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le 2 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 25
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
VILLE
Rapporteur spécial : M. Pierre BOURGUIGNON

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- UNE NOUVELLE POLITIQUE DE LA VILLE PARTICULIÈREMENT AMBITIEUSE 9

A.- DES OBJECTIFS REDÉFINIS AUTOUR DE TROIS AXES 9

1.- Changer l'échelle de la politique de la ville pour renforcer la cohésion sociale des agglomérations 9

2.- Faire participer les habitants à une véritable gestion urbaine de proximité 9

3.- Mobiliser et responsabiliser les acteurs autour d'un projet collectif 10

B.- DES STRUCTURES RENFORCÉES 11

1.- Les instances nationales 11

a) Le Comité interministériel pour la ville et le développement social urbain 11

b) La Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain 12

c) Le Conseil national des villes 13

d) La création d'un institut pour la ville 14

2.- Les instances locales 14

C.- DES MÉTHODES AMÉLIORÉES 15

1.- La simplification des circuits de financement 15

2.- La redéfinition de la géographie de la politique de la ville 19

3.- L'adaptation des procédures contractuelles 22

a) La prolongation des contrats existants 23

b) La préparation des prochains contrats 27

II.- UNE REVALORISATION SANS PRÉCÉDENT DES MOYENS BUDGÉTAIRES 29

A.- LE BUDGET DE LA VILLE 30

1.- L'exécution des budgets 1997 et 1998 30

2.- Les dotations demandées pour 1999 31

a) Une progression des principaux postes budgétaires 32

b) Un renforcement des outils de la politique de la ville 35

B.- LES CRÉDITS SPÉCIFIQUES DE LA VILLE 37

a) Le Fonds interministériel d'intervention pour la ville 38

b) Le Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France 38

C.- LES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 40

D.- L'EFFORT FINANCIER GLOBAL CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE ET AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN 41

1.- Les exonérations fiscales et sociales 42

2.- Les apports de la Caisse des dépôts et consignations 43

3.- Les fonds communautaires concourant à la politique de développement social urbain 44

a) Les fonds structurels 44

b) Les programmes d'initiative communautaire 45

c) Les conséquences de la réforme des fonds structurels 45

4.- La contribution des collectivités locales 46

III.- UN PROGRAMME FONDÉ SUR QUATRE PRIORITÉS 49

A.- L'EMPLOI 49

1.- Le plan emplois-jeunes 49

2.- Les exonérations en faveur de l'emploi 50

3.- Les mesures du programme de lutte contre les exclusions 52

B.- L'HABITAT ET LE PAYSAGE URBAIN 52

1.- Rétablir la diversité de l'habitat 53

2.- Améliorer le cadre de vie 55

a) La réhabilitation et la démolition de logements sociaux 55

b) La résorption de l'habitat insalubre 56

c) Les interventions en direction des copropriétés en difficulté 56

3.- Les prêts de la Caisse des dépôts et consignations 57

C.- LA SÉCURITÉ ET L'ÉDUCATION 58

1.- Le droit à la sécurité 58

a) La prévention de la délinquance 58

b) La mise en place d'une police de proximité 59

2.- Le droit à l'éducation 61

a) Les zones d'éducation prioritaires 61

b) La lutte contre la violence à l'école 61

D.- L'ACCÈS AUX SERVICES PUBLICS 62

1.- Les projets de service public de quartier 62

2.- L'accès aux soins 63

3.- L'accès à la culture 64

EXAMEN EN COMMISSION 67

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INTRODUCTION

Le budget pour 1999 restera une étape décisive dans l'évolution de la politique de la ville. Il prévoit des moyens financiers particulièrement conséquents que, jusqu'à présent, aucun Gouvernement n'avait été en mesure de mobiliser. Il renforce les principaux outils dont dispose l'État, et comprend plusieurs mesures qui amélioreront ses méthodes d'intervention. En bénéficiant de la plus forte progression de crédits demandée dans le projet de loi de finances pour 1999, le budget de la Ville donne au Gouvernement la capacité d'engager la nouvelle ambition qu'il vient de définir pour répondre aux difficultés de notre société urbaine.

Une telle mobilisation était souhaitée par tous les observateurs confrontés au malaise des villes, et réclamée par tous les acteurs chargés, sur le terrain, d'y apporter des solutions. La politique de la ville a aujourd'hui plus de 20 ans. Elle est née, à la fin des années 1970, pour répondre à l'enjeu de la réhabilitation des grands ensembles HLM dégradés, et s'est progressivement constituée, à partir de 1982, autour d'opérations de développement social, de prévention de la délinquance et de rénovation des quartiers. Elle s'applique, depuis plusieurs années, sur des sites prioritaires définis à partir de critères socio-économiques. L'ancienneté de l'implication de l'État n'a pas empêché que les villes, où vivront bientôt huit Français sur dix, ne soient aujourd'hui morcelées par trente ans d'urbanisme favorisant les grands ensembles, suivis par trente ans de crise économique. Elle n'a pas non plus enrayé la montée de l'intolérance et le découragement de beaucoup de nos concitoyens qui ont perdu confiance dans le bien fondé du projet démocratique et dans l'efficacité de l'action publique.

Le budget de 1999 est l'aboutissement du travail de réflexion et de préparation mené depuis juin 1997. Les quinze premiers mois du Gouvernement issu des élections de 1997 ont été une période de transition mise à profit pour établir le bilan qui s'imposait, tout en poursuivant les actions engagées. En consolidant, dans le budget pour 1998, les moyens alloués à la ville, le Gouvernement a choisi de se donner le temps de réfléchir, afin de relancer sa politique sur des bases solides. Après l'organisation des rencontres de Villepinte, le travail d'analyse et de proposition mené sous l'impulsion de Jean-Pierre Sueur a pu ainsi être réalisé.

Il a été suivi par la formation d'un ministère délégué à la Ville et la nomination de Claude Bartelone, qui a préparé la réunion du Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998. Au cours de cette réunion, le Premier ministre a défini les objectifs et les principes fondateurs d'une nouvelle politique de la ville, et a arrêté les premières mesures qui trouvent leur traduction dans ce projet de budget.

Si l'exercice 1998 était une année de transition, le budget pour 1999 sera la première étape d'une action visant à s'inscrire dans la durée. Il comprend des mesures cohérentes, ambitieuses et dotées de moyens budgétaires conséquents, destinées à réorienter l'action de l'État et des collectivités locales au cours des prochaines années. Il prévoit notamment des expérimentations concrètes pour préparer la nouvelle génération des contrats de ville. Il trouve également sa place dans un programme législatif plus large que le Gouvernement a lancé sur l'intercommunalité, l'aménagement du territoire et l'urbanisme, afin de doter les pouvoirs publics des moyens juridiques nécessaires à la réalisation de son ambition pour la ville.

I.- UNE NOUVELLE POLITIQUE DE LA VILLE
PARTICULIÈREMENT AMBITIEUSE

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a défini les ambitions de la nouvelle politique de la ville que l'on peut regrouper autour de trois objectifs.

1.- Changer l'échelle de la politique de la ville pour renforcer la cohésion sociale des agglomérations

La politique de la ville se réduit encore trop souvent aux mesures prises en faveur des quartiers sensibles, découpés au sein des agglomérations, sans que l'avenir des villes dans leur globalité soit toujours pris en compte. Les dispositifs de zonage qui ont été successivement mis en place sont la meilleure illustration de cette tendance.

Le Gouvernement a l'ambition d'agrandir l'échelle de son intervention en faveur des villes, en ne traitant pas seulement les quartiers en difficulté, mais en apportant un soutien global au développement social, urbain et économique de chaque agglomération. Pour reprendre les termes du relevé des conclusions du dernier Comité interministériel, il importe en effet de donner une réponse à la fois " globale et territorialisée " à la crise urbaine. Sans oublier l'attention qui doit être portée aux quartiers et à la vie quotidienne de ses habitants, il s'agit d'aboutir à " une ville équilibrée, territoire de mixité urbaine et sociale, favorisant la mobilité et les échanges entre les quartiers ".

Un tel changement d'échelle est indispensable pour répondre à la nécessité, réaffirmée par le Premier ministre, de garantir la pacte républicain et de renforcer la cohésion sociale sur tout le territoire.

La mise en place d'une véritable gestion urbaine de proximité passe par l'association des habitants à la définition de l'avenir de leur ville. Tous les modes de participation doivent être favorisés, à savoir, non seulement des moyens d'expression spécifiques (conseils de quartiers, comités consultatifs ou commissions extra-municipales), mais aussi les initiatives associatives et les différentes démarches que chacun peut engager auprès des services publics.

Le Gouvernement a précisé, lors du Comité de juin dernier, ses intentions sur ce point. Il entend notamment " soutenir fortement les actions de formation, la mise en place de centres de ressources décentralisés permettant aux professionnels d'échanger et de valoriser les meilleures pratiques, comme de confronter leurs expériences sur les difficultés rencontrées ". Il s'est également engagé à ne signer à l'avenir aucun contrat, et notamment aucun contrat de ville, si les conditions effectives de participation des habitants ne sont précisément définies.

Votre Rapporteur constate que l'objectif d'une gestion de proximité constitue un thème récurrent, présent dans tous les textes de référence produits sur la politique de la ville, sans qu'aient été surmontées les difficultés rencontrées par nos concitoyens, et notamment les jeunes, à participer à la vie publique. Il se félicite par conséquent que le Gouvernement ait choisi de mettre cet objectif, non seulement au coeur de son discours, mais au centre de son action.

L'avenir des villes dépend de la mobilisation de toutes les personnes publiques concernées par la vie quotidienne des quartiers, au premier rang desquelles l'État, les municipalités et les autres collectivités locales, les bailleurs sociaux et les gestionnaires de services publics.

Votre Rapporteur approuve la récente décision du Gouvernement visant à clarifier les responsabilités des acteurs de la politique de la ville. Le dernier Comité interministériel a en effet rappelé le rôle de chacun de ces acteurs.

L'État doit assurer l'égalité devant le service public afin de garantir le respect des valeurs et principes républicains sur tout le territoire et répondre ainsi aux principales préoccupations des habitants à savoir l'emploi, la sécurité, l'éducation, qui sont les priorités du Gouvernement pour 1999.

Les collectivités locales doivent également être en mesure d'assumer pleinement leurs responsabilités pour garantir un développement harmonieux de leurs villes. Ce sont souvent les communes les moins riches qui supportent les charges les plus lourdes. Il importe pas conséquent qu'elles puissent surmonter leurs difficultés pour acquitter une participation financière à la hauteur des enjeux de la crise urbaine qu'elles traversent.

A cet effet le Gouvernement a rappelé trois impératifs : un meilleur partage de la fiscalité locale, en particulier de la taxe professionnelle, une implication et un effort financier plus conséquents des conseils régionaux et généraux, un redéploiement des dotations de l'État au profit des communes en difficulté. Il a d'ores et déjà pris trois initiatives :

Les autres partenaires institutionnels doivent participer à cet effort, au premier rang desquels le Fonds d'action sociale et la Caisse des dépôts et consignations, organismes pour lesquels le dernier Comité a pris des décisions importantes. La Caisse augmentera de façon significative sa contribution à la mise en _uvre de la politique de la ville, notamment pour les opérations lourdes de restructuration urbaine. Le Fonds d'action sociale maintiendra, pour sa part, sa participation aux contrats de ville.

Le Comité interministériel pour la ville et le développement social urbain (CIV), dont le secrétariat est assuré par la Déléguée interministérielle à la ville, a pour objet de définir et de coordonner les actions de l'État dans ce domaine. Il se réunit au moins une fois par an en formation ministérielle et quatre fois par an en formation administrative.

Ainsi, en début d'année, le Comité a fixé la répartition régionale des crédits déconcentrés du budget de la Ville. Dans sa réunion du 25 février 1998, il a arrêté les modalités de la déconcentration des crédits, et adopté une circulaire reconduisant l'opération " école ouverte " et des propositions de partenariat national. Il a également fixé l'enveloppe nationale destinée à l'opération " ville-vie-vacances ". Le Comité du 30 juin 1998 s'est prononcé sur les grandes orientations politiques définissant la nouvelle politique de la ville du Gouvernement, et pris des décisions importantes comme la prorogation d'un an des contrats de ville et l'augmentation des crédits spécifiques de la ville ou de la dotation de solidarité urbaine.

Le ministre délégué à la Ville dispose, pour l'exercice de ses attributions, de la Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV). Il s'agit d'une administration de mission qui assure la mobilisation des différents acteurs dans un souci de cohérence et d'efficacité.

Le dernier Comité interministériel a renforcé le rôle de la DIV. En premier lieu, la Délégation a été mandatée pour présider un comité des directeurs de la politique de la ville chargé d'assurer la mise en _uvre et le suivi des décisions. En outre, chaque secrétaire général à l'action régionale (SGAR) disposera à la DIV d'un chargé de mission désigné pour suivre la mise en _uvre de la politique de la ville dans une région.

La DIV dispose aujourd'hui de 86 personnes (41 sur le cadre d'emploi, dont 39 pourvus, 45 mises à disposition par différents ministères ou organismes, notamment le ministère de l'Équipement). Si aucun emploi supplémentaire n'est prévu pour 1999, les moyens de la DIV seront nettement revalorisés. Une mesure nouvelle de 8,4 millions de francs est inscrite au projet de budget pour son fonctionnement et sa communication. La Délégation bénéficiera également des crédits d'ingénierie qui seront multipliés par quatre en crédits de paiement (soit 16 millions de francs).

La fonction d'expertise de la DIV sera ainsi amplifiée, afin de favoriser la prospective et la force de proposition. Un groupe de travail associant des acteurs de terrain a été mis en place sur le financement de la politique de la ville. La DIV devait également organiser, au second semestre 1998, des débats dans toutes les régions sous la responsabilité des préfets, afin de tirer les enseignements de la politique de la ville et des contrats en cours, et préparer la prochaine génération de contrats de ville. La fin de l'année 1998 sera consacrée à préparer, pour 1999, des rencontres nationales, en liaison avec les ministères concernés sur les liens entre l'école et la ville, les transports urbains, ainsi qu'une assemblée générale des maires et une rencontre européenne.

Le Conseil national des villes (CNV), placé auprès du Premier ministre qui le préside, comprend vingt-cinq élus locaux ou nationaux et quinze personnalités qualifiées, désignés par le Premier ministre sur proposition du ministre chargé de la Ville. Il concourt à l'élaboration de la politique de la ville par des propositions d'orientation et de mise en _uvre, et suscite différents thèmes d'études et de recherches correspondant aux priorités de cette politique. A cet effet, il est tenu informé de la mise en _uvre des contrats de plan, des différentes formes de relations contractuelles entre l'État et les collectivités locales, ainsi que de l'activité des Conseils communaux de prévention de la délinquance.

Depuis 1994, son autonomie a été renforcée : le Conseil dispose de son propre secrétariat et présente des rapports élaborés dans le cadre des différents groupes de travail. Ses moyens de fonctionnement et d'études sont imputés sur le budget de fonctionnement de la DIV.

Les activités du CNV sont constituées non seulement de ses obligations légales qui résultent des avis qu'il rend au Gouvernement, mais également des initiatives qu'il prend pour mener une réflexion sur la politique de la ville. La plupart des avis rendus au cours des trois dernières années concernent le programme national d'intégration urbaine (PNIU) et le pacte de relance pour la ville. En outre, le CNV a mené une réflexion sur la politique de la ville et réalisé un rapport de présentation du budget de la ville. En octobre 1997, ses deux vices-présidents ont remis à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité un bilan des trois dernières années de fonctionnement du Conseil.

Le CNV a été renouvelé en juin 1998. Lors de l'installation du nouveau Conseil, le Premier ministre a souhaité que ce dernier " soit un lieu de débat et de partage des expériences " afin de " jouer son rôle d'évaluation, de repérage des évolutions " et faciliter " le renouvellement de l'action publique en direction des villes ". En outre, le Comité interministériel de juin 1998 a décidé que le CNV devait engager une réflexion sur les modalités d'association des habitants à l'élaboration de la politique de la ville, et participer à l'organisation d'un séminaire national sur la prévention et la sécurité.

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a décidé la création, en lien avec les associations d'élus locaux, d'un organisme ayant pour vocation essentielle de capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et les pratiques. Cet organisme, dénommé provisoirement " institut pour la ville ", mettra en communication les acteurs des politiques urbaines, fera circuler entre eux l'information et favorisera l'accessibilité des données de base.

La complexité croissante des systèmes urbains, la diversité des politiques qui concourent à leur évolution et à leur gestion, la pluralité des acteurs qui y interviennent appellent en effet un important effort d'approfondissement, de clarification et de mise en commun des compétences, par nature interdisciplinaires.

C'est sur le terrain que se met en _uvre la politique de la ville, sous l'impulsion des services déconcentrés de l'État et des représentants des acteurs locaux.

Au sein des services déconcentrés plusieurs autorités jouent un rôle qui les place au centre du dispositif :

Le dernier Comité a renforcé les prérogatives des autorités déconcentrées. Pour permettre aux préfets de région et de département de mobiliser l'ensemble des services déconcentrés de l'État, chaque correspondant ville des SGAR disposera, on l'a vu, à la DIV d'un chargé de mission désigné pour suivre une région. Au niveau départemental, chaque service déconcentré désignera un cadre de haut niveau chargé de suivre la politique de la ville et d'animer la cellule constituée des représentants des services mettant en _uvre cette politique.

Le rôle des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville a également réaffirmé. Sous l'autorité des préfets, ils ont été chargés de donner impulsion et cohérence à l'action des services de l'État, en organisant le fonctionnement du travail interministériel local et en animant l'équipe des responsables de la politique de la ville au sein des services déconcentrés. Afin de renforcer leur action, ils assureront la coordination des actions de l'État dans la lutte contre l'exclusion et veilleront, notamment, à la mise en cohérence des interventions du Fonds d'action sociale avec celles des services de l'État. Enfin, ils se verront confier l'animation de la politique de prévention de la délinquance et seront associés à l'élaboration des politiques partenariales de sécurité.

Par ailleurs, les contrats de ville reposent sur trois instances locales : un comité de pilotage rassemblant les signataires du contrat, une " maîtrise d'_uvre urbaine et sociale " chargée de la mise en _uvre technique et une " commission locale de concertation " visant à associer l'ensemble des partenaires à la conduite et à l'évaluation des actions menées.

Enfin, les moyens d'information des acteurs locaux ont été revalorisés. Afin de renforcer les capacités d'expertise et de formation, le Gouvernement a décidé de conforter le réseau de centres de ressources existants et de participer à la création de cinq nouveaux centres régionaux. Ce programme associe les responsables des centres en activité et prend en compte les actions similaires menées au niveau européen. Il s'agit de constituer un véritable réseau, en lien notamment avec la DIV et le futur institut pour la ville.

Le financement de la politique de la ville fait, à juste titre, l'objet de critiques qui dénoncent l'excessive complexité des circuits, le manque de souplesse des procédures utilisées, l'insuffisante coordination des sources de financement et la lenteur des mécanismes de délégation des crédits. Par sa vocation transversale et son imbrication dans les procédures contractuelles conclues au niveau local, la politique de la ville implique une gestion à la fois interministérielle et déconcentrée, particulièrement délicate à mettre en place.

Le dernier Comité interministériel pour la ville a pris plusieurs décisions visant à simplifier les outils de financement, et un groupe de travail, associant autour du Ministre délégué les représentants des services centraux et déconcentrés, étudie les modalités des réformes nécessaires.

Depuis 1995, le Fonds interministériel à la ville (FIV) est l'instrument chargé d'assurer la dimension interministérielle du financement de la politique de la ville, et de garantir la meilleure fongibilité des crédits. Il regroupe les dotations d'intervention et de subvention d'investissement inscrites au profit des contrats de ville, ainsi que des crédits transférés en cours de gestion par les six ministères qui participent à son financement.

Les crédits inscrits au FIV sont délégués aux préfets de département sous la forme d'une dotation globale et fongible qui permet, dans le cadre du Comité interservices départemental, de financer une partie des actions prévues aux contrats de ville. Une circulaire d'utilisation annuelle en précise les priorités d'utilisation et les règles de financement. La mise en place du FIV s'est traduite par une délégation unique là où, auparavant, il en fallait onze au minimum, une harmonisation des règles de financement à travers la publication d'une seule circulaire (contre sept au minimum auparavant) et une réduction du nombre de propositions d'engagement sur une même opération.

Les services de la DIV ont organisé en 1995, à l'attention des services déconcentrés et en liaison avec la Direction de la comptabilité publique, huit réunions interrégionales destinées à accompagner la mise en place du FIV. Ces réunions ont permis de mobiliser environ 800 personnes représentant des services déconcentrés de l'État, des comptables publics ou des procureurs. Une nomenclature d'exécution a été élaborée qui permet de connaître d'une manière fine les crédits affectés aux secteurs d'intervention du FIV.

Ainsi, l'enveloppe globale mise à la disposition des préfets s'élève pour 1998 à 622,2 millions de francs en crédits d'intervention, et à 84,3 millions en dotations pour subventions d'équipement. Comme on le verra plus moins, le Gouvernement a décidé d'augmenter le FIV de 21,8 %, en majorant de plus de 150 millions les dotations inscrites en sa faveur sur le budget de la Ville.

Mis à part le fonctionnement de la DIV, les études et une faible part du Fonds social urbain, tous les crédits de la ville sont déconcentrés. La notification des crédits débute, dès la fin de l'année précédente, par une lettre du Délégué interministériel à la ville aux préfets de région les informant :

Parallèlement à la réflexion menée par le groupe de travail constitué par le Ministre délégué, votre Rapporteur souhaite que trois simplifications soient apportées au financement de la politique de la ville.

- Un élargissement du FIV

Il importe, en premier lieu, de remédier au sous-dimensionnement du FIV par une intégration du Fonds social urbain (FSU) et l'inscription sur le budget de la Ville, dès la loi de finances initiale, des crédits actuellement transférés au FIV depuis le budget des six ministères " contributeurs ".

Le FSU est une ligne ancienne, créée à l'occasion de la mise en place de la politique de la ville, et maintenue lors de la création de FIV. Il se compose, pour l'essentiel, d'une enveloppe déconcentrée, une faible part étant laissée à la disposition des services centraux. Les crédits déconcentrés du FSU ont le même objet que les dotations inscrites au FIV, et ils sont gérés par la DIV selon les mêmes procédures, même s'ils ne figurent pas dans les contrats de plan. La mise en place d'une nouvelle génération de contrats de plan pourrait être l'occasion d'intégrer au FIV, dès la loi de finances pour 2000, la part déconcentrée du FSU, soit, pour 1999, 30 millions d'autorisation de programme. Une telle intégration permettrait de faire disparaître, dans un souci de simplification, une ligne budgétaire dont la particularité ne se justifie pas, et d'accroître l'importance de l'enveloppe " fongible " dont dispose le FIV.

En ponctionnant, au sein des autres budgets, des crédits d'intervention devenus de plus en plus rares, l'instauration du FIV n'a pas toujours été bien comprise par les ministères qui y contribuent. Certaines administrations ont eu tendance à demander que, dans les actions développées en faveur des quartiers, soient prévues des opérations correspondant aux compétences et aux préoccupations de chaque ministère, dans une proportion strictement égale à leur contribution. Cette pratique du taux de retour est préjudiciable à l'homogénéité de la politique de la ville. Plutôt que de passer par des transferts de crédits, mal vécus par les ministères concernés, il serait préférable d'inscrire directement au budget de la Ville les dotations correspondantes (soit, pour 1998 et 1999, 226 millions de francs).

- L'instauration d'une caisse unique

L'instauration d'une caisse unique, proposée par le rapport Sueur et sur laquelle le groupe de travail réfléchit, constitue une simplification indispensable.

Sur ce point, votre Rapporteur ne peut qu'appuyer la proposition de la Caisse des dépôts et consignations d'utiliser ses caisses régionales pour assurer cette unicité de caisse en ouvrant, dans la comptabilité de chaque établissement, une ligne de crédits globale par grand projet. Il importe que les modifications des règles de la comptabilité publique nécessaires à une telle réforme puissent aboutir.

-L'accélération de l'utilisation des crédits

La politique de la ville doit être financée dans une véritable logique de projet qui regroupe, par grande opération et au sein d'une enveloppe parfaitement fongible, des crédits qui sont utilisés à travers une caisse unique, et dépasser ainsi une logique de guichet qui prévoit une dotation par opération et multiplie les procédures d'engagement, d'ordonnancement et de liquidation.

Même si des efforts doivent encore être réalisés, le calendrier de mise à disposition des crédits déconcentrés a été sensiblement amélioré, puisque les préfets disposent, dès le mois de janvier, de 80 % de leur enveloppe. Pour autant, on constate d'importants retards dans la consommation des dotations qui ne commencent à être réellement utilisées qu'au mois d'avril. Un tel retard est souvent lié au décalage qui existe entre les procédures budgétaires de l'État et celles utilisées par les collectivités locales. Beaucoup de projets, mobilisant à la fois une contribution de l'État et une participation des collectivités locales concernées, doit attendre, pour démarrer, une délibération de conseil municipal, général ou régional qui est souvent décalé dans le temps. Il est donc indispensable que la réflexion engagée par le Ministre délégué à la Ville débouche sur des propositions capables de faire disparaître de tels retards.

La politique de la ville repose sur la notion de " géographie prioritaire ". Cette notion a désigné successivement les 22 quartiers faisant l'objet de la procédure de " développement social du quartier " au début des années 1980, les 148 quartiers du IXème plan, et les 546 quartiers inscrits au Xème plan. Elle désigne actuellement les pratiques de " zonage ", en vigueur depuis plusieurs années, qui sont loin de faire l'unanimité et que le Gouvernement est en train d'évaluer afin de réorienter la géographie de la politique de la ville.

Le principe de territorialisation a en effet été récemment renforcé par le mise en place du pacte de relance qui fait bénéficier les sites prioritaires de dispositifs dérogatoires importants. La politique de la ville repose donc actuellement sur des territoires d'intervention différenciés en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en _uvre. Cette géographie prioritaire regroupe 1.300 quartiers recensés dans les contrats de ville. Des mesures globales et coordonnées de développement social urbain, financées par les fonds budgétaires (FIV, FNADT), la PALULOS, les autres ministères concernés et les collectivités locales, sont ainsi mises en _uvre.

Les quartiers sont classés en trois sous-ensembles.

Les modalités de définition de cette géographie prioritaire ont abouti à une sectorisation excessive des zones d'intervention, préjudiciable à la cohérence d'une politique qui doit traiter le problème urbain dans sa globalité.

La géographie de la politique de la ville a en effet atteint un degré de sophistication important. A titre d'exemple, votre Rapporteur a relevé que, si le périmètre des ZRU correspond strictement au périmètre des ZUS qui sont leur support, celui d'une ZFU peut inclure une ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie. Le degré de précision de la définition des zones prioritaires est devenu un facteur de difficultés. La politique de la ville se caractérise par une sectorisation poussée à l'extrême qui, en morcelant artificiellement le territoire, peut aboutir à des impasses. L'accès aux aides dépend parfois, au sein d'une même commune, de la rue de résidence.

Afin de corriger cet excès de sectorisation, le Ministre délégué a pris une circulaire permettant d'interpréter le périmètre des zones de redynamisation urbaine pour que les activités existantes, situées en bordure de ce périmètre, bénéficient des mesures d'exonération.

Au-delà des indispensables mesures techniques d'adaptation des dispositifs en place, votre Rapporteur souhaite que le Gouvernement fasse le plus rapidement possible aboutir ses projets tendant à rééquilibrer notre organisation territoriale et administrative vers une meilleure représentation des zones urbaines et un renforcement du rôle de l'agglomération.

Sur ce point, le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale est une étape importante, de nature à remédier à la faiblesse de l'intercommunalité en milieu urbain. Il prévoit en effet quatre série de mesures :

La redéfinition de la géographie de la politique de la ville doit également répondre aux critiques qui remettent en cause l'objet même du zonage, et notamment des ZFU. Les exonérations fiscales et sociales ouvertes sur plusieurs zones ne semblent pas s'être accompagnées des créations d'emplois escomptées. En outre, la délimitation des périmètres peut, dans certaines situations, faire apparaître des distorsions de concurrence, et entraîner une délocalisation d'entreprises.

La DIV n'est pas, pour le moment, en mesure de présenter un bilan chiffré de l'impact des ZFU sur l'emploi. Elle est actuellement en train de réaliser une évaluation précise qui devrait aboutir avant la fin de l'année.

Par ailleurs, le Gouvernement a constitué une mission conjointe issue de trois corps d'inspection générale (finances, administration et affaires sociales) afin d'établir un bilan des 18 premiers moins d'application des ZFU.

Compte tenu de l'importance des dépenses en cause (le coût des exonérations et réductions en vigueur dans les ZRU et les ZFU est estimé à près de 2,5 milliards de francs pour 1998), votre Rapporteur souhaite que les évaluations en cours aboutissent rapidement, et que les exonérations existantes ne soient maintenues que si leur effet sur l'emploi est démontré.

La politique de la ville fait l'objet de plusieurs procédures contractuelles qui s'inscrivent dans les contrats de plan État-régions (CPER). L'actuelle génération des CPER expirant à la fin de 1999, le Gouvernement a décidé d'adapter leurs volets consacrés à la ville en prolongeant, sur l'exercice 1999, les contrats actuellement en cours, et en préparant les prochains contrats.

Les contrats de plan État-régions signés en métropole prévoyaient, pour cinq ans, un " volet ville " d'un montant de 9,5 milliards de francs au titre de la contribution de l'État, et de 3,4 milliards au titre de la contribution des régions. La répartition en est donnée par le tableau ci-après :

A la fin de 1998, l'essentiel des engagements de l'État auront été réalisés. L'exécution des engagements des régions s'est faite progressivement. A la fin de 1996, 1,6 milliard de francs a été engagé, et la contribution au titre de 1997 est en cours de consolidation. Pour 1998, certains conseils régionaux ont suivi le choix de l'État en étalant leurs crédits sur une année supplémentaire.

Les dotations du volet ville contractualisées aux CPER bénéficient, pour l'essentiel, aux contrats de ville et aux PACT urbains, ainsi qu'aux grands projets urbains, inscrits dans le périmètre des contrats de ville, mais bénéficiant d'une enveloppe individualisée.

Le Comité interministériel pour la ville a décidé de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 1999, les contrats de ville et autres procédures contractuelles en cours. Cette prolongation permettra de négocier les prochains contrats dans le cadre de la préparation des futurs CPER (2000-2006), et de les intégrer dans les contrats d'agglomération prévus par le projet de loi sur le développement du territoire.

- Les contrats de ville

Les contributions des CPER bénéficient d'abord aux 214 contrats de ville conclus en 1994, qui mobilisent l'État, les communes, les autres collectivités locales et les acteurs de la lutte contre l'exclusion autour des grands axes de la politique de développement social urbain. Formalisés par une convention signée entre l'État et la commune, ces contrats définissent des objectifs, déclinés sous forme de programmes d'actions annuels assortis de moyens financiers actualisés chaque année.

Les moyens affectés aux contrats de ville ont évolué comme suit :

Les financements de l'État sont complétés par une participation de l'Union européenne, des régions, des départements et des communes qui a atteint les montants retracés dans le tableau ci-après :

Pour 1999, la prorogation d'un an des contrats actuellement en cours se traduit par l'ouverture, sur le budget de la Ville, d'une tranche supplémentaire de 156,5 millions de francs. En outre, des avenants seront conclus pour prévoir des contributions complémentaires versées par les régions et les départements.

Un premier bilan réalisé sur l'actuelle génération des contrats de ville montre que, si l'inscription de cette politique dans les contrats de plan État-régions a constitué un atout, les conseils généraux n'ont toutefois pas pris toute la place que leurs compétences justifiaient. De même, le choix de la formule contractuelle pour la mise en _uvre de cette politique a été positif, mais certains contrats ont été signés, sans que les objectifs et les modalités de pilotage et d'évaluation aient été suffisamment précisés. En outre, les contrats de ville n'ont pas toujours rassemblé l'ensemble des politiques publiques concourant à la cohésion sociale des territoires prioritaires. L'ensemble de ces constats doit être pris en compte dans la préparation des prochains contrats.

- Les programmes d'aménagement concerté du territoire (PACT)

Les PACT urbains ont été mis en place en 1989, dès le Xème plan, en faveur de zones en cours de reconversion industrielle. Ils sont appliqués dans 26 sites répartis sur 11 régions, et correspondent à des zones de mono-industries primaires (Nord, Lorraine), des pôles industriels situés sur d'anciens axes de développement et d'échanges (Vallée de la Sambre, Val de Nièvre) ou des terrains d'activités de transformation soumises à modernisation et restructuration (Montluçon, Le Creusot, Alès).

Lors du Comité interministériel pour la ville du 12 novembre 1992, il a été décidé de ne pas superposer la géographie des contrats de ville à celle des PACT urbains qui sont, ainsi, devenus l'instrument de la coordination entre la politique de la ville et celle de l'aménagement du territoire. La DIV et la DATAR cogèrent cette procédure au niveau national. Un comité de pilotage réunissant localement l'ensemble des parties prenantes en assure la maîtrise d'ouvrage, assisté d'un comité technique. Un chef de projet est recruté pour coordonner l'ensemble des travaux.

Les PACT urbains mobilisent contractuellement non seulement l'État et les conseils régionaux, mais aussi les autres collectivités locales (départements, communes) et les grandes entreprises qui occupent une place importante dans les différents dispositifs de conversion (Mines de potasse d'Alsace, Charbonnages de France, Houillères de Lorraine, Renault).

Les crédits mobilisés proviennent du FNADT, du FIV, des fonds communautaires (FSE et FEDER), des crédits ministériels de droit commun, ainsi que des prêts à taux privilégiés (PPU) de la Caisse des dépôts et consignations. Ils atteignent, tous financements confondus, 575,7 millions de francs.

- Les grands projets urbains

Les dotations de contrats de plan sont également affectées aux grands projets urbains (GPU). Ces programmes s'adressent aux quartiers à forte proportion de logements sociaux ou de copropriétés dégradées. Ils regroupent des actions d'amélioration du cadre de vie, de réorganisation de la trame urbaine, de désenclavement et de développement ou de maintien d'activités et de services.

Les 13 sites GPU regroupent des territoires inclus dans des contrats de ville. En outre, pour la plupart de ces sites, le pacte de relance pour la ville a instauré des ZFU ou des ZRU.

Chaque GPU a fait l'objet d'un protocole d'accord entre l'État et la commune. Ce protocole identifie les enjeux en termes d'aménagement, de restructuration, de développement social et économique local. Il précise les moyens financiers que les partenaires s'engagent à mobiliser.

La conduite du projet s'effectue dans le cadre d'une structure de pilotage réunissant l'État et la commune en association avec les autres partenaires. La durée du programme a été assurée, dans certain cas, par la constitution d'un groupement d'intérêt public, d'un établissement public de restructuration urbaine ou d'une société d'économie mixte.

Les crédits d'investissement contractualisés pour l'ensemble de la période s'élèvent à 2.250 millions de francs ainsi répartis :

S'agissant de l'apport du ministère chargé de la Ville, il provient, pour la durée totale des projets, d'une part du chapitre 67-10 à hauteur de 200 millions de francs, et d'autre part, du FARIF, à hauteur de 250 millions de francs. Les apports des autres ministères sont inscrits, quant à eux, à un article spécifique du chapitre 67-10 qui sera doté, pour le seul exercice 1999, de 90 millions de francs en autorisations de programme.

En outre, comme on le verra plus loin, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit d'ouvrir 45 millions de francs en crédits de subvention, inscrits sur un article du chapitre 46-60 créé à cet effet, pour soutenir les communes en difficulté engagées dans un GPU.

Les GPU nécessitent en effet la réalisation d'investissements importants accompagnés d'actions destinées à rétablir des conditions de vie " normales ". La concentration dans le temps de ces opérations peut mettre en péril les finances communales. Partant de l'analogie avec les mesures mises en place par l'État pour soutenir les investissements et les actions des villes nouvelles, il a donc été décidé de construire un système d'aides de natures similaire pour les communes engagées dans un GPU. Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin dernier a retenu que des moyens exceptionnels d'aide financière ou des mécanismes spécifiques seront mis en place à partir de 1999 au profit de certaines des communes engagées dans un grand projet urbain, afin de les aider à faire face aux difficultés financières qu'elles connaissent du fait d'investissements importants. La liste des communes concernées et le montant des aides accordées seront arrêtés lors d'un prochain Comité.

Pour 1999, il est prévu de déléguer aux préfets de région un total de 796 millions de francs. Ce montant ne tient pas compte des crédits de subventions inscrits, pour 45 millions de francs, au titre IV du budget de la Ville, ni de la contribution du FARIF aux GPU qui sera arrêtée en cours d'exercice.

Le dispositif des GPU a été conçu pour s'inscrire dans la durée, et présenté comme tel aux collectivités locales partenaires. Il s'agit d'une démarche dotée d'une enveloppe de crédits dans le cadre du XIème plan dont l'échéance a été reportée par décision du précédent Gouvernement, et qui engage des programmes d'action qui ont vocation à s'étendre, au moins, sur toute la durée du plan suivant.

Le dernier Comité interministériel pour la ville a retenu que les communes engagées dans un GPU ont vocation à bénéficier d'un contrat de ville pour la durée des prochains CPER. Des conventions " contrats de ville-GPU " devraient donc être conclues pour poursuivre les opérations en cours et aboutir à une coordination susceptible de déboucher sur un projet de développement global.

L'exercice 1999 sera consacré à la préparation des futurs contrats de ville.

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a fixé le cadre général des prochains contrats de ville. Les actions menées devant s'inscrire dans la durée, il a été décidé de les poursuivre dans des contrats qui seront négociés et conclus dans le cadre des prochains CPER (2000-2006), auxquels le Gouvernement souhaite, sur ce thème, associer les départements. Les prochains contrats de ville s'intégreront également dans les contrats d'agglomération prévus par le projet de loi sur le développement du territoire.

Un prochain Comité interministériel pour la ville arrêtera avant la fin de l'année 1998 le dispositif et les orientations retenues pour préparer les contrats de ville. Le Gouvernement tient à donner un temps suffisant aux représentants de l'État et aux collectivités locales pour élaborer des projets de qualité. Le calendrier envisagé est le suivant : préparation des projets au premier semestre 1999, négociation des conventions au deuxième semestre 1999, entrée en vigueur au 1er janvier 2000.

Un groupe de travail interministériel et interpartenarial sur la définition des nouveaux contrats a été mis en place par le Ministre délégué à la ville. Ce groupe étudie la géographie d'intervention de l'État, le contenu des actions contractualisées, les moyens d'association des habitants à leur élaboration et les modalités d'intégration des contrats de ville aux futurs contrats d'agglomération. Il proposera des mécanismes qui permettront l'harmonisation, la mise en cohérence et la compatibilité de tous les zonages ou modes d'intervention sectoriels qui, directement ou indirectement, influent sur la politique de la ville, y contribuent ou peuvent en bénéficier.

En septembre dernier, des projets de contrat de ville préfigurant la contractualisation 2000-2006 ont été lancés dans seize sites pilotes avec l'appui de la DIV, de la Caisse des dépôts et consignations, du FAS et en liaison avec la DATAR. De nouvelles méthodes de partenariat et d'élaboration de projets y seront expérimentées. Il s'agit de lancer de nouvelles expériences de simplification administratives. Seront notamment étudiés :

II.- UNE REVALORISATION SANS PRÉCÉDENT
DES MOYENS BUDGÉTAIRES

A partir du rapport Sueur, il avait été estimé que l'effort minimum annuel en faveur des villes devait être à la hauteur de la mobilisation décidée pour la mise en _uvre des emplois-jeunes, soit 35 milliards de francs, et qu'il devait être mené sur une période de dix ans. Le projet de budget pour 1999 propose d'engager cet effort dès l'année prochaine.

Les financements publics concourant à la politique de la ville devraient en effet atteindre, au total, 31,1 milliards de francs en 1999, contre une estimation de 23,7 milliards pour 1998. Cette revalorisation sans précédent - par rapport aux moyens prévus pour 1998, les dotations augmentent de plus d'un quart - traduit la volonté du Gouvernement de dégager les crédits nécessaires à la réalisation de sa nouvelle ambition pour la ville, non seulement en augmentant l'effort financier de l'État, mais aussi en mobilisant le soutien de tous les acteurs (collectivités locales, Caisse des dépôts en consignations, Commission européenne).

Le budget de la politique de la ville est traditionnellement présenté par superpositions d'enveloppes successives. La complexité de l'articulation des différentes mesures entre différents ministères et différents échelons d'administration trouve, en effet, son équivalent dans la diversité des agrégats permettant d'apprécier l'effort financier consacré à cette politique. Le Gouvernement a engagé la refonte de la présentation de ces agrégats, afin notamment de mieux apprécier l'effort des collectivités locales et de mieux mettre en valeur la dimension interministérielle.

Votre Rapporteur regrette cependant que cette réforme n'ait pas pu être menée à terme avant l'examen le projet de budget pour 1999, afin de réaliser dès cette année l'indispensable simplification de la présentation du financement de la politique de la ville. Il tient également à souligner que le fascicule jaune retraçant l'effort public global consacré à la ville n'avait pas été transmis au Parlement au moment de l'impression du présent rapport, malgré l'allongement des délais dont a bénéficié, cette année, la procédure budgétaire. Il est essentiel que, dès l'année prochaine, le Parlement dispose des moyens d'information prévus par la loi dans des délais compatibles avec l'examen des crédits, et que le fascicule relatif à la Ville ne soit plus transmis quelques heures avant le débat à l'Assemblée nationale.

Le projet de budget de la ville pour 1999 fait l'objet d'un bleu autonome, traduisant l'évolution de la structure du Gouvernement et la récente nomination d'un ministre délégué à la Ville. Les crédits directement gérés par le ministère de la Ville sont donc désormais retracés dans une section indépendante du budget de l'emploi et de la solidarité. Ils étaient auparavant regroupés dans des agrégats découpés au sein des sections plus vastes (" santé, solidarité et ville " en 1998, " ville et intégration " en 1997).

Conformément à la décision du Conseil interministériel des villes du 30 juin 1998, les moyens directement mis à la disposition du ministère de la Ville seront, en 1999, réévalués de 32 % et atteindront le cap du milliard de francs. La Ville est le budget qui bénéficie de la plus forte progression de crédits demandée dans le projet de budget pour 1999.

La loi de finances initiale pour 1997 a ouvert 854,3 millions de francs au budget de la Ville, auxquels s'est ajoutée une dotation complémentaire d'un million de francs votée en loi de finances rectificative afin de verser une subvention de fonctionnement au parc de Sevran.

L'exécution de ce budget s'est caractérisée par l'importance des annulations et de la sous-consommation des crédits. Un total de 32,5 millions de francs ont en effet été annulés en cours de gestion, soit 3,8 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale. Compte tenu des reports et des transferts, le total des dotations mises à la disposition du ministère chargé de la Ville a atteint 1.568,5 millions de francs. Sur ce montant, seuls 1.194,7 millions de francs en crédits de paiement ont été dépensés, soit un taux global de consommation de 76 %. Les dotations d'investissement restent particulièrement sous-utilisées. Sur le chapitre 67-10 - Équipements administratifs et divers - dont l'article 20 regroupe les crédits d'investissement destinés aux contrats de ville, seuls 52 % des crédits de paiement ont été consommés. De même, les crédits d'études et d'assistance technique du chapitre 57-71 n'ont été utilisés qu'au tiers des montants disponibles.

La faible consommation des crédits d'investissement s'explique par la présence de nombreuses autorisations de programme inutilisées depuis plusieurs années, et par conséquent reportées d'exercice en exercice, sans que les services sachent exactement si ces autorisations correspondent à des projets abandonnés ou à des opérations en cours. La DIV a l'intention de procéder à un recyclage des autorisations de programme ouvertes depuis le début des contrats de ville afin de dégager une marge de man_uvre supplémentaire.

Votre Rapporteur juge qu'il est indispensable que la Délégation dispose d'un état clair et complet de la situation des autorisations de programme, afin de détecter les dotations " dormantes " susceptibles d'être mobilisées pour des projets en cours ou à venir. Il est en effet urgent, compte tenu de l'acuité des problèmes rencontrés par les quartiers, qu'une part importante des crédits ouverts chaque année par le Parlement cessent d'être, faute d'une vision claire des opérations en cours, sous-consommés et reportés d'exercice en exercice, mais soient pleinement utilisés à la réalisation des contrats de ville pour lesquels ils ont été ouverts.

Les premiers résultats de l'exécution du budget 1998 confirment la faible consommation des crédits d'investissement observée en 1997. Par ailleurs, le chapitre 67-10 a subi une annulation de 12,5 millions de francs en autorisations de programme.

Par rapport au budget voté pour 1998, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit de doter le budget de la Ville de 245 millions supplémentaires en crédits de paiement. Cette progression substantielle (+ 32 %) permettra à ce budget d'atteindre le cap du milliard de francs.

L'essentiel des moyens nouveaux est inscrit aux titres III et IV sur lesquels seront financées les actions permettant de relancer la politique de la ville, et notamment de préparer la prochaine génération des contrats de ville. Pour leur part, les dotations d'investissement sont stables.

- Les moyens de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement (titre III) bénéficient de 28 millions de francs supplémentaires (+ 32,5 %) répartis de la manière suivante.

- Les crédits d'intervention

Les crédits d'intervention (chapitre 46-60) progressent de moitié, soit une augmentation de 220 millions de francs répartie comme suit.

- Les dotations d'études

Les dotations d'études et d'assistance technique, inscrites au titre V (chapitre 57-71), sont multipliées par neuf en autorisations de programme et par quatre en crédits de paiement.

Ces moyens nouveaux permettront de réaliser les études nécessaires au lancement des nouveaux contrats de ville. Ils sont notamment destinés à financer les travaux qui seront menés sur les quinze sites pilote choisis pour préfigurer les futurs contrats. Ils seront également utilisés pour réfléchir à l'évolution des grands projets urbains et à leur intégration dans des programmes plus globaux.

D'une manière générale, la revalorisation des crédits d'ingénierie est liée au lancement d'une vaste réflexion sur les modalités de la nouvelle politique de la ville afin de faire émerger des projets ambitieux conçus sur le terrain et non plus décidés à Paris. Sur ce point, le Gouvernement a choisi d'adopter la même démarche que celle qu'il a suivie lors de l'élaboration du plan emplois-jeunes, en réservant une part importante des crédits aux études, indispensables à la qualité des futurs programmes d'action.

- Les subventions d'investissement

Les subventions d'investissement du titre VI sont en revanche revues à la baisse (- 4 % en autorisations de programme et - 6,6 % en crédits de paiement).

Ces dotations regroupent les aides accordées aux projets inscrits aux contrats de ville et aux opérations de restructuration urbaines prévues dans les grands projets urbains, ainsi que les moyens alloués au Fonds social urbain.

Le Gouvernement a pris le parti de ne pas augmenter, pour le moment, ces dotations, et de concentrer son effort sur les moyens de fonctionnement, d'intervention ou d'ingénierie. En effet, les crédits du titre VI ont été peu consommés au cours des dernières années, et reportés d'exercice en exercice sans que les services de la DIV ait une vision exacte de l'état des programmes en cours. Plutôt que d'ouvrir tout de suite des enveloppes supplémentaires, il a été décidé d'apurer les dotations disponibles par un recyclage des autorisations de programme ouvertes sur les exercices antérieurs.

La revalorisation du budget de la Ville aboutit à un renforcement des moyens affectés aux principaux dispositifs concourant à la politique de la ville.

- Les contrats de ville

Les contrats de ville sont les principaux bénéficiaires de l'effort budgétaire décidé par le Gouvernement. Si les dotations en capital sont reconduites au même niveau que l'année passée, les crédits pour dépenses ordinaires sont réévalués de 35,5 %, sans tenir compte des moyens d'ingénierie prévus en leur faveur au titre V. Prorogés d'un an, les contrats en cours bénéficieront, au titre de cette prolongation, d'une enveloppe supplémentaire de plus de 150 millions de francs qui sera mise à la disposition des préfets.

- Les projets de service public de quartier

Les projets de service public de quartier sont relancés par une mesure nouvelle totale de 23,5 millions de francs. Ce montant est réparti entre le titre III qui finance les dépenses prises en charge directement par l'État et le titre IV qui supporte les subventions versées à des organismes publics. Ce dispositif, indispensable à la promotion de l'égalité devant les services publics, bénéficie en effet, depuis plusieurs années, d'une ligne de crédits d'intervention qui permet, afin de faciliter le montage des projets, aux préfets de verser des subventions aux organismes partenaires de l'État.

- Les grands projets urbains

Les opérations de réhabilitation inscrites dans les grands projets urbains (GPU) font également l'objet de l'ouverture de crédits d'intervention, à hauteur de 45 millions de francs.

Jusqu'à présent, les GPU ne bénéficiaient que de dotations d'investissement. Le projet de budget pour 1999 crée, en leur faveur, une ligne au sein du titre IV, et permettra ainsi à l'État de verser 45 millions de subventions aux communes les plus en difficultés.

- Le Fonds social urbain

Seul le Fonds social urbain voit ses dotations baisser.

Il s'agit d'une ligne ancienne, créée au début de la politique de la ville, qui a été maintenue, même si la mise en place du Fonds interministériel à la ville (FIV) a absorbé une part croissante de ses crédits.

Les crédits FSU sont, pour l'essentiel, déconcentrés, et leur objet est identique à celui des crédits du FIV. Une faible part non déconcentrée représentant une dizaine de millions de francs par an est cependant laissée à la disposition des services centraux pour financer des opérations ponctuelles ou des projets dont l'ampleur dépasse une seule région.

- Les moyens des services chargés de la politique de la ville

Les services chargés de la politique de la ville disposeront, en 1999, de 46 millions de francs supplémentaires en crédits de paiement et en autorisations de programme - soit près du triple du montant de 1998 - pour leur fonctionnement et leurs actions de communication ou d'études. Le Gouvernement a ainsi décidé de doter les administrations ou instances compétentes des moyens de réflexion, de conception et d'animation nécessaires à la mise en _uvre de sa nouvelle politique de la ville.

Sous l'appellation " crédits spécifiques de la ville ", sont traditionnellement regroupés, outre le budget de la Ville que l'on vient d'examiner, les transferts des ministères autre que celui de la Ville qui viennent abonder le FIV et les dotations du compte d'affectation spéciale " Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France " (FARIF). S'y ajoutent la contribution de plusieurs ministères à l'opération " ville-vie-vacances ", les crédits du cadre d'emploi de la DIV inscrits au budget de l'équipement, ainsi que les transferts destinés à la Mission interministérielle pour la lutte contre la délinquance et la toxicomanie (MILDT).

Si ces trois derniers postes n'appellent pas de remarques particulières, leurs dotations de 1998 étant reconduites en 1999 pour des montants équivalents, le FIV et le FARIF bénéficient d'une revalorisation de leurs moyens qui permet aux crédits spécifiques de la ville prévus pour 1999 de progresser de 19,5 %.

Mis en place en 1995, le FIV regroupe deux articles du budget de la Ville intitulés " contrats de ville, PACT urbains et autres conventions ", l'un de dépenses ordinaires au chapitre 46-60, l'autre de dépenses en capital au chapitre 67-10. Pour 1999, le FIV bénéficiera de 156 millions de francs supplémentaires, correspondant à la tranche complémentaire que le Gouvernement a prévu d'ajouter aux actuels contrats de ville, prolongés d'un an.

Par ailleurs, le FIV disposera, comme en 1998, de 226 millions de francs transférés en gestion à partir du budget des six ministères qui contribuent à son financement.

Ces montants sont répartis en enveloppes régionales par le CIV en début d'exercice. Les crédits sont ensuite délégués aux départements au vu des propositions de répartition présentées par les préfets de région. Chaque département dispose donc d'une dotation globale et fongible permettant de financer les actions inscrites au contrat de ville, quelle que soit leur nature. En 1997, les dépenses d'intervention du FIV ont atteint 602,4 millions de francs.

Le FARIF est le principal outil de financement de l'application de la politique de la ville à la région Ile-de-France. Ce compte spécial, alimenté par le produit de la taxe sur les bureaux, contribue, à côté des ses interventions en faveur du logement social ou des transports, aux opérations de développement social urbain. Le total des crédits prévus à cet effet a atteint, en 1998, 192 millions de francs.

La taxe sur les bureaux perçue par le FARIF fait l'objet d'un aménagement applicable dès 1999.

La loi n° 95-119 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a en effet prévu que le produit du FARIF serait progressivement transféré à la région Ile-de-France, pour compenser l'extinction de la dotation globale de fonctionnement dont cette dernière disposait. La loi précitée prévoyait également que, jusqu'en 1998, la région prendrait à sa charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l'État financés par le fonds. A compter de 1999, le FARIF se désengagera donc progressivement du financement des interventions de l'État, et notamment de celles relatives à la politique de la ville.

L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la première partie de ce projet, prévoit, afin de dédommager l'État de la perte de recettes résultant du transfert en faveur de la région Ile-de-France, un élargissement de l'assiette de la taxe sur les bureaux et un relèvement progressif de ses tarifs. Comme le montre le tableau ci-après, cette réforme permettra non seulement de maintenir le niveau de recettes mis à la disposition de l'État, mais, à terme, de l'augmenter.

En 1999, sur 1,6 milliard de francs mis à disposition de l'État à travers le FARIF, 215 millions devraient être consacrés à la politique de la ville.

Le troisième agrégat du fascicule jaune permet d'appréhender l'ensemble des crédits de la politique de la ville. Outre les crédits spécifiques précédemment décrits, il comprend :

Pour 1999, deux évolutions méritent d'être relevées.

En premier lieu, la contribution des ministères autres que celui de la Ville devrait approcher les 10 milliards de francs, en hausse de 39,5 % par rapport à 1998. Cette progression est liée à la montée en puissance du plan emplois-jeunes, dont une partie est affectée, comme on le verra plus loin, à la politique de la ville pour un montant total estimé à 4,1 milliards de francs, contre 1,1 milliard de francs en 1998.

En outre, la dotation de solidarité urbaine passera de 2,27 à 3,2 milliards de francs. Cette augmentation de près d'un milliard s'inscrit dans l'effort que le Gouvernement entend développer en direction des collectivités en difficulté financière. Dans le cadre des discussions relatives à la sortie du " pacte de stabilité ", l'objectif est de garantir l'évolution de l'ensemble des dotations versées aux communes défavorisées.

Cette revalorisation de la DSU est conforme à la solution proposée en juillet dernier par le Premier ministre pour répondre aux attentes des élus locaux, tout en tenant compte des contraintes budgétaires imposées à l'État. Elle concrétise l'engagement, pris par le Gouvernement, de renforcer la péréquation.

La DSU est en effet une des trois principales composantes de la dotation d'aménagement comprise dans la dotation globale de fonctionnement. Elle a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mail 1991, votée à la suite de la multiplication d'incidents dans certains quartiers.

Votre Rapporteur se félicite que le Gouvernement propose de poursuivre son effort sur trois années consécutives. L'article 41 du projet de loi de finances prévoit en effet que la revalorisation de la DSU s'appliquera en 1999, 2000 et 2001.

En application de l'article 115 de la loi de finances pour 1990, un état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain est transmis chaque année au Parlement en annexe au projet de loi de finances. Dernière strate de l'approche financière de l'action de l'État dans ce domaine, cet état est, comme il se doit, le plus complet. Aux crédits de la politique de la ville précédemment mentionnés viennent en effet s'ajouter trois nouveaux ensembles.

Au total, l'effort financier consenti par l'État, la Caisse des dépôts et l'Union européenne est estimé, pour 1999, à 28,1 milliards de francs, contre 21,3 milliards de francs en 1997. Cette progression mesure l'effort consenti par le Gouvernement pour mettre en _uvre, dès l'année prochaine, sa nouvelle politique de la ville.

Pour sa part, la contribution des régions, des départements et des communes est évaluée, à partir des annexes financières des contrats de ville, à 3,1 milliards de francs, ce qui porte l'effort financier public consenti pour la politique de la ville à 31,2 milliards.

S'agissant plus particulièrement des mesures d'exonération fiscale et sociale, des apports de la Caisse des dépôts et consignations et de la contribution de l'Union européenne et des collectivités locales, plusieurs évolutions peuvent être relevées.

Plusieurs exonérations ont été accordées aux ZRU et aux ZFU. Retracées dans le tableau suivant, elles portent à la fois sur l'impôt sur les bénéfices, la taxe professionnelle, les droits de mutation, la taxe foncière ou, pour les 50 premiers emplois, sur les cotisations patronales.

Ces exonérations ont connu, en 1998, une forte progression liée à la mise en application du pacte de relance. Elles continueront leur montée en puissance en 1999.

Compte tenu de sa place dans le financement de l'habitat social, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée, depuis 1989, à accompagner le développement social urbain. En application d'un protocole signé le 7 mai 1996 avec l'État, les apports de la Caisse passent, jusqu'à présent, par des " prêts projets urbains " et des " prêts pacte de relance de la ville " financés sur fonds d'épargne, ainsi que par des financements sur fonds propres accordés dans le cadre du programme développement solidarité.

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a ouvert une enveloppe exceptionnelle de dix milliards de " prêts reconstruction démolition ", destinés à prendre la suite du dispositif actuel, afin de financer des opérations de restructuration lourde de l'habitat et les aménagements urbains qui leur sont liés. Cette décision s'est concrétisée par une nouvelle convention, signée au début du mois d'octobre 1998. Elle se traduit, pour 1999, pour une revalorisation de la contribution de la Caisse à la politique de la ville, estimée à 6,9 milliards de francs contre 4,1 en 1998.

Les fonds communautaires contribuent à développer des programmes d'investissement dans les sites prioritaires définis par la politique de la ville, dans une proportion non négligeable, puisque cette contribution est évaluée à 6 % de l'ensemble des fonds structurels.

Les objectifs et les méthodes de la politique européenne de développement social urbain s'accordent avec la démarche française d'une politique contractuelle, territoriale, dérogatoire et partenariale. Ainsi, les outils contractuels de la politique de la ville se sont rapprochés des documents uniques de programmation (DOCUP) des fonds structurels. Compte tenu des montants en jeu, il est essentiel que les actions nationales puissent s'harmoniser avec les interventions structurelles de l'Union européenne.

Le tableau ci-après permet d'apprécier l'importance des crédits communautaires qui bénéficient, de 1997 à 1999, à la politique de la ville.

Parmi les six objectifs des fonds structurels communautaires, trois peuvent intéresser la politique de la ville en France :

Pour les objectifs territoriaux (1 et 2), 483 millions de francs sont agréés par la Commission européenne pour le département du Nord, tandis qu'un appui financier de 160 millions de francs est prévu dans les DOM.

Au titre de l'objectif 2, 90 contrats de ville ont bénéficié, sur la période 1994-1996, de 970 millions de francs de crédits FEDER et de 98,7 millions de francs de crédits FSE. Ces dotations, retracées aux budgets de l'Intérieur (FEDER) et du Travail (FSE), sont mises en _uvre sous la responsabilité des préfets de région.

Quant à l'objectif 3, il comporte une action de développement des emplois de service et de quartier d'un montant de 387 millions de francs pour la période 1995-1999. La DIV est directement gestionnaire des crédits FSE correspondants, qui, rattachés au chapitre 46-60 (article 10) du budget de la Ville, devraient passer de 120 millions de francs en 1998 à 150 millions de francs pour 1999.

Trois programmes d'initiative communautaire (PIC) interviennent au titre de la politique de la ville.

Adopté en 1994, URBAN est orienté sur les quartiers en difficulté : huit sites ont été désignés en France pour une enveloppe totale de 360 millions de francs, et un second volet, d'un montant de 161 millions de francs, a permis d'étendre ce programme à cinq sites supplémentaires.

REGIS II est un programme destiné aux îles éloignées pour la période 1995-1999, c'est-à-dire, s'agissant de la France, aux DOM.

Enfin, le programme emploi et ressources humaines comprend trois volets : personnes défavorisées (Horizon), jeunes (Youthstart) et femmes (NOW), groupes défavorisés (Intégra) sont estimées à 30 millions de francs pour 1998.

Dans sa communication " Agenda 2000 " de juillet 1997, la Commission européenne a présenté son programme de réforme pour la période 2000-2006. Cette réforme a pour objectif de permettre l'élargissement de l'Union aux pays de l'Europe orientale, ainsi que la concentration et la simplification de l'intervention des fonds structurels. Elle se traduit par la réduction de la population concernée par les interventions, et par la diminution du nombre d'objectifs et de programmes d'initiative.

En particulier, le programme d'initiative communautaire URBAN disparaîtra et la politique de la ville figurera exclusivement au sein du futur objectif 2 autour de quatre problématiques (zones en mutations industrielles, zones rurales en déclin, zones urbaines en difficulté et zones de pêche en crise). La géographie prioritaire de la politique de la ville, telle qu'elle sera redéfinie pour la prochaine génération des contrats de ville, devrait être prise en compte au sein soit des zones en mutation industrielle, soit des zones urbaines en difficulté.

La Commission prépare un programme baptisé " plan d'actions pour un développement urbain durable ". Il ressort de ses intentions, exprimées notamment lors de sa communication de mai 1997, que la réforme des fonds structurels devrait se traduire par un accroissement de la contribution en faveur de la politique de la ville.

Votre Rapporteur considère que cette réforme des fonds structurels doit s'accompagner d'une évaluation fine de l'efficacité de l'apport communautaire. Les fonds structurels représentent environ 10 % des crédits consacrés par l'État à la politique de la ville et un montant équivalent aux dotations contractualisées. Pour autant, il semble que seul le programme URBAN ait prévu un volet d'assistance technique nécessaire à son évaluation. Il importe que des moyens de suivi soient généralisés afin de permettre de réaliser un bilan détaillé de chaque dispositif.

Estimée à 3,1 milliards de francs, la contribution des collectivités locales à la politique de la ville devrait également progresser en 1999.

A travers les contrats de plans État-régions (CPER), les régions sont au c_ur du dispositif. Si tous les CPER comprennent un volet " ville ", toutes les régions ne sont pas pour autant signataires des contrats de ville. Les conseils régionaux ont parfois préféré développer une politique propre, différente de celle arrêtée par l'État, avec une géographie et des objectifs différents. S'agissant de la métropole, l'effort global des 22 régions s'élève à 4,2 milliards de francs sur la période 1994-1998, soit un quadruplement par rapport au Xème plan et un doublement si on ne prend pas en compte la région Ile-de-France. Pour la période 1994-1998, l'effort des conseils régionaux s'élève globalement à 48 % de celui de l'État.

49 départements ont signé les contrats de ville du Xème plan. Par rapport au plan précédent, ce montant constitue une nette progression témoignant de l'intérêt donné par ces collectivités aux aspects urbains alors que leur mode d'élection aboutit parfois à une surreprésentation du monde rural. Certains d'entre eux ont pris des engagements allant au-delà des objectifs des contrats, en réévaluant le montant de leur participation, voire en majorant les enveloppes affectées à certains programmes. Certains ont même été jusqu'à développer des contrats départementaux reprenant la géographie prioritaire de l'État. Toutefois, l'écart entre la masse des crédits consacrés par les départements aux dépenses d'aide sociale (78 milliards de francs en 1995) et leur contribution aux programmes de développement social urbain (250 millions de francs) montre la distance qu'il reste à parcourir.

La contribution des communes à la politique de la ville a atteint 1,3 milliard de francs en 1997. Les 214 contrats de ville constituent le cadre principal des relations entre l'État et les communes. En France métropolitaine, 199 contrats de ville concernent 750 communes. Dans les départements et territoires d'outre-mer, 17 communes ont signé 15 contrats de ville. De plus, 26 sites industriels en déclin répartis sur 11 régions ont bénéficié d'un programme d'aménagement concerté du territoire.

Pour 1999, la contribution des collectivités locales à la politique de la ville devrait progresser de 500 millions de francs. Notamment, la prorogation d'un an des contrats de ville s'accompagnera de conventions complémentaires qui seront signées avec les régions et les départements qui le souhaitent ; elles pourront comprendre les modalités de préparation des projets appelés à s'inscrire dans le volet " ville " des contrats État-régions.

La mobilisation des collectivités locales en faveur de la ville dépend de l'équilibre de leurs finances. Sur ce point, l'augmentation de la DSU et les modalités de sortie du " pacte de stabilité " constituent un progrès sensible.

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III.- UN PROGRAMME FONDÉ SUR QUATRE PRIORITÉS

Grâce à la revalorisation des moyens budgétaires, le Gouvernement sera, dès 1999, en mesure d'engager son programme pour l'emploi, l'habitat, la sécurité, l'éducation et l'accès aux services publics qui constituent les priorités de son ambition pour la ville.

Le plan " emplois-jeunes " constitue depuis 1998 le cadre de l'intervention de l'État en faveur de l'emploi dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Le Gouvernement a ainsi l'ambition d'aider l'émergence de nouvelles activités correspondant aux qualifications des jeunes, afin de pérenniser des emplois nouveaux appelés, à terme, à susciter leur financement propre, qu'il soit public ou privé.

Les caractéristiques du dispositif réservent ces emplois à un public très large (les jeunes de moins de 26 ans ou de moins de 30 ans s'ils n'ont pas droit au régime d'assurance-chômage). Les employeurs recrutant ces jeunes, à savoir, pour l'essentiel, les collectivités locales et les associations, reçoivent de l'État une aide forfaitaire. Le soutien financier de l'État
a vocation à durer cinq ans, et le Gouvernement compte créer 350.000 emplois nouveaux.

Ce plan a trouvé un champ de concrétisation particulièrement vaste dans les quartiers en difficulté où un nombre important de besoins ne sont pas satisfaits. Il rejoint les priorités de la politique de la ville (renforcement de la sécurité, amélioration du cadre de vie dans les quartiers) tout en créant des emplois nouveaux. Une attention particulière a été accordée par les services de l'État chargés de l'instruction des dossiers pour que soient retenus les projets susceptibles d'améliorer la vie des habitants. En outre, les missions locales, les permanences d'accueil, d'information et d'orientation, ainsi que l'Agence nationale pour l'emploi ont mis en place les conditions d'un accès des jeunes des quartiers concernés à l'offre d'emplois que dégage la création d'activités nouvelles.

Au moment du lancement du plan, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité estimait que 10 % de ces nouveaux emplois devraient bénéficier aux jeunes des quartiers en difficulté, soit un total de 15.000 contrats dont 5.000 signés en 1997 pour un coût budgétaire de 200 millions de francs, et 10.000 signés en 1998 pour un coût de 800 millions de francs. Le plan emplois-jeunes devait contribuer par conséquent à la politique de la ville pour un milliard de francs.

Cet objectif semble avoir été dépassé. La DIV estime que l'État a consacré 1.147 millions de francs au plan emplois-jeunes. Bien que la Délégation ne dispose pas, pour le moment, de statistiques fiables sur la répartition exacte des jeunes embauchés, plusieurs programmes spécifiques ont eu un effet direct sur l'emploi dans les villes. Ainsi, une partie importante des 8.000 auxiliaires de sécurité a été affectée aux quartiers en difficulté, le recrutement s'effectuant prioritairement en provenance des sites concernés. De même, l'essentiel des 35.000 recrutements effectués par le ministère de l'Éducation nationale a bénéficié aux zones d'éducation prioritaire ou aux zones urbaines sensibles. Les métiers du logement et de la vie de quartier ont également profité de la création d'emplois-jeunes que la DIV évalue à 2.000.

Pour 1999, le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 a décidé que 20 % (contre 10 % prévus pour 1998) des embauches réalisées dans le cadre du plan emplois-jeunes seraient réservées aux habitants des quartiers relevant de la politique de la ville, ou travaillant pour des actions menées sur ces quartiers.

Depuis 1991, l'État a accordé des dérogations destinées à compenser les handicaps et les inégalités de certains quartiers, afin d'y favoriser la création ou le développement d'activités économiques et d'emplois marchands. Ces dérogations portent sur la fiscalité locale, la fiscalité de l'État ou les cotisations patronales de sécurité sociale. Elles s'appliquent sur les trois zones constituant l'actuelle géographie de la politique de la ville.

Les entreprises installées dans une des 750 zones urbaines sensibles peuvent être exonérées de taxe professionnelle. Cette exonération est décidée à l'initiative des collectivités locales concernées, et ne fait pas l'objet d'une compensation par l'État.

Afin de stimuler l'emploi, les 416 ZRU bénéficient d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, pendant 12 mois, pour les embauches jusqu'au 50ème salarié, à condition qu'elles aient pour effet d'accroître l'effectif total de l'entreprise et que l'employeur n'ait procédé à aucun licenciement au cours des 12 mois antérieurs.

Les 44 zones franches urbaines (ZFU) constituent un dispositif combinant un ensemble complet d'exonérations qui vise à revitaliser l'activité, et par conséquent l'emploi, dans les quartiers concernés. Elles bénéficient en effet des mesures d'exonération fiscale et sociale suivantes, valables pendant cinq ans :

Le fascicule jaune annexé au projet de loi de finances pour 1998 avançait plusieurs estimations de l'effet de ces mesures sur l'emploi. Au premier semestre 1997, 956 salariés des ZRU étaient concernés par une exonération de charges sociales, et 675 entreprises s'étaient installées dans les ZFU induisant 2.170 créations d'emplois. Au total, les exonérations de cotisations sociales ont couvert 26.000 bénéficiaires. Ces estimations n'ont, pour le moment, pas été actualisées. Interrogée sur ce point, la DIV rappelle qu'elle réalise actuellement une évaluation approfondie des zones franches urbaines, et que parallèlement une mission d'inspection a été constituée.

Les crédits destinés à financer, en 1998, les compensations d'exonérations sont, pour la plupart, reconduits en 1999. Seul le coût de l'exonération de charge patronale pour les 50 premiers salariés est revu à la hausse, et devait entraîner une dépense de 115 millions de francs, contre 62,1 millions estimés pour 1998.

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions contient plusieurs dispositions qui s'inscrivent dans le programme dans l'action de l'État en faveur de l'emploi dans les villes.

Elle prévoit notamment la mise en place de " trajet d'accès à l'emploi " (TRACE) qui s'adresse en priorité aux jeunes des quartiers défavorisés. Le programme TRACE est destiné à accompagner les jeunes de moins de 25 ans confrontés à un risque d'exclusion professionnelle par une adaptation des dispositifs existants en matière d'orientation, de stages de formation ou d'emplois. Pendant ce trajet d'une durée maximale de 18 mois, les différents acteurs de la politique de l'emploi proposent une articulation entre des périodes de formation et des périodes de travail.

Il est prévu 10.000 entrées en 1998, puis, à terme, un rythme de 60.000 entrées par an. Les 10.000 premiers parcours TRACE ont été réservés aux jeunes en grande difficulté issus des quartiers de la politique de la ville.

Par ailleurs, les services de l'État renforceront les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE). Plus de 140 PLIE sont actuellement en vigueur, dont un grand nombre conclu dans des agglomérations comportant au moins un quartier en difficulté. L'objectif est de porter à 250 le nombre de PLIE effectivement opérationnels.

La loi a également prévu une exonération de cotisations personnelles maladie pour les artisans et les commerçants non salariés.

Dans son rapport annuel pour 1997, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées juge insuffisant l'effort de la Nation en faveur du logement. Il estime que 200.000 personnes sont exclues du logement et que 470.000 sont logées en meublé ou en chambre d'hôtel, tandis que 1.500.000 sont mal logées et 2.800.000 sont hébergées chez des parents ou des amis.

Le recensement général de la population de 1990 a permis de mesurer les écarts entre les quartiers relevant de la politique de la ville et l'ensemble du territoire national.

L'accès au logement et l'amélioration de l'habitat doivent donc rester une priorité de la nouvelle politique de la ville. L'action des pouvoirs publics doit être renforcée afin de poursuivre deux objectifs complémentaires : rétablir la diversité de l'habitat et améliorer le cadre de vie des zones urbaines défavorisées. Le comité interministériel pour la ville de juin dernier a posé les bases d'un plan visant à une recomposition du paysage urbain.

Les écarts constatés entre l'offre et la demande de logements contribuent à déséquilibrer les caractéristiques des populations résidant dans les sites relevant de la politique de la ville. La construction de logements sociaux a tendance à se concentrer sur certains secteurs, et cette concentration est accentuée par la mauvaise répartition de l'attribution de ces logements.

Plusieurs initiatives ont été encouragées pour améliorer le déséquilibre résidentiel des certaines agglomérations.

En premier lieu, les programmes locaux de l'habitat (PLH) visent à dégager une politique locale du logement susceptible de corriger les écarts entre l'offre et la demande. Le pacte de relance pour la ville a rendu obligatoire l'élaboration d'un PLH dans les communes couvrant une ou plusieurs zones urbaines sensibles. A la fin de 1997, des plans ont été mis en place dans la majorité des contrats de ville (63 %). Ils ont été élaborés pour une proportion importante (68 %) dans un cadre intercommunal, même si un tiers d'entre eux sont monocommunaux (dont tous ceux des régions Ile-de-France et Languedoc-Roussillon). Sur un total de 120 PLH, 58 ont été approuvés par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent, et 17 font l'objet d'une convention d'application signée avec l'État. La population couverte par l'ensemble des PLH liés aux contrats de ville, atteint 12.700.000 habitants, soit 32 % de la population des communes urbaines.

La répartition sur le territoire des constructions de logements sociaux a été améliorée par la loi d'orientation sur la Ville. Sur les 1.170 communes que comptent les 29 agglomérations de plus de 200.000 habitants, 209 ont été soumises à l'obligation de réaliser des logements, dont la moitié en Ile-de-France. La plupart ont répondu à cette obligation dans le cadre d'un PLH, seules 8 communes (essentiellement des petites communes périurbaines) ayant préféré payer la contribution substitutive. La loi faisait obligation de réaliser, pour la période 1995-1997, 22.400 logements dont 10.600 à Paris. 70 % des communes ont atteint leurs objectifs. Au total, 28.340 logements sociaux ont été réalisés sur trois ans.

L'actuel Gouvernement a renforcé les obligations des communes. La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions est revenu à une définition plus restreinte et plus exacte de la notion de logement social prise en compte pour le calcul des obligations de construction sociale par les communes assujetties à la loi d'orientation sur la ville. S'agissant de l'Ile-de-France, elle a abaissé de 3.500 à 1.500 habitants, le seuil de population communale à partir duquel s'appliquent ces obligations.

Le programme de lutte contre les exclusions prévoit d'autres dispositions visant à rétablir la diversité de l'habitat. Un plan de construction de 20.000 logements sociaux à loyer minoré et de 10.000 logements d'intégration a été lancé en 1998. Les conditions d'attribution du parc locatif social ont également été réformées. Afin de rétablir une diversité dans les attributions des organismes HLM, la création de conférences intercommunales du logement a été rendue obligatoire dans les secteurs où existe un déséquilibre entre l'offre et la demande. Un numéro d'enregistrement départemental unique des demandes a été créé afin de garantir la transparence des attributions.

Par ailleurs, la circulaire mettant en _uvre, pour 1998, les dispositions de la loi d'orientation pour la ville rappelle l'importance qui s'attache à une application rigoureuse des mesures visant à la construction de logements locatifs sociaux dans les communes où ils sont peu nombreux. Sur la base d'un bilan réalisé par le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement, ont été mises à l'étude les mesures nécessaires pour rendre le dispositif plus efficace, en prenant en compte les travaux en cours sur l'intercommunalité.

Enfin, le Gouvernement a annoncé, en septembre 1998, la prochaine mise en chantier d'une loi sur l'habitat et l'urbanisme, pour étendre à l'ensemble du cadre urbain les réformes engagées pour le logement. Cette loi vise à accélérer la restructuration de certains quartiers, ainsi que le remodelage des villes et des agglomérations.

Initialement centrée sur les logements sociaux, l'amélioration du cadre de vie s'est étendue en direction de l'habitat insalubre et des copropriétés en difficulté.

Dans les sites relevant de la politique de la ville, on compte environ 800.000 logements HLM, soit 30 % du parc HLM total. La réhabilitation des logements sociaux, construits pour durer entre 20 et 40 ans au maximum, est donc un élément essentiel de l'amélioration du cadre de vie des habitants des quartiers défavorisés. A cet égard, les pouvoirs publics disposent de nombreux outils soutenus par les 5.071 millions de francs figurant dans les contrats de plan pour 1994-1999, dont 1.132 millions au titre des grands projets urbains. 300.000 logements pourront ainsi être réhabilités sur les crédits PALULOS inscrits au budget. D'autre part, la convention signée le 17 janvier 1995 entre l'État et l'UNFOHLM porte sur la réhabilitation de 600.000 logements sur cinq ans (1995-1999), et affiche une priorité en faveur des quartiers relevant de la politique de la ville.

Dans certains cas, et notamment lorsqu'existe une inadéquation très importante entre l'offre et la demande de logements, ou lorsque des ensembles complets souffrent d'une image particulièrement dévalorisée, la réhabilitation ne suffit pas et la démolition peut s'avérer utile. L'accord du préfet nécessaire à une telle opération est soumis à une étude économique et sociale préalable, examinant notamment les possibilités de relogement.

Le Comité interministériel pour la ville, dans sa réunion du 7 février 1995, a prévu d'affecter, en 1995, 40 millions de francs aux opérations de démolition. Cette somme a été portée à 60 millions de francs en 1996 et 1997, puis à 120 millions de francs pour 1998.

Les démolitions ont concerné un nombre croissant d'opérations. Elles ont porté sur 3.522 logements en 1990, 4.798 en 1991, 5.916 en 1992, 5.569 en 1993 et 1994, puis 1.291 en 1995, 1.743 en 1996 et enfin 3.311 en 1997. Les directions départementales de l'Équipement estiment que les demandes faites en 1998 portent sur 8.760 logements.

Le coût d'une opération de démolition varie entre 15.000 et 75.000 francs par logement, selon les techniques utilisées et l'importance des relogements à assurer. Il n'existe pas toujours de projet de reconstruction, et 44 % des opérations concernent des immeubles totalement occupés, 18 % portant sur des ensembles partiellement occupés.

Les opérations de démolition posent d'importants problèmes du relogement de personnes démunies, et demandent l'engagement, à l'échelle de l'agglomération ou du bassin d'habitat, de restructurations lourdes, monopolisant des moyens financiers conséquents. Le comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a donc décidé l'ouverture de deux enveloppes exceptionnelles de prêts de la Caisse des dépôts et consignations, examinées plus loin.

L'action publique sur le parc privé de logements dégradés passe par un programme de résorption de l'insalubrité.

Après la réalisation de grosses opérations, ce programme évolue désormais vers des interventions ponctuelles visant à résorber des poches d'insalubrité dans les villes.

Un recensement des besoins pour le période 1996-1998 a été présenté lors du Comité interministériel pour la ville du 2 juillet 1996. Ces besoins sont estimés à 270 millions en métropole et à 576 millions de francs dans les DOM, soit un besoin annuel total de 280 millions de francs.

Le ministère du Logement a disposé en 1997 et 1998 d'une enveloppe annuelle d'environ 60 millions de francs pour réaliser des opérations en métropole, notamment sur les aires de nomades.

Des copropriétés, souvent mitoyennes avec des grands ensembles HLM, rencontrent des difficultés telles qu'elles participent à la dégradation de l'image d'un quartier et font figure de parc social dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux.

Des instruments juridiques permettent désormais de traiter de telles situations. L'accès prioritaire aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), prévu depuis 1994, a été complété, dans le cadre du pacte de relance, par la faculté conférée aux préfets d'inciter à des restructurations juridiques.

Ce plan de sauvegarde a été récemment précisé. Le décret n° 97-122 du 11 février 1997 a fixé ses modalités d'élaboration et de mise en place. Deux circulaires ont attiré l'attention des préfets sur la nécessité de permettre l'expérimentation du plan dès 1997, et de prévoir la sélection d'une dizaine de sites pilotes. Sur les 43 propositions faites par les préfets, 14 sites ont été retenus fin 1997. Le comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a mandaté le ministère de l'Équipement, du Transport et du Logement pour faire un bilan de ces 14 sites, et pour mettre en place des mesures spécifiques en faveur des copropriétés les plus dégradées.

Principal financeur des investissements réalisés dans les quartiers d'habitat social, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée à accompagner la politique de développement social urbain, à travers trois dispositifs de prêts.

Les prêts projets urbains (PPU), financés sur les ressources du livret d'épargne populaire et consentis à un taux privilégié, s'inscrivent dans la géographie prioritaire des quartiers et font l'objet, pour l'essentiel, d'une programmation locale ou départementale, sous réserve d'opérations nationales convenues entre la DIV et la Caisse. Les montants annuels affectés à ces prêts ont fortement progressé, passant d'un milliard de francs entre 1989 et 1992 à 2,7 milliards en 1996 puis à 3,5 milliards en 1997. Parallèlement, les versements ont progressé de 366 millions de francs en 1989 à 2.945 millions en 1997. La nouvelle convention signée entre la Caisse et l'État en octobre 1998 prévoit une enveloppe supplémentaire de 10 milliards de francs en faveur des PPU dont la durée pourra être portée à 20 ans, et exceptionnellement à 25 ans pour les opérations les plus lourdes.

Les prêts " pacte de relance pour la Ville " ont été lancés en janvier 1996 afin de soutenir l'amélioration et l'entretien des logements sociaux dans les ZUS. Leurs modalités de mise en _uvre ont fait l'objet d'une convention, signée le 6 juin 1996, entre l'Union HLM, la DIV, le ministère du Logement et la Caisse. Une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts à taux privilégié (4,3 %) a été dégagée à ce titre, et 1,7 milliard de francs ont été engagés.

Conformément à la décision du dernier Comité interministériel pour la ville, des prêts reconstruction-démolition seront également accordés par la Caisse afin de prendre la suite de financements antérieurs. Ces prêts dont le taux de sortie a été fixé à 3,8 % financeront des opérations de reconstruction, de restructuration ou de démolition, ainsi que les aménagements urbains qui sont liés à ces programmes. Ils bénéficieront d'une enveloppe exceptionnelle de 10 milliards de francs.

Lors du dernier Conseil interministériel pour la ville, le Premier ministre s'est montré déterminé à restaurer " le pacte républicain " sur l'ensemble du territoire. Il a présenté les mesures que le Gouvernement entend mettre en _uvre en retenant les deux axes destinés à devenir deux volets prioritaires de la nouvelle politique de la ville : le droit à la sécurité et l'accès à l'éducation.

Les sites prioritaires relevant de la politique de la ville bénéficient d'actions spécifiques de prévention de la délinquance.

Chaque contrat de ville doit comprendre un volet consacré à cette action. Sur l'ensemble des agglomérations signataires d'un contrat de ville (soit 214 contrats concernant 771 communes), 345 conseils communaux ou intercommunaux de prévention de la délinquance ont été créés. En outre, 478 conseils ont vu le jour dans les zones non couvertes par un contrat de ville.

La part des contrats de ville consacrée à la délinquance est financée, comme l'ensemble des volets de chaque contrat, par le Fonds d'intervention pour la ville dont les crédits, inscrits à l'article 10 du chapitre 46-60 du budget de la Ville, sont déconcentrés auprès des préfets. La DIV évalue à 72 millions de francs la part du Fonds affectée en 1997 à la lutte contre la délinquance.

Par ailleurs, 350 communes situées en dehors de la géographie prioritaire ont signé un " contrat d'action de prévention pour la sécurité " (CAPS), financé sur les crédits de l'article 40 du chapitre 46-60. L'ensemble des crédits délégués s'est élevé à 39,5 millions de francs pour 1997. Ces moyens sont complétés par des dotations en provenance d'autres budgets, et le total de l'enveloppe consacrée localement aux programmes de prévention de la délinquance est estimé à 600 millions de francs.

En outre, au chapitre 46-60 (article 50), est retracée une partie des crédits, presque entièrement déconcentrés, destinés aux opérations " ville-vie-vacances ", qui ont succédé aux opérations " prévention été ". Destinée aux jeunes âgés de 13 à 18 ans, cette animation est définie à l'échelon national à l'issue d'un travail interministériel, et mise en _uvre à l'échelon départemental, associant de nombreux acteurs publics et associatifs. Tous les départements comprenant au moins une zone urbaine sensible sont désormais concernés, ce que traduit l'évolution du nombre de jeunes accueillis (près de 865.000 au cours de l'été 1997) et des moyens financiers monopolisés.

Pour 1999, une mesure nouvelle de 5 millions de francs permettra de porter la contribution du budget de la ville à l'opération " ville-vie-vacances " de 45 à 50 millions de francs.

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a confié à la DIV le soin de définir les bases d'une relance des actions de prévention. La Délégation a notamment été chargée de modifier le dispositif régissant les conseils communaux de prévention de la délinquance, d'harmoniser les différentes procédures qui peuvent se superposer et d'organiser un séminaire sur ce thème.

Le renforcement des services de police présents le terrain est un facteur essentiel de l'amélioration de la sécurité dans les villes. Le Gouvernement a pris d'importantes initiatives dans ce sens.

Les contrats locaux de sécurité que le Gouvernement a décidé de mettre en _uvre constituent la base de la police de proximité. Il s'agit d'une initiative nouvelle destinée à définir une politique concertée de la sécurité à l'échelon d'une commune ou d'une agglomération. La circulaire interministérielle du 28 octobre 1998 a précisé les modalités d'élaboration de ces contrats. Élaborés par le préfet, le procureur de la République et le maire, ils associent tous les acteurs locaux (services de l'Éducation nationale, collectivités locales, associations, bailleurs sociaux, transporteurs publics, commerçants ...). Ils s'appuient sur un diagnostic précis et complet des caractéristiques locales de la sécurité, et définissent les objectifs assignés à la politique locale de sécurité. Certains contrats ont arrêté un plan d'actions décliné en " fiches-actions " qui contribuent à l'émergence d'une stratégie concertée et à l'adaptation du dispositif aux réalités locales.

A l'été 1998, 104 contrats locaux ont été signés, dont 62 dans des départements sensibles, englobant 76 communes classées en ZUS. La majorité des 400 contrats en cours d'élaboration devait être signée avant la fin de l'année.

Le Gouvernement a affecté une partie importante de son plan emplois-jeunes à la sécurité des quartiers. A la fin du premier semestre 1998, les contrats locaux de sécurité prévoyaient le recrutement de 2.543 " agents locaux de médiation sociale ". Il s'agit d'agents de proximité chargés, par exemple, de surveiller les sorties d'école et les abords des marchés, de créer des liens avec la population et de transmettre des informations liées à la vie quotidienne des habitants. Des jeunes peuvent être également embauchés pour prévenir la violence par des actions de prévention à proximité de certains établissements, comme les maisons de quartier ou les foyers de jeunes travailleurs. Le Gouvernement a également créé un statut particulier d'emploi-jeune pour les missions relevant directement de la sécurité, en décidant d'embaucher 6.703 adjoints de sécurité, chargés de concourir au rapprochement entre les populations et les forces de police et de sécuriser les espaces publics. A la mi-1998, 4.584 adjoints de sécurité étaient affectés, dont près de 90 % sur les 273 circonscriptions englobant des quartiers sensibles.

L'îlotage est un facteur de proximité essentiel à la sécurité des zones sensibles. Par les contacts quotidiens qu'il noue avec les habitants, l'îlotier est en effet un observateur privilégié de la vie d'un quartier.

Le nombre d'îlotiers a décru depuis 1996. Les réductions d'effectifs sont liées à la faible attractivité des zones concernées. Ces réductions sont compensées par les policiers auxiliaires employés à ces missions (soit 2.023 agents en 1997), et par le recrutement des adjoints de sécurité, affectés en priorité à l'îlotage.

Votre Rapporteur souhaite que des moyens importants continuent d'être réservés à la surveillance des quartiers. En outre, face au développement de nouvelles formes de délinquance, l'îlotage doit s'adapter, notamment dans ses missions judiciaires. Les îlotiers doivent participer à l'évolution vers une police technique de proximité, et permettre de répondre aux attentes des victimes d'infractions en facilitant la recherche et la condamnation d'auteurs de délits souvent récidivistes.

Par ailleurs, la réflexion engagée sur l'adaptation de la carte d'implantation des services de police et de gendarmerie doit déboucher sur un redéploiement des forces de sécurité vers les circonscriptions situées en zones sensibles. Il importe que les nouvelles règles d'affectation fixées par le Conseil de sécurité intérieure du 27 avril 1998 permettent de réaliser, dans la concertation avec les élus et le personnel concernés, le nécessaire transfert de compétences.

L'absence de maîtrise, relevée au sein des populations scolarisées dans certains quartiers, d'un niveau élémentaire de connaissance de la langue française, du calcul ou des méthodes de travail, conduit à faire du droit à l'éducation une priorité de la politique de la ville. Cette priorité s'est concrétisée par plusieurs initiatives qui traduisent la dimension interministérielle des actions menées.

Les zones d'éducation prioritaires (ZEP) constituent la principale implication de l'Éducation nationale dans la politique de la ville. Il existe actuellement 564 ZEP, regroupant 6.005 écoles et établissements qui scolarisent un total de 1,2 million d'élèves.

Ces zones bénéficient, outre les avantages indiciaires accordés aux agents qui y enseignent, des postes supplémentaires (3.995 pour l'année 97-98, soit un coût budgétaire de 685,6 millions de francs pour 1998) et de crédits pédagogiques spécifiques, estimés à 66 millions de francs pour ce même exercice.

Un dispositif particulier est prévu pour les établissements confrontés à des phénomènes répétés de violence. A la rentrée 1997-1998, 175 établissements sensibles bénéficiaient d'un renforcement de la présence d'adultes chargés d'encadrer les élèves, et de mesures d'amélioration des conditions d'enseignement.

Le 5 novembre 1997, le Gouvernement a arrêté un plan de lutte contre la violence scolaire, prévoyant la création, dans les six académies les plus exposées, de 10 sites expérimentaux auxquels des moyens supplémentaires ont été réservés, comme l'affectation de 300 infirmiers ou assistantes sociales, la création de 100 emplois d'encadrement ou d'éducation et l'implantation de 9.514 emplois-jeunes.

La répartition et l'organisation des services publics sur le territoire ne se sont pas toujours adaptées à l'évolution démographique et à l'importance croissante acquise par la population urbaine. Les habitants des quartiers en difficulté ressentent particulièrement ce déficit qui est vécu comme un obstacle à l'accès aux services publics. En décrivant les phénomènes de discrimination négative apparus dans certaines zones urbains, le rapport de M. Jean-Pierre Sueur a montré que l'enjeu n'était pas seulement de corriger les inégalités les plus criantes, mais de redonner aux services publics leur rôle essentiel d'intégration.

Le budget de la Ville comprend deux lignes affectées au financement des " projets de service " destinés à améliorer les prestations rendues par l'État, notamment par une modification des conditions de l'accueil ou un ajustement des horaires d'ouverture aux besoins du quartier. Il finance également des " plates-formes de services publics " définissant, en partenariat avec des organismes gestionnaires de service publics, des actions spécifiques aux zones urbaines sensibles.

Dans le budget pour 1998, Le Gouvernement a en effet décidé de créer, en plus des dotations de fonctionnement traditionnellement ouvertes sur le titre III, un article au sein du chapitre 46-60, afin de prévoir des crédits d'intervention pour favoriser l'accès aux services publics. Un total de 73,5 millions de francs ainsi été voté en loi de finances pour 1998. Comme on l'a vu précédemment, ce total est porté à 97 millions de francs pour 1999. Une enveloppe totale de 9,6 millions de francs a été déconcentrée pour les 52 plates-formes de services publics, retenues sur appel à projets et concernant 37 départements répartis dans 20 régions.

Par ailleurs, l'opération " école ouverte " a été poursuivie. Il s'agit de faire des établissements scolaires un lieu d'accueil pour les jeunes qui vivent dans un contexte dégradé. En 1997, 210 établissements répartis dans 24 académies ont participé à l'opération qui a touché 26.390 élèves. En 1998, pour un coût budgétaire total estimé à 47,1 millions de francs, 338 établissements devraient ouvrir leurs portes pendant un total de 5 semaines situées durant les vacances ou les jours de congé.

L'ouverture de crédits d'intervention en direction de projets de services publics s'est avérée un levier particulièrement efficace. Ces crédits ont permis d'améliorer l'implantation d'organismes autres que l'État. Des projets importants ont pu ainsi être envisagés avec la Poste, la SNCF ou la RATP. Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a décidé de ce partenariat, notamment avec la Poste avec laquelle un projet spécifique devait être lancé.

Les trois quarts des contrats de ville comprennent un volet santé destiné à garantir l'accès aux soins des populations les plus démunies. Ce volet appréhende les insuffisances du système de couverture sociale dans leur globalité. Il s'attache à analyser le contexte local, et notamment l'insalubrité de certains logements, pour dégager les spécificités de la situation de chaque commune concernée. A partir de cette analyse, il définit les moyens susceptibles de faciliter l'accès aux structures existantes, tout en tenant compte des aspects spécifiques liés à l'origine culturelle, aux situations d'illettrisme ou aux cas d'errance.

Le dernier Comité interministériel pour la ville a retenu deux objectifs, susceptibles de rétablir l'accès de tous aux soins et à la prévention :

Les deuxièmes rencontres des cultures urbaines qui viennent de se tenir au Parc de la Villette ont montré que les habitants des quartiers urbains ont un rôle à jouer dans la création artistique, et doivent ainsi contribuer à la transformation de leur environnement. Les difficultés rencontrées dans l'accès aux pratiques culturelles sont un facteur d'exclusion, et la culture tient une place importante dans le maintien de la cohésion sociale, en favorisant le sens du partage et de l'ouverture sur l'extérieur.

L'implication du ministère de la Culture dans la politique de la ville est à la fois significative et ancienne. Depuis plusieurs années, son budget, compte tenu de sa modicité, contribue au développement des quartiers dans une proportion qui n'est pas négligeable. Les crédits de la Culture transférés au Fonds interministériel à la ville s'établissent, depuis 3 ans, à 60 millions de francs, et le concours que le ministère apporte à la politique de la ville par ses propres interventions est estimé à plus de 90 millions de francs.

Ces moyens ont permis de développer l'offre culturelle dans les quartiers par des incitations en faveur des structures de création dépendant du ministère. Ils ont également facilité l'accès des habitants à l'offre culturelle, notamment grâce à des politiques tarifaires spécifiques ou l'instauration de " tickets culture " abaissant le coût des manifestations. Le ministère a en outre développé l'éducation artistique dans les ZEP. Des " projets culturels de quartier " ont d'autre part vu le jour pour fédérer, parfois sous le parrainage d'artistes de grande renommée, la volonté des représentants d'une ville et les talents de ses habitants.

Le Comité interministériel pour la ville du 30 juin 1998 a réaffirmé les objectifs du volet culturel de la politique de la ville, en rappelant la nécessité de soutenir l'investissement des institutions culturelles dans les quartiers et leur fréquentation par toute la population. Il a annoncé l'ouverture au public d'" espaces culture multimédia ", destinés, notamment grâce au recours à des emplois-jeunes, à diffuser la pratique des technologies de l'information et leur utilisation à des fins artistiques ou ludiques.

Par sa part, votre Rapporteur souhaite que l'ensemble de ces interventions débouche sur une véritable démocratisation des pratiques culturelles, et ne se limite pas à développer une culture spécifique aux quartiers urbains. Chaque projet doit également s'attacher à faire participer les habitants pour qu'ils puissent se reconnaître et se mobiliser. Enfin et surtout, l'avenir de l'implication du ministère de la Culture doit être assuré, et ne plus souffrir des variations qu'il a pu connaître dans le passé. La pérennité de ses interventions est un gage indispensable à l'efficacité de son action sur le terrain. Cette dernière doit s'inscrire dans la durée, et non se limiter à une simple dimension événementielle.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 19 octobre 1998, la Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Pierre Bourguignon, rapporteur spécial, les crédits de la Ville.

M. Pierre Bourguignon, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté le projet de budget de la Ville pour 1999, en faisant remarquer qu'il était, cette année, retracé dans un fascicule autonome. Il a observé que les moyens mis à la disposition du ministère de la Ville seraient réévalués de 32 % et atteindraient le cap du milliard de francs, connaissant ainsi la plus forte progression du projet de budget 1999. Il a indiqué que les crédits de fonctionnement bénéficiaient de 28 millions de francs supplémentaires afin, notamment, de renforcer les moyens de la Délégation interministérielle à la ville et du Conseil national des villes. Il a mis l'accent sur la forte progression des crédits d'intervention qui viendront compléter, à hauteur de 156,5 millions de francs, les dotations d'ores et déjà inscrites aux contrats de ville, prorogés d'un an. Il a également indiqué qu'une dotation nouvelle de 45 millions de francs était ouverte en faveur des communes rencontrant des difficultés à réaliser les grands projets urbains dans lesquels elles s'étaient engagées. Il a fait remarquer que la revalorisation du budget de la Ville aboutissait à un renforcement des moyens affectés aux principaux dispositifs de la politique de la ville, et notamment des contrats de ville, des projets de services publics de quartier et des grands projets urbains.

Le Rapporteur spécial a ensuite présenté les grandes lignes de l'effort global consacré à la politique de la ville en soulignant qu'il était estimé, pour 1999, à 31,2 milliards de francs contre 23,8 milliards de francs en 1998. Il a, notamment, indiqué que les moyens du Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France seraient réévalués grâce à l'élargissement de l'assiette de la taxe sur les bureaux prévu à l'article 26 du projet de loi de finances. Il s'est, d'autre part, réjoui que la contribution des autres ministères atteigne 9,9 milliards de francs, (1,1 milliard de francs en 1998), une part croissante du plan emploi-jeunes concourant à la politique de la ville. Il a, ensuite, souligné que la dotation de solidarité urbaine augmenterait de près d'un milliard de francs afin d'accroître l'effort de l'État en direction des collectivités les plus pauvres. Il a enfin annoncé que les apports de la Caisse des dépôts et consignations devraient passer de 4,1 à 6,9 milliards de francs, la contribution des collectivités locales à la politique de la ville étant, pour sa part, estimée à 3,1 milliards de francs.

En conclusion, le Rapporteur spécial s'est félicité que, profitant des analyses réalisées au cours des dernières années, le projet de budget pour 1999 ait mis en place les fondements d'une nouvelle politique de la ville qui avait vocation à s'inscrire dans la durée. Il s'est également réjoui que le Gouvernement ait prévu de mettre en place les instances de réflexion, et notamment un Institut de la ville, indispensables pour assurer la cohérence entre la politique suivie jusqu'ici et la politique nouvelle décidée aujourd'hui.

M. Alain Rodet a s'est félicité de l'effort consenti en faveur des contrats de ville. Il a cependant souhaité qu'une plus grande pérennité soit accordée aux moyens de la politique de la ville dont il a regretté qu'elle ait eu à souffrir, en 1995 et en 1996, de réductions importantes de crédits.

Mme Nicole Bricq s'est réjouie à son tour de la forte progression des crédits de la ville. Elle s'est interrogée sur l'état d'avancement de l'évaluation des zones franches urbaines annoncée, l'année dernière, par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité.

Rappelant le débat qui avait précédé son instauration, M. Alain Barrau a jugé que la dotation de solidarité urbaine constituait un moyen de rééquilibrage entre collectivités locales et qu'il serait possible d'en augmenter le montant. S'associant au souci exprimé par M. Alain Rodet, il a considéré que la progression des crédits devait s'accompagner de la définition d'engagements financiers pluriannuels. Il s'est, enfin, interrogé sur la faible progression des fonds communautaires concourant à la politique de la ville qu'il a jugée contraire à l'augmentation des fonds structurels annoncée par la Commission européenne.

M. Pierre Hériaud a fait remarquer que l'augmentation du budget de la ville se concentrait sur les crédits d'intervention et restait fondée sur une prorogation des contrats de ville, aboutissant ainsi à une juxtaposition de mesures ponctuelles davantage qu'à une véritable relance de l'action du ministère de la Ville.

M. Daniel Feurtet a insisté, à son tour, sur la nécessité d'assurer la pérennité des moyens de la politique de la ville. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur l'évolution de cette politique qui, après avoir été fondée sur une division des communes en zones, semblait s'orienter désormais vers une conception plus extensive incluant la notion d'agglomération, comme le montrait le choix des seize sites pilotes retenus pour préfigurer les futurs contrats de ville.

Après les réponses du Rapporteur spécial, et sur sa proposition, la Commission a adopté les crédits de la Ville et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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