. Les tensions sur les crédits de fonctionnement n’affecteraient la qualité de vie que des personnels logés. Or, sur ce point, sans doute du fait de l’ingéniosité des chefs de corps, il n’apparaît pas qu’on aille vers une situation réellement difficile. De plus, les jeunes engagés sont tous en début de contrat et il n’est pas certain qu’ils souhaiteront, à l’avenir, continuer à être logés à la caserne ; il convient donc d’être prudent dans la construction des casernements de manière à éviter les surcapacités ;

— le ministère de la Défense a bénéficié d’une amélioration spécifique de ses crédits de fonctionnement, due notamment à la réforme du financement du fonds de pension des ouvriers d’Etat. Celui-ci connaissait un déficit structurel apuré a posteriori par une subvention. A la suite d’une proposition du ministère des Finances, ce déficit sera désormais financé par les cotisations des employeurs. Cette réforme, appliquée de façon plafonnée, aboutit à transférer 300 millions de francs de cotisations du titre III vers les établissements employeurs des ouvriers d’Etat, notamment la DCN ;

— en ce qui concerne les modifications du partage de compétence territoriale entre la Police et la Gendarmerie, les propositions envoyées aux préfets feront l’objet de négociations et ne présagent pas des décisions finales ;

— les besoins, plus importants en zones urbaines périphériques, sont mieux satisfaits par un travail collectif des brigades ;

— le reversement des sociétés concessionnaires d’autoroutes à la Gendarmerie par la procédure du fonds de concours a été déclaré non conforme à l’ordonnance organique relative aux lois de finances. Pour compenser ce fonds de concours, un peu plus de 500 millions de francs ont été inscrits en crédits budgétaires dans la loi de finances initiale pour 1998. Le projet de budget pour 1999 fait l’objet d’une procédure analogue ;

— la consommation de l’ensemble des crédits d’équipement devrait dépasser 95 % des dotations initiales pour l’exercice en cours ;

— la commande des 80 hélicoptères Tigre sera notifiée à l’industriel avant la fin de l’année ;

— il est de l’intérêt de GIAT-Industries de participer au programme VBCI qui concerne près de 2 000 commandes à terme et dont la France pourrait recevoir près de 30 % de part industrielle, même si les négociations de prix ne sont pas terminées. Au contraire, pour l’instant aucun marché assuré n’existe à l’exportation pour le programme VEXTRA dans la situation économique très difficile que connaît l’armement terrestre. Quant à l’artillerie future des chars de combat, il s’agit d’un domaine auquel des crédits de recherche seront affectés ;

— les crédits du FRED et du FAI dont la consommation est satisfaisante permettent une bonne mise en place des programmes de diversification économique et d’accompagnement social ;

— les partenaires du consortium Airbus doivent faire une proposition crédible et compétitive en termes de prix pour remporter le marché de l’avion de transport militaire européen. S’il est nécessaire de tenir compte des intérêts économiques et industriels européens dans le choix des coopérations, il n’est pas non plus politiquement souhaitable de fermer a priori la porte à toute coopération avec Antonov ;

— la réponse favorable de l’Espagne au programme Hélios II, dont le calendrier de réalisation est maintenu, permet de le poursuivre dans un cadre de coopération européenne. L’Italie qui effectue d’importants efforts d’économie budgétaire n’a pas encore fourni de réponse. D’autres partenaires sont par ailleurs envisageables. Les pays intéressés pourront s’abonner au programme en cours de réalisation ;

— les recrutements d’engagés de l’Armée de terre se déroulent dans de bonnes conditions, grâce à l’amélioration des conditions de rémunération des personnels et à l’image positive que donne cette armée dans sa démarche de professionnalisation, notamment en matière de formation et d’intégration sociale ;

— la professionnalisation des armées suppose la remise en cause des spécificités de certaines armes de l’Armée de terre et il apparaît nécessaire de faire comprendre tant à la Légion étrangère qu’aux Troupes de Marine que l’accroissement global des capacités opérationnelles des forces constitue une garantie importante pour la Nation.

M. Bernard Grasset a souligné le courage dont avait fait preuve le Gouvernement en modifiant la carte de répartition des zones de Police et de Gendarmerie, apportant ainsi une réponse à une question très ancienne que les gouvernements précédents avaient toujours hésité à aborder. Il a fait part du trouble suscité chez un certain nombre de maires de sa circonscription par les confidences du Directeur général de la Gendarmerie, concernant l’emploi de ses personnels, parues dans un supplément d’un grand journal parisien. Il s’est félicité du dépôt prochain d’un projet de loi sur les réserves, qui constituent un élément essentiel du lien entre la Nation et ses Armées et a souhaité qu’à l’avenir le recrutement dans les sessions régionales de l’IHEDN soit moins élitiste. Après avoir estimé que les spécificités de certaines armes telles que les troupes de Marine devaient être préservées, il s’est prononcé en faveur du maintien du Service militaire adapté, dont il a souligné qu’il apportait, dans les DOM-TOM, une contribution essentielle au resserrement des liens entre les Armées et la population. Relevant la diminution de 16 % des crédits de paiement consacrés à l’Espace, dont il a déclaré comprendre les raisons, il a insisté sur la nécessité de préserver l’avenir en accordant une priorité au programme de satellite radar Horus.

M. Pierre Lellouche a tout d’abord convenu que le projet de budget apparaissait optiquement meilleur que celui de l’année en cours, estimé que les restructurations industrielles engagées pouvaient être considérées comme satisfaisantes et jugé courageuse la politique menée par le Ministre de la Défense pour restructurer les arsenaux. Il a résumé son appréciation en déclarant que le libéral qu’il était se réjouissait de ces orientations. Il a également insisté sur la nécessité d’instituer un mode approprié de financement des opérations extérieures, excluant toute ponction sur les crédits d’équipement pénalisant, en cours d’exercice, la politique d’équipement des forces armées. Soulignant l’intérêt du volontariat du service national en entreprise, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait proposer au Parlement son maintien. Il s’est par ailleurs inquiété de la répartition des officiers, sous-officiers et militaires du rang au sein des armées, notant que la professionnalisation avait pour effet de créer un déséquilibre important en faveur des gradés par rapport aux hommes du rang. Enfin, rappelant qu’il avait saisi la présidence de l’Assemblée nationale de la nécessité d’une réflexion parlementaire sur la pertinence du concept de dissuasion au regard de l’évolution géostratégique liée aux essais nucléaires indiens et pakistanais, il a fait part de sa stupéfaction quant au manque d’intérêt suscité par sa demande. Il s’est enfin interrogé sur la cohérence des choix financiers effectués, dans le projet de budget pour 1999, en faveur des différents systèmes de forces face à une menace aujourd’hui très évolutive et s’est demandé si une réflexion suffisante avait été conduite sur le modèle d’armée dont la France avait à présent besoin.

Le Président Paul Quilès a indiqué que le bureau de la Commission, dont M. Pierre Lellouche est membre, devait se réunir la semaine prochaine pour examiner notamment sa proposition. Il a par ailleurs rappelé les propos de M. Arthur Paecht et ceux du Ministre, évoquant les travaux de l’OTAN relatifs au nouveau concept stratégique de cette organisation, et souligné que les conclusions de ces travaux ne seront pas sans incidences sur nos propres réflexions nationales en matière de politique de défense. Enfin, il a observé que l’analyse des menaces et des besoins militaires de la France était déjà contenue dans le Livre Blanc et la loi de programmation militaire, qu’une majorité de membres de la Commission, dont certains appartenaient à l’opposition, n’avaient pas souhaité remettre en cause.

M. Guy-Michel Chauveau s’est félicité du projet de budget, qu’il a considéré comme le meilleur depuis plusieurs années. Il a plaidé en faveur d’une maîtrise des dépenses du titre III, condition nécessaire à la préservation des crédits de recherche et développement. Il a également souhaité savoir s’il avait été procédé à une réorganisation des dispositifs de formation, pour mieux les adapter aux spécificités des personnels engagés. Il a également demandé quelles étaient les mesures de reconversion des engagés prévues. S’agissant de la politique industrielle menée par le Gouvernement, il s’est déclaré pleinement satisfait des décisions prises depuis quinze mois, souhaitant que toutes les grandes entreprises du secteur y participent. Se félicitant de la nomination d’un coordinateur des restructurations au niveau national, il a souligné la nécessité d’une évaluation de leur impact, site par site.

M. Jean-Noël Kerdraon, rappelant que la revue des programmes avait fixé à l’an 2000 le lancement du programme de nouveau transport de chaland de débarquement (TCD), a demandé au Ministre de la Défense de confirmer qu’il était avancé d’un an. S’agissant des programmes en coopération, il a évoqué les divergences entre la France et l’Italie dans le choix du sonar destiné à équiper le NH 90, non sans estimer que celui proposé par Thomson-Marconi semblait de meilleure qualité. De même, il a souhaité que le choix du sonar du chasseur de mines tripartite s’oriente vers le produit proposé par cette même société, dont 300 emplois étaient en jeu sur un effectif de 400.

Félicitant le Ministre, non pour son budget, qu’il a estimé critiquable mais pour l’habileté avec laquelle il l’avait présenté, M. Yves Fromion, usant de la faculté que l’article 38 du Règlement confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a indiqué que, pour sa part, il avait toujours estimé qu’il fallait maintenir l’actuelle loi de programmation militaire, fruit d’un débat approfondi. Il a même regretté que la loi de programmation militaire initiale n’ait pas été appliquée plus fidèlement encore, évoquant notamment le retard que la France risquait de prendre dans le domaine de l’aéromobilité avec un parc d’hélicoptères qui allait passer de 600 environ à 350 ou 370 en 2010. Il a également demandé au Ministre des informations sur l’abandon du département munitions de GIAT-Industries et sur les perspectives d’exportation du char Leclerc. Il l’a enfin interrogé sur l’appel de préparation à la défense.

Le Ministre de la Défense a apporté les éléments de réponse suivants :

— il a convenu que l’accès à l’IHEDN, notamment à ses sessions régionales, devait être élargi ;

— le SMA (service militaire adapté) fonctionne de manière satisfaisante. Le souhait de la Polynésie française de se voir attribuer directement les crédits correspondants pour organiser elle-même la formation des jeunes pourrait cependant créer une disparité de situation entre les différents départements et territoires, qui rendrait le dispositif plus difficile à maintenir ;

— l’objectif de construction d’un satellite d’observation radar n’est pas abandonné mais il est sans doute opportun d’attendre que les évolutions technologiques en cours permettent de l’atteindre à moindre coût ;

— la dissuasion a, jusqu’ici, été surtout l’affaire du Chef de l’Etat ; c’est sans doute la raison pour laquelle la nécessité d’un débat parlementaire n’est pas apparue pressante ;

— le taux d’encadrement d’une armée professionnelle est toujours supérieur à celui d’une armée de conscription. Par ailleurs, l’analyse des taux d’encadrement doit tenir compte de la structure des grades de la Gendarmerie, puisque les gendarmes sont tous sous-officiers ;

— la professionnalisation va indiscutablement engendrer des tensions sur la part relative des crédits du titre III et du titre V, d’ici à la fin de la programmation ; un risque de glissement existe. Ce sera l’un des points à évoquer lors de la préparation de la prochaine loi de programmation;

— il y a des gains d’efficacité à faire en matière de formation. Ils passent notamment par des regroupements d’écoles. S’agissant du recrutement, l’une des clefs du succès sera effectivement la réussite de la reconversion des engagés et sa perception correcte par le public ;

— en matière d’industrie aéronautique, le pas essentiel est la fusion entre les sociétés Aérospatiale et Matra : en revanche, s’agissant de la position de la société Dassault au sein de l’industrie européenne, il est encore possible de se laisser un temps de réflexion ;

— le souci de préserver le plus grand nombre de sites et de maintenir une activité industrielle dans les bassins d’emploi a joué un rôle essentiel dans l’élaboration du plan de restructuration de GIAT-Industries ;

— en ce qui concerne le TCD, le besoin est avéré : il s’agit d’un outil de projection précieux qu’il ne faut pas trop tarder à réaliser. Des négociations devront toutefois s’engager avec la DCN en vue de sa construction, notamment sur la question des prix ;

— dans les mois qui viennent, il faudra résoudre les divergences entre l’Italie et la France à propos du sonar Thomson-Marconi ;

— dès lors qu’on est en accord avec les objectifs fixés par la loi de programmation militaire, il convient de se tenir à celle-ci ;

— la réduction en cours du nombre d’hélicoptères laissera à la France un nombre d’appareils dont les capacités seront toutefois hors de comparaison avec celles des matériels qu’ils remplaceront ; l’aéromobilité reste un concept essentiel dans la doctrine d’emploi de l’Armée de terre ;

— le plan de réduction des capacités du secteur des munitions de GIAT-Industries répond aux besoins d’adaptation de l’entreprise qui ne peut produire que ce qu’elle est en mesure de vendre dans des conditions économiques normales. S’agissant de l’achat de chars Leclerc par l’Arabie Saoudite, le Gouvernement ne s’en désintéresse pas ; il est cependant trop tôt pour formuler des commentaires à ce sujet ;

— s’agissant de l’appel de préparation à la défense, il est organisé avec rigueur. De plus, aujourd’hui, la vision qu’ont les jeunes de la Défense est positive. Ces éléments permettent de penser que la nouvelle formule sera un succès ;

— en ce qui concerne les réserves, la concertation est en bonne voie et le Premier Ministre a annoncé devant l’IHEDN que le projet de loi les concernant serait déposé sur le bureau d’une des Assemblées avant la fin de l’année ;

— pour réformer le partage de compétence entre Police et Gendarmerie, il fallait bien partir d’un point de départ, susceptible de constituer une base de discussion. Des instructions ont été envoyées aux préfets pour rappeler que c’est là précisément la fonction du rapport Carraz-Hyest qui n’a donc pas vocation à être transposé sur le terrain dans son intégralité.

II. —  AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES ASSOCIATIONS DE RETRAITÉS MILITAIRES

La Commission de la Défense a entendu, le 6 octobre 1998, les représentants des associations de retraités militaires, sur le projet de loi de finances pour 1999.

M. Didier Boulaud, Président, a souligné que les relations entre la Commission de la Défense et les associations de retraités militaires, constituaient, tout au long de l’année, un aspect important du travail parlementaire, tant dans le cadre de la Commission de la Défense qu’au niveau local. Il a rappelé que la Commission de la Défense avait été notamment saisie, par courrier, de deux problèmes, sur lesquels M. Charles Cova, en particulier, avait récemment attiré l’attention du Ministre de la Défense : celui de la situation des veuves dites “ allocataires ” et celui de la retraite des militaires qui, en récompense de leur carrière de sous-officiers, ont quitté l’armée au grade de sous-lieutenant.

M. Pierre Ingouf s’est exprimé au nom de l’Association qu’il préside, la Confédération nationale des retraités militaires (CNRM), qui regroupe 90 associations départementales, tout en soulignant que les mesures qu’il proposait et qu’il considérait comme les plus urgentes avaient été définies en accord avec le Comité d’action des anciens militaires et marins de carrière (COMAC), émanation d’une douzaine de fédérations ou associations de retraités, et avec l’Union nationale de coordination des associations militaires (UNCAM), émanation de 36 associations militaires. Il a indiqué que la première de ces mesures concernait les veuves dites “ allocataires ” qui, bien que réunissant actuellement les conditions requises pour obtenir une pension de réversion, ne pouvaient en bénéficier du fait de la non-rétroactivité de la loi de 1964 régissant le code des pensions civiles et militaires de retraite. Il a précisé que ces personnes recevaient une allocation qui restait toujours largement inférieure au minimum vieillesse, en dépit d’une amélioration intervenue à la suite de l’inscription, dans le projet de loi de finances pour 1998, d’une dotation de 1,6 million de francs destinée à en rapprocher le montant de celui d’une pension de réversion. Il a toutefois fait remarquer que ces veuves, ne bénéficiant pas du statut de la réversion, étaient exclues du bénéfice de certaines dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite, telles que l’accès automatique au minimum vieillesse. Il a donc estimé nécessaire, d’une part, de leur accorder le statut de la réversion, et, d’autre part, qu’elles puissent bénéficier de dispositions identiques à celles contenues dans l’article L. 38 du code des pensions civiles et militaires, qui prévoit que la pension versée ne peut être inférieure au minimum vieillesse.

La seconde mesure dont M. Pierre Ingouf a souligné l’urgence concerne l’amélioration du sort des sous-lieutenants et lieutenants (ou assimilés) à la retraite et de leurs ayants cause. M. Pierre Ingouf a rappelé qu’il s’agissait de cadres des armées qui, ayant bénéficié en fin de carrière d’une promotion leur donnant accès au corps des officiers, percevaient une retraite d’un montant inférieur à celle à laquelle ils auraient eu droit s’ils étaient restés sous-officiers. Il a considéré que 8 à 10 millions de francs seraient nécessaires pour améliorer le sort de ces “ oubliés de la grille Durafour ”, somme qui peut paraître élevée mais qui donne une idée de l’ampleur du préjudice subi.

M. Georges Gabrielli, Président de la Fédération nationale des officiers mariniers en retraite (FNOM), après avoir remercié les parlementaires pour l’aide qu’ils apportent aux associations de retraités militaires par le biais des questions écrites au Ministre, et tout en regrettant le caractère répétitif des réponses ministérielles, a consacré son intervention au droit d’association des militaires en activité de service. Il a estimé que, dans l’état actuel du statut général des militaires, notamment en son article 10, les militaires en activité de service n’étaient pas des citoyens à part entière. Rappelant que le Ministre de la Défense avait interdit aux militaires en activité de service d’adhérer aux associations de retraités, il a regretté que ces associations soient ainsi “ diabolisées ”. Il s’est donc prononcé en faveur d’une modification de l’article 10 de leur statut qui permettrait aux militaires d’adhérer aux associations de retraités, évolution qui lui a semblé particulièrement nécessaire dans le cadre d’une armée professionnalisée où civils et militaires se côtoient au quotidien, ainsi que dans la perspective du renforcement du lien entre l’armée et la Nation.

M. André Arrouet, Président de l’Union nationale des sous-officiers en retraite (UNSOR), a présenté les deux revendications essentielles de cette association. La première porte sur la prise en compte, pour le calcul des pensions, de certaines indemnités, notamment l’indemnité pour charges militaires. Il a jugé nécessaire que le bénéfice de l’intégration de l’indemnité pour charges militaires dans la base de calcul des pensions de retraite soit étendu à l’ensemble des militaires, à l’instar de ce qui existe dans la Gendarmerie, et rappelé que le Ministre des Transports avait accédé à une demande similaire exprimée par les contrôleurs aériens.

La deuxième revendication présentée par M. André Arrouet au nom de son association porte sur le droit à pension de retraite des militaires effectuant une carrière courte, dont le nombre va progresser avec la professionnalisation. Il a fait remarquer qu’environ la moitié d’entre eux quitterait l’uniforme sans droit à pension à jouissance immédiate et que certains, qui auront obtenu des annuités de campagnes, ne pourraient en bénéficier s’ils appartiennent au régime général au moment de faire valoir leurs droits à retraite. Il a jugé une telle situation anormale, dans la mesure où les personnels concernés n’auront quitté l’armée que sous la contrainte de mesures de gestion. Il a souhaité que l’UNSOR soit informée de la suite réservée à cette demande dont le Ministre de la Défense a reconnu qu’elle concernait une difficulté réelle, lors de la cinquante-cinquième session du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM).

M. Jacques Porcheron, Président de l’Association nationale et fédérale d’anciens sous-officiers de carrière de l’armée française (ANFASOCAF), rappelant que, depuis plusieurs années, son association proposait l’institution d’un médiateur militaire a renouvelé cette proposition au nom de l’ensemble des associations de retraités militaires composant le COMAC. Il a indiqué qu’il lui était objecté que les procédures existantes sont satisfaisantes et que l’institution d’un médiateur militaire ne ferait que se superposer à des structures internes et externes au ministère de la Défense auxquelles les textes législatifs et réglementaires ont fixé une mission analogue. M. Jacques Porcheron a toutefois fait observer que, dans la réalité, les recours non hiérarchiques existants étaient insuffisants, et qu’ils étaient susceptibles d’entraîner des conséquences néfastes pour la carrière de celui qui les présentait. Il a donc estimé nécessaire la création d’une autorité indépendante de la hiérarchie militaire, éventuellement sur le modèle du médiateur de l’armée allemande ou encore dans le cadre juridique actuel du Médiateur de la République.

M. Jacques Tupet, Secrétaire général de l’Association des officiers de marine (AOM), s’est déclaré solidaire des revendications présentées par MM. Georges Gabrielli et Jacques Porcheron.

M. Roland Candy, Administrateur de l’Association des anciens officiers et sous-officiers d’active dans les carrières civiles (AOC), a souligné que le départ en nombre croissant de cadres militaires professionnels s’effectuait dans une période de difficultés sur le marché du travail. Il a insisté sur la nécessité d’une meilleure préparation à la conversion professionnelle des militaires. Il a rappelé que l’AOC avait formé un recours devant le Conseil d’Etat contre la délibération de l’UNEDIC relative à l’allocation chômage des anciens militaires et que l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 mai 1998 lui avait donné satisfaction. Il a souhaité que la Commission de la Défense nationale soit vigilante afin que les carrières militaires restent attirantes et que les armées ne soient pas confrontées à des difficultés de recrutement comme leurs homologues anglo-saxonnes.

Le Dr. Bernard Lefevre, Président du Syndicat professionnel des anciens médecins des armées (SAMA), a présenté les spécificités des médecins militaires et les difficultés qu’ils rencontraient au cours de leur seconde carrière civile. Il a évoqué l’inégalité de leur situation au regard des charges sociales en comparaison avec celle des médecins civils et a demandé que soit étudié un système de plafonnement de ces charges. Il a souligné que les pensions de retraite des anciens médecins militaires étaient inférieures à la fois à celles des médecins civils et à celles des militaires.

Il a souligné les conséquences préoccupantes des carrières courtes sur la reconstitution des carrières des médecins militaires en vue du calcul de leurs retraites et mis l’accent sur les difficultés d’intégration des anciens médecins militaires, soit dans le milieu libéral, soit en tant que salariés. Il a également regretté que le statut d’ancien combattant de certains médecins leur interdise de bénéficier du système de retraite anticipée. Enfin, il a souhaité que soit prorogée la disposition législative qui permet de suspendre la contribution de solidarité prélevée sur les revenus des médecins.

Evoquant les disparités entre police et gendarmerie, M. Jean-Baptiste Elissalde, Secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des retraités de la Gendarmerie, a regretté que les gendarmes n’aient pas obtenu l’intégration sur dix ans de l’indemnité de sujétions spéciales de police (ISPP) dans le calcul des retraites et qu’ils doivent attendre l’âge de 55 ans pour bénéficier de cette intégration, alors que les gendarmes et les policiers accomplissent les mêmes fonctions de police de proximité.

M. Daniel Rouzeau, Président de la Fédération Nationale des Anciens Militaires de Carrière (FNAMC), a successivement abordé

huit points :

— les conséquences des accords Durafour sur les retraites des lieutenants et sous-lieutenants ;

— la situation précaire des veuves de militaires qui ne peuvent prétendre de manière automatique au minimum vieillesse ;

— la revalorisation des pensions de retraite des anciens militaires et combattants des États ayant accédé à l’indépendance et leur paiement direct aux intéressés ;

— le rétablissement de la demi-part de quotient familial pour les anciens militaires titulaires d’une pension d’invalidité et de la part complète pour ceux âgés de plus de 75 ans ;

— la reconnaissance des campagnes d’occupation en territoire allemand jusqu’en 1955 et du bénéfice de la campagne double pour la participation au conflit d’Algérie qui doit être reconnu comme une guerre ;

— l’augmentation du contingent de décorations ;

— la révision de l’article 10 du statut général des militaires ;

— l’ouverture du Fonds de solidarité AFN-Indochine aux anciens militaires et combattants des nouveaux conflits et missions extérieures.

M. Léon Lebrec, Président national adjoint de l’Union nationale du personnel en retraite de la Gendarmerie (UNPRG), a souligné la nécessité d’instituer une grille indiciaire spécifique à la Gendarmerie nationale de manière à tenir compte de l’évolution de carrière, de l’ancienneté et du rôle hiérarchique. Il a demandé que les échelons exceptionnels, dont il a estimé que l’attribution ne pouvait être que subjective, soient supprimés en raison des situations d’injustice qu’ils entraînent et transformés en échelons fonctionnels. Il a considéré que la solution retenue pour les chefs d’escadron atteints par la limite d’âge au 2^ème échelon, dont la pension était inférieure à celle des capitaines partis au 5^ème échelon, et qui consiste à liquider la pension des premiers sur l’indice des seconds, pourrait être transposée à l’ensemble des maréchaux des logis-chefs dont la retraite est moins favorable que celle des gendarmes à l’échelon exceptionnel.

M. Jean-Michel Bernard, Administrateur de l’Association nationale des officiers de carrière en retraite (ANOCR), a tout d’abord tenu à préciser qu’il ne rejoignait pas les conclusions de M. Jacques Porcheron quant à la nécessité de modifier la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires pour ce qui concerne leur droit d’expression. Il a rappelé les réserves émises par son association quant à une modification de l’article 10 de cette loi, estimant que, si la concertation dans les armées lui paraissait, aujourd’hui comme hier, toujours nécessaire, celle-ci devait pouvoir se réaliser à l’intérieur de la chaîne hiérarchique et, plus largement, à l’aide des organismes qui existent déjà, et dans lesquels les associations d’anciens militaires peuvent être entendues. Il s’est toutefois prononcé en faveur d’une modification d’une circulaire ministérielle du 3 mai 1976, de façon à permettre aux militaires en activité d’adhérer à des associations d’anciens militaires. Il a souligné que son association partageait les préoccupations émises par les autres associations sur la situation des lieutenants et sous-lieutenants retraités. Il a considéré que les sous-officiers ou officiers mariniers promus en fin de carrière et partis en retraite avant 1976 avaient été oubliés dans les différents reclassements indiciaires intervenus ensuite et qu’ils étaient, par conséquent, défavorisés par rapport à ceux ayant pris leur retraite au grade d’adjudant-chef et de major. Une revalorisation de leur situation ne concernerait qu’environ 1 300 officiers et 3 000 veuves pour un coût estimé à 10 millions de francs. Cette mesure, sur laquelle le Ministre avait donné un avis favorable lors d’une session du CSFM en 1997, présente, compte tenu de l’âge des intéressés, un caractère d’urgence.

M. Elie Gambier, Président de la Confédération française des associations de retraités et pensionnés de la Gendarmerie (CFAPG), a rappelé l’attention portée par sa confédération à l’évolution des forces armées et plus particulièrement aux restructurations en cours dans les unités de Gendarmerie. Il a estimé que, face à la polémique suscitée par les mesures visant à redéployer les effectifs de police et de Gendarmerie, cette dernière, tenue au devoir de réserve, s’est trouvée désavantagée. Il a souhaité une augmentation des effectifs et des indices des sous-officiers de la Gendarmerie pour faire face à l’accroissement des missions de l’arme. Il a fait part de ses interrogations sur l’avenir de la Gendarmerie française à statut militaire au sein des forces de police judiciaire européennes.

Il a estimé que les pensions de réversion allouées aux veuves des personnels militaires, ne devraient pas se situer en deçà d’un seuil mensuel de 4 000 francs et que le taux de réversion devait être augmenté. Il a considéré qu’une priorité d’emploi civil dans la Gendarmerie devait être accordée aux veuves de gendarmes. Enfin, il a souhaité que les associations nationales de retraités jouissent d’une représentation effective dans les organismes consultatifs et de gestion, au même titre que les syndicats et que les conditions d’obtention de la médaille militaire et d’admission dans les ordres nationaux soient assouplies aussi bien pour les personnels d’active que pour les retraités assumant des responsabilités dans les réserves ou les associations à caractère social et de solidarité corporative.

M. Francis Weiss, Président de l’Union nationale de coordination des associations militaires (UNCAM), a tout d’abord précisé que l’UNCAM, la CNRM et la FNOM constituaient les trois principales fédérations de retraités militaires et comprenaient ensemble près de trois cent mille adhérents. Il s’est déclaré solidaire des interventions précédentes concernant la situation des veuves dites allocataires et des lieutenants et sous-lieutenants à la retraite. Il a considéré que la professionnalisation des forces posait avec une acuité réelle la question de la création de nouvelles structures de concertation dans les armées et qu’il convenait de jeter les bases d’une réflexion constructive à ce sujet pour écarter le risque d’une réforme décidée dans la précipitation.

Il a insisté sur la nécessité de préserver les droits sociaux des anciens militaires, notamment à l’occasion de leur retour à la vie civile où ils peuvent se heurter à des réactions de rejet. L’accroissement des carrières courtes nécessite de conduire une campagne d’information et de sensibilisation sur la situation particulière des anciens militaires à la recherche d’un emploi. Il s’est élevé contre les conséquences, pour les militaires revenus à la vie civile, des dispositions de l’article 9 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui modifie les conditions de cumul entre les allocations d’assurance chômage et les avantages de retraite. Enfin, il a regretté que l’audition des représentants des associations de retraités militaires ait lieu à une date si proche de la discussion budgétaire, considérant qu’elle aurait sans doute une plus grande portée si elle se tenait au printemps.

M. Didier Boulaud, Président, s’est déclaré favorable à la demande formulée par M. Francis Weiss, l’audition des représentants des associations de retraités militaires pouvant trouver sa place dans les semaines précédant le débat organisé à l’Assemblée nationale sur les orientations budgétaires.

M. François Huwart a souligné l’intérêt des interventions des représentants des différentes associations pour l’élaboration de son avis budgétaire sur le titre III des crédits militaires et les personnels militaires. Il a reconnu l’importance des questions soulevées par la situation des veuves allocataires et des lieutenants et sous-lieutenants en retraite. Il a remercié les représentants des associations de leur contribution au débat sur les conséquences de la professionnalisation sur la situation et le statut des militaires, notamment en ce qui concerne la gestion de carrières courtes plus nombreuses, la reconversion des personnels quittant les armées et l’éventuelle modification des procédures de concertation. Il s’est déclaré favorable à un examen approfondi de la situation des chômeurs en fin de droits titulaires d’une pension militaire et a indiqué que l’attribution au conflit algérien de la qualification d’état de guerre étant actuellement à l’étude.

M. Charles Cova a rappelé qu’à l’initiative de l’Assemblée nationale des dispositions avaient été prises au cours des dernières années pour faciliter la seconde carrière des retraités militaires. Il a considéré que les réponses apportées par le Gouvernement au problème des lieutenants et sous-lieutenants en retraite et des veuves allocataires avaient un caractère dilatoire alors qu’il était possible d’apporter des solutions aux difficultés rencontrées par les intéressés, en prévoyant notamment que les sommes perçues par les veuves au titre du Fonds national de solidarité ne pourraient plus être récupérées sur leur succession ou qu’une indemnité différentielle serait attribuée aux lieutenants et sous-lieutenants en retraite. Il a souhaité mettre en garde les associations sur d’éventuelles modifications des procédures de concertation dans les armées, estimant que l’instauration de toute forme de syndicalisme mettrait en péril l’institution militaire.

M. Jean-Noël Kerdraon a souligné la richesse des interventions des représentants des associations tout en regrettant que leur audition soit si proche de la discussion budgétaire. Il a rappelé que la situation des veuves allocataires venait d’être légèrement améliorée et a considéré qu’il convenait de poursuivre sur la voie déjà tracée. Il a estimé que la professionnalisation modifiait sensiblement la situation des militaires, dans la mesure où elle conduisait à une augmentation des carrières courtes et, par voie de conséquence, rendait plus difficiles les processus de retour à la vie professionnelle civile. Il a également estimé que la coexistence, au sein des unités, des personnels militaires avec des personnels civils en plus grand nombre nécessiterait une réflexion sur la nature de leurs relations mutuelles aussi bien qu’avec leur hiérarchie et impliquerait des modes de concertation nouveaux

M. Didier Boulaud, président, a remercié les intervenants pour la qualité de leurs propos et les a assurés de l’attention que la Commission porterait à leurs préoccupations. Il a indiqué que certaines craintes manifestées par les associations de retraités militaires, lors de la présentation du précédent budget, n’avaient plus lieu d’être dans la mesure où l’encoche pratiquée dans le budget de 1998 n’avait pas été reconduite dans le projet de loi de finances pour 1999.

III. —  AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES PERSONNELS CIVILS DE LA DÉFENSE

La Commission de la Défense a entendu, le 7 octobre 1998, les représentants des personnels civils de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Le Président Paul Quilès a souligné l’intérêt de cette audition dans la période de transformation profonde que traverse l’appareil de défense.

M. Albert Sparfel, Secrétaire général de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, relevant que le projet de budget de la Défense respectait les engagements pris par le Gouvernement lors de la revue de programmes et fournissait des perspectives plus précises pour l’avenir de l’industrie de défense, a néanmoins dénoncé les risques auxquels était exposée cette industrie. Faisant référence au récent conflit social de Toulon, il s’est prononcé contre l’externalisation des missions de réparation navale de la DCN, qui va à l’encontre du maintien des compétences et du développement des activités en partenariat. Rappelant que le coût des restructurations était imputé sur les coûts d’intervention de la DCN et d’autres organismes de la Défense, il a souhaité que soit dressé un bilan de la réforme de la DGA.

Appelant l’attention de la Commission sur la politique d’emploi des personnels civils, notamment sur les responsabilités qui leur sont confiées dans les organismes de soutien et auprès des forces, il a mis l’accent sur la nécessité d’un strict respect des statuts de ces personnels. Puis, il a considéré que le projet de règlement-cadre sur l’aménagement et la réduction du temps de travail ne permettrait pas, malgré ses objectifs affichés, de préserver des emplois ni d’en créer de nouveaux. Ce projet favorise en effet uniquement l’aménagement du temps de travail en autorisant notamment son annualisation et n’oblige pas les employeurs à faire connaître les postes concernés par les restructurations. En raison de leur manque d’ambition, les mesures envisagées en matière de réduction du temps de travail ne seront pas suffisantes pour remédier aux conséquences sociales des restructurations dans les bassins d’emploi.

M. François Pillet, Délégué central Force Ouvrière de l’établissement de Bourges de GIAT-Industries, a tout d’abord rappelé que la politique d’acquisition d’entreprises d’armement en difficulté menée dès 1991 par l’ancien Président Directeur Général du groupe, M. Pierre Chiquet, avait abouti à de graves échecs financiers. S’il est vrai que son successeur, M. Jacques Loppion, a suivi une démarche inverse, le Gouvernement a néanmoins accepté, en juillet 1998, un quatrième plan social exceptionnellement rigoureux. Ce plan réduira les effectifs de près de 44 % entre 1997 et 2002 alors que la production ne diminuera que de 30 %, et prévoit des fermetures de sites. L’Etat actionnaire devra recapitaliser GIAT-Industries afin de permettre à l’entreprise d’achever l’exécution du contrat de chars Leclerc avec les Emirats Arabes Unis et de payer le plan social. L’avenir de GIAT-Industries reste ainsi suspendu au soutien de l’Etat et à sa volonté d’aboutir dans la négociation d’un contrat de 350 chars avec l’Arabie Saoudite.

Estimant le prix auquel les chars Leclerc sont offerts à l’Arabie Saoudite supérieur à celui du contrat avec les Emirats Arabes Unis, il s’est interrogé sur la volonté réelle du Gouvernement d’obtenir un nouveau marché d’exportation pour le Leclerc. Il s’est alors inquiété des conséquences sur l’emploi et sur le maintien de l’activité de nombreux sites de l’échec éventuel du contrat négocié avec l’Arabie Saoudite, et s’est interrogé sur le maintien des compétences françaises en cas de nouvelles fermetures d’établissements et d’intégration de GIAT-Industries dans un cadre européen. Au nom de son organisation, il a enfin condamné la profonde restructuration industrielle en cours, estimant qu’elle était menée sans concertation.

M. Jean-Louis Naudet, Secrétaire général de la Fédération des travailleurs de l’Etat-CGT, a souligné que la situation sociale des industries d’armement, source de malaise et d’angoisses pour les personnels civils, appelait d’autres choix que ceux qui conduisent au déclin de tout un secteur industriel. Estimant que le projet de budget pour 1999 ne préparait aucunement l’avenir, il a demandé au Parlement de l’infléchir pour qu’il soit à la hauteur des attentes des salariés. Puis, il s’est élevé contre la chute de 9 % des crédits de fonctionnement et la suppression de 1 800 emplois dont 1 500 à la DCN et au Service de maintenance aéronautique (SMA), s’ajoutant aux dégagements de cadres militaires qui ne seront pas compensés par des embauches.

Il a successivement insisté sur la nécessité :

— de supprimer le système salarial des abattements de zone ;

— d’en finir avec la précarité des personnels ne bénéficiant pas de statuts ;

— de mettre un terme aux suppressions d’emplois dès le budget 1999 et de renoncer aux plans d’adaptation ou de restructuration précédemment annoncés ;

— de promouvoir parallèlement une réelle politique d’embauches pluriannuelles ;

— de mettre en adéquation les effectifs réalisés avec les effectifs budgétaires ;

— de mettre en oeuvre une vraie réduction du temps de travail sans baisse ni gel des salaires ;

— de réorienter les crédits d’équipement en faveur des forces conventionnelles et de lancer en particulier le programme Vextra.

Il s’est également prononcé en faveur d’une reconquête par l’Etat de ses missions de fabrication d’armements et du développement d’activités complémentaires, estimant que la réorientation sociale et industrielle du budget 1999 est possible sans augmentation des crédits. Il a enfin considéré que l’on ne pouvait pas attendre des mesures de compensation aux restructurations de la Défense un réel développement des bassins d’emplois.

M. Daniel André, Secrétaire général de la Fédération des Établissements et Arsenaux de l’Etat-CFDT, a tout d’abord estimé que la deuxième phase de restructuration, annoncée par le Ministre de la Défense le 7 juillet dernier, constituait un mouvement d’une ampleur inégalée puisqu’il touchait, sur l’ensemble de la période 1999-2002, 332 sites ou établissements et 8 500 personnels civils, soit par des mesures de départ à la retraite anticipée, soit par des mobilités géographiques ou professionnelles. Les restructurations envisagées affecteront également les bassins d’emplois et les populations des régions concernées tant sur le plan économique que social, malgré une mobilisation des fonds d’adaptation industrielle ou européens sur la gestion desquels les partenaires sociaux ne peuvent toujours pas exercer un droit de regard.

Considérant que l’évolution de l’outil industriel de défense devait permettre son adaptation au nouveau contexte géostratégique, M. Daniel André a estimé au nom de la CFDT que cette évolution devait s’inscrire dans le cadre d’une action prioritaire en faveur de l’emploi et s’accompagner d’une politique ambitieuse de diversification des activités, de réduction massive du temps de travail et d’accompagnement social à la hauteur des transformations entreprises. Il a noté avec satisfaction l’extension progressive à l’ensemble du ministère de la Défense d’une démarche d’aménagement et de réduction du temps de travail qui correspond à une réelle attente des personnels, en soulignant toutefois la nécessité de mesures plus ambitieuses en ce domaine, qui se traduiraient par des effets durables sur l’emploi.

Face aux fermetures de sites, aux restructurations, transferts et suppressions d’emplois qui vont affecter les établissements, M. Daniel André a considéré qu’il convenait d’orienter en priorité les directions et établissements vers la recherche de charges de substitution pour faire face aux baisses affectant leurs activités traditionnelles. S’agissant des restructurations en cours au sein de Giat-Industries, M. Daniel André a rappelé les exigences de la CFDT au plan social : aucun licenciement, le développement, dans un cadre négocié, de solutions alternatives aux fermetures de sites et le maintien des seules mesures d’âge. Au plan industriel, il a indiqué que son organisation demandait la formulation d’engagements précis sur les commandes budgétaires en attente, ainsi qu’un soutien du Gouvernement à l’exportation et une action de la tutelle ministérielle en faveur de la diversification. Pour ce qui concerne la DCN, il a estimé que sa nécessaire évolution ne devait pas compromettre la situation de l’emploi. Il a regretté que le projet de budget de la Défense pour 1999 ne marque pas de réel changement d’orientation, les augmentations de crédits consacrés aux aides à la mobilité et au départ ainsi qu’au fond d’adaptation industriel démontrant la permanence de la logique suivie par le ministère. Il a pris acte de la progression de l’enveloppe consacrée aux mesures catégorielles mais a regretté que les revendications formulées par la CFDT concernant l’ouverture de la filière ouvrière, le déplafonnement de l’indemnité pour travaux supplémentaires des secrétaires administratives et le repyramidage statuaire du corps des techniciens supérieurs d’études et de fabrication n’aient pas été prises en compte.

Soulignant qu’un malaise se développait au sein des personnels civils de la défense, il a considéré qu’il convenait de mieux définir les missions et les compétences revenant à chaque catégorie afin d’en préserver l’équilibre général.

Après avoir souligné que le projet de budget pour la Défense présentait une hausse de 2,8 % par rapport au budget précédent, M. Jean-Pierre Dussaussois, Président de la Fédération CFTC des personnels civils du ministère de la Défense, a noté que d’une manière générale, les budgets votés n’étaient jamais respectés et que le projet de loi de finances pour 1999 était inférieur à l’annuité de la loi de programmation correspondante. La revue de programme aura pour effet de décaler le troisième SNLE-Ng et les livraisons du Rafale Air et Marine, d’anticiper le retrait du porte-avions Foch et deux escadrons Jaguar, d’arrêter certains programmes de satellites et de missiles, de réduire le nombre de missiles Mistral et d’engins porte-blindés du Char Leclerc, de diminuer de 5 % les programmes d’infrastructure et d’entretien des matériels et d’accentuer la réduction des coûts de fonctionnement de la DGA. L’ensemble de ces mesures ne sera pas sans conséquence sur les qualités opérationnelles des armées, il limitera la puissance de la force de frappe et accentuera la dérive de l’industrie française de défense et des établissements de la DGA.

M. Jean-Pierre Dussaussois a fait part au nom de la CFTC de ses interrogations sur la volonté du ministère de la Défense de s’inscrire dans le cadre de l’action prioritaire du Gouvernement en faveur de l’emploi. En effet, les emplois de militaires du rang, limités quant à la durée du contrat, s’apparentent à des emplois précaires, de même que les créations d’emplois civils dans les armées seront en majorité destinées à l’accueil des personnels en provenance de la DGA ou de GIAT-Industries. Par ailleurs, M. Jean-Pierre Dussaussois s’est inquiété de l’accueil réservé par les militaires aux personnels civils venus occuper des emplois de substitution et a souhaité qu’à terme, la gestion des ressources humaines des personnels de la défense intègre une gestion prévisionnelle des emplois, ce qui éviterait que ne se posent des problèmes de déroulement de carrières.

S’agissant de la sous-traitance, M. Jean-Pierre Dussaussois a noté une augmentation des crédits qui lui sont consacrés mais a considéré que le recours aux entreprises sous-traitantes ne constituait pas toujours une solution satisfaisante, d’autant plus qu’elle était susceptible de s’accompagner d’une forte externalisation des compétences industrielles. Il a estimé que, dans le domaine industriel, le projet de budget ne permettait pas de préserver l’emploi, mais risquait au contraire d’intensifier la perte de compétences et de métiers de base par des départs prématurés, de même que le recours aux achats sur étagères pourrait mettre en péril les activités d’études.

M. Jean-Pierre Dussaussois a souhaité faire part au nom de son organisation de l’inquiétude qu’il éprouve face à la politique de regroupement des industries européennes de la défense. Il a souligné que les difficultés rencontrées dans les programmes en coopération, les choix budgétaires des partenaires européens de la France et le renforcement de l’OTAN, font craindre une dépendance grandissante vis-à-vis des Etats-Unis. Dans ce contexte, la signature de la convention renforçant la personnalité de l’Organisme conjoint de coopération en matière d’armement (OCCAR) risque de déstabiliser la DGA et de faire perdre à la France une part de son identité.

En conclusion, et malgré quelques améliorations dues à des mesures catégorielles, M. Jean-Pierre Dussaussois s’est déclaré opposé au nom de la CFTC à un projet de budget qui cache des réductions massives d’effectifs, notamment à la DCN, entérine la disparition progressive de la DGA et de ses établissements et risque de faire perdre à l’industrie nationale de Défense ses pôles d’excellence.

M. Gilbert Desmur, représentant de l’Union nationale des syndicats autonomes (UNSA)-Défense, a souhaité revenir sur les événements intervenus au cours de l’année 1998, avant d’évoquer les perspectives dans lesquelles s’inscrit l’action de son organisation. L’année 1998 a été notamment marquée par le conflit social qui a éclaté à la DCN de Toulon. Si certaines revendications ont été satisfaites, la source essentielle du mécontentement demeure puisque les missions de la DCN se trouvent à nouveau remises en cause par des réflexions à peine voilées sur l’évolution statutaire de cette direction. M. Gilbert Desmur a estimé au nom de l’UNSA-Défense que la situation de la DCN présentait de nombreuses analogies avec celle du GIAT et qu’elle s’y dégradait selon le même scénario. Il a estimé qu’il appartenait à l’Assemblée nationale de choisir entre une politique permettant à la DCN de conforter sa place de premier constructeur naval militaire dans le cadre de son statut actuel et la remise en cause de ce statut.

M. Gilbert Desmur a évoqué ensuite l’acquisition par l’OCCAR de la personnalité morale et s’est inquiété de l’accroissement de la part des programmes gérés par cet organisme sans compensation industrielle à la hauteur des enjeux. Il a également déploré le transfert vers les entreprises privées de la maintenance des équipements dont il a jugé qu’il traduisait une dérive vers les pratiques de nos principaux partenaires européens.

Il a constaté ensuite que le nouveau plan de restructurations annoncé au mois de juillet accroîtrait encore le nombre d’établissements touchés, faisant observer que l’accompagnement social des mesures concernant le personnel civil était moins favorable que celui qui concernait les personnels militaires. C’est pourquoi il a demandé au nom de l’UNSA-Défense un traitement social plus équitable de ces restructurations sur la base de l’amélioration du dispositif existant.

De manière plus générale, il a regretté que les travaux tendant à la revalorisation du rôle et de la place du personnel civil ne débouchent pas sur des avancées significatives et que de nombreuses négociations catégorielles s’enlisent. S’agissant du projet de loi de finances pour 1999, il a considéré au nom de l’UNSA-Défense que les aspirations des personnels civils n’y étaient pas suffisamment prises en compte et que les mesures de saupoudrage prévues ne pouvaient être considérées comme une politique sociale digne d’un ministère tel que celui de la Défense. M. Gilbert Desmur a enfin fait état des difficultés de la DGA à exécuter les crédits dont elle a la charge et déploré que le Parlement soit appelé à se prononcer sur un budget sans disposer d’éléments sur l’exécution des crédits de l’exercice en cours.

M. Jean-François Munoz, Président de la FECD-CGC, a tout d’abord fait valoir que l’évolution du budget de la Défense pour 1999 était satisfaisante, avec une hausse de 2,9 % hors pensions, dont 6,2 % pour les seuls crédits d’équipement et qu’il fallait féliciter le Ministre de la Défense pour avoir refusé une nouvelle encoche. Il a jugé cependant que la puissance militaire de la France était diminuée, les économies réalisées sur les crédits d’équipement allant au-delà des seuls gisements d’économies identifiés par la DGA.

Il a relevé ensuite qu’en dépit d’une information et d’une communication soutenues, la véritable concertation était toujours absente de la politique de restructuration. Il a regretté en outre que l’ampleur de la restructuration de la Direction des centres d’essais de la DGA soit sous-estimée. L’absence de concertation est néfaste pour le dialogue social et ne permet pas une bonne utilisation des fonds de toute origine mis à disposition des différents acteurs. Son organisation a d’ailleurs demandé un bilan sur l’action des société de conversion.

M. Jean-François Munoz a ensuite souligné qu’il fallait d’abord définir une stratégie de survie des entreprises de défense avant d’envisager des mesures de dégagement des cadres et qu’il convenait d’éviter les hémorragies de personnels mettant en cause le maintien des compétences industrielles et étatiques. S’agissant des mesures en faveur du personnel civil, il a déploré au nom de la CGC la divergence de traitement entre les personnels civils et militaires dans les domaines de la formation, des rémunérations et de la protection sociale. Il a estimé que l’application du plan formation mobilité II était difficile pour les cadres civils et pénalisante à la Délégation générale pour l’Armement. Il a enfin souhaité que l’effort porte prioritairement au sein du ministère de la Défense sur l’amélioration de la carrière des cadres civils.

M. Robert Poujade a estimé que, de même qu’il fallait distinguer en économie les effets micro-économiques et leurs répercussions macro-économiques, a souligné les conséquences considérables, à long terme, sur le plan local, de décisions prises au niveau national concernant l’organisation des forces armées. Evoquant le cas du régiment de circulation routière qui existait à Dijon avant d’être déplacé à plusieurs reprises, il a exprimé la crainte que de tels types de décisions incohérentes se multiplient.

M. Jean-Noël Kerdraon a souhaité que la date de l’audition des représentants des personnels soit avancée. Il a relevé les appréciations mitigées des syndicats sur le budget, tout en notant que la revue de programmes conférait une lisibilité de long terme à l’évolution du titre V. Il a ajouté que la Commission de la Défense suivait avec attention les problèmes relatifs à la DCN et au GIAT qui, dans un contexte et pour des raisons différentes, étaient confrontés à une situation difficile. Il a exprimé le vœu que, dans le cas de la DCN notamment, la construction d’un outil industriel performant répondant au mieux aux besoins de la défense s’effectue dans la concertation. Il a enfin demandé aux différentes délégations leur sentiment sur le rapport d’information consacré par Mme Martine Lignières-Cassou à la diversification des industries de défense dont il a souligné la qualité.

M. Albert Sparfel, approuvant les propos de M. Robert Poujade, a rappelé que le département de l’Yonne avait été particulièrement touché par les restructurations et a convenu qu’il importait d’être très attentif aux conséquences d’une succession de décisions locales, notamment en matière sociale. Concernant le rapport établi par Mme Martine Lignières-Cassou, il a déclaré que l’organisation syndicale à laquelle il appartenait l’avait examiné de manière approfondie et avait d’ailleurs fait connaître au rapporteur ses observations, les unes critiques, les autres favorables à ses conclusions.

M. Jean-Paul Clément, représentant de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, évoquant le futur projet d’entreprise de la DCN, a estimé que la méthode employée pour son élaboration semblait avoir pour seul objectif de faire valider par les organisations syndicales un projet dévastateur.

Il a vivement déploré que ne soit laissée aucune place à la négociation. Même si, pour Force ouvrière, la modernisation de la DCN est impérative, même s’il est nécessaire de mettre fin aux gaspillages et aux doublons, l’externalisation à outrance doit être totalement rejetée. Le processus de modernisation industrielle de la DCN, qui doit s’effectuer dans le strict respect des statuts des personnels et des établissements, doit concerner l’ensemble des étapes de la production : l’ingénierie, la fabrication et l’assemblage. La relance des embauches constitue la première urgence, la deuxième priorité consistant à réduire le temps de travail sans perte de salaire afin de créer de nouveaux emplois. Il est également nécessaire d’améliorer la formation et la promotion sociale des personnels. Il est en définitive possible de pérenniser la DCN dans le cadre du statut actuel et en conséquence un projet d’entreprise dont l’objectif serait de remettre en cause ce statut paraît inacceptable.

M. Jean-Louis Naudet, faisant écho aux paroles du représentant de Force ouvrière concernant la DCN, a estimé que, comme l’illustrait un article récemment paru dans Les Echos, le projet d’entreprise de la DCN paraissait définitivement arrêté, sans que les organisations syndicales en aient été saisies. Il s’est interrogé, dans ces conditions, sur la pertinence des réunions programmées pour en discuter. Faisant allusion au rapport Foillard-Picketti relatif à l’établissement de Cherbourg, il a émis la crainte que la désétatisation qui y était prônée soit progressivement étendue à toute la DCN. Il a jugé que si telle était l’optique de la majorité actuelle, il était nécessaire qu’elle le dise ouvertement et qu’il était inutile de chercher à tromper les organisations syndicales. S’agissant du rapport de Mme Martine Lignières-Cassou, il a regretté que celle-ci n’ait pas pris contact avec sa fédération au niveau national.

Le Président Paul Quilès a observé que le contact avait été pris avec la Confédération mais qu’il n’y avait pas à l’évidence été donné suite.

M. Jean-Louis Naudet a estimé que le rapport de Mme Martine Lignières-Cassou contenait relativement peu de propositions, hormis celles concernant les entreprises et les sociétés de conversion. Il a jugé qu’il n’ouvrait pas de perspective pour une véritable politique de diversification.

M. Jean-Claude Sandrier a estimé qu’il convenait d’être attentif au malaise créé par les restructurations et d’apporter une réponse concrète aux revendications des personnels sous peine d’accroître leur démoralisation. Il a ainsi considéré que l’annonce d’un retour à l’équilibre de GIAT-Industries en 2002 succédait à d’autres annonces du même type sans proposer de réelles perspectives.

Il a ensuite regretté, d’une part, l’absence de débat sur les restructurations tant à l’Assemblée nationale qu’avec les syndicats, d’autre part, l’importance accordée à la logique de marché et d’alliances européennes dans la politique d’équipement militaire. Après avoir considéré que la diversification des activités avait été opérée jusqu’à présent à partir de compétences périphériques des établissements et non au cœur de leurs spécialités, il a plaidé pour un débat d’ensemble qui porterait non seulement sur la diversification mais aussi sur l’évolution des plans de charges et sur l’aménagement et la réduction du temps de travail.

Il a alors demandé aux représentants syndicaux s’ils avaient réfléchi à la question de la cohérence entre la taille des entreprises et leur marché, et s’ils estimaient que GIAT-Industries avait déjà atteint une masse critique dans le secteur de l’armement terrestre.

Mme Claudine Kervella, Secrétaire fédérale de la Fédération des Établissements et Arsenaux de l’Etat-CFDT, s’est déclarée satisfaite que la question de la diversification ait fait l’objet d’un rapport parlementaire en raison de l’intérêt qu’elle présente pour l’emploi et de la présence au sein des établissements industriels de la Défense de compétences et d’un capital humain à valoriser. Elle a rappelé que les organisations syndicales avaient déjà mené des réflexions sur la diversification dans les bassins d’emploi et que les personnels des établissements concernés avaient procédé à des analyses et formulé des propositions intéressantes à ce sujet. Elle a insisté sur la nécessité d’anticiper les actions de diversification, 15 à 20 ans pouvant s’écouler entre les recherches préliminaires et le développement de nouveaux produits.

M. Albert Sparfel, après avoir regretté que Mme Martine Lignières-Cassou n’ait pu prendre contact avec les fédérations nationales des syndicats, a estimé que son rapport sur la diversification des industries de défense ne constituait qu’une étape et devrait être prolongé. Il a plaidé pour des échanges thématiques en cours d’année entre la Commission de la Défense nationale et des Forces armées et les organisations syndicales et a souhaité qu’une attention particulière soit portée à l’égard des personnels civils dans les restructurations.

M. Claude Hoffsteter, représentant de l’UNSA-FADN, a fait part d’un décalage entre la présentation de la réforme de la DCN par le Ministre de la Défense et la vision qu’en donnait la DCN elle-même. Il a par ailleurs rappelé que le groupe de travail sur l’avenir de la DCN, auquel avait participé M. Michel Praderie, n’était parvenu à aucune conclusion, bien qu’il ait mené une très large concertation. Soulignant que le ministère de la Défense avait déploré le manque d’initiative des cadres de la DCN, il a expliqué leur démotivation par le fait que leurs propositions n’étaient jamais prises en compte et a demandé un meilleur dialogue social.

M. Charles Sistach, représentant de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, a soutenu que la fabrication d’armements ne devait pas, en raison de sa nature même, être soumise aux lois du marché et obéir aux mêmes règles de compétitivité que les productions civiles. Il a également considéré que les diversifications d’activités devaient relever des responsabilités propres des établissements et s’intégrer à leur projet d’entreprise. Après s’être demandé si l’Etat avait encore la volonté d’exercer ses missions, il a émis la crainte que la DCN ne connaisse prochainement la même évolution que GIAT-Industries.

M. Jean-Louis Naudet a insisté sur le fait que l’armement ne saurait être assimilé à n’importe quel produit marchand et qu’il revenait à l’Etat, dans un domaine qui relève de l’exercice de sa souveraineté, de se prononcer clairement en faveur du maintien d’entreprises industrielles de défense sous son autorité directe. La politique de coopération industrielle à l’échelle européenne pose elle aussi la question de l’indépendance nationale d’autant plus que les regroupements qui se dessinent ne manqueront pas d’avoir de lourdes conséquences sociales. Il s’est étonné que l’on puisse aujourd’hui tirer argument du manque de spécialisation de la DCN pour s’en prendre à son statut alors qu’il y a une dizaine d’années des arguments opposés avaient été exprimés pour conduire à la désétatisation du GIAT. La politique menée à l’égard de la DCN semble d’autant moins cohérente qu’elle avait su, notamment sur le site de Lorient, développer une activité pilote dans le domaine des matériaux composites qu’on lui a demandé d’abandonner et qu’il lui faut à nouveau revitaliser. Enfin, il a souhaité que s’instaure un vaste débat national, débordant le cadre du Parlement, sur la question de l’avenir de la défense de la France.

M. Jean-Jacques Le Gourrierec, Secrétaire général de la Fédération CFTC des personnels civils du ministère de la Défense, s’est déclaré satisfait de la possibilité offerte aux représentants syndicaux de dialoguer avec les membres de la Commission. Il a souhaité exprimer le malaise profond ressenti par les personnels de la DCN face aux atermoiements qui entourent l’avenir de leur direction alors qu’il conviendrait d’engager de réelles négociations à ce sujet. Il a demandé qu’une attention particulière soit accordée aux conditions dans lesquelles s’effectuaient les opérations de sous-traitance, plus particulièrement lorsqu’il s’agit de travaux d’études effectués par des sociétés qui omettent parfois de prendre en compte la culture de l’entreprise pour laquelle elles sont censées intervenir. Enfin, citant l’exemple du bâtiment anti-mines océanique développé à Lorient, puis abandonné, il a douté de la réalité de la volonté politique affichée en faveur de la diversification tout en s’interrogeant sur l’efficacité des services commerciaux de la DCN.

M. Gilbert Desmur s’est déclaré favorable à l’institution d’un dialogue plus fréquent avec la Commission de la Défense, plus particulièrement sur le thème de la réorganisation de l’outil de défense.

Mme Thérèse Manouvriez, représentant Force ouvrière, a souhaité que la prochaine audition des syndicats des personnels de la Défense puisse être organisée plus en amont du débat budgétaire. Elle a insisté sur la nécessité de mieux accompagner l’affectation des personnels civils aux états-majors et services communs, soulignant la nécessité de leur garantir respect et égalité de rémunération.

Le Président Paul Quilès a tenu à remercier les participants pour la qualité du débat.

Il a souligné que, dans le secteur de l’armement, la politique industrielle avait des incidences directes pour la souveraineté nationale et que la coopération européenne y soulevait des questions essentielles pour la construction d’une union politique. Il s’agissait donc de sujets politiques d’une grande importance sur lesquels le Parlement aura à débattre prochainement.

Il a précisé que, lors de l’élaboration de son rapport d’information, Mme Martine Lignières-Cassou avait pris contact, par écrit, avec les différentes organisations syndicales.

Il a encouragé les représentants syndicaux à nouer des liens avec les rapporteurs budgétaires spécialisés et leur a proposé des rencontres thématiques plus fréquentes avec la Commission ou des groupes de travail constitués en son sein.

Enfin, il a suggéré qu’une audition des représentants des syndicats se tienne avant l’été 1999, de façon à permettre une meilleure prise en considération de leurs préoccupations en amont du processus d’élaboration du projet de loi de finances.

IV. —  AUDITION DE M. JEAN-FRANÇOIS HÉBERT, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL POUR L’ADMINISTRATION

La Commission de la Défense a entendu, le 13 octobre 1998, M. Jean-François Hébert, Secrétaire général pour l’Administration, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Accueillant M. Jean-François Hébert, le Président Paul Quilès a souligné l’intérêt des informations qu’il allait pouvoir apporter à la Commission sur le déroulement de la professionnalisation, en particulier en ce qui concerne son accompagnement social, mais aussi sur les difficultés signalées à diverses reprises dans le domaine de la gestion des personnels civils.

Rappelant que le Secrétaire général pour l’administration participait à une réforme profonde de la gestion des crédits d’équipement de la Défense, dont la présentation gagnera en clarté et l’exécution en rigueur, tout en permettant un meilleur contrôle parlementaire, conformément à une préoccupation ancienne, souvent exprimée par la Commission, il a fait part de son intérêt particulier pour les informations qu’il pourrait donner à ce sujet.

M. Jean-François Hébert a d’abord rappelé que, depuis sa dernière audition, de très nombreux projets entrant directement ou indirectement dans le champ de compétence du Secrétaire général pour l’administration avaient été menés à bien par le ministère de la Défense. Il a cité notamment la loi réformant le service national, la suppression des quotas féminins dans les armées, la revue des programmes, l’annonce des mesures de restructurations qui interviendront entre 2000 et 2002, la création d’une commission du secret de la Défense nationale, la parution du décret relatif au volontariat militaire, l’ouverture, le 3 octobre, de la première journée d’appel de préparation à la défense, et a ajouté que cette liste devrait continuer à s’allonger dans les mois qui viennent avec le projet de loi portant organisation de la réserve militaire et la réforme du Secrétariat général pour l’administration.

S’agissant du projet de budget de la Défense pour 1999, il a estimé que celui-ci avait pour caractéristique de permettre la poursuite de la professionnalisation des forces et de la modernisation de leur équipement. Il a indiqué qu’il mettrait lui-même l’accent sur deux points, l’accompagnement social mis en place au profit des militaires et des civils du ministère de la Défense et la modernisation de la gestion des moyens financiers mis à la disposition des armées.

Abordant le dispositif d’accompagnement social applicable aux militaires, le Secrétaire général pour l’administration a rappelé que la professionnalisation se traduirait par un accroissement du nombre des militaires, puisque de 298 000 en 1996, ils doivent passer à un peu plus de 357 000 en 2002, volontaires compris, soit une augmentation de 20 %. Cette progression, que masque la disparition progressive des quelques 200 000 appelés du contingent, recouvrait elle-même des évolutions différentes selon les catégories de personnel : doublement de l’effectif des engagés (92 527 au lieu de 44 552), réduction globale du nombre de cadres, de 267 officiers et de 15 500 sous-officiers, et création de plus de 27 000 postes de volontaires.

Concernant les engagés, il a indiqué que la principale mesure arrêtée à l’occasion de la mise au point de la réforme était la revalorisation de leur rémunération. A compter du 1^er juin 1997, leur solde mensuelle nette minimale a été portée de 4 100 à 5 600 francs, soit une augmentation de 1 500 francs. De plus, l’application aux militaires des dispositions de l’accord salarial conclu le 10 février 1998 pour la fonction publique permettra aux engagés de bénéficier non seulement de la revalorisation générale des soldes, mais aussi des mesures spécifiques concernant les bas salaires. Hors primes spécifiques liées à l’activité, la rémunération nette de base des militaires du rang professionnels se situe donc désormais à 6 250 francs par mois, soit, compte tenu des avantages en nature qui leur sont alloués (hébergement, alimentation, réduction SNCF) à un niveau désormais sensiblement supérieur au SMIC, constituant un élément important d’attractivité pour l’armée professionnelle.

Pour ce qui est des officiers et des sous-officiers, il a rappelé qu’à la demande expresse du Chef de l’Etat, Chef des armées, il avait été décidé de ne pas avoir recours à une loi de dégagement des cadres et que, pour les encourager à partir, c’est donc une politique d’incitation financière qui a été mise en place. Il a rappelé que le pécule était attribué à ceux d’entre eux qui souhaitaient quitter le service dès lors qu’ils disposent de l’ancienneté requise pour bénéficier d’une retraite à jouissance immédiate, qu’ils se trouvent à plus de trois ans de la limite d’âge de leur grade et que leur départ répond aux besoins de la gestion des effectifs au regard de la loi de programmation militaire, cette dernière condition signifiant bien que le pécule n’est pas un droit. Précisant que le montant du pécule, qui n’est pas imposable, peut atteindre au maximum 45 mois de solde pour le militaire se trouvant à plus de dix ans de la limite d’âge de son grade, qu’il est ensuite dégressif en fonction de la durée des services restant à accomplir avant la limite d’âge et indiquant qu’en 1999, il sera réduit de 10 % en application de la loi de décembre 1996, M. Jean-François Hébert a indiqué qu’en 1997, première année d’application de la réforme, 177 officiers ont bénéficié d’un pécule moyen de 410 000 francs, tandis que 2 116 sous-officiers ont quitté les armées dotés d’une somme qui s’est élevée en moyenne à 235 000 francs. En 1998, ce sont 164 officiers qui ont bénéficié d’un pécule moyen de 427 000 francs et 2 870 sous-officiers qui se sont vus attribuer un pécule d’un montant moyen de 264 000 francs, cette augmentation des niveaux moyens s’expliquant par une plus grande anticipation des départs.

Il a ajouté qu’en 1999, les crédits qui figurent dans le projet de budget devraient permettre d’allouer 200 pécules “ rénovés ” à des officiers et entre 2 000 et 2 400 à des sous-officiers.

Ainsi, en termes financiers, les “ pécules rénovés ” auront mobilisé 572 millions de francs en 1997 et 828 millions de francs en 1998. L’année prochaine, il est prévu de leur consacrer 742 millions de francs. Si l’on y ajoute les pécules versés aux militaires bénéficiant des dispositions des articles 5 et 6 de la loi de 1975 (68 millions de francs), ceux attribués à la DGA (17 millions de francs) et ceux qui existaient antérieurement (16 millions de francs), ce sont au total 844 millions de francs qui seront affectés à ce type d’aide (668 millions de francs en 1997 et 947 millions de francs en 1998).

Rappelant qu’en dehors du pécule, les articles 5 et 6 de la loi du 30 octobre 1975 permettent aux officiers, qui, après 25 ans de service, ont acquis des droits à pension de retraite à jouissance immédiate, de quitter l’armée en demandant à bénéficier de la pension du grade supérieur et que la loi du 19 décembre 1996 a prolongé l’application de ces dispositions jusqu’au 31 décembre 2002 et institué, de surcroît, l’attribution aux militaires de carrière concernés d’un pécule réduit des quatre cinquièmes, il a indiqué qu’en 1998, 753 officiers ont bénéficié de cette mesure et perçu un pécule moyen de 88 000 francs.

Enfin, il a exposé qu’en 1997, 52 officiers et 213 sous-officiers ont été intégrés dans les emplois civils de l’Etat ou des collectivités locales vacants au titre de la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970, dont les dispositions ont également été prolongées jusqu’en 2002. Il a indiqué que les intégrations seront plus nombreuses au titre de l’année 1998, puisqu’elles ont concerné 62 officiers et 260 sous-officiers, ce qui représente une progression globale de 22 %.

Le Secrétaire général pour l’administration a alors souligné l’importance des aides à la reconversion, qui sont allouées aux officiers, comme aux sous-officiers et aux engagés, et ce non seulement pendant la période de constitution de l’armée professionnelle, afin de favoriser les départs, mais aussi parce qu’en régime de croisière, lorsque les armées recruteront chaque année entre 15 et 20 000 jeunes, la perspective d’une reconversion réussie sera un élément déterminant de leur choix.

Rappelant que la loi du 19 décembre 1996 avait prévu que le militaire de carrière ou sous contrat, quittant définitivement les armées, pourrait bénéficier, pendant une durée maximum de douze mois consécutifs, de deux congés de reconversion, lui permettant de suivre les actions de formation adaptées à son projet professionnel, il a indiqué qu’en 1998, 3 500 militaires avaient bénéficié d’un congé de reconversion et 200 d’un congé complémentaire et ajouté qu’en 1999, les crédits consacrés à ce congé complémentaire devraient tripler, passant de 5 à 15 millions de francs.

En conclusion de sa présentation du dispositif d’accompagnement destiné aux militaires, M. Jean-François Hébert a jugé qu’il avait preuve de son efficacité puisqu’il apparaissait que les armées ne rencontraient, pour le moment, aucune difficulté pour recruter en nombre et en qualité les engagés dont elles ont besoin, et que les objectifs de réduction des effectifs d’officiers et de sous-officiers étaient aisément atteints.

Abordant le dispositif applicable aux civils, le Secrétaire général pour l’administration a fait remarquer que la loi de programmation prévoyait, pour ce qui concerne le budget de l’Etat, une augmentation de leur nombre (+ 9 276 en solde net), tandis qu’année après année, leurs effectifs étaient appelés à diminuer dans les comptes de commerce, notamment à la Direction des constructions navales, et que la transformation de l’outil de défense se traduisait par un grand nombre de mesures de dissolution, de transfert ou de réorganisation d’unités ou d’établissements. Il a indiqué qu’en conséquence le problème était d’organiser la mobilité des personnels des unités militaires et des établissements industriels de la DGA vers les endroits où les armées ont besoin de se renforcer en personnel civil.

Il a expliqué que le plan “ formation mobilité ”, renégocié avec les organisations syndicales à la fin de l’année 1996, répondait à cet objectif. Ce plan postule que les évolutions d’effectifs découlant de la réforme seront réalisées sans qu’il soit nécessaire de recourir au licenciement d’autorité et en conservant aux personnels leur statut, leurs conditions de rémunération et leurs perspectives d’avancement. Pour ce faire, il met en oeuvre plusieurs outils : la formation, qui en est un élément central, la mobilité interne et la mobilité externe.

Le Secrétaire général pour l’administration a précisé que la mobilité interne était assortie de nombreuses garanties parmi lesquelles une bourse des emplois, des entretiens personnalisés en cas de suppression de poste, l’obligation pour l’administration de faire à chaque agent trois propositions d’affectation nouvelle, ainsi que le maintien de la rémunération et des conditions d’avancement tant pour les agents mutés que pour les ouvriers en fonction dans un établissement d’accueil. Par ailleurs, toutes les catégories de personnel du ministère de la Défense bénéficient des mêmes montants d’indemnités de mobilité dès lors qu’ils se trouvent dans des situations identiques.

Il a ajouté que la mobilité externe était également encouragée, soit que les agents concernés désirent rester dans la fonction publique, soit qu’ils veuillent rejoindre le secteur privé, soit, encore, qu’ils envisagent de cesser toute activité professionnelle. Il a précisé que le ministère de la Défense aidait les fonctionnaires qui souhaitent demeurer dans la fonction publique à obtenir un détachement dans l’administration de leur choix et que, s’agissant des ouvriers des établissements restructurés, il avait été décidé qu’ils pourraient être mis à la disposition d’autres administrations, cette mise à disposition étant assortie d’un remboursement au moins partiel de la part de l’administration bénéficiaire. S’agissant des agents qui veulent quitter l’administration, l’indemnité de départ volontaire, accordée à tout ouvrier qui en fait la demande dès lors qu’il est en fonction dans un établissement restructuré ou susceptible d’accueillir des agents à reclasser, est calculée selon la durée des services accomplis et peut aller de 60 000 francs, pour six ans d’ancienneté, à 300 000 francs au maximum. L’aide à la création d’entreprise, pour les ouvriers qui quittent définitivement le ministère de la Défense pour créer ou reprendre une entreprise, d’un montant de 50 000 francs est accordée indépendamment de l’aide délivrée par l’Agence nationale pour la création d’entreprise. Le régime de dégagement des cadres permet, quant à lui, à tout ouvrier âgé de plus de 55 ans et disposant au minimum de quinze années de service de bénéficier d’une cessation anticipée d’activité avec revenu de remplacement et d’une bonification d’ancienneté pouvant aller jusqu’à quatre ans. Compte tenu de la situation particulière de la Direction des constructions navales, un décret, pris le 12 mai 1998, a autorisé les ouvriers qui sont volontaires à bénéficier d’une mesure de dégagement des cadres dès 52 ans associée à une bonification d’ancienneté de cinq ans au maximum, à la condition que l’administration ne s’oppose pas à leur départ. Enfin, la cessation anticipée d’activité est accordée aux fonctionnaires titulaires en application de l’article 99 de la loi de finances rectificative pour 1992.

Le Secrétaire général pour l’administration a alors indiqué qu’un premier bilan de ce dispositif, réalisé à la date du 30 juin 1998, avait été récemment présenté aux organisations syndicales par le ministère de la Défense. Sur 8 500 agents civils concernés par la première phase des restructurations (1997-1999), 7 000 ont d’ores et déjà été reclassés dans un nouvel emploi ou ont bénéficié, soit de mesures d’âge, soit de mesures d’aides au départ. L’effort en matière de formation s’est traduit par l’utilisation, en 1997, de la totalité des crédits prévus (34 millions de francs). Ainsi, sur le plan financier, la mise en œuvre du plan “ formation mobilité ” aura mobilisé près de 920 millions de francs en 1997, soit 557 millions de francs au titre du dégagement des cadres, 155 millions de francs d’indemnisation des agents partant en mesure d’âge et ne disposant pas de la totalité de leurs annuités, 150 millions de francs d’indemnités de départ volontaire et 56 millions de francs d’indemnités d’accompagnement de la mobilité.

Précisant que les prévisions pour 1998 étaient bien entendu supérieures et que le coût de ce dispositif devrait avoisiner le milliard de francs, le Secrétaire général pour l’administration a souligné que ces indications chiffrées donnaient la mesure de l’effort fait par le ministère de la Défense pour accompagner la mobilité de ses personnels civils.

M. Jean-François Hébert a ensuite abordé la modernisation de la gestion des moyens financiers alloués au Ministère de la Défense en soulignant qu’elle avait pour objectif de rendre cette gestion plus lisible, plus rigoureuse, plus moderne et plus efficace.

L’effort de rationalisation des procédures a tout d’abord porté sur les crédits d’équipement gouvernés par les états-majors et gérés principalement par la DGA (à hauteur de 80 %). Il a rappelé que les dépenses en capital du ministère de la Défense représentaient à elles seules, avec 86 milliards de francs en 1999, un peu plus de 55 % de l’effort d’investissement de l’Etat. La gestion de sommes aussi importantes, impliquant plus de 10 000 fournisseurs et donnant lieu à près de 70 000 marchés et contrats nécessite des procédures à la fois transparentes et efficaces. Engagée dès 1994, la réforme de la gestion financière des crédits d’équipement s’est accélérée en 1997 et s’est concrétisée cette année avec la mise en place effective de dispositions arrêtées conjointement par les Ministres de la Défense, de l’Economie et des Finances, et du Budget.

Pour renforcer l’efficacité de sa gestion, le ministère de la Défense s’est doté d’un outil informatique global à la fois budgétaire et comptable. Le système CARNOT est destiné à rassembler dans une base unique, consultable en temps réel, l’ensemble des données relatives à la mise en place et au suivi des ressources financières du ministère. Il permet le suivi des dépenses de l’administration centrale et s’étendra progressivement à celles effectuées par les ordonnateurs secondaires au plan local. Cette intégration des dépenses effectuées localement sera facilitée par la mise en place du dispositif baptisé “ nouveau suivi local des dépenses ” qui assurera une remontée d’informations immédiates et fiables entre les ordonnateurs secondaires et l’administration centrale. Cette application est déjà opérationnelle dans certains services (Direction générale de la Gendarmerie nationale) et sera étendue à tous les services en 1999.

En application de l’instruction interministérielle du 24 avril 1997 relative à la gestion des crédits d’équipement, le ministère s’est attaché à recréer un lien entre autorisations de programme et crédits de paiement. Pour permettre le rétablissement de ce lien, l’administration a mis en place, au début de l’année 1998, les opérations budgétaires d’investissement (OBI). Jusque là, les investissement étaient répartis en 7 000 opérations en ce qui concerne les autorisations de programme, et entre les 300 articles des 9 chapitres du budget d’équipement pour ce qui était des crédits de paiement. Aucun lien n’était établi entre autorisations de programme et crédits de paiement. Désormais la gestion des titres V et VI est assurée, tant en ce que qui concerne les autorisations de programme que les crédits de paiement, sur la base d’un peu moins de 1 000 opérations budgétaires d’investissement. C’est dans ce cadre rénové que s’établira le lien recherché entre autorisation de programme et crédits de paiement, ce qui devrait mettre un terme aux dérives observées ces dernières années.

La gestion des crédits d’équipement se devait aussi d’être plus transparente. C’est pourquoi les procédures de droit commun telles que le contrôle financier déconcentré et la comptabilité spéciale des investissement ont été transposées au ministère de la Défense. De même, trois innovations marquent la présentation du titre V du ministère de la Défense dans le projet de loi de finances : les crédits sont désormais répartis en huit chapitres plus équilibrés, l’ensemble des ressources consacrées à un programme sont rassemblées au sein d’un même chapitre et les sommes affectées à la construction et à la réalisation de 25 grands programmes (Rafale, Leclerc, Tigre, Horizon, NH 90, Rubis ETC) sont clairement identifiées sous un article spécifique dans le “ bleu budgétaire ”.

La modernisation de la gestion des crédits de fonctionnement est également engagée. L’adaptation des procédures était d’autant plus nécessaire qu’avec la professionnalisation les rémunérations ont un poids plus conséquent au sein du titre III, tandis que les crédits de fonctionnement sont, quant à eux, soumis à de fortes contraintes.

Après les modifications intervenues cette année avec la création de chapitres distincts pour les dépenses afférentes aux rémunérations principales et celles relatives aux indemnités, trois innovations marquent la présentation du titre III dans le projet de loi de finances : les crédits destinés au financement de l’indemnité journalière d’absence temporaire et de transport des unités de la Gendarmerie sont désormais regroupés dans le chapitre 34-07 consacré au maintien de l’ordre, les crédits de fonctionnement des états-majors interarmées outre-mer font l’objet du chapitre 34-02/60 et les crédits de fonctionnement de la Direction du service national sont imputés sur le chapitre 34-01/60, distinct de celui de l’Armée de terre. Parallèlement, en concertation avec les états-majors, directions et services, une réflexion visant à mieux identifier les moyens de fonctionnement nécessaires à l’activité opérationnelle des forces et à responsabiliser les gestionnaires de crédits, a été entamée. Les premières conclusions de ces travaux devraient pouvoir recevoir une traduction dans la présentation du prochain projet de budget.

Alors que jusqu’à la fin de l’exercice précédent, le ministère de la Défense assurait la totalité des opérations de paie de ses personnels, une expérimentation, visant à confier aux services du Trésor la prise en charge de ces opérations a concerné, dans un premier temps, les 2 000 fonctionnaires de l’administration centrale. Les avantages attendus de cette réforme (gains en personnel, économies sur les dépenses informatiques...) et le caractère concluant de l’expérience devraient conduire à l’étendre progressivement à l’ensemble des personnels civils de la Défense.

Sur instruction des Ministres de la Défense, de l’Economie, des Finances et de l’Industrie et du Secrétaire d’Etat au Budget, le Secrétariat général pour l’administration, en liaison avec le Directeur du budget a entamé un examen critique de l’ensemble des procédures dérogatoires en vigueur au sein du ministère. Cette réflexion n’a pas pour objectif d’aligner systématiquement et immédiatement la gestion du ministère sur le droit commun, dans la mesure où les besoins spécifiques de la Défense requièrent des procédures particulières comme les fonds d’avance, les dépenses à bon compte et le régime des masses. Mais le souci de réexaminer la justification de chacune des procédures dérogatoires traduit une orientation nouvelle, qui témoigne de l’importance des changements qui s’opèrent au sein du ministère.

En conclusion, M. Jean-François Hébert a considéré que, tout en veillant scrupuleusement à préserver jalousement les spécificités indispensables à l’accomplissement des missions des forces armées, il convenait d’engager la gestion du ministère de la Défense sur la voie du changement. Il s’est déclaré persuadé que la “ banalisation ” du budget de la Défense constituait une condition sine qua non du maintien d’un effort de Défense conséquent.

Le Président Paul Quilès a souhaité savoir si le millier d’opérations budgétaires d’investissement isolées dans le cadre de la réforme de la gestion budgétaire du ministère figureraient dans un document et si celui-ci pouvait être porté à la connaissance du Parlement. Rappelant que M. Jean-François Hébert préside, au sein du ministère, le Comité pour la réforme et l’innovation administratives, qui réunit des représentants des états-majors et des services du ministère, il a demandé au Secrétaire général pour l’administration quelles actions pouvaient être attendues de ce Comité au cours de l’année à venir. Enfin, il s’est inquiété des modalités d’exécution des crédits d’équipement, notamment de l’instrument de freinage de la dépense que constitue le refus de visa du Contrôleur financier, de la manière dont le suivi des dépenses d’équipement était assuré par les services du Budget et des conséquences qui pouvaient en découler pour la gestion des marchés et les délais de paiement. Il s’est interrogé à ce propos sur le niveau actuel des intérêts moratoires dus aux retards de paiement.

M. Gilbert Meyer s’est félicité de la réforme de la nomenclature budgétaire qui vise à introduire plus de transparence dans la gestion des crédits du ministère, mais, prenant exemple sur les difficultés rencontrées dans l’exécution des budgets des grandes villes, il a tenu à faire part de ses interrogations sur les inconvénients d’une spécialisation trop poussée de la dépense et les rigidités qu’elle est susceptible d’entraîner.

M. Jean-Noël Kerdraon a attiré l’attention du Secrétaire général pour l’administration sur les inégalités de revenus entre les retraités de la DCN et les salariés bénéficiant d’un départ anticipé, dans la mesure où ces derniers jouissent d’une allocation unique dégressive qui se cumule avec leur retraite anticipée. Il a regretté que les départs anticipés soient subordonnés à la condition d’un accord entre les personnels concernés et leur établissement, ce qui conduit parfois à les retenir contre leur gré en raison de leur savoir-faire et de leurs compétences. Il s’est également interrogé sur l’opportunité de créer des postes supplémentaires destinés à permettre un maintien des compétences et un pyramidage propice à un rajeunissement des effectifs. Enfin, il a considéré que la démarche qui consistait à ouvrir dans les états-majors des emplois civils, réservés en priorité aux personnels des entreprises sous-traitantes, des forces françaises stationnées en Allemagne et de la DGA pourrait être poursuivie l’année prochaine.

Relevant que la formule d’un “ budget sous contrainte ” était de plus en plus employée, M. François Huwart a demandé sur quels postes et dans quels secteurs ces contraintes, quand bien même elles restaient raisonnables, s’exerçaient le plus fortement.

M. Jean-François Hébert a apporté les éléments de réponse suivants :

— un catalogue des 1 000 opérations budgétaires d’investissement sera établi. Ce catalogue est appelé à vivre et à évoluer ; c’est un instrument de gestion interne au ministère de la Défense et son niveau de détail est inférieur à l’article, c’est pourquoi il paraît excéder les limites habituelles du contrôle parlementaire qui a vocation à s’exercer plutôt au niveau du chapitre et de l’article ;

— la constitution du Comité pour la réforme et l’innovation administratives répond à la volonté du Ministre de la Défense de dynamiser l’action de modernisation de son département. Le Ministre a demandé au Comité d’étudier tout particulièrement la formation, la sous-traitance, et la mise en commun de leurs moyens par les armées. Le comité a vocation à élaborer des propositions sur la base du consensus. Cette volonté n’exclut pas cependant des arbitrages du Ministre de la Défense. La gestion des transports aériens a ainsi été confiée à l’Armée de l’air ; en matière de munitions en revanche, il a été décidé que c’est l’Armée de terre qui mettrait ses compétences à la disposition des autres armées ;

— les modalités d’exercice du contrôle financier ont été très rudes dans les années où la gestion des crédits de la Défense a été la plus difficile, comme au cours de l’année 1995 où 20 milliards de francs de crédits ont été gelés ou annulés alors que les dépenses correspondantes avaient été faites, ce qui avait entraîné un volume élevé de reports de charges et donc d’intérêts moratoires. Ceux-ci, qui avaient atteint 800 millions de francs en 1996, sont revenus à 350 millions de francs en 1997, largement du fait d’une meilleure gestion. Cette année, pas plus que l’an dernier, il n’y a eu de régulation budgétaire officielle. En fait, le contrôle financier est en mesure d’agir sur la dépense en retardant la sortie de certains dossiers. Cependant il semble qu’aucun dossier majeur ne soit actuellement concerné ;

— pour établir le lien entre autorisations de programme et crédits de paiement, le nombre et le volume des opérations budgétaires d’investissement ont été déterminés avec le double souci d’une rigueur accrue et du maintien d’une certaine souplesse. C’est pour cela que le nombre des opérations budgétaires d’investissement a été fixé à 1 000 plutôt qu’à 7 000 ;

— s’agissant de l’allocation unique dégressive attribuée à l’occasion de certains départs, on a veillé à son écrêtement de façon à ce que le cumul d’allocations ne crée pas un revenu supérieur au salaire d’activité. Quant au maintien en poste de personnels du fait de leur compétence, la difficulté est réelle. Il paraît toutefois difficile d’agir autrement, sauf à porter préjudice au bon fonctionnement de la DCN. Par ailleurs, parmi les 500 civils sous statut d’ouvrier de l’Etat dont le recrutement a été autorisé cette année, 50 devraient être affectés à la DCN et pourraient contribuer à régler ce problème. S’agissant de ces recrutements, il faut insister sur le fait que les listes sont prêtes et que la possibilité d’embauche est immédiate ; cette année, le Ministre de la Défense a cependant souhaité qu’une attention toute particulière soit accordée aux personnels des forces françaises stationnées en Allemagne, aux sous-traitants de la DCN et au personnel du GIAT. L’ensemble des postes ouverts devraient être pourvus avant la fin de l’année ;

— le terme de “ budget contraint ” est couramment employé dans les armées. Cette année cependant, il ne vise ni les crédits prévus aux titres V et VI qui correspondront à l’actualisation pour 1999 des 85 milliards de francs jugés nécessaires en 1998, ni les effectifs mais les crédits de fonctionnement ;

— l’évolution des effectifs est conforme aux prévisions. Alors même qu’on n’est qu’à mi-parcours, les instruments mis en place fonctionnent bien. Les objectifs devraient être tenus pour toutes les catégories de militaires. Le seul problème concerne les civils dont l’effectif est en déficit. S’agissant des fonctionnaires cependant, la situation s’améliore grandement : alors qu’il n’y a eu que 159 recrutements en 1996 et 294 en 1997, 2 200 fonctionnaires auront été recrutés en 1998, notamment pour tenir compte des retards passés. Demeure le gel, qui concernera environ 1 100 postes, mais cette contrainte est imposée à l’ensemble des ministères. S’agissant des ouvriers, la difficulté vient du fait que pendant longtemps la DGA souffrait de sureffectifs supérieurs aux sous-effectifs des armées. Cette année, la situation s’inverse, les sureffectifs de la DGA devenant inférieurs aux sous-effectifs des armées, le ministère de la Défense devrait être en meilleure position pour obtenir des autorisations d’embauche ;

— les crédits de fonctionnement diminuent de 9 % ; cette réduction est notamment liée à la diminution de 5 % des effectifs. De plus, une part significative des économies réalisées s’explique par l’évolution du cours du baril de pétrole et, pour le service de santé des armées, par le niveau de ses ressources propres. Il reste que c’est sur ce type de crédits que doit maintenant se porter toute notre attention.

V. —  EXAMEN DE L’AVIS

La Commission de la Défense s’est réunie le 27 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits du ministère de la Défense pour 1999 consacrés au titre III et aux personnels, sur le rapport de M. François Huwart, rapporteur pour avis.

M. François Huwart a exposé que le titre III du ministère de la Défense s’élèverait, pour 1999, à 104 milliards de francs hors pensions, contre 103,7 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 0,12 % en francs courants et une baisse de 0,9 % en francs constants.

Il a souligné que cette évolution recouvrait elle-même deux mouvements inverses. La part consacrée aux rémunérations et charges sociales s’accroît : elles atteignent en effet 82,8 milliards de francs, en hausse de 2,86 % et représentent désormais 80 % du titre III contre 77,6 % en 1998. En revanche, les crédits de fonctionnement courant diminuent de 2,1 milliards de francs. De 23,2 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1998, ils passeront à 21,1 milliards de francs dans le projet de budget pour 1999. Ils baissent ainsi de 9 % en francs courants, plus encore si l’on raisonne en francs constants.

Il a estimé que cette divergence amenait à traiter séparément des charges de personnel et de fonctionnement, même si ces deux catégories de dépenses étaient très liées. Il a relevé à ce propos que la difficulté était précisément d’évaluer la corrélation entre la diminution des effectifs et celle des crédits de fonctionnement.

Le rapporteur pour avis a alors exposé que la professionnalisation des effectifs continuait à s’effectuer de façon tout à fait satisfaisante et en conformité avec les prévisions de la loi de programmation militaire. A la fin de 1998, les effectifs réels, globalement et par catégorie, correspondent aux effectifs fixés pour l’annuité 1999. Les postes budgétaires prévus sont tous ouverts selon les prévisions : 52 postes d’officiers, 2 690 de sous-officiers et 38 982 d’appelés sont supprimés, tandis que 8 589 postes de militaires du rang engagés, 1 688 de civils et 4 751 de volontaires sont créés. L’effectif global est de 498 599, conforme à la programmation.

Il a indiqué que la politique des pécules, qui a montré son efficacité l’an dernier, serait reconduite cette année. La dotation en pécules dits “ rénovés ” s’élèvera à 810 millions de francs ; compte tenu de la baisse de 10 % de leurs montants, elle permettra d’assurer le départ aidé de 900 officiers (200 avec un pécule plein et 700 avec un pécule article 5) et de 2 000 sous-officiers.

Il a ajouté que le recrutement des militaires du rang se poursuivait de façon satisfaisante, la seule difficulté concernant les civils, pour lesquels un déficit de 12 % environ est constaté. Il a précisé que le ministère de la Défense travaillait cependant à le résorber, en organisant désormais des concours.

Le rapporteur pour avis a alors abordé les crédits de fonctionnement. Considérant que leur forte réduction méritait qu’on s’y arrête quelque peu, il a rappelé que la loi de programmation prévoyait une diminution de leur montant de 20 % entre 1997 et 2002.

A ce propos, il a souligné que la contraction des dépenses de fonctionnement courant s’inscrivait dans la logique de la professionnalisation, en cohérence avec la réduction du format. Il précisé qu’en 1999, conformément à la programmation, la réduction nette des effectifs ainsi que les restructurations se traduisaient par une économie mécanique de 1,2 milliard de francs sur les dépenses de fonctionnement courant.

Il a fait remarquer que la diminution des crédits de fonctionnement inscrite au projet de budget retraçait aussi, comme chaque année, des effets de structure, et que 950 millions de francs d’économies correspondaient à des mesures d’adaptation de périmètre qui ne réduisent pas les moyens des armées, telles que l’actualisation des cours des produits pétroliers, qui sont fortement à la baisse, pour 253 millions de francs, un ajustement des crédits budgétaires du Service de santé dû à l’augmentation prévue de ses ressources extrabudgétaires pour 168 millions de francs, ou encore des économies liées à la revue de programmes du titre V pour 75 millions de francs.

Il a ajouté que, pour un quart de leur montant, soit 400 millions de francs, les crédits d’entretien programmé du matériel du titre III, qui correspondent à des frais de main d’oeuvre, étaient transférés au titre V, où ils rejoignaient ceux du maintien en condition opérationnelle, qui correspondent aux pièces de rechange.

Le rapporteur pour avis a alors fait remarquer que, de ce fait, la réduction nette réelle du titre III était plus proche de 5 % que de 9 %.

Il a ensuite exposé que le budget de fonctionnement bénéficiait de mesures nouvelles et que 400 millions de francs étaient ainsi destinés, soit à compenser des dépenses nouvelles, comme les 110 millions de francs de charges héritées de la DIRCEN après sa dissolution, soit à ajuster les crédits aux besoins et à conduire les actions nouvelles consécutives à la professionnalisation ; 50 millions de francs de crédits nouveaux étaient ainsi prévus pour la sous-traitance, 60 millions de francs pour faire face à divers coûts de transition et de restructuration et 70 millions de francs pour tenir compte de l’évolution des dépenses de maintien de l’ordre.

Il a enfin expliqué qu’il apparaissait bien que 400 millions de francs d’économies seraient dégagés par des efforts importants d’amélioration de la productivité des armées et services et conclu que le ministère de la Défense contribuerait donc effectivement à l’effort général de rigueur budgétaire et de maîtrise des dépenses de l’Etat.

Analysant ces évolutions, le rapporteur pour avis a fait valoir que, sur un plan strictement comptable, le budget de fonctionnement, s’il était strict du fait des économies réalisées, n’apparaissait pas comme un mauvais budget. A l’appui de ce raisonnement, et tout en reconnaissant les limites de l’exercice, il a souhaité montrer ce qu’aurait pu être le budget 1999 dans la structure budgétaire 1998. Il a indiqué qu’en ajoutant à son montant de 21,1 milliards de francs, 2,55 milliards de francs dus aux économies structurelles et 110 millions de francs correspondant à la sous-traitance et aux restructurations, puis en en retranchant les 400 millions de francs d’économies déjà mentionnés, on obtenait un total de 23,36 milliards de francs correspondant peu ou prou pour 1999 à l’actualisation du budget de 1998, qui n’avait guère suscité de critiques.

Il a conclu qu’on ne pouvait donc pas dire que les crédits de fonctionnement pour 1999 marquaient une rupture par rapport à ceux de 1998.

En revanche, il a estimé que, s’il était clair que leur réduction était bien en adéquation avec la réduction du format des armées, elle impliquait qu’il y ait moins de dépenses effectives et supposait des réorganisations et des restructurations. Il a fait observer qu’avec moins d’argent, on ne nourrit pas seulement moins d’appelés, on entretient aussi moins de véhicules, on répare moins de bâtiments et que pour faire face à cette nouvelle situation, il fallait réduire le parc de camions, abandonner certains cantonnements, restructurer unités et services. Il a souligné qu’il ne fallait pas sous-estimer cet effort dont la difficulté pouvait être accrue par les mouvements de personnels liés à la professionnalisation.

M. François Huwart a cependant fait valoir qu’il avait été voulu, décidé et planifié par la loi de programmation militaire, tant lors de sa préparation que lors de sa discussion.

Il a jugé que la question était, non pas de savoir si les armées étaient soumises à une contrainte financière, mais si cette contrainte menaçait l’efficacité de l’outil de défense.

Il a avoué sa perplexité à ce sujet. Il a fait remarquer que, dans le budget de la Défense, les crédits de fonctionnement courant et les crédits opérationnels étaient très largement confondus, seule l’Armée de l’air séparant les dépenses de fonctionnement courant des bases aériennes (qui diminuent de 5,1 %) et les dépenses liées à l’activité opérationnelle (réduites de 1,4 % seulement). Il a estimé qu’avant toute interprétation, qui risquerait d’être hasardeuse, il convenait de veiller à ce que la nomenclature budgétaire permette une meilleure appréciation des contraintes financières entraînées par la programmation pour le fonctionnement de l’outil de défense, comme l’avait annoncé le Secrétaire général de l’administration devant la Commission.

En conclusion, le rapporteur pour avis a estimé que le budget de fonctionnement était effectivement un budget contraint, mais qu’il n’introduisait pas de rupture par rapport aux évolutions prévues par la loi de programmation militaire. Il a ajouté que l’Assemblée nationale devrait néanmoins rester attentive à son évolution et à ses conséquences.

Il a précisé que les années 2000 à 2002 permettraient d’apprécier la pertinence de la corrélation établie entre baisse des effectifs, restructurations et maintien en condition opérationnelle des armées. Dans la mesure où le titre III du projet de budget de la Défense pour 1999 correspondait aux prévisions de la loi de programmation militaire et où il était prématuré de s’interroger sur la nécessité de remettre en cause cette dernière, il a proposé que la Commission émette un avis favorable à son adoption.

M. Robert Poujade a considéré que la forte contrainte imposée aux dépenses de fonctionnement pouvait conduire à une rupture si elle était maintenue. Il a également estimé qu’il n’y avait pas de corrélation naturelle entre la déflation des effectifs et la réduction du titre III dans la mesure où la professionnalisation entraîne des coûts qui ont été sous-estimés. Il a fait observer que, si les difficultés étaient générales dans toutes les armées, elles étaient encore plus sensibles pour la Gendarmerie nationale dans la mesure où le niveau des dépenses de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales y a un impact immédiat sur les missions quotidiennes.

Après avoir constaté que les difficultés liées à la contrainte financière qui pesait sur les dépenses de fonctionnement de la Gendarmerie s’étendaient également aux autres armées, sauf peut-être à l’Armée de l’air dont le Chef d’état-major a exprimé moins d’inquiétudes, M. Michel Voisin s’est interrogé sur les conséquences réelles de cette contrainte sur les missions des forces armées. Il a à ce propos appelé l’attention de la Commission de la Défense sur les préoccupations exprimées par les Chefs d’état-major.

Comprenant la perplexité du rapporteur pour avis, M. Arthur Paecht a considéré pour sa part que les dotations prévues pour le titre III n’étaient pas en adéquation avec la réduction du format des armées et que le coût de la professionnalisation avait été largement sous-évalué dans la mesure où des dépenses n’avaient pas été prévues ou avaient été incorrectement chiffrées. Il s’est demandé si, dès lors qu’une revue des programmes avait permis une révision des coûts d’équipement, il ne serait pas possible d’effectuer une revue des missions assignées aux armées. Il s’est également interrogé sur la possibilité, non seulement de réorienter ces missions mais également d’instaurer un partage de certaines d’entre elles avec d’autres pays européens.

Souhaitant situer la réflexion dans une perspective historique, le Président Paul Quilès a rappelé que le rapport parlementaire de M. Patrick Balkany avait estimé que le passage d’une armée mixte à une armée professionnelle permettrait une économie de 7 à 14 milliards de francs alors que le débat en cours semble accréditer l’idée contraire : une armée professionnelle paraît coûter plus cher qu’une armée mixte. Il a estimé qu’il était très difficile, à l’heure actuelle, de savoir si la professionnalisation, décidée par le Président de la République et acceptée par le Parlement, allait conduire à une réduction ou à une augmentation du titre III de la Défense. Il a souligné que l’éventuelle révision des missions assignées aux armées, en cohérence avec les objectifs fixés à la Défense nationale, ne pouvait être dissociée du débat sur la défense européenne, dans la mesure où l’essentiel des opérations conduites par les armées se déroulaient actuellement en coopération internationale. Il a souhaité en conséquence que soit établi un bilan de la professionnalisation et de ses conséquences sur l’équipement des armées et qu’une réflexion soit engagée sur la possibilité de partager des missions dans un cadre européen.

Approuvant la nécessité de faire le point sur la professionnalisation des armées, M. Arthur Paecht a rappelé qu’au moment du vote de la loi de programmation militaire 1997-2002, il avait estimé qu’elle resterait “ mort-née ” si certains choix d’équipement n’étaient pas révisés et a regretté qu’au moins un programme majeur n’ait pas alors été supprimé. Il a évoqué les conséquences de la professionnalisation sur les coûts de fonctionnement du Service de santé des armées et observé qu’aucune dotation n’était prévue pour le financement de contrats passés avec des médecins civils, par exemple des radiologues auxquels il pourrait être nécessaire de faire appel dans les hôpitaux militaires.

Après avoir également estimé qu’il convenait de s’interroger sur l’opportunité d’une révision de la programmation militaire et d’une modification des missions des armées, M. Robert Poujade a rappelé que certains Chefs d’état-major avaient présenté devant la commission des solutions innovantes et faisaient ainsi preuve d’une grande capacité d’adaptation. Il a fait observer que le reproche pourrait être fait au Parlement d’éviter les choix budgétaires et de différer les décisions.

M. André Vauchez, rappelant que la professionnalisation avait été aussi engagée dans l’espoir de réaliser des économies sur les dépenses de fonctionnement, a fait remarquer que les difficultés étaient réelles pendant la période de transition, ce qui expliquait le désarroi de certains responsables militaires. Il s’est montré convaincu que les états-majors n’avaient pas toujours de projets précis pour tirer les conséquences des réductions budgétaires, par exemple dans les domaines de l’entretien des infrastructures et des équipements. Il a regretté que le débat sur la professionnalisation n’ait pas permis d’anticiper les difficultés actuelles de sa mise en oeuvre et a souligné l’ampleur des changements qui devaient encore être menés.

M. Guy Teissier a estimé que le désarroi des chefs d’état-major était compréhensible au regard de la révolution que connaît actuellement le système de défense français et s’est demandé quelle institution, publique ou privée, serait capable de mener à bien de tels changements dans un délai si bref. Il a reconnu que si, traditionnellement, l’armée était muette, on ne pouvait reprocher à ses membres de s’exprimer dans le contexte actuel. Il a admis que les coûts liés à la professionnalisation n’avaient pas été suffisamment maîtrisés, tout en faisant observer que les armées se situaient actuellement dans une période intermédiaire difficile, pendant laquelle elles devaient gérer deux pôles antinomiques, une armée de conscription en extinction progressive et une armée professionnelle en cours de constitution.

Le Président Paul Quilès a estimé que, si des erreurs d’évaluation du coût de la professionnalisation avaient été commises, notamment au Parlement, les spécialistes les plus aptes à analyser ce coût étaient certainement les militaires. Il leur revenait donc d’informer le Parlement de manière suffisamment précoce sur les problèmes qu’ils rencontraient. A ce propos, le Président Paul Quilès a émis le voeu que l’Assemblée nationale puisse disposer rapidement et suffisamment en amont d’indications sur les évolutions à venir.

M. Guy Teissier a estimé que le curseur budgétaire serait d’autant plus facile à manipuler que l’on se rapprocherait d’une situation d’armée professionnelle. Il a jugé qu’à ce moment, il deviendrait plus facile d’arbitrer entre l’évolution des missions, le format et le niveau des crédits.

M. Didier Boulaud a fait valoir que la représentation nationale n’était pas la seule à avoir fait des estimations erronées du coût de la professionnalisation, rappelant que les députés n’avaient pas été associés au Comité stratégique, auquel participaient en revanche les Chefs d’état-major.

M. François Huwart a noté qu’alors que la professionnalisation entrait dans sa troisième année de mise en œuvre, c’était la première fois que les chefs d’état-major mettaient en question l’adéquation du titre III à cette réforme.

M. Charles Cova a jugé que c’était tout à fait compréhensible puisque les armées se trouvaient dans une période de transition où elles rencontraient des difficultés nouvelles et spécifiques.

M. François Huwart a indiqué qu’il était également perplexe sur les évaluations faites par les armées de la situation actuelle et des évolutions prévisibles. Rappelant que dans le cadre de la loi de programmation militaire, il était prévu que les dépenses de fonctionnement connaissent une baisse de 5 % par an, en corrélation avec la réduction du format, il s’est étonné que les militaires n’aient pas, à ce moment-là, exprimé leurs doutes sur le réalisme des évolutions envisagées.

Il a reconnu, en écho à M. Robert Poujade, que les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie soulevaient, dans le projet de budget, une réelle difficulté. Il a toutefois souligné que les armées se situaient actuellement dans une phase de transition et que, si l’on pouvait, comme l’avait fait le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d’état-major des armées, se poser la question de l’évolution des crédits de fonctionnement à long terme, il fallait cependant être conscient qu’à cette échéance, les données budgétaires seraient totalement modifiées.

Le Président Paul Quilès a remarqué qu’effectivement, un raisonnement reposant sur la transposition dans l’avenir des situations actuelles n’était pas vraiment pertinent dans la mesure où il supposait que des dépenses telles que les charges de fonctionnement évoluaient toutes choses égales par ailleurs, ce qui ne sera pas le cas.

S’agissant du Comité stratégique, M. Michel Voisin a rappelé que ses travaux avaient conduit à la définition des missions développées dans le Livre Blanc et que la question posée aujourd’hui était celle du lien entre ces missions et la professionnalisation.

M. Arthur Paecht a proposé que les préoccupations exprimées par les membres de la Commission fassent l’objet d’une observation dans l’avis présenté par M. François Huwart.

M. Charles Cova a alors proposé une observation concernant, d’une part la situation des sous-lieutenants retraités, et, d’autre part, celle des veuves dites allocataires. Il a indiqué que le Ministre de la Défense avait, dans un courrier, reconnu le caractère injuste de la situation des sous-lieutenants retraités mais qu’il n’avait pas encore été possible d’y porter remède pour des raisons budgétaires malgré le coût très limité de la mesure. M. Charles Cova a proposé à la Commission d’attirer l’attention du Ministre de la Défense sur ce point, tout en indiquant qu’il soulèverait également la question en séance publique dans le débat relatif aux crédits de la Défense, en suggérant une solution consistant à compléter la pension de ces retraités afin qu’ils puissent obtenir réparation.

S’agissant des problèmes posés par la professionnalisation, il a proposé que, pour favoriser l’embauche de civils, une prime de reconversion et de mobilité soit créée, sur le modèle du pécule destiné à favoriser le départ des militaires.

M. François Huwart a rappelé que le principe de reconstitution d’une carrière pour le calcul de la retraite était personnel et qu’il ne pouvait y avoir de mesures générales en la matière. Il a cependant estimé que l’observation de M. Charles Cova relative à la situation des sous-lieutenants retraités avait le mérite d’appeler l’attention du ministère de la Défense sur une situation à laquelle il convenait de porter remède. Il a observé que le versement de primes pour la reconversion des personnels civils et la mobilité géographique était techniquement possible et s’effectuait dans certains ministères. Il a cependant précisé qu’aucune dotation n’avait été prévue à cet effet dans le projet de budget du ministère de la Défense. Il a enfin souligné que le budget de la Défense n’était pas le seul où les chapitres consacrés aux rémunérations et charges sociales constituaient l’essentiel des dépenses ordinaires et que c’était en particulier le cas du ministère de l’Education nationale.

M. Charles Cova a fait alors valoir que, si les salaires des enseignants étaient effectivement versés par l’Etat, la construction et l’entretien des infrastructures de l’Education nationale étaient pris en charge par les collectivités locales. Il a rappelé que le titre III du budget de la Défense comprenait les crédits destinés à l’activité et à l’entraînement des forces, ce qui justifiait les craintes exprimées par les responsables militaires.

M. François Huwart a considéré que ces craintes paraissaient parfois exagérées.

*

La Commission de la Défense s’est réunie à nouveau le 28 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour procéder au vote sur l’ensemble des crédits de la Défense pour 1999.

Elle a tout d’abord adopté à l’unanimité deux observations, l’une présentée par M. Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis des crédits de la Marine, relative à la gestion et à la politique d’embauche de la DCN, l’autre, par M. Charles Cova relative à la situation des sous-lieutenants retraités et des veuves allocataires.

M. Michel Voisin a souligné que, si le projet de budget de la Défense pour 1999 avait d’abord paru favorable, une analyse approfondie des dotations montrait qu’il était présenté en trompe l’oeil. Il a alors indiqué que le groupe UDF réservait son vote sur ces crédits.

M. Guy-Michel Chauveau a estimé qu’il convenait de se féliciter du niveau des dotations budgétaires compte tenu de la situation de l’exercice 1998 et des circonstances économiques et financières. Il a indiqué que le groupe socialiste voterait les crédits de la Défense.

Après avoir considéré que le projet de budget pour 1999 se caractérisait par de fortes contraintes soulignées par la plupart des Chefs d’état-major, M. Charles Cova a fait observer que la hausse de 6,2 % des crédits d’équipement n’était pas à la hauteur des ambitions de la loi de programmation militaire. Il a émis le voeu que l’exécution budgétaire soit conforme aux dotations initiales, notamment pour les 25 programmes d’armement dont les dotations sont individualisées. Il a rappelé que le Général Philippe Mercier, Chef d’état-major de l’Armée de terre, avait estimé que les crédits d’équipement ne pouvaient plus être entamés qu’à la marge sauf à créer de véritables ruptures capacitaires, et que, si le Chef d’état-major de l’Armée de l’air avait fait preuve d’un optimisme réconfortant sur le niveau des crédits de fonctionnement, les Chefs d’état-major des deux autres armées avaient “ tiré le signal d’alarme ”. Le Chef d’état-major de la Marine avait évoqué avec inquiétude la réduction d’activité générale, fait état d’un risque de “ casser l’outil ” et souligné que la Marine était à la limite de la rupture de capacité alors que ses missions ne sont pas diminuées, et qu’il est impossible de prévoir les nécessités opérationnelles qui pourraient surgir. M. Charles Cova a également rappelé que le Chef d’état-major de l’Armée de terre avait mis l’accent sur la réduction sévère des crédits de fonctionnement dont il a souligné qu’elle entraînerait une baisse draconienne des objectifs de soutien et d’activité, même s’il a jugé par ailleurs que le projet de budget lui permettait de poursuivre la refondation de son armée. Enfin, il a rappelé l’inquiétude exprimée par le rapporteur pour avis des crédits de la Gendarmerie nationale, M. Georges Lemoine, à l’égard de la faiblesse du titre III.

M. Charles Cova a alors estimé que, si le projet de budget pour 1999 témoignait d’un léger redressement par rapport à 1998, l’extrême contrainte financière qu’il établissait entraînerait une réduction des objectifs de soutien et d’activité et ramènerait au concept de disponibilité différée pour certaines unités. Il a indiqué que le groupe RPR s’abstiendrait sur les crédits de la Défense.

Se déclarant en accord avec les propos tenus par M. Charles Cova, M. Guy Teissier a souligné les difficultés que soulevaient certaines réductions de dotations, notamment liées au fonctionnement courant, et a estimé que le budget de la Défense, outil opérationnel, risquait de devenir un outil opératoire. Il a indiqué que le groupe DL voterait contre les crédits de la Défense.

La Commission de la Défense a alors donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la Défense pour 1999, les commissaires appartenant au groupe DL votant contre, ceux du groupe RPR s’abstenant et ceux du groupe UDF ne prenant pas part au vote.

OBSERVATION DE LA COMMISSION

I. —  La Commission de la Défense rappelle que les sous-lieutenants retraités avant le 1er janvier 1976, issus, pour la plupart, du corps des sous-officiers, n’ont pu, à l’époque, bénéficier de l’accès au grade de major qui n’existait pas, ni de l’avancement automatique au grade de lieutenant institué par les textes d’application de la loi du 13 juillet 1972, modifiée, portant statut général des militaires.

S’il est vrai que ces officiers retraités ainsi que leurs ayants cause bénéficient des améliorations indiciaires prévues au profit de leurs homologues en activité au titre des dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite, il n’en reste pas moins qu’ils ont été exclus des mesures de revalorisation indiciaire lors de la transposition aux militaires de l’accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des fonctionnaires.

Ces officiers ont donc été moins bien traités que les adjudants-chefs et les majors. Une telle situation, si elle est admissible pour les officiers d’active dont l’avancement est automatique, après un an de grade de sous-lieutenant et qui terminent actuellement leur carrière au minimum au grade de capitaine, est très mal ressentie par les anciens sous-lieutenants retraités et leurs ayants cause.

La Commission de la Défense demande donc que les sous-lieutenants admis à la retraite avant le 1^er janvier 1976 puissent prétendre, s’ils détiennent dans ce grade une ancienneté minimale de six mois, à une révision de leur pension tenant compte de leur ancienneté de service dans le grade sur la base des émoluments du grade de major.

II. —  La Commission de la Défense rappelle la différence de traitement existant actuellement entre les veuves bénéficiaires d’une pension de réversion et les veuves allocataires lorsque la rente qui leur est servie est inférieure au minimum garanti, fixé actuellement à 3 470 francs par mois. Les premières bénéficient d’office d’un alignement sur le minimum garanti en vertu de l’article L. 38 du code des pensions alors que les secondes doivent, pour atteindre ce même montant, solliciter le versement de l’allocation complémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FNS) qui donne lieu, dans certaines conditions, à une reprise sur succession.

Pour mettre un terme à cette différence de traitement, la Commission de la Défense propose de soumettre directement les veuves allocataires aux dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite.

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