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mis en distribution

le 10 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 4
AGRICULTURE ET PÊCHE
AGRICULTURE
Rapporteur spécial : Mme Béatrice MARRE

Députée

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- LA FIDÉLITÉ AUX PRIORITÉS DÉJÀ AMORCÉES L'AN DERNIER 9

A.- LE DEUXIÈME VOLET DU PLAN DE REVALORISATION  DES PETITES RETRAITES 9

1.- La revalorisation des retraites 9

2.- La traduction du volet social de la loi d'orientation 10

3.- L'évolution de la subvention d'équilibre au BAPSA 11

B.- LA POURSUITE DE L'EFFORT EN DIRECTION DE L'ENSEIGNEMENT, DE LA FORMATION  PROFESSIONNELLE ET DE LA RECHERCHE 12

1.- L'enseignement agricole 12

a) Le projet de loi d'orientation agricole : un dispositif légal précisé 12

b) Les emplois-jeunes dans l'enseignement agricole 13

c) L'enseignement technique public : un effort  spécifique 14

d) L'enseignement technique privé : le respect  des engagements 14

e) L'enseignement supérieur 15

f) Les bourses et l'action sociale 15

2.- Un effort important pour la recherche 16

3.- La formation professionnelle et l'animation en milieu rural : un effort maintenu 16

C.- LA POLITIQUE DE L'INSTALLATION 17

1.- La dotation d'installation aux jeunes agriculteurs 18

2.- Le fonds pour l'installation en agriculture 19

3.- Un premier bilan des PIDIL 20

4.- La progression des installations " supplémentaires " 22

5.- Les stages de préparation à l'installation 23

6.- Le projet de loi d'orientation : créer un environnement plus favorable à l'installation 24

II.- LA COHÉRENCE AVEC LE PROJET DE LOI D'ORIENTATION AGRICOLE 25

A.- LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION 25

1.- Les contrats territoriaux d'exploitation et leur fonds de financement 25

a) Le bilan du fonds de gestion de l'espace rural 26

b) Le bilan des OGAF 27

c) Le contenu et le financement des contrats territoriaux d'exploitation 30

2.- La sécurité et la qualité des aliments 31

a) Un dispositif législatif renforcé 32

b) La forte augmentation des moyens budgétaires 33

B.- LA CONSOLIDATION DES FILIÈRES 35

1.- Les bonifications de prêts 35

a) Les crédits de bonification 35

b) Les prêts bonifiés en 1997 et 1998 36

2.- La part nationale de la prime à la vache allaitante 39

3.- Les offices agricoles 40

a) Une dotation budgétaire stabilisée 40

b) Le rapport de la Cour des comptes sur l'ONIC : la gestion et le rôle des offices peuvent être clarifiés 42

4.- Les actions de promotion 44

5.- Les subventions d'investissement aux industries  agro-alimentaires 46

C.- LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT 47

1.- Le programme agri-environnemental 47

a) La prime à l'herbe 48

b) Les mesures agri-environnementales 48

2.- La mise aux normes des bâtiments d'élevage 50

D.- L'OCCUPATION DE L'ESPACE ET LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 52

1.- Une nouvelle orientation des politiques agricoles 52

2.- Les moyens budgétaires 53

E.- LA SOLIDARITÉ 54

1.- L'indemnité viagère de départ 54

2.- Les préretraites 55

a) Le bilan du régime de 1992-1997 55

b) Les dispositifs en vigueur 55

3.- Le fonds national de garantie des calamités agricoles 56

4.- L'aide aux agriculteurs en difficulté 56

5.- L'aide alimentaire 57

F.- LES CRÉDITS FORESTIERS 57

1.- Le rapport de M. Jean-Louis Bianco : des perspectives prometteuses, mais qui représentent un effort budgétaire significatif 58

2.- Les crédits pour 1999 : une progression mesurée 58

G.- LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT ET INTERVENTIONS DIVERSES 59

1.- Le fonctionnement du CNASEA 60

2.- La subvention à la Mutualité sociale agricole (MSA) 60

3.- Les SAFER 61

4.- Les sociétés d'aménagement régional 61

5.- L'hydraulique agricole 61

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT EN FORTE AUGMENTATION 63

A.- LES EMPLOIS 63

1.- Un solde positif des postes réels 63

2.- Un solde positif à l'issue des transferts d'emplois 63

3.- Une importante opération de titularisation 64

4.- Une transformation d'emplois neutre 64

B.- LES CRÉDITS 64

1.- Les crédits de personnels 64

2.- Les crédits de fonctionnement 65

3.- Les moyens extra-budgétaires 65

CONCLUSION 67

EXAMEN EN COMMISSION 69

OBSERVATION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION 73

INTRODUCTION

Le budget de l'Agriculture qui nous est proposé pour 1999 se caractérise par une augmentation de ses moyens d'intervention, sa fidélité aux priorités amorcées en 1998 et sa cohérence avec la loi d'orientation agricole adoptée par votre Assemblée en première lecture le 13 octobre dernier. Il s'élève à 33,547 milliards de francs. ⁽¹⁾

C'est un budget en augmentation de 3 % (hors subventions au BAPSA) par rapport à celui de 1998, qui constituait déjà une rupture avec celui de l'année précédente : le budget de l'Agriculture était en baisse de 0,7 % en 1997 par rapport à 1996, alors qu'il augmentait de 1,2 % en 1998. Hors subventions au BAPSA, le budget 1999 augmente de 824 millions de francs, ce qui constitue une hausse supérieure à celle de l'ensemble du budget de l'État, qui s'établit à + 2,3 % par rapport à 1998. Ainsi se poursuit l'effort engagé l'an dernier pour stopper la chute du poids relatif de l'agriculture dans les crédits de l'État.

C'est un budget fidèle aux priorités dégagées en 1998 : deuxième volet de la nécessaire revalorisation des petites retraites agricoles, avec l'inscription de 1,2 milliard de francs ; augmentation de 6 % des crédits, de l'enseignement avec plus de 6 milliards de francs ; poursuite d'une politique active d'installation des jeunes.

C'est enfin un budget cohérent avec la loi d'orientation agricole : création d'un fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation, financement du système de biovigilance destiné à améliorer la sécurité et la qualité des aliments, consolidation des soutiens aux filières de production, renforcement des moyens affectés à l'autre " pilier " de l'agriculture que constitue sa participation au maintien de l'emploi, à la protection de l'environnement et à l'occupation du territoire.

Cette triple caractéristique permettra au budget de l'Agriculture de jouer son rôle de levier et d'orientation de la politique agricole française conduite, chacun le sait, dans le cadre de la politique agricole commune, elle-même confrontée aux règles du commerce international. A la veille d'échéances importantes à ces deux niveaux - réforme de la PAC en 1999 et ouverture du nouveau cycle de négociations à l'OMC en 2000 -, il était nécessaire que la France affiche clairement ses orientations en matière de politique agricole et les concrétise dès ce budget 1999.

Un budget traduisant fidèlement une politique clairement affichée est donc un élément déterminant pour l'avenir de l'agriculture française.

Il faut donc se féliciter de la teneur du budget 1999 qui vous est proposé car, comme la loi d'orientation agricole qu'il met en _uvre, il prépare doublement l'avenir :

- celui des hommes et des femmes, à travers l'enseignement et l'installation des jeunes, dans le respect retrouvé des solidarités à l'égard des plus faibles et, surtout, à l'égard des générations passées ;

- celui de cette activité essentielle pour notre pays qu'est l'agriculture en lui donnant les moyens de sa pleine expression dans la perspective des échéances extérieures : consolidation de son activité première de production, et reconnaissance du " deuxième pilier " sur lequel elle doit s'appuyer, la multifonctionnalité, qui prend en compte ses fonctions en termes d'emploi, d'environnement et d'occupation du territoire.

I.- LA FIDÉLITÉ AUX PRIORITÉS DÉJÀ AMORCÉES
L'AN DERNIER

Le projet de budget s'inscrit dans la continuité du budget 1998 sur trois points :

- la revalorisation des petites retraites, qui est fortement accentuée : 1.200 millions de francs de moyens supplémentaires dégagés en 1999 contre 760 millions de francs en 1998 à cette fin ;

- l'enseignement agricole, et en particulier le secteur public, avec 180 créations d'emplois et la poursuite de la résorption de l'emploi précaire ;

- une politique volontariste de l'installation.

Le BAPSA progresse de 1,1 % en 1999 avec 89 milliards de francs. Grâce à une forte augmentation de ses ressources (1,4 milliard de francs supplémentaire provenant notamment de la part de TVA affectée au BAPSA, conséquence de la croissance économique retrouvée), et malgré l'ampleur sans précédent de la mesure de revalorisation des petites retraites (1,2 milliard de francs), la subvention d'équilibre au BAPSA du budget de l'Agriculture enregistre une forte baisse (- 2,9 milliards de francs).

Le budget annexe des Prestations sociales agricoles (BAPSA) initial proposé pour 1999 comportait une provision de 800 millions de francs, qui a été portée, par un amendement gouvernemental, à 1.200 millions de francs, pour financer la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles : plus de 600.000 retraités bénéficieront ainsi de majorations qui porteront leur pension à des montants-planchers de 2.500 francs à 3.000 francs par mois selon les catégories. Le coût brut en année pleine atteindra 1,6 milliard de francs (le paiement des retraites agricoles à trimestre échu réduit d'un quart le coût des mesures de revalorisation la première année d'application). En outre, la montée en puissance de la revalorisation décidée dans le cadre de la loi de finances pour 1998 entraînera en 1999 un surcoût brut de 262 millions de francs par rapport à 1998 (ce surcoût s'ajoutant aux 1,2 milliard de francs de la revalorisation 1999).

Un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances fournira le support législatif de la revalorisation pour les retraités d'avant 1998, selon les modalités et pour les coûts présentés sur le tableau ci-après.

Par ailleurs un amendement du Gouvernement au projet de loi d'orientation agricole, voté par votre Assemblée, a prévu l'application de cette revalorisation, dans les mêmes conditions, aux agriculteurs retraités à partir de 1998 ; le coût de cette disposition est évalué, en 1999, à 32 millions de francs pour 31.500 bénéficiaires.

A ce dispositif s'ajoute une mesure d'harmonisation destinée à compenser des situations inéquitables apparues lors des mesures précédentes de revalorisation : 20.000 retraités seront concernés pour un coût brut, en 1999, de 28 millions de francs.

Le BAPSA proposé pour 1999 prend également en compte les incidences financières des principales mesures sociales du projet de loi d'orientation :

- l'institution du statut du conjoint collaborateur permettra aux conjoints non co-exploitants d'acquérir des droits à la retraite proportionnelle, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent ; elle sera accompagnée de l'instauration d'une cotisation afférente fixée forfaitairement à 12,515 % de 400 fois le SMIC horaire, soit environ 2.000 francs par an (pour acquérir 16 points, soit 330 francs de pension annuelle ; le taux de rendement de cette cotisation, supérieur à 16 %, sera donc très avantageux). Le nombre de personnes concernées est évalué à 103.000, ce qui engendrerait 207 millions de francs de cotisations supplémentaires prises en compte dans le BAPSA 1999. Par ailleurs, une possibilité de rachat des annuités antérieures à 1999 est offerte aux futurs conjoints collaborateurs pour compléter leurs droits à la retraite proportionnelle ;

- 131 millions de francs (coût brut) sont également prévus dans le BAPSA pour financer la majoration gratuite (à titre transitoire) des pensions des conjoints et aides familiaux prenant leur retraite après le 31 décembre 1997 ; il s'agit, en attendant la montée en puissance du nouveau statut de conjoint collaborateur, d'assurer aux petites retraites liquidées après 1997 les mêmes majorations forfaitaires que celles accordées aux retraités antérieurs par les mesures " Vasseur " et " Le Pensec " des lois de finances pour 1997 et 1998 ; 31.000 personnes seraient concernées dès 1999 ;

- enfin, la prise en charge à 100 %, et non plus à 90 %, de l'allocation de remplacement des femmes enceintes se répercutera aussi dans le BAPSA. L'évaluation financière en est toutefois malaisée, car seule une femme sur trois parmi celles potentiellement concernées sollicite le bénéfice de cette mesure. La prise en charge à 100 % a d'ailleurs pour objectif d'inciter les femmes à utiliser le remplacement.

La subvention d'équilibre au BAPSA est, nous l'avons dit, en forte diminution en 1999 (4.903 millions de francs contre 7.806 millions de francs dans la loi de finances pour 1998) du fait de l'évolution de ses ressources et de ses charges :

- certaines ressources connaissent une évolution dynamique, ce qui allège d'autant la subvention d'équilibre : la croissance économique attendue en 1999 permettra notamment une forte augmentation de la fraction de TVA prélevée au profit du budget annexe (+ 5,8 % par rapport à la loi de finances pour 1998) ; en second lieu, le BAPSA bénéficiera, en 1999, d'une plus forte contribution des autres régimes sociaux dans le cadre de la compensation démographique entre régimes ; enfin, il sera doté, en 1999, d'une attribution d'un milliard de francs sur le produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ;

- certaines charges du BAPSA sont en diminution du fait de l'évolution des effectifs d'ayants droit du régime des non salariés agricoles.

Par ailleurs, la poursuite de la diminution des effectifs de bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés dans le régime agricole explique celle du remboursement par l'État de la dépense correspondante.

L'enseignement agricole représente traditionnellement une part importante des dépenses du ministère de l'Agriculture, dont la participation à l'effort public de recherche pour l'agriculture est en revanche limitée, l'essentiel des crédits étant inscrits sur le budget du ministère de la Recherche.

Les crédits destinés à l'enseignement agricole témoignent de la priorité accordée, en 1999, à cet aspect fondamental de l'avenir de l'agriculture, il faut s'en féliciter ; en hausse de 6,3 %, ils représentent 6,64 milliards de francs en 1999, contre 6,25 milliards de francs en 1998. Le budget 1999 sera marqué par un effort particulier au bénéfice de l'enseignement public, tandis que le projet de loi d'orientation agricole propose un recadrage d'ensemble du dispositif sans le bouleverser. L'évolution des crédits répond également à l'augmentation des effectifs d'élèves et aux engagements pris vis-à-vis de l'enseignement privé en matière de revalorisation des subventions à l'élève au titre de l'application du principe de parité prévu en 1984 par la " loi Rocard ".

Le système français d'enseignement agricole constitue, à bien des points de vue, une réussite, ce qui explique l'attrait qu'il exerce et donc l'augmentation des effectifs : taux d'insertion professionnelle élevé ; répartition équilibrée sur le territoire ; place importante de l'" alternance " et plus généralement dialogue régulier avec les professionnels et les familles ; coexistence paisible des secteurs public et privé : autant de points forts. C'est pourquoi le projet de loi d'orientation ne remet pas en cause l'ensemble de ce dispositif et s'efforce surtout de mettre en cohérence le volet " enseignement " (livre VIII du code rural) avec les autres dispositions du projet de loi et les évolutions de la législation ou des politiques des années récentes. On notera cependant :

- une proposition de recentrage de l'enseignement agricole technique, à travers une définition plus précise de son champ, sur les métiers de la production (agriculture, sylviculture, aquaculture et transformation), la préparation aux métiers de service (aménagement, environnement) n'étant envisagée que dans la mesure où ces métiers concourent au développement de ceux de la production ; ce qui est en jeu, c'est tout à la fois le taux de réussite de l'enseignement agricole, sa spécificité et ses bonnes relations avec les filières qui dépendent de l'Éducation nationale ;

- l'affirmation du rôle de l'enseignement supérieur agricole public en matière de recherche ; la reconnaissance de son rôle dans les formations doctorales et l'association à la tutelle exercée par le ministère de l'Agriculture de celle du ministère de l'Enseignement supérieur ; la traduction légale de la constitution des pôles d'enseignement supérieur et de recherche ;

- la reconnaissance législative du rôle et de la spécificité, d'une part du développement agricole, d'autre part de la recherche agronomique et vétérinaire.

Le ministère de l'Agriculture s'est engagé à passer 1.000 contrats emplois-jeunes dans l'enseignement agricole et compte atteindre cet objectif durant l'année scolaire qui commence. En juin 1998, 531 contrats avaient déjà été passés (dont 60 dans l'enseignement privé).

RÉPARTITION PAR ACTIVITÉ DES EMPLOIS JEUNES

La création de 175 postes dans l'enseignement technique public constitue un doublement des efforts des années précédentes (77 créations en 1997 ; 85 en 1998). Il s'agit de 115 postes d'enseignants et de 60 postes de personnels non enseignants, parmi lesquels notamment 10 emplois d'infirmière, dans le cadre du renforcement de la médecine scolaire. Par ailleurs, la politique de " déprécarisation " des non titulaires se traduira en 1999 par la création de 128 emplois budgétaires pour l'enseignement agricole, les crédits de vacations correspondants étant transformés en crédits de rémunérations.

Ces évolutions ont permis la création de 58 classes (sur un total de 2.840) à la rentrée 1998 et aboutiront au recrutement de 600 enseignants (aux créations de postes s'ajoute le remplacement des partants), dont 400 par voie interne parmi les non titulaires, et 185 personnels non enseignants. 120 postes d'enseignants sont créés dès la rentrée 1998 grâce à la création anticipée de 55 des 115 emplois mentionnés supra, qui s'ajoutent aux 65 postes prévus dans le budget de l'an dernier.

Par ailleurs, il est proposé une augmentation très importante de 11,3 % des crédits de fonctionnement hors personnel, qui atteindront 103,99 millions de francs, afin notamment de prendre en charge partiellement, pour la première fois, les frais de stage, qui constituent une dépense importante pour les familles dans l'enseignement agricole, tandis que les crédits de paiement sur opérations d'investissement passeront de 4,5 à 6 millions de francs.

Les subventions de fonctionnement à l'enseignement technique privé atteindront en 1999 2.680 millions de francs, en hausse de 8,6 % sur la loi de finances pour 1998. Cette somme se décompose principalement en trois sous-ensembles :

- les rémunérations des enseignants des établissements dits " du temps plein " (1.152 millions de francs en 1999), dont l'évolution dépend des revalorisations accordées dans la Fonction publique ;

- les " subventions à l'élève " à ces mêmes établissements (559 millions de francs en 1999), dont le coût croîtra encore rapidement en 1999 (+ 7,6 %), car l'on n'est pas encore parvenu au terme des revalorisations progressives des montants unitaires de la subvention (les accords du 2 mai 1995 et du 26 février 1997 ont étalé ces revalorisations, destinées à porter en 2000 la subvention à l'élève à parité des dépenses publiques de fonctionnement par élève de l'enseignement public) ;

- les subventions aux établissements du " rythme approprié " (c'est-à-dire ceux qui proposent des formations en alternance), qui s'élèveraient à 938 millions de francs (+ 7,7 %).

L'évolution des subventions est calée sur les progressions d'effectifs auxquelles l'enseignement privé a accepté de se limiter pour 1997-1999 (3 % en 1997, 2,5 % en 1998, 2 % en 1999).

Les crédits d'investissements s'élèvent enfin à 2,5 millions de francs, contre 2,77 millions de francs en 1998.

L'enseignement supérieur public bénéficiera de cinq créations de postes d'ingénieurs en 1999 et de crédits de fonctionnement en hausse de 1,8 % à 211 millions de francs. Les autorisations de programme, en matière d'investissement, seront reconduites à hauteur de 59,6 millions de francs.

Les crédits destinés à l'enseignement supérieur privé seront quant à eux reconduits : 101,3 millions de francs en fonctionnement, 1,4 million de francs (autorisations de programme) en investissement. On peut observer que cela représente un effort budgétaire de 31.000 francs par étudiant du secteur supérieur agricole privé, alors que le budget du ministère de l'Enseignement supérieur ne s'élève qu'à 51 milliards de francs (en 1999) pour 1,9 million d'étudiants, soit 27.000 francs par étudiant des universités publiques. Cette comparaison amène à s'interroger sur la légitimité de certaines revendications budgétaires issues de l'enseignement privé.

L'important augmentation (+ 4,3 %) des crédits du chapitre 43-21 (bourses, ramassage scolaire, fonds social lycéen), qui atteindront 520,54 millions de francs en 1999, souligne la nécessité de prendre en compte dans notre système éducatif les besoins des familles les plus défavorisées. Au-delà de l'ajustement habituel aux effectifs et aux revalorisations des bourses, cette dotation permettra de porter de 7 à 10 millions de francs le fonds social lycéen. Cette progression devrait autoriser une meilleure prise en charge des dépenses de transports qui sont lourdes dans l'enseignement agricole (effet à la fois de l'éloignement souvent important par rapport à la résidence et du nombre de voyages d'études).

Selon le ministère de l'Agriculture, la mise en oeuvre du plan social étudiant, pilotée par le ministère de l'Enseignement supérieur, sera lente et pourra se faire en 1999 sur les marges budgétaires dégagées en gestion. Pour cette raison, il n'est pas prévu d'inscription budgétaire spécifique.

Avec 3,9 % d'augmentation en 1999, les crédits de recherche inscrits au budget de l'Agriculture représentent un effort cohérent avec les orientations générales du budget ; ces augmentations sont en effet ciblées.

Les crédits de recherche (crédits intégrés au BCRD - budget civil de la recherche et du développement) inscrits au budget de l'Agriculture ne représentent qu'une part limitée de l'effort public de recherche en agriculture : 141,6 millions de francs en 1999 (+ 3,9 %) sur plus de 5 milliards de francs. L'essentiel des crédits destinés aux grands organismes de recherche en agriculture, à commencer par l'INRA, sont en effet inscrits dans le budget du ministère de la Recherche.

La croissance des moyens du CNEVA, déjà évoquée, représente l'essentiel de la progression des crédits de recherche inscrits sur le budget de l'Agriculture, ce qui témoigne de la cohérence de ce budget avec les priorités politiques retenues en matière de sécurité et de qualité des aliments.

Les diverses subventions à l'INRA et au CEMAGREF récapitulées sur les crédits du ministère de la Recherche connaîtront une évolution également positive en 1999 : + 2,34 % à 3.747 millions de francs.

En dehors du financement des stages de préparation à l'installation, déjà évoqués, les actions de formation professionnelle et d'animation financées par le ministère relèvent de quatre lignes de crédits que le projet de loi de finances propose de maintenir en 1999 :

L'analyse de la politique d'installation sous un angle strictement budgétaire est parfois limitée à la description des trois lignes de crédits affectées clairement et exclusivement à cet objet : les lignes 43-23-10 (stages de préparation à l'installation), 44-41-21 (dotation d'installation aux jeunes agriculteurs - DJA) et 44-41-27 (fonds pour l'installation en agriculture), auxquelles on ajoute parfois les crédits des OGAF (traités supra), plutôt orientés vers l'installation. La comparaison des crédits 1998 et 1999 peut alors décevoir.

Cette vision est cependant réductrice, et ce pour deux raisons.

La première tient au fait que les instruments financiers ne rendent pas compte intégralement de la politique d'installation, qui s'inscrit dans tout un environnement réglementaire et professionnel ; c'est à cet égard que le projet de loi d'orientation agricole représente un apport très important à cette politique. De plus, en revenant aux enjeux strictement financiers, on doit observer que la politique d'installation est également présente dans d'autres lignes budgétaires que celles mentionnées plus haut, même si elle n'y est pas identifiée ; il apparaît ainsi que la plus grosse dépense publique pour l'installation est opérée sur les crédits de bonification de prêts, dont au moins la moitié, soit 1,5 milliard de francs, est utilisée à l'allégement des charges des jeunes agriculteurs (bonification des prêts d'installation et de modernisation des jeunes agriculteurs) ; le volume considérable des prêts bonifiés ne figure pas dans les documents budgétaires. Il y a également des cofinancements communautaires, notamment pour la DJA (278 millions de francs en 1997, à titre d'exemple). Il y a enfin des dépenses fiscales ou allégements de prélèvements sociaux : les coûts des deux principaux dispositifs en vigueur, à savoir l'abattement de 50 % sur le bénéfice imposable durant soixante mois et l'exonération partielle et dégressive de cotisations sociales pendant trois ans sont ainsi respectivement estimés, pour 1998, à 150 millions de francs et 175 millions de francs. Globalement, la dépense publique pour l'installation des jeunes dépasse 3 milliards de francs par an.

L'autre raison de ne pas s'en tenir aux seuls crédits des documents budgétaires tient au caractère assez formel des inscriptions budgétaires. Ce qui compte, c'est la dépense effective, qui n'est pas toujours corrélée au montant inscrit : on peut prendre l'exemple de la DJA, qui fait l'objet d'une ligne du chapitre 44-41, lequel regroupe 3 milliards de francs d'interventions structurelles gérées par le CNASEA ; en pratique, le ministère verse cette somme à cet établissement comme une subvention globale, à charge pour lui de payer les différentes prestations en prélevant sur les lignes excédentaires pour pallier les insuffisances de crédits ailleurs et en assurant un ajustement d'année en année par la constitution ou la ponction, selon le cas, de ses réserves. Les inscriptions budgétaires annuelles pour chacune des actions du chapitre 44-41 (DJA, préretraite, IVD, prime à l'herbe, etc.) ont donc une valeur largement indicative, car elles ne sont pas nécessairement ajustées à la dépense réelle.

Plus fondamentalement, la politique d'installation doit s'évaluer davantage sur sa double capacité à générer des installations, dans un contexte démographique défavorable, et à élaborer et faire fonctionner des instruments financiers à cette fin, plutôt qu'au volume des crédits qui lui est affecté. L'exemple des PIDIL évoqué plus loin en est l'illustration.

La dotation budgétaire afférente à la DJA sera reconduite en 1999 à 645 millions de francs, complétés par 340 millions de francs d'abondements attendus du FEOGA, ce qui correspond à peu près au financement de 10.000 installations aidées, objectif " volontariste " puisque supérieur aux tendances constatées, même si l'on observe depuis 1994 une progression mesurée des attributions de DJA.

Le fonds pour l'installation en agriculture (FIA) se voit attribuer 145 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, contre 160 millions de francs en 1998, du fait du redéploiement de 15 millions de francs opéré pour financer les contrats territoriaux d'exploitation, dont une part importante, nous le verrons plus loin, concernera précisément l'installation.

La création de cet instrument financier nouveau dans le cadre de la loi de finances pour 1998 avait pour objet, d'une part, de recentrer les programmes pour l'installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales (PIDIL) sur les mesures les plus innovantes et les plus efficaces, d'autre part, d'obtenir le cofinancement communautaire pour conduire certaines actions nouvelles, en particulier l'aide à la transmission de l'exploitation agricole.

L'aide à la transmission de l'exploitation a été créée par le décret du 6 mars 1998 ; il est donc trop tôt pour en tirer un premier bilan. Cette aide est attribuée aux exploitants dont la succession n'est pas assurée dans le cadre familial, afin de favoriser des installations supplémentaires, et qui peuvent justifier d'initiatives pour susciter et aider un repreneur. Le montant de l'aide est modulé entre 30.000 et 70.000 francs (45.000 francs et 75.000 francs en zone de montagne).

L'instauration du FIA, qui prenait la suite du FIDIL (fonds pour l'installation et le développement des initiatives locales), a également conduit à réserver la participation de l'État aux PIDIL (intégrée au FIA) aux actions susceptibles de générer des installations supplémentaires :

Le rapport 1997 du CNASEA propose un bilan fin 1997 des PIDIL, financés en 1996 et 1997 à hauteur de 150 millions de francs par les crédits inscrits au titre du FIDIL (soit 300 millions de francs en deux ans), complétés par de faibles cofinancements extérieurs. Ce bilan montre un taux de consommation faible des crédits fin 1997 : 51 millions de francs engagés, 41 millions de francs payés.

Le degré d'engagement des crédits est en outre inégal selon les régions.

ENGAGEMENTS DE CRÉDITS PIDIL

Cette consommation faible et inégale des crédits illustre la difficulté à mettre en place des interventions qui soient à la fois ciblées, contrôlées et gérées de manière suffisamment souple pour fonctionner effectivement. Ainsi, la volonté de ne soutenir que des actions réellement aptes à susciter des installations supplémentaires dans le cadre du FIDIL, et plus encore du FIA, a-t-elle conduit à soumettre à l'agrément du préfet de région, voire du ministère, toutes les initiatives sortant des types d'interventions strictement prévus par voie réglementaire ; de même, la volonté de répartir les crédits sur le territoire en fonction de l'estimation faite des besoins structurels a-t-elle conduit à l'attribution de dotations régionales limitatives. Ces choix sont vécus sur le terrain comme des obstacles aux initiatives et à la mobilisation des crédits.

L'objectif est de susciter des installations qui n'auraient pas lieu en l'absence d'incitations publiques, en particulier des installations hors cadre familial. Comment mesurer ces installations " supplémentaires " permises par les nouveaux instruments mis en place, en particulier depuis 1996 ?

Le seul dispositif de cet ordre dont on connaisse le bilan en termes d'installations est le répertoire à l'installation. Antérieurs à 1996, les répertoires départementaux à l'installation ont été généralisés cette année. Le nombre d'installations réalisées grâce à eux est effectivement sur une pente de forte croissance, comme le montre le tableau ci-après laissant espérer plus de 1.000 installations par an à partir de 1998.

L'inscription, parmi les candidats à l'installation, de personnes qui ne sont pas issues du milieu agricole traduit l'élargissement du recrutement des agriculteurs face à la diminution du nombre d'enfants d'agriculteurs susceptibles de s'installer ; ces répertoires font apparaître les chiffres suivants : 62 % des inscrits seraient issus du milieu agricole, 23 % ruraux non agricole, 15 % citadins.

Enfin, la distribution géographique très disparate des installations réalisées grâce aux répertoires (résultant de l'ancienneté plus ou moins grande des répertoires et du degré d'implication des acteurs locaux) révèle des potentialités certaines de développement de ce type d'installations dans des régions jusqu'à présent peu concernées.

LES INSTALLATIONS RÉALISÉES GRÂCE AUX RÉPERTOIRES EN 1997

Le projet de loi de finances propose d'inscrire 86,69 millions de francs pour les crédits affectés aux stages de préparation à l'installation. Il convient de rappeler que l'institution, dans le cadre de la charte nationale de l'installation, d'une bourse mensuelle pour les stagiaires " six mois " avait conduit à une très forte augmentation des crédits. Mais la charte a également rendu possible la validation d'acquis antérieurs au titre du respect de l'obligation de stage, ce qui réduit la demande. En tout état de cause, de même que pour la DJA, il apparaît que les effectifs des candidats aux stages de préparation à l'installation restent inférieurs aux prévisions " volontaristes " des années précédentes. Les crédits des stages d'installation sont donc ajustés en 1999 sur une prévision de 7.500 " stages six mois " (contre 8.000 possibles avec les crédits 1998) et 10.500 " stages 40 heures " (contre 12.000 possibles avec les crédits 1998).

Le Gouvernement s'est engagé à proposer, dès 1999, les mesures fiscales qui doivent accompagner l'évolution de notre agriculture ; en conséquence, le projet de loi d'orientation ne comporte pas de dispositions fiscales ou financières strictement tournées vers l'installation. On peut toutefois observer qu'en donnant la préférence à une agriculture occupant tout le territoire, avec des structures de taille raisonnable, sur une agriculture purement productiviste repliée sur quelques grandes régions agricoles avec des structures en perpétuel agrandissement, la loi d'orientation préservera à moyen terme la possibilité de s'installer pour les jeunes qui le désireront ; l'instrument nouveau qu'est le contrat territorial d'exploitation est aussi particulièrement adapté aux cas des jeunes agriculteurs. Plus techniquement, le renforcement du contrôle des structures sur les agrandissements, l'obligation de s'inscrire au répertoire de l'installation deux ans avant leur départ pour les cédants, la création d'un statut social plus avantageux pour les conjoints et la réforme de l'assiette de cotisations sociales des nouveaux installés, sont autant de mesures directement favorables à l'installation. Le projet, tel que voté en première lecture par votre Assemblée, inscrit également l'installation progressive parmi les objectifs de la politique d'installation définis à l'article L.330-1 de la partie législative du code rural : le Gouvernement devra en tirer les conséquences dans la définition des critères d'attribution des aides à l'installation.

II.- LA COHÉRENCE AVEC LE PROJET DE LOI D'ORIENTATION AGRICOLE

Le projet de budget pour 1999, cohérent, nous venons de le voir, avec les priorités retenues en 1998, affirme en second lieu une forte cohérence avec les orientations du projet de loi voté en première lecture par notre Assemblée le 13 octobre dernier. Il inscrit budgétairement les deux instruments nouveaux de cette loi que sont le contrat territorial d'exploitation et le système de biovigilance et renforce les autres outils d'intervention nationaux ou cofinancés dans le cadre de la politique agricole commune dans le sens, toutefois, d'une plus grande orientation vers l'emploi, l'environnement et l'occupation du territoire.

Les principales mesures ayant un impact budgétaire direct dans le projet de loi d'orientation sont d'une part la création des contrats territoriaux d'exploitation, d'autre part les dispositions visant à renforcer le contrôle de la qualité des aliments et la biovigilance.

La principale innovation de la loi d'orientation agricole, le contrat territorial d'exploitation, concrétise la volonté de réorienter la politique agricole de la France afin de prendre en compte, dans l'agriculture, les préoccupations des Français que sont l'emploi, l'environnement, la sécurité et la qualité des produits, l'occupation de l'espace rural. Ainsi que le dit joliment Pascal Coste, président du CNJA, il faut que les agriculteurs " marchent sur leurs deux jambes ", la production et la participation économique et sociale au développement de l'espace rural.

Le projet de loi d'orientation agricole instaure en son article 2 le contrat territorial d'exploitation (CTE) entre l'exploitant et l'administration. Le CTE, qui est facultatif, comporte, selon le texte adopté par votre Assemblée en première lecture, en contrepartie de " prestations de l'État ", des engagements sur " les orientations de la production de l'exploitation, l'emploi, la contribution de l'activité de l'exploitation à la préservation des ressources naturelles, à l'occupation de l'espace ou à la réalisation d'actions d'intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole. ". Le CTE s'inscrira dans le cadre de contrats types départementaux élaborés par les préfets.

L'article 3 prévoit quant à lui la création d'un fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation qui a pour vocation de " regrouper notamment les crédits destinés à la gestion territoriale de l'espace agricole et forestier ainsi que ceux destinés aux contrats territoriaux d'exploitation... ".

Le projet de loi de finances, en cohérence avec la loi d'orientation, crée donc un chapitre budgétaire nouveau - 44-84 - Contrats territoriaux d'exploitation agricoles - doté de 300 millions de francs en 1999. Cette création est opérée par redéploiement : les lignes budgétaires consacrées au fonds de gestion de l'espace rural (140 millions de francs en 1998) et aux OGAF (opérations groupées d'aménagement foncier, 45 millions de francs en 1998) sont fondues dans ce chapitre, auquel sont également transférés une partie des crédits du fonds pour l'installation en agriculture (15 millions de francs, soit 9 % de la dotation d'installation des jeunes agriculteurs de 1998) et de ceux destinés aux offices agricoles (100 millions de francs, soit 3 % de la dotation 1998).

L'examen de ce nouveau chapitre budgétaire nécessite un bilan des procédures FGER et OGAF, au regard notamment de la continuité des types d'opération qui en relevaient, et que les CTE devront pouvoir prendre en charge.

Le fonds de gestion a connu une histoire chaotique depuis sa création en 1995. Il a été institué par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, en date du 4 février 1995, afin de contribuer " au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural " ; le fonds, était-il dit, est " en priorité affecté aux agriculteurs ". Cette rédaction a été modifiée plusieurs fois, et dès 1997, le gouvernement précédent s'est interrogé sur sa suppression.

Quant aux crédits prévus à l'origine à hauteur de 500 millions de francs par an au minimum, d'aucuns demandant beaucoup plus et l'affectation d'une ressource pérenne pour financer le fonds, ils ont fait l'objet, dès la première année, d'une régulation massive qui les a ramenés à 335 millions de francs. Comme il apparaît sur le tableau ci-après, la consommation annuelle de ces crédits n'a jamais dépassé 200 millions de francs.

De plus, un débat récurrent depuis les débuts du fonds porte sur la part respective des agriculteurs et des autres intervenants (collectivités locales) dans l'attribution des crédits. Selon le ministère de l'Agriculture, le fonctionnement déconcentré du fonds et les reports de crédits d'une année sur l'autre ne permettent pas de connaître la répartition départementale annuelle des enveloppes entre les maîtres d'ouvrage. Cependant, d'un point de vue statistique, il est possible de dégager des ordres de grandeur de cette répartition depuis la création du fonds : la maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de 29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 % aux agriculteurs ou forestiers et de 15 % aux associations agricoles, alors que la réalisation des travaux est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements (dans 70 % des cas).

On peut donc, à l'issue de cette expérience, considérer que l'idée de réalisation de travaux d'intérêt collectif en milieu rural doit être maintenue
- on la retrouve du reste dans la définition des CTE - et que sa réalisation concrète a bien été effectuée par des agriculteurs (à 70 %). Il sera nécessaire, toutefois, de trouver une solution pour le tiers restant, nous y reviendrons.

Le rapport annuel du CNASEA fournit des données détaillées sur les OGAF, procédure instituée en 1970 :

ORIGINE DES CRÉDITS OGAF EN 1997

Le rythme de dépenses annuel paraît, quant à lui, inférieur à 100 millions de francs.

La dotation budgétaire annuelle a fortement diminué au cours des dernières années, tombant de 72 millions de francs en 1993 et 1994 à 38 millions de francs en 1997 (après régulation). Cette diminution a notamment été entraînée par l'étalement sur une année supplémentaire (1999) des contrats de Plan 1994-1998, qui a permis d'alléger les crédits pour 1997 et 1998, mais aurait dû a contrario obliger à l'inscription budgétaire du reliquat des montants contractualisés en 1999. A cet égard, la non dotation de la ligne en 1999 doit entraîner, en contrepartie, l'inscription de crédits permettant de poursuivre des actions de type OGAF, afin d'éviter une rupture dans le respect des engagements contractuels de l'État ; cela devrait être le cas dans le cadre des CTE. Par ailleurs, selon le ministère, les excédents passés sur les versements au CNASEA au titre des OGAF suffiront à mener à terme les OGAF en cours durant les exercices ultérieurs, sans qu'il y ait donc besoin de dotation budgétaire.

RÉPARTITION DES DOSSIERS ACCEPTÉS PAR TYPE D'ACTION

RÉPARTITION DES DOSSIERS OGAF AGRÉÉS EN 1997

Plusieurs questions se posent, les unes relatives à la continuité des opérations engagées sur les crédits redéployés, et les autres à la pertinence du financement des CTE pour l'année 1999 et à son avenir pour les années suivantes.

Selon le ministère de l'Agriculture, un article devrait être créé en gestion sur le chapitre CTE (44-84) pour gérer les éventuels reliquats de crédits FGER. Pour les OGAF, ainsi qu'il a été indiqué supra, les excédents des versements au CNASEA des années précédentes suffiraient à financer l'achèvement des opérations engagées.

L'inscription d'actions de type OGAF devrait être possible dans la procédure des CTE, car bien que présentant un caractère collectif, ces opérations reposaient essentiellement sur des contrats individuels passés avec les agriculteurs, comme les CTE, qui seront des contrats individuels susceptibles de s'inscrire dans une démarche collective.

Pour les opérations relevant du FGER, la question de leur continuité se posera dans les cas où les agriculteurs n'étaient pas les maîtres d'ouvrage, voire étaient absents de l'opération. Des instruments adaptés à ce type de projet devront être imaginés ; un de ces instruments pourrait être le fonds de gestion des milieux naturels dont la création est prévue par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADT) ; ce fonds sera doté dès 1999 de 164 millions de francs sur le budget du ministère de l'Environnement.

- En 1999 :

Pour 1999, l'inscription d'une dotation de 300 millions de francs est suffisante, d'autant qu'elle pourrait être complétée par des cofinancements communautaires au titre des actions agri-environnementales (le ministère de l'Agriculture estime que la moitié des CTE pourraient bénéficier du cofinancement à 50 % : l'apport serait donc de 150 millions de francs). En effet, s'il est difficile de prévoir les délais de mise en _uvre et de montée en puissance d'une nouvelle procédure, l'expérience montre toutefois que la dépense est généralement faible la première année.

On notera que le financement prévu évite une rupture avec les rythmes de dépenses des années précédentes sur les procédures rodées des OGAF et du fonds de gestion de l'espace rural, puisque la dépense annuelle sur le FGER n'a jamais dépassé 200 millions de francs et était, sur les OGAF, les dernières années, inférieure à 100 millions de francs ; un rythme de 450 millions de francs (en tenant compte également des 100 millions de francs prélevés sur la dotation aux offices) représenterait donc déjà un accroissement des moyens effectifs.

- Dans les années futures :

Quel sera le financement futur des CTE, si la procédure rencontre le succès espéré et doit donc disposer de moyens accrus au delà de 1999 ? Le fonds de financement des CTE a vocation à être abondé grâce à la modulation des aides communautaires, qui est aujourd'hui l'objet de négociations difficiles. Une chose est aujourd'hui clairement affirmée par le Gouvernement et il est indispensable que la négociation en cours ne la remette pas en cause : le refus d'une renationalisation de la PAC. La modulation des aides communautaires, quels que soient le niveau auquel elle sera admise et les modalités de sa mise en _uvre, devrait toutefois permettre à la France, compte tenu de l'importance des masses financières en jeu, de dégager des fonds suffisants pour l'abondement du fonds de financement des CTE.

Les enjeux d'une politique de la sécurité et de la qualité des aliments sont considérables, comme l'a montré a contrario la catastrophe de la " vache folle ". On peut se plaindre de l'usage des barrières sanitaires à des fins protectionnistes : encore faut-il offrir une qualité irréprochable ; on peut vouloir réglementer les organismes génétiquement modifiés (OGM) : encore faut-il se donner les moyens de les détecter ; c'est dans cet esprit qu'un effort particulier est engagé dans le budget 1999 sur ces exigences. Il permettra la mise en _uvre des mesures législatives adoptées, d'une part dans le cadre de la loi relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme (promulguée le 1er juillet 1998), d'autre part par votre Assemblée en première lecture de la loi d'orientation agricole.

- le code rural comportera un dispositif relatif au " contrôle et (à la) surveillance biologique du territoire " prévoyant une " surveillance renforcée " des OGM par les services de la protection des végétaux, dotés pour ce faire de pouvoirs d'inspection et de contrôle. Une base légale sera également donnée aux mesures réglementaires d'interdiction ou de restriction vis-à-vis des OGM et un comité de biovigilance coiffera le dispositif de surveillance biologique, dont l'activité fera l'objet de rapports annuels au Parlement ;

- afin d'améliorer le suivi sanitaire des animaux d'élevage, sera mis en place un registre d'élevage obligatoire, dont les principales informations seront retranscrites sur une fiche sanitaire qui accompagnera les animaux jusqu'à l'abattoir, tandis que les pouvoirs des vétérinaires inspecteurs seront renforcés. Par ailleurs, l'identification obligatoire des équidés sera instituée.

L'accroissement de la valeur ajoutée au niveau de chaque exploitation étant par ailleurs un des objectifs de la loi d'orientation, le titre du projet consacré à la qualité et à l'identification des produits comprend également des mesures visant à améliorer le dispositif français des " signes de qualité " (et d'origine) : ainsi a-t-il notamment été décidé :

- de protéger les appellations " fermier " et " produit pays " (dans les DOM) en unifiant et en renvoyant à des décrets les réglementations diverses existantes ;

- de renforcer la reconnaissance des indications géographiques protégées, qui seront placées dans le champ de compétence de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) ;

- de préciser la réglementation et la protection des appellations d'origine contrôlée (AOC) : étiquetage comportant obligatoirement le nom et l'adresse du fabricant pour les fromages AOC ; création d'un " logo " obligatoire (sauf pour les vins) ; sanction des présentations commerciales induisant en erreur le consommateur sur l'existence d'une AOC ; reconnaissance des syndicats de défense ...

Le projet de loi de finances pour 1999 accentue l'effort déjà engagé en 1998 au bénéfice des politiques de la sécurité et de la qualité des aliments.

Il est prévu 85 créations d'emplois, pour un coût supplémentaire global de 14,6 millions de francs, soit 45 emplois pour la mise en place du dispositif de biovigilance des organismes génétiquement modifiés et 40 pour le service public de l'équarrissage, en cohérence avec les dispositions de la loi d'orientation. La création de 45 postes dans les services de protection des végétaux, dont les effectifs ont été stables en 1998, marque une rupture avec les années 1990-1997, au cours desquelles ces services avaient perdu 67 emplois (soit 17 % des effectifs).

Le tableau ci-après permet de suivre l'évolution des lignes de crédits (hors personnels) destinées aux politiques de sécurité et de qualité des aliments :

Dans ce tableau, qui montre une augmentation globale de plus de 10 % des crédits liés à la sécurité et à la qualité des aliments, on notera en particulier, en parfaite cohérence avec les dispositions législatives de la loi d'orientation :

 l'augmentation de 52,7 % des crédits budgétaires ⁽²⁾ de la protection des végétaux, en vue de la mise en place de la biovigilance;

 le doublement des crédits de l'identification animale, qui a notamment pour objet de financer une base de données nationale du cheptel ;

 l'augmentation de 15,9 % des crédits de promotion des signes de qualité ;

 le renforcement des moyens budgétaires de l'INAO, dont par ailleurs le projet de loi d'orientation élargit les ressources propres en soumettant à redevance les productions AOC autres que viticoles et laitières, jusque-là exonérées.

Par ailleurs, des crédits d'investissement à hauteur de 7 millions de francs en autorisations de programme et 6 millions de francs en crédits de paiement sont prévus pour la mise aux normes d'unités du laboratoire national de la protection des végétaux.

Enfin, la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire des aliments, créée par la loi du 1er juillet 1998, recevra une subvention de 11,7 millions de francs du ministère de l'Agriculture, sur les 35 millions de francs de crédits de fonctionnement qui lui sont affectés, le reste étant pris en charge par les budgets des ministères de la Santé et de l'Économie (direction de la concurrence). 50 emplois seront créés. En outre, l'agence doit absorber le Centre national d'études vétérinaires et alimentaires, dont les moyens s'accroissent de 5 % dans le projet de loi de finances, pour atteindre 201 millions de francs.

Les soutiens aux productions agricoles relèvent essentiellement de l'Union européenne dans le cadre de la PAC, la plus ancienne et la plus importante en volume et en niveau d'intégration de toutes les politiques communautaires. Le budget national comporte cependant des dotations représentant la participation nationale à certaines interventions communautaires, comme la prime à la vache allaitante ; surtout, l'intervention de l'État est déterminante dans le soutien à l'investissement agricole, à travers la bonification des taux d'intérêts, et l'orientation des productions, confiée aux offices agricoles. En aval, les crédits de promotion et ceux destinés aux industries agro-alimentaires ont pour objet d'élargir les débouchés de l'agriculture française.

Les crédits de bonification inscrits dans le projet de loi de finances sont en augmentation de 5,1 % et s'élèvent à 2.332 millions de francs. Par ailleurs, il convient de prendre note de l'effort consenti, en particulier en direction des jeunes agriculteurs, dans la distribution des prêts bonifiés en 1998.

Compte tenu de la durée de bonification des prêts agricoles, qui peut dépasser dix ans, les crédits destinés à financer la bonification connaissent des évolutions lentes et décalées par rapport à celles des prêts bonifiés. La tendance lourde des dernières années a été la baisse de la dotation du fait, d'une part de la baisse des taux d'intérêts nominaux depuis les années 1980, d'autre part du recul à moyen terme de la part des prêts à l'agriculture qui bénéficient de la bonification. Cependant, d'autres phénomènes, comme la reprise de l'investissement agricole après 1993, ont également eu une incidence. En tout état de cause, il apparaît que la dotation budgétaire, régulièrement diminuée, a fini par être inférieure aux besoins.

Les crédits de bonification sont des crédits évaluatifs au sens de l'ordonnance organique relative aux lois de finances : la dépense peut être opérée au-delà de la dotation budgétaire sans qu'un acte législatif (loi de finances rectificative) ou réglementaire (décret d'avance) vienne l'autoriser : la constatation officielle et la régularisation du dépassement n'ont donc lieu que dans le cadre de la loi de règlement.

C'est ce qui est arrivé au cours des exercices 1996 et 1997, où les crédits disponibles ont été consommés respectivement à 108,2 % et 110,6 %, soit des dépassements de 250 à 300 millions de francs pour ces deux exercices.

Le dépassement d'un chapitre évaluatif ne pose pas, on l'a vu, de problèmes de gestion. Il pose, en revanche, un problème de sincérité des évaluations budgétaires initiales, qui devraient pouvoir être ajustées à la dépense prévisible, laquelle dépend peu des réalisations non encore connues des prêts de l'année, mais essentiellement des réalisations de prêts passées et connues.

C'est dans cette optique qu'il convient de saluer l'augmentation des crédits de bonification en 1999, qui constitue une approche plus réaliste des besoins.

En 1997, les prêts bonifiés à moyen et long terme réalisés dans le secteur agricole se sont élevés à 11.537 millions de francs, soit environ un tiers du volume total des prêts accordés à l'agriculture au cours de la même année (35.638 millions de francs), toutes catégories confondues. Le montant des prêts bonifiés réalisés s'est accru de 2 % par rapport à 1996. Cependant, les réalisations de prêts bonifiés d'investissement, soit 9,9 milliards de francs en 1997, sont en retrait de 10 % sur l'année 1996 ; la baisse a particulièrement touché les prêts d'élevage (- 23 %) et les prêts aux productions végétales spéciales (- 25 %), les secteurs concernés ayant été en partie affectés par des crises de commercialisation. La contraction tendancielle des prêts de consolidation d'encours s'explique à la fois par l'effort consenti depuis 1993, qui a déjà permis d'aménager 8,6 milliards de francs d'encours, et la faiblesse des taux d'intérêts bancaires qui autorise des restructurations de dette sans bonification ; les moyens disponibles ont donc en 1997 été redéployés vers la consolidation d'annuités dans les secteurs touchés par les difficultés conjoncturelles : les réalisations à ce titre ont atteint 1.364 millions de francs en 1997 contre 24 millions de francs en 1996 ! Enfin, le montant des prêts calamités réalisés a plus que doublé entre 1996 et 1997, passant de 102 millions de francs à 214 millions de francs, du fait des conséquences du gel du printemps de 1997.

L'année 1997 aura également été marquée par une forte diminution des " files " d'attente : le stock des demandes en attente au 31 décembre 1997 s'est établi à 320 millions de francs, contre 843 millions de francs à la fin de l'année précédente et plus d'1,5 milliard de francs les années antérieures. Toutes les catégories de prêts sont concernées. Le volume de demandes en attente pour les prêts aux jeunes agriculteurs s'est ainsi limité fin 1997 à 73 millions de francs, soit moins de 1,5 % du montant annuel de prêts.

Compte tenu de la diminution du stock de demandes en attente en fin d'année 1997 et de l'estimation du niveau des besoins pour 1998, l'enveloppe de prêts d'investissement a été fixée à 10,1 milliards de francs, soit un montant légèrement supérieur à celui des prêts réalisés en 1997 (9,9 milliards de francs). Les enveloppes consacrées aux dispositif d'aménagement de la dette des agriculteurs ont été reconduites au même niveau qu'en 1997, soit 900 millions de francs. Quant aux prêts calamités, ils sont distribués hors enveloppes, les besoins étant par définition imprévisibles.

Parmi les prêts d'investissement, les prêts spéciaux de modernisation et les prêts d'installation bénéficient des enveloppes les plus importantes : ils regroupent, en 1998, 83 % de la dotation des prêts d'investissement. L'enveloppe consacrée aux prêts d'installation s'élève à 5 milliards de francs pour 1998, l'enveloppe consacrée aux prêts spéciaux de modernisation à 3,4 milliards de francs. Ces deux catégories de prêts, qui bénéficient des taux les plus attractifs, s'inscrivent dans la politique communautaire en faveur des structures agricoles et le coût de leur bonification est à ce titre en partie pris en charge par le FEOGA : le cofinancement par celui-ci des prêts bonifiés s'est élevé, en 1997, à 666 millions de francs.

On notera, par ailleurs, qu'une amélioration significative est apportée en 1998 au régime des prêts d'installation avec l'allongement de la durée de bonification, qui passe de 9 à 12 ans en zone de plaine et de 12 à 15 ans en zone défavorisée : cette mesure a pour objet d'alléger les charges financières pendant la phase de démarrage des exploitations et représente un surcoût annuel (en crédits de bonification) de l'ordre de 200 millions de francs pour l'État. L'année 1998 aura également été caractérisée par la modernisation du régime des prêts aux CUMA et l'abaissement des taux des prêts calamités d'environ 2 points (en moyenne) grâce à une modification de leur mode de détermination : désormais, ces taux sont fixés par référence aux taux maximum des prêts conventionnés que les établissements de crédit habilités à distribuer les prêts bonifiés à l'agriculture sont tenus de consentir à raison d'un tiers du volume des prêts bonifiés qu'ils accordent. Selon qu'il s'agit de prêts pour pertes de récoltes à conditions normales, de prêts pour pertes de récoltes à conditions privilégiées (pour les jeunes agriculteurs, pour les exploitants dont les pertes sont supérieures à 35 % de leur production brute totale et pour ceux qui ont subi une calamité agricole pour la deuxième année consécutive), ou de prêts pour pertes de fonds, la bonification est respectivement de 1,5 point, 2 points ou 2,5 points.

Malgré ces conditions favorables, la demande de prêts bonifiés semble au premier semestre 1998 en relatif repli par rapport au même semestre en 1997 : - 7 % sur l'ensemble des prêts d'investissements (soit
- 1 % sur les prêts spéciaux de modernisation, mais - 10 % sur les prêts d'installation et - 17 % sur les prêts aux CUMA).

Les tableaux ci-après permettent de vérifier la tendance à la baisse des réalisations de prêts bonifiés en 1997 et l'ajustement global de l'enveloppe 1998 aux réalisations 1997, ainsi que la diminution progressive des " files d'attente ".

Malgré la diminution des réalisations de ces prêts, il était tout à fait important d'augmenter les crédits de bonification en 1999, car la baisse des taux bancaires, principale cause - nous l'avons vu - de la diminution des encours, bénéficie d'abord aux plus gros exploitants, tandis que les moins aisés et surtout les jeunes ont davantage recours aux prêts bonifiés.

Il est proposé d'inscrire 650 millions de francs en 1999, comme en 1998, pour financer la part nationale de la prime à la vache allaitante (PMTVA). Ce montant paraît largement suffisant pour répondre aux besoins en 1999, sachant que la réforme de la politique agricole commune nécessitera sans doute des ajustements importants de la part nationale de la PMTVA pour le budget 2000. En 1997, la dépense totale PMTVA a atteint 4.884 millions de francs, dont 628 millions de francs en provenance du budget national et 4.256 millions de francs pris en charge par le FEOGA-garantie.

La mission des offices agricoles est de consolider et d'orienter les filières de production. C'est également un des objectifs du projet de loi d'orientation. Lors du débat en première lecture de ce projet, votre Assemblée a refondé la légitimité des offices en redéfinissant et précisant leurs missions en cohérence avec la nouvelle conception de la politique agricole. Dans ce contexte, le maintien de la dotation des offices pour 1999, après des années de baisse, doit être salué. La légitimité refondée des offices ne les dispense pas, cependant, non plus que le ministère, de devoir accomplir des efforts pour rendre plus lisible leur gestion budgétaire et leurs interventions et clarifier leur rôle, entre l'État, le FEOGA et les professionnels.

Le projet de loi de finances propose d'inscrire 2.959 millions de francs au titre des crédits des offices agricoles, ce qui équivaut à la dotation 1998 (3.059 millions de francs) diminuée du redéploiement de 100 millions de francs opéré pour financer les contrats territoriaux d'exploitation.

Sur le moyen terme, la diminution des crédits affectés aux offices est une constante. Les interventions des offices financées sur crédits nationaux se décomposent en effet en deux blocs : la participation nationale à des actions communautaires (ou définies à l'échelon communautaire) ; les politiques nationales d'" orientation " à proprement parler. Or, le montant global du premier bloc de dépenses s'est fortement restreint depuis 1990, ce qui recouvre les évolutions suivantes :

- une réduction des crédits destinés au financement de la TVA due sur les aides communautaires, en raison de la substitution dans le secteur des oléagineux et protéagineux d'un régime d'aides à l'hectare (non assujetties à TVA) à un régime d'aide à l'utilisation par l'industrie de trituration (assujetties à TVA) ;

- une réduction des contreparties nationales d'aides communautaires, en particulier dans le secteur viticole ;

- la quasi extinction des crédits liés à des engagements réglementaires nationaux en raison de l'achèvement des programmes de cessation d'activité laitière.

Par ailleurs, la décision prise par le précédent gouvernement d'étaler sur une année supplémentaire (1999) les engagements des contrats de Plan 1994-1998 a entraîné une diminution des inscriptions annuelles de crédits à ce titre.

Au regard de cette évolution, le prélèvement opéré en 1999 pour financer les CTE, à hauteur de 3 % de la dotation, ne constitue pas une rupture qui mettrait en cause les politiques d'orientation des offices.

Une autre constante de la gestion des offices est le manque de transparence de la présentation qui en est faite dans les documents budgétaires. Le chapitre 44-53 des crédits de l'Agriculture comporte des lignes spécifiques à chaque office, mais, dans le projet de loi de finances pour 1999 comme dans les précédents, ces lignes ne sont pas dotées : la dotation globale de 2.959 millions de francs inscrite au titre des " organismes d'intervention " ne sera répartie entre ces lignes qu'en exécution. Quant à la répartition des crédits selon leur destination, on peut constater sur le tableau ci-avant que se maintient, bon an mal an, une enveloppe d'1,5 milliard de francs de crédits qui ne correspondent pas à des engagements communautaires, réglementaires ou contractuels ; leur utilisation effective mériterait d'être mieux connue.

L'attribution des crédits budgétaires aux différents offices ne peut en effet avoir lieu qu'après l'adoption de la loi de finances : d'une part, elle est soumise à l'avis du CSO (Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire) ; d'autre part, elle peut, après cet avis, être ajustée aux besoins conjoncturels (crises sectorielles) et à la situation de trésorerie des différents offices, sans omettre les régulations budgétaires. En pratique, les écarts sont souvent considérables entre la subvention arrêtée après consultation du CSO, la subvention qu'il est finalement décidé de verser (ajustée aux besoins conjoncturels) et la subvention effectivement versée (en fonction de la trésorerie propre de chaque office qui permet de décaler ou non les versements " dus ") : sur le tableau ci-après, on peut voir par exemple que la subvention prévue devant le CSO pour l'OFIVAL était sensiblement la même en 1995 (1.024 millions de francs) et 1996 (1.076 millions de francs) ; en revanche, la subvention versée n'a finalement été que de 744 millions de francs en 1995, mais de 1.689 millions de francs en 1996, année de la " crise de la vache folle ".

L'exemple de l'ajustement qui a pu être fait au profit de l'OFIVAL en 1996 montre bien les avantages d'une gestion budgétaire souple de leurs crédits, ce qui n'exclut pas de rechercher une plus grande transparence.

Le récent (1997) rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion de l'ONIC de 1990 à 1995 illustre également la question de la transparence financière des offices, et plus généralement de l'ambiguïté de leur position, " quelque part " entre l'État, les professionnels et le FEOGA (les offices gèrent les politiques de marché et reçoivent directement les financements communautaires à ce titre : la plus grande part des versements du FEOGA ne sont donc jamais rattachés au budget de l'État par la procédure de fonds de concours et n'apparaissent pas, même en exécution, dans les documents budgétaires ; ceux-ci ne retracent, dans les grandes lignes, que les cofinancements relatifs d'une part à la prime à la vache allaitante, d'autre part aux actions structurelles des " objectifs 5a et 5b ").

Tout en considérant que " la gestion de l'ONIC (...) apparaît rigoureuse " et en reconnaissant la régularité et la sincérité de ses comptes, la Cour s'interroge, dans ce rapport, sur certaines pratiques comptables de l'office : alors que des montants considérables transitent par ce dernier, puisqu'il gère les interventions de marché communautaires et aides directes aux producteurs pour les céréales - le compte d'opérations communautaires de l'office a atteint 43 milliards de francs en 1993 ! -, les procédures comptables ne sont (ou n'étaient l'an dernier) regroupées dans aucun manuel, les dates de clôture des comptes sont différentes selon qu'il s'agit d'opérations nationales ou communautaires, le contenu du plan comptable est succinct (trois lignes pour traiter de 25 milliards de francs de " charges spécifiques de l'exercice courant ") ...

Un développement est également consacré, dans ce rapport, aux réserves de l'établissement. Il apparaît que la gestion de la politique communautaire d'intervention (stockage) a procuré de substantiels bénéfices à l'ONIC, les remboursements du FEOGA à ce titre étant calculés sur une base favorable ; en l'absence de distribution des bénéfices (puisqu'il s'agit d'un établissement public), les réserves sont donc passées de 277 millions de francs en 1989 à 1.028 millions de francs en 1996. La Cour critique le choix qui a été effectué de doter massivement la " réserve de la redevance d'aval " (passée de 967.000 francs en 1989 à 500 millions de francs en 1996) plutôt que de laisser gonfler les autres réserves, comme la réserve générale, laquelle aurait pu croître " dans des proportions telles que le ministère du Budget puisse être en droit de s'interroger sur sa raison d'être ", la légitimité d'une réserve générale étant a priori moindre que celle d'une réserve affectée. La réserve d'aval a pour objet de provisionner le risque couru par l'ONIC du fait de l'aval (la garantie) qu'il donne aux collecteurs de céréales afin qu'ils puissent obtenir un financement bancaire avantageux pour payer comptant les livraisons des agriculteurs ; la Cour se livre à une analyse détaillée de cette activité qui l'amène à critiquer l'abondement massif de la réserve d'aval dans les années 1990 : cet abondement ne lui paraît ni justifié par l'évolution objective du risque, ni constitutif d'une réponse appropriée à ce risque.

Le rapport s'interroge par ailleurs sur le rôle respectif de l'État et de l'ONIC (ainsi que de la SIDO) dans la gestion des paiements compensatoires aux grandes cultures ; les rôles de l'État et de l'office dans l'instruction, le contrôle et le paiement des dossiers d'aides sont inextricablement mêlés avec " un système hybride dans lequel les fonctions habituellement confiées à une personne juridique unique se trouvent éclatées " ; or, il existe un risque juridico-financier très important : celui d'être condamné à de lourdes pénalités communautaires pour insuffisance de contrôle administratif sur les aides.

Selon la Cour, le renforcement des liens entre l'ONIC et les administrations de l'État est souhaitable afin d'améliorer les contrôle et de lutter contre toutes les formes de fraude : les magistrats ont ainsi découvert que les comptes publiés au registre du commerce du premier bénéficiaire de paiements compensatoires (une société) ne prenaient pas en compte ces paiements, ce qui conduisait à afficher un résultat très déficitaire ...

Enfin, la Cour s'est arrêtée au cas d'un dossier de fraude à l'intervention concernant un groupe coopératif, que la douane a découvert. C'est l'occasion d'évoquer la proximité ambiguë entre l'office et les professionnels des céréales, compte tenu des retards pris, selon la Cour, dans le traitement de cette affaire : " Au niveau central, le particularisme de l'ONIC se manifeste par l'existence d'un conseil central, dont les membres désignés par décret sur proposition des structures dont ils relèvent élisent leur président, et devant lequel le directeur général rend compte de sa gestion. A bien des égards, la place de l'interprofession est ambiguë, même si, selon les textes, les pouvoirs du conseil central et des diverses commissions, qui lui sont rattachées, ne sont que des pouvoirs de proposition. En réalité, l'interprofession intervient directement dans la gestion (...). On peut penser que la personnalité du président du groupe (...), également président du conseil central, a pesé dans ce dossier. Toujours est-il qu'il n'est pas normal de constater de tels délais pour accepter de " débloquer " un dossier tout en différant les suites pour la plus grande partie des investigations menées. "

La création, dans le cadre du projet de loi d'orientation, d'un Conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires, traduit une conviction : l'enjeu économique fondamental que constituent nos exportations de produits de l'agriculture, bruts ou transformés. Une autre mesure de ce projet présente également un intérêt particulier : la création d'un fonds de valorisation et de communication destiné à la promotion des produits agricoles ; il est tout à fait regrettable que cette disposition ait été privée de sa portée lors des débats, puisque le financement, qui devait reposer sur des cotisations professionnelles, en a été supprimé par amendement.

L'importance de l'enjeu justifie le maintien d'un financement public pour soutenir les exportations agricoles et agroalimentaires. C'est pourquoi le projet de budget inscrit 167,9 millions de francs pour 1999 au titre des actions de promotion.

Le montant proposé correspond à un maintien des moyens existants, car la dotation initiale pour 1998, soit 157,9 millions de francs, a été portée en gestion à 167,9 millions de francs. Il convient en outre de signaler que la réduction de la dotation budgétaire directe en 1998 (167,9 millions de francs donc, contre 184,75 millions de francs en exécution 1997, soit - 16,85 millions de francs) aura été plus que compensée par l'accroissement de la participation des offices au financement de la SOPEXA (passée de 122,6 millions de francs en 1997 à 152,6 millions de francs en 1998, soit + 30 millions de francs).

Les crédits de promotion sont principalement destinés à la SOPEXA, mais bénéficient également au Centre français du commerce extérieur (CFCE), - plus précisément à sa direction de l'information des produits et matériels agro-alimentaires -, au Comité des expositions de Paris, pour le financement du Salon de l'agriculture, et à l'Association pour le développement des échanges internationaux de produits et techniques agro-alimentaires (ADEPTA).

S'agissant en particulier de la SOPEXA, une mission d'audit réalisée en 1997 conjointement par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'agriculture a dressé un bilan positif de ses activités. La légitimité du soutien financier de l'État en ressort confortée en raison :

- des missions de service public rendues par l'entreprise ;

- du caractère essentiel des exportations de produits agricoles et alimentaires ;

- du classement dans la " boîte verte " (au sens du GATT) des aides à la promotion, ce qui signifie que ces aides sont considérées comme non liées aux facteurs de production et donc comme n'entraînant pas de distorsions de concurrence.

La SOPEXA est engagée dans la négociation d'un contrat de Plan de cinq ans avec l'État, afin de préciser la destination des subventions de l'État.

Ces subventions sont retracées par le chapitre 61-61 des crédits du ministère de l'Agriculture. La dotation proposée pour 1999 est identique à celle inscrite en 1998 en termes d'autorisations de programme (150,18 millions de francs), mais en recul en termes de crédits de paiement (154,5 millions de francs en 1999, contre 173,18 millions de francs en 1998).

Cette stabilisation, du moins pour les autorisations de programme, constitue un infléchissement par rapport à la tendance de long terme à la baisse de ces crédits, qui auront été, en francs courants, divisés par quatre en quinze ans (les autorisations de programme s'élevaient à 611 millions de francs dans les lois de finances initiales pour 1984 et 1985). Cette évolution s'est naturellement inscrite dans celle de l'ensemble des politiques industrielles, qui s'est caractérisée par la disparition de la plupart des dispositifs d'aides directes.

Le maintien d'un certain niveau de crédits est cependant justifié : d'une part, l'Union européenne reconnaît la légitimité de ces interventions et les cofinance à hauteur, en moyenne, de 290 millions de francs par an, dans la mesure où l'effort national est de son côté poursuivi ; d'autre part, le rôle de telles aides en matière d'emploi et d'aménagement du territoire est réel. Encore faut-il veiller à ce qu'elles soient orientées vers les PME et ne profitent pas excessivement aux seules filiales des grands groupes, qui dominent l'agro-alimentaire et sont généralement fort rentables (en 1995, d'après une récente étude du ministère, les groupes étrangers et les groupes français de plus de 2.000 salariés ont représenté 55 % du chiffre d'affaires de l'industrie agro-alimentaire et 76 % de son résultat courant avant impôt).

Les crédits de subventions aux industries agro-alimentaires se répartissent comme suit en 1999 (autorisations de programme) :

- part nationale de la prime d'orientation agricole (POA) : 48 millions de francs ;

- fonds régionaux d'aide aux investissements immatériels : 23,5 millions de francs ;

Il convient de signaler, par ailleurs, la reconduction, à hauteur de 8,72 millions de francs, des crédits de restructuration des abattoirs publics (sur le chapitre 44-53).

Deux lignes des crédits de l'Agriculture traduisent, depuis cinq ans, l'effort budgétaire développé par le ministère pour promouvoir les politiques agricoles respectueuses de l'environnement, ou du moins limiter les pollutions liées à l'agriculture : le programme agri-environnemental ; les crédits de mise aux normes des bâtiments d'élevage. A celles-ci s'ajoutera une part importante des crédits CTE puisque la loi d'orientation agricole a inscrit les préoccupations environnementales dans la définition même des CTE.

La part nationale des crédits du programme agri-environnemental français, qui s'inscrit dans les mesures d'accompagnement de la réforme de la Politique agricole commune de 1992, s'élève à 819 millions de francs dans le projet de budget pour 1999, ce qui représente une légère diminution (- 1,9 %) par rapport à 1998. Ce programme étant cofinancé à 50 % par l'Union européenne, les moyens globaux qui lui sont alloués représentent en fait le double des crédits nationaux, soit 1,6 milliard de francs.

Ce léger tassement des crédits ne peut toutefois apparaître comme un signe de désengagement, d'une part car il s'agit - on y reviendra - d'un ajustement mécanique aux besoins, d'autre part, parce qu'il est clair que les CTE pourront et devront, par ailleurs, intégrer des objectifs environnementaux ; au demeurant, le Gouvernement, on l'a vu, espère bien un retour supplémentaire du FEOGA (évalué pour 1999 à 150 millions de francs) au titre des actions CTE qui rentreront dans le cadre agri-environnemental défini à l'échelon communautaire.

Les crédits du programme agri-environnemental recouvrent en réalité deux types d'actions distinctes, qui ont longtemps fait l'objet de lignes budgétaires séparées : la prime à l'herbe et les mesures agri-environnementales.

La dotation nationale de la prime à l'herbe sera reconduite en 1999 au niveau de 1998, soit 680 millions de francs. Ce montant est en retrait sur le montant maximal atteint en 1995-1996, soit 715 millions de francs : la prime étant versée " à guichet ouvert " aux exploitants remplissant les conditions, il s'est agi d'un ajustement à l'évolution des besoins, ajustement peut-être même insuffisant, puisqu'en 1997, la dépense globale de prime à l'herbe a représenté 1.282 millions de francs, la part nationale s'élevant donc implicitement à 640 millions de francs.

Ce recul tendanciel des dépenses de prime à l'herbe apparaît bien dans celui du nombre de bénéficiaires et dans celui des surfaces primées, passées de 1993 à 1997 de 6,03 à 5,39 millions d'hectares (- 11 %). Cette évolution s'explique par les départs en retraite, l'agrandissement des surfaces (la prime n'est versée qu'à 100 hectares par exploitation) et la rupture de l'engagement quinquennal (pris en 1993 ou 1994) par certains bénéficiaires. Le dispositif initial a été reconduit cette année, mais sur des bases réglementaires plus strictes : les parcelles pour lesquelles la prime est demandée doivent être précisément localisées sur la déclaration de surfaces PAC annuelle ; les déclarations et le contrôle sont donc davantage liés aux dossiers d'aides compensatoires PAC ; la prime sera recalculée annuellement ; un arrêté doit préciser dans chaque département les conditions environnementales à respecter ...

Les crédits nationaux à ce titre représenteront en 1999 près de 140 millions de francs.

Compte tenu du succès rencontré par ces deux types d'actions s'inscrivant dans les mesures agri-environnementales, l'effort sera concentré en 1999 sur les opérations locales et l'agriculture biologique. Les CTE devront progressivement prendre le relais, au moins partiellement, des actions engagées.

Le bilan des années 1993-1997 montre que, sur cette période, au titre des mesures agri-environnementales, les engagements financiers publics se sont élevés à 425 millions de francs, au profit de 38.000 contractants ; plus de 700.000 hectares et de 35.000 " unités de gros bétail " (UGB) sont couverts par les contrats passés.

Le tableau ci-après, relatif aux contrats passés en 1997 et au premier trimestre 1998, met en évidence la prédominance des opérations locales et de la conversion à l'agriculture biologique. Les " autres actions " couvrent tout une série de mesures qui ont rencontré moins de succès : retrait à long terme des terres pour la protection des eaux, de la flore ou de la faune, réduction des intrants, diminution du taux de chargement du cheptel, protection des races menacées, notamment.

L'agriculture biologique constitue un enjeu environnemental mais aussi économique très important et mérite à ce titre un développement particulier : elle concerne en France 4.130 agriculteurs, 137.000 hectares et près de 750 entreprises de transformation pour un chiffre d'affaires proche de 4 milliards de francs. Pourtant notre pays a perdu l'avance qu'il avait dans le passé : en 1985, avec 60.000 hectares, la France possédait 60 % de la surface en culture biologique de l'Europe ; elle n'en compte plus que 7 % actuellement, la surface européenne étant passée à 2 millions d'hectares. Or, l'évolution de la demande, qui augmente sur un rythme annuel de 20 %, permet de penser que les opportunité économiques sont considérables. C'est ce qui a conduit récemment les pouvoirs publics à mettre en place un plan sur cinq ans (1998-2002) pour faire passer le nombre des conversions aidées à l'agriculture biologique de 600 en 1997, à 2000 par an.

Cette option s'accompagne d'un quintuplement des moyens budgétaires en 1998 ; cet effort devra être poursuivi au même niveau en 1999.

Le tableau ci-dessus retrace l'importance de la progression des moyens consacrés au développement de l'agriculture biologique dès 1998. Ces moyens s'inscrivent dans le cadre du programme agri-environnemental qui finance les aides à la conversion, mais aussi dans les actions des offices et dans les actions du chapitre 44-70 (" Promotion et contrôle de la qualité "), lequel finance des actions diverses de promotion et de protection du logo agriculture biologique et de la certification " AB ", des recherches en matière d'alternatives à l'utilisation des produits antiparasitaires ou les instances intervenant dans l'agriculture biologique.

Le volet élevage du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), décidé en 1993, bénéficiera en 1999 du même montant de financement de l'État qu'en 1998 : 175 millions de francs d'autorisations de programme sont prévus sur le chapitre 61-40 des crédits de l'Agriculture, auxquels s'ajouteront 150 millions de francs prélevés sur le fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE). Le niveau atteint, soit 325 millions de francs, est très élevé, comme l'indique le tableau ci-après, dans lequel on peut constater l'amplification considérable de l'effort de l'État à partir de 1997. Grâce à cette évolution, l'État aura très largement dépassé les engagements pris dans les contrats de Plan 1994-1998, étalés sur la période 1994-1999 à l'initiative du Gouvernement précédent : sur les années 1994-1999, plus de 1.180 millions de francs devraient être apportés par l'État (somme des crédits régulés 1994-1998, des crédits proposés pour 1999 et des apports du FNDAE) pour un engagement contractuel initial à hauteur de 553,5 millions de francs, soit un doublement.

L'histoire du PMPOA a été marquée par un démarrage lent en raison des délais d'intégration du dispositif aux contrats de Plan qui étaient déjà élaborés pour 1994-1998, de passation des conventions financières avec les collectivités locales, de mise au point des modalités de réalisation des études préalables, de formation des techniciens compétents, etc. ; il a ensuite pris une ampleur considérable par un large succès et une explosion des coûts liée à la sous-estimation initiale tant du nombre d'élevages concernés que des dépenses moyennes par élevage. Cela a conduit finalement à la double décision d'allonger de trois ans, c'est-à-dire jusqu'en 2001, la durée d'exécution du programme et d'en accroître les financements, notamment grâce à la contribution demandée au FNDAE sur 1997-1999.

Le Gouvernement a su, par ailleurs, régler la question de la résorption des excédents dans les " zones d'excédents structurels " (de déchets animaux) par les instructions du 21 janvier et du 30 juillet 1998, qui concilient le respect de l'environnement et les intérêts des agriculteurs en préservant notamment les possibilités d'installation et d'agrandissement des élevages les plus petits.

Les tableaux ci-après rendent compte de l'état d'avancement du PMPOA et de la participation des différents partenaires publics.

Les politiques de soutien à l'activité agricole dans les zones difficiles, en particulier en montagne, bénéficient dans le budget de l'Agriculture de dotations importantes : avec un financement national supérieur à 1,5 milliard de francs, les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) constituent traditionnellement l'une des plus grosses lignes d'interventions directes du ministère au profit des agriculteurs, derrière la bonification mais devant les autres aides structurelles (DJA, préretraite, prime à l'herbe, etc.). D'autres soutiens, comme la prime à l'herbe ou la prime à la vache allaitante, qui s'inscrivent, non dans des logiques d'aide spécifique aux zones défavorisées, mais dans les politiques agro-environnementale ou de marché, n'en bénéficient pas moins largement, de fait, à ces zones. Enfin, la modulation au profit des zones défavorisées et de montagne de subventions comme la DJA constitue également une forme particulière de soutien spécifique : c'est ainsi que le montant moyen de la DJA attribuée dans les zones de montagne est de 171.700 francs, soit plus du double du montant prévu pour les zones de plaine, soit 82.700 francs.

Les politiques agricoles, nationale et communautaire, évoluent dans le sens d'une meilleure prise en compte de l'impératif de gestion de l'espace et de maintien de l'activité agricole dans l'ensemble du territoire. La loi d'orientation agricole, en particulier, met l'accent sur cette nécessité.

Le projet de loi d'orientation voté en première lecture par votre Assemblée dispose que la politique agricole prend en compte les " situations spécifiques (...) aux zones de montagne (...) aux zones défavorisées " et place parmi ses objectifs " la valorisation des territoires ", " l'entretien des paysages ", les " actions d'intérêt général au profit de tous les usagers de l'espace rural ". De manière plus opératoire, la création d'instruments tels que les CTE ou la nécessaire mise en conformité de l'appellation " montagne " vis-à-vis du droit communautaire (qui seule permettra de contrôler effectivement cette appellation, même si c'est dans des conditions moins strictes que celles qui ont pu être souhaitées) vont dans le sens d'un meilleur soutien à l'agriculture de montagne.

C'est pourtant à l'échelon communautaire que se trouve l'essentiel des marges de man_uvre éventuelles, notamment en ce qui concerne les ICHN. Jusqu'à présent, elles n'ont pas pu être mobilisées au bénéfice des zones défavorisées et de montagne : le mémorandum français du 16 septembre 1996, qui demandait une augmentation du plafond des indemnités spéciales de montagne (ISM) et une augmentation des taux de cofinancement dans les zones de montagne, ainsi que l'instauration d'une politique de qualité " montagne ", n'a pas reçu encore de réponse.

Le budget proposé pour 1999 reconduit pour l'essentiel les moyens nationaux alloués aux politiques spécifiques aux zones défavorisées et de montagne. Cependant, on doit signaler l'effort engagé en matière de restauration des terrains.

Plusieurs types d'interventions relèvent, à des degrés divers, d'une logique de solidarité, qu'il s'agisse d'accompagner le départ d'agriculteurs proches de l'âge de la retraite ou d'aider ceux qui connaissent des difficultés économiques ou des calamités agricoles. L'aide alimentaire s'inscrit également dans ce cadre.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits afférents à l'indemnité viagère de départ (IVD) augmentent de 249 millions de francs (+ 56,4 %) pour revenir au niveau de 1997 ; en fait, la dotation pour 1998 avait été exceptionnellement réduite pour opérer un prélèvement sur la trésorerie du CNASEA (qui gère toutes les interventions du chapitre 44-41, comme il a été indiqué supra) ; l'IVD n'étant plus attribuée depuis 1990, les dépenses correspondent aux allocations en cours de versement et sont donc nécessairement en déclin régulier : 779 millions de francs en 1996, 740 millions de francs en 1997, 361 millions de francs au premier semestre 1998. Les crédits inscrits pour 1999, soit 691 millions de francs, apparaissent donc compatibles avec les dépenses prévisibles.

Le régime initial de préretraite agricole, institué en 1992 parmi les mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC, est fermé depuis le 15 octobre 1997. La préretraite étant versée au maximum pendant cinq ans (de 55 à 60 ans), on devrait donc assister logiquement à une diminution annuelle de l'ordre de 20 % des dépenses. Cependant, comme on y reviendra, des dispositifs spécifiques ont été maintenus pour les agriculteurs en difficulté et dans les DOM ; de ce fait, la diminution des crédits est moindre que la diminution " mécanique " attendue ; ces crédits s'élèveraient en 1999 à 555 millions de francs, en baisse de 14,3 %.

Le régime de préretraite expiré en 1997 a en fait connu deux périodes, car la loi de modernisation de l'agriculture de 1995 l'avait profondément réorienté en instituant une modulation significative du montant de l'allocation au profit des préretraités cédant leur exploitation à un jeune qui s'installe ou qui, installé depuis moins de dix ans, souhaite s'agrandir. Cette modulation a porté ses fruits : le régime de 1992-1994, qui a eu 40.656 bénéficiaires (préretraités) aura entraîné la libération anticipée de 1,4 million d'hectares, mais plus de 80 % de cette superficie libérée a servi à l'agrandissement d'exploitants en place. Le régime de 1995-1997, avec 15.796 bénéficiaires (préretraites accordées au 1er juillet 1998) a permis la restructuration de 470.000 hectares supplémentaires ; en 1997, 60 % des superficies ont été attribuées à des jeunes installés, contre 30 % seulement à l'agrandissement d'exploitants depuis moins de dix ans.

Un décret du 23 avril 1998 a permis de poursuivre la politique de restructuration engagée dans les DOM.

Un autre décret du même jour, auquel l'article 132 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a donné une base légale, a institué un régime de préretraite réservé aux agriculteurs contraints de cesser leur activité en raison de difficultés économiques ou de graves problèmes de santé (invalidité aux deux tiers au moins, ou affection de longue durée au sens du code de la sécurité sociale). Le montant unitaire de l'allocation est de 36.000 francs par an. Ce dispositif bénéficie du cofinancement communautaire dans les mêmes conditions que le régime antérieur. Sur cette base et avec une prévision de 1.000 dossiers, 20 millions de francs sont attribués en 1998 à cette mesure. La question de sa poursuite en 1999 est posée : des projets de décret prorogeant ce dispositif et le dispositif DOM en 1999 sont en cours d'élaboration et les crédits 1999 comportent une provision de 20 millions de francs supplémentaires pour financer 1.000 nouvelles préretraites.

Il est proposé dans le budget 1999 de ne pas prévoir de subvention pour le fonds national de garantie des calamités agricoles (la dotation initiale pour 1998 s'élevait quant à elle à 225 millions de francs) ; ce choix est fondé sur le niveau de la trésorerie du fonds, qui a atteint 1.553 millions de francs au 30 juin 1998 (contre 1.356 millions de francs au 31 décembre 1997 et 999 millions de francs au 31 décembre 1996) ; si le principe de parité de financement État/profession posé par la loi peut paraître ainsi écorné, on admettra cependant que l'État, ayant considérablement abondé le fonds quand il a connu de graves difficultés à partir de la fin des années 1980, peut légitimement alléger sa charge quand la situation l'autorise. Le projet de loi d'orientation comporte par ailleurs une avancée importante sur la question de l'indemnisation des risques agricoles, puisqu'une réflexion va être menée sur les conditions de mise en _uvre d'un dispositif d'assurance récolte.

Le projet de loi de finances propose la reconduction à 100 millions de francs des crédits d'aide aux agriculteurs en difficulté, avec, comme en 1998, une dotation de 70 millions de francs pour l'analyse des exploitations en difficulté et les plans de redressement, et une dotation de 30 millions de francs pour l'aide à la réinsertion professionnelle en cas de non viabilité de l'exploitation.

Cette dépense est en recul rapide depuis quelques années, puisque l'on est passé (en dépenses effectives) de 818 millions de francs en 1991 à 102 millions de francs en 1997. Les crédits proposés apparaissent donc suffisants.

Le recul de la dépense s'explique tout à la fois par :

- le non renouvellement du programme spécifique à la Corse, mené de 1990 à 1996 ;

- l'expiration de la procédure communautaire PARA (programme d'aide au revenu agricole) lancée au début de la décennie au profit des éleveurs ;

- le déclin des besoins dans le cadre de la procédure " agriculteurs en difficulté " à proprement parler, qui apparaît bien dans le tableau ci-après et résulte notamment de l'amélioration et de la sécurisation du revenu agricole (grâce aux aides directes) résultant de la réforme de la politique agricole commune de 1992.

Une importante revalorisation des crédits d'aide alimentaire est proposée dans le projet de budget, puisqu'il s'agit de les porter de 205 à 274 millions de francs (+ 33,7 %). La France s'est en effet engagée à fournir annuellement 200.000 tonnes d'équivalent-céréales dans le cadre de la convention de Londres et les crédits n'avaient pas suivi, ces dernières années, l'augmentation des cours des céréales.

L'ajustement proposé n'a donc pour objet que de permettre à la France d'honorer ses engagements en matière d'aide alimentaire. Le Gouvernement est convaincu que l'aide alimentaire ne doit pas constituer un succédané aux exportations et défend dans les instances internationales une moralisation des dispositifs existants.

M. Jean-Louis Bianco a remis, le 25 août dernier, un rapport relatif aux perspectives de la forêt française. Un projet de loi sera élaboré en tenant compte des propositions émises. Dans cette optique, les dotations budgétaires proposées pour 1999, en progression mesurée sur celles de 1998 (globalement + 2,2 %), apparaissent comme des dotations d'attente, sachant que, par ailleurs, un contrat de plan entre l'État et l'ONF est en préparation.

Sans entrer dans le détail du rapport précité, on doit observer que celui-ci fait état de la possibilité de créer 100.000 emplois liés à la forêt, que ce soit dans la production, le " tourisme vert " ou la protection de l'environnement, ce qui est évidemment prometteur. Pour enclencher une dynamique de création d'emplois, M. Bianco propose de remettre à niveau le versement compensateur de l'État à l'ONF (coût : 130 millions de francs en 1999 par rapport à 1997) et d'abonder le fonds forestier national de 350 millions de francs.

Pour mesurer l'effort budgétaire pour la forêt, on doit ajouter aux crédits du ministère de l'Agriculture ceux du fonds forestier national, compte spécial du Trésor financé par la taxe forestière, la taxe de défrichement et le remboursement des prêts qu'il accorde (soit 417 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, en recul de 1 % sur les évaluations 1998).

La progression globale de 2,2 % des moyens budgétaires affectés à la forêt, soit 1,73 milliard de francs, recouvre en fait une grande stabilité de la plupart des lignes de crédits et un effort particulier concentré sur trois points :

- la restauration des terrains en montagne, évoquée supra à propos de la politique de la montagne ;

- le financement de la révision du statut des personnels techniques des centres régionaux de la propriété forestière, qui entraîne une augmentation de 7,8 % des crédits du chapitre 44-92 article 20 (" Production forestière et sauvegarde de l'espace forestier : crédits déconcentrés ") ;

- la revalorisation du versement compensateur à l'Office national des forêts (ONF), déjà évoquée, qui s'élèvera à 875 millions de francs (+ 28 millions de francs).

Cette augmentation du versement compensateur permet de poursuivre l'effort de rattrapage engagé depuis 1997, puisque, sans assurer intégralement l'équilibre financier des activités de " garderie " de l'ONF dans les forêts des collectivités locales (en principe, le versement compensateur devrait couvrir la différence entre les dépenses de l'ONF à ce titre et les " frais de garderie " versés par les communes), elle conduit à une réduction du déficit de ces activités : après 215 millions de francs (hors taxes) en 1996 et 115 millions de francs en 1997, il ne devrait plus être que de l'ordre de 90 millions de francs en 1998 et 75 millions de francs en 1999. La répétition de tels déficits, financés jusqu'à présent en partie par des opérations non reconductibles sur provisions, finit toutefois par déséquilibrer les comptes de l'ONF.

Les subventions de fonctionnement au BAPSA, à l'ONF et au fonds de calamités ont déjà été évoquées. Mais de nombreux autres organismes bénéficient de telles subventions de la part du ministère de l'Agriculture. Certaines appellent un commentaire.

Il est prévu en 1999 une augmentation importante de la subvention de fonctionnement du ministère au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), puisqu'elle s'élèvera à 231 millions de francs, contre 204,8 millions de francs en 1998 (+ 12,8 %). Par ailleurs, il n'est pas prévu de prélèvement implicite (par une réduction massive et non reconductible d'une ligne de crédits) sur les réserves de l'établissement comme ce fut le cas en 1997, où les réserves destinées à la délocalisation furent ponctionnées à hauteur de 150 millions de francs, et en 1998, où la diminution des crédits d'indemnité viagère de départ correspondait à un ajustement des réserves affectées. Pour mémoire, il convient d'ajouter que le ministère des Affaires sociales financera également le fonctionnement du CNASEA, au titre des actions de formation et des contrats aidés qu'il gère, à hauteur de 244 millions de francs en 1999 (+ 6 %).

Le projet de délocalisation du CNASEA à Limoges a connu quelques déboires depuis la décision prise en 1992 : annulation de cette décision par le Conseil d'État en 1995 (pour un motif de compétence : seul le conseil d'administration d'un établissement public peut décider de sa localisation) ; conflit et rupture avec l'architecte en 1996 ; ponction en 1997 de la réserve qui avait été constituée... Cependant, une antenne fonctionne depuis l'automne 1997 à Limoges et emploie 63 personnes (dont 45 relevant des services centraux), sur un effectif d'agents du CNASEA qui est au total de 1.400 personnes.

Après la confirmation du principe de la délocalisation par le Comité interministériel de l'aménagement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 et au vu du rapport d'expertise rendu par M. Belorgey, la décision du conseil d'administration est attendue. On notera que l'importance des réserves affectées du CNASEA, soit 1.034 millions de francs fin 1997, offre certainement des marges pour financer l'opération (cela suppose toutefois un changement d'affectation de ces sommes).

Le transfert du BAPSA au budget général de la charge du remboursement forfaitaire à la MSA pour les agents (114 en 1996) qu'elle met à disposition des comités départementaux des prestations sociales agricoles se traduit par l'inscription sur les crédits de l'Agriculture d'une subvention de 21,6 millions de francs en 1999, égale à la dotation inscrite à ce titre sur le BAPSA 1998.

Le projet de loi de finances reconduit à 43,7 millions de francs, comme en 1996, 1997 et 1998, la subvention aux SAFER. L'allégement des droits de mutation à titre onéreux (suppression de la surtaxe régionale) prévu par ailleurs aura des incidences sur l'activité des SAFER ; ces incidences devront être évaluées afin qu'en soient tirées les conséquences sur les relations financières qu'elles entretiennent avec l'État. Toutefois, les nouvelles missions que la loi d'orientation agricole confie aux SAFER ne laissent aucun doute sur la volonté de pérenniser ces structures qui ont fait leurs preuves. Reste la nécessaire réflexion sur leur financement.

Il est prévu une forte réduction des crédits destinés aux sociétés d'aménagement régional en autorisations de programme, lesquelles passeront de 80 millions de francs (en loi de finances initiale pour 1998) à 46,24 millions de francs ; en revanche, les crédits de paiement diminuent dans une moindre mesure, de 80 à 68 millions de francs. Cette évolution s'inscrit dans une continuité.

Les activités des sociétés d'aménagement régional, traditionnellement centrées sur l'hydraulique agricole, dont les plus importants travaux ont été réalisés dans les 30 dernières années, tendent à se diversifier vers le développement rural en général. Leur financement repose de plus en plus sur les collectivités locales, particulièrement les régions, dont c'est la compétence. La subvention de l'État ne couvre qu'une partie limitée des programmes d'investissement, qui se sont élevés en 1998 à 543 millions de francs.

Parallèlement à l'évolution des crédits des sociétés d'aménagement régional, il convient de prendre en compte celle des subventions directes aux travaux d'hydraulique agricole. La tendance de moyen terme à la baisse devrait connaître en 1999 un infléchissement, puisqu'il est proposé de reconduire à l'identique les autorisations de programme, à hauteur de 108,93 millions de francs, les crédits de paiement continuant en revanche à diminuer, à 114,6 millions de francs.

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III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT
EN FORTE AUGMENTATION

L'augmentation des moyens de fonctionnement accompagne les priorités développées précédemment, même si l'évolution des crédits, ceux du titre III augmentant de 5 %, et des emplois budgétaires, en diminution de 0,3 %, ne rend pas seulement compte de l'évolution réelle des moyens de fonctionnement des administrations du ministère de l'Agriculture, mais aussi d'ajustements techniques. Globalement, ces moyens sont en nette progression du fait de l'effort consenti d'une part pour l'enseignement public, d'autre pour la sécurité et la qualité des aliments.

Les effectifs du ministère augmenteront d'une centaine d'emplois en 1999 (+ 0,3 %). La diminution des emplois budgétaires recensés dans le fascicule (- 94) ne traduit pas, en effet, la réalité de l'évolution des effectifs.

Le solde des créations et suppressions " réelles " d'emplois budgétaires s'établirait en 1999 à + 80, car il est proposé de créer 265 emplois (180 dans l'enseignement, 45 pour la " biovigilance " vis-à-vis des OGM, 40 pour la mise en place du service de l'équarissage) et d'en supprimer 185 (19 en administration centrale et 166 dans les services déconcentrés) dans le cadre des efforts de " productivité " des services ; par ailleurs, 11 informaticiens seraient recrutés sur crédits de vacation.

Le solde des opérations de transferts d'emplois et de création d'emplois de régularisation consécutifs à la partition des DDAF (avec les départements) serait de + 6 ; on notera la réintégration au budget général des 7 emplois qui étaient financés sur le BAPSA et, dans l'autre sens, le transfert de 4 emplois au CNEVA et 2 à l'Inventaire forestier national.

208 postes de titulaires seront créés en 1999 au titre de la " déprécarisation ", par transformation de crédits de vacations (200) ou d'emplois contractuels (8), en majorité dans l'enseignement agricole (128 postes).

Cependant 380 emplois budgétaires d'élèves ingénieurs et de maîtres d'internat, par essence destinés à être occupés temporairement, seront supprimés, des crédits de vacation équivalents étant inscrits pour permettre naturellement le maintien dans les faits de ces emplois ; cette régularisation négative explique la diminution globale du nombre d'emplois budgétaires du ministère.

Les crédits inscrits sur le fascicule budgétaire connaissent des ajustements essentiellement techniques et ne correspondent de toute façon qu'à une partie des moyens réels de fonctionnement du ministère.

Le montant global des crédits de personnels, y compris participation aux pensions et charges sociales, devrait atteindre 8.526 millions de francs en 1999, en hausse de 4,9 % sur 1998, ce qui représente une augmentation de 395,9 millions de francs. Comme on peut l'observer sur le tableau ci-après, et hormis l'application des revalorisations générales de la Fonction publique et d'ajustements techniques, les principales lignes d'augmentation retracent les choix politiques évoqués ci-dessus : créations de postes et " déprécarisation ".

Les moyens de fonctionnement regroupés au chapitre 34-97 connaîtront une importante augmentation de 3,6 % en 1999 et atteindront 682 millions de francs, en cohérence avec les priorités dégagées : en effet, cette croissance est liée principalement à la revalorisation de la dotation aux analyses vétérinaires (+ 6,4 millions de francs), à côté du transfert sur le budget général des crédits de fonctionnement du BAPSA (+ 4 millions de francs).

Les crédits destinés aux statistiques sont en légère augmentation à 50,5 millions de francs et les crédits de vacations pour la gestion des aides PAC reconduits à 45 millions de francs.

L'opération de " rebudgétisation " lancée par le ministère des Finances, suite aux injonctions du Conseil constitutionnel (dans sa décision sur la loi de finances pour 1998) et à l'article 110 de la loi de finances pour 1996, ne touchera pas cette année les recettes extra-budgétaires du ministère de l'Agriculture. Ces recettes n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances ; celles qui sont rattachées par la procédure de fonds de concours sont cependant retracées dans les documents relatifs à la gestion budgétaire (et en principe évaluées dans le rapport " jaune " consacré aux fonds de concours) ; les autres, affectées à des comptes extra-budgétaires, ne reçoivent aucune traduction dans les documents budgétaires.

Plusieurs recettes font l'objet d'un rattachement par la voie de fonds de concours aux chapitres de rémunérations ou de fonctionnement du ministère de l'Agriculture : il s'agit notamment des contributions de la SNCF et des sociétés d'autoroutes aux opérations de remembrement, de ventes de documentation, du produit des avertissements agricoles, des redevances des sociétés de courses au titre des frais de contrôle et de surveillance, des redevances perçues à l'occasion des contrôles vétérinaires à l'importation et de la redevance pour les services rendus par les laboratoires de la protection des végétaux. L'ensemble de ces fonds de concours représente environ 70 millions de francs par an. Par ailleurs, la rémunération des prestations d'ingénierie publique effectuées par les services déconcentrés du ministère au profit des collectivités locales représente annuellement 350 à 400 millions de francs.

Les montants qui seraient globalement à " rebudgétiser " représentent donc annuellement 430 à 450 millions de francs, ce qui est considérable au regard du montant actuel des crédits indemnitaires (766 millions de francs en 1999) et des crédits de fonctionnement courant (682 millions de francs en 1999).

CONCLUSION

Le budget de l'Agriculture et de la Pêche, avec 33,5 milliards de francs pour 1999, ne représente, chacun le sait, qu'une part modeste de ce qu'il est convenu d'appeler les " concours publics à l'Agriculture ", évalués, pour 1999, à 173 milliards de francs. Toutefois, nombre de décisions inscrites au budget pèsent par leur effet de levier sur les grandes masses de cet agrégat (crédits co-financés, notamment) voire sur d'autres catégories de financements de l'Agriculture non comptabilisés dans ce même agrégat (volume des prêts correspondant aux crédits de bonification d'intérêt, par exemple).

Les moyens directs ou indirects dont dispose ainsi l'État sont constitutifs d'une véritable politique dans un secteur, l'agriculture, où l'intervention publique est déterminante : que ce soit pour préserver les secteurs d'exploitations et de produits les plus menacés car défavorisés par la géographie ou par la concurrence, pour pallier les aléas climatiques, pour assurer les solidarités, pour préparer l'avenir des jeunes, pour assumer la sécurité alimentaire, pour veiller à la préservation des ressources naturelles, pour soutenir une répartition équilibrée de l'activité sur le territoire national, sans oublier une participation au soulagement aux drames internationaux.

Bref, l'agriculture demeure le domaine par excellence dans lequel une intervention de la puissance publique reste déterminante, au niveau national comme au niveau communautaire, où il faudra que les États-membres, en pleine conscience de la puissance de l'Union européenne, défendent, dans les négociations commerciales internationales, un modèle agricole constitutif de leur identité culturelle.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 19 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné sur le rapport de Mme Béatrice Marre, rapporteur spécial, les crédits de l'Agriculture.

Mme Béatrice Marre a souligné, en premier lieu, la poursuite en 1999 de l'effort budgétaire engagé en 1998 au profit du ministère de l'Agriculture : hors subventions au BAPSA (budget annexe des Prestations sociales agricoles), ce budget progressera de 3 % en 1999, après 1,2 % en 1998, mais une diminution de 0,7 % en 1997.

Elle a également salué la cohérence de ce budget avec les mesures du projet de loi d'orientation agricole ; elle a ainsi indiqué que la principale innovation de ce projet, la procédure du contrat territorial d'exploitation (CTE), était dotée de 300 millions de francs dans le projet de budget, ce qui permettrait de mieux prendre en compte dans l'agriculture les préoccupations que sont l'emploi, l'environnement, la sécurité et la qualité des produits, l'occupation de l'espace rural. Elle a estimé que le redéploiement, pour financer les contrats territoriaux d'exploitation, des crédits du fonds de gestion de l'espace rural et des opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF) pourrait être conduit sans rupture des politiques en cours, car des mesures de gestion permettraient de mobiliser les crédits nécessaires pour les opérations déjà engagées ; s'agissant de la poursuite des actions du type de celles actuellement financées sur les OGAF ou le fonds de gestion, elle a considéré que les actions de type OGAF devraient assez aisément s'inscrire dans le dispositif des CTE, mais que certaines actions, non menées par des agriculteurs, et cependant éligibles au fonds de gestion de l'espace rural, devraient trouver de nouveaux dispositifs d'accueil, comme pourrait l'être le fonds de gestion des milieux naturels dont la création est prévue par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et qui sera doté, dès 1999, de 164 millions de francs. S'agissant des crédits inscrits, elle a indiqué que la dotation de 300 millions de francs prévue pour 1999 serait suffisante, compte tenu des délais de mise en oeuvre de toute nouvelle politique, et que le financement futur devrait reposer sur la modulation des aides communautaires, à l'exclusion de toute renationalisation de la politique agricole commune.

Elle a ensuite rappelé les votes intervenus, lors du récent débat sur la loi d'orientation à l'Assemblée nationale, d'une part, pour instituer un dispositif de biovigilance vis-à-vis des organismes génétiquement modifiés, d'autre part, pour renforcer le suivi sanitaire des animaux d'élevage. Elle a mis ces votes en relation avec les crédits proposés pour 1999 : 85 emplois seront créés pour l'équarrissage et la biovigilance, les crédits de l'identification animale doubleront et ceux destinés à la protection et au contrôle des végétaux augmenteront de 53 %, tandis que la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire des aliments sera dotée de 35 millions de francs, dont 11,7 millions de francs sur les crédits du ministère de l'Agriculture.

Puis Mme Béatrice Marre a souligné l'ampleur de l'effort qui serait fait pour l'enseignement agricole public avec, notamment, la création de 180 emplois, la transformation de 128 emplois précaires en postes stables, la prise en charge pour la première fois des frais de stages des élèves et l'augmentation de 7 à 10 millions de francs du fonds social lycéen. Elle a précisé que les engagements pris vis-à-vis de l'enseignement privé conduisaient à une augmentation de 8,2 % des subventions de fonctionnement en 1999.

Après avoir souligné la continuité de nombreuses politiques qui pouvaient s'inscrire dans les nouvelles orientations de la politique agricole - aménagement de l'espace, environnement, politique des filières, installation -, elle a pris note de l'augmentation du versement compensateur à l'Office national des forêts (ONF), puis a justifié l'absence de subvention, en 1999, au fonds national de garantie des calamités agricoles par le niveau élevé atteint par la trésorerie de ce fonds. Elle a, enfin, déclaré que la forte diminution de la subvention d'équilibre au BAPSA s'expliquait par l'évolution spontanée des autres ressources et des charges de ce budget annexe, mais n'empêchait pas qu'il soit en augmentation de 1,1 % du fait de l'affectation de 1,2 milliard de francs à la revalorisation de 600.000 petites retraites agricoles.

M. Alain Rodet, après s'être félicité de la poursuite de la revalorisation des petites retraites agricoles et du volontarisme affiché dans l'octroi des crédits destinés à la dotation d'installation aux jeunes agricoles, lesquels permettront le financement de 10.000 installations, s'est interrogé sur les moyens dont disposerait le CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) pour mener à bien sa délocalisation et sur la continuité des actions menées au titre du fonds de gestion de l'espace rural.

M. Pierre Hériaud s'est inquiété du financement des CTE après 1999 et a demandé des précisions sur les subventions accordées à l'enseignement supérieur agricole public et privé. Il a estimé qu'une politique de l'installation affichant des objectifs volontaristes ne dispensait pas de se préoccuper du risque de défaillance des nouveaux installés et a regretté le recul des crédits de paiement affectés au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA).

M. Gilles Carrez a considéré que la suppression de 380 emplois budgétaires, notamment de maîtres d'internat, qui n'était d'ailleurs que la traduction dans l'enseignement agricole de la mesure similaire prise dans l'Éducation nationale, paraissait difficile à concilier avec l'objectif de réduire les emplois précaires.

M. Thierry Carcenac a regretté le prélèvement opéré sur les crédits du Fonds national de développement des adductions d'eau pour financer le PMPOA alors que certaines collectivités ne pouvaient conduire les travaux d'adduction nécessaires.

Mme Béatrice Marre, répondant aux intervenants, a souligné l'importance des réserves affectées du CNASEA, supérieures à un milliard de francs, ce qui représentait une marge de manoeuvre, et a renvoyé aux négociations européennes la question du financement futur des CTE à travers la modulation des aides communautaires. Elle a déclaré que la subvention moyenne de fonctionnement était plus élevée dans le secteur privé que dans le secteur public de l'enseignement supérieur agricole. Elle a indiqué que les emplois budgétaires supprimés (transformés en crédits de vacations) au ministère de l'Agriculture correspondaient réellement à des emplois précaires occupés durant quelques mois. S'agissant enfin de la continuité des actions menées dans le cadre du fonds de gestion de l'espace rural, elle a proposé à la Commission l'adoption d'une observation visant à appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité de préserver les moyens d'entretenir l'espace dans les zones peu peuplées, en particulier les zones de revitalisation rurale, où les travaux à cette fin sont menés le plus souvent, en l'absence d'un nombre suffisant d'agriculteurs, par les collectivités locales ou les associations foncières pastorales.

Puis la Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, l'observation précitée ainsi que les crédits de l'Agriculture et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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OBSERVATION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité de préserver les moyens d'entretenir l'espace dans les zones peu peuplées, en particulier les zones de revitalisation rurale, où les travaux à cette fin sont menés le plus souvent, en l'absence d'un nombre suffisant d'agriculteurs, par les collectivités locales ou les associations foncières pastorales. La Commission considère que des instruments financiers devront répondre à ce besoin ; elle prend bonne note, à cet égard, de la perspective de création du Fonds de gestion des milieux naturels, en espérant que ce fonds pourra contribuer à cet objectif.

1 ) dont 186 millions de francs de crédits des chapitres 44-36 et 64-36 finançant des interventions au profit de la pêche et traités à ce titre dans le rapport de M. Louis Mexandeau.

2 ) Ces crédits sont par ailleurs complétés, en cours de gestion, par le fonds de concours des avertissements agricoles, soit environ 20 millions de francs par an. La notion d'avertissements agricoles recouvre la diffusion régulière (hebdomadaire ou bi-hebdomadaire) de bulletins régionaux sur les menaces phyto-sanitaires du moment et les mesures à prendre ; les agriculteurs sont libres de s'abonner à ce service ; le rendement élevé des abonnements montre la qualité du service offert et il apparaît que les services de la protection des végétaux sont en partie autofinancés.

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