N^° 1116

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME V

ÉCONOMIE, FINANCES et INDUSTRIE

COMMERCE EXTÉRIEUR

PAR M. NICOLAS FORISSIER,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 12)

INTRODUCTION 5

Chapitre I^ER : L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL

I.— L’ÉVOLUTION DU COMMERCE MONDIAL

A.— LES RÉSULTATS POUR 1997

B.— LES PERSPECTIVES POUR 1998

II.— L’AUTORITÉ ET LES COMPÉTENCES RECONNUES DE L’OMC

Chapitre II : LE COMMERCE EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

I.— UN EXCÉDENT COMMERCIAL CONSOLIDÉ À UN NIVEAU ÉLEVÉ

A.— ANALYSE SECTORIELLE

1. Le solde des échanges industriels

a) Les biens d’équipement professionnel

b) La construction automobile

c) Les biens de consommation

d) Les biens intermédiaires

2. L’évolution de la facture énergétique

3. L’excédent record des échanges agricoles et agro-alimentaires

4. Les échanges de services

B.— ANALYSE GÉOGRAPHIQUE

II.— LA CONCENTRATION DE L’APPAREIL EXPORTATEUR FRANÇAIS

A.— LA PLACE PRÉPONDÉRANTE DES GRANDS INTERVENANTS

B.— LES PME-PMI : DES ACTEURS ENCORE MODESTES SUR LES MARCHÉS ÉTRANGERS

Chapitre III : LE SOUTIEN PUBLIC À L’EXPORTATION : UN ENJEU SOUS-ESTIMÉ

I.— L’INTROUVABLE STRATÉGIE DU SOUTIEN PUBLIC À L’EXPORTATION

A.— UNE ÉVOLUTION CHAOTIQUE DES CRÉDITS

B.— UNE RÉFORME DE NOTRE DISPOSITIF DE SOUTIEN AU POINT MORT

II.— LES INSTRUMENTS INSTITUTIONNELS DE L’AIDE À L’EXPORTATION

A.— LE CFME-ACTIM ET LE CFCE DANS L’EXPECTATIVE

1. Un coup d’arrêt dans la progression des crédits du CFME-ACTIM

2. Le ralentissement des projets de réforme du CFCE

B.— LE NÉCESSAIRE RECENTRAGE DE L’ACTION DE LA DIRECTION DES RELATIONS ÉCONOMIQUES EXTÉRIEURES (DREE) VERS LES PME

1. Le recadrage des missions des postes d’expansion économique (PEE)

2. Le rôle des directions régionales du commerce extérieur (DRCE)

C.— L’EFFORT DE FORMATION AUX MÉTIERS DE L’EXPORT : LES COOPÉRANTS DU SERVICE NATIONAL ET LE PROGRAMME FACE

1. L’avenir des procédures CSNA (coopérants du service national dans l’administration) – CSNE (coopérants du service national en entreprise)

2. Le programme FACE

III.— LES INSTRUMENTS FINANCIERS

A. — LES INSTRUMENTS GÉRÉS PAR NATEXIS BANQUE

B.— LES INSTRUMENTS GÉRÉS PAR LA COFACE

1. L’assurance-crédit à court et moyen termes

2. La garantie des investissements

3. La garantie de change

4. L’assurance-prospection et l’assurance-foire

C.— L’EXTENSION DU CHAMP D’INTERVENTION DU FONDS D’AIDE AUX ÉTUDES ET AU SECTEUR PRIVÉ (FASEP)

TRAVAUX DE LA COMMISSION 59

I.— AUDITION 59

II.— EXAMEN DES CRÉDITS 65

Les chiffres du commerce extérieur peuvent parfois être trompeurs et masquer une réalité préoccupante dont la traduction statistique ne s’est pas encore fait sentir.

Ainsi en 1997, le produit intérieur brut réel a, dans le monde, augmenté de 3 % et les exportations ont dans le même temps progressé de 9,5 %. En France, le solde du commerce extérieur a atteint l’année dernière un niveau record en s’établissant à 169,7 milliards de francs (contre 85 milliards en 1996).

Les indicateurs du premier semestre de 1998 demeurent excellents (le solde positif par exemple de nos échanges, est de 84,9 milliards de francs contre 78,8 au terme des six premiers mois de 1996).

Ce n’est qu’à partir des derniers mois de l’année que la récession et la crise asiatique commenceront à produire leur plein effet.

Si la France a jusqu’à présent été relativement épargnée par les retombées de la crise internationale, elle le doit largement à la structure de ses échanges. 7 % seulement de nos exportations se font vers le continent asiatique (dont 3 % vers les cinq pays les plus touchés par la récession). Mais les effets liés à l’intégration croissante des économies finiront par rattraper notre pays.

La crise monétaire qui a secoué l’Asie à la fin de l’année 1997 a déclenché un mouvement de récession affectant la quasi-totalité de la planète. L’Europe occidentale et plus particulièrement la future « Eurolande » est pour l’instant épargnée. Mais autour de ce havre incertain, la crise se généralise. Plusieurs observations accréditent ce constat :

– la récession n’a pas été circonscrite à l’Extrême-Orient et s’est « exportée » ;

– l’ensemble des économies émergentes qu’elles soient latino-américaines ou d’Europe orientale est aujourd’hui touché par le phénomène ;

– s’agissant plus particulièrement du Japon, la récession est moins conjoncturelle qu’on aurait pu le croire dans un premier temps ;

– la chute continue des cours des matières premières pénalise de nombreuses économies en croissance et en particulier celles des pays membres de l’OPEP ;

– enfin, les économies anglo-saxonnes (Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni) sont à leur tour frappées par un fort repli de leur demande intérieure.

Dans ce contexte, le dynamisme des échanges français risque d’être sévèrement affecté. Dopées par des monnaies dévaluées, les économies asiatiques en général et japonaise en particulier risquent de délaisser des marchés domestiques déprimés pour partir à la conquête de nouveaux débouchés extérieurs. Premier signe avant-coureur relevé : au premier semestre de 1998, notre solde commercial avec les pays émergents d’Asie repassait « dans le rouge » affichant un déficit de 9 milliards de francs alors qu’un résultat positif de 3,5 milliards avait été dégagé au premier semestre de 1997. Enfin, la baisse de la consommation enregistrée en Amérique du Nord et au Royaume-Uni devrait nous pénaliser sur des marchés essentiels pour nos exportations.

Dans ce contexte préoccupant, comment évoluent les crédits consacrés au commerce extérieur ?

Rappelons en préambule que ceux-ci sont répartis dans trois fascicules budgétaires :

– les crédits de l’expansion économique à l’étranger sont inscrits au fascicule « Economie, finances et industrie » (services financiers) ;

– les aides financières à l’exportation figurent au fascicule « Economie, finances et industrie » (charges communes) ;

– enfin, les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l’Agence française de développement constituent le compte spécial du Trésor n° 903-07.

Selon le Gouvernement, le budget du commerce extérieur pour 1999 s’est efforcé de poursuivre cinq objectifs :

– adapter le réseau des postes d’expansion économique à l’évolution du paysage économique mondial et aux nouvelles technologies de l’information ;

– poursuivre la restructuration des organismes de soutien au commerce extérieur ;

– réformer le service national en coopération ;

– renforcer les moyens alloués aux PME ;

– réduire le coût budgétaire des procédures financières de soutien à l’exportation.

Or, ces priorités auxquelles adhère pleinement votre rapporteur et que le Gouvernement a fortement affirmées, ne trouvent pas de véritable traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 1999.

Le budget de l’expansion économique progresse certes de 7,5 % (1032,5 millions de francs contre 960,5 en 1998), mais cette hausse résulte principalement de l’évolution des crédits consacrés aux rémunérations et indemnités des personnels (+ 9,7 %). Ceux-ci intègrent en effet les conséquences de l’appréciation du dollar constatée en 1997 dans le calcul des indemnités de résidence. En revanche, les crédits de fonctionnement continuent de baisser (-2 % à 237,6 millions) malgré la forte progression des dotations allouées aux dépenses d’informatique et de télématique (+ 13,7 %) qui ont permis de mettre sur pied un réseau « intranet » reliant les postes d’expansion économique.

L’évolution des crédits affectés aux organismes de soutien au commerce extérieur est beaucoup plus préoccupante et sa lisibilité moins évidente. Dans la loi de finances pour 1998, un effort significatif avait été fait en faveur de l’organisme issu de la fusion du comité français des manifestations économiques à l’étranger (CFME) et de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM). Les crédits consacrés à ce nouvel organisme avaient progressé de 12,6 % alors que dans le même temps, l’enveloppe allouée au Centre français du commerce extérieur (CFCE) chutait de 7,7 %. Par un curieux phénomène budgétaire, l’évolution s’inverse en 1999 : les crédits CFME-ACTIM baissent de 6,7 % alors que le CFCE voit sa dotation augmenter de 6,6 %. En fait depuis trois exercices, les subventions pour l’expansion économique à l’étranger et la coopération économique stagnent mais les évolutions internes à ce chapitre fluctuent au gré d’incertaines négociations pré-budgétaires dont les seuls et uniques perdants sont les entreprises.

Celles-ci sont d’autant plus pénalisées que le Gouvernement annonce en 1999 une politique de repli budgétaire pour les aides et garanties à l’exportation :

– l’assurance-prospection-foire, instrument essentiel du soutien des PME à l’exportation voit ses crédits diminuer de plus d’un tiers (265 millions de francs contre 400 millions de francs en 1998) ;

– les excédents de l’assurance crédit (6 milliards de francs en 1998, 7 milliards prévus en 1999) continuent à être intégralement reversés au budget de l’Etat, le Gouvernement se refusant à utiliser la moindre part de cette somme pour prévenir un éventuel, mais hélas prévisible, retournement de conjoncture ;

– les crédits gérés par la COFACE garantissant le risque économique sont également en sensible repli (400 millions de francs contre 450 millions en loi de finances initiale pour 1998, soit -11,1 %) ;

– les crédits du fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP) sont divisés par deux (300 millions de francs contre 614 en 1998), ce qui serait justifié par une sous-consommation des dotations. Cette évolution ne présage rien de bon pour le second volet du FASEP (« appui au secteur privé ») qui vient d’être mis en place. Or, ce volet destiné à soutenir l’investissement français à l’étranger, est appelé à remplacer rapidement pour les simplifier les différentes procédures de soutien gérées par le Comité de développement extérieur (CODEX).

Enfin, signalons que notre dispositif d’aide au développement fait l’objet d’une importante réforme qui se traduit par un changement des conditions d’attribution des prêts apparaissant au compte spécial du Trésor n° 903-07 et de leur principe de gestion. Désormais, une liste limitative de pays éligibles sera fixée chaque année (14 pays ont ainsi été désignés pour 1999) et l’octroi des prêts répondra à une logique de projet et non plus de pays.

Au total, les crédits du commerce extérieur -hors compte spécial du Trésor n° 903-07- baissent pour 1999 de 19,4 %. Cette évolution qui ignore complètement les risques de crise qui pèsent sur l’économie mondiale et les incidences qu’une telle situation pourrait avoir sur nos échanges est très préoccupante. Notre pays ne se met pas en ordre de bataille pour permettre à ses entreprises d’affronter une concurrence qui risque de s’exacerber dès lors que la demande se contracte.

Le soutien au commerce extérieur a souvent été compris en France comme une nécessité lorsque les indicateurs statistiques sont mauvais et comme un luxe lorsque notre balance commerciale est excédentaire. Il est temps aujourd’hui, alors que la crise menace, de revoir cette approche simpliste.

Les fluctuations erratiques des crédits traduisent l’absence d’une véritable stratégie à long terme d’aide au commerce extérieur. Vers qui doit être orienté ce soutien ? Il n’est, à l’évidence, pas destiné aux grandes entreprises qui disposent toutes de directions internationales. Face à une économie en cours de mondialisation, leur stratégie de développement est planétaire et ne nécessite pas une mobilisation des ressources publiques. Elles ont simplement besoin d’un soutien politique minimal pour obtenir des grands contrats.

Ce sont les PME, et plus particulièrement les PME exportatrices, qui sont aujourd’hui le principal gisement d’emplois de notre pays.

L’effort doit, dans ces conditions, totalement se concentrer sur les petites entreprises. Celles-ci sont souvent tentées par l’export mais n’osent pas franchir le pas considérant les marchés étrangers comme autant de « terres inconnues », sources de difficultés et d’incompréhension, craignant de se lancer dans un redoutable « parcours du combattant » administratif et financier et doutant de l’efficacité du soutien offert par les organismes et administrations chargés de les aider.

Votre rapporteur avait, en 1996, présenté un rapport au Gouvernement évaluant le dispositif d’appui au développement international des entreprises françaises. Ce rapport contenait 40 propositions très concrètes et issues d’une longue concertation avec les professionnels visant à simplifier et à optimiser notre appareil de soutien à l’exportation en direction des PME. Ces propositions représentaient, pour l’État, un coût global de 250 millions de francs pouvant être étalé sur plusieurs exercices budgétaires, les conseils régionaux étant appelés eux aussi en parallèle, à augmenter leur effort. Tout ceci, reconnaissons le, est bien peu au regard des 7 milliards de francs d’excédents que la COFACE sera obligée de reverser au budget de l’Etat cette année.

Or, loin de suivre cette suggestion, le présent projet de loi de finances diminue de près de 150 millions de francs les deux lignes budgétaires qui financent précisément les deux leviers les plus efficaces pour aider le développement international des PME : le CFME-ACTIM et les garanties offertes dans le cadre des actions de prospection-foire.

On disposait là d’une occasion unique de confirmer l’évolution budgétaire positive de 1998 – que votre rapporteur avait d’ailleurs saluée –, de marquer ainsi une volonté politique claire de s’engager durablement auprès des entreprises exportatrices souhaitant conquérir de nouveaux marchés à l’étranger et de faire reculer le chômage à un coût sans commune mesure avec celui des diverses aides à l’emploi.

Cette occasion a été gâchée. Une année sera perdue, ce qui signifie, et cela est bien plus grave, que seront perdus des emplois, alors que notre pays aurait dû en gagner.

Chapitre I^ER

L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL

I.— L’ÉVOLUTION DU COMMERCE MONDIAL

La crise financière asiatique s’est déclenchée dans plusieurs pays émergents durant l’été 1997. Elle a atteint la Corée à la fin de 1997 et a accentué et accéléré la dégradation de la situation économique du Japon, constatée déjà depuis plusieurs mois.

Mais, malgré son ampleur et sa rapidité de propagation, cette crise a, en 1997, peu touché les pays non asiatiques de l’OCDE. Les répercussions sur les résultats du commerce international sont donc limitées, et ce d’autant plus que la crise est survenue tard dans l’année et que la place occupée par les cinq pays les plus touchés (Corée, Indonésie, Malaisie, Thaïlande et Philippines) est relativement limitée (ils ne représentent que 6 à 7 % des échanges).

Selon les statistiques de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les échanges ont continué à croître à un rythme soutenu, les exportations augmentant en volume de 9,5 % (taux de progression le plus élevé depuis plus de vingt ans à l’exception de l’exercice 1994).

En revanche, la valeur des exportations mondiales a plus faiblement progressé (+ 3 % en 1997 contre + 4 % en 1996 et + 19,5 % en 1995). Ce chiffre est à considérer avec circonspection car les statistiques en valeur étant exprimées en dollars, elles sont tributaires du cours de la devise américaine. Ainsi en 1997, le commerce mondial est, en se fondant sur ce critère de mesure, très pénalisé par l’appréciation du dollar par rapport au yen et aux devises européennes. Les échanges en Europe en viennent à régresser de 1 % en valeur, ce qui ne reflète en rien un repli de l’activité économique mais traduit un tassement des prix à l’exportation.

LE COMMERCE MONDIAL EN 1997

Exportations

Importations

Source : OMC

(1) La valeur FAB représente le prix de départ de l’unité de production d’une exportation auquel est ajouté le coût d’acheminement au poste frontière

(2) La valeur CAF correspond au prix de départ-usine d’une importation auquel est ajouté le coût d’acheminement (assurance inclue) jusqu’à la frontière du pays destinataire

*  Canada et Etats-Unis pour l’évolution du commerce en volume

** Hong-Kong, Malaisie, République de Corée, Singapour, Taïpei chinois et Thaïlande

L’analyse géographique des résultats du commerce international, en 1997, appelle plusieurs remarques :

– l’Amérique du Nord, soutenue par une croissance du PIB avoisinant les 4 % a vu ses échanges croître en volume de plus de 10 % (+ 10,5 % pour les exportations et surtout + 12,5 % pour les importations) ; la demande intérieure, encore très vive en 1997, a profité à l’Europe (les importations en provenance d’Europe occidentale progressent de 21 %) et à certains pays d’Asie (les importations chinoises et japonaises progressent respectivement de 21 % et 14 %) ; de ce fait, la part des importations et exportations des Etats-Unis dans les échanges mondiaux atteint des niveaux sans précédent depuis plus de dix ans (les exportations et les importations représentent 13 % et 16,5 % des échanges mondiaux) ;

– en Amérique latine, les exportations ont progressé de 13 % et les importations de plus de 20 % ; toutefois, les effets de la forte croissance que connaît le sous-continent devraient s’estomper, comme semblent l’annoncer certains indicateurs (aggravation des déficits courants, hausse du taux de change des devises latino-américaines) ;

– le commerce extérieur de l’Europe occidentale s’est sensiblement amélioré en 1997 grâce à une forte reprise des exportations en France, en Allemagne et en Espagne. Celles-ci, aidées par la relative dépréciation de l’écu par rapport au dollar, progressent plus vite que les importations qui, en 1997, étaient freinées par une demande intérieure à la croissance encore modeste ; signalons que la France a perdu au profit du Royaume-Uni sa place de deuxième exportateur mondial de services commerciaux ;

– les pays en transition connaissent des évolutions contrastées, reflets de l’avancée des réformes économiques engagées et de l’état de restructuration des économies ; la Pologne et la Hongrie voient ainsi leurs échanges progresser alors que le solde commercial de la Russie se dégrade fortement, les importations étant en forte hausse alors que la chute du cours du pétrole pèse lourdement sur le résultat de ses exportations ;

– pour les mêmes raisons, les pays du Moyen-Orient, pour qui les exportations de produits énergétiques représentent 70 % des ventes à l’étranger, voient les résultats de leur commerce extérieur s’éroder, la hausse du volume des exportations parvenant tout juste à compenser la baisse du prix du pétrole brut (– 6 % en 1997 faisant suite à une hausse de 20 % en 1996) ;

– en Afrique, les échanges demeurent tributaires du cours des matières premières et particulièrement des denrées alimentaires ; les évolutions parfois opposées du prix de ces produits ont généré une progression des échanges sur ce continent correspondant à la croissance moyenne mondiale ;

– en Asie, les conséquences de la crise financière ne sont pas encore pleinement perceptibles dans les statistiques de 1997, comme le montre la forte progression des exportations enregistrées l’année dernière (+ 11,5 % en volume contre + 3,5 % l’année précédente). Toutefois, le net ralentissement de la croissance du Japon, première puissance commerciale de la région, la perte de compétitivité des pays en développement d’Asie du Sud-Est qui avaient trop étroitement lié leur monnaie au dollar, le reflux des investissements étrangers et la chute de la demande intérieure produisent leurs premiers effets comme en atteste la stagnation des importations en valeur, voire leur recul dans certains pays (– 3 % au Japon)

C’est à partir de 1998 que la croissance des échanges devrait fléchir sous l’influence de la crise économique frappant l’Asie et certains autres pays émergents.

Les prévisions de l’OMC ne versent toutefois pas dans un pessimisme trop sombre ; ses experts pensent en effet que globalement, on peut s’attendre à un « ralentissement de la croissance en Amérique et en Asie, partiellement compensé par une accélération en Europe, ce qui pourrait se traduire par une diminution de 2 à 3 points de pourcentage du taux de croissance du commerce mondial. Celui-ci resterait néanmoins supérieur à la moyenne enregistrée dans la première moitié des années quatre-vingt-dix ». (In. OMC Focus n° 28 - mars 1998).

Selon eux, la crise affectera surtout les pays émergents d’Asie en raison de la part importante occupée par le commerce intra-zone dans leurs échanges internationaux.

Mais le ralentissement de la croissance dans cette région du monde aura également de lourdes répercussions sur les économies des pays membres de l’OPEP, l’Asie étant devenue dans les années 1990 la première région importatrice nette d’hydrocarbures.

Par ailleurs, la dévaluation de certaines devises extrême-orientales pénalisera la compétitivité de divers pays émergents ayant maintenu, vaille que vaille, la parité de leur monnaie vis-à-vis du dollar.

Pour l’Europe, la progression de la demande intérieure constatée en 1998 devrait partiellement effacer les effets négatifs de la crise asiatique. Toutefois, la dépréciation du yen par rapport aux devises européennes dégradera les résultats du commerce extérieur. La France pourrait néanmoins bénéficier du rôle « d’amortisseur de crise » joué par la demande intra-zone ; son volume d’exportations devrait progresser de 7,5 %, chiffre traduisant certes un ralentissement par rapport à 1997 mais demeurant supérieur à la moyenne mondiale.

LES DIX PREMIERS EXPORTATEURS ET IMPORTATEURS MONDIAUX EN 1997

(non compris les échanges entre Etats membres de l’Union européenne)

Pays exportateurs

(en milliards de dollars et %)

Pays importateurs

Source : ministère de l’économie et des finances

* Les importations définitives s’entendent des importations moins les réexportations.

II.— L’AUTORITÉ ET LES COMPÉTENCES RECONNUES DE L’OMC

L’évolution du commerce mondial ne pouvait plus être accompagnée par une institution provisoire telle que le GATT et nécessitait en conséquence la création d’une véritable organisation internationale pouvant traiter d’égal à égal avec le FMI et la Banque mondiale sur les questions monétaires et avec l’Organisation internationale du travail (OIT) pour les problèmes sociaux.

Créée en avril 1994, l’OMC a dû relever plusieurs défis. Il lui a fallu mettre en place ses structures institutionnelles et les faire fonctionner, apporter la preuve de l’efficacité de ses procédures de règlement des différends et faire avancer les réflexions relatives aux clauses sociales et environnementales laissées en suspens par l’Accord de Marrakech.

Quatre ans après sa création, on peut tirer un bilan positif du fonctionnement de l’OMC. L’OMC gère un réseau complexe d’accords commerciaux portant sur des domaines diversifiés et souvent très techniques ; le mécanisme de règlement des différends est opérationnel et très sollicité ; les institutions sont en place et ont trouvé leur « rythme de croisière ». Ainsi, la Conférence ministérielle, autorité suprême de l’OMC, se réunit tous les deux ans. Après la Conférence de Singapour en 1996, la deuxième conférence ministérielle s’est tenue à Genève du 18 au 20 mai dernier. Organe de règlement des différends et d’examen des politiques commerciales, le Conseil général tient régulièrement séance tous les deux ans. Dépendent donc de lui les instances chargées des contentieux commerciaux – organe de règlement des différends (ORD) et groupes spéciaux–, celle ayant pour mission l’examen des politiques commerciales de chaque Etat membre (MEPC) ainsi que trois conseils spéciaux chargés de superviser les principaux accords de l’OMC : le Conseil des marchandises pour l’accord du GATT, le Conseil des services pour l’accord du GATS, et le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce pour l’accord ADPIC.

Dès sa mise en place, l’OMC a été saisie de nombreux différends, preuve de l’urgence qu’il y avait à instituer une organisation compétente pour arbitrer les contentieux commerciaux et du désir des Etats de tester rapidement l’efficacité des procédures mises en place.

Aujourd’hui une cinquantaine de différends ont déjà été portés devant l’OMC dont une trentaine sont toujours en cours de règlement et se situent à des phases différentes de la procédure (phase de consultation ou d’examen par les panels ou encore phase d’appel, cette dernière constituant une innovation importante de l’OMC). Parmi ces litiges, plusieurs concernent l’Union européenne et ses Etats membres.

DIFFÉRENDS COMMERCIAUX EN COURS À L’OMC
CONCERNANT L’UNION EUROPÉENNE ET SES ETATS MEMBRES

Union européenne et Etats membres parties plaignantes

UNION EUROPÉENNE ET ÉTATS MEMBRES PARTIES DÉFENDERESSES

⁽¹⁾ Concerne la Belgique, la France, la Grèce, l’Irlande et les Pays-Bas

Des litiges importants concernant l’Union européenne ont également déjà été tranchés. Ainsi l’Europe a-t-elle obtenu gain de cause dans le lourd différend l’opposant au Japon sur les taxes internes discriminatoires sur certaines boissons alcooliques qui étaient appliquées dans l’archipel nippon.

A l’inverse, le régime communautaire d’importation et de vente des bananes qui avait fait l’objet d’une plainte des Etats-Unis et de quatre pays latino-américains a été déclaré non conforme aux règles de l’OMC. Le 20 juillet dernier, le Conseil des ministres de l’Union européenne a donc adopté un nouveau règlement déjà contesté par les Etats-Unis prêts à saisir à nouveau l’OMC.

D’autres différends importants tels ceux portant sur le contingentement des importations de gluten de blé par les Etats-Unis (qui se traduit par un recul de 40 % de nos exportations), sur les nouvelles règles d’origine pour les produits textiles adoptées par ce même pays ou sur les modalités d’accès des ports japonais pourraient être bientôt portés à la connaissance de l’OMC.

S’agissant de la prise en compte de la « clause sociale », il faut rappeler que lors de la conférence ministérielle de Singapour, les ministres avaient adopté un texte commun s’apparentant à une déclaration de principe confirmant en particulier la volonté des Etats de respecter les normes sociales fondamentales et incitant l’OMC et l’OIT à collaborer sur ce dossier. Cette déclaration « a minima » présentait toutefois l’avantage d’autoriser l’OMC à engager le débat sur les normes sociales. Celui-ci est malheureusement resté au stade des intentions. Un groupe informel des « pays amis des normes sociales » s’est toutefois constitué avec le soutien de la France.

En fait, c’est en dehors de l’enceinte de l’OMC que la question a avancé. En effet, avec l’adoption en juin 1998 par la Conférence annuelle de l’OIT d’un accord garantissant les droits fondamentaux des travailleurs et d’un projet de convention prohibant le travail des enfants, il est possible d’envisager une relance du débat devant l’OMC. A cette fin, la France est intervenue auprès du directeur général de l’OIT afin qu’il informe l’OMC des résultats obtenus par son organisation et que soit mis sur pied un plan d’action conjoint.

A l’approche de futures négociations multilatérales, il est essentiel d’encourager la coopération OIT-OMC afin d’orienter les discussions et de faire avancer les réflexions sur des thèmes tels que la mise en place d’un « label social ».

En matière environnementale, il est apparu que les exigences de protection de l’environnement n’étaient pas toujours compatibles avec le développement des échanges. Consciente de cette difficulté, la Conférence ministérielle de Singapour avait approuvé le rapport du comité « commerce et environnement » (CCE) mais aucune décision concrète n’avait été prise.

Depuis les travaux d’analyse se sont poursuivis dans différents domaines, tels que la taxation à des fins de protection de l’environnement, les prescriptions relatives aux règlements en matière d’emballage, d’étiquetage et de recyclage, les effets de la libéralisation sur l’environnement, les liens entre les accords multilatéraux de l’environnement (AME) et l’Organisation Mondiale du Commerce. Ils visent des résultats à plus long terme.

L’Union européenne a proposé récemment la tenue d’une réunion au début de l’année 1999 sur le thème « Commerce, environnement et développement durable : synergie et interactions ».

Cette réunion pourrait être l’occasion de dynamiser les travaux du CCE dans des domaines tels que l’écoétiquetage, la libéralisation sectorielle notamment dans le secteur des équipements, des services et des technologies de l’environnement et de faire progresser par ailleurs la réflexion sur l’application du principe de précaution.

Chapitre II

LE COMMERCE EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

I.— Un excédent commercial consolidé à un niveau élevé

Avec un excédent commercial de 169,7 milliards de francs, et un flux d’exportations et d’importations progressant d’environ 10 %, 1997 se présente pour la France comme l’année de tous les records.

Hormis le léger repli de 1994, l’amélioration de notre balance commerciale est constante depuis le début de la décennie. Au total, entre 1990 et 1997, notre solde commercial s’est amélioré de 245,6 milliards de francs, nos importations se sont accrues de 23 % et nos exportations de 46 %.

Le premier semestre de 1998 confirme partiellement cette tendance. Si l’excédent commercial s’inscrit à un haut niveau (+ 84,9 milliards de francs), le flux des échanges connaît un sensible ralentissement : entre le premier et le second semestre de 1997 les exportations avaient progressé de 8,6 % et les importations de 7,7 % ; entre le dernier semestre de 1997 et le premier semestre de l’année en cours, leur taux de croissance respectif n’est plus que de 1,6 % et 2,1 %. La crise asiatique commence en effet à peser sur nos exportations à destination de l’Asie et, conséquence directe du réajustement des cours des devises extrême-orientales, notre compétitivité-prix commence à s’éroder. Dans ces conditions, le solde des échanges de produits manufacturés devrait enregistrer un repli en 1998 mais l’allégement de notre facture énergétique dû à la baisse durable du cours du pétrole brut devrait compenser ces effets négatifs et permettre à notre commerce extérieur d’afficher en 1998 un solde positif pratiquement comparable à celui de l’exercice précédent.

Évolution du solde du commerce extérieur

(en milliards de francs)

Source : DREE

Tous les secteurs de l’économie (à l’exception de l’énergie) voient leur solde commercial progresser en 1997 mais c’est dans le secteur industriel que sont enregistrées les hausses les plus fortes (construction automobile, industries des biens d’équipement professionnel).

Évolution du solde des échanges industriels par grands secteurs

(en milliards de francs)

Source : DREE

Il s’agit du secteur industriel affichant les meilleurs résultats. Le solde des échanges s’établit en effet à 63,3 milliards de francs, les exportations progressent de 17 % et les importations de 15 %. Tous les sous-secteurs enregistrent une amélioration de leur solde.

Deux de ceux-ci méritent un commentaire spécifique :

– l’activité machines de bureau et matériel électronique professionnel voit son solde négatif sensiblement diminué (– 7,3 milliards de francs en 1997 contre – 11,3 milliards en 1996). Une des raisons principales de ce redressement tient dans l’explosion du marché de la téléphonie cellulaire et dans la compétitivité des fabricants français de ce type de matériel ;

– le solde de la construction aéronautique et navale est en progression (+ 44 milliards de francs contre + 40,4 milliards en 1996). Les ventes record d’Airbus (107 appareils livrés en 1997), la fourniture de deux paquebots et d’un bateau-citerne expliquent pour une large part cette évolution positive.

Le solde très élevé de ce secteur (+ 64 milliards de francs) est le reflet d’un décalage conjoncturel entre l’Europe et la France. En effet, dans plusieurs pays européens (Espagne, Italie) la demande a été fortement soutenue par un système de « primes à la casse » alors qu’à l’inverse, le marché français s’est replié en raison de l’arrêt des primes Balladur-Juppé. De fait, la construction automobile est l’un des très rares secteurs industriels à avoir connu un recul de ses importations en 1997 (– 5,6 % faisant suite à une hausse de 4,5 % en 1996). Quant aux voitures particulières, elles demeurent notre premier produit exporté (6,7 % du total de nos exportations représentant 111,7 milliards de francs).

Secteur traditionnellement déficitaire, les industries des biens de consommation voient leur déficit se réduire (– 9 milliards de francs en 1997 contre – 17 milliards en 1996). C’est toujours l’activité parachimie-pharmacie qui tire vers le haut les résultats du secteur (en particulier la parfumerie qui dégage un excédent de 29,5 milliards de francs). Mais le solde des produits de la presse et de l’imprimerie, toujours déficitaire de 3 milliards de francs, est réduit d’un quart. Le déficit de notre pays dans le secteur du textile demeure chronique. Après une résorption significative de ce déficit entre 1991 et 1995, notre solde chute à nouveau et atteint 25,7 milliards de francs en 1997. Enfin, le solde des industries de l’électronique grand public continue à se redresser, passant de – 8,3 milliards de francs en 1995 à – 5,8 milliards l’année dernière (au début de la décennie le déficit atteignait 11 milliards de francs).

1996 avait vu une dégradation des résultats de ce secteur industriel en raison de la baisse des cours mondiaux des matières premières. La tendance s’inverse en 1997 : le déficit des échanges se réduit fortement, les exportations et les importations progressent respectivement de 10,8 % et 8,9 %.

Parmi les sous-secteurs « porteurs », les bons résultats de l’industrie chimique, de la sidérurgie et de la plasturgie sont à noter.

Évolution de la facture énergétique

(en milliards de francs)

Source : DREE

En 1997, la facture énergétique de la France a continué à se dégrader pour atteindre 85,7 milliards de francs alors que deux ans auparavant elle n’était que de 60,7 milliards de francs. Cette évolution est due principalement à une hausse du dollar ne compensant pas l’érosion du prix du baril. Ainsi, la tonne de pétrole brut importée en 1997 valait 830 francs contre 784 francs en 1996. Toutefois, l’accélération de la chute du prix du pétrole (le prix du baril est passé de 20,6 dollars en 1996, à 19,2 début 1997, à 18,5 fin 1997 et à moins de 14 dollars au premier semestre 1998) due en particulier au retour de l’Irak sur le marché international et à la baisse de la demande asiatique devrait améliorer notre facture énergétique. Pour les six premiers mois de 1998, une baisse de 10 milliards de francs de notre solde commercial en produits énergétiques a d’ores et déjà été enregistrée.

Le secteur agro-alimentaire enregistre en 1997 une progression de son solde de près de 13 milliards de francs. Atteignant désormais 64,3 milliards de francs, ce solde est alimenté par les forts excédents du commerce des vins (+ 19,2 milliards de francs) et par le dynamisme des ventes à l’étranger de ce type de produits (les exportations de champagne progressent par exemple de 16 %).

Le secteur du lait et des produits laitiers présente également un excédent en hausse à 13,4 milliards de francs. En revanche, l’effet « vache folle » continue à se faire sentir dans le commerce des animaux vivants, les importations continuant de décroître.

Deux événements extérieurs à notre pays pèsent également sur nos résultats : la hausse du cours du café et les tensions internationales sur le marché des céréales qui ont freiné nos exportations, celles-ci demeurant inférieures aux montants atteints en 1993.

En 1997, le solde des échanges de services a fortement progressé par rapport à l’année précédente (102,6 milliards de francs, contre 77,2 milliards de francs en 1996). Cette progression est due principalement aux voyages (+ 12,4 milliards de francs de 1996 à 1997) et au négoce international (+ 10,5 milliards de francs de 1996 à 1997). Les baisses restent peu nombreuses, les plus sensibles concernant les transports maritimes (- 1,7 milliard de francs) et les services de communication (– 1 milliard de francs).

Le niveau record des voyages en 1997 est le fait d’un tourisme mondial en expansion continuelle dans lequel la France se maintient au troisième rang derrière les Etats-Unis et l’Italie, selon le classement de l’OMC, prenant les recettes touristiques comme critère. Quand on considère le nombre de touristes, la France demeure le premier pays visité.

La hausse du solde du négoce international est due à la hausse du dollar et à la relative fermeté du cours des matières premières.

LE COMMERCE EXTÉRIEUR DE LA FRANCE EN 1997
PAR ZONE GÉO-ÉCONOMIQUE

Source :Douanes.

L’analyse de la structure géographique de nos échanges montre que c’est en dehors de l’Union européenne que ceux-ci croissent le plus vite mais que ce sont précisément nos échanges avec les quatorze autres pays de l’Union qui génèrent le plus fort excédent. Notre commerce extérieur est aujourd’hui excédentaire avec la totalité des zones géo-économiques définies dans la nomenclature des douanes à l’exception des pays de l’OCDE hors Union européenne.

L’observation des résultats par zone appelle plusieurs commentaires :

·  bien qu’inférieure à la moyenne mondiale, la progression de nos exportations à destination des pays de l’Union européenne demeure soutenue (+ 11,3 %). Elle est aidée par l’appréciation de la livre anglaise et de la lire italienne et par une confirmation du retour à la croissance économique ; l’excédent total avoisine les 90 milliards de francs alors qu’il s’établissait à 28 milliards en 1996 ;

·  les échanges avec les pays de l’OCDE hors Union européenne demeurent importants. Ainsi, nos ventes et nos achats aux Etats-Unis progressent-ils respectivement de 21,5 % et 18,5 %. Mais notre solde commercial avec ce pays constitue toujours notre premier déficit (70 % de ce déficit proviennent des importations américaines de matériel informatique) et notre part de marché américain poursuit sa lente érosion (2,35 % contre 3 % en 1990) sous l’effet de la forte pénétration des produits originaires de certains pays émergents (Chine et Amérique latine en particulier).

S’agissant des exportations, l’excellence des résultats est partiellement à mettre sur le compte des grands contrats obtenus par nos constructeurs aéronautiques (livraisons d’Airbus au Canada) et nos chantiers navals (vente d’un paquebot à la Norvège).

En revanche, nos ventes sur le marché japonais progressent faiblement (+ 3,8 %) en raison du reflux de la demande intérieure nippone. Quant à la reprise des importations en provenance de ce pays (+ 12,7 %), elle s’explique essentiellement par la dépréciation du yen. Si le déficit des échanges commerciaux avec le Japon demeure important (- 23,6 milliards de francs), il faut souligner que notre balance des transactions commerciales reste excédentaire.

Les échanges de services contribuent en particulier à rééquilibrer le déficit commercial structurel. Les exportations de services français ont ainsi plus que doublé en dix ans pour atteindre 14,7 milliards de francs en 1996 (12,9 milliards de francs dans la nouvelle nomenclature de la Banque de France). Cette progression résulte principalement de la forte croissance du transport aérien de passagers (4 milliards de francs), du succès d’Arianespace (260 millions de francs au titre du « transport spatial »), des recettes liées aux voyages (4,2 milliards de francs, grâce notamment aux 990 000 touristes japonais) et de l’augmentation rapide des recettes liées aux brevets et redevances (1,3 milliard de francs), le Japon se hissant au deuxième rang de nos revenus de cessions de licence.

Signalons également que d’importants efforts de promotion sont faits dans ce pays.

La campagne « le Japon, c’est possible » lancée en 1992 pour une période de trois ans a été prolongée jusqu’en 1998. Dans ce cadre, diverses actions ont été développées en France permettant l’organisation de réunions d’information sur le marché japonais accompagnées d’entretiens individuels pour les entreprises françaises avec des entreprises et organismes japonais. Ces réunions ont été mises sur pied dans onze régions françaises, et ont concerné près de 550 PME. De nouvelles manifestations pour 1998/1999 sont d’ores et déjà programmées, notamment en région Provence-Alpes Côte d’Azur et Languedoc-Roussillon.

Cette campagne s’est traduite sur le plan commercial par de véritables percées dans plusieurs secteurs nouveaux (équipements ferroviaires, équipements pour l’industrie chimique, équipements automobiles, équipements électriques, logiciels, multimédia), par le développement des implantations (10 à 15 par an), et par une nouvelle mobilisation des entreprises qui avaient eu tendance à se désintéresser de ce marché.

Le plan d’action franco-japonais (« 20 actions pour l’an 2000 »), arrêté lors de la précédente visite du Président de la République au Japon (novembre 1996), prévoit par ailleurs, au titre du développement de la coopération économique bilatérale, un renforcement de la campagne lancée en 1992 et une éventuelle prorogation jusqu’en l’an 2000.

Signalons enfin, pour clore ce tour d’horizon de nos relations commerciales avec les pays de l’OCDE n’appartenant pas à l’Union européenne, que la croissance de nos approvisionnements en pétrole et en gaz extraits des eaux territoriales de Norvège fait de ce pays notre premier fournisseur en hydrocarbures (en valeur).

·  L’excédent de nos échanges avec les pays de l’Est se consolide, les exportations continuant de croître à un rythme voisin des 30 % alors que la progression des importations se ralentit principalement en raison de la baisse des achats de produits énergétiques en provenance de Russie. Cette zone demeure toutefois un partenaire modeste pour notre pays : notre part de marché dépasse à peine les 4 %, les exportations à destination des PECO et des Etats de l’ex-URSS représentent 3,7 % de nos ventes à l’étranger (contre 1,9 % en 1990) et les importations 3,2 % de nos achats (contre 2,6 % en 1990).

Aujourd’hui, la France commerce avec ces pays cinq fois moins que l’Allemagne et deux fois moins que l’Italie. Alors que cette zone géographique et la France pèsent dans le commerce extérieur allemand d’un poids à peu près égal en 1997, ces pays ne représentent pour la France que le cinquième du volume de ses échanges avec l’Allemagne et moins que celui de ses échanges avec l’Italie, le Royaume-Uni ou la Belgique.

·  Le solde avec les pays d’Asie à développement rapide (Brunei, Chine, Corée du Sud, Hong-Kong, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Taïwan, Thaïlande) redevient excédentaire (+ 6 milliards de francs), nos exportations étant fortement soutenues par les ventes d’avions. Celles-ci progressent de 31,6 %, la Chine et les Philippines étant désormais les deux premiers clients d’Airbus. La crise monétaire frappant ces pays n’a produit ses premiers effets qu’en extrême fin d’année. Les résultats du premier semestre 1998 voient une nette dégradation de nos échanges qui enregistrent un déficit de 10 milliards de francs (déficit amplifié par l’importance des ventes d’Airbus intervenues juste avant la crise). On estime qu’en fin d’année, l’impact de la crise pouvant se traduire par une baisse de plus de 20 % de nos exportations.

S’agissant du marché chinois, deux remarques s’imposent :

– l’essentiel de nos ventes provient des grands contrats, ils représentaient en 1997, 6,5 milliards de francs, soit le tiers de nos exportations ;

– la place de notre pays demeure modeste sur le marché chinois : nous ne sommes que son treizième fournisseur, loin derrière des pays comme l’Allemagne ou l’Italie.

·  Malgré la baisse du cours du pétrole brut (partiellement compensée par l’appréciation du dollar), nos importations d’hydrocarbures en provenance du Moyen-Orient progressent tant en volume qu’en valeur, du fait du retour de l’Irak parmi nos fournisseurs.

·  Nos échanges avec l’Amérique latine ont fortement augmenté en 1997 (les exportations progressent de 28 % et les importations de 15 %). Cette région est devenue la principale zone d’attraction des entreprises françaises hors OCDE. Les opérations importantes de privatisation lancées au Brésil et en Argentine ont par exemple attiré un nombre important de grands groupes hexagonaux (EDF, Usinor, Renault, PSA, Lyonnaise des Eaux, France Telecom, Total, GDF, Thomson CSF).

II.— LA CONCENTRATION DE L’APPAREIL EXPORTATEUR FRANÇAIS

Les excellents résultats du commerce extérieur enregistrés en 1997 ne doivent pas faire oublier le déséquilibre structurel de notre appareil exportateur. En effet, les PME éprouvent d’importantes difficultés à se porter sur les marchés étrangers et à développer une stratégie à l’international faute de moyens humains et financiers. Aujourd’hui, les PME indépendantes ne représentent qu’un peu plus du quart de nos exportations, 14 % des filiales françaises à l’étranger et 5 % de leurs effectifs.

Sur les 2,3 millions d’entreprises en activité en France, 110 000 sont exportatrices, soit moins de 5 %. Parmi ces 110 000 entreprises, le déséquilibre est flagrant entre les trois premiers groupes exportateurs (PSA, Renault et Airbus Industrie) qui réalisent le dixième de nos exportations et les 60 000 plus petits exportateurs qui ne représentent que 0,3 % de nos ventes à l’étranger. Or, le phénomène déjà ancien tend à s’accentuer : en 1979, les entreprises exportant pour plus de 500 millions de francs par an représentaient 40 % de nos ventes à l’étranger ; elle couvrent aujourd’hui près de 55 % de nos exportations.

STRUCTURE DES EXPORTATIONS FRANÇAISES

I.– Par nombre d’opérateurs

Source : Douanes, Insee, Kompass, DREE

II.– Par montant exporté

Source : Douanes, Insee, Kompass, DREE

La place des grands contrats qui représentent 10 % de nos exportations totales, confirme cette tendance. En 1997, ceux-ci ont représenté 183 milliards de francs, soit une progression de 28,8 % par rapport à 1996. Ce résultat exceptionnel est dû pour une large part aux performances d’Airbus qui a atteint l’année dernière un niveau de vente record en livrant 107 appareils pour 46,5 milliards de francs (soit le quart de nos grands contrats) contre 90 appareils en 1996 pour une valeur de 36 milliards. Dans le domaine du matériel militaire, la croissance des ventes est principalement due à un contrat signé avec l’Arabie Saoudite et portant sur des frégates.

ÉVOLUTION DES SIGNATURES DE GRANDS CONTRATS DE BIENS D’ÉQUIPEMENT

(en milliards de francs)

La valeur totale des contrats enregistrés au cours du premier semestre de 1998 s’élève à près de 100 milliards de francs, chiffre à comparer au résultat 1997 des six premiers mois de l’année (74 milliards de francs). Il reflète toutefois un ralentissement de ce type d’opérations puisque des contrats d’une valeur de 108 milliards de francs avaient été signés lors du second semestre de 1997.

Au plan sectoriel, on note en 1998 une forte reprise des contrats civils hors aéronautique (40 milliards de francs contre 30 en moyenne semestrielle ces dernières années). Ce bon résultat est dû notamment à quelques opérations ponctuelles : vente de paquebots aux Etats-Unis pour un montant de 8 milliards de francs, développement des activités pétrolières d’Elf en Angola.

Alors que les pays d’Asie en développement rapide pesaient traditionnellement pour près du tiers des grands contrats civils, leur contribution s’est nettement réduite dès la fin 1997 : seulement 800 millions de francs de contrats ont été enregistrés au dernier trimestre alors que ce montant n’avait jamais été auparavant inférieur à 2 milliards de francs. La même observation vaut pour le secteur aéronautique où la part de l’Asie est négligeable (0,4 %) au premier semestre.

Selon la définition des PME retenue par l’INSEE, celles-ci réalisent 48 % de nos exportations. Chiffres extrêmement trompeurs car, en comptabilisant toute entreprise ayant entre 10 et 499 salariés, l’INSEE intègre un nombre important de PME filiales de grands groupes.

En ne prenant en compte que les PME indépendantes, la part des petites unités dans nos ventes à l’étranger chute de près de 20 points.

CONTRIBUTIONS RELATIVES DES ENTREPRISES AUX EXPORTATIONS FRANÇAISES DE MARCHANDISES ET DE SERVICES (1997)

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

C’est principalement dans le secteur des produits agricoles et agro-alimentaires ainsi que dans le commerce de gros que la place de nos PME à l’international est importante. Enfin, les pays de prédilection pour les échanges des petites entreprises s’avèrent être ceux qui, de par la géographie, l’histoire ou la langue, sont proches de la France (Belgique, Luxembourg, Maghreb, Afrique francophone, Vietnam).

Il faut toutefois souligner une présence intéressante des PME sur les marchés chinois et japonais ainsi que dans les pays de l’ex-URSS.

EXPORTATIONS DES GRANDES ENTREPRISES ET DES PME

VERS LES 15 PREMIERS CLIENTS DE LA FRANCE

Source : Douanes, Insee, Kompass, DREE

Selon l’OCDE, on peut estimer à 3000 le nombre des PME françaises jugées « très présentes » à l’international. Notre pays se situe à peu près dans la moyenne des pays de l’OCDE, très en-dessous de l’Italie (8000 entreprises, l’OCDE estimant à 53 % la part des PME dans les exportations italiennes), très au-dessus de l’Espagne (1000), mais à un niveau comparable à l’Allemagne (4000 entreprises).

Chapitre 3

LE SOUTIEN PUBLIC À L’EXPORTATION :
UN ENJEU SOUS-ESTIMÉ

I.— L’INTROUVABLE STRATÉGIE DU SOUTIEN PUBLIC À L’EXPORTATION

CRÉDITS DE L’EXPANSION ÉCONOMIQUE À L’ÉTRANGER

ÉCONOMIE, FINANCES et INDUSTRIE

II.– Services financiers
Dépenses ordinaires et dépenses en capital

(en milliers de francs)

⁽¹⁾ Transfert des crédits de l’article 36 sur l’article 82 du même chapitre.

CRÉDITS DE L’EXPANSION ÉCONOMIQUE À L’ÉTRANGER

ÉCONOMIE, FINANCES et INDUSTRIE

II.– Services financiers
Dépenses ordinaires et dépenses en capital

(en milliers de francs)

⁽¹⁾ CFME + ACTIM à l’article 20 du chapitre 44-84 à partir du PLF 1997.

⁽²⁾ Puis transfert et consommation sur le chapitre 44-84.

CRÉDITS RELATIFS AU COMMERCE EXTÉRIEUR
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

I.– Charges communes

(en millions de francs)

Les crédits destinés au commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires :

– celui intitulé « services communs et finances » où sont inscrits les crédits alloués à l’expansion économique à l’étranger ;

– celui des charges communes qui contient principalement les crédits destinés au financement des garanties accordées par les pouvoirs publics ;

– celui des comptes spéciaux du Trésor où figurent les prêts spéciaux accordés à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement.

La loi de finances pour 1998 avait semblé traduire une volonté politique d’orienter l’aide publique à l’exportation vers les PME. Des instruments efficaces d’accompagnement des PME sur les marchés internationaux ainsi que l’organisme issu de la fusion entre le Comité français des manifestations à l’étranger (CFME) et l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) avaient vu leurs dotations budgétaires progresser sensiblement (+ 12,6 % pour le CFME-ACTIM) ; les crédits d’autres actions comme celles concernant l’assurance prospection-foire étaient reconduits à un niveau élevé (400 millions de francs).

Curieusement, le projet de loi de finances pour 1999 prend le chemin inverse. Les crédits du CFME-ACTIM baissent de près de 7 % retrouvant quasiment leur niveau de 1997 ; quant aux moyens devant financer l’assurance prospection-foire, ils chutent d’un tiers.

Dans le même temps, la réforme de notre dispositif d’appui au commerce extérieur, normalement prioritairement destiné aux PME, avance à pas comptés.

Depuis quatre ans, les réflexions se sont multipliées sur ce point. Toutes aboutissent à la même conclusion : le potentiel exportateur des PME est sous-exploité en raison d’un dispositif de soutien complexe, peu cohérent et donc peu efficace.

Rappelons pour mémoire les diverses contributions à cette réflexion : le rapport de la mission d’évaluation du dispositif d’appui à l’exportation, présidée par Mme Brigitte de Gastines (1994), le rapport au Premier ministre de M. Olivier Dassault qui abordait le problème spécifique du « portage » (1995) et la contribution de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris relative aux « évolutions souhaitables du système français d’appui au commerce extérieur » (1995).

En août 1996, votre rapporteur avait également remis au Premier ministre un rapport intitulé : « l’exportation : un enjeu national ». Cinq axes d’actions prioritaires y étaient définis et quarante propositions formulées.

Les cinq axes portaient sur la sensibilisation des PME à leur potentiel d’exportation, sur la rationalisation du rôle des intervenants au plan régional (l’Etat via les directions régionales du commerce extérieur, les chambres consulaires et les conseils régionaux), sur l’adaptation des aides à l’exportation aux besoins des PME, sur le maintien de la procédure des coopérants du service national en entreprise (CSNE) et sur un renforcement de l’image de nos produits par une plus forte présence des PME françaises dans les foires et salons.

Quant aux propositions faites dans ce rapport, elles partaient du principe que l’effort de promotion de l’exportation devant être prioritairement fait en direction des PME, c’est sur l’échelon régional que devait porter l’effort public et c’est ce niveau qui devait jouer un rôle moteur. C’est ainsi qu’était suggérée la création d’une « Maison de l’export » dans chaque région sous forme d’un réseau intégré regroupant les acteurs du soutien à l’export, et cela afin d’avoir une action cohérente, coordonnée, commune à tous les acteurs de l’export, et donc enfin lisible pour les PME-PMI. Comme votre rapporteur a pu souvent le souligner, 50 % de la réforme du dispositif d’appui à l’exportation passe par la restructuration du niveau régional.

A l’étranger, le rapport proposait également la mise en place d’une cellule PME dans les postes d’expansion économique, assortie d’un véritable cahier des charges afin de donner à cette mesure un contenu concret et efficace au-delà de l’effet d’affichage.

L’effort financier demandé à l’Etat était chiffré à 250 millions de francs (dont 150 devant être engagés rapidement sur des actions jugées prioritaires, le reste pouvant être étalé sur plusieurs exercices budgétaires). Le complément était demandé, de façon très raisonnable, aux conseils régionaux, lesquels voyaient leur rôle et leur implication renforcés dans le cadre de la coordination locale rappelée ci-dessus.

Enfin, le rapport demandait d’accélérer la mise en œuvre des réformes préconisées dans le rapport Karpeles. Ce dernier, remis au Premier ministre en 1996, proposait une réforme des trois principaux organismes d’appui au commerce extérieur : le centre français du commerce extérieur (CFCE), le CFME et l’ACTIM.

Se fondant sur les conclusions du rapport Karpeles, le Gouvernement décidait en 1996 de fédérer ces divers organismes dans une structure unique assurant deux missions :

– une mission de diffusion de l’information permettant au CFCE de se recentrer sur sa vocation principale qui en fait l’organisme central d’information sur les marchés étrangers ;

– une mission de promotion des intérêts français à l’étranger confiée à l’organisme issu de la fusion CFME-ACTIM.

A l’origine, la réforme devait s’effectuer en plusieurs étapes. La fusion CFME-ACTIM a été opérée en janvier 1997, conformément à la date annoncée. La nouvelle association née de la fusion est appelée : « CFME-ACTIM-Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises ».

La dissolution du CFME a été actée par une décision de son Assemblée générale en date du 4 juin 1998. Elle est la conséquence naturelle du rapprochement opéré entre le CFME et l’ACTIM et a pris effet de manière rétroactive au 31 décembre 1997. En effet, le CFME a été maintenu en 1997 afin d’assurer la réalisation d’opérations en cours, celles-ci ayant fait l’objet d’engagements juridiques, contractuels ou financiers de la part du CFME.

En revanche, les deux dernières étapes du processus de rapprochement ont pris du retard. Rappelons :

– qu’au 1^er janvier 1998 aurait dû être mis en commun les services fonctionnels du CFCE et de l’ensemble CFME-ACTIM ;

– qu’au 1^er janvier 1999 la fusion des trois organismes devait être effective.

Or, le Gouvernement actuel a confié à M. Jean-Daniel Gardere le soin de dresser un bilan de la mise en œuvre de la réforme du CFCE et du rapprochement avec l’ensemble CFME-ACTIM.

Le rapport de M. Gardere a été remis en octobre 1997. A la suite de ce rapport et après diverses consultations, le Gouvernement a arrêté un ensemble d’orientations présentées au Conseil d’administration du CFCE du 17 décembre 1997. Au cours du premier semestre 1998, quatre groupes de travail ont, pour reprendre l’expression du Gouvernement, « travaillé à la mise en œuvre des premiers éléments déterminants de cette réforme ». En mai dernier, une convention d’objectifs a été signée entre le ministre et le directeur général du CFCE. Enfin, le 2 juillet 1998, une « convention de rapprochement » a été signée entre les dirigeants du CFME-ACTIM et du CFCE, censée définir les modalités de mise en place d’une collaboration (on ne parle plus de fusion) entre les deux organismes. C’est ce qui s’appelle se hâter lentement ! Pendant que l’administration frappée de « réunionite » poursuit sa réflexion les PME attendent l’arme au pied de savoir quels sont désormais leurs interlocuteurs et de quels moyens elles disposent. L’économie se mondialise, la concurrence étrangère pénètre les marchés étrangers et l’administration française réfléchit...

II.— LES INSTRUMENTS INSTITUTIONNELS DE L’AIDE À L’EXPORTATION

La France dispose pourtant de plusieurs instruments utiles aux entreprises. Un minimum d’ordre et de cohérence dans leur action doublé d’un minimum de soutien financier de l’Etat pourrait en faire des alliés précieux pour les PME souhaitant se porter sur les marchés étrangers.

De manière quasi-parallèle à l’évolution de la dotation budgétaire (+ 12,6 % en 1998), les opérations collectives soutenues cette année par le CFME-ACTIM progressent de 11 %. 175 opérations ont été financées dont 105 concernent des foires et salons.

Or, alors que ses crédits sont en recul de près de 7 %, le CFME-ACTIM présente pour 1999 un programme se caractérisant par une forte augmentation du nombre total d’opérations (201 opérations sont envisagées soit une hausse de 14,8 %).

Selon le secrétariat d’Etat au commerce extérieur, si les activités de foires et salons ne devraient pas progresser en 1999, l’effort portera désormais sur :

– les opérations de coopération technique portant en particulier sur des marchés d’accès difficile ;

– le secteur des hautes technologies, un accent particulier devant être mis sur les domaines de l’information et du multimédia.

Or, avec l’évolution budgétaire négative annoncée, votre rapporteur ne voit pas comment ces objectifs, certes louables, pourront être atteints.

En 1998, l’augmentation des crédits du CFME-ACTIM faisait dire au Gouvernement que cette dotation de l’Etat permettra « d’améliorer le service rendu aux entreprises, particulièrement sur les opérations situées dans les pays lointains et sur les grandes expositions françaises, tout en portant un effort important dans le secteur des hautes technologies ». Votre rapporteur craint qu’il ne faille tirer les conclusions inverses lorsque les crédits baissent.

ÉVOLUTION DES RESSOURCES DU CFCE

(en millions de francs)

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits du CFCE sont à nouveau en hausse (+ 6,6 %) et retrouvent quasiment leur niveau de 1997. Il est pourtant difficile aujourd’hui de se faire une idée précise du contenu de la réforme du CFCE, de son rythme et de ses incidences budgétaires.

Ce qui semble entendu, c’est que le CFCE verra son activité se resserrer autour de son métier de base, c’est-à-dire la collecte, la promotion et la diffusion d’informations sur les marchés étrangers. A priori, ce type d’évolution ne devrait pas générer de besoins financiers supplémentaires mais, dans ce domaine, il importe de généraliser le recours aux nouvelles technologies de l’information et une mobilisation des crédits nouveaux à cette fin n’est pas inutile.

La mise en œuvre du rapprochement projeté avec le CFME-ACTIM est d’autant plus nécessaire et urgente que la réforme envisagée du CFCE présente plusieurs volets intéressants (développement des Centres régionaux de diffusion de l’information, mise en place d’un numéro téléphonique, etc...) et que les PME ont besoin de savoir quel sera à l’avenir l’interlocuteur chargé de leur information. Le CFCE est, en effet, une structure vers laquelle les PME ont progressivement pris l’habitude de se tourner (22 000 clients se sont adressés au CFCE en 1997 contre 15 900 en 1996).

Les missions assignées au service de l’expansion économique ont changé sous l’influence d’une triple évolution.

La nouvelle donne économique et commerciale du monde a obligé l’administration française à redéployer ses postes d’expansion économique en privilégiant les marchés émergents d’Asie, d’Amérique latine et d’Europe centrale et orientale aux détriments de ses implantations dans les pays de l’OCDE.

Par ailleurs, les utilisateurs des PEE ont évolué. Les grands groupes ne représentent plus qu’une fraction souvent minoritaire de la « clientèle » des postes. Ceux-ci ont dû s’adapter aux demandes des PME et plus particulièrement à celles des nouveaux exportateurs, ce qui nécessitait un effort d’information, de mobilisation des structures et de simplification des procédures.

Enfin, la mission d’appui aux entreprises s’est profondément transformée en s’adaptant à la diversité des marchés :

– sur les marchés émergents, lointains ou difficiles, les entreprises restent à la recherche d’un appui global (information, mise en contact, accompagnement) ;

– sur les marchés des pays de l’OCDE, en particulier les plus proches, mieux connus et plus faciles d’abord, les PEE doivent se concentrer sur les prestations qui ne peuvent être offertes ni par le marché, ni par d’autres intervenants.

Le personnel des PEE a été progressivement spécialisé. Chaque agent a désormais un ou plusieurs secteurs de compétence pour lesquels il a parfois été formé avec l’aide des fédérations professionnelles. Pour asseoir cette spécialisation, une stabilité de cinq ans dans le même emploi est maintenant exigée.

Enfin la facturation a professionnalisé les relations entre les postes et les entreprises, en concentrant le travail des postes sur certaines demandes, en accroissant le niveau d’exigences des entreprises et en précisant le type de prestations qu’elles sont en droit d’attendre. Cette rénovation des méthodes de travail va être complétée par une démarche qualité pouvant déboucher sur la certification ISO des postes d’expansion économique.

Conséquence de cette évolution générale, la DREE s’est engagée depuis 1990 dans un effort de réduction de 20 % des effectifs à l’horizon 1999. Cet effort, contractualisé avec le secrétariat d’Etat au budget, s’est traduit par trois plans de suppression d’emplois (1991-1993, 1994-1996 et 1997-1999). Le dernier plan triennal porte sur la réduction de 5,35 % des emplois et une diminution de l’ordre de 3 % par an des crédits de fonctionnement. Les effectifs budgétaires (y compris les CSNA mais hors personnel de droit local qui représente environ 860 personnes en 1997) sont passés de 1 704 en 1990 à 1 428 en 1998, représentant une baisse de 19 %. En 1999, les effectifs seront ramenés à 1 408 portant les suppressions à un total de près de 300 emplois en 9 ans.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DES POSTES D’EXPANSION ÉCONOMIQUE (Y COMPRIS LES CSNA)

Source : DREE

Signalons que depuis 1996, un redéploiement géographique du réseau des PEE a été entrepris. Il prévoit, pour la période 1996-1999, la création de 213 emplois dans les PEE implantés dans les pays émergents et la mise en service d’une quinzaine de postes ou antennes annuelles dans ces pays. Ce mouvement s’accompagne d’une diminution de 195 emplois dans les pays de l’OCDE et de 71 emplois en Afrique et par la fermeture d’une douzaine d’implantations. A l’issue de cette réforme, les effectifs affectés dans des PEE de pays émergents seront passés de 28 % à 40 % et ceux localisés dans les pays de l’OCDE de 42 % à 30 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX DRCE

(en millions de francs)

Source : DREE

Les DRCE ont trois fonctions essentielles :

– diffuser informations et conseils auprès des instances locales ;

– orienter et animer les différentes administrations ou organismes concernés par le développement international des entreprises ;

– assister les entreprises dans leur recherche d’informations sur les marchés étrangers, leur définition d’une stratégie à l’exportation et l’utilisation des procédures financières.

Elles constituent un élément essentiel du réseau de la DREE en région et assurent la liaison entre les PEE et les candidats à l’exportation. De ce fait, les DRCE sont un interlocuteur privilégié des PME et jouent un rôle central dans les procédures faisant appel aux crédits de l’Etat. Elles assurent aussi l’application du volet « commerce extérieur » des contrats de plan Etat-région. Les aides allouées dans le cadre de ces plans sont toutefois assez limitées puisqu’elles représentent environ 0,3 % de l’enveloppe financière totale des contrats de plan.

Ces aides sont destinées :

– aux « primo-exportateurs » ; ce sont des aides d’un montant moyen de 60 000 francs permettant de soutenir la réalisation de plans stratégiques à l’exportation, d’études de marché, de participer au financement d’investissements immatériels ou d’encourager la présence de PME à des manifestations non éligibles à l’assurance-foire ;

– aux exportateurs récents ; l’aide au recrutement de « personnel export » d’un montant moyen de 130 000 francs contribue au financement de la première année d’activité d’un premier collaborateur spécialiste de l’exportation ; quant à l’aide à l’implantation, son montant moyen est de 200 000 francs et contribue aux frais de fonctionnement d’une entreprise lors de sa première année d’implantation commerciale à l’étranger.

A ce jour, on compte 8 500 coopérants du service national dont 4 000 environ sont affectés par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et par le secrétariat d’Etat au commerce extérieur.

Parmi ceux-ci, 260 ont été affectés dans les postes d’expansion économique.

Leur recrutement a pour objet de permettre à de jeunes diplômés de l’enseignement supérieur de compléter leur formation par une expérience professionnelle à l’étranger. Cette procédure s’inscrit ainsi dans le cadre normal des actions de formation engagées par la DREE pour permettre aux entreprises françaises de disposer des jeunes cadres dont elles ont besoin pour se développer sur le plan international.

La procédure CSNE, neutre sur le plan budgétaire, constitue un puissant vecteur de soutien de l’Etat aux entreprises et d’insertion professionnelle ; elle contribue efficacement à l’emploi des jeunes (plus de 55 % de recrutements directs à l’issue du service national et 80 à 90 % compte tenu des recrutements indirects).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE CSNE

Diverses mesures, telle la formule du temps partagé, ont permis d’encourager l’affectation de CSNE dans les PME. En 1997, 650 PME ont utilisé des CSNE parmi lesquelles 128 ont fait appel à des coopérants en temps partagé.

Avec 1,7 million d’expatriés, la France connaît un déficit d’expatriation qui la situe très en retard par rapport à ses partenaires, alors même qu’une corrélation forte existe entre l’expatriation et nos performances à l’étranger. Aux côtés des jeunes français qui assurent notre présence dans les domaines de la recherche, de la culture et de l’aide au développement, les volontaires placés sous l’autorité du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et du secrétariat d’Etat au commerce extérieur, contribuent au renforcement de la présence économique de la France à l’étranger.

La loi du 28 octobre 1997, portant réforme du service national, a suspendu le service obligatoire pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978 et a introduit pour les nouvelles générations un appel de préparation à la défense ainsi que la possibilité d’accomplir un service fondé sur le volontariat dans plusieurs domaines parmi lesquels figure la coopération internationale.

Les jeunes hommes nés avant le 1^er janvier 1979 sont incorporables jusqu’en 2002 mais la décrue progressive de ces effectifs rend indispensable l’organisation, au plus tôt, du régime de volontariat. D’ores et déjà les jeunes nés après cette date ne disposent plus, au sein du dispositif public, de support leur permettant d’effectuer une expérience longue à l’étranger.

C’est pourquoi, un avant-projet de loi est actuellement à l’étude.

Ce texte devra à la fois préserver un outil utile aux entreprises et concevoir une formule suffisamment attractive pour compenser le caractère non obligatoire de la coopération.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les principes essentiels de la réforme devraient être les suivants :

– les jeunes hommes et jeunes filles de 18 à 30 ans accompliraient leur mission auprès des postes d’expansion économique ou des entreprises françaises ;

– la durée du volontariat s’échelonnerait selon les cas entre 12 et 24 mois, au lieu de 16 mois actuellement ;

– les volontaires recevraient, en dehors de toute rémunération, une indemnité nécessaire à leur subsistance et à leur équipement. Cette indemnité comprendrait une partie commune à tous et une part variable selon le pays d’affectation ;

– les volontaires bénéficieraient d’une protection sociale contre les principaux risques afférents à leur mission ;

– le montage des dossiers des volontaires en entreprises relèverait largement du CFME-ACTIM qui serait chargé de gérer la procédure et de faciliter les rapprochements entre les jeunes et les entreprises à travers sa bourse Internet. Toutefois la plupart des partenaires, comme les chambres de commerce et d’industrie ou les conseillers du commerce extérieur en région devraient s’engager à fédérer des formules à temps partagé à l’instar de ce que font déjà quelques fédérations professionnelles ou collectivités locales.

Le programme de formation au commerce extérieur (FACE) a été lancé en 1987. Il permet à des étudiants de niveau BAC + 2 à BAC + 4, appartenant à des établissements d’enseignement supérieur de différentes natures (université, écoles de commerce, écoles d’ingénieurs, écoles d’agriculture...), de recevoir des bourses pour effectuer un stage d’une durée minimale de 6 mois dans une entreprise à l’étranger.

Afin que ce programme connaisse un nouveau développement, les régions ont, depuis 1989, été invitées à s’y associer.

En 1997, 12 régions (Aquitaine, Bourgogne, Centre, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Limousin, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Basse et Haute-Normandie, Pays-de-la-Loire, Picardie) ont participé au programme FACE, en apportant un financement égal à celui de l’Etat. Au titre de l’exercice 1997, 346 bourses financées à parité par l’Etat et les régions associées, ont été ainsi octroyées.

Dans 6 autres régions (Alsace, Bretagne, Ile-de-France, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes), 158 étudiants ont bénéficié d’une bourse dont le financement a été assuré uniquement sur le budget de l’Etat.

En 1998, 402 bourses seront financées à parité par l’Etat et 13 régions associées et 133 bourses seront financées uniquement sur le budget de l’Etat, soit un total de 535 bourses FACE.

En 1999, il est prévu de renforcer le partenariat avec les régions afin d’augmenter substantiellement le nombre de boursiers. Toutefois, la dotation budgétaire allouée pour ce type de formation reconduit à l’identique les crédits votés en 1997 et 1998 (6,5 millions de francs), limitant ainsi les ambitions affichées par les pouvoirs publics.

III.— LES INSTRUMENTS FINANCIERS

Par la loi de finances rectificative pour 1997, l’Etat a confié à Natexis Banque la gestion des procédures de stabilisation de taux d’intérêt ainsi que la gestion de certains accords de consolidation.

La procédure de stabilisation de taux d’intérêt est un instrument apprécié des entreprises exportatrices et des banques françaises car elle permet de proposer à leurs clients un financement à taux fixe en francs français ou en devises. Cette faculté peut faire gagner des marchés aux exportateurs, soit parce que ce point constitue une exigence de l’appel d’offres, soit parce que les clients ou emprunteurs étrangers peuvent apprécier de disposer d’un taux fixe leur permettant d’évaluer précisément leurs charges financières.

Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du crédit (TICR : taux d’intérêt commercial de référence, proche des taux fixes à moyen/long termes de marché) et un taux représentatif des conditions de refinancement à court terme des banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle garantit ainsi les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement, ceci à la fois pour les crédits en devises et ceux en francs français.

Depuis 1990, l’encours de la stabilisation des crédits en devises progresse régulièrement alors que celui de la stabilisation en francs français demeure stable.

Par ailleurs, Natexis Banque continue à gérer les encours résiduels de deux procédures aujourd’hui disparues : le réescompte par la Banque de France et le financement par la BFCE de la fraction à long terme des crédits à l’exportation.

ÉVOLUTION DES ENCOURS

(en milliards de francs)

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

⁽¹⁾ Procédure dite des paiements progressifs : il s’agit de crédits-relais dont peut bénéficier l’exportateur en  période de fabrication. Ils reçoivent une bonification égale à la différence entre le taux du crédit et un taux  représentatif du coût du financement. Le taux du crédit est égal au taux du crédit acheteur à moyen ou long  terme, dont les paiements progressifs sont l’anticipation.

S’agissant du coût budgétaire des procédures, la baisse des taux d’intérêt sur les devises fortes a permis de dégager des résultats positifs pour les opérations de stabilisation en devises. La stabilisation des crédits en francs français est désormais équilibrée après avoir été longtemps déficitaire.

COÛT BUDGÉTAIRE ⁽¹⁾

(en millions de francs)

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

⁽¹⁾ Les gains sont comptés négativement.

Par ailleurs, Natexis Banque refinance par l’emprunt certaines créances impayées au titre d’accords de consolidation de dettes conclus avec des pays étrangers.

Sur les dernières années, les encours gérés et le coût budgétaire du refinancement par Natexis ont été les suivants :

ÉVOLUTION DES ENCOURS

(en milliards de francs)

COÛT BUDGÉTAIRE ⁽¹⁾

(en millions de francs)

⁽¹⁾ Les gains sont comptés négativement.

La COFACE assure avec la garantie de l’Etat plusieurs types d’opérations :

– le risque politique et commercial sur les opérations d’exportation financées à plus de trois ans (assurance-crédit moyen terme) ;

– le risque politique hors OCDE ainsi que sur le Mexique, la Hongrie, la République tchèque, la Pologne et la Turquie pour les opérations d’exportation financées à moins de trois ans (assurance-crédit court terme) ;

– le risque politique sur les investissements à l’étranger ;

– le risque de change sur les opérations d’exportation ponctuelles (garantie de change) ;

– le risque lié à la prospection de nouveaux marchés (assurance prospection et assurance-foire).

Les activités de l’assurance-crédit gérées par la COFACE couvrent à la fois les exportateurs contre le risque de fabrication et les banques finançant les exportations contre les risques liés au non paiement du crédit et aux variations des taux de refinancement.

Depuis cinq ans, les résultats de l’assurance-crédit sont en constante amélioration (- 5,3 milliards de francs en 1993, + 8,1 milliards en 1997). Ce redressement est pour partie le résultat de la sélectivité accrue de la politique de crédit de la COFACE qui s’est efforcée d’orienter ses aides vers des marchés solvables.

ÉVOLUTION DES RÉSULTATS DE L’ASSURANCE-CRÉDIT

La COFACE garantit pour le compte de l’Etat les investissements à l’étranger contre les risques politiques (expropriation, destruction, non transfert). Cette procédure permet aux entreprises de prospecter des marchés intéressants, mais risqués. Les opérations ainsi assurées doivent avoir un intérêt reconnu pour l’économie française (en termes d’exportations notamment).

La politique de prise de risque a permis jusqu’à présent de gérer la procédure sans coût pour l’Etat.

Cette procédure est conçue pour couvrir le risque des grands contrats d’exportation libellés en devises. Elle est bénéficiaire et permet ainsi des reversements réguliers au budget de l’Etat.

Depuis 1996, l’évolution du cours du dollar a considérablement érodé l’excédent de la garantie des changes. Pour 1999, on peut par ailleurs s’attendre à une baisse des montants pris en garantie du fait de la mise en place de l’euro qui fera disparaître de facto une partie des demandes.

ÉVOLUTION DES RÉSULTATS DE LA GARANTIE DE CHARGE

(en millions de francs)

Ces instruments aident l’exportateur à faire face à ses dépenses de prospection sur les marchés étrangers et l’indemnisent en cas d’insuccès commercial.

L’assurance-foire permet de couvrir à hauteur de 65 % les frais engagés par une entreprise sur un salon organisé en dehors de l’Union européenne.

L’assurance-prospection quant à elle permet de financer, à hauteur du tiers de leur montant, des opérations de repérage de débouchés porteurs (assurance prospection simplifiée ou APS) ou de prospecter des zones ciblées lointaines (assurance prospection normale ou APN).

UTILISATION DU DISPOSITIF D’ASSURANCE-PROSPECTION ET D’ASSURANCE FOIRE

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Le tableau ci-dessus montre le succès croissant rencontré par ce type de procédures. Entre 1992 et 1997, le nombre de contrats signés a progressé de plus de 40 % et le nombre de demandes reçues de 25 %.

Dans ce contexte, il est difficile de trouver une explication satisfaisante à la forte contraction des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 (- 33,7 %).

Il aurait été pourtant judicieux de reconduire la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 1998, à savoir 400 millions de francs pour plusieurs raisons :

– Le succès croissant rencontré par ce type de garanties auprès des PME

91 % des entreprises ayant eu recours à l’assurance-foire dégagent un chiffre d’affaires annuel inférieur à 100 millions de francs ; l’objectif que s’était assigné le plan PME de 1995 (800 entreprises aidées par an) est atteint (825 PME aidées en 1997 pour 941 contrats d’assurance-foire, les demandeurs pouvant recourir à cette procédure jusqu’à trois fois dans la même année).

– Le récent élargissement de la procédure d’assurance foire à certaines manifestations organisées dans l’Union européenne

De fait, le nombre de salons « éligibles » est en constante progression. De 17 manifestations sélectionnées en 1997, on est passé à 31 en 1998. Pour l’année 1999, la décrue budgétaire n’a pas empêché le Gouvernement de retenir une liste de 42 foires et salons pouvant ouvrir la garantie de l’assurance-foire.

– L’effet de levier considérable de l’assurance-foire et de l’assurance-prospection

Le rapport entre les exportations induites par ces procédures et le résultat comptable sur les cinq dernières années est de 47 francs d’exportations nouvelles pour 1 franc de coût public. Pour la seule assurance-prospection, le faible coût de la procédure permet de générer 60 francs d’exportations nouvelles pour 1 franc de coût public.

– Les procédures ont fait l’objet d’une constante adaptation et d’un effort de promotion

Cette adaptation a conduit à élargir le champ des garanties offertes. Désormais, les dépenses relatives à la préparation d’implantations industrielles dans le cadre d’un contrat d’assurance-prospection normale sont par exemple prises en compte alors qu’auparavant, seules l’étaient les dépenses liées à la création d’une filiale ou d’une co-entreprise.

De même, on peut s’étonner de la politique budgétaire suivie alors que dans le même temps, le Gouvernement s’efforce de promouvoir les procédures d’assurance-foire et d’assurance-prospection auprès de plusieurs professions de services (architectes, transporteurs routiers).

On objectera à votre rapporteur que les crédits de l’assurance-prospection-foire étaient largement sous-consommés se fondant en particulier sur le bilan de l’année 1997 (243 millions de francs en exécution pour 400 millions inscrits en loi de finances initiale) et sur les prévisions pour 1998 selon lesquelles le coût budgétaire de ces procédures s’établirait dans une fourchette comprise entre 240 et 290 millions de francs.

Il convient toutefois de souligner que :

– cette dotation est certes estimative mais il est difficile de parler de surévaluation lorsqu’à crédits réduits d’un tiers, on élargit les conditions d’accès aux aides ;

– avant les exercices 1997 et 1998, la moyenne annuelle des crédits consommés au cours de la période 1992-1996 s’élevait à 341 millions de francs ;

– le niveau de la dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 1999 est le plus bas jamais enregistré et s’inscrit dans un mouvement préoccupant de désengagement de l’Etat auprès des PME souhaitant pénétrer les marchés étrangers.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION BUDGÉTAIRE CONSACRÉE À L’ASSURANCE-PROSPECTION-FOIRE

(en millions de francs)

* prévision.

Le volet « études » du FASEP mis en place en septembre 1996 a regroupé les protocoles de don pour le financement des études, le Fonds d’aide à l’ingénierie et le Fonds pour les pays de l’Est.

Les pays éligibles à ce volet du FASEP sont ceux pouvant bénéficier de l’aide aux pays en développement et de l’aide aux pays en transition. Les projets porteurs de retombées pour l’offre française et faisant l’objet de financement multilatéraux sont privilégiés.

En 1997, les engagements budgétaires au titre du volet « études » du FASEP se sont élevés à 202 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1999 reconduit les autorisations de programme allouées au FASEP à hauteur de 600 millions de francs. 300 millions de francs sont inscrits en crédits de paiement dont un tiers environ est destiné à financer le nouveau volet du FASEP.

En effet, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, a décidé de réformer les protocoles financiers.

Le FASEP va, à cette fin, être renforcé avec notamment la mise en œuvre d’un volet « Appui au secteur privé » qui se substitue aux différents outils d’aide à l’investissement existants dont le CODEX (Comité de développement extérieur). Son champ d’application concernera les entreprises de moins de 3 milliards de francs de chiffre d’affaires, et les pays hors OCDE (sauf Mexique et pays OCDE d’Asie).

Ce nouveau volet du FASEP prendra la forme d’un fonds de garantie, doté de 300 millions de francs qui interviendra en appui des opérations suivantes :

– apports en fonds propres des entreprises à leurs filiales étrangères ;

– participation de sociétés de capital-risque dans les filiales d’entreprises françaises à l’étranger ;

– prêts consentis à des entreprises étrangères à participation française.

Toutefois, votre rapporteur s’étonne de cette suppression précipitée des aides du CODEX. En effet, lorsqu’il avait prôné dans son rapport de 1996 au Premier ministre d’élargir l’accès au CODEX en abaissant le seuil des investissements éligibles, cette proposition avait reçu un accueil très favorable des différents acteurs du commerce extérieur.

Le choix d’intégrer le CODEX dans le nouveau volet du FASEP contribue à brouiller notre politique de soutien à l’export et met en place un outil risquant de ne pas profiter prioritairement aux PME.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— Audition

Lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 1998, la commission a entendu M. Jacques Dondoux, secrétaire d’Etat au commerce extérieur, sur les crédits de son département pour 1999.

M. Jacques Dondoux, secrétaire d’Etat au commerce extérieur, a tout d’abord présenté les derniers résultats du commerce extérieur de la France qu’il a jugés très satisfaisants malgré une conjoncture plutôt défavorable. En effet, les échanges commerciaux mondiaux se ralentissent en raison de l’affaiblissement de la demande asiatique. Cette crise asiatique s’étend aujourd’hui à la Russie et à l’Amérique du Sud. Dans ce contexte, les excédents commerciaux français devraient s’élever à 160 milliards de francs en 1998. Leur recul par rapport à 1997 ne doit cependant pas masquer la progression de nos échanges à hauteur de 9 % environ. En 1998, la France a avant tout bénéficié de la baisse en valeur des importations ; 24 milliards de francs ont ainsi été économisés sur la facture pétrolière. Enfin, si les grandes entreprises exportent de manière satisfaisante, l’effort des pouvoirs publics doit porter sur un soutien aux petites et moyennes entreprises.

Le secrétaire d’État a ensuite évoqué la négociation de l’accord multilatéral sur les investissements (AMI). Il a rappelé que le Premier ministre avait annoncé le 14 octobre dernier que la France ne reprendrait pas les négociations dans le cadre de l’OCDE. Une mission a été confiée à Mme Catherine Lalumière afin de recueillir les avis des acteurs économiques et sociaux sur le sujet. M. Jacques Dondoux a exprimé sa volonté de parvenir à un accord multilatéral sur les investissements, jugeant qu’un tel accord était nécessaire pour protéger les investissements réalisés à l’étranger, comme le montre l’exemple de l’Équateur, État dont la Constitution permet de nationaliser des entreprises sans indemnité. Il a estimé que le précédent projet d’accord posait de graves problèmes dans les secteurs de la communication et de l’audiovisuel mais que ceux-ci qui ne représentent que 10 % des échanges mondiaux, ne devraient pas empêcher le lancement d’une négociation ayant pour cadre l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et non l’OCDE.

Il a ensuite présenté le projet de budget du commerce extérieur pour 1999. La diminution du montant global des crédits (4,72 milliards de francs pour 1999 au lieu de 5,27 milliards de francs pour 1998) est plus liée à un effet mécanique et un ajustement du budget en fonction des dépenses réelles qu’à une réduction des moyens budgétaires.

Il a fait valoir que le projet de budget poursuivait, en premier lieu, l’adaptation et la modernisation du réseau de l’expansion économique à l’étranger. Le plan triennal 1997-1999 de réduction du format du réseau a entraîné la suppression de dix-neuf emplois et une diminution de l’ordre de 3 % des crédits de fonctionnement. Cet effort est compensé par de réels gains de productivité qui ont permis d’améliorer la qualité du service rendu.

Il a indiqué que le rapprochement du réseau des postes d’expansion économique avec les autres réseaux publics français implantés à l’étranger se poursuivait. Il a estimé nécessaire de multiplier les missions économiques et financières qui permettent d’unifier les réseaux des directions des relations économiques extérieures (DREE) et du Trésor. De la même façon, chaque fois que cela est possible, le rapprochement avec le ministère des affaires étrangères doit être poursuivi ; il faut envisager l’idée de postes mixtes réalisant la fusion des consulats généraux avec les services économiques.

Il a ensuite fait valoir que le projet de budget consolidait la réforme des organismes d’appui au commerce extérieur. Le centre français du commerce extérieur (CFCE) doit constituer un pôle sur lequel s’appuient les PME. Sa dotation budgétaire sera portée de 120 à 128 millions de francs. Les statuts du CFCE ont par ailleurs été modifiés pour fixer plus clairement les objectifs de l’établissement et pour donner à son conseil d’administration un rôle de pilotage réel et non celui d’une chambre d’enregistrement. Ce changement s’est accompagné de la nomination de M. Esambert au poste de président du conseil d’administration.

Les moyens d’intervention du CFME-ACTIM (organisme issu de la fusion du Comité français des manifestations économiques à l’étranger et de l’Agence pour la coopération technique, industrielle et économique) s’élèvent à 116 millions de francs. Ils seront ramenés à un niveau inférieur à la dotation pour 1998, mais restent supérieurs au montant voté pour 1997 et permettront de réaliser le programme d’actions prévu. Pour 1999, le secrétaire d’Etat a demandé au CFME-ACTIM d’accomplir un effort important dans le secteur des hautes technologies et d’améliorer le service rendu aux entreprises pour les opérations situées dans les pays lointains d’accès difficile. Au-delà du programme annuel des opérations collectives, quatre grandes manifestations seront organisées en Egypte, en Pologne, en Inde et en Côte-d’Ivoire.

Le secrétaire d’Etat a indiqué que ses deux priorités vis-à-vis du CFCE et du CFME-ACTIM consistaient en un regroupement des deux organismes sur un site commun en banlieue parisienne et en un lancement d’une campagne d’information portant sur la mise en service d’un numéro de téléphone unique.

Il a enfin fait observer que le projet de budget confirmait la réforme des procédures financières d’appui au commerce extérieur.

La dotation de l’assurance-prospection a été fixée à un montant correspondant à ses besoins réels (265 millions de francs, soit le montant des crédits qui devraient être consommés en 1998). Si les besoins réels se révélaient supérieurs, cela ne poserait pas de difficulté car il s’agit de crédits estimatifs.

Le CODEX (Comité de développement extérieur) est remplacé par un fonds de garantie incorporé au FASEP (Fonds d’études et d’aide au secteur privé) dont la dotation est reconduite à 600 millions de francs. Ce fonds pourra être abondé autant que nécessaire les prochaines années. Cette réforme a permis de mettre en place un système de capital risque très moderne légitimant le soutien du système bancaire aux entreprises sur la base d’une évaluation du risque par l’Etat et par un opérateur financier dont le choix interviendra avant la fin de l’année. Auparavant, le mécanisme de soutien reposait sur une aide directe à l’investissement. Ce fonds de garantie est donc une innovation dont bénéficieront en premier lieu les PME.

Il a ensuite évoqué la réforme des protocoles mise en place par M. Dominique Strauss-Kahn, qui a permis de moderniser les procédures en les simplifiant tout en maintenant les dotations budgétaires. Désormais, les prêts du Trésor ne se fondent plus sur une logique d’attribution des aides par pays mais sur une logique de projets. Le secrétaire d’Etat s’est toutefois déclaré pas totalement satisfait de l’arbitrage budgétaire car la dotation est passée en sept ans de 10 milliards de francs à un peu plus d’un milliard et demi. Toutefois, si les besoins des entreprises en protocoles financiers ont beaucoup baissé ces dernières années, cela reste un mode d’intervention important pour l’obtention de marchés publics dans des pays émergents comme la Turquie et l’Egypte.

Il a conclu qu’il serait très attentif à ce qu’un plus grand nombre de projets présentés par des PME bénéficie de cette procédure. Seuls 2 % de PME connaissent l’existence des directions régionales du commerce extérieur (DRCE) et seul un tiers d’entre elles savent que les chambres de commerce et d’industrie sont en mesure de les renseigner sur les aides publiques à l’exportation. Une campagne d’information en direction des PME est donc nécessaire.

M. Nicolas Forissier, rapporteur pour avis des crédits du commerce extérieur, a indiqué en préambule que la baisse des dotations affectées au commerce extérieur posait un véritable problème au moment où se dégage un consensus sur le rôle que doivent jouer les PME à l’exportation et sur leur apport en termes de création d’emplois.

En effet, le dispositif d’appui à l’exportation marque sur plusieurs lignes budgétaires, un désengagement de l’État. Les crédits de l’expansion économique à l’étranger progressent certes modérément mais cette hausse est principalement due à l’évolution des rémunérations qui intègre les conséquences de l’appréciation du dollar, les crédits de fonctionnement continuant à baisser de 2 %.

Il a rappelé par ailleurs, qu’il avait salué l’an dernier l’augmentation de la dotation allouée au CFME-ACTIM. Celle-ci baissant de près de 7 % dans le projet de loi de finances pour 1999, il s’est étonné de cette inversion de tendance confirmée par l’évolution à la hausse des crédits affectés au CFCE qui avaient pour leur part chuté de 44 millions de francs en 1998.

Il s’est ensuite inquiété de la baisse touchant plusieurs chapitres budgétaires ; ainsi les crédits affectés à l’assurance prospection-foire passent de 400 à 265 millions de francs et ceux destinés à la garantie du risque économique régressent de 50 millions de francs ; quant au FASEP, qui intègre désormais le CODEX, sa dotation budgétaire s’établit à 300 millions de francs et est réduite de plus de moitié.

Il a souhaité en conséquence savoir s’il demeurait un espoir de voir certaines de ces baisses révisées lors de la discussion budgétaire.

Il a enfin posé une série de questions portant sur :

– l’état du rapprochement entre le CFCE d’une part, et le CFME-ACTIM d’autre part, rappelant que l’objectif d’une éventuelle fusion était la création d’une centrale d’intelligence économique ;

– le redéploiement des postes d’expansion économique et ses conséquences sur nos perspectives d’exportations en Europe ;

– les initiatives prises par le Gouvernement pour optimiser l’action des différents intervenants du commerce extérieur en région et favoriser ainsi l’accès des PME à l’information sur les marchés internationaux ;

– le suivi des procédures CODEX désormais intégrées dans le deuxième volet du FASEP et le sort des dossiers en suspens.

En réponse au rapporteur pour avis, M. Jacques Dondoux, secrétaire d’Etat au commerce extérieur, a apporté les précisions suivantes :

– la recherche d’une meilleure efficacité des interventions des organismes de soutien au commerce extérieur a commencé avec la rationalisation des relations entre la DREE et la direction du Trésor pour la gestion des protocoles et des prêts attribués par la COFACE ; selon lui, il faut dans ce cadre accroître les responsabilités de la DREE ;

– la réunion en un seul ensemble du CFCE et du CFME-ACTIM n’est pas un impératif prioritaire, mais dans un premier temps un rapprochement physique des services des deux organismes sera opéré ;

– l’Union européenne vers qui sont dirigés les deux tiers de nos exportations ne doit pas être négligée dans notre effort de soutien au commerce international ;

– l’Exposition universelle qui doit se tenir à Hanovre en l’an 2000, est une manifestation importante qui peut servir de vitrine à la technologie française ; la prise en compte des crédits destinés à cette manifestation et de ceux affectés à la Caisse française de développement permet d’ailleurs de réviser le jugement porté sur l’évolution générale du budget du commerce extérieur ;

– le commerce entre l’Union européenne et le Mercosur doit être encouragé ;

– les crédits affectés à l’assurance prospection-foire étant indicatifs, ils peuvent de ce fait faire l’objet d’ajustement ultérieurs  ; de même, les crédits destinés aux garanties à l’exportation devront être complétés car leur succès auprès des PME ne se dément pas ;

– le soutien public à l’exportation doit principalement porter sur les PME ; aujourd’hui 30 000 petites entreprises exportent et 3 000 seulement ont une activité régulière sur les marchés étrangers, constat rendant d’autant plus préoccupante la diminution de l’enveloppe budgétaire du CFME-ACTIM ;

– les dossiers portant sur la procédure CODEX sont en voie de résorption, le nouveau mécanisme mis en place dans le cadre du FASEP sera opérationnel à la fin de l’année 1998 ;

– une opération de détection des PME à potentiel exportateur a été lancée par les DRCE dans quatre régions expérimentales (Alsace, Aquitaine, Bretagne et Ile-de-France) ;

– le CFCE fera une campagne de promotion du numéro de téléphone unique destiné aux entreprises souhaitant exporter ou s’informer sur les marchés étrangers.

M. André Lajoinie, président, a indiqué qu’il avait adressé au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie une lettre par laquelle il lui faisait part de son inquiétude à l’égard de la baisse des subventions au CFME-ACTIM dans le projet de budget pour 1999. Il a proposé que le rapporteur pour avis exprime en séance le souhait de la commission de voir ces subventions retrouver le niveau atteint cette année. Il a, en outre, estimé que la création d’emplois-jeunes pour favoriser le soutien à l’exportation pouvait s’étendre à d’autres départements, après que le secrétaire d’Etat eut cité l’expérience menée en Ardèche.

M. Daniel Chevallier a indiqué que l’exposé du secrétaire d’Etat avait quelque peu apaisé les inquiétudes du groupe socialiste à la lecture des fascicules budgétaires. Il a estimé que la tendance au ralentissement des flux dans les secteurs industriel et agro-alimentaire nécessitait une politique active pour maintenir nos performances à l’exportation par deux moyens : la modernisation du réseau de l’expansion économique à l’étranger et la réforme des organismes d’appui au commerce extérieur. Regrettant la faiblesse de la part des PME dans les exportations françaises, il a insisté sur la nécessité de donner à ces entreprises les moyens d’accéder à la maîtrise des nouvelles technologies de l’information et de la communication dans le commerce international.

En réponse aux intervenants, M. Dondoux, secrétaire d’État au commerce extérieur, a apporté les précisions suivantes :

– la formule des emplois-jeunes est particulièrement adaptée pour aider les PME à accéder aux nouvelles technologies et à les utiliser dans leurs échanges internationaux ; 50 millions de francs ont été inscrits au budget de l’industrie afin d’aider les entreprises à s’équiper ; à cette somme s’ajoutent 20 millions de francs inscrits sur les crédits du commerce extérieur spécifiquement destinés aux entreprises exportatrices ;

– un label « exportateur sur la toile » a été créé pour certifier la publicité faite sur les supports électroniques ; par ailleurs, les chambres de commerce et d’industrie apportent un soutien logistique et linguistique aux PME-PMI souhaitant utiliser les nouvelles technologies de l’information pour commercer.

II.— Examen des crédits

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Nicolas Forissier, les crédits du commerce extérieur pour 1999.

M. Nicolas Forissier, rapporteur pour avis, a rappelé que la baisse du budget, et particulièrement de certaines lignes concernant les PME, était préoccupante car elle intervenait dans un contexte de dégradation de l’économie mondiale.

Ayant estimé toutefois que les diverses explications apportées par le secrétaire d’État au commerce extérieur apaisaient les craintes qu’il avait précédemment formulées, il a proposé que la commission émette un avis favorable aux crédits du commerce extérieur, mais qu’une demande ferme soit adressée au Gouvernement pour qu’un effort budgétaire supplémentaire -sans commune mesure avec le coût des aides à l’emploi- soit consenti en faveur des PME exportatrices ou candidates à l’exportation.

MM. André Lajoinie, Président, Daniel Chevallier et Léonce Deprez se sont associés à la demande du rapporteur.

En conséquence, la commission a confié à son rapporteur la mission de demander en son nom que soient revues les baisses de crédits concernant les PME et plus particulièrement que soit reconduite à son niveau de 1998 la dotation allouée au CFME-ACTIM.

Puis, conformément aux conclusions de M. Nicolas Forissier, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits du commerce extérieur pour 1999.

- Cliquer ici pour retourner au sommaire général.

- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis

© Assemblée nationale