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le 30 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 3
Affaires étrangères
Coopération
Rapporteur spécial : M. Maurice ADEVAH-POEUF

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- UN DISPOSITIF RÉFORMÉ 7

A.- LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES 7

1.- Une doctrine rénovée 8

2.- La réorganisation administrative 9

B.- DES DOTATIONS CLASSIQUES 12

1.- Un titre III en légère progression 13

2.- Une diminution logique des crédits d'intervention 15

3.- Les crédits d'investissement 18

II.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997 19

A.- UN BUDGET EN AUGMENTATION PAR RAPPORT À 1996 19

1.- L'administration centrale 19

2.- Les services à l'étranger 20

B.- LES CRÉDITS D'AIDE ET DE COOPÉRATION 21

1.- L'assistance militaire 21

2.- Les concours financiers 21

3.- Les actions de coopération pour le développement 23

4.- Les opérations d'investissement 23

III.- LE DISPOSITIF D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 25

A.- L'AIDE PUBLIQUE DE L'ÉTAT 27

1.- L'évolution du Fonds d'aide et de coopération 27

2.- Le Trésor et la gestion de la dette 28

a) Les concours multilatéraux du Trésor 28

b) La gestion de la dette 29

B.- L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT 30

a) L'aide-projet 31

b) L'ajustement structurel 32

c) La gestion des prêts et dons du Trésor 33

C.- L'AIDE AUX ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES ET LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 35

1.- L'aide de l'État 35

2.- La coopération décentralisée 36

IV.- L'ÉMERGENCE D'UNE ÉCONOMIE MODERNE EN ZONE FRANC 37

A.- UNE INTÉGRATION RÉGIONALE CROISSANTE 37

B.- UN HANDICAP : LA SITUATION DU SYSTÈME BANCAIRE 39

C.- ORIENTER LES INVESTISSEMENTS PRIVÉS VERS L'AFRIQUE 39

D.- LE REDRESSEMENT DES ÉCONOMIES 41

V.- LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT 43

A.- L'AIDE DU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT 43

1.- La révision de la Convention de Lomé 44

2.- Le passage à la monnaie unique en zone franc 46

3.- La gestion du Fonds européen de développement 47

B.- L'AIDE DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS 47

1.- L'aide aux pays d'Amérique latine et d'Asie 48

2.- L'aide aux pays méditerranéens 49

3.- L'aide à la République sud-africaine 50

EXAMEN EN COMMISSION 51

INTRODUCTION

Le projet de budget de la Coopération pour 1999 est marqué par un profond changement, lié à la définition d'une nouvelle politique.

Stricto sensu, l'ensemble des crédits est transféré au budget du ministère des Affaires étrangères. L'analyse des dotations s'effectuera désormais à partir du document annexe relatif à ce ministère. Mais le Gouvernement a essentiellement procédé à une vaste réflexion doctrinale, laquelle a débouché sur une réforme du dispositif français de coopération attendue depuis de longues années.

Conformément à la volonté du Premier ministre, le dispositif de coopération permettra de donner une nouvelle impulsion à notre politique tout en clarifiant les compétences entre les ministères des Affaires étrangères, de la Coopération et de l'Économie. Elle séparera de manière plus distincte les activités diplomatiques et les actions concourant au développement.

La réflexion doctrinale a porté sur les buts de la coopération française en Afrique. Il doit s'agir d'un partenariat pour lequel la France s'interdit toute ingérence, et encourage les États africains, selon les modalités et le rythme de leur choix, à renforcer l'État de droit et la bonne gouvernance. La situation sur le terrain est à cet égard fort inégale, entre des pays qui disposent déjà d'un système démocratique mature et d'autres, qui peinent à se relever d'une guerre civile. L'efficacité de notre coopération sur le terrain doit aussi être évaluée sans la moindre complaisance. Si la période des " éléphants blancs " apparaît révolue, l'on constate la persistance de certaines pratiques, comme l'absence de comptabilité sur les exportations de pétrole ou de matières premières, qui altèrent ainsi la sincérité des comptes des États concernés. L'exigence d'un contrôle des gouvernements va de pair avec l'émergence d'une administration efficace, notamment dans le secteur douanier.

La nouvelle politique de coopération bénéficie de circonstances favorables, avec la confirmation de la croissance en Afrique subsaharienne. La dévaluation du franc CFA a principalement bénéficié aux populations rurales et a relancé les productions du secteur primaire. Mais la reprise économique ne permet toujours pas à l'Afrique de s'arrimer aux grands courants d'échanges internationaux, gage d'une économie diversifiée.

Là est le grand défi de ce continent à l'aube du XXIème siècle. Il appartient à la France d'apporter son aide à la réalisation de cet objectif.

LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION.

I.- UN DISPOSITIF réformé

Après plus de dix ans de débats, de rapports ou de polémiques, le dispositif français de coopération est enfin réformé. Il faut saluer comme il convient le Gouvernement, qui a eu le courage de prendre des décisions dans un domaine où régnait le conservatisme.

De très nombreux intervenants participent aux actions de coopération, dans le cadre de l'aide bilatérale ou de l'aide multilatérale. La coopération est un domaine qui ne relève pas exclusivement de l'État. Les collectivités territoriales s'y intéressent et ont imprimé une dynamique à la coopération décentralisée. Les associations à but non lucratif ou les entreprises conduisent aussi des actions de développement.

Le tableau ci-après résume le champ d'intervention des différents intervenants :

Pour ce qui concerne l'aide de l'État, les versements devraient se répartir ainsi pour 1998 :

La coopération française a souffert, au fil des ans, d'une incompréhension croissante, tant de la part des opérateurs que de ses destinataires. La politique de développement (l'aide-projet) n'a pas toujours semblé distincte de la politique extérieure, et pouvait en apparaître comme l'instrument, d'où une certaine confusion sur le terrain entre missions de coopération et ambassades. Les autorités africaines ont été de nombreuses fois en mesure de jouer de cette confusion pour négocier des prêts ou des dons.

La doctrine de coopération se fonde désormais sur un partenariat qui sépare la politique extérieure classique du développement. Le partenariat repose sur un principe : encourager nos partenaires, selon les modalités et le rythme de leur choix, à renforcer l'État de droit, afin de rendre confiance aux opinions publiques et aux investisseurs dans notre politique de coopération. Ce principe vise à donner plus d'initiative aux États destinataires de l'aide et écarte les tentatives d'ingérence. Ce choix correspond de manière plus réaliste à la géopolitique du continent africain où l'on constate que les crises récentes ont accéléré une prise de conscience de la nécessité, pour les Africains de prendre en main le règlement de leurs difficultés.

Les accords de défense doivent ainsi être adaptés. M. le Premier ministre a précisé qu'il s'agissait " d'entamer, dans la sérénité qui s'attache aux relations entre amis et partenaires, un dialogue avec les pays africains afin de définir avec eux les conditions d'un nouveau partenariat ". La France ne renonce à aucun accord de défense, même si elle a déjà décidé la réduction de son dispositif sur le terrain, particulièrement en Centrafrique. L'allégement de la présence française sera compensé par des actions de formation et de soutien logistique à des forces africaines d'interposition.

La diplomatie française à l'égard de l'Afrique change également de dimension. Elle ne peut plus se limiter aux traditionnels États de la zone franc, dans la mesure où la France, par elle-même et au travers de la Communauté européenne, coopère de plus en plus avec les États d'Afrique orientale ainsi qu'avec l'Afrique du Sud. En outre, comme l'affirmait M. le Ministre des Affaires étrangères " le monde change, les Africains changent, une partie de ce continent ne relève plus seulement de la politique d'aide au développement, mais d'une bonne insertion dans l'économie mondiale ". Le champ du développement n'embrasse plus uniquement le secteur primaire, les politiques sociales en milieu urbain ou l'éducation, mais doit aussi concerner l'émergence d'élites économiques.

En conséquence de cette nouvelle doctrine, la politique de coopération s'articulera autour de cinq priorités :

La réorganisation administrative consiste à conférer au ministère des Affaires étrangères et au ministère de l'Économie le soin de définir, gérer et contrôler l'aide, et de confier au Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) un rôle d'impulsion et d'orientation. Le ministre de la Coopération est chargé d'intervenir plus particulièrement sur les questions de développement de coopération internationale.

La répartition des missions peut être résumée dans le tableau qui suit :

Il était nécessaire de définir le rôle de chaque instance, dans la mesure où la coopération revêt des aspects politiques, sociaux et économiques. Elle se répartit également entre aide bilatérale, pour laquelle le CICID définira une zone de solidarité prioritaire (ZSP), par référence aux pays ayant des liens historiques forts avec la France (Afrique francophone, notamment) et l'aide multilatérale, dont le canal principal est pour notre pays le Fonds européen de développement.

Au sein de ce dispositif, le CICID, créé par le décret du 4 février 1998, assure la coordination interministérielle de la coopération française. Présidé par M. le Premier ministre, il est chargé de :

Pour ce qui concerne les ministères, la coopération est ordonnée autour de deux grands pôles, qui concentrent les fonctions de définition, de gestion, de suivi et d'évaluation :

Quant à l'Agence française de développement (AFD) qui est placée sous la double tutelle du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l'Économie et des Finances, elle conduit des opérations sur dons et sur prêts dans de nombreux domaines. Dans plus de quatre-vingts pays et dans l'outre-mer français, elle participe au développement économique par des réalisations d'infrastructures dans les secteurs de la production, des communications, des transports, de la santé, de l'éducation et de l'environnement. Elle gère les concours d'ajustement structurel décidés par le Gouvernement français. La Proparco, société financière filiale du groupe AFD, a pour mission de promouvoir et d'appuyer la création et le développement des entreprises privées.

Si ce dispositif apparaît cohérent, certaines questions traditionnelles demeurent. Le ministère de l'Économie se contentera-t-il d'instruire les concours financiers sous la conduite du ministère des Affaires étrangères, rôle que lui assigne la nouvelle répartition des compétences, ou conservera-t-il une totale autonomie (et une certaine opacité) de ses actions ? Les ambassades de France et les missions de coopération sauront-elles travailler ensemble sur le terrain, ce qui n'était pas toujours le cas, ainsi que l'ont constaté à plusieurs reprises les autorités de contrôle ? Une réforme administrative ne peut réussir que si elle emporte l'adhésion des agents qui la mettent en _uvre.

Les crédits de la Coopération s'établissent, selon la nomenclature de 1999, à 5,96 milliards de francs en crédits de paiement (- 8,16 %) et à 2,34 milliards de francs en autorisations de programme (- 0,85 %). Cette évolution résulte moins des changements de nomenclature que des modifications classiques de dotations allouées aux différentes actions.

Votre Rapporteur analysera les crédits en indiquant leur nouvelle imputation dans le budget des Affaires étrangères. On notera néanmoins d'emblée que la fusion graduelle des administrations ne se traduit pas par des réductions des effectifs des personnels. De telles économies d'échelle sont attendues dans les deux années à venir, principalement par des départs en retraite.

Le nouvel organigramme du ministère des Affaires étrangères s'articule autour de six pôles : gestion, coopération, action culturelle, développement, affaires politiques et sécurité. La direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) se substituera à la direction du développement et à l'ancien service de la coordination géographique du ministère de la Coopération ainsi qu'à la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du Quai d'Orsay. Une direction de l'administration générale est créée à partir des deux directions générales des ministères précités.

A ce jour, le rapprochement des administrations des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a eu pour effet la fusion des bureaux des budgets ; la fusion des bureaux des marchés publics est pratiquement réalisée.

Le nouvel organigramme s'est accompagné de transferts de chapitres budgétaires. Les tableaux qui suivent montrent respectivement les transferts internes au sein des actions de coopération et les transferts entre le budget de la Coopération et celui des Affaires étrangères.

Le titre III - Moyens des services - augmente de 4,67 % passant de 989,03 millions de francs à 1,035 milliard de francs. Cette évolution regroupe des mouvements très contrastée. Les prestations sociales versées par l'État (chapitre 33-91) diminuent de 83 %, en raison du transfert des dotations au budget des Affaires étrangères. Le matériel et les moyens des services (chapitre 34-98) subissent également une rationalisation (- 36 %) liée aux transferts de crédits au ministère des Affaires étrangères.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du titre III pour 1999, compte tenu de la nouvelle nomenclature.

Compte tenu de la réorganisation administrative, l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères dispose de 3.547 agents. Sur ce total, 604 agents sont affectés aux services de coopération et de développement, à raison de :

19 agents sont en outre mis à disposition d'autres administrations. En 1998, l'effectif budgétaire s'établissait à 622 agents.

Le tableau ci-dessous indique l'évolution des crédits du titre IV, compte tenu également de la nouvelle nomenclature.

Les crédits du titre IV s'établissent à 3,091 milliards de francs, soit une diminution de 10,25 %, essentiellement due à la baisse des concours financiers inscrits au chapitre 41-43 (- 53,51 %).

L'aide budgétaire pour des opérations exceptionnelles (article 10) est quasiment maintenue à son niveau de 1998, soit 85 millions de francs, les crédits de cet article étant évaluatifs. La bonification des prêts d'ajustement structurel (article 20) passe de 130 millions de francs en 1998 à 90 millions de francs pour 1999. Cette très forte diminution est heureuse et traduit le plein effet de la dévaluation du Franc CFA sur les économies des pays de la zone franc. Il en est de même à l'article 30 - Dons en faveur de l'ajustement structurel - dont les crédits sont attribués aux pays les moins avancés, qui enregistre une forte diminution, les crédits passant de 350 millions de francs en 1998 à 90 millions de francs pour 1999. L'aide de la France retrouve ainsi sa vocation originelle, à savoir le financement de projets de développement prévus au titre VI. Ces projets, en accompagnant la croissance, permettent de briser la spirale de l'endettement en Afrique.

Les crédits de coopération militaire et de défense sont désormais inscrits au chapitre 42-29 du budget des affaires étrangères. Ils s'établissent à 780,53 millions de francs, à raison de 666,52 millions de francs pour la coopération, à comparer à 703,2 millions de francs en 1998, soit une diminution de 5,3 %.

Dans le domaine de la coopération militaire et de défense, malgré un chapitre unique et des articles communs, les crédits appliqués au pays de l'ancien champ et aux pays hors champ doivent être identifiés. En effet, les décisions prises au cours du Conseil de défense du 4 mars 1998 prévoient un transfert de 10 % des ressources du " champ " vers le " hors champ " ainsi qu'une évaluation régulière pour éviter une dilution du budget unique.

Pour ce qui concerne les pays de l'ancien champ, l'enveloppe budgétaire de 1998 est reconduite en francs courants pour 1999. Il convient cependant de noter qu'en application des décisions du Conseil de défense du 4 mars 1998, elle subira une réduction de 28 millions de francs, représentant les effectifs de 40 postes de coopérants en 1999. Ces crédits seront utilisés au profit de pays n'ayant pas appartenu au " champ " afin de financer différentes actions de coopération, dont un certain nombre de postes de coopérants militaires. En outre, la prise en compte du coût des mesures acquises et d'ajustement pour 1999 (revalorisation du point de la fonction publique, dotation de voyages de congés administratifs) entraîne la perte de 24 postes budgétaires.

Les crédits d'assistance technique, anciennement au chapitre 42-23, sont désormais répartis au sein de quatre chapitres du ministère des Affaires étrangères (34-98, 42-11, 42-12, et 42-14). Le Gouvernement a poursuivi une politique de décroissance des effectifs dans un souci d'économie budgétaire et de plus grande efficacité, mais sans avoir indiqué jusqu'à quel seuil il souhaitait descendre. Ainsi, en avril 1998, l'effectif total s'élevait à 2.577 agents contre 2.919 en 1997 soit une baisse de 11,7 %. Sans tenir compte de la quasi disparition des effectifs du Congo, due à des événements politiques, l'évolution est comparable à celle qui a été constatée en 1997 par rapport à 1996, ce qui confirme le ralentissement de la déflation déjà constatée en 1997. Pour 1999, la diminution prévue devrait être comparable à celle de 1998, soit environ 170 postes.

La diminution du titre V est modérée, se limitant à 5,87 %. Pour ce qui concerne le titre VI, 8 millions de francs supplémentaires sont inscrits au chapitre  68-80, article 10 (Aide à des projets de coopération). Quant au chapitre 68-91 - Fonds d'aide et de coopération - Équipement économique et social, les autorisations de programme passent de 2,299 milliards de francs en 1998 à 2,303 milliards de francs pour 1999, soit une augmentation de 1,7 %. Cette augmentation ne masque pas la nécessité de s'adapter à un rythme d'instruction des dossiers et d'ordonnancement plus réaliste. Il existe une notable inertie entre le passage d'un dossier en Conseil du FAC et le commencement d'exécution sur le terrain.

Les crédits de paiement, établis à 2,027 milliards de francs en 1998, sont évalués à 1,797 milliard de francs pour 1999, soit une diminution de 11,4 %. La part la plus importante revient aux dons destinés à financer des projets (article 10) avec 1,018 milliard de francs. Les dons visant à financer les projets dans les pays les plus pauvres (article 40) s'élèvent à 726 millions de francs, en diminution de 19,4 %.

II.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997

Le budget de 1997 a confirmé une politique de coopération tournée vers les pays relevant des accords de Lomé, notamment pour l'aide alimentaire, et non plus seulement ceux de l'ancien " champ ". Le décret du 19 juin 1997 a en effet renforcé les compétences du ministère de la Coopération. On relèvera toutefois que la majeure partie des crédits ont été alloués aux pays vers lesquels se tournait traditionnellement l'action de la coopération française.

Pour l'exercice 1996, le ministère de la Coopération a bénéficié de crédits s'élevant à un total de 7.946.696.048 francs. Ce chiffre comprend les dotations de la loi de finances initiale, modifiées par des apports de crédits de diverses provenances (collectifs budgétaires, transferts, virements, fonds de concours, reports de l'année précédente) et par des annulations de crédits intervenues en cours d'année.

Par rapport à l'exercice 1996, les crédits définitivement accordés (reports à l'année suivante exclus) en 1997 ont augmenté de 35.032.594 francs, et se sont ainsi répartis :

Les crédits de fonctionnement de l'administration centrale ont légèrement augmenté en 1997 : 226,26 millions de francs contre 213,26 millions de francs en 1996 soit une augmentation de près de 6 % ainsi répartie :

Personnel, rémunérations d'activité+5   %

Personnel en activité et en retraite - charges sociales+30,9 %

Matériel et fonctionnement des services+1,4 %

Le taux de consommation a été le suivant :

Personnel, rémunérations d'activité91,4 %

Personnel en activité et en retraite - charges sociales104,9 %

Matériel et fonctionnement des services84,7 %

Les effectifs de l'administration centrale ont diminué de 12 emplois, à raison d'un secrétaire administratif, quatre adjoints administratifs, six agents administratifs et un assistant contractuel. L'effectif budgétaire s'établissait à 637 emplois au 31 décembre 1997.

La dotation en capital du chapitre 57-10, article 10, réservée aux opérations de l'administration centrale, a connu par rapport à la loi de finances initiale une forte progression due à l'importance des reprises d'autorisations de programme non affectées l'année précédente et des reports de crédits de paiement. Cette situation est plus marquée qu'en 1996 Le taux d'utilisation des dotations définitives a atteint -1 % pour les autorisations de programme et 48,9 % pour les crédits de paiement ⁽¹⁾. Cette sous-consommation de crédits de paiement est due au fait que d'importants investissements dans les locaux du ministère ont été engagés en 1995 et 1996, mais n'ont donné lieu à ordonnancement qu'en 1997 et 1998.

Les services à l'étranger comprennent les missions de coopération, les centres médico-sociaux et les centres culturels. Les crédits de fonctionnement sont passés de 362,21 millions de francs en 1996 à 381,40 millions de francs en 1997, soit une augmentation de 5,3 %.

Cette augmentation a été ainsi répartie :

Personnel, rémunérations d'activité+ 3,3 %

Personnel en activité et en retraite - charges sociales+32,9 %

Matériel et fonctionnement des services+ 1,5 %

Subvention de fonctionnement+ 5,6 %

Le taux de consommation de ces crédits a été le suivant :

Personnel, rémunérations d'activité95,5  %

Personnel en activité et en retraite - charges sociales102,6 %

Matériel et fonctionnement des services95,7  %

Subvention de fonctionnement98,7 %

Les effectifs budgétaires des missions de coopération ont diminué de neuf unités. Ceux des centres médico-sociaux sont restés stables.

Les dotations d'investissement (chapitre 57-10, articles 20, 30, 40 et 50) ont connu une forte progression en cours de gestion :

Cet accroissement a été dû essentiellement aux reports et aux rentrées de fonds de concours. Le taux d'utilisation de ces crédits s'est élevé à 74,7 % pour les autorisations de programme (79,7 % en 1996) et a atteint 30,4 % pour les crédits de paiement (29,6 % en 1996). Comme chaque année, un décalage important est apparu entre le montant des crédits de paiement et les dépenses réellement effectuées, cet écart étant particulièrement élevé en 1997 en raison du retard persistant pris dans la construction d'établissements comme le lycée français de Tananarive ou le centre culturel de Port au Prince.

Le chapitre 41-42 - Assistance technique et formation dans le domaine militaire, disposait initialement de 739,3 millions de francs. Après reports, la dotation a atteint 803,4 millions de francs, contre 903,92 millions de francs en 1996.

Ce chapitre finance les subventions directes versées aux États les plus démunis afin qu'ils puissent affronter des situations financières ou budgétaires difficiles (article 10). En outre, il prévoit la bonification consentie par la France au titre des prêts d'ajustement structurel par le biais de l'Agence française de développement (article 20). Enfin, une partie de la dotation destinée aux dons en faveur de l'ajustement structurel des pays les moins avancés est inscrite à ce chapitre (article 30). L'autre partie figure au budget des charges communes. Ces dons sont octroyés par l'Agence française de développement, à laquelle les crédits sont versés.

Les crédits définitifs du chapitre 41-43 ont atteint 1,423 milliard de francs, contre 1,084 milliard de francs en 1996. La dotation initiale était de 810 millions de francs, mais le chapitre a été abondé par reports et virements.

La dotation de l'article 10 s'est élevée à 95 millions de francs, celle de l'article 20 a atteint 785 millions de francs ; enfin 543 millions de francs ont été inscrits à l'article 30.

Les crédits du chapitre 42-23 - Actions de coopération pour le développement - doté en loi de finances initiale de 1,992 milliard de francs sont passés en gestion à un montant de 2,106 milliards de francs. Cette progression est due à la rentrée de fonds de concours, aux reports et à des transferts et virements.

Le chapitre 42-24 relatif, entre autres, aux organisations non gouvernementales a été doté de 146,8 millions de francs contre 138 millions de francs en 1996. Le montant des subventions a été relativement élevé ; certaines dépassent un million de francs, près de 76 millions de francs ayant été attribués aux " volontaires du progrès ".

Le chapitre 42-26 - Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire et aide d'urgence, créé par la loi de finances pour 1995 a été doté de 110 millions de francs en loi de finances initiale. Après reports, les crédits se sont établis à 207,3 millions de francs. 137,19 millions de francs ont été ordonnancés pour l'aide alimentaire, y compris à destination des pays hors de l'ancien champ.

Les crédits inscrits au titre VI servent, en premier lieu (chapitre 68-91) au financement des opérations d'investissement conduites par le Fonds d'aide et de coopération sur décision du ministre de la Coopération, après délibération du comité directeur. Les autorisations de programme sont passées de 2,099 milliards de francs en 1996 à 2,138 milliards de francs en 1997. Les crédits de paiement définitivement ouverts, établis à 2,341 milliards de francs en 1996, étaient de 2,138 milliards de francs en 1997.

Il est à noter, que depuis l'exercice 1996, les dons accordés par l'Agence française de développement pour financer des projets dans les pays les plus pauvres sont entièrement supportés par le chapitre 68-91. Auparavant, cet instrument était alimenté conjointement par le budget du ministère de la Coopération et celui des charges communes.

Le chapitre 68-92 - Coopération et développement - recherche, a vu ses autorisations de programme et crédits de paiement disponibles s'élever à 2,8 millions de francs et 6,5 millions francs. Ils ont été respectivement utilisés à hauteur de - 0,5 et 1,3 millions de francs.

Le chapitre 68-94 - Subvention et participation pour la réalisation de diverses opérations immobilières - , doté de 21,1 millions de francs en autorisations de programme et de 19,7 millions de francs en crédits de paiement, a été utilisé à hauteur de 18,1 millions de francs en autorisations de programme et 16,2 millions de francs en crédits de paiement.

III.- LE DISPOSITIF D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Avec 5,96 milliards de francs en crédits de paiement, le budget du ministère de la Coopération est loin de retracer l'ensemble du dispositif de l'aide publique au développement (APD).

Celle-ci est en réalité devenue inévaluable au franc près, du fait de l'émergence croissante de la coopération décentralisée, qui ne ressort que pour partie des subventions de l'État. Par ailleurs, les sommes versées par la Caisse française de développement (CFD) le sont au rythme d'un décaissement qui n'obéit pas obligatoirement à l'annualité budgétaire.

Le ministre de l'Économie et des Finances gère une part importante de l'APD. La dotation qui transite par le Fonds européen de développement est encore plus importante.

En 1997, l'effort d'aide publique au développement s'est établi à 6,34 milliards de dollars, ce qui place la France au deuxième rang des grands pays industrialisés donateurs derrière le Japon. En termes relatifs, la France a consacré 0,45 % du produit national brut à l'aide publique au développement, ce qui représente l'effort le plus important parmi les pays du G7.

Pour 1999, l'effort d'aide publique au développement devrait être maintenu à un niveau analogue à celui de 1998, dans un contexte de reprise de la croissance économique des pays de la zone franc. Avec un taux de 0,45 % du PIB, la France diminue légèrement son effort de développement en 1998.

L'Afrique subsaharienne demeure la priorité géographique de l'aide bilatérale, avec près de la moitié de l'aide, même si l'on constate une substantielle réorientation des dotations vers les pays du Maghreb et d'Indochine, par les concours de la CFD.

L'État, par le budget du ministère des Affaires étrangères ou par les protocoles du Trésor, constitue le principal bailleur de fonds publics.

Le Fonds d'aide et de coopération (FAC) constitue le c_ur des actions de coopération. L'article 10 - Dons destinés à financer des projets - du chapitre 68-91 est doté de 1,018 milliard de francs en crédits de paiement pour 1999. En 1998, le comité directeur du FAC, statuant sur cet article, a approuvé 69 projets, pour un montant total de 749 millions de francs répartis en opérations d'intérêt général (56,54 %), opérations inter-États (3,56 %) et opérations spécifiques à chaque pays bénéficiaire (39,89 %).

L'article 20 - Opérations exceptionnelles, plus couramment dénommé " crédits du Premier ministre " constitue un article de répartition dont l'utilisation impose un transfert ou un virement du chapitre 68-91 vers un autre article, chapitre ou ministère. Il est doté de 50 millions de francs pour 1999.

L'article 40 concerne des dons affectés par la Caisse française de développement à des projets dans les pays les plus pauvres. Les principaux destinataires sont le Bénin, le Burkina Faso, la Centrafrique, l'Érythrée, Haïti, le Mali, le Niger, le Sénégal, le Tchad et le Togo. Les procédures d'attribution de ces dons ont été définies par une convention d'octobre 1994 liant l'Agence française de développement (AFD), le ministère de l'Économie et le ministère de la Coopération. L'AFD assure le paiement effectif des dons.

Au total, le FAC a ouvert 1,045 milliard de francs de crédits en 1997, dont on trouvera ci-dessous la répartition par secteur :

On relèvera d'emblée que le Trésor gère plus de crédits que le ministère de la Coopération, par les contributions de notre pays à l'aide multilatérale (8,681 milliards de francs en 1996) en application des traités internationaux.

Les principales banques bénéficiaires des concours du Trésor sont la Banque africaine de développement, la Banque interaméricaine de développement et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement. Parmi les fonds spéciaux, notre pays contribue au Fonds pour l'environnement mondial, au Fonds unifié de développement, au Fonds asiatique de développement et à la Facilité d'ajustement structurel renforcé.

La dette publique des pays de l'ancien champ est retracée dans le tableau ci-après. On relèvera l'importance de la dette bilatérale de certains pays, compte tenu de l'état de leur économie, ce qui pose la question du recouvrement de la créance.

La gestion de la dette multilatérale obéit à plusieurs options, déterminées lors des réunions des pays industrialisés à Toronto (1988), Londres (1991), Naples (1994) et Lyon (1996). Le dispositif de Naples prévoit un allégement de la dette (50 % ou 67 %) et un rééchelonnement sur trente ou quarante ans. Le traitement de Lyon, dont la première application a concerné la Côte d'Ivoire en 1997, porte le taux d'annulation à 80 % de la dette pour les pays qui ont mis en _uvre de façon continue et satisfaisante une politique d'ajustement structurel et qui ont besoin de voir leur dette ramenée à un niveau soutenable. L'Ouganda et le Mozambique en ont également été bénéficiaires.

L'Agence française de développement (AFD) a confirmé en 1997 le recentrage de son activité sur l'aide-projet, qui a atteint 5,138 milliards de francs. En outre, Proparco a consenti 204 millions de francs au titre des garanties. L'AFD a également octroyé 850 millions de francs de concours d'ajustement structurel et 65 millions de francs d'interventions en fonds propres.

Le financement de l'aide-projet marque une croissance de près de 4 % par rapport à 1996. Près de 60 % de l'aide-projet bénéficie maintenant aux pays hors de la zone franc. 55 % des concours sont octroyés en risques non souverains.

Les concours d'ajustement structurel sont en diminution importante par rapport à 1996. Ils représentent 13,5 % des engagements du groupe dans les pays en développement contre 17,7 % en 1996. Cette baisse significative traduit une amélioration de la situation économique de la plupart des pays de la zone franc, depuis la dévaluation de 1994.

Les prêts non souverains, c'est-à-dire consentis à des entreprises ou à des banques sans l'aval des États, représentent plus de la moitié (55 %) du total des prêts octroyés dans le cadre de l'aide-projet, contre 43 % l'an passé. L'importance de ces financements illustre la priorité accordée par le groupe aux investissements du secteur productif, créateur d'emplois et vecteur essentiel de la croissance économique. Ce type de financement, particulièrement exigeant en matière d'évaluation et de prise de garantie, présente le grand avantage de ne plus endetter les États.

L'AFD poursuit en outre son ouverture vers l'Afrique anglophone et est intervenue en 1997 pour la première fois en Tanzanie, sous la forme d'une subvention de 22 millions de francs pour un projet de renforcement d'électrification urbaine dans la région de Dar-es-Salam.

Le tableau ci-après retrace la répartition des engagements de l'AFD entre les États étrangers, les départements et les territoires d'outre-mer.

Les financements de projets ont atteint 5,138 milliards de francs, à raison de 41,3 % dans les quatorze pays de la zone franc. Les principaux bénéficiaires ont été le Cameroun (422,5 millions de francs, la Côte d'Ivoire (345 millions de francs), le Mali (231 millions de francs) et le Burkina Faso (100 millions de francs). Hors zone franc, les concours ont principalement été alloués au Maroc (660 millions de francs), à la Tunisie (822 millions de francs), au Mozambique (257 millions de francs), au Ghana (107 millions de francs).

En ce qui concerne la répartition sectorielle, le développement rural constitue le secteur le plus important de l'aide-projet. Sa part relative a légèrement diminué par rapport à 1996. On observe en outre les évolutions suivantes :

Les financements d'ajustement structurel prennent la forme de subventions (pays les moins avancés) ou de prêts bonifiés (pays à revenu intermédiaire). Ils sont consentis au nom et aux risques de l'État. Les ressources proviennent, pour les subventions, du ministère des Affaires étrangères. Pour les prêts, l'AFD procède à des emprunts sur les marchés financiers, ces ressources étant bonifiées par le ministère précité pour arriver à un taux de sortie maximum de 3 %.

Les concours sont destinés à soutenir les programmes de redressement économique et financier mis au point par les États avec le FMI. Le principe en est décidé par le gouvernement français et les modalités font l'objet d'une étude conjointe par la direction du Trésor, le ministère des Affaires étrangères et l'AFD.

En 1997, ces concours ont considérablement diminué. Ils se sont élevés à 850 millions de francs, soit une diminution de 40 % par rapport à 1996. Au cours des quatre dernières années, l'aide hors-projet a évolué de la manière suivante :

En 1997, les prêts ont été principalement consentis au Cameroun, au Niger, à Madagascar et à la Guinée.

Les prêts du Trésor, accordés aux pays à revenu intermédiaire, sont généralement associés à des crédits à l'exportation garantis par la Coface.

Les protocoles concernent soit le financement de projets réalisés par des entreprises françaises (aide-projet), soit le financement d'importations de produits français, c'est-à-dire une aide à la balance des paiements des pays bénéficiaires (aide-programme). Les imputations sur ces protocoles sont décidées par la Direction des relations économiques extérieures (DREE).

L'AFD gère les prêts du Trésor inclus dans ces protocoles. Elle signe les conventions d'application et assure les versements en faveur des entreprises dont les contrats ont été imputés sur les protocoles.

L'encours des prêts du Trésor est passé de 14,595 milliards de francs au 31 décembre 1996 à 14,914 milliards de francs au 31 décembre 1996. Les protocoles signés en 1997 totalisent 1,277 milliard de francs de prêts nouveaux du Trésor.

En ce qui concerne les dons, le ministère de l'Économie et des Finances a créé, en septembre 1996, le fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP). Ce fonds finance des opérations d'études en amont de projets, d'assistance technique et de coopération institutionnelle dans les pays éligibles à l'aide publique au développement. Les opérations du FASEP sont financées par des concours du Trésor, éventuellement remboursables en fonction de la nature des projets. Ils sont plafonnés, sauf cas exceptionnel, à 5 millions de francs, étant entendu que les entreprises bénéficiaires doivent prendre en charge une partie des coûts. Au terme de leur instruction, les projets sont soumis à l'approbation d'un comité co-présidé par le Trésor et la DREE, où siègent des représentants de la direction du budget, du ministère des Affaires étrangères, des ministères techniques concernés, de l'AFD, de Natexis Banque et de la Coface, en fonction d'une répartition géographique. Ainsi, l'AFD a-t-elle assuré en 1997 la formalisation contractuelle et la mise en _uvre financière de 15 projets concernant le Maroc, la Tunisie, le Vietnam et le Laos pour un montant global de 58,10 millions de francs, soit une valeur moyenne de 3,9 millions de francs par projet.

En raison de la montée en puissance du FASEP, dont les concours financent désormais des projets auparavant imputés sur les lignes " don des protocoles financiers ", un seul protocole de don du Trésor a été signé en 1997 avec le Laos, à hauteur de 20 millions de francs. Les versements effectués en 1997 sur les protocoles en cours se sont élevés à 109,7 millions de francs.

L'action des organisations non gouvernementales (ONG) relève de l'initiative privée de personnes qui se dévouent pour leur idéal. Leur efficacité sur le terrain est inégale, mais la compétence de la majorité d'entre elles a suscité l'intérêt de l'État et des collectivités locales. Qu'il s'agisse de Vétérinaires sans frontières, qui contribue à la vaccination de buffles à Madagascar, d'Handicap international, qui se bat pour les soins et l'éducation des enfants victimes de mines anti-personnels, d'ENDA, qui met en place des projets d'aide en milieu urbain, il convient de rendre hommage à une forme de coopération qui se préoccupe des plus démunis.

L'aide de l'État est inscrite au chapitre 42-13 - Appui à des initiatives privées et décentralisées -, doté pour 1999 de 41,3 millions de francs au titre de l'article 10 (Organisations de solidarité internationale) et de 140 millions de francs au titre de l'article 20 (Associations de volontaires). On relèvera toutefois que ce chapitre ne recense pas la totalité des crédits en faveur des ONG. D'une part, celles-ci peuvent recevoir des aides au titre des projets du FAC, d'autre part, les collectivités locales apportent leurs concours.

On rappellera que pour l'exercice 1998 (en cours), les opérations sur l'article 10 représentent 6,4 millions de francs, dont 4,6 millions de francs concernent des actions d'éducation au développement et près de 1,4 million de francs constituent des contributions au renforcement des capacités humaines d'ONG du sud. Quant aux dépenses prévues par l'article 20, elles forment un total de 115,2 millions de francs, se répartissant entre les quatre principaux programmes :

La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération devrait apporter davantage de souplesse dans la gestion des crédits, et permettre notamment l'harmonisation des aides au volontariat réclamée depuis longtemps par les ONG. L'année 1999 devrait aussi voir se développer certaines mesures, grâce à la tenue des assises de la solidarité internationale à la fin de l'année 1997, en particulier la structuration des organisations régionales en France, permettant des échanges et collaborations entre différents acteurs au niveau local.

Il existe un autre axe majeur de travail et d'évolution, à savoir la diversification des financements en fonction des types d'ONG et de collectivités locales. Il s'agit de faciliter le rapprochement des organisations les plus professionnalisées avec les services techniques en charge de la coopération bilatérale, de manière à associer les compétences des uns et des autres dans des programmes de développement local et d'appui aux populations les plus démunies. Ce processus est déjà bien engagé pour les aides à la décentralisation, avec certaines collectivités territoriales françaises.

La coopération décentralisée rassemble les actions décidées et conduites par les collectivités locales, ainsi que les subventions que celles-ci accordent à des ONG (dont le siège est en général sur leur territoire). La totalité des sommes allouées par ces canaux ne peuvent être recensées au franc près, mais l'on estime que la coopération décentralisée représente environ 50 millions de francs, principalement axés sur les projets de petite taille, comme la recherche de l'eau, la formation d'artisans, le don de livres et de matériel scolaire ou la mise en valeur des cultures.

L'aide de l'État est inscrite au chapitre 42-13, article 30, à hauteur de 37,7 millions de francs pour 1999. Les crédits sont quasiment triplés et traduisent l'engagement du Gouvernement pour cette forme de coopération, qui n'est pas contestable dans son principe, mais qui doit être mieux coordonnée avec la coopération étatique.

IV.- L'ÉMERGENCE D'UNE ÉCONOMIE MODERNE
EN ZONE FRANC

Si l'aide bilatérale et multilatérale demeure indispensable pour le décollage économique de la zone franc, l'émergence d'une économie moderne ne résultera pas seulement de la restauration des grands équilibres, du jeu des mécanismes d'ajustement structurel ou du rétablissement de l'État de droit, mais de la constitution d'un réseau d'entreprises fonctionnant dans un cadre légal. On constate en effet l'extrême richesse de l'économie informelle, qui certes fournit de nombreux emplois, mais échappe à toute statistique et n'acquitte aucune contribution publique.

Or, la zone franc est un marché traditionnel pour notre pays et connaît une croissance dynamique. Étant relativement peu liée aux grands marchés internationaux, elle a été épargnée par la crise financière internationale.

La Conférence des ministres des finances de la zone franc de Ouagadougou, en avril 1991, avait conclu à l'importance du processus d'intégration régionale pour le développement économique. Aussi les États ont-ils mis en place deux projets économiques : en Afrique centrale a été créée la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC), l'Afrique occidentale se dotant de l'Union économique et monétaire de l'Ouest africain (UEMOA).

L'institution de la CEMAC a été décidée en mars 1994 entre la Centrafrique, le Tchad, le Congo, le Gabon, la Guinée équatoriale, le Cameroun. Cette union résulte de la signature d'un précédent traité, celui de l'UDEAC de décembre 1964, qui prévoyait de mener à son terme un véritable processus d'intégration économique et monétaire entre ces six États. Dans le nouveau cadre de 1994, les États ont convenu de créer quatre institutions : une union économique de l'Afrique centrale, une union monétaire, un Parlement communautaire et une Cour de justice, s'inspirant en cela des mécanismes de l'Union européenne.

Les perspectives de la CEMAC s'articulent autour de cinq axes :

En Afrique de l'Ouest, le traité signé le 10 janvier 1994 à Dakar entre sept États (Sénégal, Mali, Niger, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Togo et Bénin) a connu une mise en oeuvre rapide. En 1997, la Guinée Bissau a rejoint la zone franc et l'UEMOA.

Au terme du traité, l'Union s'est donnée plusieurs objectifs, qu'il s'agisse de l'harmonisation des fiscalités des États membres, de la mise en place d'une coordination des politiques sectorielles (énergie, industrie, transports, environnement...) ou du renforcement de la compétitivité des activités économiques et financières des États.

Dans le domaine institutionnel, les organes de direction de l'Union se réunissent régulièrement (conférence des chefs d'État et de Gouvernement, Conseils des ministres, commission). Les autres institutions achèvent leur propre installation : comité interparlementaire de l'UEMOA en mars 1998, Cour des comptes, chambre consulaire régionale. Depuis 1996, les États membres de l'Union ont accepté de mettre en place un mécanisme de surveillance multilatérale de leur politique économique à partir des critères définis chaque année par le Conseil de l'UEMOA. Celle-ci demeure difficile à mettre en oeuvre. En revanche, la récente définition du cadre juridique et comptable, en décembre 1997 et juillet 1998 connaît une mise en oeuvre satisfaisante.

La constitution de la CEMAC et de l'UEMOA s'est accompagnée de restructurations bancaires au milieu des années quatre-vingt-dix. Ces restructurations se sont caractérisées par un changement d'actionnaires (privatisations) et par la réorientation de l'activité (consolidation des créances détenues sur les États ou les entreprises publiques). Ces deux évolutions ont favorisé le rétablissement de la solvabilité de la majorité des banques. Par ailleurs, la liquidité des établissements de crédit est devenue plus longue à la suite de la dévaluation du franc CFA. L'expansion du crédit au cours des deux dernières années est toutefois à l'origine d'une diminution sensible de la surliquidité bancaire. Enfin, la rentabilité des banques ouest-africaines est généralement positive, mais relativement faible. Au total, les banques de la région apparaissent solvables et liquides, mais demeurent fragiles, en raison des imperfections du système judiciaire, qui rend délicat le recouvrement des créances. Par ailleurs, on relèvera que les principaux établissements bancaires ont entendu participer au projet de marché financier régional - la Bourse régionale de valeurs mobilières -en créant des filiales sociétés de bourse. L'ouverture effective de ce marché est trop récente (septembre 1998) pour que l'on puisse en tirer des enseignements.

Les systèmes bancaires des pays d'Afrique centrale sont dans une situation différente. En effet, si leur situation de liquidité est favorable, leur solvabilité est dégradée. C'est notamment le cas des systèmes bancaires congolais et centrafricain. On notera que le Cameroun poursuit un réel programme de restructuration dans ce domaine (la situation de plusieurs banques camerounaises demeure fragile).

En 1997, le montant des investissements privés en direction des pays en voie de développement a atteint 256 milliards de dollars. L'Afrique a capté 8 milliards de dollars sur ce total, ce qui constitue un doublement par rapport à 1996, mais atteint à peine la proportion de 3,1 %. Il est donc vital pour l'Afrique d'attirer plus d'investisseurs, car les flux privés sont désormais supérieurs à l'aide publique annuelle des pays de l'OCDE (234 milliards de dollars).

La cause de cette faiblesse est à rechercher dans la perception encore trop négative qu'ont les décideurs économiques de ce continent. L'Afrique souffre d'un manque général de confiance dans les institutions. Cette perception est partagée par les Africains, qui placent environ 37 % de leur richesse à l'étranger. Il est en conséquence nécessaire que les États africains mettent en place des règles juridiques claires et combattent la corruption qui sévit dans la fonction publique, notamment dans les services des douanes, qui perçoivent les taxes sur les produits importés.

L'activité des entreprises françaises demeure dynamique. La France est le premier partenaire commercial des cinquante quatre pays du continent africain, parmi lesquels la zone franc représente un tiers des flux d'exportation. Ces résultats sont liés à la présence d'environ 800 sociétés à capitaux français dans cette zone. Nombre d'entre elles sont des filiales de grands groupes.

D'après des enquêtes réalisées en 1997 en zone franc, sur un échantillon de 281 sociétés, il apparaît que 75 % des entreprises ont une activité bénéficiaire, 13 % présentent des résultats équilibrés, et 12 % seulement se déclarent déficitaires. Ainsi, malgré des conjonctures contrastées d'un pays à l'autre, les résultats montrent le retour au profit.

Les entreprises françaises représentent, selon les pays, 50 % ou plus du produit intérieur brut du secteur productif et commercial formel. Il est donc clair que le développement économique des pays concernés dépend pour une large part de la relance des investissements de ces sociétés françaises, souvent en association avec des capitaux africains. On constate cependant que cette relance reste timide, alors que les conséquences de la dévaluation du franc CFA sont aujourd'hui maîtrisées. De même, les opportunités créées par les privatisations de sociétés d'État en zone franc ne suscitent qu'un intérêt relatif de la part des entreprises françaises. Des problèmes liés à l'environnement des affaires continuent d'affecter la confiance des investisseurs.

L'amélioration de cette situation ne pourra se manifester qu'à moyen terme. C'est dans cette perspective que la coopération française appuie les gouvernements et les institutions représentatives des entrepreneurs à préparer l'avenir, grâce à des programmes tels que l'harmonisation du droit des affaires ou le code des investissements dans l'UEMOA. Sur le terrain, sont développés des projets d'amélioration d'environnement juridique et fiscal.

Quatre ans après la dévaluation du Franc CFA (14 janvier 1994), la zone franc a confirmé son redressement. Les seuls États qui n'ont pas retrouvé la croissance sont ceux dans lesquels sévit une guerre civile (Guinée Bissau, Congo). En 1996, l'UEMOA a enregistré une croissance de 6 %, la CEMAC dépassant légèrement 4 %.

La dévaluation s'est accompagnée d'une relance immédiate des secteurs économiques orientés vers l'exportation, dans la mesure où ils étaient peu dépendants de l'importation d'intrants. Les progrès enregistrés dans le secteur agro-alimentaire en témoignent : le cacao est ainsi redevenu le produit principal de Côte-d'Ivoire. La production a dépassé 1,2 million de tonnes en 1995/1996, à comparer à 700.000 tonnes en 1992/1993. Dans le même temps, le café connaissait une progression moins rapide, mais qui s'élevait cependant à 35 %. Les planteurs ont répondu immédiatement à la revalorisation du prix d'achat en remettant en production des plantations qu'ils avaient cessé d'entretenir, faute d'un prix rémunérateur. Le Cameroun, second producteur de la zone franc, a vu lui aussi sa production de cacao augmenter de 35 %.

Dans les pays soudaniens, le coton connaît un essor considérable. Au Mali, la production de coton-graine a doublé, passant de 250.000 tonnes en 1993/1994 à 500.000 tonnes en 1996/1997. Ce pays dispute désormais à l'Égypte le premier rang parmi les producteurs africains. Le Tchad a également doublé sa production (de 95.000 à 200.000 tonnes), ainsi que la République centrafricaine (12.000 à 32.000 tonnes).

Un autre secteur a tiré profit de la dévaluation : le bois. Au Congo, la production de grumes s'est hissée de 500.000 à 700.000 tonnes entre 1993 et 1996. Les chantiers du nord Congo ont ouvert des pistes pour exporter le bois via le Cameroun et le port de Douala, en réponse à l'insécurité des transports dans le sud du pays. Au Gabon, la production s'est établie autour de 2 millions de tonnes.

Enfin, les secteurs minier et pétrolier enregistrent une forte croissance. La reprise du marché du manganèse a permis au Gabon de retrouver une production dépassant les 2 millions de tonnes. Si la dévaluation n'a pas entraîné de conséquences importantes dans le secteur pétrolier, surtout sensible aux variations des cours du pétrole brut et du dollar, la politique d'investissements des compagnies pétrolières bénéficie à l'ensemble de l'économie.

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V.- LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT

La Communauté européenne et ses États membres constituent la principale source d'aide publique au développement (APD) dans le monde. La présence communautaire est particulièrement forte en Afrique. Les deux tiers environ de l'aide octroyée à ce continent proviennent en effet de la Communauté européenne. Par ailleurs, celle-ci fournit environ un tiers de l'aide en faveur du Moyen-Orient, de l'Asie et de l'Océanie. Elle est aussi le premier donateur en Amérique latine. La France contribuera en 1998 plus fortement à l'aide communautaire au développement en raison de sa part prépondérante dans le VIIIème Fonds européen de développement (FED) (24 %), supérieure à celle qu'elle prend dans le financement des actions par le budget général de la Communauté (17 %).

Le financement de l'APD communautaire transite par deux voies : le budget général des Communautés et le FED. Le budget général concerne la coopération avec les pays méditerranéens, d'Amérique latine et d'Asie, tandis que le FED intervient pour les pays parties aux accords de Lomé.

L'aide au Fonds européen de développement (FED), déterminée par un accord entre les États membres le 4 novembre 1995, est en cours de renégociation avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). La quatrième Convention de Lomé arrivera en effet à son terme en février 2000.

Le tableau ci-après rappelle les contributions de chaque État membre, en millions d'écus, sur cinq ans, et en pourcentage du PIB. On constate que la France, si l'on excepte le Luxembourg, se situe au premier rang des contributeurs, tant en valeur absolue qu'en pourcentage du PIB.

La révision de la Convention de Lomé est rendue difficile par trois facteurs : la limitation de l'enveloppe communautaire consentie par les États membres, l'hétérogénéïté des États ACP et le risque de voir certaines règles, comme l'accès privilégié de certains produits au marché européen, déclarées incompatibles avec les dispositions du commerce mondial. La Communauté européenne, par la voix de M. Jacques Santer, Président de la Commission, à indiqué au sommet de Libreville (6 et 7 novembre 1997) qu'elle concentrerait son aide sur les États qui évolueraient vers la démocratie et qui amélioreraient leur efficacité économique et administrative.

Le mandat de négociation confié à la Commission par les États membres a maintenu la conditionnalité de l'aide au respect des valeurs du partenariat entre l'Europe et les États ACP, mais en supprime le caractère coercitif, en fonction des situations régionales ou nationales. Les États membres ont en outre abouti à un accord sur les objectifs et les stratégies de coopération. Ils ont convenu de donner la priorité à l'éradication de la pauvreté, sans pour autant centrer exclusivement les interventions sur les couches les plus défavorisées des populations et de recourir à une stratégie fondée sur quatre axes : essor du secteur privé, soutien à la compétitivité et à l'emploi, politiques sociales et intégration régionale. L'octroi des aides financières sera ensuite accordé en combinant cette stratégie avec trois principes directeurs : renforcer les capacités propres des États ACP, tendre vers l'égalité entre hommes et femmes, enfin gérer durablement les ressources naturelles.

En ce qui concerne la coopération financière, le texte du mandat de négociation a été finalisé lors du Conseil des ministres en charge du développement, le 18 mai 1998, auquel le ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie représentait la France. Dans un objectif d'efficacité, il a été décidé de supprimer la répartition du Fonds européen de développement par instrument et de créer deux enveloppes, l'une consacrée aux aides non remboursables, gérée par la Commission, et l'autre destinée à favoriser le développement des entreprises privées, placée sous le contrôle de la Banque européenne d'Investissement. La programmation et l'évaluation régulière des performances seront placées au centre du processus d'allocation des ressources qu'accordera la Communauté européenne à chacun des États ACP. Dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, les États ACP qui auront mis en _uvre les engagements qu'ils se seront fixés pourront bénéficier d'un appui supplémentaire. La France a en outre convaincu ses partenaires d'une aide de la Communauté européenne en compensation des pertes de recettes à l'exportation des produits agricoles et miniers.

Le volet commercial de la future Convention a conduit aux discussions les plus délicates, entre les partisans d'une approche permettant de préserver la spécificité du régime de Lomé et les délégations préférant que les pays ACP bénéficient des préférences de droit commun accordées aux pays en développement, en vertu des schémas de préférences généralisées communautaires. La vision de la Commission a finalement prévalu, lors de l'adoption du mandat de négociation au Conseil des Affaires générales du 29 juin 1998. A l'issue d'une période de transition de cinq ans, pendant laquelle les préférences non réciproques actuelles et les protocoles sur les produits seront maintenus, des accords en vue de la libéralisation progressive des échanges seront conclus entre la Communauté européenne et des pays ACP, constitués en zones régionales d'union douanière. Ils permettront de donner une impulsion à l'intégration régionale entre pays ACP et de stimuler l'intérêt des investisseurs dans ces États, encore largement tenus à l'écart des flux générés par le secteur privé. Plus que des concessions tarifaires, dont les pays ACP ont tiré un parti insuffisant et dont l'impact est appelé à se réduire compte tenu de l'érosion des préférences, ce nouveau partenariat économique offre de meilleures perspectives d'insertion dans l'économie mondiale.

Le Conseil des ministres de l'Économie et des Finances du 6 juillet 1998 a trouvé un accord sur les questions de change du Franc CFA et du Franc Comorien. Cet accord est actuellement soumis à la Banque centrale européenne. Il repose sur les trois principes suivants :

Ainsi, conformément à la volonté du Président de la République et du Premier ministre, et conformément aux souhaits exprimés par les États africains, la France poursuivra après la mise en place de la monnaie unique sa coopération monétaire avec les pays de la zone franc. Le lien entre l'euro et la zone franc devrait assurer la stabilité des transactions commerciales des États africains. En effet, un des intérêts majeurs de la zone franc pour les pays africains signataires des accords de coopération monétaire est de permettre à ces pays de libeller une part conséquente de leurs échanges extérieurs dans leur monnaie interne (sans risque de change ou de fluctuation). Avec la création de l'Euro, c'est à terme une part plus importante de leurs opérations commerciales qu'ils pourront libeller en monnaie interne. L'Euro deviendra vraisemblablement, à côté du dollar, une monnaie de réserve et de transactions internationales. Certaines exportations de matières premières des pays de la zone franc pourraient de ce fait à l'avenir être libellées en euros, faisant du même coup disparaître une source d'incertitude pour les opérateurs économiques de la zone franc.

Alors que la Commission européenne prévoyait en décembre 1996 que les paiements pour 1997 atteindraient 1,325 milliard d'euros, l'exécution du FED a été, avec 1,213 milliard d'euros, légèrement inférieure. Avec un taux de réalisation de 92 % par rapport à ces prévisions, 1997 s'inscrit toutefois dans la moyenne constatée au cours des dernières années. Comme en 1996, ce ralentissement doit être mis sur le compte de l'épuisement progressif du 7ème Fonds européen de développement, notamment en ce qui concerne les dotations des instruments de l'aide non programmable (Stabex et appui à l'ajustement structurel). Par ailleurs, l'évolution de la situation intérieure, au cours de l'exercice, dans des pays atteints par des mesures de suspension a affecté le rythme et le volume des décaissements. Tel a été le cas pour le Nigeria, le Rwanda, la Guinée équatoriale, la République démocratique du Congo, le Soudan et le Liberia.

L'entrée en vigueur du 8ème FED, le 1er juin 1998, devrait entraîner une reprise des dépenses. Pour 1998, la Commission a prévu que des décisions seraient prises à concurrence de 2,938 milliards d'euros, tandis que les paiements atteindraient 1,948 milliard d'euros. En vue du financement de ces dépenses, les appels à contribution ont été portés à 1,550 milliard d'euros pour couvrir les paiements courants et 225 millions d'euros pour les dépenses du Stabex, liées aux années d'application antérieures (1995, 1996 et 1997).

De fait, depuis l'entrée en vigueur du 8ème FED, la Commission a soumis aux États membres de nombreuses propositions de financement, correspondant à des engagements financiers importants (170 millions d'euros à l'occasion de la réunion du Comité du 17 juin dernier, par exemple).

L'attention croissante portée par l'Union européenne aux pays extérieurs à la zone ACP a entraîné, dans les années 1990, un renforcement du poids relatif du budget général dans l'aide communautaire, au détriment du FED. Il fournit aujourd'hui plus de la moitié des ressources consacrées au développement. Les programmes alimentés sur ces fonds répondent à des critères géographiques ou thématiques.

Convaincus de la nécessité d'élargir la coopération aux pays d'Amérique latine et d'Asie, la Communauté a introduit, dès 1970, un système généralisé de préférences et, en 1976, un programme de coopération financière et technique destiné à quarante pays bénéficiaires d'Amérique latine et d'Asie.

Si, dans un premier temps, l'accent a été mis sur l'aide classique au développement, l'approfondissement des relations avec ces deux régions s'est ensuite traduit par une attention accrue portée à la coopération économique. Bien que la répartition de l'aide n'ait jamais été sanctionnée par un texte, le ratio s'est établi autour de 60 % en faveur de l'Asie et de 40 % en faveur de l'Amérique latine.

Les financements pour 1998 et les demandes, figurant dans l'avant-projet de budget pour 1999, sont conformes à cette répartition.

Outre l'assistance financière, l'Union européenne a intensifié le dialogue politique avec ces deux continents. La seconde réunion du dialogue euro-asiatique (ASEM) s'est tenue en avril 1998 à Londres, et a réfléchi à la crise financière et économique qui frappait l'Asie. Un fonds fiduciaire d'assistance technique a été créé auprès de la Banque mondiale, auquel la Communauté européenne a contribué à hauteur de 15 millions d'euros. Plusieurs projets ont été engagés en faveur des pays de l'ASEAN.

Avec l'Amérique latine, la coopération économique débouche également sur un dialogue politique, avec un sommet qui ne déroulera à Rio les 28 et 29 juin 1999.

L'enveloppe financière, consacrée à la Méditerranée pour la période 1995-1999, a été arrêtée au Conseil européen de Cannes, en juin 1995, pour un montant de 4,685 milliards d'euros, permettant un rééquilibrage par rapport aux pays d'Europe centrale et orientale. L'échéancier suivant avait également été défini :

- 1995 :550 millions d'euros

- 1996 :900 millions d'euros

- 1997 :1.000 millions d'euros

- 1998 :1.092 millions d'euros

- 1999 :1.143 millions d'euros

En raison de l'annulation par le Parlement européen en 1996 d'une réserve de 200 millions d'euros, cet échéancier n'a pas été totalement respecté. Toutefois, un rattrapage devrait intervenir en 1998 et 1999.

Le règlement MEDA, adopté en juillet 1996 et portant sur une enveloppe de 3,424 milliards d'euros, a marqué l'abandon des protocoles bilatéraux pour leur substituer une enveloppe globale. Les crédits servent à appuyer des projets à caractère national ou régional (à concurrence de 10 % de l'enveloppe pour cette seconde catégorie). La programmation indicative par pays de l'enveloppe d'engagements de 2,910 milliards d'euros pour la période 1996-1999 est la suivante :

- Algérie :280 millions d'euros

- Tunisie :330 millions d'euros

- Maroc :580 millions d'euros

- Jordanie :158 millions d'euros

- Turquie :375 millions d'euros

- Liban :123 millions d'euros

- Égypte :780 millions d'euros

- Syrie :160 millions d'euros

- Cisjordanie et Gaza :124 millions d'euros

A ces sommes, viennent s'ajouter 275 millions d'euros au titre des inverventions régionales, 70 millions au titre de l'appui technique, 11 millions en réserve et 172,5 millions d'euros d'engagements au titre de 1995.

Pour 1998 et 1999, la traduction budgétaire de l'aide aux pays de la Méditerranée est la suivante :

Le règlement du Conseil, adopté le 22 novembre 1996, a prévu de consacrer 500 millions d'écus sur quatre ans (1996-1999) à l'appui aux réformes en Afrique du sud, afin de contribuer à l'amélioration du niveau de vie des populations défavorisées et victimes de l'apartheid. En mai 1997, un programme indicatif pluriannuel a été signé avec les autorités sud-africaines, allouant une enveloppe annuelle de 125 millions d'euros dans quatre domaines prioritaires : services sociaux de base, développement du secteur privé, gestion des affaires publiques et décentralisation, intégration régionale. Il a été convenu que 25 % de ces ressources devaient être mis à la disposition des partenaires décentralisés.

Parallèlement, des négociations en vue de la conclusion d'un accord de libre-échange sont en cours entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud. Le conseil européen de Cardiff prononcera ses conclusions à l'automne 1998.

L'aide publique communautaire, centrée sur des zones géographiques, comporte également des volets thématiques, tels l'aide humanitaire ou l'aide alimentaire. Certaines irrégularités, constatées par les procédures de contrôle interne de la Commission européenne, ont accentué la nécessité d'une évaluation plus précise de l'efficacité des actions sur le terrain. Par manque d'effectifs, la Communauté rencontre des difficultés à analyser l'impact de ses propres actions.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mardi 20 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Maurice Adevah-P_uf, rapporteur spécial, les crédits de la Coopération.

M. Maurice Adevah-Poeuf, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de la Coopération pour 1999 traduisaient une véritable révolution. Il a souligné qu'ils étaient désormais retracés dans le budget des Affaires étrangères, et que la conception d'un " pré carré " laissait place à un outil dont l'objectif premier était le développement. Il a cependant considéré que le budget des Affaires étrangères n'apparaissait pas prioritaire dans la loi de finances pour 1999.

Après avoir brièvement décrit l'évolution des crédits, le Rapporteur spécial a évoqué les questions posées par la réorganisation du dispositif français de coopération. Il a estimé qu'il était prématuré de se prononcer sur l'efficacité des nouveaux instruments, mais qu'il faudrait rapidement déterminer le champ de la zone de solidarité prioritaire, dont les pays d'Afrique francophone feraient certainement partie. Il s'est interrogé sur la place de la francophonie, avant de confirmer que l'Union européenne avait accepté de maintenir le lien entre le franc CFA et le futur euro.

M. Maurice Adevah-Poeuf a, ensuite, indiqué que les crédits du titre VI relatifs à l'aide-projet étaient globalement maintenus, grâce à l'économie budgétaire induite par la diminution des dotations du titre IV pour l'ajustement structurel et la coopération technique, cette diminution étant due au succès de la dévaluation du franc CFA ainsi qu'aux désordres politiques dans certaines régions de l'Afrique, qui rendent impossible tout soutien financier. Il a toutefois estimé qu'une éventuelle stabilisation de la situation en Afrique centrale pourrait se traduire par une reprise des dotations. Il a appelé, en outre, à une clarification des actions d'assistance technique, considérant que la déflation annuelle des effectifs de coopérants ne semblait pas répondre à une politique bien définie. Il a, en revanche, souligné l'augmentation sensible des crédits de la coopération décentralisée.

Le Rapporteur spécial a approuvé la neutralité de la France face aux événements d'Afrique centrale, mais a jugé qu'elle ne pourrait maintenir longtemps cette attitude devant le risque de dépeçage d'un des plus grands États africains. Il a ensuite appelé à une moralisation de l'octroi de l'aide, considérant notamment que celle-ci devait être accordée à des États respectant des règles de comptabilité publique, retraçant notamment le produit des exportations de matières premières. Après avoir rappelé l'action de la France au sein du Fonds européen de développement, il a proposé l'adoption des crédits de la Coopération pour 1999.

M. Alain Rodet a interrogé le Rapporteur spécial sur les crédits de la francophonie et a souhaité connaître les éventuelles modifications en matière immobilière, liées à la fusion des administrations centrales des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération.

M. Jean-Louis Dumont a évoqué le faible niveau des pensions versées aux anciens combattants vivant en Afrique noire. Il s'est également inquiété des conséquences de la disparition du service national sur la mise à disposition de coopérants volontaires en Afrique. Il a, enfin, demandé si les actions de coopération décentralisées étaient coordonnées avec les actions menées par la Communauté européenne.

M. Gérard Bapt a pris acte de la diminution des crédits d'ajustement structurel, en raison du succès de la dévaluation CFA, et s'est inquiété des retards constatés dans la politique de coopération bilatérale de la France avec la Syrie.

M. Pierre Hériaud a noté le caractère évaluatif des dotations en faveur de l'aide alimentaire et de l'aide d'urgence avant d'interroger le Rapporteur spécial sur les procédures de contrôle de la coopération décentralisée.

En réponse aux intervenants, M. Maurice Adevah-Poeuf a indiqué que la réforme administrative de la politique de coopération se traduisait par un partage des compétences entre trois ministères, et a confirmé que la fusion des administrations centrales ne s'était pas traduite pour l'heure par des modifications de patrimoine immobilier. Il a souligné l'importance économique des pensions versées aux anciens combattants africains, mais a rappelé que ce problème relevait principalement du ministère des Anciens combattants. Il a estimé que la fin de la conscription rendait incertain l'avenir du volontariat, et qu'une modification rapide de la législation s'imposait.

Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de la Coopération et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

1 ) Le taux négatif d'utilisation des autorisations de programme s'explique par le fait que le montant des réintégrations en cours d'exercice a été supérieur à celui des utilisations.

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