N° 1114

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾ , SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078).

TOME IX
DÉFENSE
SERVICES COMMUNS

PAR M. Michel MEYLAN,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Marius Masse, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION 7

LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L’ARMEMENT

I. —  UNE INSTITUTION EN VOIE DE RENOUVELLEMENT 9

A. —  LES PRINCIPES ET LE CALENDRIER DE LA RÉFORME MISE EN

OEUVRE DEPUIS 1997 11

1. — Les principes de la réforme : une gestion moins coûteuse

et plus efficace 11

2. — Le calendrier de la réforme : les premiers acquis 12

B. —  LES DIFFICULTÉS DE LA RÉFORME 13

1. — Une gestion des crédits d’équipement très perturbée en

1998 13

2. — Les solutions mises en oeuvre 14

II. —  ÉVALUER LA RÉFORME : LE COÛT DE LA DGA ET LES CONDI-

TIONS DE GESTION DES CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT 15

A. —  UNE ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DGA CONFORME AUX OBJECTIFS

DE LA RÉFORME 15

1. — Un coût budgétaire en nette diminution 15

a) Les paramètres d’évolution du titre III 15

b) La diminution des crédits d’équipement 20

2. — Les limites de l’approche budgétaire : le coût d’intervention 22

a) Mieux suivre la réforme : évaluer le coût d’intervention de

la DGA 22

b) Une évolution du coût d’intervention qui respecte l’objectif de

la réforme 24

B. —  L’ÉVOLUTION DES MODALITÉS DE GESTION DES CRÉDITS

D’ÉQUIPEMENT 26

1. — Des outils de prospective et de gestion renouvelés 27

2. — Les premiers résultats 28

III. —  LE RÔLE DE LA DGA DANS LE SYSTÈME DE DÉFENSE ET DANS

L’EUROPE DE L’ARMEMENT 30

LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

I. —  LES EFFETS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LES

CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE DE SANTÉ 33

A. —  UNE BAISSE GLOBALE DES EFFECTIFS QUI S’INSCRIT DANS LA

LOGIQUE DE LA LOI DE PROGRAMMATION, MAIS QUI RESTE NUANCÉE

SELON LES EMPLOIS 33

B. —  DE NOUVELLES CONTRAINTES IMPLIQUÉES PAR LA RÉFORME DE

LA POLITIQUE DE SANTÉ 36

II. —  LES ACTIVITÉS DU SERVICE DE SANTÉ 37

A. —  L’ÉVOLUTION DES INDICATEURS D’ACTIVITÉ DU SERVICE DE

SANTÉ 37

B. —  LA PARTICIPATION DU SERVICE AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

ET LES RÉPERCUSSIONS FONCTIONNELLES QUI EN DÉCOULENT 38

III. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES 39

A. —  DES DÉPENSES ORDINAIRES FORTEMENT MARQUÉES PAR LA

BAISSE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 39

B. —  DES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT ET D’INFRASTRUCTURE EN

AUGMENTATION 40

LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES

I. —  LE BILAN D’ACTIVITÉ 43

A. —  DES APPROVISIONNEMENTS LIÉS AUX MOUVEMENTS DES COURS

DU PÉTROLE 43

B. —  LA PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES : UNE

PRÉSENCE SUR LA PLUPART DES THÉÂTRES 44

II. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES 45

A. —  UNE LÉGÈRE HAUSSE DES DÉPENSES ORDINAIRES JUSTIFIÉE

PAR LA PROFESSIONNALISATION 45

B. —  DES CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT RÉÉQUILIBRÉS 46

LA DÉLÉGATION À L’INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE (DICOD)

I. —  LE BILAN DES ACTIVITÉS DE COMMUNICATION ET LEURS

PERSPECTIVES 49

A. —  UNE CRÉATION RÉCENTE 49

B. —  LES ACTIVITÉS DE COMMUNICATION EN 1998 ET 1999 51

C. —  LES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE LA PARTICIPATION AUX OPÉRA-

TIONS EXTÉRIEURES 52

II. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES 53

A. —  LES CRÉDITS INSCRITS AU TITRE DES INFRASTRUCTURES INVER-

SENT LA TENDANCE À LA BAISSE DES ANNÉES PRÉCÉDENTES 53

B. —  LES CONSÉQUENCES DE LA PROFESSIONNALISATION SUR LE

FONCTIONNEMENT DU SERVICE 54

CONCLUSION 57

EXAMEN EN COMMISSION 59

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 59

II. —  AUDITION DE M. JEAN-YVES HELMER, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL POUR

L’ARMEMENT 74

III. —  EXAMEN DE L’AVIS 84

Mesdames, Messieurs,

S’ils sont divers, les Services communs du ministère de la Défense n’en sont pas moins confrontés à la même nécessité de s’adapter au nouveau format des armées.

C’est dans ce cadre que la Délégation générale pour l’armement poursuit sa restructuration et modifie en profondeur les modalités de son intervention dans le système de défense, en vue, d’une part, de réduire le coût des programmes d’armement et, d’autre part, d’améliorer l’efficacité de la dépense de défense. Elle voit, en conséquence, les crédits qui lui sont alloués diminuer de 3,5 % pour le titre III et de 38,7 % pour le titre V, du fait d’une modification du périmètre de son gouvernorat.

Alors que la nouvelle DGA entre dans sa troisième année de fonctionnement, il peut être intéressant de dresser un premier bilan des réformes mises en oeuvre, notamment dans la mesure où cette restructuration de la DGA, qui intervenait après plus de dix ans de tâtonnements successifs, a été présentée comme la réforme décisive, susceptible d’adapter la DGA aux évolutions du monde de la défense et de l’armement. Il faut cependant garder présent à l’esprit le fait que cette réforme est loin d’être achevée : comme il avait été souligné par votre rapporteur dans l’avis qu’il avait présenté l’année passée, loin d’être une simple réorganisation administrative, la réforme entreprise s’apparente à une révolution culturelle et est, comme telle, longue à mettre en place et difficile à apprécier.

Participant au soutien des forces, le Service de santé, le Service des essences et la Délégation à la communication de la Défense ont vu le contenu de leurs missions ainsi que leur organisation respective évoluer dans le cadre d’une armée professionnalisée.

La disparition progressive des appelés -avec la suspension du service militaire- et le renforcement des capacités de projection -considéré comme une priorité par la loi de programmation- imposent aux services logistiques de rechercher une plus grande polyvalence de leurs moyens techniques comme de leurs personnels puisque les effectifs devront décroître jusqu’en 2002. Dans le même temps, ces services continueront d’assumer des tâches très spécialisées ; ainsi, le Service de santé devra créer un corps de chirurgiens-dentistes et de nouveaux postes de médecins et la Délégation à l’information et à la communication de la Défense devra former et recruter des spécialistes de la communication en remplacement des appelés.

Pris dans sa globalité, le budget de ces services illustre les efforts du ministère de la Défense pour contribuer à la maîtrise des finances publiques. Si les crédits du Service des essences et de la Délégation à l’information et à la communication de la défense progressent légèrement -respectivement + 6,5 % et + 3,3 %-, les crédits du Service de santé baissent nettement (- 7,1 %), en raison notamment de la forte diminution des dépenses de fonctionnement-alimentation, entraînant une diminution de 103,7 millions de francs du crédit global consacré à ces services. Néanmoins, les crédits inscrits au titre des dépenses d’équipement et d’infrastructure progressent, ce qui correspond aux orientations définies par la loi de programmation militaire.

Votre rapporteur ne traitera pas, dans le présent avis, des services de renseignement, qui font l’objet d’un travail de réflexion approfondie au sein de la Commission de la Défense. Notons toutefois que les trois services de renseignement placés sous l’égide du ministère de la Défense -Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et Direction du renseignement militaire (DRM)- voient leurs crédits augmenter fortement, hors programmes destinés à la recherche électromagnétique du renseignement à vocation opérationnelle et technique. Ce sont les crédits de la DRM et de la DGSE qui progressent de la façon la plus significative (+ 25,6 % et + 11,9 %), les crédits destinés à la DPSD étant reconduits en francs constants (+ 1,4 % en francs courants).

LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L’ARMEMENT

La principale difficulté d’évaluation de la réforme de la DGA tient à l’élaboration d’un critère pertinent et au caractère relativement récent des changements intervenus. Il est néanmoins possible, à partir de la confrontation entre les objectifs affichés et les premiers résultats obtenus aujourd’hui, de disposer de quelques indicateurs de suivi de la réforme. Votre rapporteur note d’ailleurs avec satisfaction la publication, par la DGA, d’un rapport d’activité, document précieux dans son contenu et dont l’existence témoigne de la réelle volonté de transparence d’une institution qui a longtemps cultivé une certaine opacité, comme le reconnaît d’ailleurs, dans son avant-propos le délégué général pour l’armement¹.

Lorsqu’avaient été élaborés les grands axes de la réforme entreprise en 1997, deux objectifs essentiels avaient été assignés à cette réforme : la réduction du coût de la DGA et l’amélioration du déroulement des programmes, en termes techniques et financiers. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Après avoir présenté l’état d’avancement de la réforme, votre rapporteur se propose d’examiner l’évolution du coût d’intervention et les changements intervenus dans la gestion des programmes. Enfin, il conviendra de s’interroger sur la place future de la DGA dans le nouveau système de défense et dans une Europe de l’armement dont elle constitue un architecte important.

I. — UNE INSTITUTION EN VOIE DE RENOUVELLEMENT

L’évolution du secteur de l’armement depuis la fin des années 1980 s’est traduite par la remise en cause du rôle et des méthodes du principal instrument d’intervention de l’État dans ce secteur, la DGA. Dans un contexte marqué par le recul des positions françaises dans le secteur de l’armement et la réduction du budget français de la défense, la conciliation des deux principales missions confiées à la DGA dès sa création en 1961 -procurer aux armées les matériels dont elles ont besoin au moindre coût d’un côté, et superviser et organiser le développement d’un secteur industriel capable de produire l’ensemble des types d’armement de l’autre- est devenue de plus en plus difficile. En effet, chacune des différentes configurations adoptées par la DGA lors des multiples réformes qu’elle a connues en une décennie a conduit à privilégier l’une ou l’autre de ces missions. Aujourd’hui, la DGA est dans l’obligation de les concilier : dans un contexte budgétaire contraint, elle doit systématiquement rechercher le meilleur rapport coût-efficacité dans son rôle de fournisseur aux armées ; elle doit également rénover ses relations avec les industriels et aider à la constitution d’une industrie de défense européenne, capable d’affronter la concurrence. En ce sens, il est nécessaire que la réforme actuellement mise en oeuvre réussisse et qu’elle ne reste pas une tentative de plus.

Il importe, pour saisir l’ampleur de la réforme mise en oeuvre depuis 1997 par la DGA, de rappeler qu’elle intervient après plus d’une décennie de réformes successives, qui constituent autant d’échecs.

Les tentatives de réforme de la DGA de 1986 à 1997

— Jusqu’en 1986, la DGA est composée de services fonctionnels communs à l’ensemble des tâches qui lui sont confiées et de cinq directions opérationnelles organisées autour des milieux (air, terre, mer) ou des domaines techniques (électronique, informatique, engins et missiles). Une seule direction, la Direction des Programmes et Affaires Industrielles (DPAI) assure les deux missions de conduite des programmes et de contrôle du secteur industriel de l’armement. Cette confusion des tâches présente le risque de favoriser une confusion des objectifs entre la satisfaction du besoin des armées et la conduite de la politique industrielle ;

— En 1986, une séparation fonctionnelle est opérée entre les deux missions, la conduite des programmes d’armement étant confiée à un délégué aux programmes d’armement tandis que la mise en oeuvre de la politique industrielle de l’État dans le secteur de l’armement revient au service central des affaires industrielles (SCAI) ;

— En 1994, une nouvelle réorganisation de la DGA est mise en oeuvre alors que l’ensemble du secteur de l’armement est touché par la baisse des exportations et la réduction des commandes de l’État. Dans ce contexte de restructurations industrielles, l’accent est mis sur la mission “ affaires industrielles ”, avec la création d’un poste de Délégué à la stratégie Industrielle et Technologique. On assiste parallèlement au début de la remise en question du fonctionnement même de la DGA avec la création d’une Direction de la Qualité chargée d’évaluer le fonctionnement interne de la DGA.

La réforme de la DGA est une partie intégrante de la réforme destinée à adapter le système de défense au nouvel environnement stratégique et au niveau prévisible des ressources budgétaires qui pourront y être consacrées.

Contrairement aux précédentes réformes, la profonde restructuration dans laquelle la DGA s’est engagée depuis bientôt deux ans s’inscrit dans une dynamique globale de changement, dont l’élément structurant est la réduction du coût des programmes d’armement de 30 % en 2002.

Dans cette mesure, la refonte des structures représente un élément décisif de la réforme actuelle. Sans revenir sur ses modalités, développées par votre rapporteur dans son précédent avis, il convient d’en rappeler les grands principes, symptomatiques de la nouvelle approche qu’a la DGA de son rôle. Désireuse de gagner en efficacité et de réduire le poids financier de son intervention dans le système de défense, la nouvelle DGA s’est, en effet, construite en rompant avec le schéma d’organisation traditionnel par milieu (terre, air, mer, espace) au profit d’une restructuration par métier (achat, contrôle de gestion, soutien logistique) et par activité (conduite de programmes, activités industrielles, expertise). Au-delà de ce schéma global, la refonte de la DGA s’est déclinée selon deux principes.

·  La séparation fonctionnelle des activités, principe commun à l’ensemble des institutions de l’État engagées dans un processus de réforme, était, dans le cas de la DGA, particulièrement nécessaire. La confusion de ses activités de gestionnaire et d’opérateur qui l’a longtemps caractérisée constituait, en effet, un frein à toute entreprise de réduction des coûts. La réforme a mis fin à cette situation, les trois directions exerçant des activités à caractère industriel ou des responsabilités d’expertise -Direction des centres d’expertise et d’essais (DCE), Direction des constructions navales (DCN) et Service de maintenance aéronautique (SMA)- étant désormais nettement distinguées des activités de gestion et de conduite des programmes. Il convient d’ailleurs de noter que sur le plan de l’organisation comptable et budgétaire, deux de ces directions, la DCN et le SMA, sont, partiellement pour l’une et en totalité pour l’autre, gérées par deux comptes de commerce ; elles disposent ainsi d’une autonomie, certes relative puisqu’elles sont des administrations et ne disposent pas de la personnalité juridique, mais néanmoins importante au regard des règles de droit commun de la gestion budgétaire. Dans cette logique d’ailleurs, la DGA souhaiterait que la DCE soit, elle aussi, gérée en compte de commerce.

·  Si les directions responsables de la gestion des programmes d ’armement -direction des systèmes de forces et de la prospective, direction des systèmes d’armes et direction des programmes, des méthodes d’acquisition et de la qualité-, qui constituent le coeur de la DGA, sont organisées selon le même principe de séparation fonctionnelle, elles s’inscrivent toutefois avant tout dans un schéma de fonctionnement matriciel, dont témoigne la création de la fonction d’architecte de systèmes de force.

La création de deux directions de ressources répond à cette logique transversale : la création de la direction des ressources humaines et la direction de la gestion et de l’organisation, conçues comme étant au service des autres directions, vise à une meilleure coordination et à une rationalisation dans l’allocation des moyens.

La dimension internationale de l’action de la DGA est assurée par deux directions : la direction de la coopération et des affaires industrielles, chargée de rationaliser la pratique de la coopération européenne, de favoriser la constitution d’entreprises transnationales et de veiller au développement des petites et moyennes entreprises indispensables à l’armement ; la direction des relations industrielles, qui assure la promotion et le contrôle des exportations et coordonne l’application du plan stratégique à l’exportation. Il semble que l’insertion de cette dernière direction dans le nouveau schéma d’organisation ne se fasse pas sans difficulté.

En terme de calendrier, la DGA rénovée disposant de l’ensemble de ses nouveaux modes de fonctionnement, des ressources humaines adaptées et des systèmes d’information permettant de piloter l’ensemble de la structure devra être en place en 2002.

L’année 1998 a été consacrée à la mise en place des nouveaux modes de fonctionnement, notamment de la nouvelle structure, à la définition de systèmes d’information communs à l’ensemble de la DGA et à l’amorce du redéploiement des compétences, afin que chacun soit à la place où il est le plus efficace. Il faut savoir que jusqu’alors, chaque établissement de la DGA était très autonome et avait son propre mode de fonctionnement. Il est donc nécessaire de mettre en place des outils communs à l’ensemble de la DGA. La définition des nouveaux modes de fonctionnement sera achevée à la fin de l’année 1998 et leur entrée en vigueur est déjà effective dans la plupart des cas.

En matière de relation avec les industriels, le partenariat stratégique proposé par la DGA est en cours d’instauration : chaque industriel est convié à débattre de sa stratégie avec la DGA qui veut impliquer davantage le monde industriel dans les choix en matière de recherche. En outre, cinq commandes pluriannuelles ont été notifiées, la sixième, qui concerne le Rafale, semblant en bonne voie.

Pour 1999, l’objectif est de poursuivre la mise en place des systèmes d’information -systèmes de contrôle des coûts des programmes, système unique de gestion budgétaire, système de gestion des ressources humaines- et le redéploiement des personnels (développer les postes de spécialistes en achat, en contrôle de qualité produit...).

Pour mettre en oeuvre ces réformes des structures et des méthodes de travail, il a fallu revoir les outils comptables et de gestion des crédits d’équipement.

La concomitance de ces nombreux changements a entraîné des retards dans le démarrage de la gestion 1998. D’une part, en effet, les réformes internes de la DGA ont entraîné des changements dans la nomenclature budgétaire d’exécution, qui se sont parfois traduites par un changement de périmètre des activités des ordonnateurs secondaires. D’autre part, l’ensemble des réformes comptables mises en oeuvre par le ministère de la Défense n’a pas manqué de constituer, pour la DGA, gestionnaire de 80 % des crédits d’équipement de la défense, une source supplémentaire de perturbations. Enfin, les nouvelles modalités de mise en oeuvre du contrôle financier n’ont pas manqué d’avoir une influence négative sur la gestion des crédits d’équipement.

S’il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de l’ensemble de ces réformes, nul doute cependant qu’elles devraient se traduire par des indicateurs médiocres de gestion des crédits d’équipement en 1998. En effet, si les paiements et le rythme de consommation des crédits de paiement ont été ralentis, les prises de commande auprès des industriels ont également été très perturbées. Rappelons, à cet égard, que le ministère de la Défense est en contact avec plus de 10 000 fournisseurs et qu’il doit gérer plus de 70 000 contrats ou marchés. Ainsi, au 30 juin 1998, le nombre de factures mandatées par la DGA était de 35 820, alors qu’il s’est élevé, pour l’ensemble de l’année 1997, à 111 520.

Les difficultés du début de gestion sont à l’origine du versement de 18 millions de francs au titre des intérêts moratoires au titre de l’année 1998 (chiffre au 30 juin 1998), sur un montant total de 82 millions de francs versés à cette même date. Les engagements ont, pour leur part, retrouvé leur rythme normal seulement à la mi-1998. Tous ces changements ont contribué à diminuer le rythme de consommation des crédits dont le ministère de la Défense reconnaît dans son rapport sur l’exécution de la loi de programmation militaire qu’il sera faible en 1998, le plan de gel des engagements de 1996 se faisant en outre sentir avec un décalage logique de deux ans au niveau des paiements.

Afin de pallier ces difficultés, des mesures ont été prises pour permettre le retour le plus rapide possible à un rythme normal d’activité. A l’intérieur de la DGA, les principales actions menées ont été les suivantes :

— institution en octobre 1997 d’un comité de pilotage relatif à la réforme de la gestion des crédits d’équipement, visant à identifier et suivre l’ensemble des actions nécessaires ;

— constitution de groupes de travail à partir de janvier 1997 sur la rénovation et l’homogénéisation des systèmes d’information financière et comptable ;

— création en janvier 1998 d’une cellule pour instruire les demandes de paiement des PME/PMI urgentes ou critiques nécessitant un traitement rapide.

Au sein du ministère de la Défense, des actions similaires ont été entreprises. L’Agence comptable des services industriels de l’armement (ACSIA) a établi des procédures exceptionnelles et dérogatoires pour permettre à la DGA d’assurer ses engagements et ses paiements.

*

Il est indéniable qu’existe, depuis le lancement de la réforme de la DGA au mois de janvier 1997, une véritable dynamique du changement en faveur d’une efficacité accrue de la dépense de défense. Votre rapporteur souhaite toutefois insister sur la nécessité de maîtriser la réforme, afin que soient évités les aléas du début de la gestion 1998. Il paraît difficilement imaginable, en effet, qu’une réforme administrative et comptable, même majeure, hypothèque les conditions d’équipement des armées.

II. — ÉVALUER LA RÉFORME : LE COÛT DE LA DGA ET LES CONDITIONS DE GESTION DES CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT

Pour tenter de dresser un bilan, non pas de la réforme dans son ensemble mais des actions menées depuis 1997 par la DGA, il est nécessaire de disposer de critères d’évaluation, qui peuvent faire office d’indicateurs de suivi de la réforme.

Deux éléments peuvent être utilisés à cette fin :

— l’évolution du coût de la DGA ;

— l’évolution des modalités de gestion des crédits d’équipement.

Le projet de loi de finances pour 1999 fait apparaître une réduction des dotations budgétaires de la DGA, qui passent de 6,7 milliards de francs à 6,47 milliards de francs pour le titre III, soit une baisse de 3,5 %. Quant aux crédits d’investissement placés sous le gouvernorat de la DGA, ils s’établissent en crédits de paiement à 11,7 milliards de francs, contre 18,9 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998, essentiellement du fait d’une modification du périmètre du titre V.

a) Les paramètres d’évolution du titre III

L’évolution des postes de dépenses au sein du titre III suit des évolutions contrastées, moindres cependant que ne pourrait le laisser penser le tableau suivant, qui reflète la budgétisation de la partie étatique de la direction des constructions navales entre 1997 et 1998. Cette précision est particulièrement nécessaire pour évaluer l’évolution tendancielle des crédits de rémunérations et charges sociales, qui subissent de plein fouet l’inclusion dans les effectifs budgétaires d’une partie des personnels de la DCN, autrefois en compte de commerce. A périmètre constant, la DGA estime à 4,083 milliards de francs le montant des crédits de rémunérations et charges sociales pour 1998, soit une très légère hausse en francs courants, mais une baisse en francs constants. On peut donc estimer que, pour les crédits de rémunérations et charges sociales comme pour les crédits de fonctionnement, d’alimentation et les subventions, l’année 1998, qui représente la première année de fonctionnement de la nouvelle DGA, constitue l’année charnière de sa réforme.

·  Si l’ensemble des crédits du titre III baisse de 3,5 % entre la loi de finances initiale pour 1998 et le projet de loi de finances pour 1999, les crédits de rémunérations et charges sociales ne contribuent qu’à hauteur de 1,9 % à cette diminution, fait paradoxal au regard de la réduction globale des effectifs, retracée dans les deux tableaux ci-contre et ci-dessous.

La déflation prévue dans la loi de programmation -qui ne touche que les effectifs de la zone budgétaire- se poursuit, en effet, en 1998 et 1999. S’agissant des personnels civils non ouvriers, elle a touché 165 personnes en 1998 et devrait concerner 523 personnes en 1999. Pour les personnels militaires, la déflation est de 230 en 1998 et prévue à 457 en 1999. S’agissant enfin des personnels ouvriers, leur nombre est resté stable en 1998 et devrait diminuer de 15 personnes en 1999. Il faut noter que cet effort de déflation a été revu à la hausse au titre de la revue de programmes, les chiffres précités prenant en compte cet élément.

L’absence d’adéquation entre la faible diminution des rémunérations et charges sociales et la diminution plus marquée des effectifs trouve son origine dans les revalorisations salariales et dans l’augmentation du taux de cotisation employeur au fonds de retraite des ouvriers de l’État, qui passe de 10 % à 24 %.

·  C’est donc essentiellement à la réduction des crédits de fonctionnement courant qu’il convient d’imputer la baisse du titre III. Ceux-ci subissent en effet une diminution de 9,7 %. Trois mesures expliquent cette évolution :

— en ce qui concerne le fonctionnement courant (chapitres 34-08 et 37-31), la diminution est notamment due à des mesures d’effectifs, à des mesures d’économies prévues en programmation (- 10 millions de francs), à des mesures complémentaires d’économies (- 192 millions de francs) réalisées grâce aux réformes internes de la DGA, des mesures négatives liées à la revue de programmes (- 16,1 millions de francs) et à une mesure d’actualisation du coût des carburants commune à l’ensemble du ministère de la Défense (- 5,9 millions de francs) ;

— la diminution de 28 % des crédits d’alimentation recouvre une mesure d’effectifs prévue en loi de programmation ;

— les subventions (chapitre 36-01) subissent une baisse de l’ordre de 2,6 % qui recouvre une mesure liée à la loi de programmation (- 5,2 millions de francs sur l’ONERA) et une mesure supplémentaire d’économie (- 15 millions de francs sur les écoles DGA).

Si le budget de fonctionnement total des directions s’élève à 1,131 milliard de francs dans le projet de budget pour 1999, soit une baisse de 11 % à périmètre constant, votre rapporteur ne dispose pas toutefois de la répartition du budget de fonctionnement par direction pour l’année à venir, qui n’est pas encore établie. Il peut être intéressant néanmoins, dans la perspective de suivi de la réforme qu’il a adoptée, d’examiner la situation au cours des deux exercices passés et en cours.

Le tableau ci-dessous fait apparaître la montée en puissance de la réforme mise en oeuvre. Notamment, l’évolution du budget de la Direction des systèmes d’armes et de la Direction de la gestion et de l’organisation est particulièrement représentative de ce que l’on pourrait appeler l’acclimatation de la réforme. On notera également les importants efforts d’économie réalisés sur la Direction des centres d’expertise et d’essais qui correspondent là encore à une réforme profonde qui touche tant l’organisation que les méthodes de travail de cette direction.

b) La diminution des crédits d’équipement

Il convient, dès lors que l’on examine le budget d’équipement de la DGA, de distinguer entre l’investissement réalisé au profit de ses propres structures, qui participe de son coût d’intervention et des crédits d’investissement dont elle assure le gouvernorat. Tel est l’agrégat présenté notamment dans les documents budgétaires. Rappelons enfin que la DGA est également gestionnaire de 80 % des crédits d’équipement de la défense, notion qui relève cette fois du champ de la comptabilité publique.

En ce qui concerne l’évolution du budget d’investissement propre à la DGA, il s’élève en crédits de paiement à 1,27 milliard de francs pour 1999 contre 1,34 milliard de francs en 1998, soit une diminution de plus de 5 %. Cette évolution s’inscrit donc dans la perspective de réduction du coût d’intervention de la DGA. Quant aux crédits d’investissement dont la DGA assure le gouvernorat, c’est-à-dire sur lesquels elle dispose d’un pouvoir décisionnel, ils sont en baisse, du fait du transfert du gouvernorat des crédits des domaines “ nucléaire ” et “ espace ” vers l’état-major des armées (EMA). Ce sont ainsi quelque 7,76 milliards de francs de crédits de paiement qui passent du gouvernorat DGA au gouvernorat EMA.

la réforme de la direction des centres d’expertise et d’essais

Créée depuis février 1997, la direction des centres d’expertise et d’essais (DCE) a pour fonction d’effectuer des études, des simulations, des essais et des évaluations de système, couvrant la quasi-totalité des domaines du secteur de l’armement. Lors de sa création, elle était implantée dans 23 centres qui travaillent au profit des services de programme de la DGA, mais aussi au profit de clients extérieurs (5 % de l’activité en 1997). En 1997, les prestations effectuées par la DCE, qui comptait à sa création plus de 12 200 personnes, ont représenté une valeur d’environ 5 milliards de francs.

Une analyse prévisionnelle de l’activité de la DCE, conduite sur la période 1997-2002, montre que l’activité globale de ce service menée pour les besoins de la défense française diminuera d’environ 20 %, le domaine le plus touché étant l’aéronautique qui verra la baisse d’activité s’établir à 30 %.

Une telle analyse conduit à une maquette de 9 000 personnes d’ici à la fin de l’année 2002. Fin juin 1998, l’effectif était passé en dessous de 11 000 personnes et devrait se situer à moins de 10 400 personnes à la fin de l’année 1998.

Le rassemblement dans une seule direction de tous les centres d’essais de la DGA, se traduit par une rationalisation des moyens qui passe notamment par le recentrage sur l’activité de base et, en corollaire, le regroupement au niveau central de certaines activités (achats) ou l’externalisation des activités périphériques (soutien, administration). La rationalisation des activités techniques passe par une meilleure politique d’implantation et un regroupement des activités les plus coûteuses. La base de Brétigny fermera donc ses portes et les duplications seront progressivement supprimées. Une structure de management transversale a été mise en place.

La DCE est à la fois un service étatique, puisqu’elle dispose des moyens que seule une entité publique peut apporter et remplit des missions fondamentales au regard de l’indépendance de la politique de défense, et un prestataire industriel qui recherche l’efficacité par une politique de contractualisation et par l’adoption d’un mode de gestion analogue à celui d’une entreprise. La DGA souhaiterait à ce titre pouvoir gérer la DCE en compte de commerce, ce qui permettrait, à ses yeux, de concilier le statut de régie avec un mode de gestion d’entreprise.

Le gouvernorat de crédits DGA subit en outre un second changement de périmètre, d’importance moindre, qui est lié au transfert du gouvernorat des crédits d’investissement nécessaires à l’entretien des immobilisations étatiques des ports de Brest et de Toulon, du compte de commerce des constructions navales vers le budget de la Marine (192 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999).

Au total, le projet de budget du gouvernorat DGA pour 1999 s’établit à 11,623 milliards de francs de crédits de paiement et 11,540 milliards de francs d’autorisations de programme, y compris le budget civil de recherche et de développement (900 millions de francs) de crédits de paiement et d’autorisations de programme pour lequel le budget de la DGA n’assure qu’un rôle de réceptacle. Sur le périmètre 1999, et hors BCRD, les crédits de paiement diminuent de 0,2 % et les autorisations de programme augmentent de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Ce coût budgétaire ne saurait toutefois servir de critère d’appréciation de la réforme menée par la DGA. En effet, il n’est pas représentatif du véritable coût de structure généré par les activités propres de la DGA. Par exemple, les articles budgétaires supportent des dépenses qui ne sont pas liées à l’activité de la DGA, comme la rémunération de personnels gérés par la DGA, mais qui ne sont pas employés par elle. D’un autre côté, le coût budgétaire de la DGA ne prend pas en compte d’autres dépenses pourtant directement liées à l’activité de la DGA, telles que la rémunération des personnels militaires d’active employés par la DGA mais rémunérés par les armées.

a) Mieux suivre la réforme : évaluer le coût d’intervention de la DGA

Le coût budgétaire ne peut dès lors servir de référence pour une politique volontariste et maîtrisée de réduction des coûts de structure de la DGA, qui constitue pourtant l’un des objectifs majeurs de la réforme menée depuis 1997. La DGA a donc défini un coût d’intervention représentatif des dépenses corrélées à son intervention dans le système de défense.

S’il avait souligné l’intérêt, pour la DGA, d’élaborer ce concept, votre rapporteur avait vivement déploré, dans l’avis qu’il avait présenté sur le précédent projet de budget, l’inadéquation entre la notion, économique, de coût d’intervention, et les outils du contrôle budgétaire, totalement inadaptés à une telle approche. Il se félicite donc que la DGA ait amélioré sa politique de communication externe sur ce coût, notamment par la publication d’un rapport d’activité et prend acte de ses efforts pour clarifier le périmètre de cette notion.

On peut ainsi définir le coût d’intervention comme l’ensemble des coûts de structure générés par son activité étatique, obtenu par la différence entre la somme des charges et la somme des produits générés par l’activité. Le premier élément de ce coût est obtenu grâce à un retraitement du coût budgétaire, visant à l’épurer des charges non liées à l’activité², donc non incorporables dans les coûts, et à le compléter par les charges supplémentaires (rémunération du personnel employé mais non payé par la DGA), qui sont liées à l’activité mais qui ne sont pas supportées budgétairement par la DGA. Au total, le coût d’intervention est égal au coût budgétaire auquel sont retranchés les charges non incorporables et les produits générés par l’activité, et auquel sont ajoutées les charges supplémentaires. Le coût d’intervention est donc dérivé du coût budgétaire qui en constitue l’ossature, sans se confondre toutefois avec celui-ci.

En 1998, la DGA s’est attachée à améliorer la méthode d’évaluation de son coût d’intervention, présentée dans le rapport d’activité de 1997, qui reflétait jusque là de façon trop imprécise le coût de structure lié à ses activités propres.

Les améliorations portent principalement :

— sur l’intégration, dans l’évaluation du coût d’intervention, de dépenses qui, bien que générées par l’activité, n’étaient pas prises en compte jusqu’en 1997. Il s’agit, plus précisément, du coût du personnel travaillant au sein de la DGA mais non rémunéré par elle ;

— sur la définition de modalités d’évaluation des charges de personnel, de fonctionnement courant et d’investissement technique entrant dans le coût d’intervention qui soient homogènes et communes à tous les centres de responsabilité constitutifs de la DGA étatique ;

— sur la prise en compte des produits (recettes) générées par l’activité qui dorénavant sont déduits des charges. Ces produits correspondent à des paiements reçus de prestations effectuées au profit de clients “ extérieurs ” à la DGA et se matérialisent par des rattachements de fonds de concours.

Le périmètre “ physique ” retenu par la nouvelle méthode d’évaluation est, quant à lui, très semblable au périmètre utilisé jusqu’en 1997. Le calcul du coût d’intervention continue de porter sur la partie étatique de la DGA qui inclut la totalité de la Direction des centres d’expertise et d’essais (DCE). En conséquence, la partie industrielle de la DGA (DCN, SMA), pilotée par le biais de comptes de résultats, ainsi que les établissements publics placés sous tutelle (ONERA, ISL, écoles d’ingénieurs) ne sont pas concernés. Comme précédemment sont également exclus du périmètre, bien qu’appartenant à la partie étatique, le Centre interarmées de formation de Rochefort (CIFR), car son activité ne bénéficie pas à la DGA, ainsi que les écoles techniques, dépendant de la Direction des ressources humaines (DRH), qui forment du personnel qui est majoritairement recruté par la partie industrielle de la DGA. En revanche, ont été réintégrés dans le nouveau périmètre les centres de formation d’Arcueil, de Latresne, de Villebon et de Bourges qui assurent essentiellement la formation continue de personnels employés dans la partie étatique de la DGA.

b) Une évolution du coût d’intervention qui respecte l’objectif de la réforme

Afin de permettre les comparaisons dans le temps, la méthode d’évaluation du coût d’intervention décrite précédemment, qui ne devrait plus évoluer que très marginalement, sera appliquée rétroactivement aux années 1996 et 1997, l’année 1996 servant de référence pour suivre la réalisation de l’objectif assigné à la DGA de réduction de 30 % de son coût d’intervention au terme des six années de la loi de programmation militaire 1997-2002. Le montant du coût d’intervention de chaque année devrait être supérieur, en moyenne, de 0,6 à 0,7 milliard de francs à la valeur obtenue avec l’ancienne méthode.

Le coût d’intervention de la DGA étatique, évalué selon l’ancienne méthode de calcul présentée dans le rapport d’activité de 1997, a diminué de 13,5 % en valeur courante entre 1995 et 1997, passant de 7,6 à 6,6 milliards de francs et de près de 11 % entre 1996 et 1997.

Pour l’essentiel, cette diminution a été obtenue sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement technique (- 24 % en valeur courante sur l’agrégat “ fonctionnement et investissement ”), les charges de personnel ayant été réduites de façon plus modérée (- 2,6 % en valeur courante sur la période considérée) car les gains obtenus par les déflations d’effectifs ont été, pour partie, compensés par les revalorisations salariales et les effets du glissement vieillesse-technicité (GVT).

A définition et périmètre constants (ancienne méthode d’évaluation), le coût d’intervention de la DGA devrait s’établir à environ 6,6 milliards de francs en 1998, soit une valeur proche de celle de 1997. Cette stabilité ne marque cependant pas une pause dans l’effort d’économie mais résulte d’une valeur 1997 anormalement basse en raison de reports, liés pour partie à la mise en place de la nouvelle organisation de la DGA, dans l’exécution des dépenses de fonctionnement et d’investissement technique.

La comparaison objectif-réalisation n’est pertinente que pour l’année 1997, première année où un objectif de réduction a été fixé. Il était de 0,4 milliard de francs, soit un passage de 7,4 (coût d’intervention 1996) à 7 milliards de francs (coût d’intervention objectif pour 1997). Cet objectif de réduction a été non seulement atteint mais dépassé -le coût d’intervention constaté en 1997 est de 6,6 milliards de francs-, l’écart de 0,4 milliard entre la réalisation et l’objectif étant toutefois dû, pour une large part, aux retards indiqués plus haut. Pour 1999, il ne sera fixé qu’à la fin de l’année 1998, lorsque les résultats de la gestion 1998 seront mieux estimés.

L’objectif assigné à la DGA par le Ministre de la Défense, de réduire son coût d’intervention de 30 % en six ans, à périmètre constant (ancienne méthode d’évaluation), conduit à un coût d’intervention qui serait de l’ordre de 5,2 milliards de francs en fin de période par rapport à la référence de 1996 (7,4 milliards de francs). En première approche, ce coût d’intervention peut être assimilé à un coût plancher pour la DGA, toujours à périmètre constant et à missions identiques. L’échéancier de réduction pour atteindre ce coût objectif sera à peu près linéaire, même si l’effort d’économie est plus prononcé en début de période. La capacité à réduire le volume du poste “ rémunérations et charges sociales ” (RCS), qui représente un peu plus de 50 % du coût d’intervention de la DGA, sera de plus en plus déterminante dans les années à venir. A cet égard, la DGA devra résorber ses sureffectifs, qu’on peut estimer entre 700 et 800 personnes.

Si l’on examine, le coût d’intervention de la DGA par direction en 1998, l’enjeu de la réforme de la DCE, qui représente plus de 60 % du coût d’intervention total de la DGA, apparaît très clairement.

La DGA, gestionnaire de 80 % des crédits d’équipement de la Défense, a assigné un second objectif à la réforme qu’elle a entreprise depuis 1997 : améliorer le rapport coût-efficacité de la gestion des programmes d’armement. L’analyse des résultats obtenus en ce domaine constitue le second indicateur de suivi de la réforme et représente un critère d’évaluation pertinent.

·  La DGA a identifié trois vecteurs de réduction des coûts des programmes :

— la limitation des besoins en matériels et systèmes au strict nécessaire pour l’exécution des missions des forces armées. Cette limitation des besoins est assurée par le travail en commun d’équipes intégrées, comprenant des représentants des états-majors de la DGA et, dans certains cas, de l’industrie. La vision prospective, élaborée en commun sous forme d’un plan à trente ans, et une meilleure préparation des programmes facilitent les choix correspondants ;

LE PLAN PROSPECTIF À TRENTE ANS

Outil central de préparation de l’avenir, le plan prospectif constitue un cadre général permettant d’éclairer les enjeux à moyen et long terme en matière de technologie ou de concept d’emploi de forces. La durée de trente ans représente la durée de service commune à de nombreux systèmes d’armes. Il s’agit en outre d’un document évolutif remis à jour annuellement.

Le plan prospectif est également un outil de la réduction du coût des programmes en ce qu’il doit permettre une orientation précoce et pertinente des études amont et des études technico-opérationnelles. A ce titre, il permet d’inscrire la démarche de sélection des fournisseurs dans une logique de maintien de la base industrielle et technologique. Les concepteurs de ce plan, ouvrage collectif réalisé par le collège des architectes de systèmes de force et les officiers de concept opérationnels, disposent à cette fin des études de la Direction des affaires stratégiques du ministère de la Défense et des travaux de l’État-major des armées.

Il contient, pour le court et moyen terme, l’analyse des actions de cohérence à mener sur les systèmes existant ou dont l’admission au service est proche, et, pour le long terme, l’évolution des menaces, des capacités et concepts, la détermination des facteurs de supériorité et les actions à conduire en conséquence.

Bien qu’il ne s’agisse que d’un document de réflexion, le plan prospectif est un document interne au ministère de la Défense, au contraire de son équivalent allemand, le SKE 2020, non classifié.

— une meilleure efficacité du processus d’acquisition et de conduite des programmes. Pour ce faire, les équipes de programme intégrées s’appuient sur des spécialistes, techniques d’une part et de gestion de programme d’autre part, selon un fonctionnement de type matriciel ;

— l’instauration de nouvelles relations contractuelles avec les industriels, leur permettant en particulier d’accroître et d’accompagner leur productivité et leur compétitivité. L’évolution des relations avec les industriels conduit à leur donner plus de liberté et de responsabilité si possible dans le cadre d’une mise en concurrence. Des contrats “ globaux ” leur donnent une meilleure visibilité de leur charge, leur permettant d’améliorer leur productivité. Ces gains de productivité sont alors mieux pris en compte dans les contrats.

·  Parallèlement, une démarche de contrôle de gestion basée sur des objectifs de réduction de coûts donnés à chaque programme a été engagée.

Des coûts objectifs et des pistes de réduction possibles pour les atteindre ont été établis, dans le cadre d’une opération “ coup de poing ”, entre le printemps et la fin de l’année 1996. Un contrôle de gestion a été mis en oeuvre début 1997. Ainsi, chaque mois, les responsables du programme fournissent une estimation du coût final du programme compte tenu des réductions obtenues. Le nombre de programmes suivis en contrôle de gestion est passé de 45, au début de 1997, à 81, au 30 juin 1998. A cette date, les réductions de coûts acquises depuis l’opération “ coup de poing ” s’élevaient à 41 milliards de francs (au coût des facteurs de janvier 1997).

Les réductions de coût acquises se traduisent par les baisses de besoins financiers étalées sur la durée de réalisation des programmes, dont certains dépassent 2010. Ces résultats sont pris en compte dans les mises à jour de la programmation.

Les objectifs de réduction de coût sont échelonnés selon les programmes entre 30 % pour ceux entrant en phase de faisabilité et 10 % ou moins pour ceux qui sont déjà en phase de production. Afin d’atteindre ces objectifs, un jalon de réduction globale intermédiaire est fixé annuellement, celui de fin 1998 étant de 8,9 %, soit 47,6 milliards de francs. Les réductions obtenues au 30 juin 1998 représentent 7,7 % des dépenses qui restaient à engager au milieu de l’année 1998.

Les commandes pluriannuelles représentent un vecteur important de la réduction du coût des programmes. Bien qu’il s’agisse d’une pratique courante chez nos principaux partenaires industriels, c’est seulement à la fin de l’année 1997 que la DGA a commencé à passer des commandes pluriannuelles globales, qui permettent de réunir, dès le stade de l’engagement, plusieurs tranches de fabrication d’un matériel de série et de disposer d’un échéancier des paiements. Les premières commandes concernent cinq programmes, selon les modalités définies dans le tableau suivant.

L’économie obtenue sur ces cinq commandes est estimée à environ 10 % sur l’année 1997, alors que les crédits de paiement correspondants, dont la gestion est ainsi rendue plus rigide, ne représenteront au maximum que 1,4 % du total du budget d’équipement en 2001.

En 1998, la notification de commandes pluriannuelles supplémentaires devrait concerner 28 avions Rafale, pour un montant total de 12 milliards de francs environ, soit plus de 11 % de l’objectif d’engagement pour l’année 1998.

*

Au total, les deux indicateurs de suivi et de mise en place de la réforme que sont l’évolution du coût d’intervention de la DGA et les réductions de coût opérées sur les programmes conduisent à un jugement prudent :

En premier lieu, l’analyse de l’évolution du coût d’intervention de la DGA constitue un indicateur relativement positif. La DGA réussit, pour le moment, à réduire son coût d’intervention selon un rythme conforme à l’objectif fixé pour la dernière annuité de la loi de programmation militaire 1997-2002. Il semble cependant que le très gros effort fait sur le fonctionnement ne soit pas illimité et que les marges d’économie principales résident dans la réduction des sureffectifs, poste de dépenses dont il conviendra de suivre l’évolution attentivement.

En second lieu, l’impact de la réforme de la DGA sur la réduction du coût des programmes est plus délicat à estimer. Pour prendre l’exemple, largement médiatisé, de la réduction opérée sur le coût du missile M 51, si les réunions de travail menées avec les industriels dans la nouvelle approche intégrée ont sans doute favorisé la baisse du coût du programme, il n’en reste pas moins que le facteur-clé d’économie est la réduction des délais de développement décidée à l’issue de la revue des programmes et extérieure à la réforme de la DGA. En l’absence de données précises sur les postes de dépenses qui ont fait l’objet d’une réévaluation à la baisse et sur les méthodes utilisées, votre rapporteur réserve son jugement sur cet aspect de la réforme.

III. —  LE RÔLE DE LA DGA DANS LE SYSTÈME DE DÉFENSE ET DANS L’EUROPE DE L’ARMEMENT

Dans l’avis qu’il avait présenté l’an dernier, votre rapporteur avait posé la question de l’évolution de la nature du rôle de la DGA, tant au niveau national que dans le paysage de l’industrie européenne d’armement. Il n’est pas possible de répondre aujourd’hui à cette question qui s’inscrit dans une évolution de long terme. Il est toutefois patent que la DGA s’engage vers un recentrage de son activité sur sa mission première de fournisseur des armées en matériel d’armement d’une part et d’expertise et de conseil sur l’évolution de l’offre industrielle d’autre part.

En effet, loin d’être une simple mesure technique, la réduction du périmètre du gouvernorat de crédits DGA opérée dans le projet de loi de finances pour 1999, qui se traduit notamment par le transfert à l’état-major des armées des crédits “ nucléaire ” et “ espace ”, constitue une rupture dont seule une remise en perspective historique permet de prendre la mesure. C’est, en effet, précisément pour mettre en oeuvre le programme nucléaire français que la DGA a été créée en 1961.

En second lieu, la mise en place de structures européennes en matière d’offre industrielle d’armement incite à s’interroger sur la place de la DGA dans le futur édifice européen, alors que la part des programmes en coopération ne cesse de croître. Les ressources budgétaires affectées aux programmes en coopération représentent en effet 9,6 % du montant total des crédits d’équipement et devraient s’élever à 14 % en 2002, compte tenu des décisions prises à l’issue de la revue des programmes.

La coopération européenne en matière d’armement, tant en ce qui concerne la recherche que les programmes eux-mêmes, revêt plusieurs formes. Elle est conduite :

— soit dans un cadre bilatéral, de pays à pays. Ce type de coopération a connu un développement significatif depuis 1986, deux milliards de francs ayant été investis depuis cette date, dans 170 programmes de recherche en coopération. Elle peut s’effectuer dans le cadre de structures permanentes comme le Bureau de programmes franco-allemand, ou, pour la recherche, l’Institut franco-allemand de Saint-Louis ;

— soit par entente entre des pays qui mettent en place, à l’occasion d’un programme précis, un cadre ad hoc destiné à disparaître dès l’achèvement du programme. C’est le cas, par exemple, du bureau de programme de la famille de systèmes air-sol futurs ;

— soit par une agence OTAN, également créée ad hoc, du type de celle mise en place pour le développement de l’hélicoptère NH 90 ;

— soit dans le cadre de l’UEO, au sein du Groupe Armement de l’Europe Occidentale (GAEO) ;

— soit, enfin, au sein de l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR).

C’est sur ce dernier vecteur de coopération que votre Rapporteur souhaiterait faire porter son analyse, eu égard aux avancées récentes enregistrées dans ce domaine. L’acquisition de la personnalité juridique par l’OCCAR, formalisée par la Convention signée par la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Italie, le 9 septembre 1998, constitue, en effet, une étape majeure dans le processus de déploiement de l’OCCAR, agence destinée à gérer une part croissante des programmes en coopération.

Il convient de souligner que la DGA, au nom de l’objectif de réduction du coût des programmes et considérant que les modes de coopération actuels étaient largement inefficaces au regard de cet objectif, a été un architecte majeur du renforcement de l’OCCAR.

l’occar

(organisme conjoint de coopération en matière d’armement)

Le 9 septembre 1998 a été signée par les quatre États membres de l’OCCAR (France, Allemagne, Italie et Royaume-Uni) une convention visant à donner à cette agence européenne d’armement la personnalité juridique. Il s’agit là d’un enjeu opérationnel majeur qui permet à l’OCCAR d’acquérir une autonomie contractuelle.

La création de l’OCCAR répond à quatre objectifs :

— réduire les coûts des programmes ;

— favoriser la constitution de maîtrises d’oeuvres transnationales et intégrées ;

— coordonner les besoins militaires de long terme des pays concernés ;

— organiser la mise en concurrence des entreprises d’armement nationales et européennes.

Le processus d’acquisition des matériels d’armement par l’OCCAR est en rupture totale par rapport à la pratique traditionnelle de la coopération européenne. Le fonctionnement de l’OCCAR repose en effet sur la mise en oeuvre des trois principes suivants :

— mise en concurrence systématique dans les pays européens ;

— extension à la concurrence extra-européenne en cas de réciprocité effective ;

— abandon du principe de juste retour industriel programme par programme au profit d’un équilibre global multiprogrammes et pluriannuel.

Un nombre croissant de programmes en coopération devrait passer sous l’égide de l’OCCAR. Ainsi, depuis le début de l’année 1998, les programmes franco-allemands Tigre, Hot, Roland et Milan ont été intégrés à l’OCCAR, tandis que quatre autres programmes sont actuellement en phase d’intégration ; il s’agit du programme de canon automoteur PzH 2000, de la famille future de missiles de surface-air FSAF, du radar de contrebatterie Cobra et du missile antichar Trigat-MP.

Reste à voir comment les principes fondateurs de l’OCCAR vont être mis en oeuvre. En tout état de cause, la montée en puissance de l’OCCAR remodèlera nécessairement les modes d’intervention de la DGA dans le secteur industriel.

LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

I. —  LES EFFETS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE DE SANTÉ

Jusqu’au terme de la loi de programmation militaire, le Service de santé continuera de consacrer d’importants efforts à sa réorganisation. Il est confronté en effet, comme l’ensemble des forces, aux exigences de la professionnalisation, de la réduction du format des armées et du renforcement des capacités de projection.

De 1998 à 1999, l’effectif des personnels civils et militaires du Service de santé passera de 16 714 à 15 250, pour tomber à 13 389 en 2002. Au total, sur la période de la loi de programmation militaire, la réduction du format des armées devrait s’accompagner d’une diminution globale de 27 % des effectifs de ce service. Il convient de rappeler à cet égard que le total des effectifs budgétaires du Service de santé est inférieur au périmètre des effectifs pour emploi qui sont ceux servant de base de référence dans la loi de programmation. Ainsi, en 1998 sur les 16 714 personnes employées par le Service de santé, les effectifs budgétaires du service, qui concernent uniquement les personnels militaires et les aumôniers civils, s’élèvent à 10 717 personnes alors que 5 997 personnels civils sont rémunérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil.

En raison de la disparition progressive des appelés, ceux-ci seront en partie remplacés par des personnels militaires (médecins, vétérinaires biologistes, chirurgiens-dentistes) pour lesquels des postes nouveaux seront créés.

Comme votre rapporteur l’avait indiqué à l’occasion de l’examen de la précédente loi de finances, le nombre des médecins augmentera de 109 postes à l’horizon 2002 pour mieux assurer les missions de soutien aux forces projetées et garantir le bon fonctionnement des établissements hospitaliers. Par ailleurs, il sera créé un corps de 58 chirurgiens-dentistes, prélevés sur les postes budgétaires des pharmaciens-chimistes, afin de compenser la disparition de la ressource en appelés. Pour 1999, le projet de loi de finances prévoit d’augmenter d’ores et déjà de 23 postes le nombre de médecins.

S’agissant des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux (MITHA), leur effectif budgétaire est actuellement réalisé. Néanmoins, l’envoi de ces personnels en opérations extérieures (7 432 journées en 1997) continue à faire peser de fortes contraintes sur le fonctionnement du service puisqu’ils ne sont pas remplacés dans les hôpitaux où ils sont prélevés. Du fait de la restructuration du parc hospitalier militaire, un certain nombre de postes de MITHA devrait pouvoir être dégagé pour être reventilé dans les hôpitaux restants, compensant, en partie, la disparition de la ressource actuellement constituée par les paramédicaux du contingent.

Le projet de budget pour 1999 prévoit de diminuer de 16 postes le nombre de MITHA-officiers et d’accroître de 30 postes le nombre des MITHA-sous-officiers, par transformation de postes en provenance de la gendarmerie.

A partir de 1999, il est prévu la mise en place effective d’un statut de fonctionnaire civil pour les personnels paramédicaux relevant de spécialités non “ projetables ” (diététicien, orthophoniste, masseur-kinésithérapeuthe, préparateur en pharmacie). Pendant la période transitoire, les MITHA relevant de ces spécialités continueront d’être recrutés sous statut militaire, afin de ne pas compromettre le fonctionnement normal des hôpitaux.

D’ici 2002, la réduction des effectifs en personnel civil doit s’accompagner, parallèlement, de la création de 230 nouveaux postes de militaires du rang engagés et de l’apport de 239 volontaires, qui auront vocation à participer directement à la projection des forces.

En dépit de cette réduction des personnels civils, on constate qu’un certain nombre de postes restent encore vacants dans cette catégorie ; c’est pourquoi, votre rapporteur partage les préoccupations exprimées par le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d’Etat-major des Armées, à l’occasion de son audition par la Commission de la Défense, le mardi 13 octobre 1998, lorsque celui-ci a évoqué la difficulté à recruter ces personnels, dans les délais impartis, et souligné que le service de santé des armées était parvenu à un niveau d’étiage inquiétant.

Les deux tableaux ci-après récapitulent les prévisions d’évolution de l’effectif global de l’effectif des officiers et du Service de santé pour la période 1996-2000.

S’agissant des efforts de gestion budgétaire consentis par le Service de santé, votre rapporteur tient à souligner que l’évolution des effectifs des différentes catégories de personnel sera conduite à enveloppe constante sur la durée de la programmation.

La réforme de la politique de santé (loi hospitalière de 1991 et ordonnances de 1996), parallèlement à la professionnalisation des armées, impose au service de santé des exigences nouvelles tant dans le domaine des procédures sanitaires que dans le domaine de la gestion des ressources humaines et des matériels.

Si la professionnalisation entraîne une diminution de l’effectif des personnels hospitaliers du fait de la disparition du contingent (réduction de 37 % des médecins hospitaliers et de 22 % des infirmiers) et une réduction du nombre d’établissements (le nombre de lits, évalué à 4 000 actuellement, passera à 3 200 à l’horizon 2002), la réforme de la politique hospitalière implique, dès à présent, le respect de contraintes sanitaires nouvelles définies dans l’ordonnance du 24 avril 1996. Celle-ci prévoit une procédure externe d’évaluation dénommée “ accréditation ” qui vise à assurer l’amélioration continue de la qualité et de la sécurité des soins dans tous les établissements de santé publics et privés. Cette procédure, confiée à l’agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES), a pour objectif d’estimer la qualité des soins, l’adéquation entre les moyens et les soins effectués, l’adaptation de l’établissement aux besoins de la population et d’évaluer les résultats des activités médicales pratiquées.

L’engagement dans la démarche d’accréditation a pour effet d’imposer au service de santé des armées de nouvelles contraintes techniques, financières et humaines ainsi que sa mise en conformité avec les textes concernant la sécurité des patients, des personnels et de l’environnement. Dans cet esprit, le service de santé s’emploie à améliorer les services d’accueil et de traitement des urgences pour les faire évoluer en structures performantes correspondant à sa mission de concours au service public.

Avec l’obligation de prendre en compte les nouvelles normes de santé publique et compte tenu des restructurations résultant de la professionnalisation des armées, le service de santé disposera à l’horizon 2002 de neuf hôpitaux sur l’ensemble du territoire métropolitain.

II. —  LES ACTIVITÉS DU SERVICE DE SANTÉ

Comme l’indique le tableau ci-dessous, le nombre total d’entrées n’a cessé de décroître depuis cinq ans. Cette évolution logique est à la fois la conséquence de la réduction du format des forces et de la diminution du nombre des appelés ainsi que des restructurations qui ont entraîné la fermeture échelonnée dans le temps de plusieurs centres hospitaliers (Lille, Strasbourg, Dijon). Les prévisions d’entrées pour 1999 sont estimées à 116 400 contre 118 000 en 1998, soit une diminution d’environ 15 % par rapport à 1994.

La part des entrées à charge de remboursement devient de plus en plus prépondérante en raison de la mise en oeuvre du nouveau schéma hospitalier qui a élargi les missions des hôpitaux militaires en direction du monde civil.

Alors que le nombre de journées passées en établissements hospitaliers -l’estimation est fixée à 800 000 pour 1999- ne cesse de baisser à l’instar de la durée moyenne des séjours -6,4 jours en 1999 contre 7,4 en 1994-, en revanche, les prévisions de consultations laissent entrevoir une hausse liée à l’ouverture des établissements militaires vers le secteur public hospitalier.

Le Service de santé a participé au cours des douze derniers mois à toutes les opérations extérieures où ont été engagées les armées. L’année 1998 a été marquée, en marge des missions majeures qui se poursuivent, notamment en Bosnie-Herzégovine, par le désengagement des forces françaises en République Centrafricaine, parallèlement à la mise en place, dans ce même pays, de la force de l’ONU désignée par le sigle MINURCA. Le niveau du soutien médical auprès des forces est comparable, en 1998, à celui de l’année précédente, puisqu’il a nécessité l’envoi d’environ 300 personnels médicaux et paramédicaux à l’étranger, mais ce chiffre témoigne cependant d’une nette régression par rapport à 1996 où 400 personnes avaient participé aux opérations.

Le prélèvement des personnels de soutien a des répercussions sur le potentiel chirurgical des établissements hospitaliers militaires et dans les organismes relevant du Service de santé. Au sein des forces, l’absence temporaire de ces personnels provoque des déficits occasionnels, significatifs pour l’armée de terre et l’armée de l’air, mais plus limités pour la marine nationale. Ainsi, le quart des sous-officiers infirmiers de l’armée de terre se trouve actuellement en opérations extérieures.

S’agissant des principales structures médicales et des équipements majeurs déployés en opérations extérieures, ceux-ci se répartissent comme suit au 1^er juillet 1998 :

— 28 postes de secours ;

— 46 véhicules sanitaires dont 26 véhicules de l’avant blindé ;

— 3 antennes chirurgicales dont 1 compagnie mobile ;

— 4 cabinets dentaires.

Comparé à la situation des déploiements en 1997, ce bilan matériel témoigne de la diminution du nombre des postes de secours (- 9), des véhicules de l’avant blindé (- 6 par rapport à 1997) ainsi que de la suppression d’une antenne chirurgicale.

III. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES

Les dépenses ordinaires inscrites au projet de loi de finances pour 1999 atteignent un total de 1 568 millions de francs et enregistrent une diminution de 10 % par rapport à l’exercice précédent ; celle-ci est entièrement imputable à la très brusque baisse des dépenses de fonctionnement et d’alimentation (– 190 millions et – 34,3 % par rapport à 1998) et correspond aux prévisions de la loi de programmation militaire.

Les investissements du Service de santé pour chaque année de la programmation portent sur deux axes majeurs : les réalisations en matière d’infrastructure et la modernisation des équipements.

Les opérations en matière d’infrastructure restent inchangées par rapport aux orientations définies lors des précédents exercices ; pour la période 1999-2001, sont ainsi programmés :

— des mesures conservatoires du patrimoine immobilier ;

— des opérations de modernisation des plateaux techniques et d’amélioration du confort hôtelier des malades ;

— des travaux de mise aux normes des installations ;

— des constructions nouvelles.

S’agissant des dépenses d’équipement prévues en 1999, les principales opérations concernent :

— la poursuite de l’équipement de la nouvelle pharmacie centrale des armées d’Orléans ;

— l’achèvement du bloc opératoire de l’hôpital d’instruction des armées Robert-Picqué ;

— la réalisation d’un scanner et d’une IRM ;

— l’achèvement du programme des équipements techniques modulaires ;

— le début de la restructuration des établissements centraux de ravitaillement sanitaire de Chartres et Vitry.

Comme l’indique le tableau ci-après, les crédits de paiement inscrits au titre V du projet de loi de finances pour 1999 s’élèvent à 274 millions de francs et enregistrent une hausse globale de 13,7 %, inversant l’évolution fortement négative (- 14,8 %) de l’année précédente. Les dépenses consacrées tant à l’équipement qu’à l’infrastructure bénéficient d’une augmentation quasiment comparable – respectivement + 18 millions de francs et + 15 millions de francs –.

De même, s’agissant des autorisations de programmes qui avaient été affectées d’une baisse globale de 29 % en 1998, elles progressent de plus de 7 % en 1999.

Le tableau ci-dessous présente le récapitulatif des crédits inscrits aux titre III et titre V du Service de Santé qui enregistrent une diminution globale de 7,1 %, soit 141 millions de francs.

LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES

I. —  LE BILAN D’ACTIVITÉ

Conclus dans le cadre des marchés passés en 1997, les approvisionnements en carburants terrestres et aériens ont porté sur un volume d’environ 960 000 m3 alors que les approvisionnements en fioul domestique se sont élevés à 100 700 m3. Pour la métropole et l’Allemagne, ils représentent une baisse de 10 % mais une hausse de 13 % Outre-mer et sur les théâtres d’opérations. Sur cet ensemble, la part des sociétés françaises est estimée à 56 %.

La diminution relative des approvisionnements est due aux cours élevés du pétrole au début de l’année 1997 qui ont amené le service des essences des Armées (SEA) à différer les achats de volumes importants. Cette situation explique la légère baisse des stocks au 31 décembre 1997 (- 8 000 m3 pour le carburéacteur et - 7 000 m3 pour le fioul domestique, par rapport à l’exercice précédent). A l’inverse, la chute brutale des cours, au début de l’année 1998, a conduit à des achats plus importants, permettant une bonne reconstitution des stocks.

Alors qu’en 1996 les cessions de produits facturés aux armées étaient en baisse de 10 %, celles-ci enregistrent une hausse globale de 5,5 % en 1997 pour atteindre un volume de 1 169 200 m3.

Comme l’indique le tableau ci-après, la répartition par cessionnaire reste très stable et illustre la part prépondérante de l’Armée de l’air.

Avec peu d’effectifs, le Service des essences a été présent depuis plus de vingt ans sur la plupart des théâtres où les forces françaises ont été engagées, afin d’assurer leur soutien pétrolier.

En 1997, 273 personnes ont participé, au titre du SEA, à des opérations extérieures. Du fait de la professionnalisation quasi totale de ses personnels et du renforcement de son encadrement militaire, la suppression du service national n’entraîne pas de conséquences sur la gestion des ressources humaines, dans le cadre des missions effectuées à l’étranger.

Si le dispositif de soutien pétrolier au Tchad n’a pas subi d’évolution, en revanche, celui qui, jusqu’à présent, était en place en République Centrafricaine a dû être diminué des deux tiers, en raison de la fermeture du dépôt de Bouar, résultant du désengagement des Eléments français d’assistance opérationnelle (EFAO).

La présence la plus significative du SEA à l’étranger se situe en Bosnie-Herzégovine, avec 4 officiers, 10 sous-officiers et 26 militaires du rang. Ceux-ci sont chargés d’assurer le soutien de la division multinationale sud-est (DMNSE).

S’agissant des enseignements tirés des opérations, et plus particulièrement en Bosnie-Herzégovine, il apparaît que la France conforte sa position de spécialiste en matière de ravitaillement, auprès des unités étrangères intégrées à la DMNSE. La confiance instaurée entre les différentes nations, présentes sur place, a permis à la France, face à la concurrence américaine, de faire prévaloir ses propres procédures d’approvisionnement et de détenir l’exclusivité des prestations.

Pour ce qui concerne l’emploi des matériels, l’expérience tirée des opérations extérieures a montré l’inadéquation, dans certaines conditions d’utilisation, des ensembles “ tracteur/semi-remorque citerne ” dont étaient dotés les groupements des essences de l’armée de terre et la nécessité de disposer de matériels rustiques, polyvalents, c’est-à-dire utilisables en métropole ou sur les théâtres extérieurs, et interopérables avec ceux des armées alliées.

Le SEA a ainsi étudié et fait réaliser trois nouveaux types de véhicules :

— pour ses besoins, un avitailleur rustique, aérotransportable avec remorque (capacité totale 30 m³) et un camion citerne de 18 m³ à forte motricité et tous chemins, pouvant tracter une remorque citerne de 18 m³  ; une première livraison de ces véhicules a été réalisée en 1996 et l’objectif prévu sera atteint courant 1999 ;

— pour l’Armée de terre, un véhicule citerne de 11 m³ sur châssis TRM 10 000 apte au ravitaillement des chars Leclerc et à l’avitaillement des hélicoptères. Les premiers véhicules seront livrés à compter du second semestre 1999.

Enfin, les surcoûts liés aux opérations extérieures portent sur les dépenses de fonctionnement (frais d’expédition et d’entretien des matériels). De 1996 à 1997, ils sont passés de 20 à 15 millions de francs. Cette baisse s’explique par l’allégement du dispositif mis en place en Bosnie-Herzégovine, du fait de la transformation de l’IFOR en SFOR, et par le rajeunissement du parc des véhicules en service.

II. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES

Le budget total consacré au Service des essences s’élève à 560,4 millions de francs et augmente dans le projet de loi de finances pour 1999 de 6,5 %, soit une hausse de 34,3 millions de francs en valeur absolue.

Comme l’indique le tableau ci-dessous, cette augmentation bénéficie à la fois au titre III (+ 19,3 millions de francs) et au titre V (+ 15 millions de francs). La hausse la plus nette dont bénéficient les dépenses ordinaires se situe au chapitre des rémunérations des personnels (+ 7,4 %) et des indemnités et allocations (+ 10,7 %) ; cette hausse s’explique essentiellement par le recrutement prévu en 1999 d’une centaine de militaires du rang, qu’il convient de rapprocher de l’effectif global du Service des essences fixé à 2 433 emplois, en incluant les personnels civils. Cette dernière catégorie, qui ne relève pas du budget du Service, enregistre une diminution de 51 postes en 1999.

Pour répondre aux objectifs d’une armée totalement professionnalisée en 2002, le Service des essences a été conduit à pratiquer une politique de transfert de compétence de ses ouvriers d’Etat vers des militaires du rang. Le recrutement de ces militaires est exigé par les contraintes opérationnelles qui s’imposent au service dans le cadre du soutien pétrolier aux forces en opérations extérieures et qui ne peut s’appuyer que sur des personnels projetables.

L’augmentation de 11 millions de francs des crédits de paiement destinés à l’équipement du SEA prévue par le projet de loi de finances pour 1999 (+ 14,3 % par rapport aux crédits votés de 1998) correspond à un “ rattrapage ” de l’exercice précédent. Les crédits d’équipement ont d’ailleurs, durant plusieurs années, partiellement complété les crédits d’infrastructure, qui, sinon, auraient été insuffisants pour assurer la réalisation, à partir de 1992, des deux pôles fonctionnels de Chalon-sur-Saône et de Montereau. Il est donc normal de parvenir à un rééquilibrage au profit des crédits d’équipement, d’autant plus que des travaux de mise en conformité de toutes les installations pétrolières classées devront être impérativement réalisés, et sans dérogation possible, avant 2010.

LA DÉLÉGATION À L’INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE (DICOD)

I. —  LE BILAN DES ACTIVITÉS DE COMMUNICATION ET LEURS PERSPECTIVES

Le décret n° 98-641 du 27 juillet 1998 a créé une Délégation à l’information et à la communication de la Défense qui relève directement du Ministre. Cet organisme est dirigé par un délégué civil et par un délégué adjoint militaire qui exercent en outre les fonctions de porte parole du ministère afin d’assurer une communication institutionnelle régulière. La Délégation, qui prend la relève du Service d’information et de relations publiques des armées (SIRPA), a pour vocation de conduire la politique générale d’information et de communication du ministère de la Défense et est chargée, entre autres missions :

— de contribuer à une meilleure connaissance de la politique de défense de la France et au renforcement des liens armées-Nation ;

— de promouvoir l’image des armées, de la Délégation générale pour l’armement, de la gendarmerie nationale et des directions et services du ministère de la Défense ;

— d’animer et de coordonner l’information et la communication conduites par les organismes du ministère de la Défense ;

— de produire les documents d’information écrits, audiovisuels ou informatiques relatifs à la défense.

Selon l’article 3 du décret, en cas de crise, lorsque l’emploi opérationnel des forces est envisagé ou décidé, l’information relative à cet emploi est centralisée et conduite, selon les directives du Ministre de la Défense, par la Délégation. Dans le cadre de ces directives, le chef d’état-major des armées conçoit et conduit la communication de l’ensemble de la chaîne opérationnelle et donne des instructions à la Délégation à l’information et à la communication de la Défense.

Ci-après, on trouvera un tableau comparatif des dispositions réglementaires concernant le SIRPA (décret du 14 novembre 1990) et la DICOD (décret du 27 juillet 1998).

TABLEAU COMPARATIF
DES ATTRIBUTIONS DU SIRPA ET DE LA DICOD

Les actions de communication reconduites d’une année sur l’autre, ont concerné, en 1998, les domaines suivants :

— les productions écrites (magazines périodiques, synthèses de presse) ;

— les productions audiovisuelles (reportages, magazine télévisé) ;

— les voyages de presse ;

— les opérations de relations extérieures (salons, opérations culturelles, relations publiques, etc.) ;

— l’analyse des retombées médiatiques ;

— la participation financière aux activités de communication de divers organismes du ministère de la Défense.

Au titre des actions dites “ spécifiques ”, le service a été présent, durant l’année, sur tous les théâtres d’opérations extérieures ; il a notamment assuré en Bosnie l’animation de la radio “ Azur FM ”. Il a contribué aux campagnes d’information relatives au projet de loi sur le service national et aux restructurations dans les armées. Il a en outre assuré la communication sur les exercices interalliés. Comme prévu lors de l’examen du précédent projet de loi de finances, le site Internet de la Défense est devenu opérationnel et devrait compter dorénavant parmi les actions reconductibles d’une année sur l’autre. Par ailleurs, le service a participé au salon de l’aéronautique et de l’espace au Bourget.

Pour 1999, parallèlement aux activités reconductibles, de nouvelles actions spécifiques sont envisagées, avec en particulier, des opérations de communication sur l’appel à la préparation de défense, sur les restructurations et la professionnalisation de l’armée ainsi que sur le nouveau rôle des réserves.

Des personnels du SIRPA et de l’ECPA ont participé de janvier 1997 à juillet 1998, dans le cadre de la chaîne de communication opérationnelle, aux opérations suivantes :

— d’avril à août 1997, à l’opération Alba en Albanie ;

— de janvier à l’été 1997, aux opérations Almandin I, II et III en République Centrafricaine ;

— de mars à juin puis en octobre 1997, aux opérations Pélican et Antilope au Congo ;

— en avril 1998, à l’opération Cigogne, en République Centrafricaine.

Durant cette même période le service a été très présent en ex-Yougoslavie, 22 emplois de la chaîne de communication internationale de la SFOR ayant été et continuant à être tenus par des personnels militaires français.

Découlant du constat que les personnels du service participent de plus en plus à des opérations qui se déroulent au sein de forces projetées, principalement dans le cadre de grandes organisations (OTAN, ONU) ou de coalitions multinationales, il est souhaitable que les spécialistes de la communication de défense continuent à participer aux exercices internationaux organisés au sein des chaînes de communication multinationales, afin que ces personnels soient aussi rapidement que possible opérationnels.

Par ailleurs, compte tenu de la place croissante occupée par les médias dans le déroulement des crises, et du fait que les représentants de la presse précèdent très souvent les forces armées sur les théâtres d’opération, il apparaît indispensable de mener dès le début de l’engagement d’une opération des actions d’information publique pour expliquer la nature et le cadre de l’emploi des forces. L’expérience acquise indique en effet que la communication est devenue partie intégrante de la stratégie des conflits, notamment en terme d’adhésion, voire de soutien, de l’opinion publique nationale et internationale.

II. —  LES MOYENS BUDGÉTAIRES

Les moyens budgétaires hors rémunérations consacrés à la Délégation à l’information et à la communication de la Défense, inscrits au projet de loi de finances pour 1999, enregistrent une augmentation globale de 2 millions de francs, soit une hausse de 3,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Cependant, en raison de la nouvelle organisation du service, aucun projet opérationnel nouveau ne verra le jour en 1999. La principale opération, engagée depuis 1997, sera finalisée en 1999. En effet, la livraison du centre de consultation multimédias de l’établissement cinématographique et photographique des armées, actuellement en cours de réalisation, est prévue pour le début de l’année prochaine.

Comme l’illustre le tableau ci-joint, l’année 1999 marque une inversion de la tendance à la baisse régulière des crédits d’infrastructure.

A l’occasion de l’examen du précédent projet de loi de finances, votre rapporteur avait exprimé ses préoccupations sur l’avenir du service de communication des armées confronté, à brève échéance, à l’extinction de sa ressource en spécialistes provenant du service national.

Consciente de la nécessité de former rapidement et d’étendre le vivier de ses spécialistes (conseiller communication, officier de presse, officier planification, analyste et technicien de l’audiovisuel) la Délégation à l’information et à la communication de la Défense sera prochainement chargée d’animer les stages de formation initiale des personnels de la Défense concernés. Néanmoins, ces efforts de formation ne peuvent être qu’une réponse partielle aux besoins, il conviendra sans doute, à l’exemple de l’Armée de terre, de créer une filière d’experts en communication.

Par ailleurs, compte tenu de l’importance des recrutements nécessaires qui devront être réalisés à périmètre budgétaire constant, votre rapporteur estime qu’il est souhaitable d’évaluer avec précision et à bref délai le coût financier des solutions envisagées de remplacement des appelés du contingent.

Actuellement certaines orientations sont déjà étudiées, parmi lesquelles:

— le recours à la sous-traitance pour le recueil des retombées médiatiques ainsi que pour une partie des travaux de traduction ;

— le recrutement d’analystes et de traducteurs ;

— la formation de militaires sous contrat ou de personnels civils de la Défense ;

— le recrutement de contractuels civils techniciens de l’audiovisuel.

CONCLUSION

Les Services communs du ministère de la Défense poursuivent leur adaptation, non sans difficulté quelquefois, au nouveau système de défense.

La réforme de la DGA doit réussir car elle détermine des modes de travail renouvelés entre les industriels et l’Etat dans le nouveau système de défense. S’il est encore trop tôt pour formuler un jugement sur la portée de cette réforme, la réduction continue du coût d’intervention de la DGA constitue toutefois un indicateur satisfaisant, même si l’évolution des périmètres de référence rend les comparaisons difficiles d’une année à l’autre. L’ampleur de la réduction du coût des programmes est plus délicate à évaluer, notamment en l’absence de données transparentes sur le sujet. A cet égard, il serait souhaitable que la DGA adopte, à l’instar de ses homologues européens, britanniques notamment, une politique de communication plus ouverte concernant les résultats des procédés de contrôle de gestion ambitieux qu’elle a mis en place.

L’examen des crédits des services de soutien -le Service de santé, le Service des essences, la Délégation à l’information et à la communication de la Défense- témoigne de leur effort pour s’adapter, dans les délais prévus, aux exigences et au format d’une armée professionnalisée. Le budget qui leur est consacré illustre par ailleurs leur contribution, à la mesure de leurs moyens, à la maîtrise des finances publiques, puisqu’on enregistre une diminution globale de 103,7 millions de francs due à la baisse des crédits de fonctionnement du Service de santé.

Le Service de santé est plus particulièrement concerné par la professionnalisation, car il a bénéficié jusqu’à présent, d’une ressource importante et qualifiée provenant du service national. Aujourd’hui, il s’efforce d’élargir son mode de recrutement des futurs médecins militaires et commence à adapter les effectifs de ses différentes spécialités médicales aux besoins futurs ; cependant, des ajustements resteront vraisemblablement nécessaires pour certaines catégories de personnel d’ici 2002.

Le Service des essences poursuit ses efforts en matière de professionnalisation des effectifs puisqu’il recrutera 109 militaires du rang en 1999 ; ceux-ci se substitueront aux ouvriers d’Etat et pourront être projetables en opérations extérieures.

La Délégation à l’information et à la communication de la défense prend la relève du SIRPA. Elle doit très rapidement remplacer ses ressources en spécialistes provenant du service national, c’est pourquoi il apparaît indispensable de connaître à brève échéance le détail du coût financier des nouvelles orientations retenues.

EXAMEN EN COMMISSION

I. —  AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE

La Commission de la Défense a entendu, le 9 septembre 1998, M. Alain Richard, Ministre de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Accueillant le Ministre de la Défense, le Président Paul Quilès a rappelé que la Commission de la Défense était particulièrement attentive aux conditions de la professionnalisation, au retour des crédits d’équipement à un niveau permettant de mener à bien le programme de modernisation des forces ainsi qu’à l’amélioration de la transparence et de la lisibilité du budget de la Défense, en loi de finances initiale comme en exécution.

Le Ministre de la Défense a présenté les principales orientations du budget de la Défense contenues dans le projet de loi de finances pour 1999, adopté le 9 septembre 1998 par le Conseil des Ministres. Il a rappelé que le budget de l’exercice précédent avait fait de la poursuite de la réforme des armées et de la professionnalisation sa priorité et s’était traduit, d’une part, par une conformité du titre III aux objectifs fixés dans la loi de programmation et, d’autre part, par une réduction temporaire des crédits d’équipement par rapport à cette même loi, en raison des contraintes de l’assainissement des finances publiques.

Il a relevé que les difficultés entraînées par cette réduction des ressources disponibles pour l’équipement des armées ne pouvaient être surmontées qu’à la condition d’un réexamen d’ensemble de la cohérence des choix financiers de la loi de programmation militaire, constat qui avait présidé à la revue de programmes et donné lieu, en conséquence, à un ajustement des flux financiers prévus. Il a d’ailleurs souligné que le projet de loi de finances pour 1999 appliquait les conclusions de la revue de programmes concernant les crédits d’équipement, tout en répondant à une vision à long terme des besoins de la défense. Il s’est également félicité des conditions d’élaboration du budget de la Défense, qui n’avait pas nécessité le recours à l’arbitrage du Premier Ministre, en ajoutant que la nouvelle présentation des crédits portait la marque d’un effort de clarification comptable répondant notamment aux souhaits réitérés de la Commission de la Défense.

M. Alain Richard a ensuite présenté les principaux chiffres du projet de loi de finances pour 1999. Il a indiqué que le titre III, d’un montant de 104 milliards de francs, progressait de 240 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, concédant que ce montant aurait été plus élevé si l’on avait appliqué les règles générales d’indexation mais soulignant qu’il restait conforme aux objectifs de la programmation. Quant aux crédits des titres V et VI, il a déclaré qu’ils s’établiraient à 86 milliards de francs, ce qui, par rapport aux 81 milliards de francs du budget voté de 1998, représentait une augmentation d’autant plus forte en termes réels que la valeur des achats d’équipements militaires avait tendance à suivre l’évolution de l’indice des prix industriels, nettement inférieure à celle de l’indice des prix. Il a indiqué qu’au total, les crédits militaires hors pensions progresseraient de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Le Ministre de la Défense a souligné que le projet de budget permettait de poursuivre la professionnalisation des forces, qui perdraient en 1999 un peu plus de 30 000 appelés et 2 690 sous-officiers, le nombre d’officiers demeurant globalement stable, alors que seraient créés environ 16 000 emplois, soit, notamment, 8 400 militaires du rang, 4 750 volontaires, dont 3 000 dans la Gendarmerie, et 1 900 emplois civils. Il a fait observer que la baisse de 9 % des crédits de fonctionnement, corrélée à l’évolution des effectifs, n’amputait pas le pouvoir d’achat du titre III, des économies non pénalisantes ayant été rendues possibles en 1999, notamment par l’évolution du prix du pétrole ou par l’augmentation des ressources extrabudgétaires du Service de santé des armées.

S’agissant des crédits d’équipement du budget de la Défense, le Ministre de la Défense a souligné que leur évolution marquait un rattrapage par rapport à la précédente loi de finances et traduisait les conclusions tirées de la revue de programmes. Il a fait observer que les ressources affectées à la dissuasion se trouvaient confortées, le programme de SNLE de nouvelle génération se poursuivant normalement, avec l’admission au service actif du deuxième SNLE-Ng en juillet 1999 et un objectif de mise en service du dernier SNLE-Ng en 2008. Evoquant les crédits consacrés à l’espace, il a rappelé le caractère prioritaire du programme Hélios II et indiqué, s’agissant du programme Trimilsatcom, que la décision de retrait britannique du 12 août 1998 n’entravait pas la coopération entre la France et l’Allemagne dans ce domaine, les deux partenaires ayant décidé de modifier, en les simplifiant, certaines spécifications du programme.

En ce qui concerne les armements conventionnels, il a indiqué que l’année 1999 verrait la poursuite des livraisons de chars Leclerc, à raison de 33 exemplaires, le lancement du programme VBCI réalisé en collaboration avec la Grande-Bretagne et l’Allemagne, l’entrée dans la phase de fabrication du programme Tigre, la livraison du premier Rafale Marine, du deuxième Hawkeye, le lancement du programme de TCD de nouvelle génération et la poursuite du programme d’hélicoptère NH-90. Il a également fait valoir que, pour la Gendarmerie, les délais d’équipement du programme Rubis seraient respectés puisque, fin 1999, 85 départements seraient équipés, ce qui permettait d’être désormais sûr de l’achèvement du programme à la fin de l’année 2000.

M. Alain Richard a également fait remarquer que l’effort du ministère de la Défense en matière de recherche et développement dépasserait 21 milliards de francs en 1999 contre 19,6 dans la loi de finances initiale pour 1998.

Il a indiqué par ailleurs que près d’un milliard de francs seraient consacrés à l’accompagnement économique des restructurations sous la forme de dotations du Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) et du Fonds d’adaptation industrielle (FAI), destinées à financer l’accompagnement économique et social des restructurations, tandis que les aides au départ et à la mobilité, accordées dans le cadre de la professionnalisation, représenteraient plus de 1,8 milliard de francs. Sur ce dernier point, il a fait observer que, conformément à la loi de programmation, les crédits relatifs aux pécules connaîtraient leur première baisse puisqu’ils se monteraient à 810 millions de francs au lieu de 900 en 1998. Il a ajouté qu’après la réalisation complète des prévisions de départ pour 1998, ce montant devrait assurer le départ aidé de 900 officiers et 2 000 sous-officiers en 1999.

Evoquant les restructurations industrielles, le Ministre a indiqué que les efforts de la DGA produisaient désormais leurs fruits en matière de coûts et de délais et mis l’accent sur le dialogue mené avec les industriels de la défense. Sur le point plus précis des relations de la DGA avec les PME-PMI, il a fait observer que, désormais, de nouveaux moyens, notamment en personnel, seraient affectés spécifiquement à cette tâche.

Le Ministre de la Défense a alors analysé la participation du budget de son département à la politique générale du Gouvernement en faveur de l’emploi, de la sécurité intérieure et de la construction européenne.

S’agissant de la politique de l’emploi, il a souligné à nouveau que le ministère allait ouvrir en 1999 de l’ordre de 16 000 recrutements dont plus de 13 000 de militaires du rang et de volontaires, c’est-à-dire des emplois destinés à des jeunes de qualification moyenne et faible. Il a ajouté que 15 millions de francs seraient consacrés à l’accompagnement social des jeunes sans emploi en fin de contrat et rappelé que le ministère prenait sa part des efforts de relèvement des rémunérations les plus basses, qu’il s’agisse de celles des militaires ou de celles des personnels civils.

S’agissant de l’effort en matière de sécurité intérieure, il a précisé qu’en relève des appelés, 3 000 volontaires allaient être recrutés par la Gendarmerie en 1999 en complément des 800 recrutés par anticipation dans les prochaines semaines. Il a toutefois fait observer que l’effort en faveur des effectifs de la Gendarmerie engendrerait en contrepartie un alourdissement des charges de formation, consécutif, notamment, à l’accroissement du nombre de départs à la retraite dans les prochaines années, de 2 000 à 4 000 par an. Il a ajouté que le renforcement des effectifs de la Gendarmerie d’autoroute serait néanmoins poursuivi pour tenir compte de l’accroissement du kilométrage autoroutier et annoncé que, dans le cadre du programme de renouvellement des hélicoptères Alouette III, la première commande d’hélicoptères biturbines allait être passée.

M. Alain Richard a alors décrit la part prise par le ministère de la Défense à la politique européenne du Gouvernement. Il a fait ressortir la participation accrue de la France au développement d’une industrie de défense européenne compétitive et attiré l’attention sur la signature du traité instituant l’OCCAR. Sur ce point, il a fait remarquer la forte volonté des signataires de déléguer à l’OCCAR la gestion de nouveaux programmes, indiquant que les Britanniques avaient fait part de leur intention de porter à 40 % la part des programmes européens dans leurs acquisitions.

Il a également souligné que la France faisait pleinement appel aux crédits de reconversion de l’Union européenne (fonds KONVER et Objectif 2).

En conclusion, il a indiqué que le projet de budget pour 1999 marquait une nouvelle étape dans la modernisation et l’adaptation de nos capacités de défense tout en contribuant efficacement à la mise en oeuvre des grands objectifs du Gouvernement. Il a également mis l’accent sur l’efficacité des armées dans l’accomplissement de leurs missions extérieures, puisque l’année 1998 avait vu, outre la conduite d’opérations sur divers théâtres, la mise en oeuvre de plusieurs interventions d’évacuation de nos ressortissants, tout en rendant hommage aux qualités dont elles faisaient preuve dans l’exercice de leurs missions intérieures. Evoquant la participation du ministère de la Défense à la sécurité de la Coupe du Monde de football, il a à ce propos tenu à rendre hommage au gendarme Nivel, symbole du dévouement et de l’efficacité des armées dans l’ensemble de leurs missions.

Rappelant que l’arrêté d’annulation et le décret d’avance du 21 août 1998 avaient réduit de 3,8 milliards de francs les crédits d’équipement de l’exercice 1998 et ouvert sur le même exercice un crédit de 3,8 milliards de francs en vue de couvrir des charges de personnel, notamment au titre des opérations extérieures, le Président Paul Quilès s’est demandé si, dans la mesure où une bonne partie de ces opérations pouvait être prévue en début d’exercice, une provision ne pourrait pas être instituée en loi de finances initiale pour faire face aux charges qu’elles entraînent, ce qui permettrait ainsi un meilleur contrôle parlementaire.

Remarquant également qu’une partie des crédits ouverts par le décret d’avance semblait destinée à remédier à l’insuffisance des dotations initiales pour la rémunération des VSL (volontaires service long), il s’est demandé si cet ajustement ne traduisait pas certaines dérives en matière de rémunérations et s’est interrogé sur leur perpétuation en 1999.

Abordant alors la réforme destinée à rapprocher la comptabilité des investissements du ministère de la Défense de celle des ministères civils, il a souhaité savoir si l’on pouvait en attendre une plus grande conformité des autorisations de programme du budget de la Défense à la définition qui en est faite par l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, soulignant qu’une telle amélioration faciliterait le contrôle parlementaire des dépenses en capital, grâce notamment à l’inscription dans le fascicule budgétaire de la Défense d’échéanciers véritablement significatifs des crédits de paiement. Il a également demandé dans quelles conditions le montant en autorisations de programme des nouvelles opérations budgétaires d’investissement ainsi que leur échéancier en crédits de paiement seraient portés à la connaissance des rapporteurs budgétaires.

Enfin, s’agissant des commandes groupées, il a souhaité savoir si leur montant en était connu et si elles feraient l’objet d’une individualisation au sein du fascicule budgétaire de la Défense.

M. Alain Richard a apporté les éléments d’information suivants :

— le décret d’avance qui porte sur 3,8 milliards de francs couvre en partie (1 milliard de francs) les surcoûts liés aux opérations extérieures. Il ouvre également des dotations supplémentaires pour assainir la situation des chapitres de rémunérations, afin d’éviter des tensions de trésorerie avant le collectif budgétaire prévu en novembre prochain ;

— environ 300 millions de francs de crédits provisionnels avaient été inscrits pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 pour couvrir une part des surcoûts entraînés par les opérations extérieures. D’une part, il est difficile d’évaluer à l’avance l’ampleur de ces surcoûts. D’autre part, cette provision, souhaitée par le Ministre de la Défense, doit rester modérée et ne saurait dépasser à terme un milliard de francs ;

— le débat politique avec le Parlement sur les opérations extérieures se déroule habituellement au moment de l’examen de la loi de finances rectificative de fin d’année mais il serait souhaitable que le Ministre de la Défense vienne, dès le printemps, présenter les principales dépenses liées à ces opérations ;

— les VSL permettent d’accompagner la professionnalisation. Parce qu’il n’a pas été possible d’inscrire en 1998 des postes de volontaires pour pallier la disparition des appelés, les armées ont été autorisées à recourir à des VSL en anticipation de l’arrivée des volontaires ;

— la couverture du décret d’avance repose sur des annulations de crédits d’équipement. Mais ces annulations seront compensées par une autorisation de consommer un montant équivalent de crédits de report de l’exercice 1997 sur l’exercice 1998 afin de garantir la capacité de dépenses du ministère de la Défense pour l’exercice en cours ;

— la mise en oeuvre au sein du ministère de la Défense de la nouvelle comptabilité spéciale des investissements (CSI) s’est traduite par des retards de paiement au détriment des fournisseurs, en particulier des PME, et l’application de la réforme de la nomenclature budgétaire prévue par le projet de loi de finances pour 1999 risque d’entraîner des conséquences de même nature. Les retards provoqués par l’introduction de la CSI devraient toutefois être rattrapés d’ici quelques mois afin que la consommation des crédits approche, à la fin de l’exercice 1998, les montants inscrits en loi de finances initiale ;

— la présentation du budget pour 1999 se place dans la cohérence des demandes des commissions parlementaires. Elle fait passer de 7 à 8 le nombre de chapitres du ministère de la Défense et permet, notamment, de détailler, dans le chapitre des fabrications, 25 articles, correspondant chacun à un grand programme ;

— cinq commandes groupées de matériels pour un montant d’engagements d’environ 11 milliards de francs ont été lancées en 1997 et deux nouvelles commandes de ce type seront sans doute attribuées en 1999. Le Gouvernement ne pourra confirmer publiquement la commande groupée des 48 Rafale qu’en 1999 car, si l’essentiel de la négociation est effectué, il reste certaines questions à régler avant la signature définitive du contrat.

Après s’être félicité de l’augmentation des titres V et VI en loi de finances initiale et des efforts effectués dans certains domaines, en particulier dans l’adéquation des autorisations de programme et des crédits de paiement, M. Arthur Paecht a émis la crainte que la loi de finances rectificative pour 1998 ne vienne à nouveau amputer les crédits d’équipement pour abonder les dépenses liées aux opérations extérieures. Ayant estimé ambitieux l’objectif de fabriquer en coopération européenne près de 40 % des programmes en valeur, il s’est interrogé sur la nature de l’identité européenne de défense qui soutiendra le développement de l’OCCAR. Enfin, il a évoqué l’élaboration du nouveau concept stratégique de l’Alliance atlantique et a souhaité obtenir des informations complémentaires sur la participation de la France aux structures intégrées alliées.

M. Jean-Yves Le Drian s’est étonné que le projet de budget pour 1999 prévoie le lancement du développement de deux frégates Horizon dans la mesure où il n’avait pas eu connaissance que des progrès significatifs avaient été récemment accomplis dans la définition des spécifications de ce programme en coopération trilatérale. Evoquant la réforme de la DCN, il a souhaité avoir des précisions sur la méthode et le calendrier retenus par le ministère de la Défense.

Estimant qu’il ressortait des propos du Ministre de la Défense que l’augmentation du titre III ne correspondait pas à celle du coût de la vie, M. Michel Voisin a souhaité que l’effort entrepris en faveur de la professionnalisation ne soit pas terni par une altération de la qualité de vie des personnels militaires. Notant qu’une dotation supplémentaire de 40 millions de francs était affectée aux réserves, il a demandé quel était l’état d’avancement des travaux d’élaboration du projet de loi les concernant. S’agissant de la réorganisation des services de police et de Gendarmerie, il a indiqué que la réforme annoncée avait soulevé, notamment dans la zone périurbaine de Lyon, de vives protestations de la part des élus locaux et des populations qui craignent qu’il s’ensuive une altération des conditions de sécurité et a regretté qu’elle n’ait été précédée d’aucune véritable consultation préalable. Evoquant l’annonce de la double commande de 80 hélicoptères Tigre faite à la suite de la rencontre des Ministres de la Défense à Berlin, il a souhaité savoir si ces commandes avaient été notifiées à l’industriel. Enfin, il s’est inquiété du maintien des effectifs et des spécificités de la Légion étrangère ainsi que des troupes de marine.

M. René Galy-Dejean a fait part de sa satisfaction au regard d’un budget qu’il a considéré comme une assez bonne surprise, après les résultats de la revue de programmes, et indiqué qu’il portait des appréciations également positives sur la politique suivie en matière de restructuration industrielle. Il a toutefois regretté que les négociations avec le ministère du Budget n’aient pu permettre d’obtenir une augmentation du montant des crédits militaires et en particulier de ceux du titre III, en rapport avec l’amélioration sensible des recettes fiscales. Rappelant que le contexte international avait sensiblement évolué dans le domaine de la prolifération nucléaire et balistique depuis l’élaboration du précédent budget, il a souhaité savoir si cette situation avait été prise en compte dans la fixation des orientations budgétaires concernant la dissuasion et si le Ministre avait pu constater l’émergence d’une prise de conscience européenne en ce domaine.

Après avoir fait valoir que l’augmentation des crédits de la Défense pour 1999 était conforme aux engagements précédents du Gouvernement et que le projet de budget reflétait la priorité accordée à l’emploi, M. Yann Galut a fait part de ses préoccupations quant à l’avenir de GIAT-Industries, en ce qui concerne notamment le secteur armes et munitions, la nature de la participation française au VBCI, et plusieurs incertitudes relatives à la revalorisation des matériels d’artillerie de type 155 AUF 1 ou aux commandes portant sur le système Minotaur et les tourelles d’hélicoptères. Il a noté avec satisfaction l’accroissement des crédits de recherche-développement, qui lui a paru témoigner du souci de préserver l’avenir des industries françaises de défense et a souhaité savoir quels moyens pouvaient être accordés, dans le cadre de cet effort, à des programmes tels que le VEXTRA, l’artillerie future des chars de combat et les munitions intelligentes. S’agissant des aides à la diversification des entreprises de défense, il a souhaité savoir quelle avait été l’affectation des crédits inscrits à ce titre dans le budget pour 1998. Il s’est enfin félicité de l’annonce de la prochaine commande pluriannuelle de 48 Rafale et des engagements pris en faveur du programme ATF, tout en indiquant que parmi les trois options évoquées par le Ministre, il souhaitait que celle proposée par Airbus Industrie soit privilégiée.

M. Georges Lemoine s’est félicité que le projet de budget de la Défense pour 1999 vienne atténuer certaines inquiétudes concernant les moyens alloués à la Gendarmerie, notamment en matière de volontariat. Se déclarant satisfait à cet égard de l’ouverture, par anticipation, de 800 postes de volontaires en 1998 et des objectifs de recrutement fixés pour 1999, il a toutefois fait état des difficultés que pourrait soulever, dans les brigades, la durée de formation de ces personnels, nettement supérieure à celle des actuels gendarmes auxiliaires. Il a ensuite évoqué les nombreuses inquiétudes suscitées, chez les élus, par le rapport de MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest. Il a plaidé en faveur d’une information accrue des élus locaux sur les propositions énoncées dans ce rapport, dont il a souligné qu’il avait été peu lu et estimé que l’intervention du Directeur général de la Gendarmerie nationale devant le congrès des maires de France, au mois de novembre, pourrait participer de cette meilleure information. Après s’être félicité des perspectives d’achèvement du programme Rubis, il a soulevé la question des conditions de vie et des casernements, qui risquait d’être rendue plus difficile par l’arrivée des volontaires. Il a enfin interrogé le Ministre sur la contribution des sociétés autoroutières au financement des pelotons de gendarmerie d’autoroute.

M. Jean-Claude Sandrier s’est déclaré gêné pour approuver le projet de budget, de la même façon que les membres de l’opposition s’étaient trouvés gênés pour le critiquer. Il a précisé que son analyse concernant la loi de programmation militaire était inchangée et a exprimé son désaccord avec une politique de défense principalement fondée sur des objectifs de projection. Il a souligné en revanche que le concept de défense nationale gardait toute sa validité et que sa mise en oeuvre supposait de revaloriser les forces et équipements classiques. Il a estimé en outre que la journée d’appel de préparation à la défense ne suffirait pas à insuffler aux jeunes l’esprit de défense. Il a ensuite interrogé le Ministre sur les résultats de la campagne de recrutement de l’Armée de terre et, s’agissant des crédits d’équipement, sur leur taux de consommation en 1998. Après avoir demandé au Ministre de faire le point sur les nouvelles infrastructures, il s’est interrogé sur l’état actuel de la coopération européenne pour la réalisation du programme Hélios II. Il s’est également déclaré inquiet de la politique industrielle suivie dans le secteur de la défense, relevant qu’elle était largement inspirée par le souci d’instaurer une défense européenne. Il s’est à ce propos interrogé sur l’évolution de la politique de coopération suivie par nos partenaires britanniques et allemands en matière de défense, notamment à l’égard des Etats-Unis. Il s’est enfin demandé s’il était prudent de programmer la fin du système armes et munitions de GIAT-Industries, avant de demander que le plan de restructuration de cette entreprise soit revu en fonction d’autres objectifs que ceux qui ont été retenus par le Gouvernement.

Remarquant que plusieurs des questions posées avaient trait aux orientations de la politique générale de défense de la France, M. Alain Richard a proposé que leur examen ait lieu en séance publique, à l’occasion du débat sur les crédits militaires, de sorte qu’ils puissent faire l’objet d’une discussion plus approfondie.

Il a également suggéré que la Commission de la Défense tienne un débat spécifique sur la politique industrielle dans le secteur de la défense et s’est déclaré disposé à y contribuer.

Il a en outre apporté les éléments de réponse suivants :

— les dépenses liées aux opérations extérieures sont, par nature, affectées d’un fort coefficient d’incertitude en début d’exercice ; en 1999, elles seront sans doute en réduction par rapport à 1998 du fait, notamment, de la fermeture des bases françaises en République centrafricaine ;

— le programme Horizon sera bien lancé en 1999 ; en effet, la définition de ses besoins par la Grande-Bretagne, principal acheteur, a beaucoup évolué et s’est considérablement rapprochée de celle de la France ;

— la réforme de la DCN est une réforme en profondeur qui doit donc être conduite sur le long terme. La DCN doit conserver une place éminente au sein de l’industrie de défense européenne de demain. Pour cela, il a été demandé à sa direction de recueillir des avis diversifiés avant de formuler ses propositions en vue d’une réforme et d’un plan d’entreprise. Cette réflexion prend nécessairement du temps. Le plan d’entreprise qu’elle élaborera devra permettre à la DCN de répondre aux demandes de la Marine et de trouver des marchés, dans des conditions économiques saines ;

— la hausse des rémunérations et charges sociales, au sein du titre III, est de 2,9 %. Elle inclut donc des accroissements de pouvoir d’achat. Mais elle pèse indéniablement sur les moyens de fonctionnement. Les tensions sur les crédits de fonctionnement n’affecteraient la qualité de vie que des personnels logés. Or, sur ce point, sans doute du fait de l’ingéniosité des chefs de corps, il n’apparaît pas qu’on aille vers une situation réellement difficile. De plus, les jeunes engagés sont tous en début de contrat et il n’est pas certain qu’ils souhaiteront, à l’avenir, continuer à être logés à la caserne ; il convient donc d’être prudent dans la construction des casernements de manière à éviter les surcapacités ;

— le ministère de la Défense a bénéficié d’une amélioration spécifique de ses crédits de fonctionnement, due notamment à la réforme du financement du fonds de pension des ouvriers d’Etat. Celui-ci connaissait un déficit structurel apuré a posteriori par une subvention. A la suite d’une proposition du ministère des Finances, ce déficit sera désormais financé par les cotisations des employeurs. Cette réforme, appliquée de façon plafonnée, aboutit à transférer 300 millions de francs de cotisations du titre III vers les établissements employeurs des ouvriers d’Etat, notamment la DCN ;

— en ce qui concerne les modifications du partage de compétence territoriale entre la Police et la Gendarmerie, les propositions envoyées aux préfets feront l’objet de négociations et ne présagent pas des décisions finales ;

— les besoins, plus importants en zones urbaines périphériques, sont mieux satisfaits par un travail collectif des brigades ;

— le reversement des sociétés concessionnaires d’autoroutes à la Gendarmerie par la procédure du fonds de concours a été déclaré non conforme à l’ordonnance organique relative aux lois de finances. Pour compenser ce fonds de concours, un peu plus de 500 millions de francs ont été inscrits en crédits budgétaires dans la loi de finances initiale pour 1998. Le projet de budget pour 1999 fait l’objet d’une procédure analogue ;

— la consommation de l’ensemble des crédits d’équipement devrait dépasser 95 % des dotations initiales pour l’exercice en cours ;

— la commande des 80 hélicoptères Tigre sera notifiée à l’industriel avant la fin de l’année ;

— il est de l’intérêt de GIAT-Industries de participer au programme VBCI qui concerne près de 2 000 commandes à terme et dont la France pourrait recevoir près de 30 % de part industrielle, même si les négociations de prix ne sont pas terminées. Au contraire, pour l’instant aucun marché assuré n’existe à l’exportation pour le programme VEXTRA dans la situation économique très difficile que connaît l’armement terrestre. Quant à l’artillerie future des chars de combat, il s’agit d’un domaine auquel des crédits de recherche seront affectés ;

— les crédits du FRED et du FAI dont la consommation est satisfaisante permettent une bonne mise en place des programmes de diversification économique et d’accompagnement social ;

— les partenaires du consortium Airbus doivent faire une proposition crédible et compétitive en termes de prix pour remporter le marché de l’avion de transport militaire européen. S’il est nécessaire de tenir compte des intérêts économiques et industriels européens dans le choix des coopérations, il n’est pas non plus politiquement souhaitable de fermer a priori la porte à toute coopération avec Antonov ;

— la réponse favorable de l’Espagne au programme Hélios II, dont le calendrier de réalisation est maintenu, permet de le poursuivre dans un cadre de coopération européenne. L’Italie qui effectue d’importants efforts d’économie budgétaire n’a pas encore fourni de réponse. D’autres partenaires sont par ailleurs envisageables. Les pays intéressés pourront s’abonner au programme en cours de réalisation ;

— les recrutements d’engagés de l’Armée de terre se déroulent dans de bonnes conditions, grâce à l’amélioration des conditions de rémunération des personnels et à l’image positive que donne cette armée dans sa démarche de professionnalisation, notamment en matière de formation et d’intégration sociale ;

— la professionnalisation des armées suppose la remise en cause des spécificités de certaines armes de l’Armée de terre et il apparaît nécessaire de faire comprendre tant à la Légion étrangère qu’aux Troupes de Marine que l’accroissement global des capacités opérationnelles des forces constitue une garantie importante pour la Nation.

M. Bernard Grasset a souligné le courage dont avait fait preuve le Gouvernement en modifiant la carte de répartition des zones de Police et de Gendarmerie, apportant ainsi une réponse à une question très ancienne que les gouvernements précédents avaient toujours hésité à aborder. Il a fait part du trouble suscité chez un certain nombre de maires de sa circonscription par les confidences du Directeur général de la Gendarmerie, concernant l’emploi de ses personnels, parues dans un supplément d’un grand journal parisien. Il s’est félicité du dépôt prochain d’un projet de loi sur les réserves, qui constituent un élément essentiel du lien entre la Nation et ses Armées et a souhaité qu’à l’avenir le recrutement dans les sessions régionales de l’IHEDN soit moins élitiste. Après avoir estimé que les spécificités de certaines armes telles que les troupes de Marine devaient être préservées, il s’est prononcé en faveur du maintien du Service militaire adapté, dont il a souligné qu’il apportait, dans les DOM-TOM, une contribution essentielle au resserrement des liens entre les Armées et la population. Relevant la diminution de 16 % des crédits de paiement consacrés à l’Espace, dont il a déclaré comprendre les raisons, il a insisté sur la nécessité de préserver l’avenir en accordant une priorité au programme de satellite radar Horus.

M. Pierre Lellouche a tout d’abord convenu que le projet de budget apparaissait optiquement meilleur que celui de l’année en cours, estimé que les restructurations industrielles engagées pouvaient être considérées comme satisfaisantes et jugé courageuse la politique menée par le Ministre de la Défense pour restructurer les arsenaux. Il a résumé son appréciation en déclarant que le libéral qu’il était se réjouissait de ces orientations. Il a également insisté sur la nécessité d’instituer un mode approprié de financement des opérations extérieures, excluant toute ponction sur les crédits d’équipement pénalisant, en cours d’exercice, la politique d’équipement des forces armées. Soulignant l’intérêt du volontariat du service national en entreprise, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait proposer au Parlement son maintien. Il s’est par ailleurs inquiété de la répartition des officiers, sous-officiers et militaires du rang au sein des armées, notant que la professionnalisation avait pour effet de créer un déséquilibre important en faveur des gradés par rapport aux hommes du rang. Enfin, rappelant qu’il avait saisi la présidence de l’Assemblée nationale de la nécessité d’une réflexion parlementaire sur la pertinence du concept de dissuasion au regard de l’évolution géostratégique liée aux essais nucléaires indiens et pakistanais, il a fait part de sa stupéfaction quant au manque d’intérêt suscité par sa demande. Il s’est enfin interrogé sur la cohérence des choix financiers effectués, dans le projet de budget pour 1999, en faveur des différents systèmes de forces face à une menace aujourd’hui très évolutive et s’est demandé si une réflexion suffisante avait été conduite sur le modèle d’armée dont la France avait à présent besoin.

Le Président Paul Quilès a indiqué que le bureau de la Commission, dont M. Pierre Lellouche est membre, devait se réunir la semaine prochaine pour examiner notamment sa proposition. Il a par ailleurs rappelé les propos de M. Arthur Paecht et ceux du Ministre, évoquant les travaux de l’OTAN relatifs au nouveau concept stratégique de cette organisation, et souligné que les conclusions de ces travaux ne seront pas sans incidences sur nos propres réflexions nationales en matière de politique de défense. Enfin, il a observé que l’analyse des menaces et des besoins militaires de la France était déjà contenue dans le Livre Blanc et la loi de programmation militaire, qu’une majorité de membres de la Commission, dont certains appartenaient à l’opposition, n’avaient pas souhaité remettre en cause.

M. Guy-Michel Chauveau s’est félicité du projet de budget, qu’il a considéré comme le meilleur depuis plusieurs années. Il a plaidé en faveur d’une maîtrise des dépenses du titre III, condition nécessaire à la préservation des crédits de recherche et développement. Il a également souhaité savoir s’il avait été procédé à une réorganisation des dispositifs de formation, pour mieux les adapter aux spécificités des personnels engagés. Il a également demandé quelles étaient les mesures de reconversion des engagés prévues. S’agissant de la politique industrielle menée par le Gouvernement, il s’est déclaré pleinement satisfait des décisions prises depuis quinze mois, souhaitant que toutes les grandes entreprises du secteur y participent. Se félicitant de la nomination d’un coordinateur des restructurations au niveau national, il a souligné la nécessité d’une évaluation de leur impact, site par site.

M. Jean-Noël Kerdraon, rappelant que la revue des programmes avait fixé à l’an 2000 le lancement du programme de nouveau transport de chaland de débarquement (TCD), a demandé au Ministre de la Défense de confirmer qu’il était avancé d’un an. S’agissant des programmes en coopération, il a évoqué les divergences entre la France et l’Italie dans le choix du sonar destiné à équiper le NH 90, non sans estimer que celui proposé par Thomson-Marconi semblait de meilleure qualité. De même, il a souhaité que le choix du sonar du chasseur de mines tripartite s’oriente vers le produit proposé par cette même société, dont 300 emplois étaient en jeu sur un effectif de 400.

Félicitant le Ministre, non pour son budget, qu’il a estimé critiquable mais pour l’habileté avec laquelle il l’avait présenté, M. Yves Fromion, usant de la faculté que l’article 38 du Règlement confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a indiqué que, pour sa part, il avait toujours estimé qu’il fallait maintenir l’actuelle loi de programmation militaire, fruit d’un débat approfondi. Il a même regretté que la loi de programmation militaire initiale n’ait pas été appliquée plus fidèlement encore, évoquant notamment le retard que la France risquait de prendre dans le domaine de l’aéromobilité avec un parc d’hélicoptères qui allait passer de 600 environ à 350 ou 370 en 2010. Il a également demandé au Ministre des informations sur l’abandon du département munitions de GIAT-Industries et sur les perspectives d’exportation du char Leclerc. Il l’a enfin interrogé sur l’appel de préparation à la défense.

Le Ministre de la Défense a apporté les éléments de réponse suivants :

— il a convenu que l’accès à l’IHEDN, notamment à ses sessions régionales, devait être élargi ;

— le SMA (service militaire adapté) fonctionne de manière satisfaisante. Le souhait de la Polynésie française de se voir attribuer directement les crédits correspondants pour organiser elle-même la formation des jeunes pourrait cependant créer une disparité de situation entre les différents départements et territoires, qui rendrait le dispositif plus difficile à maintenir ;

— l’objectif de construction d’un satellite d’observation radar n’est pas abandonné mais il est sans doute opportun d’attendre que les évolutions technologiques en cours permettent de l’atteindre à moindre coût ;

— la dissuasion a, jusqu’ici, été surtout l’affaire du Chef de l’Etat ; c’est sans doute la raison pour laquelle la nécessité d’un débat parlementaire n’est pas apparue pressante ;

— le taux d’encadrement d’une armée professionnelle est toujours supérieur à celui d’une armée de conscription. Par ailleurs, l’analyse des taux d’encadrement doit tenir compte de la structure des grades de la Gendarmerie, puisque les gendarmes sont tous sous-officiers ;

— la professionnalisation va indiscutablement engendrer des tensions sur la part relative des crédits du titre III et du titre V, d’ici à la fin de la programmation ; un risque de glissement existe. Ce sera l’un des points à évoquer lors de la préparation de la prochaine loi de programmation;

— il y a des gains d’efficacité à faire en matière de formation. Ils passent notamment par des regroupements d’écoles. S’agissant du recrutement, l’une des clefs du succès sera effectivement la réussite de la reconversion des engagés et sa perception correcte par le public ;

— en matière d’industrie aéronautique, le pas essentiel est la fusion entre les sociétés Aérospatiale et Matra : en revanche, s’agissant de la position de la société Dassault au sein de l’industrie européenne, il est encore possible de se laisser un temps de réflexion ;

— le souci de préserver le plus grand nombre de sites et de maintenir une activité industrielle dans les bassins d’emploi a joué un rôle essentiel dans l’élaboration du plan de restructuration de GIAT-Industries ;

— en ce qui concerne le TCD, le besoin est avéré : il s’agit d’un outil de projection précieux qu’il ne faut pas trop tarder à réaliser. Des négociations devront toutefois s’engager avec la DCN en vue de sa construction, notamment sur la question des prix ;

— dans les mois qui viennent, il faudra résoudre les divergences entre l’Italie et la France à propos du sonar Thomson-Marconi ;

— dès lors qu’on est en accord avec les objectifs fixés par la loi de programmation militaire, il convient de se tenir à celle-ci ;

— la réduction en cours du nombre d’hélicoptères laissera à la France un nombre d’appareils dont les capacités seront toutefois hors de comparaison avec celles des matériels qu’ils remplaceront ; l’aéromobilité reste un concept essentiel dans la doctrine d’emploi de l’Armée de terre ;

— le plan de réduction des capacités du secteur des munitions de GIAT-Industries répond aux besoins d’adaptation de l’entreprise qui ne peut produire que ce qu’elle est en mesure de vendre dans des conditions économiques normales. S’agissant de l’achat de chars Leclerc par l’Arabie Saoudite, le Gouvernement ne s’en désintéresse pas ; il est cependant trop tôt pour formuler des commentaires à ce sujet ;

— s’agissant de l’appel de préparation à la défense, il est organisé avec rigueur. De plus, aujourd’hui, la vision qu’ont les jeunes de la Défense est positive. Ces éléments permettent de penser que la nouvelle formule sera un succès ;

— en ce qui concerne les réserves, la concertation est en bonne voie et le Premier Ministre a annoncé devant l’IHEDN que le projet de loi les concernant serait déposé sur le bureau d’une des Assemblées avant la fin de l’année ;

— pour réformer le partage de compétence entre Police et Gendarmerie, il fallait bien partir d’un point de départ, susceptible de constituer une base de discussion. Des instructions ont été envoyées aux préfets pour rappeler que c’est là précisément la fonction du rapport Carraz-Hyest qui n’a donc pas vocation à être transposé sur le terrain dans son intégralité.

II. —  AUDITION DE M. JEAN-YVES HELMER, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL POUR L’ARMEMENT

La Commission de la Défense a entendu, le 7 octobre 1998, M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l’armement, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Le Président Paul Quilès a accueilli M. Jean-Yves Helmer, Délégué général pour l’armement, en indiquant que son audition se situait dans un contexte budgétaire favorable, avec un volume global de crédits d’équipement répondant aux nécessités d’une exécution satisfaisante de la loi de programmation. Il a souligné que les modalités d’exécution de l’exercice 1998 ayant été profondément modifiées, les nouvelles techniques de gestion budgétaire devaient être à même d’assurer plus de transparence et d’efficacité à la dépense dans un contexte financier désormais contraint. Enfin, il a rappelé le rôle tenu par la DGA dans la recomposition de l’industrie française de Défense et dans sa participation aux regroupements européens en cours.

M. Jean-Yves Helmer a tout d’abord tenu à rappeler que la gestion des crédits d’équipement par la DGA avait produit de bons résultats en 1997: assainissement de la situation financière avec un retour à la normale du report de charge sur l’exercice suivant (3 milliards de francs contre 10,2 milliards de francs en 1996), une forte réduction des intérêts moratoires (295 millions de francs contre 700 millions de francs l’année précédente), une exécution satisfaisante des paiements et un niveau d’engagement de commandes à hauteur de 65 milliards de francs, du fait notamment de la passation de cinq commandes pluriannuelles globales en 1997 (MICA, Apache, Scalp/emploi général, MU 90 et démonstrateur Vesta).

Il a indiqué qu’en raison de la réforme de la gestion budgétaire des crédits du ministère de la Défense (mise en place de la comptabilité spéciale des investissements, découpage des articles en opérations budgétaires d’investissement, déconcentration du contrôle financier, adaptation de la nomenclature budgétaire), le début de l’exercice 1998 s’était avéré difficile. Toutefois, les prévisions de réalisation de l’exercice en cours se présentaient désormais sous un jour meilleur, bien que la reprise comptable ne fût intervenue qu’en avril, alors que le montant total des factures à payer atteignait 15 milliards de francs. Les retards de paiement ont été résorbés fin juin. L’ensemble des crédits gérés par la DGA devrait, normalement, être consommé en fin d’exercice avec un niveau de commandes équivalent à celui de l’exercice précédent. Les reports de charge devraient se situer également à un niveau proche de celui de 1997. Des commandes globales ont déjà été notifiées (modernisation des moyens de transmission des bases aériennes, dépanneurs Leclerc, développement du missile PAAMS équipant la frégate Horizon et deux années d’activités de développement du missile M51).

La DGA a consacré un effort important à la préparation du futur en établissant un plan prospectif à trente ans, document qui, à partir de la mise en perspective formalisée des hypothèses de plans d’équipement des forces jusqu’en 2025, a pour vocation de dégager les priorités en matière d’études amont. Ces priorités se traduisent par le choix de grands axes de recherche qui rassemblent l’ensemble des programmes d’études amont (ramenés d’un nombre de plus de 1 000 à environ 300) dans des projets fédérateurs, orientés vers la mise au point de démonstrateurs, ou des plans structurants. La gestion des crédits de recherche est donc, davantage que par le passé, tirée par les besoins de préparation des programmes, en évitant la dispersion. Si le plan prospectif à trente ans constitue désormais l’outil de dialogue qui manquait en matière de prospective à l’intérieur du ministère, notamment avec les états-majors, il autorise également l’instauration d’un véritable partenariat stratégique avec l’industrie, dont les relations avec la DGA ne se situent plus exclusivement dans le contexte habituel des échanges entre client et fournisseurs.

La DGA participe par ailleurs à la construction de l’Europe de l’armement en agissant, en premier lieu, sur la demande, par le développement de la coopération pour la réalisation de programmes d’équipement communs. La signature le 9 septembre dernier par la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Italie de la convention accordant une personnalité juridique à l’OCCAR, représente un progrès majeur en ce domaine. La construction de l’Europe de l’armement passe aussi par une action sur l’offre qui consiste à favoriser la consolidation de l’industrie de défense à l’échelle européenne. M. Jean-Yves Helmer a souligné à ce propos que le rapprochement en cours entre Matra Hautes Technologies et Aérospatiale était de nature à lever certains préalables posés par nos partenaires à la constitution de la grande société aéronautique européenne civile et militaire, mais qu’il restait des problèmes à résoudre tant en ce qui concerne les équilibres de pouvoir que la valorisation des actifs ou la nature de l’actionnariat.

Enfin, la DGA s’efforce d’accompagner également les industriels dans leurs activités exportatrices. Toutefois, les marchés d’exportation deviennent plus difficiles, en raison notamment de la baisse du cours du pétrole et de la crise asiatique.

S’agissant des programmes, le Délégué général a indiqué que leur état d’avancement était conforme aux prévisions et a, à ce propos, mentionné le déroulement des programmes relatifs au porte-avions Charles de Gaulle, à l’hélicoptère Tigre ou à l’avion Rafale. Il s’est félicité de la signature, au mois d’août, du contrat de poursuite du développement du missile balistique M 51, du lancement récent de la conception du sous-marin nucléaire d’attaque de nouvelle génération, ainsi que de la poursuite des programmes de systèmes d’information et de commandement qui bénéficient d’une grande priorité.

S’agissant de l’objectif de la DGA tendant à réaliser 100 milliards de francs d’économies sur 81 programmes, représentant en septembre 1996 un total de crédits restant à engager de 537 milliards de francs, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que des réductions de coût de 43,5 milliards de francs avaient d’ores et déjà été obtenues.

Il a également souligné le caractère prioritaire que revêtait à ses yeux la diminution du coût d’intervention de la DGA, en commentant la réduction de plus de 10 % obtenue en 1997 par rapport à 1996.

S’agissant des activités industrielles de la DGA, M. Jean-Yves Helmer a indiqué que la mise en oeuvre du plan DCN 2000 se poursuivrait. Il a mentionné en particulier, parmi les actions menées dans ce cadre, le redéploiement des activités dans les domaines de l’exportation et de la diversification, 8,9 milliards de francs de commandes ayant été passées à ce titre en 1997 dont 7,5 milliards de francs pour les exportations, l’année 1998 se révélant moins favorable en raison du marché. Il a noté que l’adaptation des effectifs au plan de charge se poursuivait et qu’était mené un travail de rénovation des outils et des méthodes de gestion visant à rapprocher le fonctionnement de la DCN de celui d’une entreprise. Il a fait remarquer à ce propos que la DCN avait pu absorber le coût de sa sous-activité sans alourdir les devis de fabrication des bâtiments destinés à la Marine. Il a annoncé que le plan d’entreprise de la DCN, qui vise à aller plus loin encore dans l’amélioration de la compétitivité de cet organisme, serait très prochainement soumis au Ministre de la Défense. Quant au Service de maintenance aéronautique (SMA), il a réalisé en 1997 un chiffre d’affaires de 1,7 milliards de francs, dont 120 millions de francs de prise de commandes à l’exportation.

M. Jean-Yves Helmer a ensuite décrit les perspectives ouvertes par le projet de budget pour 1999.

S’agissant de l’évolution globale des titres V et VI, il a noté que leur progression de 6,2 % par rapport à la loi de finances initiale précédente était à saluer puisqu’une telle hausse ne s’était pas produite depuis une décennie. Il a rappelé que le projet de budget était conforme aux décisions prises à l’issue de la revue de programmes. Il a évoqué le changement de nomenclature budgétaire, qui consiste à rassembler dans un seul chapitre l’ensemble des crédits d’études amont, à regrouper dans les mêmes chapitres les crédits de développement et de fabrication, et à mieux suivre l’évolution de 25 programmes, objets d’articles spécifiques. Il a souligné que cette nouvelle présentation contribuait à l’amélioration de la transparence et de la lisibilité du budget de la Défense. Il a toutefois fait observer qu’elle risquait de perturber à nouveau la gestion financière dans le premier trimestre de l’année 1999, compte tenu de la poursuite de la mise en oeuvre de nouvelles procédures.

Présentant les principales tendances du projet de budget de la défense pour 1999, il a fait observer que si l’on constatait une légère baisse des crédits destinés aux études, on observait en revanche une forte augmentation des crédits de développement.

Il a ensuite présenté la liste des principales commandes et livraisons prévues en 1999. En ce qui concerne la dissuasion, il faut notamment retenir l’admission au service actif du deuxième SNLE-Ng prévue en juillet 1999 . Dans le domaine des communications et du renseignement, la redéfinition du programme successeur de Syracuse II est en cours, menée conjointement avec l’Allemagne. S’agissant de la mobilité stratégique et tactique, l’année 1999 verra le lancement du NTCD, le lancement de la coopération sur l’avion de transport futur et la notification de l’industrialisation du NH 90. Pour ce qui est de la frappe dans la profondeur dans le domaine naval, il convient de retenir que le porte-avions Charles de Gaulle devrait être admis au service actif à la fin de l’année 1999, que la réalisation du programme de frégate Horizon, mené en coopération avec la Grande-Bretagne et l’Italie, devrait également être lancée l’année prochaine.

S’agissant du titre III, le Délégué général pour l’Armement a relevé que s’il augmentait globalement, la diminution de l’ensemble des crédits de fonctionnement du ministère de la Défense atteignait 9,1 % en francs courants. La DGA participe de cet effort avec un budget de fonctionnement pour 1999 en baisse de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Sachant que ce budget comprend, à hauteur d’environ 40 %, des dépenses sur lesquelles il existe peu de marge de manoeuvre (subventions à des établissements publics), la baisse du coût de fonctionnement de la DGA de 1998 à 1999 s’établira à 11 %, soit une contraction de 26 % depuis 1996. Quant aux effectifs budgétaires, ils diminueront de 5,6 %, soit, depuis 1996, une réduction de 14,5 %.

En conclusion, M. Jean-Yves Helmer a présenté les priorités de la DGA pour 1999. Il s’agira d’abord de la préparation du futur avec la mise à jour annuelle du plan prospectif à 30 ans. La DGA accordera également une attention particulière au lancement des activités de l’OCCAR dont le premier contrat pourrait être conclu avant la fin de l’année 1999. Elle continuera d’accompagner les restructurations industrielles, dans une perspective de consolidation européenne. Elle favorisera le développement de la coopération interétatique en amont, au niveau des études et de la recherche et s’efforcera de participer à l’harmonisation des besoins des différentes forces européennes. La DGA poursuivra par ailleurs son plan d’économie sur les programmes et sur son propre coût d’intervention. Enfin, le plan d’entreprise de la DCN qui sera approuvé par le Ministre de la Défense à la fin de l’année 1998 constituera un axe majeur de l’action de la DGA au cours de l’année 1999.

M. Michel Meylan a souhaité avoir des précisions sur le coût d’intervention de la DGA, notion qu’il a jugée particulièrement difficile à définir, sur les résultats obtenus en ce domaine en 1998 et sur les objectifs retenus pour 1999.

Il a également interrogé M. Jean-Yves Helmer sur l’évolution de la Direction des centres d’essais (DCE), qui participent pour une part importante au coût de fonctionnement de la DGA. Evoquant la rationalisation en cours de cette direction, il a souhaité savoir comment il serait remédié aux inconvénients de la dispersion géographique des centres et si la part étatique de l’activité de la DCE serait isolée de sa part commerciale.

M. Jean-Yves Helmer a apporté les éléments de réponse suivants :

— le coût d’intervention de la DGA s’est établi à 7,4 milliards de francs en 1996 et à 6,6 milliards de francs en 1997. Il devrait être stable en 1998, l’année 1997 ayant été caractérisée par un très faible niveau d’investissement. Pour 1999, l’objectif n’a pas encore été fixé. Il pourrait se situer entre 6,2 et 6,3 milliards de francs ;

— la réduction du coût d’intervention sera notamment obtenue par la poursuite de la réduction des effectifs. Ainsi, les rémunérations et charges sociales devraient passer de 4,64 milliards de francs en 1998 à 4,17 milliards de francs en 1999. Des économies seront également obtenues sur le fonctionnement ;

— un plan stratégique de la DCE a été établi qui procède d’une analyse centre par centre en essayant de dégager pour chacun les pôles d’excellence qui lui sont propres. Des choix ont été ainsi opérés, après une large concertation, ce qui a permis l’établissement d’une fourchette cible d’effectifs en 2002 pour chacun des sites ;

— un seul centre, le centre d’essais en vol de Brétigny, voit la plus grande partie de ses activités transférées. Elles seront réparties entre les centres d’essais en vol d’Istres et de Cazaux. Même s’il est vrai que la dispersion géographique des centres a des conséquences en termes de coût, il n’est pas prévu de fermetures, étant donné l’importance des investissements réalisés et les enjeux sociaux et régionaux qui y sont attachés ;

— la DCE fait partie de la DGA étatique, au sein de laquelle elle assure, d’une part, une mission de prestation de services au profit des autres directions de la DGA, et d’autre part, une activité commerciale d’expertise en faveur de clients étrangers. Il convient d’ailleurs de développer cette branche d’activité. Il n’est pas prévu de séparer fonctionnellement ces deux types d’activité. Toutefois, la création d’un compte de commerce, qui retracerait l’ensemble des activités de la DCE, est à l’étude. Dans l’immédiat, Une démarche de contractualisation interne a été adoptée.

Après avoir estimé que l’enveloppe globale des crédits d’équipement fixée pour 1999 paraissait inespérée lorsqu’ont été connus les résultats de la revue de programmes, M. René Galy-Dejean, a émis la crainte que les dotations du Titre III soient en revanche insuffisantes en raison de l’importance des coûts induits par la professionnalisation des armées et ne permettent pas d’assurer dans de bonnes conditions le maintien en condition opérationnelle des forces. Il s’est donc inquiété de l’éventualité d’un transfert d’une fraction des dotations en capital vers des dépenses de fonctionnement, au regard de ses conséquences sur l’entretien programmé des matériels. Il a ensuite fait observer une contradiction entre la réduction des crédits d’études amont et la vision de long terme qui, selon la présentation du Délégué général, devait désormais orienter, davantage que par le passé, la gestion des programmes et souligné qu’actuellement, les Etats-Unis augmentent les crédits militaires consacrés aux études et aux prototypes. Tout en se félicitant de la décision d’avancer la date de mise en service du missile M 51 de 2010 à 2008, il s’est demandé si cette mesure n’avait pas comme corollaire un retard dans l’admission au service actif du quatrième SNLE-NG qui en sera directement doté. Il a souhaité savoir par ailleurs si l’assemblage du missile aurait bien lieu à Brest et non plus à l’établissement de l’Aérospatiale à Bordeaux et quelle était la rationalité industrielle d’un tel transfert.

M. Bernard Grasset s’est interrogé sur les raisons ayant conduit la Grande-Bretagne à se retirer du programme devant assurer, pour la France, la succession de Syracuse II et sur les délais nécessaires pour élaborer un nouveau programme de satellites de télécommunications avec l’Allemagne.

M. Jean-Noël Kerdraon a expliqué la démobilisation des personnels de la DCN par l’absence de perspectives concernant l’entreprise et estimé que le plan d’entreprise devrait être l’occasion de lui rendre un nouveau dynamisme s’il était précédé d’une bonne concertation avec les syndicats. Il a également souligné que la réduction des effectifs de la DCN contribuait à la démobilisation des personnels qui avaient le sentiment d’une perte de compétences et souhaité que l’entreprise procède à des recrutements non seulement pour maintenir ces compétences mais aussi pour rajeunir la pyramide des âges. Il a indiqué que le lancement d’une activité de construction de plates-formes offshore montrait que les personnels du bassin d’emploi de Brest étaient capables de se mobiliser pour relever des défis industriels. Enfin, il a souhaité avoir des précisions sur l’application du concept de coût objectif dans le cas du NTCD.

M. Jean-Yves Helmer a apporté les éléments de réponse suivants :

— aucun transfert du titre V vers le titre III n’a été envisagé dans l’élaboration du projet de loi de finances pour 1999. Concernant l’entretien programmé des matériels, il existe un gisement d’amélioration de l’efficacité dans ce domaine d’activités et de réduction des coûts de maintenance. Des groupes de travail ont d’ailleurs entamé une réflexion sur la possibilité d’améliorer l’organisation existante entre les états-majors et la DGA en vue d’une meilleure maîtrise du coût de l’entretien programmé ;

— les études amont ont pour premier objet de préparer les programmes futurs. La diminution des crédits qui leur sont consacrés conduit la DGA à être plus sélective qu’auparavant sur les projets de recherches. Quant aux développements, ils entretiennent pour une large part, comme les études amont, les compétences des bureaux d’études. Il est donc légitime d’analyser de manière globale l’évolution des ressources disponibles pour les crédits d’études amont et de développement. Il convient enfin de relever qu’en conclusion de la revue des programmes, il a été décidé d’assurer une stabilité jusqu’en 2002 des crédits d’études amont ;

— un économie de 5,5 milliards de francs sur les programmes concourant à la force océanique stratégique (missile M 51, SNLE-Ng) a été réalisée au cours de l’opération MINOS qui a rassemblé les équipes de la DGA, les états-majors et les industriels. Les décisions qui ont suivi cette réflexion ont notamment permis de préparer le contrat de deux années de développement du missile M 51 notifié à l’été. Le maintien de la seule composante sous-marine de missiles nucléaires ne justifie plus que soient réalisées des opérations de montage et de démontage au centre d’achèvement et d’essais des propulseurs et engins (CAEPE) près de Bordeaux, avant le montage et la vérification finale à Brest. Cette disposition s’appliquera à partir du lancement de la production des missiles M 51 qui doit intervenir après 2005. Quant à la fixation de l’année 2008 pour l’admission au service actif du quatrième SNLE-Ng, elle n’entraîne pas de retard significatif et garantit pleinement la posture nucléaire décidée par le Président de la République ;

— le Royaume-Uni a justifié son retrait du programme Trimilsatcom par son inquiétude sur le respect du calendrier du programme, les besoins de remplacement du système britannique actuel de télécommunications Skynet 4 étant impératifs ;

— la France a engagé des discussions avec l’Allemagne en vue de poursuivre une coopération sur le programme successeur de Syracuse II. En cas de besoin, ou de retard de ce programme, il serait possible de recourir à une solution intermédiaire pour assurer une continuité de service avec Syracuse I ;

— on ne peut parler de démobilisation mais plutôt d’inquiétudes à la DCN. Ces inquiétudes sont légitimes. Pour les apaiser, les perspectives doivent être éclaircies. C’est le rôle du plan d’entreprise qui devra aborder tous les problèmes posés par la gestion du personnel, en particulier ceux ayant trait au maintien des compétences ;

— pour le programme NTCD, sera appliquée la démarche comparative, qui consiste à fixer un coût objectif après analyse des prix pratiqués sur le marché pour des bâtiments de ce type, puis à demander à la DCN de proposer une organisation industrielle permettant d’atteindre ce coût, en conservant en interne les activités qui correspondent à ses pôles d’excellence et en faisant appel à des sociétés extérieures, lorsqu’elle est moins compétitive.

M. Robert Poujade s’est inquiété de l’évolution du titre III du budget de la Défense, citant notamment l’exemple de la Gendarmerie. A cet égard, il a relevé le paradoxe entre les efforts demandés au titre III et l’exigence de sécurité exprimée par la société. Il a demandé à M. Jean-Yves Helmer de faire le point sur le programme de VBCI et sur le nombre de frégates antiaériennes susceptibles d’être modernisées.

M. Alain Moyne-Bressand a relevé que la DGA s’efforçait d’évoluer mais qu’il existait d’importantes lourdeurs au sein de cette institution. Il s’est demandé par quels moyens elle pourrait mieux s’adapter et quels en étaient les points forts et les points faibles. S’agissant de la DCN, il s’est interrogé sur la nécessaire évolution de son statut, qui lui permettrait de fonctionner comme une entreprise, de baisser ses coûts et de gagner des marchés. Il a par ailleurs souhaité que soit organisée une visite par la Commission de la Défense du porte-avions Charles de Gaulle.

M. Didier Boulaud, Président, a fait observer qu’une telle visite avait déjà eu lieu il y a environ un an mais qu’il n’était pas impossible d’en organiser une nouvelle en 1999.

M. Jean-Claude Sandrier a regretté que l’objectif des réformes actuelles soit de piloter la Défense selon une logique d’entreprise. Il s’est inquiété, notamment pour des raisons de souveraineté nationale, du développement des études dans des cadres européens et d’un risque d’abandon de compétences techniques au niveau national. Relevant que l’échelon central de l’OCCAR était à Bonn, il s’est interrogé sur le choix de conduire les études relatives au VBCI dans le cadre d’un programme européen. Il a estimé que les choix de programmes d’armement devaient faire l’objet de débats en amont au plan local et national et qu’il fallait traiter au fond des problèmes posés par ces choix en n’hésitant pas à aborder la question de la souveraineté.

M. Didier Boulaud, Président, a interrogé le Délégué général pour l’Armement sur les conditions juridiques de passation des commandes globales et s’est demandé s’il était envisageable d’assurer l’information du Parlement sur leur conclusion, leur montant et leur contenu.

Il a ensuite souhaité savoir quelles conclusions M. Jean-Yves Helmer tirait de l’avis du Conseil d’Etat sur la valeur des droits de vote doubles détenus par l’Etat dans Dassault Aviation et s’il estimait que cette situation juridique clarifiée ouvrait de nouvelles perspectives pour la politique industrielle.

Il lui a ensuite demandé comment il envisageait le partage des activités de Matra-Aérospatiale et de Thomson-CSF dans le domaine des satellites et quel était le statut juridique de la clause de non rétablissement d’activités dans le secteur des satellites acceptée par l’Aérospatiale lors de l’apport de ses activités satellitaires à Thomson-CSF.

Enfin, il a voulu savoir comment il voyait le progrès des négociations industrielles et gouvernementales pour la création de la nouvelle société européenne aérospatiale civile et militaire.

M. Jean-Yves Helmer a apporté les éléments de réponse suivants :

— le programme VBCI, conduit en coopération avec l’Allemagne et le Royaume-Uni, est en phase de négociation active avec l’industrie. Cette négociation a notamment pour but d’obtenir la garantie que les spécificités du besoin opérationnel français seront satisfaites par le consortium industriel retenu ;

— la distinction entre l’activité industrielle et l’activité étatique de la DGA constitue son premier atout. Au sein même de la DGA étatique, l’adoption d’un mode de fonctionnement transversal est également un gage d’efficacité, dans le contexte d’administration qui est celui de la délégation. Une large marge de manoeuvre existe toutefois, en particulier en matière de “ management ” et de gestion des ressources humaines, que la DGA s’efforce d’exploiter. Une gestion motivante a également été introduite, les responsables de programme recevant la mission d’atteindre un certain nombre d’objectifs et disposant d’une marge étendue d’initiative mais devant rendre compte régulièrement de leurs résultats ;

— s’agissant de la DCN, des orientations politiques très claires, définies par le Gouvernement, prévoient le maintien du statut actuel ;

— la préservation des capacités de défense de la France passe par la construction d’une Europe de l’armement. Si le siège de l’OCCAR se situe certes à Bonn, les bureaux de programme sont quant à eux répartis dans les quatre pays signataires, une majorité d’entre eux étant implantés en France ;

— des informations sur les commandes globales, qui sont des contrats de marchés publics, avec des dispositions spécifiques, mais sans particularité juridique, pourront être apportées au Parlement, en réponse aux demandes de la Commission de la Défense ;

— les avis du Conseil d’Etat sont secrets tant que le Gouvernement ne les a pas rendus publics, il n’est donc pas possible pour le Délégué général de les commenter ;

— les industriels concernés ont une interprétation différente de la clause de non-rétablissement d’activités dans le secteur des satellites. Il leur a été demandé de se rapprocher en vue de trouver un accord. Le Délégué général pour l’Armement et le Directeur du Trésor sont chargés de suivre ce dossier et d’en rendre compte au Gouvernement 

— s’agissant de la constitution de la future société européenne d’aéronautique civile et militaire, le rapprochement entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies constitue un progrès notable puisqu’il lève certains obstacles opposés par nos partenaires, notamment en ce qui concerne la participation de l’Etat, et qu’il favorise la rationalisation nécessaire de l’outil industriel français.

III. —  EXAMEN DE L’AVIS

La Commission de la Défense s’est réunie le 20 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour examiner les crédits du ministère de la Défense pour 1999 consacrés aux Services communs, sur le rapport de M. Michel Meylan, rapporteur pour avis.

Soulignant que les Services communs du ministère de la Défense poursuivaient la réforme qui leur permettrait, à l’issue de la loi de programmation militaire 1997-2002, d’inscrire leur action dans le nouveau système de défense, M. Michel Meylan a précisé que l’avis qu’il présentait, au nom de la Commission de la Défense, serait consacré à quatre de ces services, la Délégation générale pour l’armement, le Service de santé, le Service des essences et la nouvelle Délégation à l’information et à la communication.

S’agissant de la Délégation générale pour l’armement, le rapporteur pour avis a rappelé que, depuis le 19 janvier 1997, ce service était engagé dans un processus de réforme profond, qui touchait tant son organisation que ses méthodes de travail. Il a estimé qu’alors que la nouvelle DGA entrait dans sa troisième année de fonctionnement, il pouvait être intéressant de dresser un premier bilan des réformes déjà mises en oeuvre, tout en soulignant qu’elles étaient loin d’être achevées, l’ensemble des nouveaux modes de fonctionnement devant avoir été mis en application en 2002.

M. Michel Meylan a rappelé que l’année 1998 avait été consacrée à l’introduction des nouveaux modes de fonctionnement et à la définition de systèmes d’information communs à l’ensemble de la DGA, que ce soit en matière de gestion, dans le domaine comptable ou encore des ressources humaines. Jusqu’alors, la DGA fonctionnait selon un mode éclaté qui ne permettait pas d’avoir une vue d’ensemble sur les activités menées. La définition des nouveaux modes de fonctionnement devrait être achevée à la fin de l’année 1998, leur entrée en vigueur étant déjà effective dans la plupart des cas.

En matière de relations avec les industriels, M. Michel Meylan a relevé que le partenariat stratégique proposé par la DGA était également en cours d’instauration et que cinq commandes pluriannuelles avaient été notifiées, la sixième, qui concerne le Rafale, semblant en bonne voie.

Le rapporteur a indiqué que, pour 1999, l’objectif de la DGA était de poursuivre la mise en place des systèmes d’information sur les coûts des programmes ou l’évolution des ressources humaines, par exemple, ainsi que le redéploiement des personnels vers certaines spécialités jusqu’alors trop délaissées telles que l’achat ou le contrôle de qualité.

M. Michel Meylan a souligné que cette réforme ne s’était pas faite sans difficultés et qu’il avait notamment fallu, pour la mettre en oeuvre, revoir tous les outils comptables et de gestion des crédits d’équipement. Il a noté que la concomitance de ces nombreux changements avait entraîné des retards dans le démarrage de la gestion 1998 qui devrait se traduire par un taux de consommation médiocre. Il a insisté sur la nécessité de maîtriser les changements, relevant qu’il n’était pas concevable qu’une réforme administrative et comptable, même majeure, hypothèque les conditions d’équipement des armées.

Le rapporteur pour avis a alors examiné les résultats des premières mesures mises en application.

Il a estimé que l’évolution du coût de la DGA constituait un premier indicateur de suivi, la réforme ayant pour objectif avoué, outre la baisse du coût des programmes, la réduction du coût de la DGA elle-même. Il a relevé que le projet de loi de finances pour 1999 faisait apparaître une réduction des dotations budgétaires de la DGA, dont le titre III baisse de 3,5 %, passant de 6,7 milliards de francs à 6,47 milliards de francs. Quant aux crédits d’investissement dont la DGA assure le gouvernorat, c’est-à-dire sur lesquels elle dispose d’un pouvoir décisionnel, ils baissent également pour s’établir à 11,623 milliards de francs, du fait du transfert du gouvernorat des crédits des domaines du nucléaire et de l’espace vers l’état-major des armées.

Le rapporteur pour avis a jugé qu’il était difficile de porter une appréciation sur la réforme à partir des seuls éléments budgétaires, qui ne sont pas représentatifs du véritable coût de structure généré par les activités propres de la DGA. Il a noté, par exemple, que les articles budgétaires supportent des dépenses qui ne sont pas liées à l’activité de la DGA, comme la rémunération de personnels gérés par la DGA, mais qui ne sont pas employés par elle. D’un autre côté, le coût budgétaire de la DGA ne prend pas en compte des dépenses pourtant directement liées à son activité, telles que la rémunération des personnels militaires d’active qu’elle emploie mais qui sont rémunérés par les armées. Il a indiqué que la DGA, jugeant que ce coût budgétaire ne pouvait dès lors servir de référence pour une politique volontariste et maîtrisée de réduction des coûts de structure, qui constitue l’un des objectifs majeurs de la réforme menée depuis 1997, avait défini un coût d’intervention représentatif des dépenses générées par son intervention dans le système de défense.

M. Michel Meylan a fait observer qu’il avait, dans son intervention de l’année dernière, noté le caractère peu compatible de la notion de coût d’intervention avec le contrôle budgétaire. Il a toutefois noté avec satisfaction l’effort de clarification et d’explication fait par la DGA sur cette notion et plaidé en faveur d’une transparence accrue de la part d’une institution qui a longtemps cultivé l’opacité. Il s’est, à cet égard, félicité que, pour la première fois en 1998, la DGA ait publié un rapport sur ses activités.

Il a indiqué que le coût d’intervention de la DGA avait diminué de 13,2 % en valeur courante entre 1995 et 1997, passant de 7,6 à 6,6 milliards de francs, que, pour 1998, il s’établissait à 6,6 milliards de francs et que les prévisions pour 1999 s’établissaient entre 6,2 et 6,3 milliards de francs. Pour l’essentiel, cette diminution a été obtenue sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement technique, qui ont diminué de 24 % en valeur courante, les charges de personnel ayant été réduites de façon plus modérée (- 2,6 % en valeur courante depuis 1996).

M. Michel Meylan a ensuite examiné l’évolution des réductions de coûts obtenues sur les programmes d’armement qui constituent le deuxième indicateur de suivi de la réforme. Le nombre de programmes suivis en contrôle de gestion est passé de 45, au début de 1997, à 81, au 30 juin 1998. A cette date, les réductions de coûts acquises s’élevaient à 41 milliards de francs. Elles sont actuellement de 43,5 milliards de francs, l’objectif d’économies à réaliser d’ici à la fin de 1998 étant de 47,6 milliards de francs.

Le rapporteur pour avis a estimé qu’au total, les deux indicateurs de suivi de la réforme, que sont l’évolution du coût d’intervention de la DGA et les réductions de coût opérées sur les programmes, conduisaient à porter un jugement prudent. Il a jugé que l’évolution du coût d’intervention présentée par la DGA était plutôt satisfaisante, mais que, pour atteindre l’objectif fixé en 2002 d’une réduction de ce coût de 30 %, elle devra faire un réel effort sur le volume des rémunérations et charges sociales, qui en représente un peu plus de 50 %. Il a notamment fait observer qu’elle ne pourra pas échapper à la résorption des sureffectifs de personnels ouvriers, estimés entre 700 et 800 personnes pour la seule DGA étatique. S’agissant de l’impact de la réforme de la DGA sur la réduction du coût des programmes, il a noté qu’elle était plus délicate à estimer. Prenant l’exemple de la réduction opérée sur le coût du missile M51, il a relevé que si les réunions de travail menées avec les industriels dans la nouvelle approche intégrée avaient sans doute eu un impact, le facteur-clé d’économie était la réduction des délais de développement, élément extérieur à la réforme de la DGA.

Au total, il a jugé que la réforme engagée depuis janvier 1997 constituait bien l’amorce d’un changement radical, dont témoigne notamment le transfert du gouvernorat des crédits du nucléaire et de l’espace de la DGA vers l’état-major des armées, la DGA rompant ainsi symboliquement avec une tradition historique qui remontait à sa création en 1961.

Evoquant la mise en place de structures européennes en matière d’offre industrielle d’armement, il a relevé que la DGA avait été un architecte important de la transformation de l’OCCAR (Organisation conjointe de coopération en matière d’armement), dotée depuis le 9 septembre de la personnalité juridique. Faisant observer qu’il restait à voir comment les principes fondateurs de l’OCCAR (règle de mise en concurrence, abandon du principe de juste retour industriel) allaient être mis en oeuvre, il a estimé qu’en tout état de cause, la montée en puissance de cette organisation remodèlerait nécessairement les modes d’intervention de la DGA dans le secteur industriel.

Après avoir souligné que les services de soutien s’étaient engagés sur la voie de la professionnalisation, M. Michel Meylan a évoqué le mouvement de déflation des personnels relevant du Service de santé, dont l’effectif global devrait descendre, selon les prévisions, à 13 400 personnes en 2002. Il a remarqué que cette baisse générale sera néanmoins nuancée selon les emplois. Après avoir précisé qu’un nouveau statut de fonctionnaire civil sera proposé, en 1999, aux personnels paramédicaux relevant des spécialités dites non “ projetables ”, il a constaté la stabilité de la participation du Service de santé aux opérations extérieures. Rappelant les préoccupations exprimées devant la Commission, par le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d’état-major des armées, sur la situation des effectifs des personnels civils, M. Michel Meylan a relevé qu’un certain nombre de postes étaient vacants dans le Service de santé qui atteignait un niveau d’étiage inquiétant. Il a indiqué que le projet de budget de ce service pour 1999 s’élevait à 1,84 milliard de francs et était marqué par une diminution de 7 %, due principalement à la chute des dépenses de fonctionnement et d’alimentation.

M. Michel Meylan a également indiqué que le projet de budget du Service des essences pour 1999 s’élevait à 560,4 millions de francs et présentait une hausse globale de 6,5 %, qui s’expliquait par le recrutement d’une centaine de militaires du rang et le rééquilibrage des crédits d’équipement, justifié par des travaux de mise en conformité de l’ensemble des installations pétrolières classées.

M. Michel Meylan a enfin évoqué la récente création de la Délégation à l’information et à la communication de la Défense (DICOD) qui prend la relève du SIRPA. Après avoir précisé que cette délégation avait compétence pour conduire la politique générale de communication du ministère, il a présenté ses crédits de fonctionnement et d’équipement qui s’élèvent à 62,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 3,3 % liée à une légère hausse des crédits d’infrastructure. Il a souligné que la Délégation devait s’engager rapidement sur la voie de la professionnalisation puisqu’elle est confrontée à l’extinction de sa ressource en spécialistes issus du contingent.

Relevant que le Chef d’état-major des armées avait, lors de la réforme des services de communication du ministère de la Défense, obtenu que l’information opérationnelle soit maintenue au sein de l’état-major des armées, M. René Galy-Dejean s’est demandé si des crédits spécifiques pour les besoins de cette information opérationnelle avaient été prévus ou s’ils seraient prélevés sur le budget du nouveau service d’information du ministère de la Défense.

M. Michel Voisin s’est déclaré inquiet quant à l’avenir du fonctionnement du Service de santé des armées, au regard de la perte de compétences que constitue la disparition progressive des médecins appelés. Il a demandé au rapporteur pour avis combien de médecins seraient engagés pour remplacer ces derniers. Il s’est notamment interrogé sur la manière dont fonctionnerait le nouveau Service de santé des armées dans le cadre des opérations extérieures, les anciens appelés constituant jusqu’alors une réserve susceptible d’être rappelée en cas de besoin.

M. Robert Gaïa s’est associé à la question posée par M. Michel Voisin sur le Service de santé des armées.

Après avoir indiqué qu’il ne disposait pas d’information sur le budget consacré au système d’information opérationnelle pour 1999, M. Michel Meylan a apporté les éléments de réponse suivants :

— 23 postes supplémentaires de médecin sont prévus dans le projet de loi de finances pour 1999, la cible pour 2002 étant au total de 109 postes de médecin ;

— la question de l’emploi des personnels réservistes du Service de santé sera traitée dans le futur projet de loi sur les réserves.

*

La Commission de la Défense s’est réunie à nouveau le 28 octobre 1998, sous la présidence de M. Paul Quilès, Président, pour procéder au vote sur l’ensemble des crédits de la Défense pour 1999.

Elle a tout d’abord adopté à l’unanimité deux observations, l’une présentée par M. Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis des crédits de la Marine, relative à la gestion et à la politique d’embauche de la DCN, l’autre, par M. Charles Cova relative à la situation des sous-lieutenants retraités et des veuves allocataires.

M. Michel Voisin a souligné que, si le projet de budget de la Défense pour 1999 avait d’abord paru favorable, une analyse approfondie des dotations montrait qu’il était présenté en trompe l’oeil. Il a alors indiqué que le groupe UDF réservait son vote sur ces crédits.

M. Guy-Michel Chauveau a estimé qu’il convenait de se féliciter du niveau des dotations budgétaires compte tenu de la situation de l’exercice 1998 et des circonstances économiques et financières. Il a indiqué que le groupe socialiste voterait les crédits de la Défense.

Après avoir considéré que le projet de budget pour 1999 se caractérisait par de fortes contraintes soulignées par la plupart des Chefs d’état-major, M. Charles Cova a fait observer que la hausse de 6,2 % des crédits d’équipement n’était pas à la hauteur des ambitions de la loi de programmation militaire. Il a émis le voeu que l’exécution budgétaire soit conforme aux dotations initiales, notamment pour les 25 programmes d’armement dont les dotations sont individualisées. Il a rappelé que le Général Philippe Mercier, Chef d’état-major de l’Armée de terre, avait estimé que les crédits d’équipement ne pouvaient plus être entamés qu’à la marge sauf à créer de véritables ruptures capacitaires, et que, si le Chef d’état-major de l’Armée de l’air avait fait preuve d’un optimisme réconfortant sur le niveau des crédits de fonctionnement, les Chefs d’état-major des deux autres armées avaient “ tiré le signal d’alarme ”. Le Chef d’état-major de la Marine avait évoqué avec inquiétude la réduction d’activité générale, fait état d’un risque de “ casser l’outil ” et souligné que la Marine était à la limite de la rupture de capacité alors que ses missions ne sont pas diminuées, et qu’il est impossible de prévoir les nécessités opérationnelles qui pourraient surgir. M. Charles Cova a également rappelé que le Chef d’état-major de l’Armée de terre avait mis l’accent sur la réduction sévère des crédits de fonctionnement dont il a souligné qu’elle entraînerait une baisse draconienne des objectifs de soutien et d’activité, même s’il a jugé par ailleurs que le projet de budget lui permettait de poursuivre la refondation de son armée. Enfin, il a rappelé l’inquiétude exprimée par le rapporteur pour avis des crédits de la Gendarmerie nationale, M. Georges Lemoine, à l’égard de la faiblesse du titre III.

M. Charles Cova a alors estimé que, si le projet de budget pour 1999 témoignait d’un léger redressement par rapport à 1998, l’extrême contrainte financière qu’il établissait entraînerait une réduction des objectifs de soutien et d’activité et ramènerait au concept de disponibilité différée pour certaines unités. Il a indiqué que le groupe RPR s’abstiendrait sur les crédits de la Défense.

Se déclarant en accord avec les propos tenus par M. Charles Cova, M. Guy Teissier a souligné les difficultés que soulevaient certaines réductions de dotations, notamment liées au fonctionnement courant, et a estimé que le budget de la Défense, outil opérationnel, risquait de devenir un outil opératoire. Il a indiqué que le groupe DL voterait contre les crédits de la Défense.

La Commission de la Défense a alors donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la Défense pour 1999, les commissaires appartenant au groupe DL votant contre, ceux du groupe RPR s’abstenant et ceux du groupe UDF ne prenant pas part au vote.

1 “ Rendre public un rapport d’activité, faire connaître ses résultats : voilà qui n’était pas dans les habitudes de la Délégation générale pour l’armement ”, Rapport d’activité 1997, DGA, 1998, p. 3.

2 Ces charges sont essentiellement les dépenses liées à la rémunération du personnel géré mais non employé par la DGA, aux préretraites et aux dispositifs annexes tels que les pécules et indemnités de départ.

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