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le 21 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 30
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
TRANSPORTS TERRESTRES
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis IDIART

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LA POSITION FRANÇAISE FACE AUX GRANDS DOSSIERS COMMUNAUTAIRES 7

A.- POUR UNE POLITIQUE SOCIALE DES TRANSPORTS 7

B.- POUR LE MAINTIEN DU SERVICE PUBLIC 9

C.- RELANCER LES RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS 9

II.- LES TRANSPORTS COLLECTIFS EN PROVINCE ET EN RÉGION PARISIENNE 13

A.- LES TRANSPORTS COLLECTIFS DE PROVINCE 13

1.- Les transports non urbains de personnes 13

2.- Les transports urbains de province 14

B.- LES TRANSPORTS COLLECTIFS D'ILE-DE-FRANCE 16

1.- Les crédits des transports collectifs d'Ile-de-France 16

a) L'évolution des concours de l'État 16

b) Les modifications tarifaires 17

c) L'évolution du versement transport 18

2.- La RATP 19

a) L'évolution du trafic de la RATP 19

b) La situation financière de la RATP 21

3.- Les investissements de transports collectifs en Ile-de-France 22

III.- UN SOUTIEN ACTIF AU TRANSPORT FERROVIAIRE 25

A.- RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE : UNE ACTION PLURIANNUELLE 25

1.- La nouvelle réforme de Réseau ferré de France 26

2.- L'exécution du budget de 1997 26

B.- LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA SNCF 29

1.- La contribution des collectivités locales 30

2.- Le redressement de la situation financière 31

C.- L'ÉVOLUTION DES ENGAGEMENTS DE L'ÉTAT 32

IV.- LES VOIES NAVIGABLES, LES ROUTES ET LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE 35

A.- LES CRÉDITS DES VOIES NAVIGABLES 35

1.- Une présentation budgétaire hétérogène 35

2.- La situation de Voies navigables de France 36

3.- La restructuration du secteur 38

B.- LES ROUTES 40

1.- Les crédits des routes 40

2.- Les contrats État-régions 41

3.- La situation des sociétés d'autoroutes 42

C.- LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE 45

V.- LES MOYENS DES SERVICES DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS 47

A.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS 47

B.- LES MOYENS DES SERVICES 48

1.- Les dépenses de personnel 48

2.- Les dépenses de fonctionnement 51

a) Le bilan des centres de responsabilité 52

b) Le bilan des centres d'études techniques de l'équipement 52

VI.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES TRANSPORTS TERRESTRES EN 1997 55

A.- L'URBANISME ET LES SERVICES COMMUNS 55

1.- Récapitulation des crédits 55

2.- Les effectifs budgétaires 57

3.- La déconcentration de la gestion du personnel 57

B.- LA DIRECTION DES TRANSPORTS TERRESTRES 58

C.- LA DIRECTION DES ROUTES 59

D.- LA DIRECTION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CIRCULATION ROUTIÈRES 60

E.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES 61

1.- La répartition des crédits 61

2.- Les réunions du comité de gestion du Fonds 62

EXAMEN EN COMMISSION 65

INTRODUCTION

Le budget des transports pour 1999 se caractérise par le volontarisme du Gouvernement, qui a défini trois priorités : le soutien au secteur ferroviaire, le développement des transports collectifs urbains et l'entretien des routes.

Les autres actions sont globalement maintenues à leur niveau de 1998, sans subir de remise en cause. Devant la nécessité de gérer rigoureusement les finances publiques, le Gouvernement a opéré des choix qui concernent le plus grand nombre de nos concitoyens. La priorité accordée aux transports collectifs urbains s'explique aisément par leur triple rôle économique, social et écologique. L'exemple de l'Ile-de-France, où le trafic a sensiblement progressé en 1997 et au premier semestre de 1998, montre qu'une politique tarifaire adaptée (jeunes, chômeurs...), combinée à la modernisation des matériels roulants, convainc les usagers de revenir vers des modes collectifs de transport. La SNCF, dont la politique est résolument tournée vers les usagers, recueille également les fruits de ses efforts, avec une reprise sensible du trafic de passagers et de fret.

Les choix du Gouvernement n'occultent pas la réflexion générale sur les investissements en matière d'infrastructures. Les retards d'exécution du XIème plan doivent conduire à une appréciation plus réaliste des autorisations de programme et de leur rythme d'engagement. A défaut, l'inscription pluriannuelle de crédits n'aura plus de sens.

Les crédits des transports terrestres, des routes et de la sécurité routière s'élèvent pour 1999 à 5,968 milliards de francs en autorisations de programme et 52,643 milliards de francs en crédits de paiement, soit respectivement une diminution de 2,7 % et de 0,3 %. Cette diminution est en partie compensée par les dotations du FITTVN, qui, sur la base d'une prévision de recettes de 3,93 milliards de francs, affectera les crédits suivants :

Avec le FITTVN, les crédits de paiement ne subissent qu'une légère diminution. Cette évolution permet de respecter les engagements de l'État.

Votre Rapporteur déplorera cependant la répartition actuelle des crédits des transports en plusieurs documents, nuisible à la sincérité de la présentation de la loi de finances. Cette présentation tend surtout à masquer le véritable débat, qui porte sur les investissements dont notre pays a réellement besoin au regard de ses ressources budgétaires. A ce jour, le FITTVN se révèle comme un marché de dupes, dans la mesure où il a seulement alourdi la fiscalité sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes et les gestionnaires d'ouvrages hydroélectriques, sans apporter de réponse aux problèmes essentiels. La politique consiste à dégager des priorités et à les financer. Le FITTVN n'a que l'appellation de compte d'affectation spéciale, mais il ne finance aucune politique spécifique. Il conviendrait de le supprimer. Cette suppression ne saurait cependant intervenir de manière aveugle, sur le seul principe de l'unité budgétaire. Il importe que le Gouvernement, en liaison avec le Parlement, poursuive la réflexion sur ses choix et établisse le schéma directeur des transports, qui contiendra clairement les projets d'infrastructures que la Nation souhaite retenir, compte tenu des moyens budgétaires. Ces moyens devront ensuite être inscrits aux différentes lignes du seul budget du ministère des Transports, dont la vocation est de retracer les dépenses de l'État.

I.- LA POSITION FRANÇAISE
FACE AUX GRANDS DOSSIERS COMMUNAUTAIRES

La Communauté européenne est le premier espace économique du monde. L'existence d'un réseau de transport diversifié, dense et accessible participe de cette puissance économique et contribue au développement de l'activité économique générale.

Le traité de Maastricht a assigné à la politique commune des transports la mission de remplir deux objectifs : la libre circulation des marchandises et des personnes au sein du marché unique (article 71) et la contribution à la cohésion économique et sociale de la Communauté européenne (article 130 A). Ainsi la politique européenne revêt un double volet économique et social. Or, l'hétérogénéité est la règle au sein de la Communauté, qu'il s'agisse du statut des entreprises de transport ou du régime des horaires de travail et de la protection sociale.

La France a choisi de fonder ses positions sur la réalité, et non sur la seule idéologie libérale. La réalité consiste à prendre en compte les conditions d'exercice des différents métiers ainsi que l'origine du financement des modes de transport. L'on comprend alors la réticence de notre pays à l'égard d'une libéralisation du transport ferroviaire, alors que l'État, les collectivités locales, Réseau ferré de France et la SNCF en supportent la totalité des coûts, des infrastructures aux charges de retraite.

La France participe activement aux négociations sur la proposition de directive relative " à un système transparent de règles harmonisées en matière de restrictions à la circulation applicables aux poids lourds effectuant des transports nationaux sur des routes déterminées ". Cette proposition fait suite à une demande du Conseil et cherche à établir une libre prestation des services de transport communautaire limitant une durée de travail considérée par la profession comme pénible et dangereuse.

La Commission des Communautés européenne propose de limiter les possibilités pour les États d'imposer des restrictions de circulation en ce qui concerne les transports internationaux (bilatéral ou en transit) circulant sur les grands axes routiers. Pour ces transports, la période maximale pour les restrictions serait :

Si le fond de ce texte n'a pas encore été examiné, les discussions générales qui ont eu lieu au Conseil ont permis de faire clairement apparaître la position des États sur ce sujet. Si trois pays (France, Allemagne, Autriche) sont hostiles à l'intervention d'un texte communautaire (auxquels il faut ajouter l'Italie qui a une position plus nuancée) les autres pays soutiennent la proposition de la Commission.

La France, comme l'Allemagne et l'Autriche, considère que ce domaine sort du champ de compétence de l'Union européenne. Sans être hostile à une tentative d'harmonisation destinée à éviter des différences trop grandes entre ces interdictions, elle considère que les résultats de l'harmonisation dans les domaines technique, fiscal et social sont encore insuffisants, alors que la libéralisation du cabotage va entrer dans les faits.

L'attachement de la France au maintien d'une interdiction de circuler de vingt-quatre heures se fonde sur les arguments suivants :

La restriction proposée par la Commission européenne aggraverait les conditions de travail des transporteurs routiers, alors qu'il est nécessaire d'avoir une harmonisation.

La Commission a adopté le 31 mars 1998 un rapport sur le secteur ferroviaire. Elle a émis différentes propositions en matière de redevances pour l'utilisation des infrastructures, d'allocation des sillons, de révision des règles sur les aides aux services publics, d'approfondissement de la séparation comptable. En ce qui concerne l'élargissement des droits d'accès, la Commission propose d'étudier les modalités d'ouverture progressive du marché du fret ferroviaire national et international. Le rapport évoque l'hypothèse d'une ouverture initiale de 5 % de ce marché, avec un objectif de 25 %, dix ans plus tard, suivant une progression annuelle de 2 % et une révision à mi-parcours de la validité de ces objectifs.

Le thème de l'accès au marché a été au centre des débats du Conseil informel de Chester du 25 avril 1998 et a fait l'objet de discussions plus approfondies lors du Conseil des ministres des transports des 17 et 18 juin 1998. Si en 1995 peu de pays semblaient favorables à une ouverture du secteur ferroviaire, cette tendance s'est inversée aujourd'hui. De nombreux États ont exprimé leur soutien à la volonté de libéralisation exprimée par la Commission. Certains (Suède, Pays-Bas, Allemagne, Finlande et Royaume-Uni) souhaitent qu'elle s'effectue à un rythme plus rapide. Plusieurs délégations (Espagne, Italie, Grèce) ont émis des réserves sur l'ouverture à la concurrence proposée par la Commission ou souligné les difficultés de sa mise en _uvre. La France, la Belgique et le Luxembourg ont d'emblée manifesté leur opposition.

La France a exprimé clairement son opposition à la libéralisation envisagée par la Commission. Le développement de la concurrence intramodale accentuerait aux yeux du Gouvernement les difficultés structurelles du ferroviaire, notamment la gestion de la dette de la SNCF. Le risque est grand également de voir des zones entières du territoire national ne plus être desservies par des opérateurs privés. A la libéralisation, elle oppose la coopération qui s'est développée entre les entreprises ferroviaires et donne des résultats très encourageants.

A l'heure où toute politique doit être examinée à l'aune de la création d'emplois, la relance des quatorze projets retenus par le Conseil européen d'Essen des 9 et 10 décembre 1994 apparaît comme une nécessité. Elle constituerait même l'un des premiers critères de coopération entre la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

Le financement des réseaux transeuropéens a connu un retard certain, faute de rentabilité, et compte tenu de leur coût élevé. Des discussions ont donc été engagées en vue de l'établissement d'un nouveau règlement financier, qui devra être approuvé avant la fin de 1999. Ces discussions en sont au stade préliminaire, la proposition de la Commission ayant été présentée en mai 1998. Pour l'essentiel, elle introduit le concept de programmes pluriannuels indicatifs, modifie les formes et les limites du concours financier communautaire, et actualise les dispositions du règlement concernant les demandes de concours, l'évaluation, le suivi, l'information et la publicité.

Suivant les orientations définies par le Conseil européen (Cannes, juin 1995), 75 % de la ligne budgétaire prévue pour les réseaux transeuropéens de transport ont été alloués aux quatorze projets prioritaires pour les années 1995 et 1996. Pour 1997 et 1998, le Parlement européen avait souhaité que l'effort pour les projets prioritaires soit ramené à 50 %. En fait, sous la pression de certains États membres, dont la France, les propositions de la Commission ont permis que 60 % des crédits aillent aux projets prioritaires. Les crédits alloués ont sensiblement augmenté, passant de 280 millions d'euros en 1996 à 472 millions d'euros en 1998.

En 1998, la priorité a été donnée aux projets ferroviaires (61,8 % des fonds, en grande partie pour les réseaux de trains à grande vitesse), puis à la route (12,5 %), à la gestion du trafic de l'ensemble des modes de transport (15,6 %), aux aéroports (6 %), au trafic maritime (2,1 %) et à la navigation intérieure (1,8 %).

Sur les projets prioritaires concernant la France, les études juridiques, techniques, géologiques et financières, financées jusqu'à 50 % de leur montant par la Communauté, se sont poursuivies. Des progrès sensibles ont été enregistrés en 1997, qu'il s'agisse du TGV Est pour lequel l'État a confirmé son engagement, du TGV Sud (mise en place de la Commission intergouvernementale), ou du TGV Lyon-Turin pour lequel il a été décidé d'engager un programme triennal d'étude d'un montant de 55 millions d'euros.

Pour l'année 1998, la décision de la Commission relative à l'octroi d'un concours financier communautaire de 31,27 millions d'euros concerne les opérations suivantes :

Comme l'a indiqué M. le Premier ministre, la relance des réseaux transeuropéens serait de nature à soutenir la croissance. A ce jour, l'obstacle majeur réside dans les hésitations des investisseurs privés à s'engager sur des projets partiellement financés par la Communauté européenne et les États membres, mais dont la rentabilité demeure incertaine.

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II.- LES TRANSPORTS COLLECTIFS EN PROVINCE
ET EN RÉGION PARISIENNE

Les transports collectifs remplissent une fonction économique et sociale, en desservant le plus grand nombre possible de parties du territoire à un prix accessible à l'ensemble des citoyens. Élément essentiel d'une politique urbaine, ils constituent également le moyen de vivifier l'espace rural. On rappellera que l'intervention de l'État s'effectue par le biais des compensations tarifaires et des subventions d'investissement.

Les subventions d'équipement aux transports collectifs régionaux, départementaux et locaux sont inscrites au chapitre 63-41 - Transports terrestres - Subventions d'investissement, à l'article 40 - Transports collectifs régionaux et départementaux. Elles visent à favoriser l'intermodalité et la modernisation des réseaux existants. Les crédits de l'article 63-41 évoluent ainsi :

Les crédits de paiement sont reconduits à leur niveau de 1998, les autorisations de programme subissant une légère diminution. Celle-ci ralentira le renouvellement du parc de véhicules roulants. Le maintien des crédits de paiement permettra en revanche de renforcer le maillage du territoire. On relèvera que la subvention au transport scolaire représente un peu plus de 25 % des crédits de paiement, à hauteur de 7,5 millions de francs.

Les crédits sont déconcentrés en totalité. Pour ce qui concerne les régions et les départements, le cadre de financement est établi dans les contrats de plan.

En 1996, pour l'ensemble des réseaux de transports urbains de province, le montant total des charges d'exploitation a été de 15,80 milliards de francs (y compris les intérêts des emprunts) et le montant total des investissements s'est élevé à 6,57 milliards de francs (y compris le remboursement du capital emprunté), soit une charge globale de 22,37 milliards de francs. Ces charges ont été financées par les usagers, les employeurs et les contribuables, les besoins complémentaires pour les investissements étant couverts par emprunt.

Les ressources et les dépenses se sont ainsi réparties :

Pour 1999, la dotation versée par l'État est en augmentation de 14,5 % en crédits de paiement par rapport à 1998. Elle regroupe les crédits inscrits aux chapitres 46-42 et 63-41.

Les crédits inscrits à l'article 21 - Aménagement d'infrastructures pour les transports collectifs urbains en site propre en province - du chapitre 63-41 - Transports terrestres - Subventions d'investissement - sont en augmentation régulière, marquant la priorité donnée par le Gouvernement aux transports collectifs. Établis en 1997 à 524 millions de francs en autorisations de programme et 457,3 millions de francs en crédits de paiement, ils sont passés à 581 millions de francs en 1998, puis à 649 millions de francs pour 1999 en autorisations de programme et de 498,3 millions de francs à 566,8 millions de francs (+ 13,7  %) en crédits de paiement.

Le concours financier de l'État repose sur trois principes :

La dotation budgétaire est allouée aux infrastructures de transports en site propre (métro, tramways ...). La somme de 566,8 millions de francs prévue pour 1999 servira à la poursuite des opérations en cours (ligne 2 du VAL à Lille, tramway à Strasbourg, bus à Saint-Denis de la Réunion, tramway à Nancy ...) et à de nouvelles opérations (Caen, Valenciennes, Rouen, Toulouse ...), qui feront l'objet d'engagements avant la fin de l'exercice 1998 ou en 1999.

L'article 23 - Aides à l'amélioration de la qualité et de la productivité des transports urbains - du même chapitre enregistre une augmentation de ses crédits par rapport à 1998, qui passent à 34,7 millions de francs en autorisations de programme et 45 millions de francs en crédits de paiement, soit respectivement une augmentation de 28,5 % et de 35,5 %.

L'objectif de ce chapitre est d'améliorer la qualité du service offert à l'usager et de moderniser les conditions d'exploitation du réseau. La dotation de 34,7 millions de francs est destinée à financer les aides aux études sur la qualité et la productivité des transports urbains. A cet égard, votre Rapporteur relève la mise en place de la taxe sur les grandes activités polluantes, prévue par l'article 30 du projet de loi de finances pour 1999. L'instauration d'une taxe sur le diesel coûtera en effet 45 millions de francs environ aux autorités organisatrices de transport en province. Or, l'article 23 ne tient pas compte, dans ses dotations, de ces charges nouvelles. Ainsi, la taxe induira paradoxalement un effet pervers, car elle retardera le renouvellement du matériel roulant actuel par des véhicules moins polluants.

Par sa superficie et sa densité de population, l'Ile-de-France constitue une région où les transports collectifs revêtent une importance particulière. L'offre des modes de transport y est considérable, mais se heurte à la concurrence du transport individuel, qui demeure le choix de la majorité des habitants. On assiste à une saturation croissante des axes urbains et périurbains, d'où des pertes de temps considérables et un accroissement de la pollution mis en lumière par la journée de circulation alternée décidée par Mme le Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement.

L'année 1997 et le premier semestre de 1998 ont été marqués par le renouveau du trafic, après plusieurs années de désaffection. L'ouverture de lignes de banlieues à banlieues, un matériel roulant plus moderne et une évolution modérée de la tarification ont convaincu les habitants d'Ile-de-France de revenir vers les transports collectifs. L'État et les collectivités locales doivent poursuivre cet effort, surtout pour renforcer la sécurité des agents et des usagers. La violence qui règle sur certaines lignes est cause de désaffection des transports en commun. Tout se conjugue pour que la puissance publique résolve ce problème, qu'il s'agisse de la liberté fondamentale d'aller et venir, de la sûreté et de l'utilisation rationnelle du réseau.

Les concours de l'État augmentent de 1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Le chapitre 46-41 - Contribution de l'État aux transports collectifs parisiens - passe de 5,570 milliards de francs à 5,620 milliards de francs pour 1999. La majoration des crédits est due à la forte augmentation de l'indemnité compensatrice versée à la RATP et marque l'engagement du Gouvernement en faveur des transports collectifs en Ile-de-France, ce qu'il convient de soutenir, afin d'éviter un engorgement des axes routiers et des villes pour l'automobile. Cette majoration est malheureusement plus due à un laxisme budgétaire qu'à un financement maîtrisé. Les crédits des transports collectifs parisiens s'accroissent une nouvelle fois au détriment des dotations qui auraient pu être allouées aux transports de province.

Les modifications tarifaires obéissent ces dernières années au principe d'une augmentation légèrement supérieure à l'inflation pour que la part du coût du transport supportée par les usagers soit un plus peu significative. Cette mesure a permis de limiter la hausse des subventions publiques et des charges des entreprises assujetties au versement transport (ces deux ressources couvrant respectivement 35,9 % et 22,6 % des charges de la RATP et de la SNCF Ile-de-France).

Les prix des transports en Ile-de-France ont fait l'objet de plusieurs mesures qui correspondent à trois orientations politiques du Gouvernement :

Compte tenu de l'ensemble de ces mesures, la hausse moyenne des tarifs en Ile-de-France a été de 1,2 % au 1er juillet dernier. En excluant la tarification en faveur des scolaires et des étudiants, la hausse moyenne a été de 3,4 % selon les modalités suivantes :

Les tarifs pour 1999 n'ont pas été encore arrêtés, mais le projet du budget de l'État a été établi en considérant que l'orientation générale retenue en 1998 ne serait pas remise en cause (augmentation moyenne des tarifs légèrement supérieure à celle du niveau général des prix, hors d'éventuelles mesures nouvelles en faveur de certaines catégories de personnes).

Le produit brut du versement transport était en 1997 de 11,869 milliards de francs. 38,9 % sont allés à la RATP au titre de la compensation tarifaire et des investissements spécifiques ; - 45,9 % vers la SNCF, au titre des mêmes postes, 12, 6 % ont été octroyés aux transporteurs privés au titre de la compensation et 0,8 % au titre d'actions diverses et du solde.

Le tableau ci-dessous montre que la majeure partie du versement transport est affectée par la RATP et la SNCF à la compensation tarifaire (base 100 en 1981 pour la compensation) :

Poursuivant une tendance amorcée depuis plusieurs années, la part du versement transport est en légère augmentation dans le total des recettes de la RATP et de la SNCF banlieue.

L'évolution du trafic ferré et routier de la RATP a enregistré en 1997 une hausse de 2,7 % par rapport à 1996 et s'établit à 2,347 milliards de voyages. Cette croissance est due essentiellement à la reprise du trafic du métro.

Le trafic brut annuel sur le RER est en hausse de 1 % par rapport à 1996. Mais on constate une évolution différenciée entre le RER A et le RER B (respectivement de + 2 % et de - 0,8 %). Comme pour le métro, on observe une hausse du trafic moins importante pour les abonnements (+ 1,3 %) que pour les billets (+ 3 %), ainsi qu'une très forte hausse du trafic forfaits commerciaux (+ 49,7 %). La croissance du trafic a également été très importante dans les gares des zones d'affaires.

Le trafic des bus a augmenté de 4 % par rapport à 1996. Cette hausse a été plus importante pour les voyageurs utilisant un abonnement que pour les voyageurs acquittant un ticket (+ 2,5 %). La progression du trafic a été très forte pour les services de nuit (+ 18,9 %). On relèvera que la fraude a augmenté de 4 %.

Pour les six premiers mois de l'année 1998, on enregistre par rapport aux mêmes mois de 1997, une hausse de 2,8 % du trafic qui se décompose de la manière suivante :

La forte hausse des sites propres doit être relativisée car, au second semestre 1997, a été mis en service le second tramway TVS (Issy-les-Moulineaux-La Défense) dont le trafic dépasse largement les prévisions. Les prévisions de trafic retenues pour le budget de 1998 sont en hausse de 1,3 % par rapport au résultat du trafic 1997 et de 1,7 % par rapport au budget initial. Pour 1999, l'hypothèse de trafic est une augmentation de 1 % par rapport au budget initial de 1998.

L'exercice de 1997 s'est soldé par un report à nouveau de 50,7 millions de francs au 1er janvier 1998, en comparaison avec un report de 137,9 millions de francs au 1er janvier 1997. Le résultat comptable (qui ne prend en compte que les éléments de l'année considérée) fait donc apparaître un solde positif de 87,2 millions de francs. Les charges de personnel ont augmenté de 0,4 %, tandis que les charges financières ont connu une baisse de 5,4 %.

Les recettes directes du trafic ont progressé, mais ont été inférieures de 1 % aux prévisions. Les produits des activités annexes ont en revanche baissé de 2,3 %, en raison de la stagnation du marché publicitaire. Enfin, les produits divers subissent une baisse de 29,7 millions de francs, due principalement à une diminution des pénalités forfaitaires en raison de la lutte contre la fraude, qui donne des résultats encourageants.

Pour 1998, l'ensemble des produits et charges du budget révisé (juin 1998) de la Régie a été fixé à 22,302 milliards de francs, en hausse de 1,2 % par rapport à 1997.

Les charges de personnel augmentent de 1,9 %, ainsi réparties :

Le poste " matières et autres charges externes " est en baisse de 1,1 %, afin de répondre à la demande des autorités de tutelle de poursuivre les efforts d'économies entrepris dans tous les secteurs, sans entraver pour autant la poursuite de la politique d'amélioration du service des voyageurs dans les gares.

Les charges financières nettes sont en légère augmentation (0,7 %) en 1998, malgré des besoins de financement liés aux investissements, grâce à une gestion active de la dette et à la régularisation dès le début d'année du solde d'indemnité compensatrice dû par l'État et les départements au titre des exercices 1996 et 1997. Les impôts, taxes et versements assimilés sont en progression de 7,8 %, en raison de l'évolution de la taxe professionnelle.

L'évolution des recettes laisse apparaître une hausse de 6,3 % des recettes directes, due au relèvement tarifaire et à l'augmentation du trafic payant, grâce à la lutte contre la fraude. Le produit du versement transport devrait être majoré de 23,4 %.

L'indemnité compensatrice est en baisse de 5,6 %, conformément à l'inscription en loi de finances initiale.

Les charges financières se sont ainsi établies depuis 1994 :

L'encours de la dette financière de la RATP au 31 décembre 1997 s'élevait à 29.892 millions de francs répartis en :

La structure de la dette était la suivante en fin d'exercice :

Les projets d'extension des réseaux de transports collectifs en région Ile-de-France sont programmés dans le cadre des contrats de plan État et la région Ile-de-France. Signé le 20 juillet 1994, le contrat de plan actuel engage l'État et la Région Ile-de-France sur une liste d'opérations correspondant à un programme de travaux de 11,575 milliards de francs dont 2,600 milliards de francs financés par l'État. Pour les opérations co-financées par l'État et la région, dans le cadre du volet " transports en commun " du XIème Plan (8,511 milliards de francs), la clé de financement est la suivante :

En complément de ce programme principal, la Région assure à 100 % le financement des opérations de transport en commun inscrites sur le volet " Politique de la Ville " du XIème Plan (640 millions de francs).

Hors contrat de plan, l'État finance également Éole et Météor sur le produit du Farif (333 millions de francs). Enfin, un programme d'opérations complémentaires d'amélioration des réseaux existants est financé par le Syndicat des transports parisiens (STP) et la Région sur le produit des amendes de police (1,2 milliard de francs sur la durée du Plan).

III.- UN SOUTIEN ACTIF AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Comme pour 1998, le projet de loi de finances pour 1999 soutient vigoureusement le transport ferroviaire. Rapide et moderne, ce modèle de transport contribue en outre à la lutte contre la pollution. Les investissements demeurent cependant lourds, et il en est de même pour les dépenses de fonctionnement des réseaux. Aussi est-il nécessaire de poursuivre la réforme du financement des infrastructures, en accentuant par ailleurs les actions de reconquête de la clientèle.

1997 a constitué l'année de mise en place de Réseau ferré de France (RFF). Cet établissement public dispose depuis le 1er janvier 1997 du patrimoine remis en apport par l'État. RFF est ainsi devenu propriétaire du domaine public ferroviaire, qui représente une valeur d'actifs de 140 milliards de francs. Le passif transféré en contrepartie comportait la dette imputable à l'infrastructure ferroviaire au 31 décembre 1996, soit 134,2 milliards de francs. Le décret n° 97-445 du 5 mai portant constitution du patrimoine initial de RFF a précisé la consistance des actifs détenus par le nouvel établissement public.

Le budget adopté le 11 juillet 1997 par le conseil d'administration de RFF a arrêté à 20,52 milliards de francs les produits d'exploitation de l'établissement qui comprenaient la contribution aux charges d'infrastructures versée par l'État à concurrence de 11,8 milliards de francs. Le résultat d'exploitation est ressorti à - 3,690 milliards de francs, compte tenu d'amortissements de 5,165 milliards de francs. Le poids des charges financières supportées par RFF a conduit à un résultat négatif de 12,86 milliards de francs.

Malgré l'apport d'une dotation en capital de l'État de 8 milliards de francs, le montant des investissements financés par RFF a fait ressortir un besoin de financement de près de 13 milliards de francs pour 1997. De manière transitoire et conformément à la loi précitée, la SNCF a assuré les échéances de trésorerie de RFF.

L'objet de la réforme en préparation est de poursuivre la clarification des rapports financiers entre l'État, RFF et la SNCF, tout en maintenant l'unité du service public ferroviaire. Deux orientations sont actuellement retenues :

Le tableau ci-contre retrace le compte de résultat de l'exercice 1997.

Ainsi que prévu, la gestion par la SNCF dans le cadre de la convention de gestion déléguée a été rémunérée à hauteur de 16,8 milliards de francs, qui constituent le principal poste des charges. 55 millions de francs ont été reversés forfaitairement à la SNCF pour couvrir les impôts locaux dus au titre des installations ferroviaires, à raison de 20 millions de francs pour la taxe professionnelle et 35 millions de francs pour les taxes foncières sur les propriétés non bâties. Enfin, l'achat d'électricité à EDF a entraîné une dépense de 2,4 milliards de francs.

En ce qui concerne les produits, le montant des redevances d'utilisation du réseau ferré national (5,90 milliards de francs) est légèrement supérieur au montant de 5,85 milliards de francs figurant dans le décret n° 97-446, compte tenu de la croissance du volume des circulations. En outre, 78 millions de francs de produits ont été générés par les installations terminales embranchées (ITE). Ce reversement de l'activité " fret " correspond aux embranchements particuliers sur le réseau ferré national mis en place à la demande d'industriels.

Les produits hors trafic ont été forfaitisés au niveau de 300 millions de francs. RFF a accepté cette forfaitisation dans la mesure où la SNCF ne pouvait pas répartir l'ensemble des recettes de concession en fonction du propriétaire. La vente d'électricité à la SNCF a entraîné une recette de 2,4 milliards de francs, d'un montant identique à l'achat d'énergie à EDF. Cette vente ne dégage en effet pas de marge commerciale.

Enfin, les subventions d'exploitation de l'État se décomposent en 11,81 milliards de francs de contribution aux charges d'infrastructure et 5 milliards de francs de crédits versés au titre de la contribution de RFF à la défense nationale.

Compte tenu des dotations aux amortissements (4,23 milliards de francs), le résultat est négatif, à hauteur de 14,09 milliards de francs.

Les prévisions pour 1998 établissent un résultat net négatif de 14,5 milliards de francs. Cet état prévisionnel reflète la montée en charge de RFF et le déséquilibre structurel de ses finances, compte tenu du niveau des péages versés par la SNCF, du coût de l'entretien du réseau, du poids de la dette vis-à-vis de la SNCF et du niveau des investissements.

Pour 1999, les prévisions du budget de RFF sont marquées par la fin du régime transitoire de détermination des redevances d'utilisation des infrastructures. Le montant des redevances d'utilisation de l'infrastructure perçues par RFF a été plafonné par le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 à 5,85 milliards de francs en 1997 et 6 milliards de francs en 1998, à volume de circulation et à consistance du réseau inchangés par rapport à 1996. Quant à

l'évolution des péages pour les années à venir, les différents acteurs travaillent aujourd'hui à la définition d'un niveau de redevances permettant de mettre en place une tarification conforme à la réalité économique et d'améliorer l'équilibre du compte d'exploitation de RFF. L'effort demandé à la SNCF devra cependant ne pas remettre en cause le retour à l'équilibre de l'entreprise. Par ailleurs, le montant des investissements à la charge de RFF en 1999 sera proche de celui de 1998, compte tenu du poids du TGV Méditerranée.

Le capital à rembourser de la dette héritée, ainsi que les intérêts y afférents, s'élèvera à 16,3 milliards de francs.

Le tableau ci-dessous montre le redressement du trafic voyageurs de la SNCF qui a retrouvé en 1997 le niveau du début de la décennie. La progression est encore plus forte au premier semestre de 1998.

Le trafic fret a également enregistré des résultats en progression, qui reflètent la reprise de la croissance :

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a prévu d'attribuer aux régions l'organisation et le financement des transports collectifs d'intérêt régional, après une phase d'expérimentation.

Les engagements entre l'État, les six régions volontaires et la SNCF ont été précisés, au cours de l'année 1997, d'une part dans une convention entre chaque région et l'État, d'autre part dans une convention entre la région et la SNCF.

Pendant l'expérimentation, les régions assument pleinement la responsabilité de la définition des services régionaux de voyageurs. Elles ont la responsabilité de faire évoluer l'offre en l'ajustant au mieux aux besoins des populations, en liaison avec les autres autorités organisatrices.

Pour ces six régions, l'expérimentation s'est traduite par un transfert d'une partie de la contribution de l'État à l'exploitation des services d'intérêt régional d'un montant de 2.782 millions de francs afin que le transfert de compétences s'effectue sans augmentation des charges. Pour les autres régions, la SNCF a reçu 2.317,86 millions de francs en 1997.

Pour 1998, la contribution de l'État à l'exploitation des services d'intérêt régional s'élève à 5.155,46 millions de francs, dont 2.812,6 millions de francs sont directement versés aux six régions expérimentales.

Les premiers enseignements paraissent positifs : le trafic a progressé de 4,6 % dans les régions concernées et de 1,5 % dans les autres régions et les recettes ont respectivement augmenté de 4,9 % et de 2 %.

La situation financière de la SNCF, s'est incontestablement redressée en 1997, sous l'effet de la croissance des recettes de trafic et de nouveaux modes de gestion. L'essentiel de ce redressement est néanmoins dû à la création de Réseau ferré de France, qui a hérité de 134,2 milliards de francs d'endettement de la SNCF, ainsi qu'à un complément de désendettement de la SNCF par l'État, avec effet au 1er janvier 1997, par transfert au service annexe d'amortissement de la dette. Le résultat net enregistre donc une perte de 606 millions de francs au 31 décembre 1997, à comparer à 17,53 milliards de francs à la fin de 1996.

La prise en charge de la dette par l'État et le transfert à Réseau ferré de France ont modifié la structure de la dette de la SNCF.

Celle-ci s'établit ainsi :

Si le volontarisme de l'État se traduit par la confirmation de ses engagements financiers, le Gouvernement a souhaité réviser le schéma des investissements ferroviaires pour l'ajuster aux réalités financières. Les sept projets du schéma directeur des liaisons à grande vitesse représentaient un coût de 200 milliards de francs. A moins d'accroître inconsidérément les dettes de la SNCF et de RFF, il était réaliste de vouloir les financer simultanément. Aussi, le Gouvernement a-t-il décidé, lors du conseil interministériel du 4 février 1998, de privilégier les TGV Est et Méditerranée. Les autres projets feront l'objet d'études plus approfondies. Le réseau de lignes classiques sera également modernisé.

Pour 1999, les concours de l'État, retracés dans le tableau ci-après, enregistrent une infime diminution des dotations, avec une progression très faible de la dotation aux transports collectifs parisiens. La dérive du financement du transport en Ile-de-France semble prendre fin même si aucun projet de réforme globale n'est en préparation.

En ce qui concerne les charges de retraite, la contribution de l'État résulte d'un accord inscrit à l'article 30 du cahier des charges de l'entreprise. Pour 1999, la contribution de 14,130 milliards de francs est calculée sur la base d'une diminution des cotisations, en raison de la baisse des effectifs des cotisants.

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IV.- LES VOIES NAVIGABLES, LES ROUTES
ET LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Le projet de budget pour 1999 accorde la priorité au transport ferroviaire, aux modes de transports collectifs et à l'entretien des routes. Aussi, les crédits consacrés aux voies navigables, aux investissements routiers et à la sécurité routière sont-ils, globalement, maintenus à leur niveau de 1998.

Les crédits pour les voies navigables sont répartis au sein de trois entités, ce qui nuit à leur lisibilité :

A la suite de la promulgation de la loi de finances du 29 décembre 1994 et de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les crédits qui étaient prévus sur les titres V et VI du budget de l'État pour les travaux d'infrastructures du réseau qui reste géré par l'État, ou pour la subvention générale aux investissements de l'État à Voies navigables de France (VNF) ont été remplacés par la ligne " voies navigables " du FITTVN, dont l'objet est de financer la restauration et la modernisation des ouvrages figurant au schéma directeur des voies navigables.

Les crédits inscrits au budget " transports terrestres " sont donc répartis en deux chapitres :

Au chapitre II du FITTVN, 450 millions de francs sont destinés aux voies navigables, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, soit 20 millions de francs de plus qu'en 1998. Ce montant sera réparti entre les voies restant gérées par l'État (canal du Havre à Tancarville, liaison Dunkerque-Valenciennes) et les autres voies.

Pour les voies gérées par VNF, ces crédits complètent les ressources propres (environ 600 millions de francs) de l'établissement public. Les dépenses porteront en priorité, outre les études des grandes liaisons Seine-Nord et Seine-Est, sur les opérations de restauration du réseau. L'abandon du projet du canal Rhin-Rhône conduit à la diminution des crédits consacrés à cet axe, ceux-ci étant alloués à quelques travaux sur la Saône et sur le bief de Niffer-Mulhouse.

L'organisation de Voies navigables de France (VNF) repose actuellement sur un effectif de 310 personnes, dont 281 personnels administratifs, 17 employés des passages spéciaux de Riqueval et Mauvages et 23 employés chargés de taches matérielles diverses. Sur l'ensemble des personnels administratifs 129 personnes travaillent dans les services déconcentrés, chargés de faire fonctionner les services d'exploitation commerciale et les bureaux d'affrètement.

La répartition des personnels administratifs est la suivante :

L'exploitation, l'entretien et les travaux d'investissement sur le réseau sont exécutés par environ 5.500 agents des services déconcentrés du ministère (services spécialisés de navigation, services maritimes et de navigation et directions départementales de l'équipement) mis à la disposition de l'établissement public.

L'article 124 de la loi de finances pour 1991 a institué au profit de VNF une taxe sur les ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques et de péages sur les activités de navigation : transport de marchandises ou de passagers, plaisance. VNF perçoit en outre le produit des redevances domaniales sur le domaine qui lui est confié. On notera que l'article 55 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a assujetti les ouvrages hydroélectriques de type micro-centrales.

La taxe hydraulique est ainsi répartie :

La contribution totale d'EDF est estimée à hauteur de 375,9 millions de francs en 1998, dont une partie devrait toutefois être reversée par VNF à la Compagnie nationale du Rhône, au titre de l'article 19 du décret n° 91-797 du 20 août 1991 relatif aux recettes instituées au profit de VNF (remboursements des sommes perçues avant la création de VNF pour ses concessionnaires au titre des redevances domaniales).

Les contributions des usagers pour les péages se répartissent ainsi :

Le budget de l'établissement a ainsi évolué ces deux dernières années :

Malgré la reprise de la croissance, le transport fluvial demeure marginal en France, surtout si on le compare à certains pays étrangers dotés d'un abondant réseaux de canaux.

Le bilan d'activité des ports fluviaux en 1997 montre que, dans l'ensemble des ports français, le trafic fluvial a globalement diminué. Cependant, la situation reste fortement contrastée suivant les sites. De plus, le nombre de quais dépassant 100.000 tonnes est passé de 129 à 132 en 1997.

La restructuration du secteur est conjointement financée par l'État et VNF. La Communauté européenne a, en outre, instauré en 1997, un plafond d'aide de 250.000 francs par bateau.

Le projet des budgets des routes pour 1999 est principalement consacré à l'entretien du réseau et vise à assurer la sauvegarde et la valorisation du patrimoine routier national, évalué à 1.000 milliards de francs.

Les crédits des routes sont retracés dans le projet de budget du ministère des Transports ainsi que dans le compte spécial du Trésor n° 902-26 " Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables ".

Les crédits inscrits au budget des routes diminuent de 3,5 % en autorisations de programme et de 5,3 % en crédits de paiement.

Si l'on ajoute les dotations du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables au sein duquel 1,590 milliard de francs est prévu pour les routes tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement (soit 240 millions de francs de moins qu'en 1998), les crédits de paiement diminuent de 6,2 %. On notera en outre que les travaux financés par le FITTVN ne constituent pas en totalité de nouveaux programmes, contrairement à la vocation initiale du Fonds. Ainsi le plan routier du Massif central est-il maintenant entièrement financé par le Fonds. Le FITTVN a donc opéré une débudgétisation, préjudiciable à une lecture claire des crédits.

Le chapitre 35-42 - Routes - Entretien et maintenance - connaît une légère diminution de 50.000 francs et s'établit à 1,130 milliard de francs. On rappellera toutefois qu'une part notable (30,9 %) des crédits de ce chapitre sont inscrits depuis la loi de finances pour 1997 au chapitre 53-42
- Voirie nationale - Grosses réparations et aménagements de sécurité.

Le chapitre 53-42 voit ses crédits notablement augmenter tant en autorisations de programmes qu'en crédits de paiement. Les premières sont prévues à hauteur de 1,857 milliard de francs, contre 1,738 milliard pour 1998, tandis que les seconds passent de 1,738 milliard de francs à 1,812 milliard. L'article 20 (entretien préventif et grosses réparations des chaussées), dont la plupart des crédits sont déconcentrés, bénéficie d'un abondement de 93 millions de francs en autorisations de programmes et de 21 millions de francs en crédits de paiement. L'article 40, primordial pour l'entretien des ouvrages d'art, est majoré de 20 millions de francs en autorisations de programme et 18 millions en crédits de paiement. Malgré la rigueur budgétaire, le Gouvernement maintient une politique en faveur de l'entretien des routes, amorcée l'année dernière après plusieurs années de déclin.

Le chapitre 53-43 - Voirie nationale - Investissements - est en diminution, passant de 3,054 milliards de francs à 2,765 milliards de francs en autorisations de programme, mais passe de 4,231 milliards de francs à 3,760 milliards de francs en crédits de paiement. On notera toutefois que l'article 50, qui concerne la réhabilitation et les renforcements de voirie, augmente pour les autorisations de programme (280 millions de francs) et en crédits de paiement, qui atteignent 264 millions de francs, après, il est vrai, une diminution de 21 % en 1996.

Le respect par l'État de ses engagements envers les régions se traduit par une inscription de 2,325 milliards de francs en autorisations de programme et de 3,291 milliards en crédits de paiement, à l'article 20 (investissements sur le réseau routier national) du chapitre 53-43. 580 millions sont également inscrits au Fonds d'aménagement de la Région Ile-de-France (FARIF).

On rappellera que 1998 devait marquer la dernière année du XIème plan, mais que celui-ci a été prolongé. Sans doute faudra-t-il opérer pour l'avenir une programmation plus réaliste, tenant compte des contraintes budgétaires et d'un rythme plus réaliste de consommation des crédits.

Le tableau ci-après rappelle par région, le montant des volets routiers des contrats 1994-1998, et des programmes décidés par le Gouvernement pour la période du XIème plan, ainsi que la répartition des financements entre l'État, les régions et les autres collectivités.

Le tableau ci-contre regroupe les données relatives au montant et à la répartition du capital social de chaque société d'autoroutes.

Votre Rapporteur souligne que les sociétés concessionnaires d'autoroutes n'ont pas reçu d'aide de l'État sur les deux derniers exercices. Seule la société SFTRF doit encore effectuer des remboursements d'avances auprès de l'établissement public Autoroutes de France. Cette dette s'élèvera à 586,7 millions de francs au 31 décembre 1998.

L'endettement des sociétés d'autoroutes est essentiellement inscrit auprès de la Caisse nationale des Autoroutes (CNA), établissement public administratif géré par la Caisse des Dépôts et Consignations. La CNA a pour mission de procurer aux sociétés concessionnaires d'autoroutes les ressources destinées à financer la construction et l'aménagement des autoroutes à péage.

Au 31 décembre 1997, l'encours des prêts consentis par la CNA aux sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, valorisés sur la base du dernier cours de change pour les emprunts en devises, s'élevait à 127,4 milliards de francs. Il était de 114,8 milliards de francs au 31 décembre 1996. Si l'on ajoute aux emprunts contractés auprès de la CNA les emprunts émis directement dans le passé par les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, les avances reçues de l'État et des collectivités locales, ainsi que les autres dettes financières, le total de la dette financière des sociétés d'autoroutes était au 31 décembre 1997 de 146,903 milliards de francs, soit 17 milliards de francs de plus qu'en 1996.

Enfin, si l'on additionne à la dette financière des sociétés les dettes d'exploitation et les dettes hors exploitation, qui sont des dettes à court terme, la dette totale était évaluée à 151,30 milliards de francs au 31 décembre 1997.

Le tableau ci-après témoigne de l'activité croissante de la CNA puisque le volume d'emprunts émis est passé de 11,335 milliards de francs en 1992 à 17,69 milliards de francs en 1997, dont 14,30 pour le financement des investissements. Cette progression traduit le rythme soutenu des investissements autoroutiers correspondant à l'accélération des lancements de nouvelles sections d'autoroutes.

Le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) a autorisé pour les années 1998 et 1999 des emprunts, respectivement de 15,93 et de 13,39 milliards de francs. La CNA a exécuté au 31 juillet 65 % du programme de l'année 1998 en opérant trois émissions obligataires domestiques pour un montant total de 7,2 milliards de francs, quatre emprunts auprès de la Banque européenne d'investissement (1,05 milliard de francs) et une émission en francs suisses de 2,07 milliards de francs (500 millions de francs suisses).

Les crédits de la sécurité routière augmentent de 4 % en crédits de paiement, mais diminuent de 1,8 % en autorisations de programme. Leur évolution n'est cependant pas le seul critère d'appréciation de la politique de la sécurité routière. Celle-ci est largement liée à l'impact des campagnes de sensibilisation auprès des conducteurs, ainsi qu'au renouveau de l'instruction civique dans l'enseignement. Le Gouvernement s'est fixé l'objectif ambitieux de diviser par deux le nombre de personnes tuées au terme des cinq prochaines années. Il est donc vital de maintenir à leur niveau les crédits destinés à la conception d'outils pédagogiques, à la formation des moniteurs d'auto-école ou au soutien des politiques locales de sécurité routière.

Les dotations progressent principalement en raison de l'abondement au titre III des moyens destinés à l'information du public et à la maintenance des équipements d'exploitation et d'alerte. Les actions de sécurité routière dans les établissements scolaires sont également en nette progression.

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V.- LES MOYENS DES SERVICES

DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS

Le ministère de l'Équipement, du Logement et des Transports s'est engagé depuis plusieurs années dans une modernisation de ses structures et de ses modes de gestion. Il regroupe en effet près de 100.000 agents qui mettent en _uvre les différentes missions dont ils ont la charge. Ces agents reflètent la diversité et la richesse des actions du ministère : techniciens, scientifiques, personnels administratifs.

La section I - Services communs, du budget du ministère de l'Équipement retrace les moyens des services (dépenses afférentes aux personnels), les actions en faveur de l'urbanisme et les équipements administratifs. Votre Rapporteur examinera le projet de budget pour les moyens des services et les équipements administratifs, qui ressortent plus particulièrement de sa compétence.

Les tableaux ci-après retracent l'évolution des dotations initiales allouées aux services communs, tant en ce qui concerne les dépenses ordinaires que les dépenses en capital.

Les crédits de paiement affectés aux moyens des services s'élèvent, pour 1999, à 23,188 milliards de francs, contre 23,093 milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 0,4 %. Cette augmentation, extrêmement modérée, permet au ministère de maintenir l'ensemble de ses actions.

Telles qu'elles sont recensées à l'action 01 " Personnels ", elles atteignent 20,565 milliards de francs contre 20,049 milliards de francs votés pour 1998 soit une quasi stabilisation, elle-même liée à la légère diminution des effectifs de personnels.

Compte tenu de la stabilisation des effectifs, le projet de loi de finances pour 1999 comporte au titre du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique un abondement de crédits de 58,15 millions de francs, contre 60,55 millions de francs en 1998.

L'évolution des crédits, hors protocole, est la suivante pour les chapitres relatifs aux crédits de personnels :

En diminution :

En augmentation :

En diminution :

En augmentation :

En diminution :

En augmentation :

En diminution :

En augmentation :

Les crédits correspondant aux dépenses de fonctionnement et au matériel, regroupés dans la quatrième partie du titre III, atteignent 1,741 milliard de francs contre 1,771 milliard de francs en 1998, en diminution de 2,7 %.

Ils sont imputés, à titre principal, sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement centraux et sur le chapitre 34-97 - Moyens de fonctionnement des services déconcentrés, qui finance les dépenses de matériel et de fonctionnement des centres de responsabilité, des centres techniques de l'équipement, des écoles et centres interrégionaux de l'équipement et des autres établissements de formation. Ces deux chapitres sont respectivement dotés de 322,25 millions de francs et 1.243 milliard de francs, soit une quasi stabilisation des crédits. Si l'on établit un bilan sur trois ans, le ministère de l'Équipement a opéré de sérieuses rationalisations de crédits sur ses dépenses de fonctionnement (hors informatique).

Doté de 157 millions de francs, le chapitre 34-96 retrace les dépenses d'informatique et de télématique du ministère. Le développement de l'informatisation du ministère se poursuit dans le cadre du schéma directeur de l'informatisation, actualisé en mars 1998. Ce schéma directeur a été approuvé par le commissariat à la réforme de l'État en février 1998.

Le schéma directeur a confirmé une politique de mise en _uvre déconcentrée de l'informatisation des services. Localement, chaque service doit posséder un plan d'informatisation dont l'élaboration et le contenu doivent respecter les règles précisées dans un document méthodologique publié en avril 1994. S'agissant de l'équipement en matériels et logiciels, le schéma directeur réaffirme la nécessité d'un cadre technique commun à l'ensemble du ministère (micro-ordinateurs, serveurs, logiciels bureautiques, outils de développement, bases de données ...).

A la fin de 1997, le parc du ministère était constitué de près de 46.000 ordinateurs, soit un micro-ordinateur pour 1,2 agent travaillant dans les bureaux. Le rythme d'accroissement du parc tend à sa stabiliser autour de 5 à 6 % par an. Le taux de renouvellement des matériels se situe vers 16 % ce qui correspond à une durée de vie supérieure à 5 ans pour certains matériels. L'amélioration de ce taux est aujourd'hui une priorité pour pouvoir accueillir dans de bonnes conditions les applications informatiques nouvelles fonctionnant en réseau et permettre la mise en place des nouveaux outils de communication (messagerie, intranet, internet ...).

Le nombre de directions départementales de l'Équipement (DDE), centres de responsabilité par exercice budgétaire, est le suivant :

Les taux de consommation des crédits ont été de 99,13 % en 1995, 97,93 % en 1996 et de 98,38 % en 1997. On constate donc que les crédits de fonctionnement mis à la disposition des centres de responsabilité sont consommés dans leur quasi totalité. La différence entre les crédits disponibles et le taux de consommation provient, en effet, principalement de rattachements tardifs de fonds de concours.

Les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ont été institués entre 1968 et 1973 et ont intégré les laboratoires régionaux créés au début des années 1950. Ils sont implantés à Aix, Bordeaux, Lille, Lyon, Metz, Nantes et Rouen. Il faut y ajouter les deux laboratoires régionaux d'Ile-de-France (Melun et Trappes) rattachés à la direction régionale de l'équipement. Services déconcentrés de l'État à caractère plurirégional, les CETE couvrent deux à trois régions, et cinq à vingt départements, y compris les départements et territoires d'outre-mer. Ils ont vocation à intervenir dans tous les domaines de l'équipement, de l'urbanisme, du logement, des transports, de l'informatique et de l'environnement. Ils contribuent à la conception et à la mise en _uvre de schémas directeurs d'infrastructures, à la politique du logement et de la construction, à l'exploitation et à la sécurité routière, à la conservation du patrimoine et à la protection de l'environnement. Ils constituent par ailleurs un instrument de la modernisation de l'administration, en participant activement aux politiques de création et de diffusion d'outils informatiques et de contrôle de gestion.

Le budget des CETE est arrêté en début d'exercice par inscription en loi de finances initiale de la part de l'État (pour les salaires) et fixation par la direction du budget, de l'objectif des rentrées de fonds de concours et des plafonds de ressources correspondants. Les budgets des CETE, depuis 1994, se résument comme suit :

Les CETE, qui doivent équilibrer leur gestion, tiennent une comptabilité administrative qui retrace l'utilisation de l'ensemble des moyens financiers mis à leur disposition après rattachement de fonds de concours et un compte d'exploitation par exercice. Un compte rendu d'activité est établi chaque année, qui est soumis à l'examen du conseil central des CETE. Les dépenses de personnel constituent le poste principal de dépenses (plus de 50 %), ainsi que le montre le tableau ci-dessous :

VI.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES TRANSPORTS TERRESTRES EN 1997

Les crédits des transports terrestres sont regroupés au sein de la section I - Urbanisme et services communs du budget de l'équipement pour les moyens alloués au fonctionnement des services, et à la section II -Transports, qui retrace les crédits ouverts à :

auxquelles s'ajoute le compte d'affectation spéciale n° 902-22 intitulé " Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France ", relatif au recouvrement du produit de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France, aux participations des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi qu'aux subventions accordées pour le logement, les transports et les routes. Enfin, le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) a connu sa troisième année de fonctionnement.

Depuis la création d'une section distincte " Logement " en 1994, les crédits de la section I - Urbanisme et services communs sont des crédits de fonctionnement des services, 98 % étant ouverts sur le titre III. Ils s'élevaient à 22,6 milliards de francs en 1997, à raison de 19,5 milliards de francs pour les personnels, soit 86 % du total.

Cette section a fait l'objet d'un grand nombre de modifications réglementaires en cours d'exercice. L'effectif autorisé (100.246 emplois) a été accru de 2.385 emplois par transferts. En sens contraire, près de 6 milliards de francs ont été transférés aux charges communes pour le paiement des pensions ; 900 millions de francs ont été transférés des charges communes pour les cotisations patronales, 1 milliard de francs a été ouvert par fonds de concours et 700 millions de francs au titre des reports. 200 millions de francs ont également été ouverts par décret d'avance.

Le taux de consommation s'est élevé à 96 %, soit, compte tenu des mouvements de crédits, une dépense de 19,6 milliards de francs sur 20,4 milliards de francs.

Les dépenses ordinaires (Titres III et IV), qui constituent la quasi-totalité des crédits ouverts à la section I, ont atteint 19,08 milliards de francs, après mouvements de crédits.

Depuis 1994, l'effectif autorisé par les lois de finances a ainsi évolué :

Cette évolution est due à deux facteurs. Les réductions nettes d'effectifs sur la période ont porté sur 1.914 emplois. Les autres suppressions (1.839 emplois) correspondent à des transferts entre ministères. Pour l'essentiel, la période a été marquée par le transfert des emplois des services de l'architecture au ministère de la culture par la loi de finances pour 1996. En 1997, en sens contraire, la loi de finances a transféré les emplois de l'administration centrale des services de la mer (271) et de l'inspection du travail et de la main d'_uvre des transports (263) sur ce budget. Compte tenu des transferts, l'effectif réel a atteint 102.631 agents.

La gestion du personnel du ministère de l'équipement et des transports se caractérise par l'importance de sa déconcentration. Les corps peuvent être classés en trois catégories :

Les dotations en crédits de paiement s'élevaient en loi de finances initiale à :

Le total des crédits de paiement est quasiment identique à celui de l'exercice 1996 (44,54 milliards de francs, soit - 0,04 %). Cette stabilité résulte d'une hausse de 370 millions de francs des crédits d'intervention et une diminution (- 395 millions de francs) des dépenses en capital, ayant essentiellement affecté les subventions d'investissement aux réseaux de transports en commun parisiens.

Le taux de consommation des crédits a été élevé, ainsi que le montre le tableau ci-après :

Ce taux de consommation est très proche de celui enregistré en 1996, en raison d'une nouvelle amélioration de la consommation des crédits de paiement du titre V. On relèvera également le taux de consommation extrêmement élevé des crédits inscrits au titre IV, ces crédits étant destinés à hauteur de 98 % à la SNCF et à la RATP. La quasi-totalité de ces subventions sont allouées aux charges de fonctionnement, le montant des aides à l'investissement étant en diminution. Comme les années passées, le budget se caractérise par une grande rigidité dans l'exécution des crédits, dont la plupart des dépenses résultent d'engagements contractuels ou de contraintes financières de la SNCF et de la RATP. Ces deux entreprises publiques bénéficient en effet de la quasi-totalité des dotations : 43,4 milliards de francs sur un budget global de 44,4 milliards de francs, soit 97,8 % de ce budget.

La gestion des crédits consacrés aux routes en 1997 est retracée dans le tableau ci-après :

Sur le chapitre 35-42 - Routes - Entretien et maintenance - les annulations se sont élevées à 29,8 millions de francs. Le taux d'exécution a atteint 99 %, ce qui traduit en exécution la priorité affichée par le Gouvernement de maintenir le patrimoine routier.

Les crédits inscrits au chapitre 44-42 - Routes - Subventions intéressant la gestion de la voirie nationale - ont été totalement consommés. En ce qui concerne le chapitre 53-42 - Voirie nationale - Grosses réparations et aménagements de sécurité - les autorisations de programme ont été totalement utilisées et les crédits de paiement l'ont été à hauteur de 94 %, ce qui représente un taux de consommation légèrement supérieur à celui des années précédentes.

Les annulations n'ont quasiment pas modifié les crédits disponibles au chapitre 53-43 - Voirie nationale - qui est de loin le plus important. Comme au chapitre 35-42, le Gouvernement a maintenu les investissements initialement inscrits.

Après une longue période de stabilité, le budget de la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR) a connu, en 1997, une nette diminution de 14 %. Les crédits entre les différents titres ont été ainsi répartis :

Les crédits de fonctionnement ont été minorés de 33,8 millions de francs, soit une annulation à hauteur de 13,7 %. La contraction des dépenses par rapport à 1996 est cependant limitée (- 3,6 %) du fait notamment de l'ouverture de fonds de concours (13,6 millions de francs).

Les dotations en capital ont connu une nette reprise, avec une augmentation de 50 millions de francs (+ 15 %) par rapport à 1996. Elles excèdent les crédits ouverts en loi de finances initiale, en raison de la modicité des annulations (- 13 millions de francs), de l'importance des reports (38,7 millions de francs) et des fonds de concours (121,5 millions de francs).

Sur la base de la répartition des crédits en loi de finances pour 1997, modifiée par un décret de virement du 17 septembre 1997 (conforme à une proposition du comité de gestion du 26 mars 1997), la répartition des dépenses prévisionnelles entre les trois modes a été opérée de la manière suivante :

La mise en _uvre de ces crédits a, pour l'essentiel, permis de répondre aux quatre grands objectifs du fonds, fixés en 1997 par le comité de gestion :

Pour ce qui concerne plus particulièrement le transport combiné, qui suscite l'intérêt de plus en plus d'acteurs locaux, la répartition a ainsi été opérée :

Lors de la réunion du 26 février 1998, le comité a approuvé l'exécution de l'exercice 1997 et pris acte de la programmation proposée pour 1998. Puis il a confirmé que la programmation devait respecter les décisions du comité interministériel de l'aménagement du territoire du 15 décembre 1997. Quant à la réunion du 8 juillet dernier, elle a retenu l'ensemble des engagements de l'État en faveur du transport ferroviaire.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 8 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Jean-Louis Idiart, rapporteur spécial, les crédits des Transports terrestres.

M. Jean-Louis Idiart, rapporteur spécial, a indiqué que le budget des transports terrestres se caractérisait par la stabilité des crédits. Il a noté, en premier lieu, que les crédits des services communs étaient en quasi stabilisation, marquant la poursuite de l'effort de rationalisation commencé il y a six ans. Il a souligné que les postes de rémunérations des retraites et des charges sociales étaient néanmoins en augmentation, la diminution portant sur les moyens matériels du ministère. Il a ensuite rappelé que la grande majorité des crédits des voies navigables figurait dans le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), permettant ainsi la poursuite d'investissements dans le nord et l'est de la France, ainsi que la modernisation des entreprises.

Le Rapporteur spécial a insisté ensuite sur la priorité qu'accordait le Gouvernement au transport ferroviaire. Il a signalé le maintien global des dotations de l'État, et a évoqué la prise en charge de la dette de la SNCF par Réseau ferré de France (RFF) ainsi que l'endettement croissant de ce dernier, malgré l'apport d'une dotation en capital de l'État. Il a considéré que le niveau des péages versé par la SNCF à RFF constituait la question essentielle de la politique ferroviaire en 1999.

M. Jean-Louis Idiart a noté également que la contribution de l'État aux transports en Ile-de-France augmentait de manière plus modérée que les années précédentes, sans pour autant constituer le signe d'une meilleure gestion, mais qu'elle était due au redressement du trafic. Il a regretté la diminution de crédits des routes inscrits au budget général. Il a ajouté que cette diminution se confirmait même si l'on ajoutait à ces crédits les dotations du FITTVN. Il a également déploré que ce dernier ne corresponde plus à sa vocation initiale, qui était de financer de nouveaux programmes, et qu'il opérait désormais une débudgétisation préjudiciable à une lecture claire des crédits. Il a cependant estimé que le Gouvernement maintenait les actions d'entretien et de renforcement des ouvrages.

Après avoir indiqué que les crédits de la sécurité routière étaient en légère diminution, mais que la politique d'éducation des conducteurs portait ses fruits, le Rapporteur spécial a noté que l'ensemble des crédits des transports terrestres, compte du FITTVN, était stabilisé, ce qui permettait de respecter les engagements de l'État, notamment en faveur du transport ferroviaire et de l'entretien des routes. Il a proposé en conséquence à la Commission d'adopter les crédits des transports terrestres.

M. Alain Rodet a approuvé l'analyse du Rapporteur sur l'évolution du FITTVN et a appelé au maintien des dotations en faveur de l'entretien du patrimoine routier.

M. Michel Bouvard a annoncé que le groupe RPR ne voterait pas le budget des transports terrestres, même s'il contenait des points positifs comme l'entretien des routes ou le soutien à la SNCF. Il a ensuite interrogé le Rapporteur sur les ressources de RFF, le niveau des redevances versées à la SNCF et le financement du TGV-Est. Il a relevé que l'évolution modérée des crédits en faveur des transports collectifs en Ile-de-France ne devait pas masquer la nécessité de réformer le système de gestion. A cet égard il a signalé les besoins de financement des autorités organisatrices de transports en province, notamment pour le renouvellement du matériel roulant fonctionnant au diesel. Après s'être inquiété de la lenteur d'exécution des contrats de plan, il a enfin mis l'accent sur la débudgétisation opérée par le FITTVN.

M. Jacques Guyard a insisté sur la fragilité des transports en commun en Ile-de-France, notamment dans la grande couronne, et a regretté l'absence de réforme du syndicat des transports parisiens.

M. Yves Deniaud s'est inquiété du retard d'exécution des contrats de plan et de l'exécution du schéma autoroutier national.

Répondant aux intervenants, M. Jean-Louis Idiart, rapporteur spécial, a appelé à la poursuite des efforts de la SNCF pour un meilleur équilibre financier avant d'indiquer que la question des péages serait réglée au cours de l'année 1999. Il a estimé que leur niveau ne devait pas pénaliser la SNCF. Il a ensuite rappelé que le financement de la première phase du TGV-Est était évalué à 18,7 milliards de francs. Il a admis que l'organisation des transports en Ile-de-France nécessitait une réforme avant de souligner que la nouvelle fiscalité sur le diesel risquait d'avoir un effet pervers sur les transports en province, en retardant le renouvellement de matériels roulants polluants. Il a, enfin, considéré que le problème principal des contrats de plan était le désenclavement de certaines parties du territoire.

M. Dominique Baert a déclaré que le problème du financement du TGV-Est se heurtait principalement à l'endettement considérable géré par RFF et qu'il fallait relancer le plan européen de développement des infrastructures proposé par Jacques Delors dans son Livre Blanc.

La Commission a, ensuite, adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Transports terrestres et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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