N^° 1116

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME XIV
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT
ÉQUIPEMENT et TRANSPORTS TERRESTRES

PAR M. JEAN-JACQUES FILLEUL,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 30)

I

NTRODUCTION 5

I.— LA RECONQUÊTE DÉTERMINÉE DU TRAFIC FERROVIAIRE 6

A.— UN ALLÉGEMENT DE LA CHARGE FINANCIÈRE DE LA SNCF QUI DOIT PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT DU PROJET INDUSTRIEL DE L’ENTREPRISE. 6

B.— LE DÉVELOPPEMENT DU TRAFIC VOYAGEURS 8

1. Un renforcement de la synergie entres les réseaux TGV et grandes lignes 8

2. La recherche de synergies avec le transport aérien 9

a) La gare “ aéroport Charles-de-Gaulle TGV ” 9

b) La gare de “ Lyon-Satolas TGV ” 10

3. Le succès de la ligne Eurostar Paris-Londres 11

4. Un bilan très positif des expériences de transfert de compétences aux régions 16

C.— L’AVENIR DU TRANSPORT FERROVIAIRE EUROPÉEN PASSE PAR LA
COOPÉRATION 17

1. Évolution récente 18

2. Division des positions des Etats membres 19

3. Position française 20

D.— LA PATIENTE RECONQUÊTE DU FRET FERROVIAIRE 21

1. La mise en place de corridors européens de fret 21

2. Un projet d’entreprise soutenu par l’Etat au service du transport combiné rail-route 24

II.— LES TRANSPORTS COLLECTIFS : UN DYNAMISME RETROUVÉ, MAIS CONTRARIÉ PAR UNE MONTÉE DE LA VIOLENCE 27

A.— LES TRANSPORTS COLLECTIFS D’ILE-DE-FRANCE 27

1. Une reprise du trafic qui se confirme 27

2. Une violence de plus en plus mal supportée 30

3. La lutte contre la fraude 31

a) La lutte contre la fraude à la RATP 31

b) La lutte contre la fraude à la SNCF 32

4. L’extension du réseau 32

5. Le problème récurrent du mode de financement de la RATP 34

B.— UN ACCROISSEMENT TRÈS SIGNIFICATIF DES MOYENS CONSACRÉS AUX TRANSPORTS COLLECTIFS DE PROVINCE 37

1. Un renouveau des transports collectifs en province 38

2. Le développement des liaisons périurbaines, la priorité pour l’avenir des dessertes des agglomérations 39

a) L’existant 40

b) Identification des problèmes 41

c) Les projets 42

d) L’aide de l’État 44

C. PARADOXE DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE 44

III.— LES ROUTES 46

A.— LA FIN DE L’EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 46

B.— L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉALISATION DU SCHÉMA ROUTIER NATIONAL ET L’INTÉGRATION DU RÉSEAU ROUTIER DANS LES FUTURS SCHÉMAS DE SERVICE 49

C.— L’ENDETTEMENT DES SOCIÉTÉS D’AUTOROUTES 52

D.— L’ÉVOLUTION DU TRANSPORT ROUTIER ET LA DIFFICILE RECHERCHE D’UNE HARMONISATION SOCIALE EUROPÉENNE 55

IV.— POUR UNE SÉCURITÉ ROUTIÈRE RENFORCÉE 58

EXAMEN EN COMMISSION 61

Il est aujourd’hui communément admis que seule une politique coordonnée des transports fondée sur des schémas de service intégrés pour les passagers comme pour le fret, est en mesure de répondre efficacement à l’attente de nos concitoyens et à la croissance soutenue des demandes de trafic.

Après avoir clairement affiché la priorité en faveur d’une approche multimodale pour répondre aux besoins, la France s’est attachée à mettre en place les instruments de cette politique : décentralisation de l’autorité organisatrice des transports régionaux, développement accéléré des réseaux périurbains et des trains à grande vitesse, organisation de corridors de fret ferroviaire, adoption de dispositions législatives et réglementaires favorisant de meilleures conditions de travail pour les transporteurs routiers.

Les obstacles sur ce chemin sont nombreux : le maintien d’une dette publique importante liée aux amortissements des infrastructures ferroviaires, les récentes tensions, liées aux atteintes à la sécurité dans les transports d’Île de France ou à l’annulation du décret n° 96-1082 du 12 décembre 1996 imposant aux entreprises de transport routier de rémunérer les temps de coupure, n’en fournissent que quelques exemples tirés de l’actualité la plus récente.

C’est pourquoi la volonté politique en faveur d’une conception globale de l’avenir de nos transports a besoin du soutien de l’ensemble des acteurs du secteur et, au-delà, de celui de l’opinion publique, ce qui nécessite la poursuite d’une démarche fondée sur le dialogue et la concertation.

I.— LA RECONQUÊTE DÉTERMINÉE DU TRAFIC FERROVIAIRE

L’effort engagé depuis deux ans pour rétablir la situation financière du secteur ferroviaire se poursuivra en 1999. Il permettra à la SNCF, opérateur du réseau, comme à Réseau Ferré de France, gestionnaire de l’infrastructure, de poursuivre la reconquête des trafics.

Globalement, les contributions du budget de l’Etat au fonctionnement du secteur s’élèveront en 1999 à 38,7 milliards de francs en crédits de paiement.

En matière d’investissements, un effort particulier sera consenti en faveur de ce mode de transport, conformément aux engagements pris par le Gouvernement en février dernier. Une dotation de 1,89 milliard de francs devrait être ainsi consacrée aux transports ferroviaires et aux transports combinés sur le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN).

Ces crédits seront consacrés à poursuivre le programme de construction et d’études des lignes à grande vitesse (travaux du TGV Méditerranée, avant-projet détaillé du TGV Est) ainsi qu’à un effort accru de modernisation et d’amélioration du réseau existant, notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ils permettront par ailleurs de soutenir le développement du transport combiné, tant en ce qui concerne les infrastructures que l’amélioration de la productivité.

A.— UN ALLÉGEMENT DE LA CHARGE FINANCIÈRE DE LA SNCF QUI DOIT PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT DU PROJET INDUSTRIEL DE L’ENTREPRISE.

Sur la période 1993-1996, l’endettement à long terme de la SNCF était passé de 144 milliards de francs à 203 milliards pour ce qui concerne la dette de l’entreprise proprement dite, et avait reculé de 5 milliards de francs, passant de 34 à 29 milliards, pour le service annexe d’amortissement de la dette.

La part relative de l’infrastructure ferroviaire représentait environ les deux tiers de la dette de la SNCF au 31 décembre 1996. Dans le cadre de la loi du 13 février 1997, la dette relative à l’infrastructure ferroviaire avait été transférée, à compter du 1er janvier, à l’établissement public Réseau Ferré de France (RFF), qui a parallèlement reçu en pleine propriété l’infrastructure du réseau ferré national.

Afin de consolider le dispositif de la réforme et de créer les conditions d’un redressement financier durable de la SNCF, le Gouvernement, issu des élections législatives de 1997, avait décidé un désendettement complémentaire de 28,3 milliards de francs de la SNCF, par transfert au service annexe d’amortissement de la dette. Dans ces conditions, l’endettement à long terme de la SNCF s’est réduit à 45 milliards, auxquels s’ajoutent désormais 56 milliards pour le service annexe.

La dette prise en charge le 1er janvier 1997 par RFF s’élevait à 134,2 milliards de francs. Aujourd’hui, elle atteint environ 153 milliards. L’apurement de la dette de l’établissement public relève uniquement de l’Etat, puisque cette dépense d’infrastructure, comme cela est admis, ressort de sa charge.

Rappelons que le montant des redevances d’utilisation de l’infrastructure perçues par RFF a été plafonné par le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 à 5,85 milliards de francs pour 1997 et à 6 milliards pour 1998, à volume de circulation et consistance du réseau inchangés. L’année 1999 sera marquée par la fin du régime transitoire de détermination des redevances d’utilisation des infrastructures. S’agissant de l’évolution des péages pour les années à venir, les différents acteurs recherchent actuellement la définition d’un “ niveau-cible ” de redevances, permettant de mettre en place une tarification présentant une pertinence économique et d’améliorer le compte d’exploitation de RFF.

Le budget, adopté le 11 juillet dernier, par le Conseil d’administration de l’établissement public, a arrêté à 20,52 milliards de francs les produits d’exploitation de RFF qui comprenaient la contribution aux charges d’infrastructures versée par l’Etat à concurrence de 11,8 milliards de francs. Le résultat d’exploitation fait ressortir à 3,69 milliards de déficit, compte tenu d’un montant d’amortissements de 5,165 milliards. Au total, le poids des charges financières supportées par RFF a conduit à un résultat négatif de 12,86 milliards de francs.

En ce qui concerne la stabilisation de la dette de RFF, le ministre des transports a annoncé en juin dernier un apport de l’Etat au secteur ferroviaire de 37 milliards de francs au cours des trois prochaines années (1999 à 2001) dont 13 milliards pour la seule année 1999. Cet effort supplémentaire de l’Etat au bénéfice de RFF, ainsi que l’évolution des redevances d’utilisation de l’infrastructure et une sélection rigoureuse des investissements, dans le respect de l’article 4 du décret n° 97-444 relatif aux missions et au statut de RFF, devraient permettre de réduire sensiblement le besoin de financement de l’entreprise tout en stabilisant sa dette.

Bien entendu, l’effort qui sera demandé à la SNCF au titre des péages, à l’issue de la période transitoire qui s’achève, devra être calibré afin de ne pas remettre en cause le retour à l’équilibre de l’opérateur.

B.— LE DÉVELOPPEMENT DU TRAFIC VOYAGEURS

1. Un renforcement de la synergie entres les réseaux TGV et grandes lignes

En février 1998, le Gouvernement a défini de nouvelles orientations pour le développement des infrastructures ferroviaires. Dans le cadre d’une nette augmentation des moyens financiers consacrés par l’Etat aux infrastructures ferroviaires (+ 1 milliard de francs sur le volet ferroviaire du FITTVN à l’échéance des prochains contrats de plan Etat-régions), il a été décidé d’engager un effort accru de modernisation du réseau existant, le programme de construction de lignes nouvelles à grande vitesse devant parallèlement se poursuivre à un rythme maîtrisé.

Au cours des dernières années, le réseau classique a en effet été insuffisamment mis en valeur, compte tenu des investissements très lourds consentis pour le développement des lignes à grande vitesse. L’objectif est que les investissements ferroviaires doivent désormais être répartis de manière plus équilibrée entre, d’une part, la construction de lignes nouvelles à grande vitesse, et, d’autre part, la modernisation des infrastructures existantes. Les prochains contrats de plan Etat-régions devraient traduire cette nouvelle orientation. Dans le cadre de ces prochains contrats de plan, l’Etat portera sa participation aux investissements ferroviaires à 500 millions de francs par an au moins, soit un doublement de l’effort actuel.

Pour les voyageurs, l’amélioration de la vitesse et de la qualité du service offert ne passe pas uniquement par la réalisation de lignes nouvelles. L’amélioration de l’infrastructure classique existante, éventuellement associée à la mise en oeuvre de matériel roulant plus performant, notamment pendulaire, doit être activement étudiée à chaque fois qu’elle peut constituer une solution alternative intéressante à la création d’une infrastructure nouvelle. Un tel examen a déjà été entrepris sur plusieurs axes : Paris - Orléans - Limoges - Toulouse, Paris - Clermont-Ferrand, Paris - Normandie.

La complémentarité entre les lignes à grande vitesse et le réseau classique doit également être recherchée au travers du phasage des projets de lignes nouvelles. Compte tenu du coût des lignes nouvelles à grande vitesse, et de la nécessité de financer ces projets en recourant dans une large mesure à des fonds publics, leur réalisation doit désormais s’envisager par étapes, de façon suffisamment progressive. Ceci implique de rechercher, pour chaque projet, une utilisation optimale du réseau existant, complétée par la réalisation des tronçons de ligne nouvelle les plus pertinents.

Enfin, cette complémentarité doit être recherchée du point de vue de l’utilisation optimale des capacités, notamment pour le transport de marchandises. En effet, la réalisation d’une ligne à grande vitesse permet en règle générale de libérer des sillons sur le réseau classique, qui peuvent être utilisés pour développer le fret ferroviaire. Il est ainsi envisagé que les études de lignes nouvelles à grande vitesse comportent désormais de façon systématique un examen de l’impact du projet sur les capacités disponibles pour le fret sur le réseau classique, lorsque le projet n’est pas conçu pour un usage mixte voyageurs et fret. De même, il n’est pas absurde d’envisager de donner la priorité à des passages fret sur des lignes peu fréquentées, voire de dédier tout ou partie de certaines lignes au fret.

2. La recherche de synergies avec le transport aérien

a) La gare “ aéroport Charles-de-Gaulle TGV ”

La mise en service de la gare “ aéroport Charles-de-Gaulle TGV ” ouverte mi-novembre 1994 constituait la dernière étape des travaux du contournement sur ligne à grande vitesse de Paris par l’Est devant assurer la jonction entre les réseaux TGV du Nord-Est et du Sud-Est de la France.

Depuis la mise en service, le 2 juin 1996, de la branche ouest de ce même contournement, les gares desservies par l’axe du TGV Atlantique sont reliées directement à la gare “ aéroport Charles-de-Gaulle TGV ” ainsi qu’aux gares TGV des axes Nord-Europe et Sud-Est. Désormais toutes les gares TGV sont ainsi reliées directement à la gare du principal aéroport parisien.

Enfin, la mise en service, le 14 décembre 1997, de la ligne à grande vitesse du côté belge depuis la frontière jusqu’à Bruxelles, a permis une amélioration de la desserte avec une baisse du temps de parcours de 30 à 45 minutes sur les relations depuis ou à destination de Bruxelles à partir des gares TGV situées en France.

Dès la première année pleine (1995), 528 033 voyageurs ont transité par la gare TGV de Roissy. Cette fréquentation s’est accrue de près de 40 % l’année suivante, pour atteindre 730 000 passagers. Ils ont été 1,1 million en 1997. La progression en nombre de voyageurs a été continue, à l’exception des mois de novembre et décembre 1995, compte tenu des mouvements sociaux intervenus à la SNCF pendant cette période. Elle est notamment liée à la montée en charge de l’offre, devenue plus attractive, et à l’habitude prise par les voyageurs d’effectuer des trajets sans passer par Paris.

Selon les estimations de la SNCF le trafic pourrait atteindre en 1998 1 400 000 voyageurs, ce qui représenterait encore une progression de 27 % par rapport à 1997.

La desserte quotidienne de la gare “ aéroport Charles-de-Gaulle TGV ” est actuellement assurée de la façon suivante :

– 20 TGV vers le Nord (dont 7 jusqu’à Bruxelles),

– 10 TGV vers le Sud-Est (dont 4 desservant Montpellier, 5 Marseille, 9 Lyon, 1 Nice, 1  Grenoble et 1 Dijon/Besançon),

– 5 vers le Sud-Ouest (dont 1 desservant Toulouse, 1 Tours et 4  Bordeaux),

– 5 vers l’Ouest (pour Le Mans - Nantes ou Rennes).

La SNCF tient compte des besoins générés par le mode aérien pour l’élaboration de ses horaires, ainsi la création d’un Tours-Lille tôt le matin et un Lille-Tours tard le soir vise à permettre aux habitants de Tours de se rendre à l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, sans correspondance et sans passer par la capitale.

Par ailleurs, dans le but de simplifier les conditions de transport des voyageurs, ceux-ci peuvent, depuis le 1^er juillet 1995, acheter une prestation combinée pour effectuer un trajet TGV entre les gares de Lille-Europe et d’Aéroport Charles-de-Gaulle TGV et un trajet par avion à partir de Roissy-Charles-de-Gaulle. Cette prestation est vendue dans les agences de voyage et les bureaux des compagnies aériennes du monde entier.

Depuis le 18 juillet 1998, une prestation similaire est offerte au départ ou à destination de gare de Lyon Part-Dieu notamment en partenariat avec United Airlines et devrait bientôt être étendue à d’autres villes telles que Nantes, Tours et Bruxelles.

Enfin, un test est actuellement en cours à Lille pour l’enregistrement des bagages dès la gare de Lille ; ainsi, le voyageur n’aura plus à s’occuper de ses bagages avant de prendre l’avion à Roissy.

b) La gare de “ Lyon-Satolas TGV ”

La gare de Lyon-Satolas TGV a été ouverte le 3 juillet 1994. La desserte se compose de 3 aller-retour Paris - Satolas - les Alpes, 2 aller-retour Paris - Satolas - Midi (1 jusqu’à Avignon, 1 jusqu’à Marseille) et 1 aller-retour Lille - Satolas - Avignon puis Marseille ou Nîmes et Montpellier.

Connaissant une croissance de fréquentation plus lente que celle de Roissy-Charles-de-Gaulle, le trafic de la gare de Lyon - Satolas TGV a enregistré en 1997 une progression de 3,2 % par rapport à 1996 : de 176 000 en 1996, le nombre de voyageurs est passé à 182 000 en 1997. La comparaison mois par mois montre une relative stabilité en 1996 avec toutefois une légère décrue à partir de mai 1997.

Cette évolution est la conséquence de la réouverture de la desserte aérienne de Paris vers l’Algérie, en mai 1997. La croissance du trafic a ensuite repris au même rythme, relativement modeste. En tout état de cause, ce sont toujours les déplacements entre Paris-gare de Lyon et Lyon-Satolas, liés à la zone d’activité de l’Est lyonnais, qui portent le trafic de cette gare.

3. Le succès de la ligne Eurostar Paris-Londres

Le TGV Eurostar est exploité dans le cadre d’une simple communauté d’intérêts, sans existence juridique propre, sous couverts d’accords conclus en 1991 et 1993, entre la SNCF, la société nationale des chemins de fer belges (SNCB) et British rail. L’exploitation est réalisée conjointement par la SNCF, la SNCB et Eurostar UK, opérateur britannique de la ligne.

N’ayant connu encore que trois années pleines de trafic (1995 à 1997), puisque mis en service le 14 novembre 1994, Eurostar a, dès le second trimestre de 1995, entraîné une baisse de l’ordre de 11 % à 15 % du trafic passagers aérien sur la desserte Paris-Londres. La fréquentation sur le territoire français a doublé en deux ans, passant de 886 millions de km/voyageurs en 1995 à 1,42 milliard de km/voyageurs en 1996 et 1,77 milliard en 1997, soit un accroissement de 24 % par rapport à l’exercice précédent malgré les obstacles au trafic liés à l’incendie du tunnel sous la Manche. A l’heure actuelle, sur la relation Paris-Londres, le fer représente de l’ordre de 60 % de la totalité du trafic aérien et ferroviaire.

L’augmentation du trafic est liée à la montée en charge progressive de la desserte : de 2 aller-retour par jour en semaine lors de la mise en service, celle-ci a atteint aujourd’hui 17 rotations journalières. Elle est aussi le résultat d’une politique commerciale caractérisée par une gamme étendue de tarifs, auxquels s’ajoutent régulièrement des tarifs promotionnels.

La SNCF, soucieuse de pérenniser le succès de cette liaison par la réalisation du tronçon manquant à grande vitesse sur la portion britannique, s’est impliquée dans le consortium concessionnaire de la ligne nouvelle.

Le consortium London & Continental railways (LCR) s’est vu attribuer par le gouvernement britannique, au début de 1996, la concession de la ligne nouvelle entre Londres et le tunnel sous la Manche, dénommée “ Channel tunnel rail link ” (CTRL), ainsi que la gestion, sans limitation de durée, de la partie britannique d’Eurostar. Cette gestion devait être assurée par la société Eurostar UK Ltd, filiale à 100 % de LCR.

Le schéma de financement de la ligne nouvelle, sur la base duquel le consortium LCR avait été retenu par le gouvernement britannique, reposait sur une première phase d’étude financée par les actionnaires (principalement Bechtel, SBC Warburg, Virgin, National Express et SNCF), puis une phase de construction devant démarrer à la fin de 1997 et financée par une introduction en bourse de LCR.

La révision à la baisse des prévisions de recette d’Eurostar UK a empêché LCR de mener à bien ce schéma et a conduit le consortium à demander au gouvernement britannique un supplément de financements de 1,2 million de livres (12 millions de francs environ), fin janvier 1998.

Le gouvernement britannique ayant refusé ce schéma, il a demandé à LCR de présenter de nouvelles propositions passant par :

– le maintien de LCR comme structure de portage du financement du projet ;

– la distinction de deux phases de construction de la ligne (phase I du tunnel jusqu’au Sud de la Tamise avec raccordement classique à Waterloo, phase II de la Tamise à Saint-Pancras) ;

– l’engagement de Railtrack, gestionnaire du réseau ferroviaire britannique, de financer puis d’exploiter la phase I avec une option sur la phase II ;

– la délégation de la gestion de l’Eurostar UK à un opérateur ferroviaire susceptible d’assumer une partie du risque d’exploitation.

Actionnaires de LCR, tout comme les groupes National Express et Virgin, la SNCF a été sollicitée pour s’impliquer dans ce schéma. Après avoir conduit des discussions parallèles avec ces deux groupes, la SNCF a finalement choisi de s’allier avec National Express, qui avait également noué un partenariat avec British Airways.

Les trois partenaires SNCF, National Express (NEG) et British Airways (BA), réunis dans le cadre d’un consortium, ont élaboré en commun une première proposition indicative, via LCR, fin mars 1998. Considérant que cette proposition était suffisamment attractive, le gouvernement britannique, qui par ailleurs poursuivait des négociations avec Railtrack, gestionnaire britannique des infrastructures ferroviaires, pour la reprise de la construction de la ligne, a donné un mois de plus au consortium pour améliorer sa proposition. Il a également sollicité Virgin, à qui il a été demandé de formuler une offre concurrente dans le même délai. Ces nouvelles offres ont été remises à LCR le 30 avril 1998. Entre temps, la SNCB a rejoint le consortium formé de NEG/BA/SNCF.

A l’issue d’ultimes négociations, le gouvernement britannique a annoncé, le 3 juin 1998, qu’un plan de sauvetage de LCR et du projet de ligne nouvelle était adopté et que, dans ce cadre, le consortium NEG/BA/SNCF/SNCB était retenu pour recevoir en délégation la gestion de Eurostar UK. Immédiatement après, un protocole d’accord a été signé entre LCR et les membres du consortium. Ce protocole encadre la négociation de l’accord de gestion de Eurostar UK, qui est encore en cours.

Les principales caractéristiques de l’offre de consortium sont les suivantes :

– l’offre pour la gestion déléguée de Eurostar UK a été présentée par un consortium composé de NEG (40 %), la SNCF (35 %), la SNCB (15 %) et BA (10 % + 1 action). Toutefois, si les autorités de la concurrence ne s’opposent pas à une participation plus importante de British Airways dans le consortium (ce qui permettrait notamment de mettre en service une relation directe Heathrow/Paris), il est prévu que la répartition des parts du consortium se trouverait modifiée comme suit : NEG (34,8 %), BA (34,8 %), SNCF (21,7 %) et SNCB (8,7 %). A priori, le consortium prendra la forme d’une société de droit britannique, dotée d’un capital réduit au minimum mais garantie par ses sociétés mères ;

– la proposition porte sur 12 ans. Le contrat de gestion prendra ainsi fin en 2010 ;

– le consortium prendra les rênes d’Eurostar UK, en supervisera la gestion et s’engagera, avec une part de risque, sur les flux financiers qui résulteront de la gestion d’Eurostar UK (avant paiement des redevances d’utilisation de la ligne nouvelle du côté britannique).

Pour bâtir les prévisions financières sur lequel il s’engage, le consortium, s’appuyant sur l’expertise de la “ mission Eurostar ” de la SNCF, a établi une prévision de trafic et de revenu moyen d’Eurostar. Pour les charges, le consortium a évalué les économies qui pourraient être réalisées à court terme par rapport aux estimations des équipes actuelles d’Eurostar UK, avant toute restructuration de l’organisation ou mise en place de réelles synergies entre les partenaires. Ces hypothèses de recettes et de charges ont conduit à un tableau de flux financiers prévisionnel, qui a été incorporé dans l’offre ; ces flux financiers devraient devenir positifs à partir de 2004.

Si le consortium réalise exactement ses prévisions financières, son seul bénéfice résidera dans la perception d’une commission de gestion, calculée en pourcentage du chiffre d’affaires. Si, au contraire, les résultats sont en dessous des prévisions du consortium, ce dernier devra compenser, par des pénalités, une partie de la perte à un taux dont le niveau varie en fonction de l’écart par rapport à la proposition de base. Afin de limiter le risque total pris, un plafond de pénalités à été fixé. A l’inverse, si les résultats sont supérieurs aux prévisions, le consortium bénéficiera d’une récompense sous forme d’une fraction du cash flow supplémentaire ;

– au-delà de ces éléments financiers, l’offre de base du consortium insistait sur :

. les savoir-faire particuliers de chacun des membres, qui sont complémentaires,

. la présence de la SNCF et de la SNCB, co-exploitants d’Eurostar et de Thalys sur Paris-Bruxelles, qui permet d’envisager une amélioration significative de la coopération entre les acteurs impliqués dans la gestion d’Eurostar,

– la perspective d’un basculement dans une structure de gestion intégrée, de type Westrail, de plusieurs fonctions aujourd’hui éclatées entre SNCF, SNCB et Euro UK dans un cadre peu propice à l’optimisation de l’activité du produit Eurostar ;

S’agissant de l’option “ Heathrow ”, British Airways est entré dans le consortium dans le but de basculer son offre aérienne Paris-Heathrow sur Eurostar, afin de dégager ses droits d’atterrissage à Heathrow pour les utiliser sur des relations à plus longue distance. Les études conduites au mois d’avril ayant confirmé la faisabilité technique et commerciale d’un tel basculement, BA a confirmé être prêt, dans l’hypothèse où aucun obstacle juridique ne s’opposerait à cette opération, à monter sa participation dans le consortium jusqu’à 34,8 %.

Dans ce cas, le consortium pourrait utiliser 7 rames Eurostar aujourd’hui inutilisées pour mettre en service une relation directe Paris-Heathrow en 2001. Afin de tenir compte des contraintes de la gare de Heathrow et d’accroître les fréquences, les 7 rames actuelles pourraient être dédoublées avec adjonction de nouvelles motrices. D’autres options plus légères en investissements sont également à l’étude.

Dans la mesure où de nombreuses questions, notamment de droit de la concurrence, restent en suspens, cette option devra être confirmée ultérieurement. Pour la SNCF, l’exercice de cette option par BA permettrait notamment de réduire légèrement son risque.

La SNCF est intéressée par ce processus à plusieurs titres :

– en tant qu’actionnaire de LCR à hauteur de 11,16 %, la SNCF ne pouvait récupérer la valeur de son investissement initial (96 millions de francs) que si le projet de ligne entre Londres et le tunnel était sauvé, dans le cadre juridique actuel, c’est-à-dire dans le cadre d’une solution dont LCR demeure le support juridique. En pratique, la restructuration en cours comporte la transformation des actions actuelles en obligations à revenu garanti de 7 %, ce qui permet de préserver l’investissement initial de la SNCF ;

– en tant qu’opérateur d’Eurostar, conjointement avec Eurostar UK et la SNCB, la SNCF a un intérêt très fort à ce que toutes les conditions soient réunies pour que les revenus de l’exploitation de ce service soient maximisés.

Or, à cet égard, le processus enclenché en janvier 1998 présentait des risques, notamment celui de voir la construction de la ligne en Grande-Bretagne retardée ou de voir un opérateur ne partageant pas les vues stratégiques et commerciales de la SNCF, prendre la gestion d’Eurostar en Grande-Bretagne. D’autre part, la participation de la SNCF à cette initiative constitue aussi une formidable occasion, celle de constituer, du fait de la présence de l’entreprise des deux côtés de la Manche, une gestion plus intégrée et donc plus performante du produit Eurostar.

C’est avant tout pour cette dernière raison que la SNCF a progressivement marqué son intérêt pour le processus et a cherché à s’allier avec d’autres opérateurs, à la fois pour réduire son risque financier et pour bénéficier de l’expérience et des compétences d’opérateurs britanniques.

Enfin, pour la SNCF dans son ensemble, le choix du consortium NEG/BA/SNCF/SNCB constitue une reconnaissance des atouts et de ses compétences qu’elle devrait pouvoir valoriser dans un contexte européen de plus en plus ouvert.

Cette opération s’inscrit d’ailleurs pleinement dans le cadre des objectifs du projet industriel de l’entreprise, qu’il s’agisse de la recherche de partenariat, du développement d’une politique de groupe ou de la valorisation à l’étranger du savoir-faire français d’exploitant ferroviaire.

4. Un bilan très positif des expériences de transfert de compétences aux régions

Si la LOTI avait créé les bases d’un partenariat entre les régions et la SNCF, le système de conventionnement mis en place en 1982 n’avait pas permis aux collectivités territoriales de jouer pleinement leur rôle dans ce domaine. Malgré tout, de rares régions s’étaient déjà mobilisées à propos du ferroviaire.

C’est à partir des dispositions contenues dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire qu’il a été prévu d’attribuer aux régions, après une phase d’expérimentation, les compétences dans les domaines de l’organisation et du financement des transports collectifs d’intérêt régional.

Lancée dans six régions volontaires le 1^er janvier 1997 pour une durée de trois ans, l’expérience fera l’objet à ce terme d’un rapport d’évaluation en vue d’un transfert définitif de compétences. Rappelons que les six régions sont l’Alsace, le Centre, le Nord-Pas-de-Calais, les pays de Loire, la Provence-Alpes-Côte-d’Azur et Rhône-Alpes. Les principes de l’expérimentation, qui avaient été définis en commun, reposent sur la transparence, la réversibilité et le transfert de compétence sans transfert de charges.

Les engagements des trois partenaires, Etat, région, SNCF ont été précisées, au cours de l’année 1997, d’une part, dans une convention entre chaque région et l’Etat et, d’autre part, dans une convention entre la région et la SNCF.

Pendant l’expérimentation, les régions assument pleinement la responsabilité de la définition des services régionaux de voyageurs. Elles ont la responsabilité de faire évoluer l’offre en l’ajustant au mieux aux besoins des populations en liaison avec les autres autorités organisatrices dans leur domaine de compétence respectif dans le cadre d’un schéma intermodal de transports. Les relations entre la SNCF et les régions non concernées par l’expérimentation ne sont bien entendu pas affectées.

Pour ces six régions expérimentales, l’expérimentation s’est traduite par un transfert d’une partie de la contribution de l’Etat à l’exploitation des services d’intérêt régional d’un montant de 2,7 milliards de francs afin que le transfert de compétences s’effectue sans transfert de charges.

Les premiers enseignements, au terme de la première moitié de l’expérience, paraissent positifs : le trafic a progressé de 4,6 % dans les régions expérimentales contre 1,5 % seulement dans les autres régions. Les recettes ont respectivement augmenté de 4,9 % et de 2 %.

Les recompositions de dessertes se sont accélérées. On peut, à titre d’exemple, citer la création de 91 trains en région Rhône Alpes, la première phase d’un cadencement entre Strasbourg et Mulhouse ou le renforcement de la desserte Paris-Chateaudun.

De manière générale, il semble que l’expérimentation ait créé un dynamisme nouveau. Des mécanismes de concertation se sont mis en place entre les différents partenaires. Cinq régions (Bourgogne, Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées, Picardie) ont conclu avec la SNCF des conventions d’exploitation dans l’optique d’une transition vers la régionalisation.

Par ailleurs, le matériel roulant destiné au trafic régional est renouvelé par les régions qui ont opté pour la modernisation du matériel actuel ou pour la commande de nouveaux matériels. C’est ainsi que les régions ont commandé depuis 1994, 105 automoteurs TER (dont les premières livraisons sont intervenues à l’automne 1997), 80 automotrices à deux niveaux TER2N (en service commercial depuis début 1998). Enfin, les régions étudient avec la SNCF les possibilités de commandes d’un matériel à deux niveaux proche du TER2N. Pour les seules régions expérimentales, un programme de rénovation et d’acquisition d’un montant de 1,81 milliard de francs a été engagé en 1997.

C.— L’AVENIR DU TRANSPORT FERROVIAIRE EUROPÉEN PASSE PAR LA COOPÉRATION

La revitalisation des chemins de fer en Europe est un objectif partagé par tous les Etats, qui, comme la France, souhaitent que ce mode de transport concoure efficacement à une politique de mobilité durable, d’aménagement du territoire et de développement économique.

Le bilan de l’application de la directive 91/440 devait, selon la directive elle-même, être présenté au Conseil par la Commission avant le 1er janvier 1995. Le Conseil a rappelé en 1995 la nécessité de faire ce bilan avant d’examiner la poursuite de l’action communautaire en matière de développement des chemins de fer. Sans établir le bilan de cette directive, la Commission a présenté le 19 septembre 1995 une proposition de directive visant à modifier l’article 10 de la directive 91/440 afin d’élargir le droit d’accès à l’infrastructure ferroviaire (dénommée “ proposition de 1995 ”).

Dans cette proposition, la Commission préconise, pour les entreprises de chemins de fer établies dans la Communauté, le droit d’accès à l’infrastructure ferroviaire pour la prestation de tous les services de transport de marchandises (internationaux et cabotage), les services de transport combiné de marchandises et pour les services de transport international de voyageurs. Cette proposition est toujours sur la table du Conseil qui a rappelé, en 1995, la nécessité de faire ce bilan avant d’examiner la poursuite de l’action communautaire en matière de développement des chemins de fer.

Le 31 juillet 1996, la Commission a présenté un livre blanc sur une stratégie pour la revitalisation des chemins de fer de la Communauté. Parmi les mesures figurant dans ce livre blanc, la Commission a suggéré certaines mesures intermédiaires pour permettre d’exploiter toutes les potentialités du chemin de fer, en particulier la mise en œuvre d’un certain nombre de corridors ferroviaires transeuropéens de marchandises.

Lors de sa réunion des 12 et 13 décembre 1996, le Conseil (transports) a tenu un débat d’ordre général sur la politique ferroviaire de la Communauté et en particulier sur les questions qui sont abordées dans le livre blanc de la Commission. Ce débat a permis de constater les préoccupations du Conseil quant au déclin du chemin de fer dans les Etats membres et sa reconnaissance de la nécessité de prendre des mesures appropriées pour les revitaliser.

Au cours de sa réunion des 17 et 18 juin 1997, le Conseil (transports) a adopté des conclusions concernant les corridors ferroviaires transeuropéens de marchandises, dans lesquelles notamment il “ souscrit à la notion de corridors ferroviaires transeuropéens de fret, qui constituent une mesure pratique visant à améliorer la fourniture de services de fret ferroviaire et une mesure positive en vue de répondre à un certain nombre de défis européens en matière de transport de fret en Europe sur la base de la directive 91/440/CEE du Conseil, tout en notant que certains Etats membres souhaitent aller au delà des prescriptions de cette directive ”.

1. Évolution récente

Le livre blanc de la Commission de 1996 sur la revitalisation des chemins de fer communautaires n’avait, jusqu’à la présidence britannique, eu de suite que dans l’exercice des corridors de fret durant l’année 1997.

L’accession du Royaume-Uni à la présidence de l’Union européenne a relancé le débat en s’appuyant sur la communication de la Commission sur l’application de la directive 91/440, adoptée le 31 mars 1998. Cette communication dresse le bilan de l’application de cette directive, que la France demandait depuis deux ans, dans ses quatre volets : indépendance de gestion des entreprises ferroviaires, séparation entre la gestion des infrastructures et l’activité de transport, assainissement financier, accès à l’infrastructure ferroviaire pour les regroupements internationaux d’entreprises ferroviaires et le transport combiné international de marchandises.

Elle tire d’un bilan, pour le moins mitigé, des conclusions sous forme de l’annonce de propositions à venir pour mieux encadrer que ne le font les directives d’application de la directive 91/440, c’est-à-dire les directives 95/18 (licences des entreprises ferroviaires) et 95/19 (répartition des capacités et redevances d’utilisation) les redevances pour l’utilisation des infrastructures, ainsi que l’allocation des sillons, pour garantir la séparation comptable entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport (ce qui requiert de modifier la directive 91/440) et pour réviser les règles sur les aides et les services publics. En ce qui concerne l’élargissement des droits d’accès, la Commission, s’appuyant sur l’avis du Parlement européen du 12 janvier dernier, qui s’était prononcé en faveur d’une libéralisation progressive du secteur ferroviaire, se propose d’étudier les modalités d’ouverture progressive du marché du fret ferroviaire national et international. La communication évoque l’hypothèse d’une ouverture initiale de 5 % de ce marché, avec un objectif de 25 % dix ans plus tard, suivant une progression annuelle de 2 %, et une révision à mi-parcours de la validité de cet objectif.

Le calendrier de soumission au Conseil de ces propositions est présenté dans l’ordre suivant : propositions sur les infrastructures au début de l’été (adoptées en fait par la Commission seulement le 22 juillet 1998), révision des règles sur les aides et les services publics annoncée pour l’automne 1998 et proposition de modification de la directive 91/440 d’ici la fin de cette année.

2. Division des positions des Etats membres

Cette communication, et plus particulièrement le sujet de l’accès au marché, a été au centre des débats du Conseil informel de Chester du 25 avril 1998 et a fait l’objet de discussions plus approfondies lors du Conseil transports des 17 et 18 juin 1998.

Si en 1995, peu de pays semblaient favorables à une ouverture du secteur ferroviaire, cette tendance s’est inversée aujourd’hui. De nombreux Etats ont en effet exprimé leur soutien à la volonté de libéralisation exprimée par la Commission. Certains, tels la Suède, les Pays-Bas, l’Allemagne, la Finlande et le Royaume-Uni, souhaitent qu’elle s’effectue à un rythme plus rapide. Plusieurs délégations (Espagne, Italie, Grèce) ont émis des réserves sur l’ouverture à la concurrence proposée par la Commission ou souligné les difficultés de sa mise en œuvre. La France, la Belgique et le Luxembourg ont d’emblée manifesté leur opposition.

3. Position française

La France a exprimé clairement son opposition à la libéralisation envisagée par la Commission. Le développement de la concurrence intramodale accentuerait les difficultés structurelles du ferroviaire. A la libéralisation, elle oppose la coopération qui s’est développée entre les entreprises ferroviaires et donne des résultats très encourageants.

La France considère que la première priorité est de compléter le dispositif communautaire pour faciliter le trafic ferroviaire européen. Pour cela, elle propose l’approche suivante :

. la Communauté devrait aider à la réalisation d’infrastructures adaptées permettant la mise en place de véritables réseaux transeuropéens de voyageurs et de fret. Ils nécessitent de gros travaux (lignes nouvelles, déviations d’axes saturés, contournements de grandes agglomérations) et doivent bénéficier du soutien financier communautaire ;

. l’utilisation optimale de ces infrastructures implique de préciser certaines règles encadrant l’attribution des sillons et la définition des systèmes de redevance, que les Etats membres doivent mettre en place au plus tôt ;

. le chemin de fer souffre encore gravement d’une insuffisante harmonisation technique. Il faut s’engager résolument dans les travaux sur l’interopérabilité, déjà lancés pour la grande vitesse, mais également indispensables pour le transport traditionnel ;

. il est nécessaire d’améliorer la multimodalité, notamment par l’implantation et l’organisation de plates-formes multimodales ;

. les moyens techniques ne sont rien sans les hommes qui les font fonctionner. Il faut donc rechercher une meilleure harmonisation entre les conditions de travail, de formation et de sécurité entre les entreprises ferroviaires, mais aussi entre les différents modes de transport. C’est pourquoi, sur ce dernier point la France poursuit sa pression en faveur d’une harmonisation par le haut des règles sociales et de sécurité dans le transport routier.

Le ministre français chargé des transports, M. Jean-Claude Gayssot, a défendu cette orientation lors des Conseils des ministres européens et à l’occasion de plusieurs rencontres bilatérales. Il s’en est suivi certaines évolutions déjà perceptibles. L’Autriche, préalablement favorable aux propositions de la Commission, a déclaré qu’elle défendrait l’ordre dans lequel la France propose d’agir, avant d’envisager l’ouverture à la concurrence. Lors du séminaire franco-espagnol des 6 et 7 juillet derniers, les deux ministres des transports ont affirmé dans un communiqué commun que “ si chaque Etat est libre de mener la libéralisation qu’il souhaite, l’ouverture à la concurrence intramodale ne saurait être imposée au niveau européen par une modification de la réglementation communautaire ”.

C’est dans cette approche que notre pays développe une politique de reconquête du trafic marchandises, qui s’organise autour de corridors de fret coordonnant les différents opérateurs nationaux “ freightways ”, de préférence au système de concurrence “ freeways ” favorisé par la Commission européenne.

D.— LA PATIENTE RECONQUÊTE DU FRET FERROVIAIRE

1. La mise en place de corridors européens de fret

La création des corridors de fret est née de la volonté d’améliorer la qualité et les performances du transport de fret ferroviaire, en particulier sur les relations internationales afin de présenter un service compétitif aux chargeurs par une meilleure coordination des réseaux pour l’acheminement des trains.

Par corridor de fret, il faut entendre un ensemble de sillons horaires établis d’un commun accord par les gestionnaires d’infrastructures ferroviaires, permettant une circulation transfrontalière continue et performante des trains de fret sur un axe international.

Ainsi, des sillons performants résultant d’un accord entre les gestionnaires d’infrastructure sont mis à disposition des entreprises ferroviaires ou de regroupements internationaux dans le cadre de la réglementation communautaire en vigueur, notamment la directive n° 91-440. Pour obtenir ces sillons, les demandeurs s’adressent à un “ guichet unique ” représentant l’ensemble des gestionnaires d’infrastructure impliqués.

Les premiers corridors ont trouvé leur traduction sur les axes européens les plus fréquentés, tel l’axe nord-sud. C’est dans cet esprit qu’a été créé le premier corridor de fret en Europe, dénommé Belifret. Celui-ci relie Muizen et Bruxelles, Luxembourg, Lyon, Turin, Gênes, La Spezia et Gioia-Tauro en Italie et a fait l’objet d’un accord signé entre la SNCF, RFF et les réseaux belge (SNC), luxembourgeois (CFL) et italien (FS), le 26 novembre 1997, il est devenu opérationnel le 12 janvier 1998.

Par un deuxième accord intervenu le 27 février 1998, ce corridor de fret a été étendu à Marseille et à l’Espagne (Barcelone et Valence) à compter du 24 mai 1998. Grâce à cet accord ce sont six sillons supplémentaires de qualité qui sont venus s’ajouter aux dix-sept sillons internationaux déjà opérationnels résultant du premier accord. Le “ guichet unique ” de ce premier corridor est situé au Luxembourg.

Un deuxième corridor ouest-est devrait très prochainement voir le jour, reliant la Grande-Bretagne, Le Havre et Dunkerque à Sopron, situé à la frontière austro-hongroise, via Metz et Strasbourg. D’ores et déjà, en application de l’accord de prolongation de la concession d’Eurotunnel, signé le 13 février 1998 par Eurotunnel et les gouvernements français et britannique, un sillon a été établi entre le tunnel sous la Manche et Strasbourg via Metz depuis le mois d’avril dernier. Les partenaires ferroviaires concernés ont par ailleurs signé une déclaration d’intention en date du 3 juillet 1998 et il est envisagé que les chemins de fer autrichiens exercent la fonction de “ guichet unique ”.

Schéma “ corridors ” européens

2. Un projet d’entreprise soutenu par l’Etat au service du transport combiné rail-route

L’état du marché du transport de marchandises est caractérisé par une domination de la route, qui bénéficie inconstestablement d’atouts pour le chargeur en termes d’accès et de continuité dans le transport point à point.

Dans ce contexte, en raison des caractéristiques de la chaîne du transport combiné, le maillon ferroviaire a jusqu’à présent servi de variable d’ajustement pour conserver à l’offre intermodale sa compétitivité, sur le plan des prix. Or le recours au transport combiné apporte de nombreux avantages à la collectivité, qui se traduisent par la réduction des coûts externes liés à la pollution, aux accidents ou à la congestion du réseau routier.

Aussi, dans l’attente de voir se rétablir une situation concurrentielle satisfaisante, l’engagement des pouvoirs publics maintes fois réaffirmé en faveur du développement du transport combiné doit-il se traduire par une politique d’aides prenant en compte les avantages externes de ce mode en le mettant ainsi à égalité de chances avec la route.

Au cours de cette année, l’effort financier consacré au développement du transport combiné a atteint 350 millions de francs, dont 276 millions ont été consacrés à l’aide au lancement de nouvelles liaisons et à la couverture des charges d’infrastructures affectables à ce mode.

Dès l’apparition des premières unités de transport intermodal (“ caisses ”, conteneurs maritimes), la SNCF s’est intéressée à leur transport, qui nécessitait cependant un savoir faire et une organisation auxquels son métier de transporteur en wagon conventionnel ne l’avait pas complètement préparée. En effet, la chaîne du transport combiné fait intervenir différents métiers dont l’exploitation ferroviaire, à la charge de la SNCF, l’interface rail-route et les tractions terminales routières. La partie non ferroviaire de la chaîne est maîtrisée essentiellement par des sociétés de commercialisation spécialisées, comme la CNC, filiale de la SNCF et NOVATRANS (dans laquelle la SNCF détient une participation non dominante).

Aujourd’hui, le transport intermodal, comme l’illustrent les deux chiffres suivants, est devenu un véritable mode de transport à part entière :

– la part de marché du transport intermodal réalisé par la SNCF représente 12 % des transports réalisés sur une distance supérieure à 500 km,

– il représente en volume plus du quart de l’activité fret à la SNCF avec une croissance de près de 30 % en trois ans (13,9 milliards de tonnes-kilomètres en 1997).

Pour assurer le développement du transport combiné, la SNCF a pris certaines dispositions, notamment en matière :

– d’investissement dans les chantiers terminaux généralement construits sur des terrains lui appartenant et dont elle supporte avec l’Etat, voire les collectivités, la charge d’infrastructure ;

– d’investissement dans l’amélioration du gabarit des lignes. La géographie de la France et les caractéristiques du réseau ferré, issues de sa construction au siècle dernier, pénalisent en effet la compétitivité de l’itinéraire ferroviaire français par rapport à ceux des pays voisins en matière de gabarit.

Il convient toutefois de rappeler que depuis la création de RFF, la charge de ces investissements incombe désormais au nouvel établissement public ;

– d’actions concrètes, dans le cadre du volet fret du projet industriel de la SNCF, visant à améliorer la productivité de l’ensemble de la chaîne du transport combiné et particulièrement de son maillon ferroviaire : diminution des coûts de traction et de manoeuvres, réduction des coûts relatifs aux wagons, diminution des coûts de l’administration des ventes, amélioration du suivi des trains, étude et réalisation de prototype concernant un nouveau concept de wagon avec une tare “ allégée ”, etc... ;

– d’amélioration de la coopération avec les autres réseaux européens, dans le cadre de la réglementation européenne en vigueur, pour faire progresser la réactivité aux demandes du marché et rendre les offres plus attractives par une augmentation de leur qualité ;

– de promotion du transport combiné par des campagnes de publicité, la participation aux manifestations (SITL, Euromodal...) et la sensibilisation des prescripteurs.

Il faut également citer la démarche d’amélioration de la qualité, dans laquelle la SNCF s’est activement engagée au sein du Groupe Transport Combiné de l’Union internationale des chemins de fer et pour laquelle elle a mis en place, en juin 1996, une organisation de suivi opérationnel des transports, ainsi que les actions engagées pour doter le transport combiné d’un système d’information adapté aux exigences du marché. Toutes ces actions sont menées dans le cadre d’un partenariat étroit avec les autres acteurs de la chaîne, notamment les représentants du transport routier.

Par ailleurs, le ministre de l’équipement, des transports et du logement a confié, le 17 février 1998, à l’Ingénieur général des ponts et chaussées, M. Pierre Perrod, la mission de définir les conditions d’un développement durable du transport combiné. Ce rapport vient d’être remis et contient des propositions s’adressant à tous les partenaires du transport combiné : développement des infrastructures ferroviaires, mise en place par RFF d’une structure de développement du transport combiné, règles de concessions des chantiers, stratégie de rapprochement des opérateurs, accès des PME routières au ferroutage, aide de l’Etat pour les chantiers multimodaux, attribution de sillons prioritaires... Le rapport préconise également une augmentation sensible des moyens financiers consacrés aux investissements sur les chantiers. Il recommande également que l’Etat fixe des règles générales sur l’allocation des sillons qui permettent de réserver aux trains de fret, et donc aux trains de transport combiné, des capacités garanties sur les axes les plus importants.

Ces propositions sont en cours d’examen par les différents partenaires, dans le cadre de leurs compétences respectives, de façon à leur donner rapidement une suite concrète.

Les pouvoirs publics ont la volonté de développer activement ce mode de transport du fret car il est clair aujourd’hui que la croissance du trafic ne peut incomber seulement au mode routier. L’engorgement des grands axes (autoroute A 1, vallée du Rhône) est là pour le démontrer. C’est pourquoi le rythme retenu est celui d’une croissance annuelle de 10 % du transport combiné, pour conduire à un doublement de ce trafic en 2002 ou 2003, par rapport à 1995.

La modernisation s’inscrit dans le cadre de la mise des caractéristiques du réseau au niveau des spécifications contenues dans l’accord européen sur les grandes lignes de transport international combiné et les installations connexes (AGTC). Les actions en ce sens concernent essentiellement la charge des trains (1500 tonnes et plus), le gabarit ainsi que la coopération avec les autres réseaux pour améliorer les conditions techniques de passage en frontière.

Le Conseil du transport combiné a établi une note adressée en février 1997 aux ministres concernés pour définir “ le réseau d’offre d’avenir ” nécessaire au développement du transport combiné ; cela correspond à un programme d’investissements de l’ordre de 5 milliards de francs sur une période de dix ans, avec l’objectif d’accroître le parc de chantiers terminaux, leur capacité, de lever les points de saturation de certaines lignes fortement sollicitées et de rehausser, d’une façon générale, la performance de l’infrastructure indispensable aux objectifs de performance et de qualité de l’offre elle-même.

II.— LES TRANSPORTS COLLECTIFS : UN DYNAMISME RETROUVÉ, MAIS CONTRARIÉ PAR UNE MONTÉE
DE LA VIOLENCE

Jusqu’à une période récente, l’opposition entre les approches à l’égard des transports collectifs, entre l’Ile-de-France et la province, était totale : objet de l’attention de l’Etat dans le premier cas, ils étaient considérés comme un problème non prioritaire pour les autres.

A l’inverse être voyageur en Ile-de-France caractérisait une identité sociale et, sauf exceptions, traduisait la modestie des revenus. Voyager en RER ne pouvait concerner que ceux qui y étaient obligés. En province au contraire, la mise en service de nouvelles installations (tramway, métro) était unanimement saluée comme la reconnaissance de l’importance de l’agglomération, dans la région et au-delà.

Si le propos de votre rapporteur n’est pas ici de conduire une analyse sociologique, force est de constater pourtant que ces deux mondes tendent enfin à se rapprocher. Y compris en Ile-de-France, la prise de conscience des problèmes de pollution, mais aussi l’encombrement de la ville et les pertes de temps occasionnées par une croissance anarchique du transport en voiture, favorisent un nouveau regard vis-à-vis des transports collectifs, désormais l’usager peut aussi être celui qui a le choix. Dans ce sens, le constat au cours de la journée sans voitures le 22 septembre dernier, que le centre ville de Paris pouvait retrouver un aspect paisible et détendu que l’on avait oublié, renforce la portée des campagnes incitant à abandonner le tout-automobile en agglomération.

A.— LES TRANSPORTS COLLECTIFS D’ILE-DE-FRANCE

1. Une reprise du trafic qui se confirme

Alors que l’année dernière votre rapporteur regrettait la stagnation du trafic des transports en commun dans la région capitale de 1992 à 1996, le trafic brut de la RATP (ferré, bus et tramway) enregistre en 1997 une hausse de 2,7 % par rapport à l’année antérieure et s’établit à 2,34 milliards de voyages. Les comparaisons avec 1995 sont délicates étant donné que le trafic a été totalement interrompu durant plus de trois semaines à la fin de cette année là pour fait de grèves.

ÉVOLUTION DU TRAFIC FERRÉ

(trafic brut en millions de voyages)

Source : ministère de l’équipement, des transports et du logement

Pour la première fois en 1996 depuis 1992, le trafic brut annuel sur le métro a sensiblement augmenté (+ 2,2 %). La hausse du trafic a été moins importante pour les abonnements (+ 1,2 %) que pour les billets (+ 1,8 %). La croissance a été très soutenue dans les stations des zones d’affaires (en baisse continue depuis le début des années 90), en particulier dans les 6 et 9ème arrondissements.

Le trafic brut annuel sur le RER est en hausse de 1 % par rapport à 1996. Mais on constate une évolution différenciée entre le RER A et le RER B (respectivement de + 2 % et de - 0,8 %). Comme pour le métro, on observe une hausse du trafic moins importante pour les abonnements (+ 1,3 %) que pour les billets (+ 3 %). La croissance du trafic a également été très importante dans les gares des zones d’affaires, en particulier sur la ligne A aux stations Aubert et Charles-de-Gaulle-Etoile.

ÉVOLUTION DU TRAFIC ROUTIER

(trafic brut en millions de voyages)

Source : ministère de l’équipement, des transports et du logement

D’une manière générale, le trafic des bus augmente de 4 % par rapport à 1996.

La hausse du trafic de bus à Paris a été plus importante pour les voyageurs à vue utilisant un abonnement, incluant la fraude, (+ 4 %) que pour les voyageurs pointés (+ 2,5%). La progression du trafic a été très importante pour les services de nuit noctambus (+ 18,9 %).

Pour les six premiers mois de l’année 1998, on enregistre par rapport aux mêmes mois de 1997, une hausse de 2,8 % du trafic qui se décompose de la manière suivante :

Métro : + 2,8 %

R.E.R. : + 1,6 %

Bus-Paris : + 1,8 %

Bus-Banlieue :  + 3,1 %

Sites propres  (TVM, Tramway, Orlyval) : + 28,8 %

La forte hausse des transports en sites propres doit être cependant relativisée, car au second semestre 1997 a été mis en service le deuxième tramway TVS (Issy-les-Moulineaux-La Défense) dont le trafic dépasse largement les prévisions. Mais cet élément ne doit pas masquer le fait essentiel que la reprise des trafics semble se poursuivre et se confirmer. L’hypothèse de trafic retenue pour 1999 dans le cadre de la préparation budgétaire est de + 1 % par rapport au budget initial de 1998.

S’agissant de la SNCF, l’année 1997 est marquée par une hausse du trafic de 1,5 % par rapport à 1996, le trafic s’établit à 9,02 milliards de voyageurs-kilomètres, légèrement au-dessous des prévisions. Ainsi la baisse du trafic observée depuis 1992 s’est arrêtée fin 1996. Cette amélioration est due notamment à une progression marquée des forfaits journaliers liée aux nouveaux produits (Mobilis et extension des zones d’utilisation de Paris Visite), à une bonne tenue des ventes de billets ainsi que des abonnements de la carte orange. L’impact de la vente des carnets de billets avec réduction, lancée en novembre, n’est pas en revanche significatif pour le moment.

L’hypothèse de trafic retenue au budget initial pour 1998 s’établit à 9,13 milliards de voyageurs-kilomètres soit une hausse de 1,25 % par rapport aux résultats de 1997. Cette prévision intègre une hausse tarifaire de 3,2 % en moyenne annuelle et tient compte aussi de la création du carnet de billets fin 1997 et du titre jeunes, qui se substituera à de nombreuses ventes de cartes orange et d’abonnements scolaires réglementés. La SNCF estime que cette reprise devrait se confirmer, puisque les dernières estimations pour 1999 chiffrent les prévisions de trafic à 9,2 milliards de voyageurs-kilomètres, soit un accroissement de 1 % par rapport au budget initial pour 1998.

2. Une violence de plus en plus mal supportée

La période actuelle est marquée, en Ile-de-France, par des mouvements sociaux des personnels de la SNCF et de la RATP, qui ont pour origine principale les violences dont ils sont, comme les voyageurs, victimes.

Cette situation n’a pas une origine spécifique liée au milieu des transports collectifs, mais ceux-ci, lieux de passage ouverts à tous, sont par là même exposés comme les autres aux phénomènes de délinquance.

L’émotion des personnels de la RATP et de la SNCF est légitime car il n’entre pas bien évidemment dans leurs conditions de travail, d’être en permanence exposés à des “ risques du métier ” de ce type.

C’est pourquoi le Premier ministre a décidé un accroissement des effectifs de sécurité, recrutés au statut et en emplois-jeunes. Pour la seule SNCF, 400 postes dans chaque catégorie seront créés en 1999 et en 2000. 107 gares de banlieue supplémentaires, en plus des 37 actuelles, disposeront de personnel après 20 heures. De plus l’accompagnement sera renforcé à bord des trains.En outre, le Premier ministre a annoncé le dépôt d’un projet de loi qui alourdirait les sanctions à l’encontre des agresseurs.

Pour la RATP, le coût de la sécurité est estimé entre 400 et 500 millions de francs par an, ce qui correspond à plus de 10 % de la subvention d’équilibre apportée par l’Etat à l’établissement public. Car beaucoup a été fait déjà dans ce domaine, soit en coordination avec les forces de police, soit en interne avec le développement des agents d’exploitation présents la nuit, tant dans le métro qu’en surface. La RATP ne peut plus mobiliser des moyens supplémentaires, l’Etat devra donc y suppléer.

De nouvelles mesures vont également être prises. Pour les bus, d’ici la fin de 2000, la totalité des bus (4000 véhicules environ) sera équipée de système de télélocalisation, dont sont déjà dotées 170 unités. Pour la SNCF, le périmètre est plus étendu, puisqu’il recouvre l’ensemble du territoire national.

Il semble opportun à votre rapporteur qu’un effort important soit fourni pour lutter contre le vandalisme et l’insécurité. Dans ce but, des agents de la SNCF devront être mobilisés dans les gares et les trains.

Votre rapporteur considère que les retards pris dans les domaines de la sécurité ne peuvent, à l’évidence, être comblés immédiatement. C’est pourquoi il estime satisfaisant le plan qui vient d’être présenté, d’autant plus que la sécurité dans les transports publics relève aussi, plus globalement, de la lutte générale contre les délinquances.

Un autre élément de lutte contre la violence est la poursuite des actions contre la fraude.

3. La lutte contre la fraude

a) La lutte contre la fraude à la RATP

En matière de lutte contre la fraude, les résultats apparaissent à la RATP globalement satisfaisants : en 1997, les taux de fraude s’établissaient à 5 % sur le métro et 4 % sur le RER. Ces taux étaient respectivement de 9,2 et 6,8 % en 1993. Sur le réseau routier, en revanche, de 1995 à 1997, le taux de fraude s’est maintenu autour de 13,6 %. Il existe donc un contraste entre les réseaux ferrés et le réseau de surface, dont les résultats révèlent une situation préoccupante.

En 1997, les pertes de recettes liées à la fraude ont été estimées par la RATP à 263 millions de francs. Pour faire face à cette situation, la RATP a augmenté le nombre de contrôleurs et modifié l’organisation du contrôle : les directeurs de lignes ou de centre bus ont pris en charge la lutte contre la fraude, en faisant établir sous leur responsabilité des plans locaux antifraude.

La politique d’augmentation de la pression du contrôle rencontre toutefois des limites, car les contrôleurs exercent leur métier dans des conditions de plus en plus délicates : entre 1993 et 1996, le nombre d’agressions à l’encontre des contrôleurs a plus augmenté que l’activité de contrôle et les comportements des fraudeurs sont devenus plus agressifs. Dans ces conditions, les marges de progrès sont à chercher ailleurs.

Certaines mesures devraient jouer aussi un rôle important en matière d’évolution du comportement des voyageurs : suppressions des “ pièges tarifaires ” par la simplification et la clarification des tarifications, création de forfaits spécifiques en direction de certaines catégories de chômeurs et des jeunes, amélioration du taux de recouvrement des amendes.

Ces mesures s’accompagnent d’actions plus techniques, telles que la fermeture des réseaux ferrés par l’installation de portes malaisément franchissables, la suppression du libre service sur le réseau de surface au moyen de la mise en place de valideurs magnétiques à bord des autobus.

b) La lutte contre la fraude à la SNCF

A la SNCF, où le coût de la fraude a été évalué à 360 millions de francs en 1997, soit 9,2 % des recettes directes, les deux grands axes de la lutte contre ce phénomène concernent la présence humaine et la mise en place de lignes de contrôle à l’entrée des quais.

Une augmentation quantitative des agents d’accueil et de service (AAS) et des groupes de contrôle banlieue est en cours ; dans ce cadre, 60 AAS supplémentaires et 43 contrôleurs seront déployés en Ile-de-France.

L’amélioration de l’efficacité de ces équipes sera recherchée, notamment grâce à une cohérence de l’organisation des contrôles dans les gares et les trains et à une évolution de la gestion des groupes de contrôle en banlieue, en y intégrant des agents de maîtrise.

Pour la partie technique, le projet EXCAB 95 est en voie d’achèvement. Il comprend :

– l’équipement des gares de la banlieue Saint-Lazare et celle d’Evry-Courcouronnes, dont le trafic est supérieur à 10 000 entrants par jour, en contrôles d’entrée et de sortie équipés de portes hautes ;

– l’équipement des gares de la ligne A du RER dont le trafic est supérieur à 5 000 entrants journaliers, en contrôles de sortie et en portes hautes ;

– l’équipement des gares déjà équipées de contrôle d’entrée, dont le trafic est supérieur à 10 000 entrants journaliers, en contrôles de sortie et portes hautes ;

– la mise en place de portes hautes dans les gares déjà équipées de contrôles d’entrée, dont le trafic est compris entre 5 000 et 10 000 entrants quotidiens.

Cette première phase s’achevant à la fin de l’année 1998, une deuxième phase du programme d’extension du contrôle automatique de banlieue est en cours de lancement. Une fois réalisée, 80 % des voyageurs du réseau SNCF d’Ile-de-France seront alors contrôlés en entrée.

4. L’extension du réseau

1998 a vu naître deux lignes nouvelles de transport parisien, l’une d’autobus (ligne 88, reliant les 14e et 15e arrondissements de la capitale), l’autre de métro.

METEOR, aujourd’hui ligne de métro n° 14, est entièrement automatique et relie à l’intérieur de Paris, Maison-Blanche à Saint-Lazare en desservant le secteur de Bercy-Tolbiac, la gare de Lyon, Châtelet et le quartier des affaires. Elle contribue, avec la ligne D et le projet EOLE, à la décharge de la ligne A du RER et favorisera le développement des pôles d’activités émergents dans le secteur Est de Paris.

Une première section de 7,2 km exploités avec voyageurs a été ouverte en souterrain le 15 octobre dernier, entre Madeleine et la Bibliothèque nationale de France. Elle comprend 7 stations dont 6 sont en correspondance avec 7 lignes de métro et 4 lignes de RER. A l’ouverture de la ligne, la capacité de transport est de 25 000 voyageurs/heure/sens avec des trains de 6 voitures à 105 secondes d’intervalle.

La ligne 14 sera exploitée avec un nouveau type de matériel roulant, le MP 89 métro sur pneumatiques à conduite automatique et liaisons entre les différentes voitures, dans un souci de convivialité et de sécurité.

Une seconde opération prolongeant de 2 km la section initiale bibliothèque nationale de France/Madeleine jusqu’à Saint-Lazare, afin d’établir de nouvelles correspondances avec les lignes de métro 3, 9, 12, 13 et EOLE a été engagée au mois de juin 1998 pour une mise en service en 2003. Une troisième opération vise à ouvrir, en l’an 2003, la station Tolbiac-Nationale au service voyageurs, afin d’améliorer la desserte du secteur sud du 13^ème arrondissement de Paris. La déclaration d’utilité publique est parue au Journal officiel du 3 juillet 1998. Ces deux sections seront largement financées par la région Ile-de-France, ainsi qu’il ressort des éléments suivants:

·  Section Madeleine/Saint-Lazare :

– coût prévisionnel de l’avant-projet : 900 millions de francs (valeur 1996) hors matériel roulant,

– financement inscrit au XI^ème contrat Etat/région (1994/1998) : 880 millions de francs (valeur janvier 1994) :

. subventions Etat : 72 millions de francs (8 %)

. subventions région : 632 millions de francs (72 %)

. entreprise (prêts région) : 176 millions de francs (20 %)

– financement mis en place (en francs courants) :

. en 1995 : 28 millions de francs

. en 1997 : 14,9 millions de francs

. besoins (AP) en 1998 : 197 millions de francs

. besoins (AP) en 1999 : 229 millions de francs

·  Section Bibliothèque nationale de France/Tolbiac Nationale :

– coût prévisionnel (à confirmer lors des études d’avant-projet) : 720 millions de francs (valeur 1996),

– financement inscrit au XI^ème contrat Etat-région 300 millions de francs (valeur janvier 1994) :

. subventions région : 240 millions de francs (80 %)

. entreprise (prêt région) : 60 millions de francs (20 %)

– financement hors contrat de plan : participation du département de Paris.

Les prolongements ultérieurs de la ligne 14 au nord de Saint-Lazare par raccordement à la ligne 13 et au sud vers Maison-Blanche sont actuellement à l’étude.

5. Le problème récurrent du mode de financement de la RATP

Comme l’ont déjà montré plusieurs analyses extérieures, et notamment celle de la Cour des comptes, le mode de financement des transports en Ile-de-France apparaît peu clair, politiquement problématique, déresponsabilisant et générateur d’un endettement croissant des entreprises.

Peu clair pour les employeurs d’Ile-de-France qui, par le versement transport, payent à la fois une subvention aux abonnements de leurs employés et une participation au surplus des dépenses, ce qu’ils ressentent comme une participation au déficit du système.

Politiquement problématique pour la région et pour les départements d’Ile-de-France, qui payent respectivement leur part de subvention d’investissement ou d’indemnité compensatrice inscrite à leur budget sans visibilité, et pour les départements, sans possibilité de peser sur les décisions qui génèrent cette dépense. Cette situation est aussi ressentie par les citoyens de province qui ont le sentiment que leurs impôts contribuent au financement du déficit des transports parisiens.

Elle est également problématique pour l’Etat, qui cherche à stabiliser ses concours financiers, mais est amené à payer une indemnité compensatrice calculée comme une différence entre des dépenses et des recettes, sans vision à moyen terme.

Ce mode de règlement à “ guichet ouvert ” du déficit de l’entreprise est déresponsabilisant pour les transporteurs publics, dont toutes les décisions importantes de gestion sont contrôlées a priori, et qui sont gérés sur des équilibres qui incluent d’importantes masses n’ayant que peu de liens avec l’activité économique de l’entreprise, tel le réglement des pensions, au ratio actif/retraité particulièrement déséquilibré. Enfin, le mode actuel de financement des investissements conduit, depuis une dizaine d’années à un accroissement de l’endettement de la RATP en moyenne de plus d’un milliard par an. Le ratio endettement sur chiffre d’affaires atteint maintenant 140 %, seuil qui devient préoccupant.

Cette situation n’est pas acceptable au moment où se manifestent de nouvelles ambitions pour le développement des transports en commun. C’est pourquoi, la RATP elle-même a souhaité, dans le cadre du plan d’entreprise 1998-2000, engager avec les pouvoirs publics une réflexion sur les voies et les moyens permettant de substituer à un régime “ d’équilibres régulièrement assurés ” une situation “ d’équilibres durablement restaurés ”. Les modalités de financement des investissements et la clarification du budget d’exploitation en constituent le fil directeur.

·  Investir sans emprunter

Par analogie avec les modalités de financement appliquées à d’autres réseaux, il est souhaitable de voir évoluer progressivement les contributions publiques vers l’investissement.

Les perspectives de développement qui s’ouvrent aux transports collectifs dans le cadre des réflexions préparatoires aux prochains contrats de plan et du plan de déplacement urbain devraient se traduire par une progression significative des crédits alloués à la réalisation de nouvelles infrastructures. A modalités de financement constantes ces perspectives favorables majoreraient l’endettement et les charges de l’entreprise.

Aussi, la RATP juge-t-elle indispensable l’élargissement des subventions au coût total des nouvelles infrastructures et à l’ensemble des matériels et équipements qui leur sont liés : les matériels roulants, les installations de maintenance et de garage, etc.

Le renouvellement des matériels roulants (RER, métro et autobus), en totalité à la charge de l’entreprise, génère également des besoins d’emprunt continus. Un régime de subventions par les pouvoirs publics pourrait être envisagé, sur la base de 80 % pour les matériels ferroviaires et 50 % pour les autobus.

Ces conditions, nécessaires pour juguler l’endettement, entraîneraient, si elles étaient mises en œuvre, une modification profonde dans les règles de gestion du budget d’exploitation.

·  Clarifier et normaliser le budget d’exploitation

Dans l’objectif d’une clarification de la contribution de l’Etat, celui-ci pourrait assurer le financement direct des deux postes spécifiques que sont la charge financière de la dette du passé et les besoins du compte de retraite. L’Etat n’interviendrait donc que sur des dépenses identifiées, lisibles et planifiables, qui représenteraient au départ un montant équivalent à sa part actuelle de l’indemnité compensatrice et iraient décroissant avec la disparition progressive de la dette. Cette normalisation aurait également pour avantage une participation de l’Etat, indépendante de la gestion et déconnectée des performances de l’entreprise.

Ces dispositions, associées à des mesures tarifaires incluant le rééquilibrage des compensations, permettraient de progresser vers “ le petit équilibre ” (fondé sur les dépenses directes de fonctionnement des réseaux) qui pourrait être atteint, voire dépassé et couvrir ainsi les dotations aux amortissements des biens non subventionnés.

C’est un objectif ambitieux que très peu d’entreprises de transports publics, françaises et au-delà, sont en mesure de se donner. Pour l’atteindre, la RATP déclare être prête à s’engager à terme sur un coût moyen au voyage évoluant comme le coût moyen des services en Ile-de-France. Il s’établit à 5,60 francs, dans le cadre du budget prévisionnel 1998, montant tout-à-fait comparable à celui d’autres réseaux français à conditions de calcul homogènes.

Il convient de noter qu’un engagement de cet ordre implique des actions de productivité, sous toutes leurs formes, et la reconquête d’un maximum de trafic par l’effet “ qualité ”. L’impact sur la fréquentation des réseaux sera d’autant plus important que les pouvoirs publics prendront, dans le cadre du plan de déplacement urbain des mesures de gestion de la voirie, ayant pour double effet de favoriser les transferts d’utilisateurs de la voiture particulière et de générer des gains de productivité externe par l’accroissement de la vitesse et de la régularité des modes de surface.

L’ensemble de ces propositions est de nature à responsabiliser les acteurs sur des équilibres lisibles et pérennes :

– l’Etat apporterait une contribution identifiée et programmable ; il ne serait plus sollicité pour l’équilibre d’exploitation via l’indemnité compensatrice. De plus, les prérogatives des collectivités territoriales seraient également identifiées ; il deviendrait dès lors possible de concevoir des relations contractuelles entre elles et la RATP. Enfin, le développement des transports collectifs de la région pourrait se réaliser sans dégrader les équilibres d’exploitation.

B.— UN ACCROISSEMENT TRÈS SIGNIFICATIF DES MOYENS CONSACRÉS AUX TRANSPORTS COLLECTIFS DE PROVINCE

Votre rapporteur se réjouit de constater que, pour la deuxième année consécutive, les transports collectifs de province bénéficient, dans le projet de loi de finances pour 1999, d’une augmentation substantielle, ainsi que le précise le tableau ci-après :

(1) loi de finances initiale

(2) programme de loi de finances

Ainsi, en deux ans, de 1997 à 1999, les crédits de paiement de l’article 21 seront en augmentation de 40 %, illustrant la priorité que le Gouvernement accorde au développement des transports collectifs.

1. Un renouveau des transports collectifs en province

Au 1^er août 1998, les montants engagés en autorisations de programme auront permis le financement des installations en site propre suivants :

– Rennes (VAL)120  millions de francs

– Rennes (bus est-ouest site propre)11  millions de francs

– Montpellier (tramway)171  millions de francs

– Saint-Étienne (tramway)5,11  millions de francs

– Nantes (tramway, ligne 3 nord, 1ère phase)40  millions de francs

– Orléans (tramway)65,02  millions de francs

– Strasbourg (tramway, ligne B)60,1  millions de francs

– Saint-Denis (site bus propre)32,93  millions de francs

D’ici la fin de l’exercice, des autorisations de programme complémentaires seront notifiées pour la poursuite des opérations en cours, notamment à Lille (VAL, ligne 2), Lyon (métro, ligne B) et Rouen (prolongement du tramway) ou pour le lancement d’opérations nouvelles telles que Nancy (prolongement de la ligne 1 ouest du tramway), Lyon (première tranche des lignes 1 et 2 du tramway) sous réserve de déclaration d’utilité publique du projet.

S’agissant des contrats de modernisation et de conventions d’études, au 1^er août 1998, 14 contrats de modernisation ont été conclus ou étaient en cours de signature, dont deux au titre de l’appel à projet conjoint à la délégation interministérielle à la ville et à la direction des transports terrestres et sept portant sur des équipements de sécurité pour un montant global de subvention de 37 millions de francs. En outre, 10 conventions d’études, pour un montant total de subventions de 2,8 millions de francs ont été conclues, auxquelles il convient d’ajouter sept autres conventions financées sur le FITTVN pour un montant global de 5,6 millions de francs. Ces conventions portent toutes sur des plans de déplacement urbain ou les enquêtes ou études contribuant à leur élaboration.

Ainsi depuis une vingtaine d’années, le renouveau du transport collectif dans les grandes villes de province a été marqué principalement par la réalisation d’infrastructures de transports en commun en site propre destinées tant à des métros traditionnels qu’à des métros automatiques légers (VAL) ou des tramways modernes.

En effet, en 1974 ne restaient plus en service que trois lignes de tramway (Lille, Saint-Étienne et Marseille) représentant une longueur cumulée de 28 km seulement ; or, aujourd’hui ce linéaire a été porté a 190 km, se répartissant entre les métros (Marseille, Lyon, Lille et Toulouse) et les tramways (Nantes, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Saint-Étienne, Lille et Marseille).

Cet effort d’équipement collectif sur plus de 20 ans correspond à un montant d’investissement global (matériel roulant compris) équivalent à 65 milliards de francs (valeur 1998), la participation financière de l’État s’élevant sur ces mêmes bases à 12 milliards.

Il tend cependant à démontrer que beaucoup reste encore à faire dans ce domaine. Votre rapporteur rappelait l’année dernière qu’il convenait que l’État prenne toute la mesure d’un volet essentiel de l’extension des transports collectifs en province, à savoir la réponse efficace aux besoins liés aux déplacements périurbains.

Il indiquait qu’au cours des seules vingt dernières années, 10 % de l’ensemble de la population française ont migré pour venir grossir les villes situées à la périphérie des grandes agglomérations. La compréhension de la dimension de ce phénomène, qui concerne ainsi aujourd’hui plus de 10 millions de personnes, sans compter les habitants de la région parisienne, permettrait de mieux évaluer l’importance des solutions à apporter aux problèmes de transport pour ces zones, dites périurbaines.

Chaque jour, une partie très importante de ces populations doit se déplacer, principalement pour des raisons professionnelles, de ces localités vers la ville centre. L’offre de transports collectifs est, dans la majorité des agglomérations concernées, très insuffisante, voire encore inexistante. Des évaluations récentes ont montré que la satisfaction des besoins, pour les trente plus grandes agglomérations de plus de 250 000 habitants, nécessiterait, du fait du retard pris, des investissements de l’ordre de 85 milliards de francs.

2. Le développement des liaisons périurbaines, la priorité pour l’avenir des dessertes des agglomérations

Divers projets consistant à réutiliser des voies ferrées existantes pour desservir les zones périurbaines ont émergé au cours de ces dernières années. Ces projets portent sur deux types de lignes : soit des tronçons de lignes régionales comprenant des points d’arrêt dans les zones périurbaines, soit d’anciennes voies ferrées qui n’étaient plus utilisées ou exploitées pour le seul fret.

a) L’existant

Des améliorations ont été menées à l’initiative des autorités organisatrices locales, pour adapter des lignes ferroviaires régionales à la desserte périurbaine. Elles ont consisté principalement à rouvrir parfois des lignes fermées, réaménager les gares périurbaines notamment en y adjoignant des parkings-relais, augmenter les fréquences, proposer aux usagers des tarifications combinées ou intégrées et organiser des correspondances directes avec les transports urbains.

Quelques exemples illustrent ce processus d’amélioration mis en oeuvre dans des conditions propres à chaque cas :

– Toulouse-Colomiers : intégration d’un tronçon d’une desserte ferroviaire TER de 9 km au réseau urbain de l’agglomération toulousaine, en correspondance directe avec le VAL. La liaison est accessible avec un titre urbain et un cadencement des dessertes a été mis en place à la rentrée de 1997.

Cette opération fait l’objet d’une convention SMTC/région/SNCF, qui prévoit la compensation des déficits de recette des charges d’exploitation supplémentaires par le SMTC.

– métropole Lilloise : dès 1977, la région, caractérisée par un territoire essentiellement urbain et un réseau ferré très dense, s’est engagée dans l’amélioration des dessertes ferrées.

Huit lignes TER desservant les bassins d’emploi ont fait l’objet d’une complète réorganisation, d’un renforcement de l’offre, d’un renouvellement du matériel roulant, de modernisation de gares, d’une politique de tarification. Une ligne a été rouverte (Lens-Dons).

– agglomération clermontoise : le développement des services ferroviaires depuis les années 1990 a été marqué par la mise en place d’une desserte cadencée au quart d’heure sur l’agglomération et la création d’un point d’échanges intermodal entre la SNCF et les transports urbains à la gare nouvelle de Clermont-Ferrand la Pardieu. Le nouveau centre d’échanges multimodal de Vic-le-Comte (fer/routier) a été mis en service.

– Sarrebrück-Sarreguemines : depuis le 27 octobre 1997, ces deux villes sont reliées par un tram-train circulant sur des voies ferroviaires ou urbaines, qui assure une desserte cadencée à la demi-heure aux heures de pointe. Les usagers peuvent acheter un titre combiné valable sur le tramway et les deux réseaux urbains. La ligne est actuellement longue de 18 km, dont 1 km en France. C’est la collectivité allemande qui a financé l’investissement, sauf les infrastructures d’accueil côté français, financées par la ville de Sarreguemines.

b) Identification des problèmes

Les problèmes auxquels se heurtent les collectivités pour mettre en place de telles dessertes sont nombreux :

– la rentabilité des projets étudiés est la plupart du temps relativement basse, même si l’on exclut les coûts d’investissement. Il semble que le succès de ces projets soit subordonné à l’existence d’une densité de population suffisante et à une politique de restriction de l’usage de la voiture particulière dans les centres villes, faute de quoi la clientèle a tendance à se limiter aux usagers captifs. Mais la rentabilité comptable n’est pas une fin en soi, lorsque les autres enjeux financiers ne sont pas intégrés.

Les dispositions prises sur le plan financier sont le plus souvent un corollaire de celles prises sur le plan institutionnel. Quelle que soit l’autorité organisatrice à l’origine du projet, l’exploitation et donc la maîtrise des coûts le plus souvent reste assurée par la SNCF, à laquelle des élus reprochent parfois le manque d’initiative de certaines directions régionales, la facturation élevée des études préalables, des délais et retards importants pour la réalisation de travaux. Ils reprochent également à la SNCF d’exploiter le réseau en donnant la priorité aux lignes nationales TGV ou express par rapport à la circulation des trains régionaux, ce qui est source de manque de qualité des services.

La création de la “ délégation au périurbain ” de la SNCF, rattachée à la direction régionale, témoigne cependant de l’intérêt de l’exploitant à remédier à ces difficultés.

– La compétence institutionnelle pour mettre en place ces projets n’est pas toujours adaptée. La LOTI répartit la compétence de l’organisation et du financement des transports publics de personnes entre les communes ou leurs groupements, les départements et les régions. Par ailleurs, les transports ferroviaires régionaux relèvent de la compétence des régions.

Ces dessertes périurbaines qui concernent un bassin d’emploi, sont parfois à cheval sur les compétences d’une autorité organisatrice de transport urbain (aire du périmètre de transport urbain) et d’un département. L’autorité organisatrice “ idéale ” est en fait celle pour qui le projet apporte la plus forte valeur ajoutée en termes de transport : à Nantes, par exemple, c’est le district, compte tenu de la complémentarité forte avec le réseau urbain du tramway et de bus. Or jusqu’à présent les projets de dessertes ferrées périurbaines s’inscrivent dans les conventions entre la SNCF et les régions, qui ne se sentent pas toujours fortement concernées par les transports périurbains, même si l’intérêt s’accroît. L’utilité des projets doit être démontrée.

Il faut démontrer et résoudre, car se posent des problèmes techniques. Les lignes ferroviaires existantes ne sont pas nécessairement adaptées techniquement à la desserte périurbaine :

•  le tracé doit coïncider avec les zones d’urbanisation, d’emploi et de développement démographique, qui se sont souvent développées loin des lignes,

•  le nombre de gares est souvent insuffisant et leur emplacement peu adapté aux zones nouvellement urbanisées.

De ce fait, les aménagements doivent souvent comprendre la création de points d’arrêts supplémentaires, et impérativement la réalisation de parking relais, ainsi qu’un maillage à partir de ces gares pour desservir toutes les communes alentour.

•  la ligne doit de plus offrir la possibilité technique d’augmenter substantiellement les fréquences. La densité des circulations fret ou voyageurs sur certaines lignes empêche d’augmenter l’offre, à moins d’investissements importants pour augmenter la capacité de la ligne. C’est également le cas des voies uniques (Aix-Marseille, par exemple),

•  les autorails de type classique sont lourds et peu adaptés à des arrêts fréquents. L’arrivée prochaine d’une nouvelle génération de matériel ouvre de nouveaux horizons.

c) Les projets

Du fait de la présence de voies ferrées irriguant de nombreuses agglomérations, de multiples propositions visant à utiliser le réseau ferré pour la desserte du périurbain se sont fait jour. C’est le cas à Orléans, Troyes, Nantes, Rouen, Strasbourg, Saint-Etienne, Bordeaux, Lyon, Mulhouse, Grenoble, etc... Cela se fera à Tours et dans d’autres agglomérations.

Quelques projets ayant fait l’objet d’études précises de la part des collectivités sont mentionnés ci-après mais en outre, de nombreuses autorités organisatrices de transports urbains sont en train de mettre en place des tarifications intégrées, permettant aux usagers détenteurs de titres de transport urbains d’utiliser les dessertes SNCF situées à l’intérieur des périmètres de transports urbains.

•  La ligne 1 du tramway de Nantes

C’est le projet étudié par le district de l’agglomération nantaise de faire circuler une branche terminale de la ligne 1 du tramway, au moyen d’un matériel hybride, sur la ligne ferroviaire La Chapelle sur Erdre/Sucé sur Erdre, actuellement fermée au trafic voyageurs.

D’autres études portent sur l’exploitation de la ligne de Carquefou par un matériel SNCF jusqu’à Doulon, en correspondance avec la ligne 1 du tramway.

Le projet initial de REDD du district de l’agglomération nantaise a dû être abandonné pour des raisons liées à la faiblesse de la clientèle potentielle, à des coûts de gestion élevés et des contraintes techniques.

•  Le tram-train de Mulhouse

A Mulhouse, une étude financée par l’État, le SITRAM, la région, le département et la SNCF et réalisée par SYSTRA prévoit la réalisation d’un tramway urbain mixte circulant sur des lignes SNCF, créant un réseau d’une longueur totale de 55 km.

•  Strasbourg

A Strasbourg, les caractéristiques de la deuxième ligne de tramway lui permettront d’accueillir du matériel mixte tram-train, afin de pouvoir s’interconnecter avec la ligne ferroviaire Strasbourg-Molheim qui dessert l’ouest de l’agglomération et passe à proximité de l’aéroport. Un arrêt serait créé à ce niveau, et une navette organisée depuis l’aéroport.

Au nord de l’agglomération la deuxième ligne de tramway serait en correspondance à la gare de Hoenheim (à créer), avec la ligne SNCF Strasbourg-Lauterbourg.

Enfin au sud, la construction d’une troisième ligne ferrée entre Strasbourg et Erstein permettrait un report du trafic voyageurs sur le train.

•  Desserte cadencée Saint-Etienne-Firminy

Il s’agit de la liaison ferroviaire desservant Firminy et au-delà Le Puy-en-Velay par un autorail diesel qui n’offre aujourd’hui que quelques services voyageurs aux deux gares intermédiaires entre Firminy et Châteaucreux.

Le projet de desserte cadencée proposé par le SIOTAS (autorité organisatrice de transports urbains) en partenariat avec la région, s’inscrit dans une opération plus vaste d’aménagement du réseau de tramway, qui constituerait une gare d’échanges (train/tramway/autocars) et, à plus long terme, dans une perspective d’électrification de la ligne pour éviter une rupture de charge à Châteaucreux (liaison Lyon–Saint Etienne).

Deux obstacles demeurent cependant, l’opposition à cette desserte cadencée de la part d’un “ comité de défense ” de riverains, et la faisabilité financière de ce service.

•  Nancy-Pont-Saint-Vincent

Ce projet vise à mettre en place une desserte cadencée sur une ligne TER, au moyen d’un autorail classique. Il nécessite de réaliser d’importants travaux d’investissement d’un coût global estimé à 183 millions de francs (matériel roulant compris). Le principal poste de coûts vient du fait que la ligne cisaille la voie Paris-Strasbourg et tout accroissement des fréquences oblige à remettre en service la voie passant en souterrain sous l’artère Paris/Strasbourg et à réaménager un tronçon de voie. L’importance des coûts d’investissement a pour l’instant entraîné un gel du projet.

Des projets semblables existent dans d’autres agglomérations, telles que Rouen (Grand-Quevilly-Grand-Couronnes), Lyon (Villefranche-Givors), Orléans, Toulouse, etc...

d) L’aide de l’État

L’État apporte une aide pouvant aller jusqu’à 40 % des investissements hors acquisitions foncières et matériel roulant. Chaque projet est étudié au cas par cas en fonction des projets des collectivités locales.

La direction des transports terrestres vient ainsi d’attribuer une subvention de 6 millions de francs au syndicat mixte des transports en commun de l’agglomération toulousaine pour des travaux d’investissement sur la voie Toulouse-Colomiers précitée, afin de permettre l’augmentation des fréquences sur cette ligne, comme cela est prévu dans la convention récemment signée entre le SMTC, autorité urbaine, et la SNCF.

C. PARADOXE DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

Les transports publics constituent un outil privilégié des politiques écologiques de la ville. La préparation des plans de déplacements urbains offre l’opportunité de faire la démonstration de leur rôle majeur dans la réduction de toutes les formes de pollutions et nuisances urbaines et contribuer ainsi à modeler une autre façon de vivre dans les agglomérations urbaines.

Dans le même temps, le Gouvernement fait de la fiscalité écologique un axe majeur de la prochaine loi de finances et à moyen terme. Le levier de la fiscalité écologique est considéré comme stratégique pour encourager de nouveaux comportements et constitue une occasion de transférer des parts de marché vers les transports collectifs.

Le Gouvernement s’est attaché à prendre en compte la situation spécifique des professionnels routiers, pour lesquels la filière diesel reste la filière énergétique essentielle à court et moyen termes, tout en incitant le recours aux filières moins polluantes.

Cependant, si les mesures annoncées prennent bien en compte la situation des professionnels de la route confrontés à la concurrence, elles ne prévoient aucune disposition pour les transports publics urbains au nom de leur avantage environnemental pour la collectivité et pour les villes.

Il y a ainsi un paradoxe entre la volonté exprimée de faire jouer pleinement son rôle dissuasif et préventif à la fiscalité, au service de la protection de l’environnement, et simultanément le fait de maintenir les flottes de bus urbains dans la situation la plus pénalisante parmi tous les professionnels. En effet, les routiers, les taxis et la navigation aérienne, vont eux bénéficier d’un remboursement partiel de la TIPP sur le gazole, les affranchissant des augmentations à venir.

Les parts de marché des transports publics de province et, en Ile-de-France du réseau de la RATP, sont élevées. 30 % en moyenne en région parisienne, environ 15 % dans les grandes villes de province. La RATP assure plus de 60 % des déplacements dans Paris, et jusqu’à 75 % des déplacements aux heures de pointe.

Or, notamment dans la capitale, la flotte de bus est relativement vétuste et entraîne des émissions polluantes supérieures de sept fois à celles des bus diesel mis aujourd’hui sur le marché (les performances des véhicules dites “ propres ” étant encore supérieures).

C’est pourquoi votre rapporteur estime qu’il conviendrait d’intégrer, dans les décisions politiques à venir, deux éléments-clés qui sous-tendent la politique du Gouvernement et auxquels est particulièrement sensible la population :

– d’une part, la reconnaissance que, dans tous les cas de figure, les transports publics polluent bien moins que les véhicules particuliers en ville (même aujourd’hui un bus de 15 ans d’âge produit de 5 à 10 fois moins d’émissions polluantes au kilomètre/passager qu’un véhicule individuel) ;

– d’autre part, faire jouer un rôle incitatif à la fiscalité écologique au profit des acteurs faisant les choix les plus significatifs pour avoir des flottes de véhicules propres.

L’application du principe pollueur-payeur et du principe de discrimination positive pour les modes et véhicules les moins polluants, aux entreprises de transport collectif, conduirait à intégrer une logique fiscale incitative et à proposer des mesures permettant de dégager des marges de manoeuvre incitatives pour l’Etat et les collectivités territoriales. Il ne s’agirait pas alors simplement d’avantages donnés sans contrepartie aux entreprises.

C’est pourquoi, votre rapporteur suggère une mesure spécifique de remboursement de la TIPP sur les consommations de gazole des bus de ligne (en dehors donc des véhicules de tourisme ou affrétés) à hauteur d’un contingent annuel, justifiée par les missions d’intérêt général poursuivies et particulièrement l’impact de l’avantage écologique qu’en retiraient les agglomérations.

Cet allégement, qui ne conduirait en fait qu’à maintenir la pression fiscale indirecte à son niveau actuel, serait conditionné par la mise en oeuvre de programmes agréés comportant, d’une part, le renouvellement des anciens bus par des nouveaux véhicules faisant appel aux technologies propres actuellement les plus performantes (GNV - GPL), d’autre part, l’équipement des bus existants de filtres catalytiques et leur alimentation avec un carburant urbain dépollué, très au-delà de la norme Euro 3.

III.— LES ROUTES

A.— LA FIN DE L’EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

Dans le XIème Plan (1994-1998), les objectifs de l’Etat en matière d’investissement routier visaient à :

– Intégrer le réseau routier français à l’ensemble du réseau européen :

•  en assurant la fluidité de l’axe Nord-Sud (poursuite de l’aménagement des axes alternatifs),

•  en améliorant les liaisons avec l’Europe, notamment l’accès des tunnels internationaux (Transmanche, Fréjus, Puymorens, Somport, Tende),

•  enfin en intégrant la façade Atlantique aux grands courants d’échanges européens par la réalisation des grandes transversales Est-Ouest du schéma directeur et par l’amélioration de la desserte du littoral.

– Renforcer le maillage régional et interrégional du réseau, en améliorant la desserte des zones enclavées (en particulier les zones de montagne) et en développant les liaisons intervilles.

– Améliorer les déplacements urbains, en réalisant prioritairement les contournements des agglomérations, dans le but d’améliorer le cadre de vie des citadins et de maintenir dans de bonnes conditions de fluidité le trafic de transit aux abords des villes.

– Valoriser le réseau et le rendre plus cohérent, d’une part, en engageant une actions volontariste en matière de mise aux normes autoroutières des liaisons assurant la continuité du réseau et, d’autre part, avec la mise en oeuvre d’une enveloppe de 2 % au moins du montant des contrats de plan consacrée à des opérations de sécurité routière (aménagements ponctuels ou traitements globaux d’axe).

Le financement de ces objectifs a été assuré par la concession lorsque le trafic de grand transit est dominant ou bien lorsque l’aménagement sur place est difficile, ou encore lorsque les délais de réalisation sont incompatibles avec un financement budgétaire.

En revanche, lorsque les itinéraires jouent un rôle majeur en matière d’aménagement régional ou local, les opérations sont envisagées en concertation avec les partenaires locaux dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Les contrats Etats-régions du XIème plan ont été signés en 1994 suivant les orientations données par le Gouvernement à l’issue du CIAT de Mende de décembre 1994. Ces contrats sont par ailleurs complétés, pour le volet routier, par des programmes dits d’accélération décidés postérieurement au CIAT de Mende, portant sur la même période et dont certains sont cofinancés.

Ces programmes complémentaires portent essentiellement sur les quatre itinéraires interrégionaux que sont :

•  l’autoroute A 84 entre Caen et Rennes (route des Estuaires),

•  la Route Centre Europe Atlantique entre La Rochelle et l’autoroute A 6 en Saône-et-Loire via Angoulême, Limoges et Montluçon,

•  la RN 88 entre Toulouse et Lyon,

•  les accès aux percées alpines par les RN 202 et 204.

Au total, l’ensemble des volets routiers de ces contrats représente, sur le budget de la direction des routes, 27,4 milliards de francs (valeur 1994).

A ces actions sur le réseau national s’ajoute la signature d’un contrat propre au Bassin Parisien, engageant pour 409 millions de francs, l’Etat, la région Ile-de-France et les sept régions périphériques (Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Centre, Pays-de-Loire) et visant à favoriser dans le domaine routier l’aménagement des grandes voies d’évitement de l’Ile-de-France. Ce contrat interrégional est géré directement par la mission Bassin parisien.

Pour des motifs tenant aux contraintes des finances publiques, les gouvernements précédents avaient décidé l’allongement, sur une année supplémentaire, de la durée de ces contrats Etat-régions initialement signés pour la période 1994-1998. Les mesures de rééchelonnement budgétaire ont entraîné le report des lancements des opérations prévues pour la seconde partie du plan. Le bon achèvement des chantiers en cours a en effet été privilégié au détriment des opérations nouvelles.

Les affectations en part Etat intervenues fin 1999 devraient représenter 81 % environ en moyenne des engagements pris lors de la signature des contrats Etat-régions. Un certain nombre d’opérations inscrites aux contrats actuels devraient être reconduites dans les volets routiers des prochains contrats.

Si votre rapporteur n’entend pas revenir sur les raisons qui avaient conduit à ces rééchelonnements, il doit néanmoins souligner, sans esprit polémique, qu’une plus grande rigueur devra être désormais apportée dans l’établissement et l’exécution des futurs contrats de plan, afin que les collectivités locales ne se retrouvent plus, comme cela aura été trop souvent le cas au cours du XIème Plan, pénalisées pour avoir respecté les délais dans le financement de leurs propres engagements contractuels avec l’Etat.

B.—  L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉALISATION DU SCHÉMA ROUTIER NATIONAL ET L’INTÉGRATION DU RÉSEAU ROUTIER DANS LES FUTURS SCHÉMAS DE SERVICE

Défini par le schéma directeur routier national approuvé par le décret n° 92-379 du 1er avril 1992, la consistance du réseau routier national distingue quatre catégories de voies :

– les autoroutes de liaison, généralement concédées, pour un total de 9540 km, dont 2839 restaient à engager au moment de l’établissement du schéma en 1992 ;

– les liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier (LACRA), réalisées progressivement, sous forme de 2 X 2 voies continues et dénivelées de façon à recevoir à terme, tout en restant hors péage, le statut d’autoroute, constituant un ensemble de 2580 km ;

– les autres grandes liaisons d’aménagement du territoire (GLAT) qui sont susceptibles d’être aménagées en anticipation des besoins du trafic, compte-tenu de leur rôle structurant. Leur longueur totale s’établit à 4410 km ;

– les autres liaisons nationales : 21 220 km.

Au 1er janvier 1998, l’état d’avancement du schéma directeur routier national était le suivant :

En retenant les longueurs estimées en 1992 pour les autoroutes de liaison concédées on peut dresser le bilan d’exécution suivant :

SITUATION AU MOMENT DE L’ÉTABLISSEMENT DU SCHÉMA

SITUATION DES LONGUEURS CI-DESSUS AU 1er JANVIER 1998

(dernier chiffre disponible)

Source : ministère de l’équipement, des transports et du logement)

– Mises en service réalisées en 1997 (en termes de longueur SDRN) : 214,4 km

– Mises en service comparables prévues en 1998 : 310,8 km

– Mises en service comparables prévues en 1999 : 177,4 km

Concernant les autoroutes non concédées du Schéma directeur routier national (LACRA) dont la longueur totale est 2 580 kilomètres, le niveau d’aménagement était le suivant au 1er janvier 1998 :

– 2 X 2 voies avec statut autoroutier : 779 kilomètres (soit 30 %)

dont A 16 = 87 kilomètres (liaison achevée),

– LACRA à 2 x 2 voies, sans statut autoroutier : 1280 kilomètres (soit 50 %),

– LACRA en cours d’aménagement progressif : 521 kilomètres (soit 20 %).

Concernant les grandes liaisons d’aménagement du territoire (GLAT), leur niveau d’aménagement comportait notamment 1 225 kilomètres à 2 x 2 voies, au 1er janvier 1998, soit 28 % du total de cette catégorie/4420 km).

Hors grandes liaisons d’aménagement du territoire, les autres routes nationales, aménagées à 2x2 voies, représentaient un linéaire de 3 715 kilomètres au 1er janvier 1998, soit 18 % du total (21 220 km).

Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de réviser la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Plusieurs principes président à cette révision :

– la loi révisée comporterait des principes prescriptifs qui remplaceront le schéma national d’aménagement et de développement du territoire, qui sera donc abandonné ;

– la loi prévoirait des schémas de services. Ces schémas de services se substitueront aux anciens schémas sectoriels, et leur élaboration accordera une large place à la concertation, pour engager une meilleure répartition des rôles respectifs de l’Etat et des autres acteurs de l’aménagement du territoire ;

– dans le cadre de l’organisation générale des réseaux de transport, les modalités de financement des infrastructures et des services seront revues, afin de décloisonner les systèmes de financement ;

– le Conseil national d’aménagement et de développement du territoire (CNADT) sera réformé afin de devenir une réelle instance partenariale, apte à éclairer les choix publics en matière d’aménagement du territoire. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, sa présidence serait confiée à un parlementaire.

L’approche des schémas de planification sera modifiée pour que les questions soient d’abord posées en termes de service rendu à l’usager et à la collectivité, et seulement ensuite traduites en mesures d’exploitation, et enfin en création d’infrastructures. Ces schémas de services devront de plus rendre sa place à l’urbain. Ils comporteront in fine une carte multimodale des infrastructures.

Le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a arrêté un certain nombre de mesures dans ce sens. Deux schémas de transport seront élaborés, l’un relatif au transport de voyageurs, et l’autre au transport de marchandises. Leurs perspectives d’achèvement se situeront à l’horizon 2020. Leur élaboration, pilotée par un comité stratégique placé sous l’autorité du ministre de l’équipement, des transports et du logement, comporte trois phases :

– la préparation et la définition des objectifs, visant à mettre au point les cahiers des charges des schémas et à traduire les orientations géostratégiques retenues par le CIADT, à savoir :

– fluidifier l’axe Nord-Sud, Méditerranée-Lyon-Paris, et ses antennes vers la vallée de Moselle et celle du Rhin ;

– contribuer à la structuration de l’arc latin, reliant la Catalogne au Piémont, et à la Lombardie ;

– aménager des axes Ouest-Est reliant la façade Manche-Atlantique aux grands pôles européens ;

– renforcer la compétitivité des ports français, notamment internationales, à partir de quelques plates formes interrégionales ;

– donner la priorité au mode ferroviaire pour le transit international franchissant les Alpes et les Pyrénées.

Une phase de concertation et d’élaboration des propositions, phase de dialogue, confiée au plan local aux préfets.

Enfin, une phase de décision interministérielle conduite par le comité stratégique, qui recueillera les propositions, et l’avis du CNADT. Les grandes orientations des schémas de services devraient être connues dans les prochains mois pour pouvoir être traduites sous forme de projets dans les prochains contrats entre l’Etat et les régions.

C.—L’ENDETTEMENT DES SOCIÉTÉS D’AUTOROUTES

Si les recettes des péages et produits divers sur les autoroutes ont progressé entre 1996 et 1997 de 8,5 % pour s’établir à 28,53 milliards, cette situation doit plus à l’extension du réseau et à l’augmentation des tarifs qu’à la croissance du trafic, puisque le trafic payant sur réseau stable n’a progressé pour la même période que de 2,3 %.

Sur l’ensemble des sociétés, les recettes de péage ont permis de dégager un solde d’exploitation consolidé, non compris COFIROUTE, de 6,13 milliards de francs avant remboursement d’emprunt (5,57 milliards pour l’année 1997).

Après remboursement d’emprunt, le solde disponible s’établit (hors COFIROUTE) à 557 millions de francs, qui se décomposent comme suit :

Il résulte de cette situation un accroissement de l’endettement total des sociétés concessionnaires d’autoroutes qui demeure préoccupant et sur lequel votre rapporteur avait, dès l’année dernière, attiré l’attention.

En effet, au 31 décembre 1996, le montant de cette dette s’élevait à 129,6 milliards de francs face à des recettes qui n’atteignaient que 26,2 milliards de francs, soit un ratio dettes/recettes égal à 494 %.

Un an plus tard, la dette s’est accrue de 16,75 % pour atteindre 151,3 milliards de francs et le ratio dette/recettes a progressé de 530,3 %.

Certes, des dispositions ont été prises dans les lois de finances, d’extension de la durée des concessions et de majorations tarifaires pour permettre aux sociétés concessionnaires de faire face à la création, puis à l’augmentation de la taxe d’aménagement du territoire (4 centimes/kilomètre) prélevée au profit du FITTVN.

En outre, la modification de l’organisation du secteur autoroutier issue de la réforme de 1994 a permis de consolider l’assise financière des principales sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes (SEMCA). Une augmentation sensible du capital social des SEMCA a été réalisée par consolidation des avances détenues par l’établissement public Autoroutes de France sur ces sociétés.

Le regroupement de six des huit SEMCA en trois entités mère-fille a permis de développer une politique d’avances de groupe et de réaliser une péréquation financière au sein de chaque pôle, fonction exercée jusqu’à cette date par Autoroutes de France.

Cette politique d’avances a permis de faire face aux besoins de trésorerie des filiales et de garantir leur équilibre financier de long terme. Au 31 décembre 1997, le montant des avances accordées par les sociétés mères à leur filiale s’élevait à 2,1 milliards de francs en faveur d’ESCOTA (groupe ASF-ESCOTA) et à 1,71 milliard de francs en faveur d’AREA (groupe SAPRR-AREA).

Cependant, votre rapporteur ne peut que réitérer ses appels à la vigilance. S’il convient d’achever les travaux engagés ainsi que les liaisons de désengagement, il faut à l’avenir que les choix entre autoroute et 2x2 voies se fondent sur une estimation des trafics attendus et non sur le seul critère du mode de financement ou de l’interventionnisme local.

En effet, le financement par l’emprunt, notamment depuis l’attribution des concessions d’autoroutes nouvelles à des sociétés existantes (technique dite de “ l’adossement ”), prend pour postulat une croissance continue du trafic. C’est cette même méthode de financement qui avait été retenue pour développer les infrastructures ferroviaires. Or les faits ont démenti ces prévisions pour l’autoroute comme autrefois pour le train.

Cette exigence de rigueur financière s’impose d’autant plus que les concessions doivent être ouvertes à la concurrence européenne.

En ce qui concerne le respect de la réglementation communautaire, il convient de rappeler que la directive “ Travaux ” est appliquée pour l’attribution des concessions depuis 1993.

Pendant de nombreuses années, les concessions d’autoroutes nouvelles ont été attribuées à des sociétés existantes, celles-ci finançant une partie de l’investissement nécessaire grâce à “ l’adossement ” des tronçons nouveaux aux tronçons déjà construits dégageant des recettes. Cet adossement était généralement accompagné d’un allongement de la durée de la concession existante.

En raison de l’évolution du contexte juridique, le problème du recours ou non à l’adossement constitue aujourd’hui une question complexe qui doit être étudiée à la lumière de l’ensemble des textes et des pratiques communautaires en matière de concurrence.

Si les règles relatives à l’attribution des concessions ne contiennent rien sur la question de l’adossement financier, elles n’en exigent pas moins une mise en concurrence réelle des candidats. Le cadre juridique de l’attribution des concessions d’autoroutes en France est régi par des textes d’origine communautaire et nationale. La directive Travaux ne soumet l’attribution des concessions qu’à des obligations de publicité. Cependant, son esprit vise bien l’instauration d’une réelle concurrence entre les candidats à la concession.

On le voit par exemple dans les termes de la directive qui concernent les marchés de travaux proprement dits. La loi n° 91-3 du 3 janvier 1991, relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence, est plus explicite puisque son article 38 précise que la mise en publicité doit permettre “ la présentation de plusieurs offres concurrentes ”. Dans ces conditions, on doit conclure que tant la directive Travaux que la loi n° 91-3 précitée exigent implicitement que les candidats à une concession soient mis dans des conditions de concurrence réelle.

En revanche, l’adossement ne constitue pas en soi une entrave à la concurrence. En revanche, ses conditions de mise en œuvre peuvent entraîner une inégalité de traitement des candidats. C’est par adossement que les projets du Dartfort Tunnel ou du pont sur la Severn ont été financés en Grande-Bretagne : le concessionnaire s’est vu remettre, en échange de la construction et de l’exploitation du projet nouveau, l’exploitation pour l’avenir d’une infrastructure existante. Mais cet adossement était ouvert à tous les candidats.

Or, l’adossement accompagné d’un allongement de la concession existante peut entraîner une inégalité de traitement des candidats dans la mesure où il est particulièrement complexe à mettre en œuvre :

– pour respecter l’égalité entre les candidats, il faut que les candidats nouveaux puissent bénéficier d’une subvention d’équilibre de la concession, de la même façon que les candidats déjà concessionnaires bénéficieraient d’un allongement de leur concession ;

– sur le plan théorique, la comparaison financière entre la valorisation d’un allongement de concession et une subvention est parfaitement réalisable. Cependant, la valorisation d’un allongement de concession dépend de prévisions à long terme de nombreux paramètres (par exemple l’intensité du trafic et l’évolution des tarifs) dont la variation, même faible peut entraîner des écarts importants dans les résultats ;

– par ailleurs, il convient de pouvoir comparer de manière équitable des offres émanant d’entreprises privées avec des offres présentées par des sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes. La complexité de ces questions a conduit le Gouvernement à demander un approfondissement de l’analyse juridique de ces différents points.

D.— L’ÉVOLUTION DU TRANSPORT ROUTIER ET LA DIFFICILE RECHERCHE D’UNE HARMONISATION SOCIALE EUROPÉENNE

Depuis le 1er juillet dernier, l’ouverture du cabotage routier à la concurrence européenne, déjà réalisée du fait de contingents larges, a été entièrement libéralisée au sein de l’Union européenne.

Le cadre juridique du cabotage est fixé par le règlement CEE du 25 octobre 1993, et modifié deux fois en 1994 pour tenir compte, d’une part, de l’activité de transport effectué en compte propre, et d’autre part, de l’élargissement de l’Union européenne. Ce règlement s’applique aux 15 Etats membres de l’Union européenne et aux autres Etats membres de l’espace économique européen (Islande, Norvège, Liechtenstein). Il permet aux transporteurs non résidents d’exercer à titre temporaire une activité de transport intérieur au sein des autres pays.

Aujourd’hui cependant, l’activité du cabotage ne présente qu’une part infime des transports intérieurs. En effet, en 1994 le cabotage ne représentait pas 0,3 % des transports intérieurs des pays de l’Union européenne. Il est toutefois vraisemblable que cette activité est susceptible de se développer dans les années à venir, après la libéralisation.

Cette libéralisation du cabotage ne devrait a priori, pas mettre en péril l’activité des transporteurs français sur le marché intérieur dans la mesure où le bilan pour la France est largement positif.

En effet, en 1995 la France se situait en troisième position derrière les Pays-Bas et la Belgique avec 187,6 millions de tonnes/km réalisées par les transporteurs français sur un total, au niveau communautaire, de 1,68 milliard de tonnes/km, soit une part de 11 %.

C’est en Allemagne que les transporteurs français réalisent la part la plus importante des prestations de cabotage (60 %), viennent ensuite l’Italie (17,7 %) et l’Espagne (11 %). Ces chiffres montrent que la libéralisation du cabotage peut donc constituer un débouché pour les transporteurs français.

La libéralisation du cabotage a entraîné la modification de la législation du transport intérieur.

La loi n° 98-69 du 6 février 1998 tendant à améliorer les conditions d’exercice de la profession de transporteur routier, en modifiant l’article 36 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, a mis fin au régime de l’autorisation de transport, auquel se substitue un régime de licences et de copies conformes. En effet, il n’était plus possible d’astreindre les transporteurs français à un régime d’autorisations alors que le cabotage a été librement autorisé avec la seule licence communautaire, valable pour les véhicules d’un poids maximum autorisé supérieur à 6 tonnes.

L’inscription au registre des transporteurs et des loueurs d’une entreprise française disposant de véhicules dépassant 6 tonnes donne désormais lieu à la délivrance de la licence communautaire prescrite par le règlement (CEE) n° 92-881 du Conseil du 26 mars 1992. Des copies conformes de cette licence sont utilisées pour couvrir l’ensemble des trafics, zones courte et longue, intra-communautaire, assurés par l’entreprise. Les entreprises françaises et européennes exercent donc leur activité en France sur la base d’une même réglementation des transports.

Par ailleurs, la loi du 6 février 1998 précitée a décidé de l’extension, aménagement de la réglementation du transport routier aux entreprises employant des véhicules n’excédant pas 3,5 tonnes (hors deux roues). Des sanctions administratives permettront, notamment dans les cas de non respect des temps de travail, associés à d’autres infractions, l’immobilisation immédiate du véhicule.

Le Gouvernement entend faire le nécessaire pour progresser sur la mise à niveau de la profession au plan social (réduction du temps de travail, paiement des heures à disposition, revalorisation salariale) et économique (lutte contre les prix abusivement bas, renforcement des sanctions contre les atteintes notoires à la saine concurrence, rééquilibrage des relations chargeurs-transporteurs).

Cependant, l’ensemble des professionnels français, employeurs et salariés, manifestent leurs inquiétudes quant à l’absence d’harmonisation sociale au niveau communautaire qui pourrait toucher les conditions de concurrence, avantager les pays moins disant socialement et encourager de ce fait le “ dumping social ”.

Répondant à cette préoccupation, le ministre français chargé des transports, soutenu par d’autres Etats membres, a de ce fait déposé près la Commission européenne un mémorandum appelant cette harmonisation sociale. La Commission s’est donc engagée à mettre en place une législation sociale harmonisée au niveau européen. Dans un premier temps, elle a invité les partenaires sociaux au niveau européen à rechercher les bases d’un accord négocié. Elle a également précisé qu’à défaut d’accord, elle prendrait alors l’initiative de proposer elle-même un projet de directive dans ce sens.

On ne peut être, à l’étape actuelle, qu’inquiet des derniers développements de ces questions sociales, tant aux plans communautaire que national.

Au niveau communautaire, les négociations réunissant employeurs et salariés ne sont pas parvenues au terme fixé le 30 septembre par la Commission, à un accord permettant d’harmoniser le temps de travail dans le transport routier. Ce sera donc à une directive d’imposer des choix qui auraient pu et dû être le fait d’une profession, pour une fois considérée au niveau d’un continent.

De plus, la récente annulation, par le Conseil d’Etat à la suite d’un recours d’une organisation d’employeurs, du décret du 12 décembre 1996 relatif à l’obligation, pour les entreprises de transport, de rémunérer les temps de coupure des chauffeurs routiers, suscite une émotion compréhensible au sein de la profession même si, juridiquement, cette décision ne peut constituer une surprise.

Votre rapporteur souhaite instamment que la négociation permette, sans conflits, aux partenaires sociaux de réintroduire, par le biais d’un accord négocié, les dispositions qui avaient fait l’objet du recours en annulation. Il se réjouit de la prise de position ferme exprimée sur cette question par le ministre chargé des transports, M. Jean-Claude Gayssot, à l’occasion de l’examen pour avis des crédits des transports terrestres par notre commission, le 13 octobre dernier.

IV.— POUR UNE SÉCURITÉ ROUTIÈRE RENFORCÉE

Confirmation de l’engagement en faveur de la sécurité routière exprimé lors du comité interministériel de la sécurité routière du 26 novembre 1997, la croissance des crédits qui seront consacrés à cette action en 1999 démontre qu’il s’agit désormais d’une véritable priorité gouvernementale.

Les moyen de paiement progresseront de près de 6 % par rapport à 1998, pour atteindre 455 millions de francs. Au sein de cet ensemble, les crédits consacrés aux politiques locales (plans départementaux de sécurité routière et programme REAGIR) croîtront de 76 % en un an, pour s’établir à 37 millions de francs. Les dotations destinées à la formation des conducteurs représenteront pour leur part 40 millions de francs, soit une augmentation de 21 % par rapport à l’année en cours.

L’objectif central de la lutte contre l’insécurité routière est de diviser par deux le nombre de tués sur la route, au cours des cinq prochaines années. Il s’agit là d’un objectif ambitieux mais réaliste qui permettra, s’il est atteint, de réaliser, en valeur relative, ce qui a été obtenu depuis 1972 à aujourd’hui et situera alors notre pays dans la moyenne des nations européennes.

Il est clair que le succès de cette mission requiert une véritable mobilisation. Dans ce cadre, les propositions formulées en juin dernier “ pour une sécurité routière plus citoyenne ” s’organisent autour de quatre grands axes :

– positionner la sécurité routière au coeur des préoccupations que sont aujourd’hui le civisme, la cohésion sociale, le développement durable, l’action publique renouvelée ;

– appuyer les actions sur des connaissances partagées ;

– rendre exemplaire l’action de l’Etat en matière de sécurité routière dans son champ de compétence ;

– développer le partenariat en matière de sécurité routière aux niveaux local et national.

Certaines décisions ne nécessitent pas de dépenses nouvelles de la part de l’Etat pour leur mise en œuvre. En effet, il s’agit pour une part de la mobilisation de moyens existants à l’éducation nationale, à la santé, à l’intérieur, à la défense, à la justice et à l’équipement, il s’agit, d’autre part, de propositions législatives ou de dispositions réglementaires dépourvues de coût direct, ou d’actions de formation financées par d’autres acteurs que l’Etat (assurances, entreprises, conducteurs, etc).

Les moyens de l’Etat ont donc essentiellement été mobilisés sur les priorités suivantes :

– réalisation de produits pédagogiques d’ampleur nationale et mise en œuvre d’une homologation systématique de l’ensemble des outils pédagogiques ;

– formation des formateurs des différents réseaux de compétence agissant dans le secteur de la sécurité routière ;

– participation à des opérations expérimentales ou de démonstration afin de créer une dynamique de généralisation ;

– un accroissement significatif de l’engagement financier de l’Etat pour soutenir les politiques locales de sécurité routière reste impératif, notamment dans les départements qui expérimentent les mesures décidées ou de nouvelles structures d’action. Cet engagement (dont l’ampleur avait été divisée par quatre en quelques années) doit jouer un effet mobilisateur et multiplicateur en incitant les autres partenaires (pouvoir publics locaux, assureurs, entreprises, etc.) à un engagement financier réel ;

– réalisation de campagnes de communication nationales pour accompagner les mesures prises et maintenir la mobilisation de l’opinion, notamment des cibles principales de l’action (les jeunes notamment). Certaines de ces campagnes nécessitent un partenariat financier (notamment avec les sociétés d’assurance, dans un cadre conventionnel qui a été redéfini) ;

– participation au maintien d’une activité de recherche et d’étude avec une mobilisation importante du réseau scientifique et technique (INRETS, LCPC, SETRA, CERTU) ;

– production d’études d’évaluation systématique des actions mises en œuvre et de la politique menée ;

– en matière de formation des conducteurs, le choix s’est porté sur la modernisation du déroulement des épreuves théoriques et pratiques du permis de conduire, pour un enseignement de qualité dispensé dès le plus jeune âge et poursuivi en continu avec l’aide des établissements scolaires et des associations.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 13 octobre 1998, la commission a entendu M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l’équipement, des transports et du logement, sur les crédits de son département pour 1999.

Après avoir indiqué qu’il ne présenterait que de façon très succincte les crédits du logement et du tourisme, en raison des auditions des secrétaires d’Etat compétents en ces domaines prévues par la commission, M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que le projet de budget pour 1999 consolidait les premières inflexions amorcées dans le budget de 1998 pour traduire les priorités nouvelles du Gouvernement.

Abordant tout d’abord les moyens en personnel, il a souligné que les actions à conduire ne pouvaient s’accompagner d’un déclin du service public. Compte tenu de l’objectif de stabilité des effectifs de la fonction publique fixé par le Premier ministre, il a fallu procéder à des redéploiements. Mais, alors que le ministère a perdu environ 16 000 emplois au cours des quinze dernières années, le nombre de suppressions d’emplois a pu être ramené à 490, de sorte que l’hémorragie subie dans le secteur de l’entretien et de l’exploitation routières pourra commencer à être enrayée. Au total, les effectifs du ministère atteindront 111 683 emplois, soit une baisse nette de 268 postes, si l’on tient compte des 227 emplois créés dans le secteur de la navigation aérienne et de l’aviation civile.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite rappelé que son budget s’élevait pour l’ensemble de ses composantes – y compris la dotation en capital de 13 milliards de francs à Réseau ferré de France – à plus de 160 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 3,2 % par rapport à 1998 et environ 10 % du budget de l’Etat.

Evoquant la première priorité de son budget, le logement social et l’aménagement urbain, il a précisé que les crédits de l’urbanisme et du logement progressaient de 2,2 % en moyens de paiement et 3,6 % en moyens d’engagement, pour atteindre un montant de 49 milliards de francs, ce qui permettra de maintenir les programmes de construction et de réhabilitation à un niveau élevé avec 80 000 prêts locatifs aidés neufs, 120 000 logements HLM réhabilités et 200 000 logements réhabilités dans le parc privé et ancien.

Après avoir indiqué que le volume de prêts à taux zéro permettrait de financer la construction de 110 000 logements, il a insisté sur la hausse de 6 % de la dotation destinée à la revalorisation des aides au logement qui va dans le sens d’une plus grande justice sociale et précisé que ces aides seraient actualisées le 1^er juillet 1999.

Le ministre a ensuite évoqué la baisse du taux de la TVA pour certains gros travaux subventionnés par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) dans le logement social privé, prévue à l’article 22 du projet de loi de finances pour 1999, dont le coût pour le budget serait d’environ 200 millions de francs, et fait part de sa volonté de garantir sur le long terme les moyens du “ 1 % logement ” grâce à la convention quinquennale signée le 3 août dernier.

Il a également annoncé son intention de mettre en œuvre une réforme du statut du bailleur privé qui permettra de développer une offre de logements à loyers maîtrisés, dans la construction neuve et dans le parc existant, grâce à un régime d’investissement très incitatif, sous réserve de contreparties sociales apportées par les bailleurs. Il a enfin indiqué que les crédits consacrés aux agences d’urbanisme, aux grandes opérations d’urbanisme et à la politique foncière seront maintenus.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite abordé la deuxième priorité de son budget, le soutien aux transports collectifs et ferroviaires. Rappelant que le projet de budget des transports terrestres pour 1999 dépassait 60 milliards de francs, compte tenu des dotations du fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), du fonds pour l’aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et des concours financiers à Réseau ferré de France, il a souligné que cet effort était sans précédent et manifestait concrètement l’objectif du Gouvernement de donner un contenu à l’intermodalité, trop longtemps vécue comme une affaire d’experts.

Il a estimé que ces crédits permettraient d’accélérer le rééquilibrage amorcé en 1998 en faveur des transports collectifs et ferroviaires, grâce à la réalisation du programme de lignes à grande vitesse, à la modernisation du réseau classique et aux transports combinés qui bénéficieront de 1,89 milliard de francs en 1999, ce qui représente un quasi doublement des crédits d’investissement en deux ans. Il a précisé que le soutien à la réalisation de transports collectifs, en particulier dans les agglomérations de province, bénéficierait comme en 1998 de crédits en progression de 10 %.

Le ministre a également mis l’accent sur la volonté du Gouvernement de rétablir durablement la situation des entreprises ferroviaires. A cet égard, il a précisé qu’après l’allégement supplémentaire de la dette de la SNCF en 1998, Réseau ferré de France bénéficiera, dans le cadre d’un engagement triennal d’un concours de 37 milliards de francs destiné à lui permettre de stabiliser son endettement, une dotation de 13 milliards de francs étant prévue en 1999.

Après avoir souligné que l’effort en faveur du rééquilibrage entre modes de transport, parce qu’il contribue au développement durable et contribue à la compétitivité de notre économie, serait concrétisé et amplifié au travers des futurs contrats de plan et des schémas de services que les préfets de région ont commencé à préparer, il a évoqué l’augmentation des crédits en faveur du transport combiné et du transport fluvial. Grâce aux dotations du FITTVN, les crédits attribués aux voies navigables s’élèveraient à 450 millions de francs en 1999, ce qui représente une augmentation de près de 5 % par rapport à 1998 et de plus de 28 % par rapport à 1997, et les crédits destinés au transport combiné devraient augmenter de 10 % et privilégier davantage le soutien aux opérateurs pour l’aménagement des plates-formes.

Mettant l’accent sur la nécessaire remise en état de certaines infrastructures portuaires et l’amélioration de la desserte des ports maritimes, il a indiqué que, conformément aux décisions du Comité interministériel de la mer arrêtées le 1^er avril 1998, les moyens d’engagement destinés aux ports maritimes s’élèveront à 625 millions de francs en 1999.

Puis le ministre a développé les moyens consacrés à l’amélioration des conditions de sécurité dans les déplacements qui constitue la troisième priorité du projet de budget pour 1999. Après avoir indiqué que les crédits destinés à la lutte contre l’insécurité routière progresseraient de 4 %, il a mis l’accent sur l’accroissement de 6 % des crédits d’entretien et de réhabilitation du réseau routier en précisant que les moyens d’engagement atteindront 3,5 milliards de francs compte tenu des dotations du FITTVN et du FARIF, sur le renforcement des procédures d’enquêtes administratives en cas d’accidents dans le transport aérien et sur la création en 1998 d’un bureau chargé des enquêtes pour les accidents en mer.

Il a ajouté que les investissements de sécurité seront développés, en citant le programme pluriannuel de résorption des passages à niveau, au titre duquel une contribution de 50 millions de francs est inscrite sur le FITTVN, l’augmentation des moyens des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) et la généralisation avant l’an 2000 de la mise en sécurité de l’accès aux zones réservées des 35 premiers aéroports commerciaux, ainsi que l’équipement des aérogares en contrôle des bagages de soute à la fin de 2002, ces investissements de sûreté bénéficiant de 190 millions de francs en crédits de paiement et de 202 millions de francs en autorisations de programme en 1999.

Après avoir annoncé que le budget du tourisme progresserait de 7,2 % en 1999, il a indiqué que toutes les évolutions de crédits relevant de son ministère n’étaient pas aussi favorables. Il a ainsi reconnu que les investissements routiers neufs seraient en légère diminution. L’exécution des contrats de plan ne sera réalisée qu’à hauteur de 81 % en moyenne à la fin de 1999. Considérant qu’il fallait faire des choix et privilégier les engagements pris en faveur des transports collectifs ou de la sécurité, le ministre a estimé qu’il conviendrait de poursuivre la réflexion sur les possibilités de dégager des moyens supplémentaires pour satisfaire les besoins dans le domaine routier, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2000.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite attiré l’attention de la commission sur la réforme, prévue à l’article 26 du projet de loi de finances, de la taxe sur les locaux à usage de bureaux perçue en Ile-de-France. Après avoir rappelé que cette taxe avait été créée en 1991 pour alimenter le FARIF, il a fait observer que ce compte d’affectation spéciale, doté d’un peu plus de 1,6 milliard de francs, permettait à l’Etat d’intervenir, le plus souvent aux côtés des collectivités territoriales, pour corriger des déséquilibres, combler des insuffisances en matière de logement social, de transports collectifs, d’infrastructures routières ou de politique de la ville.

Il a indiqué que la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire avait prévu le transfert progressif du produit de cette taxe de l’Etat à la région Ile-de-France et que le Gouvernement n’avait pas souhaité revenir sur cette décision, tout en conservant la capacité d’intervention de l’Etat. C’est pourquoi, l’article 26 prévoit que la perte de recettes occasionnée par ce transfert, évaluée à 1,2 milliard de francs, serait compensée par l’élargissement de l’assiette de la taxe et précise, en outre, l’évolution des tarifs de 1999 à 2004.

Le ministre a également évoqué la nécessité de tirer les conséquences de l’annulation par le Conseil d’Etat des arrêtés fixant les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, l’une des deux redevances qui alimentent le budget annexe de l’aviation civile, au motif que certaines dépenses, financées par cette recette, présentaient un caractère d’intérêt général, impliquant leur financement par l’impôt. Il a fait part de l’existence d’autres contentieux en cours concernant les redevances versées par les compagnies aériennes aux gestionnaires d’aéroports et relatives aux dépenses de sûreté.

Compte tenu de l’importance des enjeux (1 milliard de francs environ pour les gestionnaires d’aéroports, une centaine de millions de francs pour l’Etat), le Gouvernement a décidé de substituer un financement par l’impôt aux redevances perçues par les gestionnaires d’aéroports ou par l’Etat au titre du budget annexe. Des mesures d’urgence s’imposent car, sans service d’incendie, les plates-formes aéroportuaires seraient paralysées et le service de transport aérien interrompu.

Le dispositif proposé par le Gouvernement comprend deux volets : de nouvelles dispositions fiscales introduites par voie d’amendements du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999 et un projet de loi relatif à l’organisation de certains services au transport aérien adopté en Conseil des ministres le 7 octobre dernier, déposé au Sénat, en vue de préciser notamment les compétences d’intérêt général des aéroports et d’apurer le passé par la validation des dispositions faisant l’objet de contentieux. Cette solution a été retenue, eu égard aux sommes en cause, tant pour les gestionnaires d’aéroports, c’est-à-dire le plus souvent les chambres de commerce et d’industrie (2,3 milliards de francs dans l’hypothèse la moins défavorable) que pour l’Etat (5 milliards de francs).

En conclusion, le ministre a souligné que le projet de budget ménageait des transitions tenant compte de trois éléments importants qui marqueront l’année prochaine : la préparation des schémas de services de transport, destinés à dessiner les déplacements et le cadre de vie de nos concitoyens à l’horizon 2020, la négociation des futurs contrats de plan, ainsi que l’aboutissement des réflexions sur le financement des concessions autoroutières, sur l’aménagement urbain ou sur les transports collectifs.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis des crédits de l’équipement et des transports terrestres, a rappelé que le total des dotations qui seront consacrées aux transports terrestres en 1999 s’établissait à 60,7 milliards de francs en moyens d’engagement et à 60,6 milliards de francs en moyens de paiement.

Soulignant que les crédits du ministère seraient ainsi maintenus, par rapport à l’exercice en cours, il a relevé que la dette ferroviaire serait stabilisée pour au moins trois ans et s’est réjoui du rééquilibrage en faveur des transports collectifs de province et du ferroviaire en général. Remarquant qu’à la réduction des investissements autoroutiers correspondait un accroissement des crédits au profit des dépenses affectées au réseau des routes nationales, il a salué ce bel effort consacré à la sécurité routière et soutenu l’objectif du ministère de faire de la reconquête de l’emploi un objectif prioritaire. Il a souligné que le soutien apporté aux transports terrestres traduisait la volonté du Gouvernement de maintenir un développement équilibré des infrastructures et la priorité qu’il accordait au développement du transport ferroviaire, du périurbain et du transport combiné.

Il a rappelé que c’est en 1999 que doivent être créés les schémas de services de transport, prévus dans le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, qu’il s’agisse du transport de marchandises ou du transport de personnes.

S’agissant du transport ferroviaire, il a constaté un maintien global des crédits de l’Etat, à 38,7 milliards de francs, au sein desquels la dotation aux transports collectifs d’Ile-de-France est en très légère progression. Cette stabilisation semble montrer que la dérive connue jusqu’ici pour ce poste, avec le versement d’une subvention d’équilibre déresponsabilisante, est aujourd’hui contenue. Il paraît donc possible d’engager une réforme du financement des transports parisiens qui pourrait aboutir à une réorientation de l’aide publique vers l’investissement.

A propos des transports d’Ile-de-France, il a relevé que l’actualité montre l’intérêt d’une reconquête du réseau et d’une diminution de la délinquance. Toutefois, il ne faut pas séparer ce problème de celui des incivilités en général car le monde des transports ne fait que refléter une situation plus globale d’insécurité dans les quartiers dits “ difficiles ”. C’est pourquoi, la réponse à cette question ne repose pas seulement sur la RATP et la SNCF. Des moyens supplémentaires en personnel dans les gares et dans les trains renforceront la sécurité des personnels mais aussi des usagers ; on comprend que les agents l’exigent, mais il faut accorder du temps au Gouvernement pour combler les retards pris dans ce domaine.

Le rapporteur pour avis a souligné que la hausse des taxes sur le gazole entraînera un surcoût pour les opérateurs de transports collectifs en Ile-de-France comme en province. A l’instar de ce qui est consenti pour les routiers, le différentiel pourrait leur être reversé afin qu’ils modernisent leurs flottes de bus et contribuent ainsi à réduire les niveaux de pollution des villes.

Il a estimé qu’alors que nous arrivons aujourd’hui à la fin du régime transitoire, les péages versés par la SNCF à Réseau ferré de France doivent atteindre un niveau compatible avec un maintien de l’équilibre du compte d’exploitation de la SNCF, afin de ne pas retomber dans une nouvelle spirale d’endettement.

Il a considéré que les crédits inscrits au budget des routes marquent à la fois la volonté d’un rééquilibrage en faveur du rail et d’un effort portant prioritairement sur le programme de réhabilitation et de renforcement des chaussées qui bénéficiera d’une dotation en autorisations de programme en croissance de 26 %. Il a noté que le financement des travaux en cours, comme par exemple le plan routier du Massif central par le FITTVN, ne correspondait pas à l’objectif de ce compte d’affectation spéciale et aboutissait à une débudgétisation préjudiciable au contrôle parlementaire. Il a déploré que les retards hérités du passé dans l’exécution des engagements que l’Etat avait souscrits lors de la conclusion des contrats de plan aboutissent à une telle situation.

Il a considéré que les dotations consacrées à la sécurité routière (184 millions de francs en autorisations de programme et 455 millions en crédits de paiement, ce qui représente pour ce dernier montant une hausse de 4 %) doivent contribuer à poursuivre dans de bonnes conditions les efforts engagés pour une route plus sûre.

Il a enfin interrogé le ministre sur les points suivants :

– quelle sera l’attitude du Gouvernement dans les négociations qui s’engagent entre Réseau ferré de France et la SNCF sur le niveau des redevances d’utilisation des infrastructures ferroviaires ?

– quels seront les moyens supplémentaires alloués à la sécurité dans les transports collectifs, s’agissant des effectifs, de la mise à disposition des forces de sécurité, du développement des contrôles de vidéo-surveillance, de la localisation des véhicules ?

– quelle est la position du ministère vis-à-vis de l’engagement de la SNCF avec British Airways dans le consortium de construction de la ligne TGV Folkestone-Londres, via Heathrow ? Par ailleurs, la SNCF s’est récemment associée à United Airlines pour l’établissement de billets combinés. N’y a-t-il pas une possibilité d’un tel accord avec Air France ?

– quel bilan peut-on tirer de la mise en place des corridors de fret ferroviaire ?

– quels moyens seront consacrés au transport ferroviaire du fret et pour débloquer les points noirs, en particulier sur le couloir rhodanien et autour des plates-formes multimodales ?

– de quels moyens dispose le ministre pour répondre à la situation créée par l’annulation, par le Conseil d’Etat, du décret n° 96-1082 du 12 décembre 1996 concernant la durée du travail dans les entreprises de transport routier qui impose à ces entreprises de rémunérer les temps de coupure des chauffeurs salariés ?

En réponse au rapporteur pour avis, M. Jean-Claude Gayssot a apporté les précisions suivantes :

– le Conseil constitutionnel, saisi de cette question, a considéré que les comptes d’affectation spéciale faisaient partie intégrante du budget de la Nation. Pour le Gouvernement, un compte comme le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) possède l’avantage d’être un outil garantissant la mise à disposition de ressources préaffectées pour des dépenses d’infrastructures de transport ;

– s’agissant de l’évolution des taxes sur le gazole, le ministère est intervenu pour obtenir la mise en place progressive, sur 7 ans, de cette augmentation d’un total de 49 centimes par litre, de manière à se rapprocher des moyennes européennes. Par ailleurs, les transporteurs routiers, qui sont confrontés à une situation de concurrence, sont très satisfaits du dispositif de compensation mis en place en leur faveur. S’agissant des entreprises de transport public de voyageurs, le Gouvernement ne leur a pas étendu le mécanisme de compensation du fait de l’absence de situation de concurrence ;

– si l’annulation, par le Conseil d’Etat, du décret du 12 décembre 1996 relatif à l’obligation, pour les entreprises de transport, de rémunérer les temps de coupure des chauffeurs routiers, crée un émoi compréhensible au sein de la profession, cette décision n’est pas une surprise. Afin de résoudre le problème ainsi posé, le ministère encourage les partenaires à réintroduire, par le biais d’un accord négocié, les dispositions qui ont fait l’objet du recours en annulation. Le Gouvernement fera preuve de vigilance et souhaite vivement l’aboutissement de ces discussions. En cas d’insuccès, il serait conduit à prendre de nouvelles dispositions normatives ;

– le transfert à Réseau ferré de France, par le précédent Gouvernement, de 134,2 milliards de francs de la dette de la SNCF et du versement d’une dotation en capital de seulement 8 milliards de francs par an au nouvel établissement, ne pouvait que réamorcer la spirale de l’endettement. De plus, cette dette atteint aujourd’hui environ 153 milliards de francs. C’est pourquoi, le Gouvernement a décidé d’accroître sa contribution à RFF, pour un total de 37 milliards de francs au cours des trois années à venir, dont 13 au titre de l’année 1999, afin de stabiliser l’endettement du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire ;

– au-delà du service de la dette, RFF doit procéder à des investissements. Se pose donc le problème du relèvement des péages versés par l’utilisateur des voies sans remettre en cause l’équilibre de la SNCF. Si l’utilisateur doit payer le juste prix, l’Etat doit-il compenser cette surcharge ? Des discussions sont actuellement en cours.

Dans le respect de l’objectif de retour à l’équilibre de l’opérateur, il est concevable de tendre vers un péage annuel, au terme de 3 ou 4 ans, d’un montant total d’environ 9 milliards de francs ;

– l’échec de nombreuses tentatives de réforme du financement des transports parisiens incite à la prudence dans ce domaine. Il serait souhaitable, dans une première étape, que le prochain conseil interministériel d’aménagement et de développement du territoire, prévu pour le mois de décembre, aborde cette question ;

– la Communauté européenne souhaiterait, pour des motifs dogmatiques, dépasser les dispositions contenues dans la directive 91-440 relative au transport ferroviaire, pour ouvrir la voie à un ultralibéralisme et une concurrence globale sur ce mode de transport. La position de la France, qui est celle de plusieurs Etats membres, vise à permettre à chaque pays de fonctionner selon ses choix. Cette opinion tend à être de mieux en mieux partagée. Sur cette base, et dans le respect de la directive en vigueur, la France développe une politique de coopération entre réseaux qui a permis de mettre en place plusieurs corridors de fret ;

– le Premier ministre a récemment posé la question du renforcement de la présence humaine sur les réseaux de transport, afin de contribuer à leur sécurité. 400 emplois par an seront créés en 1999 et 2000 pour assurer ce service sur le réseau SNCF d’Ile-de-France, auquel s’ajoutera un nombre équivalent d’emplois-jeunes. Par ailleurs, 107 gares supplémentaires seront ouvertes après 20 heures d’ici la fin de l’année prochaine, en plus des 37 actuelles. L’accompagnement à bord des trains sera également renforcé et le radioguidage des bus de la RATP, dont seulement 170 véhicules sont aujourd’hui équipés, sera étendu à 1 000 voitures à la fin du premier semestre 1999, à la moitié du parc six mois plus tard, et enfin à l’ensemble des 4 000 autobus à la fin de l’an 2000.

En outre, un effort très important sera consenti en faveur de l’amélioration et de la modernisation des équipements des transports publics de province.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, après avoir souligné l’effort budgétaire en faveur de l’entretien et de la réhabilitation des infrastructures routières, s’est inquiétée des orientations prises sur le volet routier. La baisse des autorisations de programme et des crédits de paiement représente, à ses yeux, une menace réelle pour certaines régions, à l’écart des grands axes, qui n’ont pas bénéficié de leur juste part des infrastructures.

M. André Lajoinie, président, a indiqué que la France était devenue un pays de transit dans le domaine routier, notamment sur des axes transversaux et que certaines régions voyaient leurs routes transformées en axes internationaux extrêmement dangereux. Evoquant les propositions de vignette pour les véhicules lourds étrangers, il a demandé que des mesures soient rapidement prises afin de pallier cet inconvénient majeur, fortement dommageable pour les villes et les villages traversés. Il a considéré que, s’agissant d’axes internationaux, des crédits communautaires devraient contribuer à leur aménagement et au renforcement de leur sécurité.

M. Jean-Marie Morisset a exprimé son inquiétude au sujet de l’exécution des contrats de plan Etat-régions. Il a souhaité avoir un point détaillé sur le sujet et connaître notamment les partenariats entre les départements et les régions. Il a évoqué le fait qu’il ne restait plus qu’un an avant l’échéance de ces contrats.

Il a également demandé des précisions sur les opérations envisagées en matière de sécurité, qui lui semble être un élément prioritaire. A ce sujet, il s’interroge sur la fiabilité d’un projet de développement routier dans lequel s’est engagée la région Poitou-Charente, en partenariat avec l’Etat. L’absence de réalisation d’études qui auraient dû être engagées par ce dernier, maître d’ouvrage, alors que l’on arrive au terme de l’exécution du XI^e Plan, lui apparaît notamment comme un signe inquiétant.

Enfin, en ce qui concerne le problème de l’endettement des autoroutes, il a demandé des éclaircissements à propos de chiffres qui lui paraissent parfois incohérents.

M. Patrick Rimbert s’est interrogé sur l’articulation entre les futurs contrats de plan, la future loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, qui définira des schémas de service et la LOTI. Il a évoqué à ce sujet les inquiétudes exprimées dans un récent rapport du Conseil national des transports, liées au passage d’une logique d’offre de transport, qu’expriment les schémas prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, à une logique de demande, que sous-tend le projet de loi d’orientation. Il a souligné les besoins en matière de transit est-ouest et souhaité la possibilité d’intégrer leur financement dans un plan de relance européen. En effet, des régions comme l’Alsace ou la Lorraine ont de réels besoins pour assurer leur désenclavement.

M. André Angot a exprimé ses doutes quant à la priorité accordée par le Gouvernement au transport ferroviaire. En s’appuyant sur l’exemple de la desserte de la Bretagne, il a insisté sur l’attente unanime émanant, tant du conseil économique et social régional, des conseils généraux, que du conseil régional, en faveur d’un prolongement de la ligne TGV du Mans à Rennes, et de la desserte de Quimper et Brest avec un matériel pendulaire. Il a rappelé que l’absence de détermination du fuseau territorial des études empêchait les communes de pouvoir adapter leurs POS.

Il a insisté par ailleurs sur les difficultés rencontrées par les communes qui se trouvent éloignées du réseau européen.

M. Stéphane Alaize, évoquant l’exemple du département de l’Ardèche qui ne dispose plus de desserte ferroviaire et qui risque de voir sa situation s’aggraver du fait de la mise en service de la ligne TGV Méditerranée sans gare proche, a souhaité connaître les marges de manoeuvre existant encore afin d’obtenir une meilleure prise en compte de territoires déjà fragilisés et donc une modification des schémas retenus. Il a également espéré que des plans interrégionaux prenant en considération les spécificités de certaines régions fragiles soient mis en place. M. Alaize a souhaité connaître la position du Gouvernement vis-à vis de régions qui n’ont pas encore défini leurs orientations en partenariat avec l’Etat, dans le cadre des contrats de plan. Il a enfin déploré la diminution constante des effectifs des services des directions départementales de l’équipement.

M. Serge Poignant a regretté que l’affirmation de la nécessité de “ routes transversales ” soit rarement suivie d’effets au plan financier. Il a souhaité savoir, s’agissant du A-3XX, comment devaient se répartir les efforts respectifs de l’État et des collectivités territoriales. Il a enfin demandé que, pour les directions départementales de l’équipement, l’on étoffe les subdivisions rurales.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Claude Gayssot a apporté les précisions suivantes :

– les retards constatés dans l’application des contrats de plan et les gels de crédits qu’ils ont occasionnés et qui ont retardé l’équipement du pays en TGV ou ont affecté l’emploi dans les subdivisions des directions départementales de l’équipement, sont imputables aux précédents gouvernements ;

– les futurs contrats de plan devront être plus rigoureusement appliqués ;

– le Gouvernement a décidé de mener à bien la construction du TGV Est, puis du TGV Rhin-Rhône mais il importe de ne pas se contenter de ces seuls programmes ; Réseau ferré de France va s’efforcer de proposer des solutions pour résoudre les problèmes d’engorgement et de desserte que rencontrent diverses régions françaises ; à cette fin, les crédits destinés aux transports ferroviaires et inscrits au Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) vont passer de 700 millions de francs en 1997 à 2,3 milliards de francs par an, dont 500 millions de francs destinés aux lignes classiques du réseau national ;

– tous les travaux routiers ou autoroutiers engagés ont été poursuivis. Seuls certains tronçons de l’A 16 et de l’A 51 ont fait l’objet d’études complémentaires ou de remises en cause ;

– le problème de l’endettement des sociétés d’autoroutes est préoccupant et il importe que les pouvoirs publics suivent de près son évolution ;

– la politique des transports terrestres doit répondre aux exigences de l’aménagement du territoire et encourager, avec l’appui des élus régionaux, la diversification plurimodale des transports ; l’entretien et la sécurité des infrastructures, activités génératrices d’emplois, doivent également constituer des priorités.

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Conformément aux conclusions de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’équipement, des transports et du logement (équipement et transports terrestres) pour 1999.

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