AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME IV
INTÉRIEUR
COLLECTIVITÉS LOCALES

PAR M. RENÉ DOSIÈRE,

Député.

——

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM.  Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.

INTRODUCTION 5

I.  — DU PACTE DE STABILITÉ AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 7

A. UN NOUVEAU CADRE POUR LES RELATIONS FINANCIERES ÉTAT-COLLECTIVITES LOCALES 7

1. La sortie du pacte de stabilité 7

2. Les principes du contrat de croissance et de solidarité 8

B. LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR 1999 9

1. Les dotations sous enveloppe 9

a) Les dotations de fonctionnement 9

b) Les dotations d’équipement 11

c) Les dotations de transfert de compétences 11

d) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction réduction pour embauche ou investissement) 12

2. Les dotations hors enveloppe 14

a) Le fonds de compensation de la T.V.A. (F.C.T.V.A.) 14

b) Les amendes forfaitaires de la police de la circulation 14

c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor 14

d) Les compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs 14

II.  — QUELLE MODERNISATION DE LA FISCALITÉ LOCALE ? 16

A. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE 16

B. LES DROITS DE MUTATION 20

1. La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation 20

2. La diminution des droits départementaux de mutation à titre onéreux des immeubles 21

C. INTENSIFIER LA PÉRÉQUATION 21

1. Le rôle péréquateur des dotations de l’Etat 21

a) La dotation globale de fonctionnement 21

b) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle 23

c) Le fonds national de péréquation 24

d) Les écarts entre les différentes strates de communes 25

e) Le fonds de correction des déséquilibres régionaux 28

III.  — LES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES 31

A. LA RÉFORME DE L’INTERCOMMUNALITÉ 31

B. LA RÉFORME DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 35

C. L’ASSAINISSEMENT DU SYSTÈME DES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES 36

D. LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LES EMPLOIS JEUNES 38

IV.  — LA DÉCENTRALISATION EN QUESTION 39

CONCLUSION 41

AUDITION de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, sur les crédits de son ministère 43

MESDAMES, MESSIEURS,

Si l’année 1999 ne s’annonce pas comme celle du “ grand soir ” de la fiscalité locale, elle n’en marque pas moins un tournant important. La sortie du pacte de stabilité impliquait en effet que les règles d’évolution des concours financiers de l’Etat soient redéfinis : le nouveau contrat de croissance et de solidarité intègre pour cette raison la croissance du P.I.B. dans le calcul de la progression des dotations sous enveloppe. Dans le même temps, le Gouvernement a engagé la réforme de la taxe professionnelle, en supprimant, sur une période de cinq ans, la part salariale de l’assiette. La perte de recettes qui en résulte pour les collectivités fait l’objet d’une compensation. Au cours de l’examen de la première partie de la loi de finances, l’Assemblée a approuvé ce dispositif.

D’autres réformes importantes sont par ailleurs sur le point d’être soumises au Parlement, telle la réforme de l’aménagement du territoire et celle de l’intercommunalité, qui doit permettre l’extension du régime de la taxe professionnelle unique d’agglomération, sans oublier le projet de loi sur le mode d’élection et le fonctionnement des conseils régionaux, en cours d’examen, ainsi que les textes sur la limitation du cumul des mandats. En outre, le Gouvernement a annoncé sa volonté d’appliquer la révision des évaluations cadastrales, engagée par loi du 30 juillet 1990, dont la mise en œuvre a été retardée depuis lors. Compte tenu des conséquences qui en résulteront pour les contribuables, votre rapporteur insiste sur la nécessité, pour l’Assemblée, de disposer du temps nécessaire à un examen approfondi. C’est pourquoi il souhaite que cette mise en œuvre soit le fait d’un projet de loi spécifique et n’intervienne pas, comme on l’a annoncé, dans le cadre de la loi de finances rectificative. D’autres dispositions de la loi de finances concernent les collectivités, comme la suppression de la taxe régionale de 1,60 % sur les droits de mutation à titre onéreux et la diminution de la part départementale sur ces mêmes droits. Ces deux dispositions ont pour objet de diminuer le coût d’acquisition des immeubles, sensiblement plus élevé dans notre pays. S’agissant de recettes des collectivités locales, une compensation est prévue.

C’est dire l’ampleur des réformes qui vont modifier, souvent de manière sensible, le visage des collectivités. Après l’immobilisme qui a caractérisé, en ce domaine, la législature précédente, le Gouvernement marque sa volonté de modernisation de notre système local.

Pour autant, les tendances lourdes des finances locales demeurent : opacité, complexité excessive et multiplication des systèmes de financement croisés, caractère fictif de l’évaluation de certaines bases se conjuguent avec la part croissante assurée par l’Etat dans le financement des collectivités.

Le présent avis entend présenter le nouveau cadre financier unissant l’Etat à ces collectivités, tout en soulignant les risques de dérive de notre système de finances locales, marqué par la substitution croissante du contribuable national au contribuable local, alors même que l’actualité de la décentralisation est particulièrement riche et souligne le rôle stratégique des collectivités territoriales, que ce soit en matière d’emploi ou d’aménagement du territoire.

*

* *

L’année 1999 marquera le remplacement du pacte de stabilité, qui avait été imposé aux collectivités locales, par l’instauration du contrat de croissance et de solidarité institué après une concertation approfondie entre l’Etat et les représentants de ces collectivités. Ce contrat met un terme à l’indexation des concours de l’Etat sur la seule hausse des prix en liant désormais leur évolution avec la progression de la croissance. Ce nouveau cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales maintient la distinction précédemment opérée entre dotations sous enveloppe et dotations hors enveloppe.

Compte tenu de la décision prise par l’Assemblée nationale d’augmenter de 15 % à 20 % la part de progression du P.I.B. prise en compte dans l’évolution de la dotation sous enveloppe, celle-ci augmentera de + 4,05%, soit + 1,82% à enveloppe constante.

Quant aux dotations hors enveloppe, elles connaissent une forte croissance, par suite de l’apparition des compensations liées à la réforme fiscale relative à la taxe professionnelle et aux droits de mutation. Le rapprochement avec l’année précédente n’est donc pas significatif.

Au total, en 1999, les relations financières entre l’Etat et les collectivités porteront sur une somme qui, pour la première fois, dépassera en crédits de paiement et hors fiscalité transférée 300 milliards de francs. C’est en 1991 que la barre des 200 milliards était dépassée.

Mis en place en 1996 le pacte de stabilité avait été imposé de manière unilatérale aux élus locaux qui n’avaient pas été associés à sa conception et à sa mise en œuvre. Ce pacte, qui avait certes l’avantage de garantir aux collectivités la prévisibilité du niveau des principaux concours de l’Etat, a en définitive joué en leur défaveur du fait d’une stagnation de leurs ressources en raison d’une conjoncture atone. L’indexation sur les seuls prix de près des deux tiers des dotations de l’Etat a ainsi eu pour conséquence de priver les collectivités des ressources supplémentaires dues à la croissance économique.

Dans un contexte général de montée des dépenses des collectivités locales, c’est le plus souvent la fiscalité locale et l’emprunt qui ont servi de variables d’ajustement.

Pour ces raisons, le pacte de stabilité devait être remplacé par un système liant la progression des concours de l’Etat avec la croissance du produit intérieur brut. Le nouveau système mis en place garantit ainsi à la fois la stabilité de la dépense globale effectuée par l’Etat au titre des finances locales, la possibilité d’une gestion prévisionnelle pour les collectivités locales et la prise en compte de la progression de la croissance.

Ces principes ont été présentés par le Premier ministre le 9 juillet 1998 à l’issue d’une importante phase de concertation associant le Gouvernement, le Parlement et les représentants des élus locaux.

· Le nouveau système doit permettre aux collectivités de mener une gestion prévisionnelle de leurs budgets par la programmation pluriannuelle de l’évolution des dotations de l’Etat : à ce titre le contrat de croissance et de solidarité est institué pour un délai de trois ans s’étalant de 1999 à 2001.

· La diversité de la situation financière des collectivités implique de maintenir la distinction entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe, telle qu’elle était définie dans l’ancien pacte. En revanche, l’indexation de cette enveloppe ne se limitera plus au seul indice prévisionnel des prix, mais prendra en compte une fraction croissante du P.I.B. (20 % en 1999 à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement à l’article 40 de la première partie du projet de loi de finances ; 25 % en 2000 et 33 % en 2001).

· La péréquation est, dans le même temps, accrue. Alors que dans le précédent “ pacte ” la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (D.C.T.P.) hors réduction pour embauche et investissement (R.E.I.) était mécaniquement appliquée à l’ensemble des collectivités, le Gouvernement propose que, désormais, la baisse de D.C.T.P. soit liée à la situation financière des collectivités. L’Assemblée nationale, en première lecture, a renforcé ce dispositif. Ainsi, les collectivités éligibles à la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.), ce qui implique les communes d’outre-mer, assimilées à des communes bénéficiant de la D.S.U., à la dotation bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale (D.S.R.), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale et les régions éligibles au fonds de correction des déséquilibres régionaux subiront une diminution de la D.C.T.P. limitée à 50 % de la baisse globale. En outre, pour les communes bénéficiant de la D.S.U., la perte de D.C.T.P. sera intégralement compensée par un prélèvement sur le fonds national de péréquation de taxe professionnelle. Par ailleurs, la D.S.U. enregistrera, hors contrat de croissance, un abondement de 500 millions de francs pendant trois ans.

Le périmètre du nouveau contrat de croissance et de solidarité regroupera les dotations actives de l’Etat – dotation globale de fonctionnement (D.G.F.), dotation spéciale instituteurs (D.S.I.), dotation particulière élu local, dotations de l’Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (F.N.P.T.P.) et au fonds national de péréquation (F.N.P.), dotation globale d’équipement (D.G.E.), dotations générales de décentralisation (D.G.D., D.G.D. affectée à la Corse, D.G.D. de formation professionnelle) – ainsi que les dotations d’équipement scolaire des départements et des régions. Alors que les règles d’indexation propres à ces différentes dotations restent inchangées, la D.C.T.P. conserve, hors sa R.E.I., sa fonction de variable d’ajustement au sein de l’enveloppe normée.

L’ensemble des concours budgétaires de l’Etat au profit des collectivités locales atteindra en 1999 la somme de 301 milliards de francs. Cette masse se répartit dans le cadre du nouveau contrat de croissance et de solidarité entre concours sous enveloppe et concours hors enveloppe.

•  La dotation globale de fonctionnement (D.G.F.)

Conformément à l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la D.G.F. progresse comme l’indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac de l’année de versement, estimé à 1,2 % pour 1999, majoré de la moitié du taux de croissance du P.I.B., estimé quant à lui à 3,1 % pour 1998, soit un taux de 2,75 % pour 1999.

En application de ce même article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, cet indice s’applique à une D.G.F. recalée, c’est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. En 1998, le recalage porte sur le seul indice des prix qui est de 0,8 % alors qu’il avait été estimé à 1,3 %. Le montant de la D.G.F. à indexer est donc de 106.613 millions de francs.

Par ailleurs, l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la D.G.F. de l’exercice précédent fait l’objet d’une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer la progression de la D.G.F. sont différents des indices réels tels qu’ils sont constatés en juillet. La régularisation de la D.G.F. pour 1997 s’élève à moins 256,53 millions de francs, l’indice des prix ayant été de 1,1 % et non de 1,3 %, comme prévu dans la loi de finances pour 1997. Cette régularisation s’impute sur le montant de la D.G.F. à inscrire en loi de finances initiale pour 1999.

La D.G.F. 1999 s’établit donc à 109.289 millions de francs en 1999, contre 106.333 millions de francs en loi de finances initiale 1998, soit une progression de 2,78 %.

•  La dotation spéciale instituteur (D.S.I.)

La D.S.I. évolue comme la D.G.F. de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit + 2,78 %. Toutefois, elle s’établit en 1999 à 2.602 millions de francs contre 2.723 millions de francs en 1998, soit une réduction de 4,44 % à la suite de la prise en compte de la baisse du nombre d’ayants-droit en raison de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

•  Les dotations de l’Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (F.N.P.T.P.) et à la majoration du fonds national de péréquation (F.N.P.)

Les dotations de l’Etat versées au F.N.P.T.P. et à la majoration du F.N.P. évoluent comme les recettes fiscales nettes de l’Etat, soit + 5,88 % en 1999. Hors cotisation de péréquation, dont le montant n’est pas encore connu, les ressources du fonds atteignent 3.381 millions de francs, contre 2.892 millions de francs en 1998, soit une progression de 16,90 %. Cette forte progression est liée à l’abondement provenant du retour de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste qui bénéficie au F.N.P.T.P. Il s’élève à 1.733 millions de francs en 1999. Toutefois, la compensation d’une partie des exonérations de la taxe professionnelle prévue par la loi sur la ville est imputée sur ce fonds, mais à hauteur seulement de l’accroissement de ce retour de fiscalité de France Télécom et de la Poste par rapport à l’année précédente (soit 397 millions de francs en 1999), le surplus éventuel étant pris en charge directement par l’Etat.

En conséquence, le F.N.P.T.P. sera majoré de 1.336 millions de francs en 1999 (1.733 millions de francs - 397 millions de francs).

La dotation de l’Etat alimentant la majoration F.N.P. connaît quant à elle une progression de 5,88 % pour se monter à 677 millions de francs en 1999 contre 639 millions de francs en 1998.

•  la dotation particulière élu local

Indexée comme la D.G.F., la dotation particulière élu local se monte à 273 millions de francs en 1999, contre 266 millions de francs en 1998, soit une progression de 2,78 %.

•  la dotation globale d’équipement (D.G.E.) des communes et des départements

La D.G.E. des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques (F.B.C.F.) et s’élève à 5.299 millions de francs en 1999, contre 5.105 millions de francs en 1998, soit + 3,8 %.

•  la dotation régionale d’équipement scolaire (D.R.E.S.) et dotation départementale des collèges (D.D.E.C.)

Ces deux dotations évoluent également comme la F.B.C.F. (soit + 3,8 %) et passent de 4.947 millions de francs en 1998 à 5.152 millions de francs en 1999, soit une progression de 4,14 %, en raison d’un abondement de 17 millions de francs lié au retour dans le droit commun, prévu par l’article L. 5534-19 du code général des collectivités territoriales, de la D.G.E. des syndicats d’agglomérations nouvelles au 31 décembre 1998.

•  la dotation générale de décentralisation (D.G.D.)

La D.G.D. évolue comme la D.G.F. réelle (soit + 2,78 %). Elle se monte toutefois à 16.762 millions de francs en 1999 (dont 1.340 millions de francs au titre de la D.G.D. Corse), contre 15.896 millions de francs en 1998, soit une progression de 5,44 % en raison de la compensation de l’extension de la taxe à l’essieu, prévue par l’article 87 de la loi du 8 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

La loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle a prévu le transfert aux régions, le 1^er janvier 1999, des actions préqualifiantes de formation, à ce titre, la D.G.D. “ formation professionnelle ” connaît un fort accroissement. Elle passe à 7.899 millions de francs en 1999 contre 5.088 millions de francs en 1998 (soit + 55,26 %).

Cette dotation constitue la variable d’ajustement de l’enveloppe dite normée définie par le nouveau contrat de croissance et de solidarité : son montant définitif est obtenu par soustraction du montant de l’ensemble de l’enveloppe normée –  lui-même calculé à partir de l’indice des prix hors tabac et d’une fraction de l’évolution du P.I.B.  – et du montant atteint par les autres dotations. Dans le projet de loi de finances soumis à l’Assemblée, cette dotation devait diminuer de 11,12 % en 1999 et atteindre 12,03 milliards de francs. Le relèvement de 15 % à 20 % de la fraction du P.I.B. prise en compte pour le calcul du montant de l’enveloppe normée a pour conséquence mécanique une majoration de la D.C.T.P. de 244 millions de francs, soit un total de 12,282 milliards de francs, ce qui limite la baisse à 9,3 % par rapport à 1998.

De plus, conformément aux principes retenus par le contrat de croissance et de solidarité, la réduction de la D.C.T.P. sera modulée afin de tenir compte de la situation des collectivités les plus démunies comme on l’a indiqué plus haut : communes éligibles à la D.S.U., départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et régions destinataires du fonds de correction de des déséquilibres régionaux. Pour ces collectivités, la baisse sera limitée aux deux tiers de la diminution moyenne, soit 7,41 % pour 1999.

L’examen du projet de loi de finances par l’Assemblée a permis de compléter le dispositif par plusieurs amendements : les communes bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale bénéficieront également de cette modulation et celle-ci sera ramenée pour l’ensemble des collectivités concernées à la moitié seulement de la diminution moyenne, soit 4,65 % pour 1999. Une nouvelle part de la seconde fraction du F.N.P.T.P. sera par ailleurs attribuée aux communes éligibles à la D.S.U. ou à la fraction bourgs-centre de la D.S.R. : cette nouvelle attribution permettra de maintenir le niveau de la D.C.T.P. perçue en 1998.

Le F.C.T.V.A. est la principale contribution de l’Etat aux dépenses d’investissement des collectivités locales et constitue un droit ouvert à ces dernières. Son montant prévisionnel inscrit en loi de finances pour 1999 s’élève à 20,5 milliards de francs, contre 20 milliards de francs en 1998 correspondant au montant consommé en 1998, soit une augmentation de 2,5 %.

Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation s’élève à 2 milliards de francs en 1999, contre 1.950 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 2,5 %.

Les subventions de fonctionnement des différents ministères se montent à 7.062 millions de francs en 1999, contre 6.540 millions de francs en 1998, soit une progression de 7,98 %. La diminution des subventions d’équipement n’est pas significative à ce stade de la procédure budgétaire. Elle résulte de la non prise en compte des crédits du chapitre 67-51, dont l’inscription s’effectue en fin de discussion budgétaire.

Les comptes spéciaux du Trésor connaissent eux une baisse de 4,19 % et se montent en 1999 à 1.288 millions de francs contre 1.344 millions de francs en 1998 du fait principalement de la réduction des crédits ouverts au titre du Fonds national de développement du sport (F.N.D.S.) compensée pour partie par l’accroissement des subventions versées par le ministère de la jeunesse et des sports.

Les dotations de compensation d’exonération et de dégrèvements de fiscalité locale enregistrent une hausse très sensible, puisqu’ils dépasseront, pour la première fois, le montant de la D.G.F. Cette hausse de près de 20 milliards résulte de la réforme fiscale envisagée (T.P. et droits de mutation). A législation constante, on enregistrerait une stabilité, voire une légère baisse s’expliquant par la diminution de la D.C.T.P., par la suppression partielle de la R.E.I. et par l’augmentation des dégrèvements prévus en matière de taxe professionnelle).

II.  — QUELLE MODERNISATION DE LA FISCALITÉ LOCALE ?

Désireux de contribuer à la modernisation, ô combien nécessaire, de notre système fiscal local, la commission des finances avait chargé notre collègue Edmond Hervé d’un rapport sur ce sujet, auquel votre rapporteur a été associé. Ce rapport a été publié sous le titre Pour une modernisation de la fiscalité locale (n° 1066). Il formulait deux propositions : s’agissant de la taxe professionnelle, le rapport soulignait les risques d’un changement d’assiette et se prononçait en faveur d’un taux unique de taxe professionnelle dans toutes les agglomérations de plus de 100.000 habitants. Concernant la taxe d’habitation, le rapport proposait de modifier la base d’imposition par la prise en compte partielle ou totale des revenus des habitants.

Le Gouvernement a fait un autre choix. Il a décidé de supprimer la partie salaires de l’assiette de la taxe professionnelle, renvoyant l’instauration d’un taux unique de cette taxe dans le cadre du projet de loi sur l’intercommunalité. S’agissant de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties il a prévu de mettre en application la révision des évaluations cadastrales.

La taxe professionnelle constitue la première recette fiscale des collectivités locales avec un montant de 178 milliards de francs (sur un produit global des quatre taxes directes de 343,8 milliards, chiffres de 1997).

Après avoir augmenté, sa part dans les produits fiscaux s’est stabilisée :

Il y a peu, le Conseil des impôts constatait dans le rapport remis au Président de la République en 1997 que “ si la nature d’un bon impôt est d’être large dans son assiette, modéré dans son taux, proportionné aux capacités contributives des contribuables, compréhensible par ces derniers et aisément recouvrable par l’administration, force est de reconnaître que la taxe professionnelle ne répond aujourd’hui à aucune de ces conditions ”.

De fait, l’impôt qui devait succéder à la patente en 1975 a connu de nombreuses modifications législatives qui sont venues altérer sa lisibilité, par suite de la mise en place de correctifs apportés aux bases ou au montant des cotisations dues. Dans le même temps, le montant du produit de la taxe professionnelle pris en charge par l’Etat n’a cessé de progresser du fait des compensations et dégrèvements qui représentent 37 % du produit perçu par les collectivités locales. Enfin, la taxe professionnelle est à l’origine d’importantes inégalités de richesse fiscale entre les collectivités locales, insuffisamment corrigées par les mécanismes péréquateurs existants.

La réforme proposée par le Gouvernement a été guidée par un constat simple : les salaires constituant 35 % de l’assiette globale de la taxe, celle-ci exerce un effet dissuasif à l’embauche dès lors que la cotisation de taxe professionnelle acquittée par l’employeur augmente lorsqu’il recrute du personnel. Actuellement, la taxe professionnelle se caractérise par la coexistence de quatre assiettes différentes :

—  une assiette forfaitaire reposant sur la valeur locative des immobilisations et une fraction (18 %) de la masse salariale. Cette assiette s’applique à la majorité des assujettis ;

—  une assiette purement foncière pour les redevables dont le chiffre d’affaires est inférieur à un million de francs (400.000 F pour un prestataire de services) ;

—  une assiette prenant en compte une part des recettes à la place des salaires, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux, les agents d’affaires et les intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés ; les professions libérales entrent dans cette catégorie ;

—  une assiette valeur ajoutée applicable en matière de plafonnement (près de 45 % des entreprises soumises au régime réel d’imposition soit 287.000 en 1997) et d’imposition minimale (504 entreprises concernées soit 0,08 %).

La suppression dans l’assiette de la composante salaires interviendra de manière progressive :

—  100.000 francs de réduction en base par redevable et par commune sera accordée la première année, ce qui revient à ne pas taxer 550.000 francs de salaires ;

—  300.000 francs pour la deuxième année, ce qui équivaut à ne pas taxer 1.670.000 francs de salaires ;

—  ce mécanisme sera poursuivi jusqu’à la suppression totale de la part salaires la cinquième année.

Cette réforme permettra de supprimer, dès la première année, la part salaire pour plus de 820.000 établissements concernés, soit près de 70 % des établissements redevables de la taxe professionnelle au titre des salaires versés. Les P.M.E. devraient donc logiquement être les premiers bénéficiaires de ce nouveau dispositif. Sa montée en puissance favorisera l’ensemble des activités de main d’œuvre comme les services, le bâtiment et le commerce.

Les services du ministre de l’Economie et des Finances chiffrent ainsi à 25.000 le nombre d’emplois supplémentaires créés du fait de cette mesure pour 1999 et à plus de 100.000 à terme ⁽¹⁾.

Dans le même temps, d’autres mesures complémentaires doivent permettre de réduire les inégalités fiscales dues à la base d’imposition à la taxe professionnelle :

—  la cotisation minimale de taxe professionnelle sera progressivement relevée pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions de francs de 0,35 % de la valeur ajoutée à 1 % en 1999, 1,25 % en 2000 et 1,5 % en 2001 ;

—  la pérennisation des niveaux de plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle au-delà duquel l’Etat prend en charge cette cotisation est envisagée ; ces seuils sont les suivants : 3,5 % de la valeur ajoutée pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 140 millions de francs, 3,8 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 140 et 500 millions de francs et 4 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs ;

—  la cotisation de péréquation due par les entreprises qui sont installées dans les communes où les taux de taxe professionnelle sont inférieurs à la moyenne nationale sera progressivement majorée afin de doubler le produit de cette cotisation ;

—  la réduction accordée pour embauche et investissement sera diminuée l’année prochaine et supprimée en 2000 du fait de l’entrée en vigueur du nouveau régime de calcul des bases de taxe professionnelle.

Ces mesures doivent donc permettre de réduire les inégalités relatives à l’assiette de la taxe en faisant contribuer à la réforme les entreprises les plus faiblement imposées au titre de la taxe professionnelle, ce qui ramènera le coût de la réforme pour l’Etat à 7,2 milliards de francs en 1999.

Cette réforme trouvera par ailleurs un prolongement avec la mise en place de la taxe professionnelle unique d’agglomération prévue par le prochain projet de loi relatif à l’intercommunalité. D’ores et déjà l’existence de structures intercommunales à fiscalité propre constitue un moyen de remédier à l’émiettement communal et à ses conséquences en terme d’inégalité fiscale. Cette politique devrait être renforcée par l’obligation faite dans le futur projet de loi relatif à l’intercommunalité aux communautés d’agglomération, aux nouvelles communautés urbaines et aux communautés urbaines anciennes élargissant leurs compétences, d’adopter le régime de la taxe professionnelle unique. Pour les anciennes communautés urbaines ce régime restera optionnel et la taxe professionnelle de zone sera maintenue dans les seules communautés urbaines ayant opté pour ce régime avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. Enfin, toutes les communautés de communes devraient conserver la possibilité d’opter pour la taxe professionnelle unique, sans bénéficier dans ce cas de la possibilité d’un complément de ressources.

L’ensemble des groupements à taxe professionnelle unique bénéficieront de la règle de “ déliaison à la baisse ” des taux : sous certaines conditions les taux de taxe professionnelle ne devront plus nécessairement suivre à la baisse les taux communaux des taxes frappant les ménages. Enfin, la péréquation locale sera renforcée avec la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale ayant opté pour la taxe professionnelle unique (T.P.U.) d’instituer une dotation de solidarité selon des critères définis par leurs soins.

Cette réforme de la taxe professionnelle présente toutefois l’inconvénient d’accroître la tendance permanente de substitution du contribuable national au contribuable local. A terme, près de 60 % du produit de la taxe professionnelle sera financé par l’Etat contre moins de 40 % avant la réforme. Elle n’apporte en outre qu’une réponse très partielle à la question de l’inégalité des taux dans la mesure où l’émiettement communal demeurera malgré la promotion de l’intercommunalité.

Soucieux de réduire le coût des mutations immobilières, le gouvernement propose deux dispositions qui concernent directement les collectivités locales.

Cette taxe régionale, dont le taux plafond –  atteint par toutes les régions depuis plusieurs années  – s’élève à 1,60 %, s’élève à 5,3 milliards de francs et représente 13 % des recettes fiscales des régions (20 à 23 % en Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte d’Azur, 6 à 8 % en Limousin, Auvergne, Nord-Pas-de-Calais).

Dans une volonté péréquatrice, l’Assemblée, en première lecture, a modulé la compensation versée aux régions. Lorsque la recette encaissée à ce titre en 1997 est inférieure à 59 F par habitant, la compensation est intégrale. Lorsque la recette est supérieure à 59 F, la compensation fera l’objet d’un “ ticket modérateur ” de 5 % (Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Haute-Normandie notamment sont dans ce cas).

L’économie ainsi réalisée (240 millions) permet de financer l’augmentation de la croissance de la dotation sous enveloppe. La dotation de compensation s’élèvera donc à 5 milliards.

S’agissant d’un impôt transféré aux départements dans le cadre de la décentralisation, en application de l’article 99-11 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, la compensation financière doit s’effectuer selon les modalités prévues à l’occasion du transfert, codifiées à l’article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales.

Elle sera donc intégrale et évaluée collectivité par collectivité, après avis de la commission consultative de l’évaluation des charges.

Le crédit de 3,3 milliards, inscrit au chapitre 41-56 du budget du ministère de l’Intérieur est donc susceptible d’être complété si nécessaire : le droit départemental d’enregistrement et la taxe de publicité foncière s’élèvent à 20,5 milliards en 1997.

La réforme de la taxe professionnelle rappelle les difficultés du système de péréquation mis en œuvre dans les finances locales. En effet, avec la décentralisation, le problème des inégalités en terme de potentiel fiscal et de taux de prélèvement s’est posé de manière accrue. Dans ce cadre la politique de péréquation mise en œuvre vise à réduire les inégalités entre collectivités, en modulant les dotations de l’Etat en fonction de leur situation ou en redistribuant en partie la ressource fiscale.

C’est principalement la dotation globale de fonctionnement qui joue le rôle d’instrument de péréquation au sein des divers concours de l’Etat. Depuis 1994, la part de la D.G.F. consacrée à la péréquation a ainsi crû de 6,39 % à 9,27 % en 1998. Dans ce cadre, l’évolution de la D.G.F. des groupements et le développement des dotations de solidarité urbaine et rurale marquent un souci renforcé de diminuer les inégalités entre collectivités.

L’incitation au regroupement intercommunal par l’attribution d’une dotation attribuée pour l’essentiel sur des critères tenant compte des écarts de richesse entre groupements contribue ainsi à encourager la mutualisation des charges et des ressources sur des territoires plus vastes que celui de la cellule communale : cette dotation est ainsi passée de 2,7 milliards en 1992, soit près de 3 % de la D.G.F., à 5,3 milliards en 1998, soit 5,3 % de la D.G.F.

Dans le même temps, au sein de la D.G.F. des départements, la péréquation représente 55 % des crédits répartis : la première part intègre les écarts de potentiel fiscal entre départements, la seconde est répartie proportionnellement aux impôts perçus par chaque département au titre des deux taxes foncières et de la taxe d’habitation. Les départements les plus défavorisés peuvent en outre bénéficier de la dotation de fonctionnement minimale, qui vise à renforcer la solidarité interdépartementale en intégrant l’insuffisance de la richesse fiscale.

Le tableau suivant permet de mieux cerner l’importance des masses financières destinées à la péréquation au sein de la D.G.F. :

Si la D.G.F. assure l’essentiel des mécanismes de péréquation au titre des concours de l’Etat, celle-ci est également assurée de manière plus ciblée par la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale et le fonds national de péréquation.

S’agissant de la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.), répartie selon des critères intégrant les disparités de richesse au niveau territorial, elle connaîtra un abondement supplémentaire de 500 millions de francs pendant trois ans afin de répondre à la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle consécutive à l’entrée en vigueur du nouveau contrat de croissance et de solidarité. Dans le même temps la dotation de solidarité rurale et le fonds national de péréquation ont permis d’accroître l’effort à l’égard des communes rurales, alors que les mécanismes de correction des déséquilibres interrégionaux continuent leur montée en puissance.

Ce fonds a pour objectif la correction des inégalités entre collectivités locales du fait des disparités de ressources fiscales. De nombreuses dispositions successives ont modifié les ressources et les mécanismes de répartition des sommes collectées.

Le F.N.P.T.P. est alimenté par quatre ressources : deux dotations de l’Etat, l’une indexée sur l’indice de variation des recettes fiscales nettes de l’Etat, l’autre finançant la dotation de développement rural ; l’excédent de fiscalité locale de La Poste et France Télécom versé directement à l’Etat depuis la loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la Poste et des télécommunications ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle.

Le F.N.P.T.P. devrait atteindre 3,38 milliards de francs soit une progression de 16,91 % par rapport au montant de la loi de finances pour 1998. Cette forte progression s’explique par le versement de l’excédent de fiscalité opéré par La Poste et France Télécom : à structure constante, le fonds progresse de + 5,88 %, ce qui correspond à l’évolution prévisionnelle des recettes fiscales nettes de l’Etat.

S’agissant de la répartition des recettes du fonds, plusieurs lois ont prévu les critères d’éligibilité et les modes d’attribution :

—  la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville a prévu que le F.N.P.T.P. devait compenser la perte de recettes pour les collectivités locales résultant des exonérations de taxe professionnelle pour les entreprises s’implantant dans les zones franches et dans les zones de redynamisation urbaine ;

—  la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a partagé le F.N.P.T.P. en deux fractions : la première compense les pertes que les communes ou leurs groupements peuvent enregistrer au titre de leurs bases d’imposition de la taxe professionnelle ; l’autre part est attribuée aux communes connaissant des difficultés financières.

La première fraction du F.N.P.T.P. est répartie au titre de la dotation de développement rural entre communes (25 % des crédits) et groupements éligibles (75 % des crédits). En 1998, 31.535 communes sont éligibles à la D.D.R. soit 4 communes de moins qu’en 1997. Quatre départements comptent moins de 100 communes éligibles, tandis que 17 départements en comptent plus de 500. On citera pour mémoire le Pas-de-Calais (795), l’Aisne (766), la Somme (724), la Seine-Maritime (679), la Côte-d’Or (669) et la Moselle (673).

La seconde fraction vise à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les groupements de communes à fiscalité propre. Depuis 1995 cette fraction se partage entre une première part et une part résiduelle. La première part ne peut excéder depuis le collectif budgétaire du 29 décembre 1997 un total de 27 % des ressources de la seconde fraction. Pour 1998 au niveau national, les crédits disponibles ont été fixés à 953,448 millions de francs. La part résiduelle est attribuée aux communes connaissant des difficultés financières et dont le budget a été transmis à la chambre régionale des comptes. Le comité des finances locales a fixé cette part à 3 millions de francs compte tenu des faibles demandes des années précédentes.

La compensation des pertes de recette au titre de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour les communes éligibles à la D.S.U. et aux communes bénéficiant de la fraction bourgs-centre de la D.S.R. prévue dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité se fera par la création d’une seconde part au sein de cette seconde fraction. Les pertes sont estimées à 380 millions de francs en 1999.

Ce fonds est de création récente puisqu’il a été institué par la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire. Il est alimenté par deux ressources :

—  la première provient de la seconde fraction du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, après soustraction des montants de la première part et de la part résiduelle ; elle assure la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal ;

—  la seconde a été alimentée en 1995 par le gel partiel de la progression de la D.C.T.P. des communes et son montant est indexé sur les recettes fiscales nettes de l’Etat ; elle est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction sur des critères spécifiques de potentiel fiscal basé sur la seule taxe professionnelle.

Pour 1998, 15.414 communes sont éligibles aux deux fractions, élevant ainsi la dotation moyenne à 127.273 F par habitant contre 109.318 F en 1997. La dotation moyenne par habitant varie de plus de 140 F dans les premières strates correspondant aux communes rurales, à 79.063 F pour les communes de 100.000 à 199.999 habitants.

L’analyse des écarts entre les diverses strates de communes aboutit à un double constat : les écarts de dotation forfaitaire en faveur des communes de moins de 10.000 habitants tendent à se réduire et les charges des communes de plus de dix mille habitants sont davantage prises en compte.

Le montant de la dotation forfaitaire par habitant connaît des écarts importants suivant la démographie de la commune : ces écarts peuvent atteindre jusqu’à 83 % entre la strate des communes comprise entre 500 à 999 habitants et celle de plus de 200.000 habitants. Alors que les communes de moins de 10.000 habitants représentent 50,69 % de la population nationale, elles reçoivent 40,3 % du total de la dotation forfaitaire. Il convient de noter que pour les communes rurales, la situation s’est partiellement amélioré du fait de la création de la dotation de solidarité rurale en 1994, de la réforme de la part principale de la seconde fraction du F.N.P.T.P. et de la création du fonds national de péréquation qui bénéficie davantage aux communes rurales qu’aux communes urbaines. L’écart maximal entre les strates ne cesse ainsi de diminuer depuis 1986, puisqu’il est passé de 1 à 2,2 à cette date, à 1,71 en 1998. Toutes dotations confondues, les communes de moins de 10.000 habitants perçoivent au total 41,7 % des concours financiers de l’Etat. Votre rapporteur souligne néanmoins la dispersion qui caractérise l’effort fait en faveur des communes rurales : ainsi en 1998, 4.067 communes ont été éligibles à la première fraction de la D.S.R., 33.639 à la fraction péréquation, 15.414 aux deux fractions du fonds national de péréquation.

Pour les communes de plus de 10.000 habitants la mise en place d’un indice de ressources et de charges permet de déterminer l’éligibilité des communes à la D.S.U. : le potentiel fiscal et le revenu moyen par habitant sont ainsi mis en balance avec la part des logements sociaux dans chaque commune ainsi que la proportion de la population bénéficiaire de l’aide au logement. Un mécanisme similaire est mis en œuvre pour la répartition du fonds de solidarité entre les communes de la région Ile-de-France.

Au total, le montant des dotations par habitant est inversement proportionnel à la richesse des communes et plus la commune est défavorisée, plus la part du F.N.P., de la D.S.U. et de la D.S.R. est importante dans les concours financiers de l’Etat. Celle-ci atteint :

—  19,2 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 25 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

—  18,9 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 25 et 50 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

—  13,6 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 50 et 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

—  7,2 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 75 et 100 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

—  2,4 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant de la strate.

A titre illustratif le tableau ci-joint permet de comparer la répartition du fonds national de péréquation entre 1998 et 1997 par strate de population :

Institué par l’article 64 de la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, le fonds de correction des déséquilibres régionaux est alimenté par un prélèvement sur les recettes de certaines régions et bénéficie aux régions les moins favorisées. Les règles de répartition sont largement fondées sur la notion de potentiel fiscal intégrant depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire les compensations servies par l’Etat à raison des exonérations ou réductions des bases de fiscalité directe.

L’assiette de la contribution au fonds de compensation des déséquilibres interrégionaux est constituée des dépenses totales des régions les plus riches. Les collectivités candidates à la régionalisation des transports ferroviaires en application de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public réseau ferré de France voient leurs dépenses dans ce domaine exclues de l’assiette du calcul de la contribution au fonds. Cette exonération n’intervient que dans la limite de la compensation financière allouée par l’Etat.

Les recettes du fonds proviennent d’un prélèvement de recettes fiscales des régions contributives dont le montant est fonction d’un certain pourcentage des dépenses régionales totales constatées dans le compte administratif de l’exercice [n-2]. La région Ile-de-France est le premier contributeur : son prélèvement représente 70 % des ressources du fonds. Le conseil régional d’Ile-de-France n’ayant pas adopté le compte administratif pour 1996, l’article 109 de la loi de 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a complété l’article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales en vue de permettre la substitution du préfet au président de région après avis de la chambre régionale des comptes.

Les régions contributives sont celles dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant et dont le taux de chômage est inférieur au taux de chômage national. Cinq régions remplissent la première condition –  Ile-de-France, Alsace, Rhône-Alpes, Haute-Normandie et Provence-Alpes-Côte d’azur  –  les deux dernières étant exclues du fait de leur taux de chômage.

Le prélèvement est égal à :

—  1 % des dépenses totales de la région lorsque l’écart du potentiel fiscal de la région au potentiel fiscal moyen est inférieur à 5 % ;

—  1,5 % lorsque cet écart est compris entre 5 et 20 % (Alsace et Rhône-Alpes en 1998) ;

—  2 % lorsque cet écart est supérieur à 20 % (Ile-de-France en 1998).

Les ressources totales du fonds se sont élevées en 1998 à 389,1 millions de francs contre 351,3 millions en 1997, soit une progression de 10,77 %. Les contributions se répartissent de la manière suivante :

—  Ile-de-France : 277 millions de francs ;

—  Rhône-Alpes : 88,5 millions de francs ;

—  Alsace : 23,7 millions de francs.

Les régions bénéficiaires doivent avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur d’au moins 15 % au potentiel fiscal élargi moyen par habitant de l’ensemble des régions. Comme en 1997, quatorze régions ont été déclarées éligibles. Le fonds est réparti entre régions de métropole et régions d’outre-mer sur des critères intégrant la population, le potentiel fiscal et l’effort fiscal par habitant.

Le tableau suivant retrace les mouvements de fonds entre régions contributrices et régions attributaires :

S’il est malaisé de tirer un bilan de la politique de péréquation, on pourra néanmoins reconnaître que le système actuel permet de corriger les inégalités les plus criantes et de promouvoir la solidarité entre les collectivités. Cette péréquation est toutefois insuffisante? tant les inégalités territoriales sont fortes. Aussi l’amélioration du système de péréquation doit-il être poursuivi sans que le système des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales ne soit excessivement alourdi et compliqué.

S’agissant de la péréquation entre l’Etat et les collectivités locales, celle-ci est limitée du fait de la volonté de réduire les déficits publics, ce qui aboutit à enserrer les dotations péréquatrices (D.G.F., D.S.U., D.S.R.) au sein d’une enveloppe fermée. Dans ce cadre, les améliorations possibles passent par un meilleur ciblage des mesures de péréquation à travers la définition de critères plus pertinents et par une meilleure répartition de la ressource fiscale entre collectivités.

La réforme des bases cadastrales peut constituer, selon ses modalités de mise en œuvre, un élément de l’amélioration de la péréquation dans la mesure où les bases actuelles ne reflètent que très imparfaitement la véritable richesse des collectivités locales. Cette réforme devrait normalement être engagée après de nombreuses années d’atermoiements pour l’année 2000.

Année importante du fait de la réforme de la taxe professionnelle et de l’entrée en vigueur du nouveau contrat de croissance et de solidarité, 1999 sera également une année charnière pour les collectivités locales avec les réformes de l’intercommunalité, de l’aménagement du territoire ou du système des interventions économiques. Dans le même temps, l’examen du budget pour 1999 doit permettre de dresser un premier bilan de la participation des collectivités locales au plan emplois-jeunes mis en place par le Gouvernement en octobre 1997.

Alors que la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République a permis la montée en puissance de l’intercommunalité ainsi que l’amélioration du fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale, la complexité des règles qui les régissent et la nécessité de prendre en compte l’existence des agglomérations appellent une nouvelle réforme. Aussi, le Gouvernement a-t-il présenté en Conseil des ministres du 28 octobre dernier un projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale déposé pour une première lecture sur le bureau de l’Assemblée nationale.

En effet, plus de 37 millions d’habitants vivent dans les agglomérations où se concentrent l’essentiel des problèmes économiques et sociaux auxquels les pouvoirs publics doivent apporter une réponse. A l’échelon local, l’émiettement communal ne permet le plus souvent pas de mettre en œuvre des politiques cohérentes sur l’ensemble du territoire des agglomérations. En dehors des communautés urbaines au nombre de 12, la plupart des agglomérations manquent de structures dotées des compétences suffisantes en matière d’habitat, de transports urbains, d’urbanisme et d’aménagement. Dans le même temps, un certain nombre de simplifications doivent être introduites du fait de l’accumulation des règles et des types de structure intercommunale en vue de relancer l’intercommunalité en milieu rural.

Les tableaux suivants permettent de cerner l’état d’ensemble de l’intercommunalité en France :

—  Répartition

—  Communes et populations regroupées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

La priorité fondamentale du projet de loi est de relancer l’intercommunalité urbaine à fiscalité propre par la création d’une formule nouvelle et spécifique, la communauté d’agglomération. La création de cet établissement sera subordonnée à un double seuil démographique –  plus de 50.000 habitants et une commune-centre de plus de 15.000 habitants –  et il se verra doté de compétences étendues et précisément définies ainsi que des moyens nécessaires pour les exercer.

Au chapitre des ressources, les communautés d’agglomération, ainsi que les communautés urbaines élargissant leurs compétences seront obligatoirement placées sous un régime de taxe professionnelle unique, les anciennes communautés urbaines pouvant adopter ce régime de manière optionnelle. Ces établissements pourront percevoir un complément de ressources sur la fiscalité des ménages et la dotation globale de fonctionnement qui leur sera affectée sera portée en l’état du projet de loi à 250 francs par habitant, soit le double de ce que perçoivent les communautés de communes. Le financement de cette mesure, qui ne doit pas peser sur les dotations de péréquation au sein de la D.G.F., s’effectuera par un prélèvement sur les recettes fiscales de l’Etat dans la limite d’un plafond annuel de 500 millions de francs. Un montant complémentaire pourra être prélevé, le cas échéant, sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

En outre, des possibilités nouvelles seront offertes aux groupements à taxe professionnelle unique : ceux-ci pourront sous certaines conditions opérer une “ déliaison à la baisse ” des taux pratiqués pour les autres impositions directes ce qui donnera aux collectivités la faculté de mieux répartir la charge des prélèvements entre les ménages et les entreprises ; une dotation de solidarité interne au groupement pourra par ailleurs être instituée selon des critères définis par lui.

Dans le même temps, les modalités de création et de fonctionnement des communautés urbaines seront redéfinies pour tenir compte de l’institution des communautés d’agglomération : elles pourront être créées à partir de 500.000 habitants et leurs compétences seront alignées sur celles des communautés d’agglomération.

Enfin, le projet de loi vise à simplifier le nombre des formules existantes : les districts et les communautés de villes seront supprimées. Les districts seront transformés, à la majorité des deux tiers du conseil districal, soit en communautés de communes, soit en syndicat de communes. Les communautés de villes seront transformées, à la majorité des deux tiers du conseil de communauté, en communauté de communes. Lorsque districts et communautés de villes exercent déjà les compétences requises, ils pourront se transformer en communautés d’agglomération ou en communautés urbaines, dès lors qu’ils répondent aux seuils démographiques.

S’agissant des zones rurales, la communauté de communes mise en place en 1992, dont le succès est réel, ne sera pas remise en cause. Les zones rurales seront en fait principalement concernées par les dispositions de simplification des structures intercommunales qui privilégieront l’harmonisation des règles de fonctionnement.

Cette harmonisation portera entre autres sur la désignation des délégués et la représentation des communes, sur le statut des délégués, sur la durée des mandats, sur les délégations, sur les règles de majorité qualifiée, sur les conditions de dissolution.

Ainsi, l’articulation entre les structures intercommunales et les communes sera rationalisée afin de garantir une meilleure complémentarité d’action : dorénavant, seuls les membres des conseils municipaux des communes membres pourront siéger dans les conseils des structures intercommunales et un rapport d’activité sera adressé annuellement par le président de l’E.P.C.I. aux conseils municipaux intéressés. Enfin, la participation des habitants sera renforcée avec la création de comités consultatifs sur les affaires d’intérêt intercommunal entrant dans la compétence du groupement de communes.

Deux points méritent toutefois d’être éclaircis. D’une part votre rapporteur s’interroge sur l’articulation entre l’institution de la taxe professionnelle unique et la modification concomitante de ses bases. La compensation par l’Etat de la suppression des salaires dans l’assiette de la taxe professionnelle vide ainsi en partie de son sens la mutualisation de cet impôt à l’échelle de l’agglomération. D’autre part, la question de la légitimité démocratique des nouvelles structures intercommunales dotées de compétences élargies et de ressources plus importantes se posera de plus en plus. L’élection des membres des conseils de ces groupements au suffrage universel présenterait toutefois le risque de voir, peu ou prou, apparaître un nouvel échelon de collectivités locales, alors même que notre système de décentralisation souffre d’un trop grand nombre de niveaux de collectivités.

Cette réforme a été présentée au cours du Conseil des ministres du 29 juillet 1998 et déposée sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 29 juillet 1998. Le projet de loi modifie pour l’essentiel la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (L.O.A.D.T.) en vue de promouvoir en associant l’Union européenne, l’Etat et les collectivités locales le “ développement durable ”, défini comme un “ développement intégrant le progrès social, la protection de l’environnement et l’efficacité économique ”.

Pour ce faire, il instaure des choix stratégiques déclinés en schémas de services collectifs et modifie, par ailleurs, les compétences et le fonctionnement du Conseil national d’aménagement et de développement du territoire, ainsi que certaines dispositions des lois de décentralisation portant sur la compétence des régions en matière d’aménagement du territoire, sur la composition des Conseils économiques et sociaux régionaux et sur le plan régional. Le rôle des régions est dans le même temps accru par des modifications du code l’urbanisme relatives aux directives territoriales d’aménagement et au schéma directeur de la région d’Ile-de-France.

Les pays, institués par la loi de 1995, sont en outre remaniés : le projet de loi institue de nouvelles modalités de création, une nouvelle composition et un nouveau mode de fonctionnement. Pour les zones urbaines, le projet de loi prévoit la possibilité de mettre en place un projet d’agglomération entre collectivités locales et établissements publics de coopération intercommunale. Il comporte également des dispositions relatives aux zones rurales et aux départements d’outre-mer tendant notamment à promouvoir le maintien des services publics dans ces zones. Plusieurs articles du projet de loi modifient la loi d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 en vue de développer les transports multimodaux. Enfin le projet de loi entérine l’abandon du projet de canal Rhin-Rhône.

Le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire s’inscrit donc dans le prolongement du projet de loi relatif à l’intercommunalité aussi bien pour les zones urbaines que pour les zones rurales. Ainsi, si les collectivités, quelle que soit leur nature, peuvent librement se constituer en pays, un pays ne pourra contracter avec l’Etat dans le cadre des contrats de plan État-Région, que s’il est adossé à un syndicat mixte ou à un établissement public de coopération intercommunale ayant le même périmètre. Le périmètre du pays devra en outre respecter le périmètre des établissements publics à fiscalité propre préexistants.

Ce projet de loi, en confortant les pays, c’est à dire les projets locaux de développement des territoires, confirme la vocation des collectivités locales à intervenir de façon coordonnée en matière d’aménagement du territoire. Il réaffirme par ailleurs les régions dans leur rôle d’aménagement en précisant les priorités de la contractualisation avec l’Etat et de l’utilisation des fonds structurels européens. Cette réforme, plus indicative que normative, n’en a pas moins le mérite de souligner par-delà la complexité du paysage institutionnel et des disparités de richesse, la logique propre aux territoires et à leur développement.

Le régime juridique actuel de l’action des collectivités territoriales en faveur du développement économique résulte pour l’essentiel de la loi du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire de 1982-1983 et de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. L’importance des sommes engagées appelle un assainissement de ce système caractérisé par sa complexité et par son inadéquation aux besoins réels des entreprises.

Les dernières données disponibles en matière d’interventions économiques des collectivités locales sont celles de 1995 et ont été publiées dans une Note bleue de Bercy, publiée le 16 octobre 1998. Ces aides se partagent entre aides directes et aides indirectes.

S’agissant des aides directes pour 1995, elles recoupent les subventions, les primes, les prêts et avances, les bonifications d’intérêt, les achats de terrains et de bâtiments. Les subventions constituent 62,7 % des aides directes, qui représentent, dans leur ensemble, 11,5 milliards de francs soit 83,8 % des aides versées.

Les aides indirectes, pour leur part, représentent en 1995 une masse de 2,2 milliards de francs. Elles prennent des formes très diverses : fonds de garantie, prises de participation, ventes à paiements échelonnés, aménagements de zones industrielles, études et conseils de gestion. L’encours des garanties d’emprunts représentait quant à lui un montant total de 261,6 milliards de francs.

La participation des communes s’élève à 37,8 % des aides accordées par l’ensemble des collectivités locales, alors que les régions voient leur contribution s’élever à 35,3 % des interventions, contre 23,5 % pour les départements.

Dans l’ensemble les aides continuent de diminuer (- 4,2% par rapport à 1994), principalement du fait de la chute des subventions accordées en baisse de 14,6 %. Les aides pour le développement économique représentent, avec 13,7 milliards de francs, la quasi totalité des aides versées soit 99,4 % du total. Le reste est versé aux entreprises en difficulté.

Compte tenu de l’importance des sommes en jeu, la nécessité de réformer les interventions économiques des collectivités locales et le régime de sociétés d’économie mixte locale apparaît prioritaire. C’est pourquoi le Parlement devrait être saisi d’un projet de loi en ce sens dans le courant du premier semestre de 1999. Deux priorités essentielles marquent ce projet :

—  la suppression de la distinction, sujette à de nombreuses difficultés d’interprétation, entre les aides indirectes et les aides directes ;

—  la définition d’un régime d’aides aux entreprises conforme aux interprétations de la Commission européenne portant sur les articles 92 et 93 du Traité de l’Union européenne.

Dans un souci d’éviter certaines dérives, des seuils prudentiels seront instaurés afin de limiter la part maximale des recettes de fonctionnement que les collectivités locales pourront consacrer chaque année aux dépenses qu’elles effectuent en faveur des entreprises. Enfin, les collectivités locales pourront abonder des fonds spécifiques d’intervention, notamment les fonds de capital risque et les fonds de garantie gérés par des sociétés spécialisées dans cet objet.

La clarification du régime des interventions économiques des collectivités locales devrait donc permettre d’éviter les contentieux et mettre un terme à certaines dérives constatées par les chambres régionales des comptes.

Mis en place par la loi n° 97-947 du 16 octobre 1997, les emplois jeunes visent à répondre à des besoins émergents ou non satisfaits par la création d’activité d’utilité sociale notamment dans les domaines de la culture, du sport et de l’environnement. L’objectif du plan était de créer 350.000 emplois, permettant aux jeunes de s’insérer durablement dans la vie professionnelle.

Le bilan dressé par les services du Ministère de l’emploi et de la solidarité fait état au 30 juin 1998, aux termes des conventions signées entre l’Etat et les collectivités locales, les établissements publics et les associations, de 50.130 emplois créés et de 29.090 recrutements effectifs, hors les emplois au titre de l’éducation nationale et de la police. Sur cet ensemble d’emplois 36 % ont été effectués par les collectivités locales.

L’état garantit une aide par poste de travail d’un montant annuel de 92.000 francs revalorisé annuellement. Les collectivités locales doivent prendre en charge le différentiel de charges de rémunération. Dans le même temps, les collectivités locales peuvent financer, en complément de la part prise en charge par l’Etat, les emplois créés par d’autres collectivités, des établissements publics locaux ou par le secteur associatif.

Enfin, les départements et les régions peuvent, dans le cadre de leurs compétences, contribuer au financement des emplois jeunes. Ainsi, les régions peuvent-elles participer à l’effort de formation des jeunes recrutés ou financer les plates-formes régionales de professionnalisation. Les départements peuvent, pour leur part, intervenir aux côtés des régions en vue de contribuer aux actions d’ingénierie. Dans les faits, la quasi-totalité des conseils généraux et des conseils régionaux a délibéré sur ce dispositif et interviennent le plus souvent en tant que cofinanceurs. Dans le même temps, toutes les grandes villes de France ont signé des contrats emplois-jeunes d’une durée de soixante mois.

Si la montée en puissance récente du dispositif des emplois-jeunes explique l’absence de statistiques précises sur la nature des emplois mis en place par les collectivités locales et sur leur impact budgétaire, votre rapporteur souhaite qu’à l’occasion du prochain budget un bilan plus complet puisse être dressé afin de mieux rendre compte de la participation des collectivités locales à cette action d’ampleur pour l’emploi des jeunes.

Lors de son précédent rapport votre rapporteur indiquait que la substitution aux ressources fiscales des collectivités de dotations versées par l’Etat revenait sur l’un des principes fondateurs de la décentralisation conduite par Gaston Defferre.

Les orientations prises par le Gouvernement dans le cadre du budget 1999, et rappelées plus haut, accentuent ce phénomène de substitution.

Un “ décentralisateur de la veille ” se doit de rappeler qu’à l’occasion du transfert de compétences, deux options étaient offertes en matière de compensations financières :

—  soit augmenter les dotations versées par l’Etat ;

—  soit transférer aux collectivités une partie des impôts d’Etat.

C’est cette deuxième option qui fut choisie, avec le transfert de trois impôts d’Etat : les cartes grises à la région, la vignette et les droits de mutation (aux départements).

Ce choix fut alors justifié au motif qu’il favorise la liberté d’action des collectivités locales. Lorsqu’il y a transfert de recettes fiscales, il appartient à la collectivité de fixer librement le niveau de prélèvement souhaité. Lorsqu’il y a dotation de l’Etat, c’est ce dernier qui fixe et contrôle – sous réserve de l’accord du Parlement – le niveau de la dotation. Or, l’expérience des années passées montre que, quel que soit le gouvernement, la volonté de réduire le niveau des dotations est permanente et régulière. Il suffit de se souvenir des dispositions prises, depuis 1991, pour limiter, sinon le niveau, tout au moins la progression des transferts financiers de l’Etat aux collectivités, pour comprendre la pertinence du choix effectué par les décentralisateurs des années 1981-1986. Or, force est de constater que si les collectivités ont obtenu, en 1983-1984, la liberté de fixer des recettes fiscales nouvelles à hauteur de 44 milliards, en 1999 l’Etat versera aux collectivités près de 116 milliards de fiscalité locale.

Ce chiffre prend en compte les conséquences financières des mesures contenues dans le projet de loi de finances en matière de taxe professionnelle et de droits de mutations. C’est un chiffre considérable qui montre l’intérêt que le Gouvernement porte aux collectivités locales. Mais son ampleur même souligne la fragilité de leur situation financière. Prenons le cas de la taxe professionnelle : la diminution de l’assiette imposable et son remplacement par une dotation de l’Etat ne manquera pas d’influer sur l’avenir de cet impôt. Pourra-t-on longtemps maintenir la notion d’impôt local dès lors que l’Etat supportera 60 % du produit attribué aux collectivités contre 37 % aujourd’hui, et 17 % en 1981. En matière de taxe d’habitation, la prise en charge par l’Etat de 23 % du produit perçu par les collectivités se traduit par un nombre sans cesse accru de contribuables exonérés, dégrevés, plafonnés.

L’exclusion civique n’est-elle pas facilitée dès lors qu’on ne paie plus d’impôt ? Redonner tout son sens à la notion de citoyen devrait conduire à rétablir le lien que l’impôt crée avec la commune, lieu d’apprentissage irremplaçable de la démocratie. C’est pourquoi votre rapporteur souhaite que l’on puisse, à nouveau, réfléchir sur la possibilité de transférer aux collectivités de nouveaux impôts qui se substitueraient aux concours de l’Etat. Au-delà de ce qui pourrait apparaître comme un débat théorique superflu, c’est bien la place que les collectivités jouent dans l’économie nationale qui pourrait être remise en cause.

Sans les collectivités locales, l’investissement public serait faible, puisque les deux tiers de ces investissements (routes, stades, écoles, espaces verts, traitement des déchets ménagers, transports urbains, etc ...) sont réalisés sous maîtrise d’ouvrage des collectivités. A cet effet, les collectivités peuvent recourir à l’emprunt. Or il existe un rapport étroit entre le recours à l’emprunt et l’importance des recettes fiscales, comme l’indique un éminent spécialiste des finances publiques ⁽²⁾ : “ Le pouvoir fiscal dont dispose une collectivité locale lui donne une plus grande capacité d’endettement, et donc de modulation de ses opérations d’équipement. Seule la disposition de recettes dont on a la maîtrise directe, fiscalité ou prix, permet d’assumer le risque de l’emprunt en jouant sur les variations de ces deux catégories de recettes respectives et de mener ainsi une politique raisonnée à moyen terme. En revanche, lorsque la quasi-totalité des ressources provient de dotations, l’initiative d’emprunter s’en trouve fortement bridée. ” Or, la croissance du P.I.B. est influencée dans une proportion non négligeable par les investissements des collectivités locales. Il est donc primordial de favoriser les investissements locaux ⁽³⁾.

Dans un second domaine, les créations d’emploi, les collectivités locales jouent un rôle important. Employant près de 1,55 million de fonctionnaires territoriaux, les collectivités recrutent, chaque année, 20 à 25.000 personnes de plus qu’il n’en part à la retraite. Là encore, la limitation du pouvoir financier des collectivités se traduira par une réduction de ces créations d’emplois.

En plaidant pour un renforcement du pouvoir fiscal des collectivités, votre rapporteur a le souci de développer leur rôle dans l’économie nationale sans mettre en péril les équilibres liés à l’euro, puisque les collectivités ont stabilisé le poids de leur dette dans le P.I.B., et cela depuis de longues années, tout en dégageant un excédent de financement qui contribue à ce que les déficits publics soient contenus en-dessous de 3 % du P.I.B. Un comportement aussi exemplaire mérite d’être encouragé.

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En conclusion, le rapporteur souhaite rappeler la nécessité de poursuivre les réformes dans le domaine des finances locales afin de clarifier les relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales.

L’instauration du nouveau contrat de croissance et de solidarité a permis de sortir dans de bonnes conditions du pacte de stabilité : les nouvelles règles d’indexation des concours de l’Etat sous enveloppe concilient ainsi la maîtrise des dépenses publiques et la possibilité pour les collectivités locales de disposer de ressources stables dont l’évolution est désormais liée à la croissance.

La réforme de la taxe professionnelle doit, par ailleurs, permettre de corriger les effets de cet impôt local en matière d’emploi. Le développement de la taxe professionnelle unique d’agglomération prévue par le projet de loi relatif à l’intercommunalité doit, dans le même temps, réduire les inégalités engendrées par cette taxe en mutualisant les recettes qu’elle procure au-delà des limites communales. La péréquation, qui constitue le mécanisme central de la solidarité entre les collectivités, se trouvera ainsi renforcée.

Toutefois, cette réforme prévoit la compensation par l’Etat de la perte de recettes engendrée par la modification de l’assiette de la taxe professionnelle. La substitution du contribuable national au contribuable local s’en trouve donc accrue, alors même que les mécanismes de plafonnement des bases, les nombreux dégrèvements et exonérations des impôts locaux contribuent à brouiller la lisibilité du système de financement des collectivités territoriales.

Pour ces raisons, alors même que la décentralisation a considérablement accru les masses financières gérées par les collectivités locales, votre rapporteur souhaite que l’on en revienne à l’esprit de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen :

“ Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. ”.

Force est de constater que ce principe s’applique de moins en moins dans les finances locales. Dans le même temps, la décentralisation implique l’existence de ressources propres des collectivités. La fiscalité locale, en reliant le citoyen aux décisions des collectivités décentralisées et en garantissant l’autonomie financière de ces collectivités, constitue pour ces raisons l’un des tous premiers fondements de la démocratie locale. Cet esprit devra guider les prochaines réformes de la fiscalité locale afin de promouvoir l’équité et l’efficacité de l’impôt local et un meilleur équilibre avec le poids des concours de l’Etat.

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* *

Avant de procéder à l’examen des crédits, la Commission a entendu M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation ⁽⁴⁾.

Dans la partie de son propos consacrée à la décentralisation, le Ministre a indiqué qu’il n’y aurait pas de nouveau texte d’ensemble, mais simplement un approfondissement, à travers le projet de loi d’orientation pour le développement durable du territoire, le projet de loi relatif à l’intercommunalité, qui crée notamment une taxe professionnelle d’agglomération, et le projet de loi sur l’intervention économique des collectivités locales. S’agissant de ce dernier texte, il a précisé que son objet était de permettre aux collectivités locales de se mettre en conformité avec les règles européennes et les observations de la Cour des comptes en supprimant les distinctions entre les aides directes et indirectes, en assouplissant les possibilités d’intervention des collectivités locales, les aides départementales et communales n’étant plus subordonnées à l’intervention préalable de la région, tout en encadrant ces interventions par des règles prudentielles qui permettent d’éviter de mettre en danger les finances locales. Il a ajouté que le projet de loi contribuerait également à clarifier les relations entre les collectivités locales et les sociétés d’économie mixte. Il a enfin évoqué le rapport de M. Rémy Schwartz sur la fonction publique territoriale, soulignant qu’il était nécessaire d’en moderniser les règles de recrutement et de formation.

M. Robert Pandraud a tout d’abord souligné les limites du budget de la fonction publique, observant que les principales décisions sont de la compétence des administrations gestionnaires et surtout du ministère des finances. Tout en considérant que la France connaissait une sur-administration dans des domaines d’activité en voie de régression, il s’est inquiété de la sous-administration effective observée dans les administrations en contact avec les usagers, évoquant en particulier les services préfectoraux. S’agissant de la réforme de l’Etat, M. Robert Pandraud a posé le problème de la superposition des échelons administratifs, considérant qu’il faudrait choisir à terme entre la région et le département.

Le rapporteur a souhaité connaître le point de vue du ministre sur la prise en charge croissante des recettes fiscales des collectivités territoriales par l’Etat, estimant que cette tendance pouvait conduire à remettre en cause les principes de la décentralisation posés en 1982.

Observant que le ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation jouait un rôle d’impulsion et de coordination, M. Bernard Derosier l’a interrogé sur la politique qu’il souhaitait conduire en matière de réduction du temps de travail dans la fonction publique. Constatant que le financement des collectivités locales reposait de moins en moins sur les recettes de la fiscalité et de plus en plus sur le produit des dotations de l’Etat, il a souhaité savoir comment seraient financés les coûts engendrés par la diminution du temps de travail au sein des services des collectivités territoriales. Par ailleurs, tout en reconnaissant le bien fondé des revendications syndicales sur la défense des emplois statutaires, il a insisté sur la difficulté de pourvoir par concours certains emplois spécifiques et a souhaité que le contrôle de légalité des préfets soit moins rigoureux et permette de recourir davantage à des emplois contractuels. Abordant la question de la taxe professionnelle, il a considéré que les collectivités locales étaient satisfaites de la compensation par l’Etat du coût de la réforme. Il a cependant fait part de ses doutes sur l’évolution de la part des dotations de l’Etat dans le financement de ces collectivités, soulignant qu’elle remettait en cause le principe d’autonomie des collectivités locales.

M. Jacky Darne a fait part de ses interrogations sur le rôle de coordination du préfet, évoquant le manque de concertation et de transversalité entre les différents services déconcentrés. Abordant la question de la fiscalité locale, il s’est interrogé sur l’articulation de la réforme de l’assiette de la taxe professionnelle et de la mise en place d’une taxe professionnelle unique d’agglomération, ainsi que sur la portée incitative de cette mesure en matière d’emploi. Il a considéré que le maintien, pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine, du niveau de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, risquait de rendre moins attractif le régime de taxe professionnelle unique institué par le projet de loi relatif à l’intercommunalité. Il s’est par ailleurs interrogé sur les conséquences pour les contribuables de la réforme de la taxe d’habitation ainsi que sur l’année de référence fixée pour l’estimation des valeurs locatives. Considérant enfin que l’assouplissement des conditions de recours aux emplois contractuels n’était pas souhaitable, il a cependant admis que le concours n’était pas, dans certains cas spécifiques, le mode de recrutement le plus adapté. Il a donc souhaité que la possibilité d’effectuer un recrutement sur titres, pour certaines missions précises, soit ouverte.

M. Renaud Donnedieu de Vabres a jugé que le développement de la contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales avait abouti à une confusion systématique des compétences, participant de la crise de la responsabilité et de la paralysie de l’action publique. Regrettant l’absence de réorganisation des administrations centrales depuis l’instauration des transferts de compétences résultant des lois de décentralisation, il a souhaité qu’un bilan précis des transferts d’activités et de personnels entre l’Etat, les services déconcentrés et les collectivités locales soit établi. Il a enfin déploré que les contrats de plan, privilégiant les questions financières, n’intègrent pas dans les programmes qu’ils définissent les moyens humains nécessaires à leur mise en œuvre.

M. Emile Blessig a remarqué que de nombreuses communes n’avaient pas les moyens suffisants pour financer des emplois correspondant néanmoins à leurs besoins réels. Il s’est interrogé sur la possibilité pour ces collectivités de s’associer afin de procéder aux recrutements qu’elles estiment nécessaires.

En réponse aux différents intervenants, le Ministre a apporté les éléments d’information suivants :

—  La modernisation de l’Etat doit s’accélérer, notamment dans les administrations déconcentrées qui représentent 95 % des effectifs de la fonction publique étatique, 75 % des décisions prises par l’Etat et 2/3 des crédits budgétaires.

—  L’évolution du service public doit être conduite dans la concertation en portant une attention particulière aux lieux où le tissu social est le plus fragilisé, notamment en milieu rural.

—  En matière de réduction du temps de travail, il est clair que l’on ne peut transposer le mécanisme de la “ loi Aubry ” à la fonction publique de manière totalement homothétique. Il est important de prendre en compte, au sein de la fonction publique, la diversité de situations et le principe d’équité doit présider à l’ensemble du mouvement de réduction du temps de travail dans le secteur public. Il est difficile, pour l’heure, de préciser la façon dont la réduction du temps de travail s’appliquera à l’administration et en particulier comment les collectivités locales pourront ou non bénéficier d’une aide de l’Etat pour financer cette réduction.

—  Le Gouvernement n’entend pas procéder à une “ recentralisation rampante ”, notamment par le biais d’une augmentation de la contribution de l’Etat aux ressources des collectivités territoriales. L’autonomie de ces collectivités tient plus à la liberté qu’elles ont d’utiliser les ressources dont elles disposent qu’à l’origine de celles-ci. Ainsi, aux Pays-Bas, où la décentralisation est particulièrement poussée, la majeure partie des ressources des collectivités locales provient de contributions de l’Etat.

—  Pour ce qui est du recrutement de contractuels par les collectivités locales, il n’est évidemment pas envisageable d’appeler les préfets à la modération dans l’exercice du contrôle de légalité. Néanmoins, on observe que ce contrôle n’est pas à l’heure actuelle d’une rigueur excessive puis, que le nombre de contractuels employés par les collectivités territoriales représente encore un tiers de leurs effectifs. Il convient d’être prudent en tout état de cause avant de remettre en question le principe du concours qui est au centre du respect de l’équité républicaine.

—  Les préfets verront leur rôle mieux défini pour assurer une meilleure coordination de l’action de l’administration à l’échelon local. Leur responsabilité sera importante pour faire émerger les projets locaux tant à l’échelon départemental que régional.

—  En ce qui concerne la réforme de la taxe professionnelle, il peut apparaître paradoxal qu’on diminue le produit de cette taxe alors que, parallèlement, on entend promouvoir l’intercommunalité par l’instauration de la taxe professionnelle unique d’agglomération. Néanmoins, il reste 100 milliards de francs de taxe professionnelle à percevoir, soit plus de 60 % de celle-ci.

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Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du ministère de l’intérieur pour 1998 : collectivités locales.

1 ) Dans son rapport, le conseil des impôts a simulé une hypothèse de suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ; mesure qui induit un manque à gagner de 50 milliards de francs pour les collectivités. Dans l’hypothèse (retenue par le gouvernement) d’une compensation par l’augmentation des impôts nationaux, l’allégement sur le coût du travail est estimé à moins d’un point. Le Conseil des impôts ne recommandait pas cette mesure : “ Les problèmes de la taxe professionnelle tiennent avant tout à la surtaxation de la part capital et la taxe professionnelle n’est pas un vecteur pertinent d’allégement du coût du travail. ” (Conseil des impôts, rapport 1997, p. 141-142).

2 ) Robert Hertzog, “ Finances locales et aménagement du territoire ”, coédition DATAR et Crédit local de France, p. 157.

3 ) La démonstration en a été faite par Jacques Meraud dans son ouvrage “ Les collectivités locales et l’économie nationale ” publié par le Crédit local de France en 1997.

4 ) On retrouvera dans cet avis le compte-rendu de la partie de cette audition relative aux collectivités locales, la partie de l’audition traitant de la fonction publique figurant dans l’avis relatif aux crédits du ministère de l’intérieur : fonction publique (avis n° 1115, tome I).

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