N^° 1116

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME XVII
PREMIER MINISTRE
PLAN

PAR M. PATRICK OLLIER,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 39)

SOMMAIRE

—

INTRODUCTION 5

I.— LES AMBIGUÏTÉS DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE EN MATIÈRE DE PLAN 6

A.— UNE VOLONTÉ AFFICHÉE DE RELANCE DU PLAN 6

1. Un important programme de travail axé sur la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social 6

2. Un renforcement de la procédure d’évaluation des politiques publiques 8

B.— DES ORIENTATIONS ANNONCÉES QUI NE VONT PAS DANS LE SENS D’UN VÉRITABLE PLAN 10

1. L’abandon du SNADT et des schémas sectoriels 10

2. La multiplication des organismes de prospective 12

3. La nécessité d’en engagement à long terme approuvé par la représentation parlementaire 13

II.— LES CRÉDITS DU PLAN POUR 1999 : UNE STABILITÉ APPARENTE 14

1. Les crédits budgétaires 14

2. Les travaux d’études, de prospective et d’évaluation réalisés 19

III.— LA NÉCESSAIRE RÉVISION DE LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION, DE SUIVI ET D’ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 22

1. La nécessité d’un meilleur partenariat avec l’ensemble des collectivités territoriales 24

2. La nécessité d’une plus grande souplesse de la contractualisation 25

3. L’importance d’un renforcement du suivi de la mise en oeuvre 26

4. La nécessité de développer la procédure d’évaluation 27

EXAMEN EN COMMISSION 31

MESDAMES, MESSIEURS,

Partisan de longue date de la relance du Plan et du renforcement du Commissariat général du Plan, parce qu’il convient d’assurer la cohérence et l’unité des actions de l’Etat en ces temps de libéralisation de l’économie et de décentralisation, votre rapporteur aurait dû cette année pouvoir parler avec une certaine satisfaction du projet de budget pour 1999, puisque le Gouvernement a annoncé un ensemble de mesures qui devaient conforter l’action du Commissariat général du Plan. Malheureusement, le projet de budget pour 1999 ne concrétise pas l’élan que le Premier ministre avait semblé impulser au début de cette année.

Les crédits sont quasiment reconduits, ce qui permet certes la mise en place d’un important programme de travail grâce à l’accroissement des crédits d’études, mais ce qui conduit à une diminution brutale et injustifiée des crédits d’évaluation des contrats de plan Etat-régions, à un moment où leur évaluation est particulièrement cruciale.

Devant ces insuffisances, votre rapporteur estime qu’il n’est pas possible de donner un avis favorable à l’adoption des crédits du plan pour 1999. Il a ainsi été conduit à proposer leur rejet à la commission, qui ne l’a pas suivi.

I.— LES AMBIGUÏTÉS DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE EN MATIÈRE DE PLAN

Après l’abandon ces dernières années du rôle prospectif et efficace du plan, cette “ ardente obligation ” voulue par le Général de Gaulle, l’année 1998 aurait pu être considérée comme l’année de sa relance. Plusieurs éléments semblent attester des nouvelles intentions gouvernementales : nomination d’un nouveau Commissaire au plan, définition d’un important programme de travail centré sur les grands enjeux des prochaines années, volonté de faire converger ces travaux “ vers un grand moment de mobilisation collective autour de la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social ”, relance du dispositif d’évaluation des politiques publiques.

En fait, votre rapporteur ne peut que constater qu’au-delà des ambitions ainsi affichées au début de l’année 1998, les orientations nouvelles annoncées par le Gouvernement ne vont pas dans le sens de la relance du Plan même si elles sont de nature à mieux faire fonctionner le Commissariat général du Plan. Il en est ainsi de l’abandon du schéma national d’aménagement du territoire (SNADT) comme de la multiplication des organismes chargés de mener des études de prospective et de l’insuffisant financement de l’évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Votre rapporteur souhaiterait que soient levées toutes ces ambiguïtés. Tout en maintenant ses prises de positions précédentes favorables à l’adoption de véritables lois de plan, il estime néanmoins, qu’à défaut de celles-ci, il conviendrait de prévoir un véritable débat parlementaire suivi d’un vote qui permettrait à la représentation nationale de manifester son approbation d’une stratégie nationale à moyen terme.

Par lettre du 9 janvier 1998 adressée à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire au plan récemment nommé, le Premier ministre, après avoir relevé le rôle décisif du Commissariat général du Plan pour faciliter la modernisation de l’économie et de la société française, en rappelait la “ fonction particulière ” dans le dispositif français de préparation des décisions gouvernementales : “ animateur de l’analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socioprofessionnelle et de la réflexion interministérielle, programmateur et évaluateur des politiques publiques ”.

Ce programme de travail fixé par le Premier ministre le 31 mars 1998, s’inscrit dans la perspective d’une relance de l’action du Commissariat général du Plan et ouvre un certain nombre de chantiers dont les thèmes recouvrent trois grands axes majeurs :

– “ développer l’économie française dans le cadre de la mondialisation et de l’intégration européenne ;

– renforcer la cohésion sociale ;

– moderniser les instruments de l’action publique ”.

Selon le Premier Ministre, “ les analyses et les débats que suscitera la mise en oeuvre de ce programme devront permettre d’éclairer les enjeux pour la société française et les choix des autorités publiques. Ils devront systématiquement se référer à l’objectif central d’une croissance plus forte et plus riche en emplois et déboucher sur des préconisations conduisant à une action déterminée contre le chômage et l’exclusion. ”

Les travaux entrepris par le Commissariat général du Plan à ce titre sont les suivants :

– recherche et innovation : place et stratégie de la France dans la compétition mondiale ;

– la nouvelle nationalité de l’entreprise dans la mondialisation ;

– les aspects économiques et financiers de l’élargissement de l’Union européenne ;

– les institutions de l’Union européenne ;

– l’intégration européenne et les systèmes productifs nationaux ;

– minima sociaux, revenus d’activité et précarité,

– prospective des métiers et des qualifications ;

– jeunes et politiques publiques ;

– le vieillissement ;

– la maîtrise des technologies de l’information ;

– les instruments de l’action publique en matière d’environnement ;

– la gestion de l’emploi public.

Deux sujets d’études n’ont pas encore été lancés mais le seront à la fin de cette année ou en 1999 :

– “ les instruments de régulation des services publics en réseau ” car il convenait d’analyser les expériences étrangères avant de lancer véritablement l’expertise ;

– “ la réduction du temps de travail : les enseignements de l’observation ” car il convient d’avoir un certain recul pour évaluer la mise en oeuvre de la nouvelle législation.

Tous ces travaux d’analyse et de prospective, bien que fondamentaux et participant de la mission traditionnelle du Plan, ne pourront être in fine que des travaux de nature sectorielle qu’il sera indispensable ensuite de mettre en cohérence.

Le Premier ministre estime donc que ces travaux “ devront, à une certaine étape, converger vers un grand moment de mobilisation collective autour de la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social ”. Il ajoute dans sa lettre du 31 mars dernier : “ il m’apparaît en effet très utile de recréer un tel moment : c’est le seul moyen d’analyser de façon interdépendante les différents domaines de l’action publique et de tester la cohérence des politiques envisagées ”.

Votre rapporteur estime positive cette vision dynamique du rôle du Commissariat général du Plan, mais souhaiterait aller encore plus loin et redonner à cette institution tout son rôle dans l’élaboration d’une véritable loi de plan.

Un deuxième élément positif de la nouvelle politique gouvernementale est la mise en chantier d’une réforme de la procédure actuelle d’évaluation des politiques publiques. Celle-ci est en effet très sérieusement affaiblie puisque le Comité interministériel de l’évaluation (CIME) ne s’est pas réuni depuis mars 1993. Le projet de réforme en cours de préparation pourrait aboutir à la fin de cette année.

Le dispositif actuel d’évaluation des politiques publiques repose sur un décret du 22 janvier 1990 qui prévoit une dualité d’organismes :

– un Comité interministériel de l’évaluation (CIME) chargé de développer et de coordonner les initiatives gouvernementales dans ce domaine ;

– un Conseil scientifique de l’évaluation (CSE), garant de l’indé-pendance et de la qualité des évaluations, qui se prononce ex ante sur la faisabilité de l’évaluation, sur ses méthodes et sur ses conditions de réalisation, et ex post sur sa qualité par un avis rendu public.

Le Commissariat général du Plan assure le secrétariat permanent du CIME, coordonne la phase préparatoire des projets examinés par ce comité, assure le suivi et la publication des travaux d’évaluation.

Si l’on fait un bilan des évaluations des politiques publiques menées depuis la création du CIME, on s’aperçoit que cinq rapports d’évaluation ont été initiés lors de la réunion du CIME du 26 juillet 1990, deux l’ont été par celle du 21 mars 1991 et trois autres par celle du 17 mars 1993.

Depuis, en dépit de la non réunion du CIME, trois évaluations interministérielles ont été lancées en 1995 et une en mars 1997.

Autrement dit, la procédure est manifestement en train de péricliter et nécessite un traitement d’urgence.

Conscient des insuffisances de la procédure, le nouveau Commissaire au plan, M. Jean-Michel Charpin, en a entrepris la réforme et vient de soumettre au Conseil d’État un projet de décret en ce sens.

Dans un but de simplification et d’accélération de la procédure, le projet prévoit la suppression des deux organismes existants : le CIME et le CSE, et leur remplacement par un Conseil national de l’évaluation (CNE). Celui-ci serait composé de six personnalités qualifiées (membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes, du Conseil économique et social ainsi que d’élus locaux) nommés par décret du Premier ministre.

Saisi par le Premier ministre, les ministres ainsi que par différentes personnalités, le CNE établirait une liste de projets d’évaluation qui serait définitivement arrêtée par le Premier ministre. Il donnerait par la suite un avis sur les évaluations réalisées.

Le Commissariat général du Plan assurerait le secrétariat du CNE ; il serait chargé de développer l’évaluation dans l’administration et de proposer au Premier ministre les suites à donner aux évaluations réalisées.

Les rapports, les réponses de l’administration et les avis du CNE seraient rendus publics.

Votre rapporteur considère favorablement cette simplification des procédures qui devrait permettre :

– de dédramatiser la démarche d’évaluation en la rendant plus familière à l’administration;

– de la réorienter vers des sujets moins techniques ;

– de mieux coordonner les suites données aux évaluations.

Votre rapporteur a été sensible, lors de sa rencontre avec M. Jean-Michel Charpin, à sa volonté de dynamiser cette procédure d’évaluation.

A l’exemple de plusieurs pays étrangers, il doit être possible d’assurer l’efficacité et la bonne marche d’une procédure d’évaluation des politiques publiques, de plus en plus réclamée par les acteurs et partenaires locaux.

Force est de constater que les nouvelles orientations prises par le Gouvernement sont bien loin de renforcer les dispositions annoncées au début de l’année pour rendre un rôle déterminant au Commissariat général du Plan.

La nouvelle loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire déposée le 29 juillet dernier à l’Assemblée nationale supprime un élément fondamental de la “ loi Pasqua ”, qui n’était pourtant déjà qu’un succédané du plan : le schéma national d’aménagement du territoire (SNADT).

La multiplication des organismes de prospective apparaît contradictoire avec la volonté de relancer l’action du Commissariat général du Plan.

Enfin, la baisse considérable des crédits consacrés à l’évaluation des contrats de plan Etat-régions intervient au moment de la phase terminale de ces contrats, donc au moment où ils sont le plus nécessaires. Cela conduit à se demander si le Gouvernement souhaite véritablement le développement de cette procédure d’évaluation.

Le schéma national d’aménagement et de développement du territoire était conçu par la LOADT du 4 février 1995 comme le cadre de référence de l’action territoriale de l’État, des collectivités locales, des entreprises et des établissements publics. Il devait assurer la cohérence de leurs interventions et permettre un nouveau partenariat entre l’État et les collectivités locales.

Devant être initialement annexé à la LOADT, le SNADT en a finalement été disjoint pour permettre la consultation des collectivités territoriales. Un délai d’un an à compter de la publication de la LOADT avait été fixé pour son élaboration. Cette date n’a pas été respectée.

Seul un avant projet de SNADT, fixant à longue échéance les orientations et les principes que devaient respecter toutes les politiques publiques, a été adopté par le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 10 avril 1997.

Le Gouvernement actuel a décidé l’abandon du schéma national d’aménagement du territoire. Le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire déposé le 29 juillet dernier définit seulement les principes qui constitueront les choix stratégiques de la politique nationale d’aménagement du territoire.

Ces choix stratégiques, qui constitueront le cadre de l’élaboration des schémas de services collectifs, seront les suivants :

– renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale ;

– organisation d’agglomérations ;

– développement local au sein de pays ;

– soutien des territoires en difficulté.

En supprimant le SNADT, le Gouvernement se prive d’un instrument permettant d’encadrer les initiatives européennes et de coordonner les initiatives des collectivités territoriales, en assurant une meilleure cohérence des différentes politiques sectorielles.

Élaboré pour cinq ans, comme les plans, mais concernant des secteurs moins nombreux et moins larges que ceux des plans, le schéma national d’aménagement du territoire ne pouvait être qu’un substitut à la véritable loi de plan que souhaite votre rapporteur. Pour autant son abandon est un signe de rejet de la réflexion au plan spatial de la LOADT et marque donc un amoindrissement de la volonté nationale de planification, ce qui inquiète votre rapporteur.

La fonction d’analyse et de prospective est une des missions essentielles et traditionnelles du Commissariat général du Plan. Elle est à la base de toute planification puisqu’elle permet à partir d’une situation présente de prévoir les situations futures, soit en extrapolant les tendances naturelles, soit en proposant des politiques ou stratégies alternatives.

Bien que les contours n’en soient pas toujours très nets, il est possible de distinguer cette activité du Commissariat général du Plan de celle de la DATAR dont la cellule de prospective et d’évaluation récemment créée a une vision plus territoriale des évolutions futures.

A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler qu’il s’oppose à une fusion DATAR-Commissariat général du Plan, dans la mesure où les deux institutions ont un domaine d’activité propre, la DATAR devant garder la responsabilité de la gestion et de l’exécution de la politique d’aménagement du territoire et des contrats de plan Etat-régions, tandis que le Plan doit avoir des responsabilités d’évaluation, de quantification et de prospective à moyen terme.

S’agissant des autres organismes chargés d’études et de prospective, il serait utile de s’interroger sur leur nombre et poser le problème de leur rationalisation par un éventuel rattachement de certains d’entre eux au Commissariat général du Plan. Une telle intégration permettrait de renforcer et d’étendre la capacité d’expertise du Commissariat général du Plan.

Votre rapporteur s’interroge également sur les raisons de la création du Conseil d’analyse économique (CAE) en juillet 1997. Composé d’une quarantaine d’économistes venant de divers horizons, cet organisme a été voulu par le Premier ministre qui souhaitait avoir près de lui un groupe d’experts chargé d’analyser les problèmes économiques du pays et d’exposer les différentes options envisageables. Disposant de locaux, et d’un secrétariat permanent, faisant paraître une lettre mensuelle (“ analyses économiques ”) se réunissant régulièrement tous les mois et publiant des dossiers sur les grands thèmes économiques et sociaux, cet organisme semble être devenu une véritable institution de conseil du Premier ministre.

Pour votre rapporteur, il conviendrait cependant d’empêcher que ce Conseil d’analyse économique ne devienne une véritable institution parallèle au Commissariat général du Plan. Il serait plus judicieux qu’il vienne renforcer la capacité d’expertise du Commissariat et donc être intégré en son sein.

Votre rapporteur n’a jamais fait mystère de son regret de l’abandon du dispositif des lois de plans qui permettaient d’assurer la mise en cohérence globale des choix et des interventions financières de l’État et des collectivités publiques. Partisan d’un plus grand libéralisme et d’une plus grande déconcentration, il estime cependant d’autant plus nécessaire de donner un fil conducteur aux actions de l’État et des différents partenaires locaux.

D’après les informations qu’il a recueillies auprès de M. Jean-Michel Charpin, la relance de l’action du Commissariat général du Plan envisagée par le Premier ministre devrait permettre de débattre des informations obtenues par analyses ou expertises puis d’élaborer, à l’intention du Premier ministre, une synthèse sur les grandes problématiques à moyen et long termes.

Dans cette hypothèse, votre rapporteur estime nécessaire qu’à l’instar du Plan ou du SNADT qui étaient soumis au vote du Parlement, les orientations qui seraient retenues par le Gouvernement à partir de cette synthèse élaborée par le Commissariat général du Plan devraient faire l’objet d’une déclaration du Premier ministre suivie d’un débat et d’un vote.

II.— LES CRÉDITS DU PLAN POUR 1999 : UNE STABILITÉ APPARENTE

Le budget du Plan regroupe traditionnellement :

– les crédits de fonctionnement et d’investissement des quatre orga-nismes suivants :

. Commissariat général du Plan (CGP),

. Conseil supérieur de l’emploi, des revenus et des coûts (CSERC) ;

– les subventions de fonctionnement allouées à quatre organismes rattachés :

. Institut de recherches économiques et sociales (IRES),

. Observatoire français du commerce extérieur (OFCE),

Pour l’année 1999, les crédits demandés au titre du Plan (dépenses ordinaires + crédits de paiement) s’élèvent à 153,12 millions de francs. Ils sont sensiblement équivalents au budget voté de 1998 (152,79 millions de francs), et représentent une augmentation de 0,2 % en francs courants, mais une légère diminution en francs constants.

Si l’on compare ce budget à ceux des années précédentes, on constate, après les réductions de crédits des années 1994, 1995 et 1996, puis la forte baisse de l’année 1997, une stabilisation des crédits depuis 1998.

Pour autant, le projet de budget pour 1999, sous une apparente reconduction des crédits de 1998, cache deux éléments importants :

– une progression des crédits d’études,

– une forte baisse des crédits d’évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER).

Les crédits du Plan proprement dits, c’est-à-dire les rémuné-rations, les charges sociales et les moyens de fonctionnement du CPG, du CSE et du CSERC, ainsi que les subventions allouées à l’IRES et à l’OFCE, sont en diminution de 2,76 %, passant de 95,32 millions de francs à 94,98 millions de francs.

En revanche, les crédits de recherche, c’est-à-dire les rémunérations, les charges sociales, les moyens de fonctionnement du CGP et du CEPII affectés à la recherche, les dépenses en capital du CGP pour la recherche en socio-économie, ainsi que les subventions allouées à l’IRES, à l’OFCE, au CREDOC, au CEPREMAP et au CGP pour leurs actions en faveur de la recherche, augmentent de 1,16 %, passant de 57,47 millions de francs à 58,14 millions de francs.

Cette augmentation reflète essentiellement un accroissement des crédits de paiement consacrés aux actions du CGP en faveur de la recherche en socio-économie (il s’agit de programmes pluriannuels de recherche, en collaboration avec le ministre chargé de la recherche) : ces crédits passent de 4 500 000 F en 1998 à 4 830 000 F dans le projet de budget pour 1999.

En revanche, on assiste à une diminution brutale des autorisations de programme ramenées de 4 millions de francs à 2 millions de francs. Même si ce recul peut s’expliquer par une trop forte dotation inutilisée les années précédentes, il risque de compromettre sérieusement le lancement de nouvelles actions.

Un examen attentif des différentes lignes budgétaires permet de relever les points suivants :

– une réduction du nombre d’emplois : suppression de deux emplois de secrétaires, l’un au CGP, l’autre au CSERC ; les effectifs qui étaient de 216 personnes en 1997 et de 212 en 1998 passeront à 210 en 1999, le nombre de titulaires restant inchangé (96 personnes) ;

– une augmentation des rémunérations de personnel, permettant de prendre en compte l’incidence financière de l’accord salarial pour la Fonction publique pour 1998 et 1999 ;

– une réduction des crédits de vacation pour le Plan, hors recherche, dans le cadre de la révision des services votés ;

– un ajustement des dotations d’études, consistant essentiellement en un accroissement substantiel (+ 64 %) des crédits d’études du CGP, afin de permettre la réalisation du programme de travail décidé par le Premier ministre ;

– un ajustement de la dotation des crédits informatiques aux besoins – crédits nécessaires au maintien de l’existant et au renouvellement, ainsi qu’une mesure nouvelle liée à la réalisation de projets nouveaux – (+ 745 000 francs pour le CGP) ;

– une reconduction des subventions allouées à l’OFCE, au CREDOC et au CEPREMAP et la diminution de la subvention de l’IRES (en raison de la non reconduction d’un crédit alloué au titre de la réserve parlementaire) ;

ORGANISMES SUBVENTIONNÉS

Évolution des subventions – LFI de 1993 à 1999

(en milliers de francs)

– une quasi-reconduction des crédits du Fonds national de développement de l’évaluation (FNDE), qui passent de 448 000 francs en 1998 à 450 000 francs en 1999, montants qui n’ont qu’un lointain rapport avec les crédits réellement disponibles. En effet, compte tenu des importants reports de crédits d’un exercice sur l’autre liés au mauvais fonctionnement du dispositif d’évaluation des politiques publiques précédemment étudié, le total des crédits disponibles en 1998 s’est élevé à 4 155 255 francs. A l’heure actuelle, le montant global des engagements s’établit à 1 883 482 francs. Bien qu’il soit en nette diminution, le niveau des reports laisse encore une marge de manoeuvre suffisante au CGP pour financer de nouveaux travaux ;

FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉVALUATION

(FNDE)

(en francs)

Source :⁽¹⁾ d’après situation des crédits au 30 juin 1998.

– une baisse considérable des crédits d’évaluation des contrats de plan Etat-régions :

. maintien des crédits d’études à 4 150 000 francs.

Il a été indiqué à votre rapporteur que cette diminution de crédits de vacation et de fonctionnement était due à une mauvaise appréciation antérieure des crédits nécessaires.

Votre rapporteur en prend acte. En revanche, l’absence d’augmentation des crédits d’études nécessaires à l’évaluation des contrats de plan Etat-régions apparaît tout à fait injustifiée.

En effet, les crédits engagés pour l’évaluation des CPER connaissent actuellement une montée en puissance qui résulte du concept même d’évaluation. Celle-ci ne peut se faire immédiatement ; un certain temps est nécessaire pour que l’action engagée soit suivie d’effet.

C’est donc dans le projet de budget pour 1999 que la ligne budgétaire doit être particulièrement abondée. Le tableau suivant indique d’ailleurs que la consommation de crédits qui a été de 2,8 millions en 1996 s’est élevée à 4 millions en 1997.

ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS

(en francs)

(*)  y compris reports.

(**) au 15/10/1998.

Pour 1998, il est impossible de connaître dès aujourd’hui le montant de la consommation des crédits mais les crédits ouverts se montent à 10,2 millions parce que les demandes d’évaluation émanant des comités régionaux d’évaluation ont été très importantes.

On a tout lieu de penser que les demandes vont croître au cours des deux prochaines années.

Les reports de crédits vont aller s’amenuisant ; les crédits demandés pour 1999 apparaissent insuffisants à votre rapporteur qui propose de mieux doter la ligne 34.04 consacrée aux crédits d’études de l’évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Conformément à la mission traditionnelle du Plan, plusieurs études ont été récemment achevées ou sont en voie d’achèvement :

. le rapport “ Réinventer les vacances – la nouvelle galaxie du tourisme ” du groupe de prospective de la demande touristique, présidé par M. Jean Viard, directeur de recherche au CNRS, a été rendu public le 12 mai 1998 ;

. le groupe de travail “ Économie de l’information et indicateurs statistiques ” a clôturé ses travaux au cours du premier semestre ;

. le rapport “ Énergie 2010–2020 ” du groupe plénier, présidé par M. Pierre Boisson, ancien Président de l’ERAP et membre du Conseil général des mines, a été rendu public le 8 septembre 1998 ;

. le groupe de travail “ Institutions nouvelles pour le développement de l’entreprise ”, présidé par M. Lucien Pfeiffer, remettra ses conclusions à l’automne ;

. l’atelier sur “ les orientations stratégiques de la politique des transports et leurs implications à moyen terme ”, présidé par M. Alain Bonnafous, professeur d’économie et vice-président du Conseil national des transports, est sur le point d’achever ses travaux ;

. le rapport du groupe de prospective “ PAC 2010 ”, présidé par M. Philippe Mangin, secrétaire général de la Confédération française de la Coopération agricole (CFA), devrait paraître au cours du deuxième semestre 1998.

. le rapport du groupe de travail “ Performances économiques et technologies de l’information ”, présidé par MM. Eric Brousseau, professeur d’économie à Nancy et Alain Rallet, chercheur à IRIS, Université de Paris IX Dauphine, devrait être publié à la fin de 1998 ;

. le rapport sur la situation et les perspectives de l’assurance française à la veille du passage à la monnaie unique, demandé au CGP par la commission des finances du Sénat, sera publié à l’automne 1998 ;

Comme votre rapporteur l’a souligné précédemment, la procédure d’évaluation des politiques publiques fonctionne mal et aucune évaluation interministérielle n’a été lancée depuis mars 1997.

Au cours des deux dernières années, deux travaux importants ont été publiés :

. le rapport sur la politique de prévention des risques naturels de M. Pierre-Henri Bourrelier, ingénieur général des mines en septembre 1997 ;

. le rapport sur la politique de maîtrise de l’énergie de M. Yves Martin, ingénieur général des mines, en janvier 1998.

Trois autres évaluations sont actuellement en cours sur les sujets suivants :

. l’insertion par l’économique, par M. Michel Hannoun, ancien député de l’Isère ;

. la politique de la montagne, par M. Pierre Blondel, ancien président du Parc national de la Vanoise, ancien préfet de Savoie, ancien conseiller technique de la DATAR, conseiller-maître à la Cour des comptes honoraire.

. la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme (“ loi Evin ”), par M. Guy Berger, président de chambre à la Cour des comptes.

Outre ces évaluations interministérielles, le Commissariat général du Plan a cependant procédé directement à certaines évaluations, soit sur saisine ministérielle, soit à la demande de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques :

. “ évaluation du dispositif des agences de l’eau ”, publié en décembre 1997 ;

. rapport sur “ le dispositif de normalisation : évaluation et perspective ” au deuxième trimestre 1998 ;

. rapport conjoint Assemblée nationale/Sénat sur l’évaluation de la politique maritime française en juin 1998.

III.— LA NÉCESSAIRE RÉVISION DE LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION, DE SUIVI ET D’ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

Initiés par la loi n° 82-613 du 29 juillet 1982, les contrats de plan Etat-régions sont perçus comme un outil utile mais dont il conviendrait d’améliorer les procédures.

M. Jacques Chérèque, ancien ministre, a remis au mois de mai 1998 un rapport sur la prochaine génération des contrats de plans Etat-régions (2000-2007) intitulé “ plus de région et mieux d’État ” à Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

Évaluant de manière précise les contrats de plan actuels, et estimant que ce fut un exercice positif qui demande à être poursuivi, le rapport formule un certain nombre de propositions pour une architecture nouvelle de ces contrats et pour que soient respectées certaines conditions indispensables à leur succès.

Sans partager l’ensemble des propositions ainsi définies, votre rapporteur souhaiterait cependant insister sur les points suivants :

Lors de la conclusion des précédents contrats de plan Etat-régions, la coordination et le partenariat avec les communes et les départements concernés par ces contrats se sont révélés bien souvent insuffisante, engendrant par là même un sentiment très fort d’exclusion au sein de ces différentes collectivités.

Les retombées des contrats de plan Etat-régions sur l’ensemble du territoire imposent une meilleure coopération entre les diverses collectivités.

Votre rapporteur s’inquiète donc que, dans le cadre de la préparation des nouveaux contrats de plan prévue par la circulaire du 17 juillet 1998, ne soit prévue entre le 30 octobre et le 15 janvier 1999 que la seule “ consultation de la région et des grandes collectivités sur la stratégie de l’État dans la région ”.

De même, il estime nécessaire, dans le cadre de la région, un meilleur partenariat entre la région d’une part, les communes et les départements d’autre part.

A cet égard votre rapporteur partage pleinement deux des propositions du rapport de M. Jacques Chérèque :

– consulter et associer les différentes collectivités territoriales et tous les acteurs concernés aux différentes phases d’élaboration, de négociation et de suivi des contrats ;

– associer à la signature des contrats les autres collectivités locales (départements, communes, EPCI), pour ce qui les concerne.

La loi n° 95-115 d’orientation pour l’aménagement et le dévelop-pement du territoire a reconnu l’importance du pays, en tant que territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale.

A l’heure actuelle, 91 pays sont reconnus soit par les commissions départementales de coopération intercommunale (pour 63 d’entre eux), soit au titre de l’opération de préfiguration menée par la DATAR. Mais d’autres pays ont été constitués et organisés sans reconnaissance administrative et la DATAR estime à près de 120 territoires le nombre de pays en cours d’émergence ou de constitution.

Les orientations nouvelles définies par le Gouvernement à l’occasion du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 et le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire reconnaissent aux pays la possibilité de contractualiser avec l’État et la région dès lors qu’une charte de pays a été adoptée et à condition que les communes ou les groupements intéressés aient constitué un syndicat mixte ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Cette nouvelle possibilité qui sera offerte aux pays, d’ailleurs déjà envisagée par le gouvernement précédent à la suite de propositions de votre rapporteur, a conduit ces derniers mois à la reprise sur un rythme rapide du mouvement d’organisation des pays. De la même manière, le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et de développement durable du territoire prévoit qu’il sera possible pour l’État et la région de conclure des contrats d’agglomération. Ces contrats seront conclus dans les aires urbaines comptant au moins 50 000 habitants et dont une commune centre compte plus de 15 000 habitants, “ avec le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement et de développement économique, s’il en existe, et les communes de l’aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent s’associer au projet ”.

Votre rapporteur se félicite de ces nouvelle possibilités offertes aux pays et aux agglomérations mais tient à rappeler que les pays qui doivent être un périmètre de solidarité facilitant l’émergence de projets de développements nouveaux devront s’organiser dans le cadre des limites des différents groupements intercommunaux.

En conclusion, votre rapporteur estime que cette plus grande souplesse offerte à la contractualisation Etat-régions est positive car elle devrait permettre d’assurer sa meilleure adaptation au territoire et éviter une uniformité de la procédure sur l’ensemble du territoire.

Le suivi financier des contrats de plan Etat-régions souffre d’un certain nombre de carences, mises en évidence par le rapport précité de M. Jacques Chérèque et qui tiennent pour partie à l’amplitude des contrats (6 ans pour la troisième génération des contrats 1994-1999).

Ces carences et ces lourdeurs prennent place au stade de la délégation des crédits aux préfets, au stade de l’engagement des crédits par les services de l’État et surtout au stade du mandatement, c’est-à-dire du paiement après réalisation des travaux.

Il semble que des rapprochements soient effectués entre des données qui correspondent à des stades différents du processus de la dépense (délégations - engagements - mandatements) et que cela donne lieu à malentendus et à erreurs d’interprétation.

L’expression “ exécution des contrats ” est au mieux opaque et au pire utilisée à mauvais escient par référence à des stades différents de l’engagement de la dépense.

Par ailleurs, compte tenu du temps d’achèvement des travaux qui peut s’étendre sur plusieurs années, le taux de mandatement peut être très bas en fin de contrat sans être pour autant une indication d’une insuffisante réalisation du contrat.

Le rapport Chérèque estime donc que “ seul un saut technologique, par une mise en réseau de la DATAR, des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), des services déconcentrés et des administrations centrales, permettrait d’obtenir une différence significative par rapport au suivi actuel. Un tel suivi devrait être unique et commun à tous les partenaires. ”

Votre rapporteur partage cette préoccupation de permettre un contrôle efficace de l’utilisation des deniers publics, l’enveloppe des crédits d’États allouée aux contrats de plan Etat-régions étant considérable puisqu’elle se monte à environ 15 milliards de francs par an.

La circulaire du 9 décembre 1993 a fixé les modalités de la mise en oeuvre de l’évaluation dans les contrats de plan. Il ne s’agit pas d’une évaluation de l’ensemble d’un contrat de plan Etat-régions, mais à l’intérieur de celui-ci d’un programme ou d’une action.

Au niveau régional, le dispositif s’articule autour des comités régionaux d’évaluation, associant des représentants de l’État, de l’exécutif régional et des autres collectivités locales concernées.

Au plan national, une Instance nationale d’évaluation, animée par le Commissariat général du Plan, a vocation à rendre des avis techniques et méthodologiques sur les projets d’évaluation proposés par les comités régionaux. On a constaté une montée en puissance du processus de l’évaluation ces dernières années, puisque la plus grande partie des projets ont été soumis à l’Instance d’évaluation en 1997 et 1998. Cela ne saurait d’ailleurs surprendre outre mesure puisqu’il convient de prendre un certain recul vis-à-vis de l’action engagée avant de pouvoir procéder à son évaluation.

Parmi les projets examinés, on observe que les évaluations concernant la politique de la ville sont nombreuses, de même que les mesures venant en appui au développement économique (procédures d’aide aux entreprises, aide à l’embauche des cadres, mesures en faveur de l’emploi).

Votre rapporteur considère positif l’accroissement du nombre de programmes soumis à évaluation ces deux dernières années mais relève que cette procédure repose sur un choix des comités régionaux et qu’elle ne permet donc pas d’assurer que les programmes ayant mal fonctionné seront choisis pour évaluation.

Par ailleurs, il conviendrait de soumettre à évaluation l’ensemble du contrat de plan Etat-régions et de ses incidences, et non pas seulement tel ou tel programme.

La future négociation des contrats de plan Etat-régions ne pourra valablement s’engager que sur la base d’une évaluation approfondie des contrats de l’actuelle génération.

En tout état de cause la procédure d’évaluation ne permet pas d’avoir une vue d’ensemble de la politique menée en matière d’aménagement du territoire et de l’intérêt véritable de la contractualisation. Elle peut en revanche aider les autorités régionales dans le choix des actions qu’elles souhaitent contractualiser.

Les crédits consacrés à l’évaluation sont financés à parité entre l’État et les régions. Les crédits d’État affectés à l’évaluation s’élèvent à 6/10 000^ème du montant des contrats de plan, c’est-à-dire 50 millions de francs pour la période 1994-1999. Ces crédits sont délégués au préfet de région en fonction des demandes et après étude de chaque projet d’évaluation ou du cahier des charges par l’Instance nationale d’évaluation.

On ne peut être que très surpris de la diminution brutale du montant total des crédits consacrés à l’évaluation dans le projet de budget pour 1999.

Votre rapporteur propose donc que les crédits de vacation et de fonctionnement supprimés dans le cadre de ce projet de budget parce que mal évalués précédemment, soient reportés sur les crédits d’études pour l’évaluation des contrats de plan Etat-régions.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 21 octobre 1998, la commission a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Patrick Ollier, les crédits des services du Premier ministre : IV. - Plan pour 1999.

Après l’exposé du rapporteur, M. André Lajoinie, président, tout en indiquant qu’il partageait certaines positions du rapporteur pour avis sur le renforcement de la planification ou la meilleure utilisation des travaux du Commissariat général du Plan, a toutefois souligné qu’il ne pouvait souscrire à l’ensemble des critiques et orientations exprimées. Il s’est en particulier interrogé sur l’intérêt de rattacher le Conseil d’analyse économique au Commissariat, rappelant que ce Conseil présentait l’avantage de constituer une équipe pluraliste composée de représentants de toutes les écoles économiques et que ces deux structures étaient directement placées sous l’autorité du Premier ministre.

M. Léonce Deprez, après avoir regretté que le Commissaire au plan ne soit pas présent pour dialoguer avec les députés, a insisté sur la nécessité de ne pas dissocier le Plan et l’aménagement du territoire, le Commissariat général et la DATAR devant appuyer l’action du Premier ministre en exerçant respectivement une fonction prospective et une fonction horizontale et spatiale. Il a déploré la suppression du schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT), créé par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, s’est félicité du maintien des schémas régionaux d’aménagement du territoire (SRADT), mais a estimé que l’abandon du SNADT risquait de conduire à une juxtaposition de schémas régionaux, sans grande cohérence, malgré la création de schémas de services collectifs dans le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Il a enfin jugé positif le maintien des contrats de pays et d’agglomérations en indiquant qu’ils constitueront le volet territorial des futurs contrats de plan Etat-régions.

M. Pierre Micaux a stigmatisé l’absence de volonté politique pour réduire le nombre des niveaux de décision existant dans notre pays, de la commune à l’Etat, soulignant que cette situation était contraire à l’intérêt général et notamment à la maîtrise des dépenses publiques. S’appuyant sur l’exemple de la position exprimée récemment par l’assemblée des présidents de conseils généraux (APCG) contre la création de pays, il a jugé que cette attitude allait à l’encontre du respect de l’Assemblée nationale qui seule vote la loi en dernier ressort, après avoir relevé que la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 comme le projet de loi qui tend à la modifier, retenaient cet élément de solidarité territoriale.

M. André Lajoinie, président, a fait observer que, si des simplifications et des clarifications de compétences étaient souhaitables, il ne lui semblait pas que l’on puisse trancher le débat sur les échelons territoriaux de décision, chacun ayant un rôle à remplir.

En réponse aux intervenants, M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis, a estimé qu’il y avait unanimité des participants pour considérer que le Commissariat général du Plan ne fonctionnait pas correctement mais qu’il ne fallait pas que cela conduise certains à poser la question de son existence même. Il a considéré que si le Gouvernement souhaite que les politiques publiques soient suivies d’effet et correctement évaluées, il convient de faire fonctionner cette institution et lui donner les crédits nécessaires. Il a rappelé son attachement au pays, à condition qu’il ne devienne pas une collectivité territoriale supplémentaire. Il a exprimé sa crainte que la suppression du schéma national d’aménagement du territoire (SNADT) et le maintien des seuls schémas régionaux d’aménagement du territoire (SRADT) ne permette plus de rétablir les équilibres entre régions et que l’on assiste à un appauvrissement des régions pauvres et à un enrichissement des régions riches.

En conclusion, il a souhaité que les commissaires rejoignent sa position et décident de repousser les crédits du Plan.

à

à à

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis , la commission a ensuite donné un avis favorable à l’adoption des crédits des services du Premier ministre : IV.– Plan pour 1999.

- Cliquer ici pour retourner au sommaire général.

- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis

© Assemblée nationale