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le 4 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 32
INTÉRIEUR
SÉCURITÉ
Rapporteur spécial : M. Tony DREYFUS

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE 7

A.- LES CRÉDITS DE PERSONNEL 7

1.- L'évolution des effectifs 8

a) Les mouvements d'emplois prévus en 1999 8

b) L'évolution prévisionnelle des corps des services actifs 10

2.- Les indemnités et allocations diverses 12

B.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE LA POLICE NATIONALE 16

C.- LE BUDGET D'ÉQUIPEMENT DE LA POLICE 20

1.- L'équipement immobilier 21

2.- Le logement des fonctionnaires de police 22

D.- L'ÉQUIPEMENT LOURD DE LA POLICE 24

E.- L'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE ET DE TRANSMISSIONS 24

II.- LA MISE EN _UVRE DU DROIT À LA SÉCURITÉ 27

A.- UN INSTRUMENT ORIGINAL : LE CONTRAT LOCAL DE SÉCURITÉ 27

B.- DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES : LES EMPLOIS DE PROXIMITÉ 31

1.- Les adjoints de sécurité 31

2.- Les agents locaux de médiation sociale 35

C.- LA RÉFORME DE LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS 37

1.- L'organisation actuelle de la Préfecture de police 37

2.- Les faiblesses au regard de l'exigence de proximité 39

3.- Le projet de réforme de la Préfecture de police de Paris 41

a) La circonscription de police urbaine de proximité 42

b) La redistribution de l'échelon intermédiaire 44

c) L'adaptation des structures centrales 44

D.- LE RÉÉQUILIBRAGE GÉOGRAPHIQUE DE L'IMPLANTATION DES FORCES DE SÉCURITÉ 45

III.- LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE 47

A.- LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT POUR 1999 47

1.- Les crédits de personnel 48

2.- Les crédits de fonctionnement et d'intervention 50

B.- LE BUDGET D'INVESTISSEMENT POUR 1999 50

IV.- L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1997 ET 1998 53

A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET POUR 1997 53

B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET POUR 1998 56

EXAMEN EN COMMISSION 57

A.- AUDITION DU MINISTRE 57

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 67

INTRODUCTION

" Tout citoyen, toute personne vivant sur le territoire de la République a droit à la sécurité ". Par ces propos tenus lors du colloque de Villepinte en octobre 1997, le Premier ministre soulignait la valeur éternelle des principes affirmés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, sur le " droit à la sûreté " et sur la nécessité d'une force publique pour la garantie des droits des citoyens.

C'est sur cette constatation, dont on peut regretter que l'évidence n'ait pas toujours été admise, que le Gouvernement a fondé une politique de sécurité, toute entière axée sur la proximité et la satisfaction des attentes légitimes de la population, en particulier dans les zones les plus sensibles.

Le projet de budget pour 1999 permet la poursuite de la profonde mutation que la police nationale vit depuis ces dernières années à travers une redéfinition de ses missions et une réforme du statut et du métier de policier. Il permet également de dégager les moyens, essentiellement humains, permettant un véritable rapprochement entre la police et les citoyens. Par ailleurs, sa progression globale de 2,9 %, qui tranche avec les évolutions des années précédentes, interdit de considérer que le ministère de l'Intérieur ait été par trop maltraité.

Cependant, force est de reconnaître que ce budget ne peut malheureusement être jugé entièrement satisfaisant. D'une part, il ne rompt pas avec une pratique qui conduit à considérer les moyens de fonctionnement alloués à la police comme une variable d'ajustement utilisée pour boucler le budget, au risque de laisser s'accumuler un retard matériel dont les conséquences ne laissent pas d'inquiéter pour les prochaines années. D'autre part, on peut regretter qu'il ne permette pas d'anticiper sur la prochaine mutation démographique, induite par une pyramide des âges des policiers particulièrement défavorable.

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I.- LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE

Pour 1999, le budget de la police nationale s'établira à 29.111,5 millions de francs. Alors que les crédits n'avaient augmenté que de 1,1 % entre 1997 et 1998, le budget pour 1999 est en progression de plus de 2,9 %, soit + 828,5 millions de francs. De même, les autorisations de programme s'accroissent fortement (+ 10,3 %, soit + 118 millions de francs) pour atteindre 1.264 millions de francs.

Le budget de la police nationale se caractérise par sa rigidité, provoquée par le poids des dépenses de personnel. Celles-ci représentent 83,2 % des crédits en 1999 et, qui plus est, leur augmentation explique à elle seule les trois quarts de l'accroissement global des crédits consacrés à la police nationale.

Dès lors, cette rigidité fait que, trop souvent, les moyens de fonctionnement attribués à la police constituent la variable d'ajustement du budget. Aussi, les crédits de fonctionnement, au sens strict (ceux inscrits au chapitre 34-41), occupent une place déclinante dans le budget global de la police nationale : 13,4 % en 1996, 12,8 % en 1997, 12,3 % en 1998 et 12,2 % en 1999. Malgré une augmentation de 2,1 % par rapport à 1998, les crédits pour 1999 seront au même niveau qu'en 1997 et seront sensiblement inférieurs à celui de 1996 : 3.557 millions de francs en 1999 contre 3.768,4 millions de francs en 1996.

Atteignant 24.235,2 millions de francs, les dépenses de personnel de la police nationale augmenteront de 2,6 % en 1999, soit 617,3 millions de francs de crédits supplémentaires.

Les principaux facteurs d'évolution des crédits de personnel entre 1998 et 1999 sont présentés dans le tableau ci-après. On notera le poids particulièrement élevé des conséquences de la mise en _uvre de l'accord salarial de la Fonction publique du 10 février 1998.

Les effectifs des personnels de police, tous corps confondus, ont fortement augmenté au cours des dix dernières années puisqu'ils se sont accrus de 9.465 au cours de cette période. Cependant, cette progression, pour satisfaisante qu'elle soit, n'en dissimule pas moins de réels problèmes structurels et fonctionnels.

D'une part, l'étude de la pyramide des âges des personnels des différents corps des services actifs montre que les besoins en recrutement seront considérables au cours des prochaines années.

D'autre part, le recrutement de 5.000 fonctionnaires administratifs, techniques et scientifiques, prévu par la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (LOPS) n'a pas eu lieu. Moins du quart de l'objectif a été réalisé, puisque seulement 1.174 postes ont été créés, hypothéquant ainsi le retour sur la voie publique des personnels actifs affectés à des tâches administratives.

Les mouvements d'emplois prévus au budget de 1999 conduisent à une augmentation des effectifs globaux de la police nationale de 3.288 (soit + 2,3 %), portant ceux-ci à 145.784 personnes.

Ces mouvements résultent de la poursuite de la restructuration des corps des services actifs (qui se traduit par la disparition de 59 emplois), de la réduction des personnels administratifs (- 78 emplois), de la diminution des emplois de policiers auxiliaires, conséquence de la suppression du service national et du recrutement de nouveaux adjoints de sécurité.

Le budget pour 1999 prévoit donc :

Dès lors, l'évolution des effectifs budgétaires des corps de la police nationale est récapitulée dans le tableau ci-après.

La réforme des corps et des carrières, opérée par la LOPS du 21 janvier 1995, a visé à remédier aux rigidités et aux cloisonnements constatés ou perçus des services de police, en améliorant leur souplesse et leur capacité d'action.

Cette réforme s'accompagne d'une modification de la répartition des effectifs entre les trois corps. La redéfinition des métiers implique en effet que des postes anciennement occupés par des grades situés en haut ou au milieu de la hiérarchie soient confiés à des grades moins élevés.

Pratiquement, cette redistribution doit se traduire à terme par une diminution du nombre de commissaires (corps de conception et de direction) et d'officiers (corps de commandement et d'encadrement) et par une augmentation du nombre de gradés et gardiens de la paix (corps de maîtrise et d'application).

Le tableau ci-après présente l'évolution prévisionnelle des effectifs réels des différents corps actifs de la police nationale.

Ce repyramidage crée des contraintes de recrutement pour le corps des gradés et des gardiens de la paix, qui viennent s'ajouter à celles nées d'une pyramide des âges particulièrement défavorable.

L'examen des pyramides des âges des différents corps actifs de la police nationale fait, en effet, prévoir d'importants départs en retraite au cours des prochaines années.

Ainsi, entre 1998 et 2003, ce sont 547 commissaires qui partiront en retraite, soit 26,6 % de l'effectif réel du corps de 1998, avec des flux de départs qui dépasseront la centaine entre 2002 et 2003. Pour les officiers, les départs attendus pour les 6 prochaines années atteindront 4.844, soit 28,5 % de l'effectif, les flux dépassant le millier en 2002 et 2003. Enfin, 22.663 gradés et gardiens devraient partir en retraite au cours de la même période, soit près du quart de l'effectif de 1998.

Les futurs besoins de recrutement sont donc considérables. S'agissant des gradés et gardiens, ce besoin résulte non seulement des prévisions de départs en retraite (avec l'incertitude portant sur le système des départs anticipés ⁽¹⁾) mais également du remplacement progressif des personnels des deux autres corps de la police par des gradés et gardiens.

Il convient de préciser que le délai qui s'écoule entre le départ à la retraite et le remplacement effectif s'élève à un an. En effet, dans une gestion prévisionnelle correctement maîtrisée, les prévisions de départs de l'année sont connues au début de l'exercice budgétaire et les incorporations, c'est-à-dire les entrées en école " autorisées " sont alors concomitantes, voire légèrement anticipées. Le délai de remplacement effectif correspond alors à la durée de la scolarité, c'est-à-dire environ une année.

Ce décalage justifie le souhait du ministère de l'Intérieur de pouvoir procéder au recrutement anticipé de 1.400 gardiens de la paix en 1998 et 1999 afin d'éviter que le potentiel opérationnel des services soit amoindri. La résorption de ces surnombres temporaires interviendrait progressivement lorsque les évolutions démographiques des corps actifs évoquées ci-dessus s'inverseront. Votre Rapporteur ne peut que souscrire à une telle demande, ces surnombres temporaires constituant à l'évidence la seule solution efficace pour éviter la diminution des effectifs de police présents sur le terrain, diminution qui viendrait affaiblir la politique menée en faveur d'une sécurité de proximité.

Les crédits consacrés aux indemnités et allocations diverses de la police (inscrits sur le chapitre 31-42) s'élèveront à 5.354,3 millions de francs en 1999, contre 5.167,7 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 3,6 % (ou + 186,6 millions de francs). Globalement, les indemnités et allocations diverses représentent donc plus de 30 % des rémunérations principales versées dans la police.

L'augmentation constatée en 1999 résulte avant tout de mesures générales applicables à l'ensemble de la fonction publique, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre de l'accord salarial de février 1998 (+ 81,3 millions de francs) ou de l'augmentation de l'indemnité exceptionnelle instituée par le décret du 10 mars 1997 compensant l'augmentation de la CSG (+ 77,1 millions de francs).

Le poids des mesures générales explique que le projet de budget pour 1999 ne comporte que peu de mesures catégorielles. Celles-ci ne représentent que 17,1 millions de francs de crédits supplémentaires :

Cet ensemble de mesures catégorielles est complété par l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'échelon exceptionnel de gardien de la paix, celui-ci passant de 2.900 à 3.900. Cette mesure, qui représente un coût global de 5,6 millions de francs, est imputée sur le chapitre 31-41, celui des rémunérations principales.

Par ailleurs, les crédits d'indemnités et d'allocations spéciales comportent une somme de 99,8 millions de francs consacrée au financement de l'allocation de service versée aux membres du corps de conception et de direction.

La loi prévoit que les fonctionnaires de police sont déchargés d'un certain nombre de tâches qui les détournent de leurs missions de lutte contre la délinquance ; en particulier, les commissaires de police ne sont plus obligés d'assister personnellement les huissiers pour l'exécution des décisions de justice, ni de procéder eux-mêmes aux opérations funéraires.

Le versement direct de rémunérations accessoires aux fonctionnaires de police par des tiers étant dorénavant interdit par la loi, les vacations funéraires et assistances à huissiers sont rattachées par voie de fonds de concours au budget du ministère de l'Intérieur. Dès lors, un nouveau régime indemnitaire a été institué à compter du 1er avril 1996 au profit des fonctionnaires du corps de conception et de direction, ainsi qu'à une centaine de fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement, chefs de circonscription de sécurité publique. Ceux-ci perçoivent désormais une allocation de service financée pour partie par des ressources extra-budgétaires et pour partie par un redéploiement de crédits au sein du budget du ministère de l'Intérieur, allocation dont le montant annuel varie de 55.200 francs pour un commissaire à 123.600 francs pour un directeur ou un inspecteur général.

Le financement de cette allocation de service apparaît difficile en raison de l'insuffisance - et du retard de versement - des recettes attendues au titre des vacations funéraires rattachées par voie de fonds de concours, comme le montre le tableau ci-après.

L'insuffisance des recettes attendues au titre des fonds de concours résulte d'un changement de comportement de la part des huissiers de justice, compte tenu de l'augmentation substantielle des tarifs d'intervention des fonctionnaires de police résultant de la mise en oeuvre du décret du 13 mai 1996. En effet, en vertu de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, les huissiers peuvent faire appel également, pour les assister, à des fonctionnaires municipaux, aux autorités de gendarmerie ou, encore, à de simples témoins.

L'insuffisance des recettes au regard des prévisions a conduit le ministère à redéfinir les circuits et le rôle de chacun des services intéressés. Les procédures mises en place en 1996 reposaient en effet essentiellement sur le versement spontané des sommes par les huissiers auprès du Trésor. Il est apparu impératif de mettre en _uvre, par une instruction du 29 septembre 1997, une procédure plus contraignante et mieux contrôlée.

Avec moins de 24 millions de francs, les mesures catégorielles prévues par le budget de 1999 atteignent un minimum historique. Cette situation nourrit chez certaines des organisations syndicales entendues par votre Rapporteur une certaine amertume. Force est, en effet, de reconnaître que si le régime indemnitaire des commissaires de police a été rénové, la refonte de celui des officiers est juste ébauchée et celle des gradés et gardiens n'a pas encore été entamée.

Pour en partie fondé que soit ce discours, force est cependant de constater que les rémunérations totales des fonctionnaires de police supportent la comparaison avec celles d'autres corps équivalents de la fonction publique, niveau des primes compris. Les rémunérations moyennes des principaux corps de police, en 1998, sont indiquées dans le tableau ci-après.

Globalement, les moyens de fonctionnement attribués à la police nationale atteindront 3.816,4 millions de francs, contre 3.728,2 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 2,4 %.

Ces crédits se répartissent entre les moyens de fonctionnement au sens strict, inscrits au chapitre 34-41, et les dépenses d'informatique et de télématique, inscrites aux articles 51 à 54 du chapitre 34-82.

Les moyens de fonctionnement inscrits au chapitre 34-41 atteindront 3.557 millions de francs, en augmentation de 73,5 millions de francs par rapport à 1998 (soit + 2,1 %). Cependant, l'augmentation réelle est plus importante puisque ce chapitre subit les conséquences de deux mouvements de sens contraire : la réduction des moyens de fonctionnement liée à la suppression des 4.175 emplois de policiers auxiliaires génère une économie de 194,6 millions de francs, alors que l'ajustement des crédits de fonctionnement relatifs aux adjoints de sécurité, qu'il s'agisse de ceux qui ont été déjà recrutés en 1998 ou des nouveaux postes créés pour 1999, s'élève à 108,7 millions de francs. Par ailleurs, les crédits inscrits au titre de frais de police (18 millions de francs en 1998) ont été transférés dans les chapitres de personnel en raison de la mise en place de la prime de commandement des officiers.

Au total, les moyens de fonctionnement de la police nationale ont été accrus de 181,3 millions de francs.

Les crédits de fonctionnement inscrits au chapitre 34-41 sont globalisés par services. La répartition par nature de dépenses (matériels et fournitures, achats de services, locaux, parc automobile léger, déplacements temporaires, télécommunications...) est effectuée en cours de gestion.

En ce domaine, la situation du parc automobile de la police (4.448 cyclomoteurs et scooters, 3.878 motos, 13.123 voitures et 3.480 utilitaires au 31 décembre 1997) suscite l'inquiétude de votre Rapporteur, tant son renouvellement n'est plus assuré dans de bonnes conditions.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le besoin de renouvellement ne fait que croître depuis 1993, passant de 323,2 millions de francs à 592,7 millions de francs (+ 83,4 %). En effet, les moyens financiers qui lui sont consacrés chaque année restent insuffisants pour faire face au seul besoin théorique annuel nouveau ⁽³⁾.

Outre un niveau global insuffisant et particulièrement erratique, il existe un autre motif d'inquiétude en ce qui concerne les ressources financières : c'est la part de plus en plus réduite des crédits inscrits au programme d'emplois des crédits (PEC), établi en début d'exercice.

L'impossibilité d'inscrire des crédits plus importants en début d'exercice témoigne de la forte tension existant sur les crédits de fonctionnement de la police nationale. Les dotations consacrées à la programmation automobile constituent, en effet, une variable d'ajustement après répartition des autres dépenses de fonctionnement incompressibles. C'est par exemple sur elles qu'ont été prélevées en partie les sommes nécessaires pour faire face aux dépenses de fonctionnement induites par le plan Vigipirate (76,1 millions de francs en 1997 et 26,8 millions de francs pour les sept premiers mois de l'année 1998) ou le dispositif mis en place par la police nationale pour la Coupe du monde de football ⁽⁴⁾ (49,6 millions de francs).

Par contre, cette rigueur est partiellement tempérée par le fait que les crédits de fonctionnement disponibles en fin d'exercice sont affectés, l'année suivante, au parc automobile. Les sommes en cause sont loin d'être négligeables : 199,1 millions de francs reportés sur 1997 (62,4 % des dotations) et 117,6 millions de francs reportés sur 1998 (50,6 % des dotations).

Globalement, au vu du besoin accumulé (592,7 millions de francs en 1999) et dans l'hypothèse d'un comblement sur cinq ans (de 1999 à 2003), ce sont des dotations initiales considérables qui devraient être inscrites pour solder le retard de renouvellement : 460 millions de francs en 1999 et 2000, 380 millions de francs en 2001 et 2002 et près de 360 millions de francs pour 2003.

C'est pourquoi votre Rapporteur ne saurait trop insister sur la nécessité, notamment dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, d'abonder les crédits consacrés au parc automobile. Il en va du maintien des capacités opérationnelles de la police.

Les dépenses d'informatique et de télématique s'élèveront à 259,4 millions de francs en 1999, en augmentation de 6,1 % par rapport à 1998 (soit + 14,9 millions de francs). L'essentiel de cet accroissement résulte des moyens supplémentaires (+ 16,3 millions de francs) consacrés au fonctionnement du système informatique central Schengen et des interfaces avec les systèmes nationaux.

1999 sera l'année de la mise au point d'un nouveau schéma directeur couvrant la période 1999-2003. Outre le financement des nouvelles priorités qui seront alors déterminées dans ce document, les crédits inscrits pour 1999 seront en partie consacrés à la poursuite de programmes en cours, notamment la refonte du réseau police (programme CHEOPS), le système intégré de traitement de l'information criminelle (SITC) et le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) :

Le budget de la police comporte également des crédits consacrés au système d'information Schengen, opérationnel depuis mars 1995. Ce système comporte un système central (CSIS) et une partie nationale, comprenant un système national (NSIS) permettant la consultation de la copie nationale du fichier central et un prolongement opérationnel (bureau SIRENE).

Dix États membres sont aujourd'hui raccordés au système d'information Schengen. En août 1998, la base contenait plus de 8 millions de données de toutes catégories, dont 1,2 relatives à des personnes et 1,2 à des véhicules recherchés, la part des signalements français représentant 28,6 % des données. L'efficacité du système est indéniable puisqu'en 1997, le bilan chiffré des découvertes de signalements toutes catégories dépassait 20.000. Pour la France, le bilan est le suivant : 9.029 signalements intégrés au CSIS par nos partenaires étaient découverts sur notre territoire, tandis que 3.143 signalements français étaient découverts à l'extérieur.

La quasi-totalité des frais d'installation et de fonctionnement à Strasbourg du CSIS est avancée par le ministère de l'Intérieur, qui se fait ensuite rembourser par nos partenaires européens sur la base d'une clé de répartition reposant sur les ressources de TVA (la quote-part de la France s'élève à environ 21 % en 1998).

Le coût du CSIS et de la partie française (qui est supportée par la France) depuis 1991 est indiqué dans le tableau ci-dessous :

En 1999, le budget d'équipement de la police s'élèvera à 1.264 millions de francs en autorisations de programme (au lieu de 1.146 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 10,3 % ou + 118 millions de francs) et à 971 millions de francs en crédits de paiement (au lieu de 848,7 millions de francs en 1998, soit une progression de 14,4 % ou + 122,3 millions de francs).

Ces crédits se répartissent en quatre grandes catégories, dont les évolutions sont indiquées dans le tableau ci-après.

Les crédits consacrés à l'équipement immobilier de la police diminuent légèrement en autorisations de programme (- 1,5 %, pour s'établir à 592 millions de francs), mais augmentent fortement en crédits de paiement (+ 14 %, pour atteindre 417 millions de francs). Il faut dire que le ministère souffre en ce domaine d'un important retard en matière de crédits de paiement. L'augmentation prévue pour 1999, pour satisfaisante qu'elle soit, ne comblera cependant pas l'intégralité de ce retard.

Plus globalement, les crédits attribués au ministère de l'Intérieur ne suffisent pas à couvrir les besoins.

La seule poursuite des opérations actuellement initiées devrait conduire, sur les trois années à venir, à un besoin prévisionnel en autorisations de programme et crédits de paiement de plus de 2.000 millions de francs. Dès lors, la mise à niveau du parc immobilier de la police nationale légitimerait une dotation annuelle de l'ordre de 900 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement sur les exercices à venir pour prendre en compte les mesures nouvelles.

Ce besoin financier s'explique notamment par la nécessité d'entreprendre à court terme la réalisation d'équipements lourds dans les grosses agglomérations où la déficience du parc immobilier de la police nationale est patente. Parmi les projets d'importance à l'étude - opérations de plus de 100 millions de francs -, qui devront faire l'objet d'un financement des travaux dans les trois années à venir, peuvent être évoqués : les commissariats de secteurs (nord, sud et centre), le centre de rétention administratif et le commissariat de la DIRCILEC de Marseille (150 millions de francs), l'hôtel de police de Bordeaux (170 millions de francs), de Montpellier (110 millions de francs), de Nantes (plus de 120 millions de francs), de Lille (plus de 230 millions de francs) et celle de Bobigny (plus de 150 millions de francs).

L'importance de la charge financière correspondant à des opérations lourdes a conduit à envisager le recours à des solutions à caractère locatif conduisant à terme à une acquisition. Deux opérations majeures, la réalisation de l'hôtel de police de Lyon-Montluc et celle de l'hôtel de police de Strasbourg ont ainsi été engagées suivant ce mode de dévolution. Outre le fait que ce type de montage n'a pas dans l'immédiat reçu un accord explicite définitif du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, il est également contraint par les limites d'un transfert de charges des budgets d'investissement sur les budgets de fonctionnement.

A cet ensemble d'opérations lourdes, s'ajoute logiquement la mise à niveau d'un parc immobilier pour partie inadapté aux missions opérationnelles, ainsi que la poursuite du programme zonal de maintenance immobilières (PZMI) permettant la prise en charge d'opérations de préservation du patrimoine qui, de par leur nature, ne peuvent être prises en compte de façon individuelle dans le cadre du programme annuel d'emploi des crédits d'investissement et, de par leur importance financière, ne peuvent être assumées sur les budgets de fonctionnement des services.

Le PZMI a été doté de 45 millions de francs en 1996, 33 millions de francs en 1997 et 40 millions de francs en 1998. Pour 1999, la dotation de 1998 devrait être reconduite.

La LOPS de 1995 déterminait les axes d'une politique volontariste en faveur du logement des policiers. L'objectif était d'accroître le parc de logements locatifs de 4.000 unités en 5 ans. Cet objectif a été atteint mais l'effort se poursuit compte tenu de l'importance des besoins à satisfaire.

Le ministère de l'Intérieur développe sa politique à l'aide de quatre instruments :

Votre Rapporteur ne saurait trop insister sur la nécessité de poursuivre, et d'accroître, l'effort accompli au cours des dernières années. Déjà importants aujourd'hui, les besoins seront considérables dans les années qui viennent en raison des recrutements massifs évoqués ci-dessus. Même si la possibilité de résider dans les quartiers d'affectation n'est pas forcément souhaitable partout, une certaine proximité n'en est pas moins nécessaire, permettant aux policiers de mieux connaître l'environnement de leur lieu de travail et de ne pas subir des temps de transport trop importants.

Les véhicules lourds de la police, c'est-à-dire les véhicules de maintien de l'ordre (1.749 véhicules, dont 1.543 pour les CRS), sont inscrits chaque année au plan de renouvellement automobile lorsqu'ils ont atteint les critères de réforme définis en fonction de l'âge des véhicules, à savoir 12 ans pour les camions et les engins de maintien de l'ordre (camions lance-eau, tracteurs anti-barricade) et 8 ans pour les véhicules breaks de reconnaissance.

En fonction de ces critères, les besoins de renouvellement sont importants : ils se sont élevés à 407 millions de francs en 1995, 384 en 1996, 366 en 1997 et 202 en 1998. Les dotations consacrées à l'équipement lourd apparaissent dès lors largement insuffisantes pour résorber le retard accumulé au cours des dernières années puisqu'elles sont plafonnées à 75 millions de francs en loi de finances initiale depuis plusieurs années.

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le retard accumulé sur le besoin de renouvellement n'est pas négligeable. Cependant, la situation apparaît moins tendue qu'en ce qui concerne le parc automobile léger puisque le besoin a diminué régulièrement entre 1994 et 1997.

Comme au cours des années précédentes, l'essentiel des dotations est consacré à la mise en _uvre du programme ACROPOL (automatisation des communications radioélectriques opérationnelle de la police). En 1999, celui-ci absorbera 89,4 % des autorisations de programme (422 millions de francs sur 472) et 85,2 % de crédits de paiement (318 millions de francs sur 373 millions de francs).

Lancé dès 1989 et concrétisé en 1993 par un premier marché conclu avec Matra Communication, le programme ACROPOL est destiné à remédier à la situation critique des actuels réseaux analogiques de la police (faible fiabilité induisant des risques physiques pour les fonctionnaires en mission, absence de confidentialité, hétérogénéité et vétusté des équipements).

Le dispositif ACROPOL est un système numérique de communications cryptées, donc totalement inviolables, qui permet une couverture nationale. Les terminaux ACROPOL peuvent également servir de support de télétransmission à des micro-ordinateurs, pour interroger en temps réel les fichiers nationaux du ministère de l'Intérieur.

Une mission interministérielle d'expertise a évalué, en 1996, l'ensemble des investissements nécessaires à 4,5 milliards de francs (valeur 1996) de mars 1993 jusqu'à l'achèvement du programme. Les crédits budgétaires alloués à ACROPOL depuis l'origine sont récapitulés dans le tableau ci-après.

A l'heure actuelle, les réseaux des départements du Rhône, de l'Isère et de la Loire sont opérationnels depuis 1995 et ceux de Picardie depuis décembre 1996. ACROPOL a commencé à être déployé sur le ressort du SGAP de Paris : le réseau a été réceptionné en Seine-Saint-Denis en juin 1998 et sera mis en place dans les Hauts-de-Seine en septembre 1998 ; ceux du Val-de-Marne et de Paris devraient être mis en service au cours de l'année 1999. ACROPOL a assuré l'intégralité des radiocommunications des services de police et des autorités préfectorales sur trois des dix sites de la coupe du monde de football (Lyon, Saint-Étienne et Saint-Denis).

Le scénario médian, retenu par la mission d'expertise, prévoit une fin de déploiement en 2007.

La dotation pour 1999 s'élèvera à 422 millions de francs en autorisations de programme et 318 millions de francs en crédits de paiement. Elle est destinée à achever le déploiement sur le ressort du SGAP de Paris (261,7 millions de francs d'autorisations de programme) et à installer ACROPOL en Corse (142 millions de francs).

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II.- LA MISE EN _UVRE DU DROIT À LA SÉCURITÉ

" La sécurité est pour l'édifice de la République le socle nécessaire à l'exercice de toutes les libertés. C'est le premier droit du citoyen. C'est la mission première de l'État. Il ne peut en effet y avoir de libertés pour nos concitoyens, individuelles ou collectives, si leur sécurité n'est pas garantie. La sécurité des personnes et des biens doit être assurée pour tous et partout. (...) (Il ne faut) pas introduire dans notre société une discrimination supplémentaire entre ceux qui vivent en sécurité dans des quartiers protégés et ceux qui seraient privés de leurs droits par la défaillance de l'État ".

Ces fortes phrases figurent en introduction de la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 relative à la mise en oeuvre des contrats locaux de sécurité.

Réaffirmant les propos tenus par le Premier ministre lors du colloque de Villepinte du 25 octobre de la même année, ces principes sous-tendent l'ensemble de la politique de sécurité menée par le Gouvernement.

Cette politique, qui n'entend pas laisser certaines zones en déshérence, vise à mettre en place une sécurité de proximité. Elle passe d'une part par un instrument original de diagnostic et de partenariat (le contrat local de sécurité), d'autre part par la fourniture de moyens nouveaux (les emplois de proximité) et enfin par une restructuration des services. A ce sujet, on pardonnera à votre Rapporteur, élu parisien, d'évoquer, avant le rééquilibrage géographique entre la police et la gendarmerie, la réforme de cette institution prestigieuse qu'est la Préfecture de police de Paris.

Mis en place par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, les contrats locaux de sécurité (CLS) s'inscrivent dans une logique de police de proximité afin de donner davantage d'efficacité et de visibilité à l'action quotidienne de la police.

Cependant, la sécurité ne peut pas être l'affaire des seuls services de police ou de gendarmerie. Il importe, en effet, d'associer à l'action de ceux-ci tout ceux qui, au plan local, sont en mesure d'apporter une contribution à la sécurité, notamment les maires et les acteurs de la vie sociale.

Outil principal de cette politique partenariale, le contrat privilégie notamment l'éducation à la citoyenneté comme axe de prévention, la proximité comme objectif de redéploiement de la police et de la gendarmerie et l'efficacité par un renforcement de l'action conjointe de l'ensemble des services de l'État.

Le contrat local est élaboré et signé conjointement par le préfet, le procureur de la République et le ou les maires concernés. Outre les collectivités locales et les partenaires étatiques (préfecture, parquet, éducation nationale, direction départementale de la sécurité publique), d'autres partenaires peuvent participer activement à l'élaboration du CLS et aux actions mises en place dans son cadre (bailleurs sociaux, sociétés de transports en communs, associations...).

La majorité des contrats locaux de sécurité signés ou en cours d'élaboration sont des contrats concernant une seule commune. Mais, dès lors que les phénomènes de délinquance ou de violence sont communs à plusieurs villes et que la prévention ne peut être efficacement limitée à une seule commune, il est souhaitable de promouvoir les contrats au niveau d'une agglomération. A l'inverse, il peut apparaître nécessaire que des contrats portent sur des quartiers déterminés.

L'établissement d'un diagnostic constitue la première étape de l'élaboration d'un CLS. Ce diagnostic doit comporter d'abord un constat de la situation locale en termes de délinquance et une évaluation du sentiment d'insécurité sur la base des attentes et des demandes de la population. Il doit être enrichi des appréciations portées par des personnes professionnellement ou socialement à même d'observer la vie quotidienne et, enfin, d'une analyse permettant d'apprécier l'adéquation des réponses apportées par les pouvoirs publics à la situation locale.

Les CLS doivent définir précisément les priorités retenues (avec pour chacune d'elles des objectifs clairement définis), inclure un plan d'action (comportant pour chacune des mesures un calendrier d'exécution et des outils de suivi) et décrire les moyens engagés par chacun des partenaires.

Les principales actions à entreprendre comportent deux volets :

La mise en _uvre des actions concrètes prévues par les CLS doit mobiliser tous les acteurs de la sécurité. Les moyens traditionnels des services de l'État seront complétés par les emplois d'adjoints de sécurité et d'agents locaux de médiation sociale. De plus, un certain nombre d'emplois-jeunes, placés sous l'égide d'autres ministères, contribuent également au rétablissement du sentiment de sécurité : aides-éducateurs mis en place par le ministère de l'Éducation nationale, emplois mis à la disposition des associations d'aide aux victimes, de médiation pénale ou de contrôle judiciaire socio-éducatif.

A partir d'un démarrage relativement lent, exception faite de quelques CLS signés rapidement, le mouvement s'est amplifié et devient conséquent. Au 20 août, 110 CLS avaient d'ores et déjà été signés et 397 étaient en cours d'élaboration. Ainsi, ce sont 500 à 600 CLS qui devraient être signés avant la fin de l'année. La répartition géographique des CLS est indiquée dans le tableau ci-après.

Une mission interministérielle a analysé les conditions d'élaboration des premiers CLS et leur contenu. Elle a notamment souligné la difficulté, due en partie à la réticence des élus, d'élaborer un CLS unique à l'échelle d'une agglomération : moins du quart des CLS signés au 20 août couvrait plusieurs communes. De même, elle a noté une insuffisante participation des différents partenaires possibles, qu'il s'agisse des services déconcentrés de l'État, de la justice, des associations ou des habitants eux-mêmes. Elle constate, par exemple, que l'élaboration des diagnostics de sécurité porte trop souvent sur les seules statistiques policières ou de la gendarmerie et n'intègre pas, par exemple, les informations émanant de l'Éducation nationale, des bailleurs sociaux ou des sociétés de transports urbains.

Cependant, ces remarques ne sauraient faire oublier l'intérêt d'une procédure innovante. Votre Rapporteur se félicite que le conseil de sécurité intérieure du 12 octobre dernier ait décidé une relance de celle-ci et la mise en place d'une cellule nationale d'animation.

Outre une contribution significative à l'élaboration du diagnostic de sécurité - se traduisant non seulement par la fourniture de statistiques à un niveau territorial affiné, mais également par une approche méthodologique en ce qui concerne la mesure du sentiment d'insécurité -, la mise en place des contrats locaux de sécurité est l'occasion pour les services territoriaux d'approfondir les efforts entrepris pour assurer une prestation mieux adaptée à une demande sociale de sécurité croissante.

A ce titre, doivent être plus particulièrement soulignées les actions engagées sur les points suivants :

La politique en faveur des emplois-jeunes mise en oeuvre par le Gouvernement offre d'importantes opportunités pour renforcer les moyens humains mis au service de la politique de sécurité.

Les adjoints de sécurité (ADS) sont recrutés en qualité d'agents contractuels de droit public. Les missions qui peuvent leur être confiées sont définies par un décret du 30 octobre 1997. Ils concourent aux missions du service public de la sécurité assurées par les fonctionnaires des services actifs de la police nationale sous les ordres et sous la responsabilité desquels ils sont placés.

Ils sont chargés de renforcer ces services pour faire face aux besoins non satisfaits en matière de prévention, d'assistance et de soutien, particulièrement dans les lieux où les conditions de la vie urbaine nécessitent des actions spécifiques de proximité.

Ne pouvant participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de l'ordre, les ADS ont pour tâches :

Les ADS sont recrutés après vérification de leurs aptitudes physiques, après avoir subi des tests psychologiques et eu un entretien de sélection. Ils sont recrutés par contrat d'une durée maximale de cinq ans non renouvelable. A ce sujet, votre Rapporteur s'étonne que, lorsqu'un poste d'ADS est devenu vacant, les services de la direction du budget considèrent que le nouveau contrat conclu avec son successeur ne doive être signé que pour la durée initiale restant à courir et non pour une nouvelle période de cinq ans. Cette interprétation pour le moins restrictive s'avère particulièrement dommageable tant pour les intéressés, qui ne comprennent pas cette inégalité de traitement et qui pourraient se voir privés du bénéfice du concours spécifique par manque d'ancienneté, que pour les services de police, qui ont besoin de stabiliser leurs effectifs et qui ont le légitime souci d'insérer socialement et professionnellement ces jeunes. Cette interprétation est d'autant plus injustifiée que le chiffre autorisé de 20.000 ADS n'est pas encore atteint.

Le contrat prévoit une période d'essai commençant par une formation initiale et se poursuivant un mois après le terme de celle-ci. La formation initiale, d'une durée de deux mois, comprend deux périodes, l'une de six semaines dans un établissement de formation de la police nationale, l'autre de deux semaines effectuée dans un service actif du département d'affectation. Votre Rapporteur ne saurait trop insister sur l'importance qu'il convient d'attacher à la qualité de cette formation, d'autant plus qu'il apparaît que l'armement des ADS est presque systématique.

Les tests psychologiques et l'entretien de sélection permettent de vérifier que chaque candidat possède les aptitudes intellectuelles et les qualités personnelles indispensables pour être intégré dans un service de police. La motivation, la maîtrise de soi et la sociabilité, la capacité d'adaptation sont les critères prioritaires de sélection. En revanche, aucun niveau de diplôme n'est exigé.

Depuis le lancement du recrutement en novembre 1997, quelques difficultés ont été rencontrées.

Il est apparu que les tests psychologiques, du fait de leur présentation et de leur contenu, étaient particulièrement sélectifs pour les jeunes issus de quartiers sensibles ou de communautés étrangères. En avril 1998, il a été décidé de modifier les livrets de tests afin de rendre leur présentation et leur contenu plus lisibles et plus modernes. Dans le même temps, les candidats ayant échoué à la partie des tests concernant les connaissances scolaires, mais ayant réussi les épreuves de personnalité, se voient désormais attribuer un " avis très réservé " (alors qu'auparavant ils auraient eu un avis défavorable) et ont pu ainsi être convoqués pour l'entretien de sélection. Cela a permis d'accroître de manière significative le nombre de candidats.

Il a été constaté en début d'année 1998 un déficit de candidatures dans tous les départements de la région Ile-de-France, contrairement au reste de la France où les candidats affluaient. Une moindre tension sur le marché du travail et, peut-être, une image plus dégradée de la police sont de premières explications à ce phénomène qui crée des difficultés d'autant plus grandes que tous les départements de l'Ile-de-France sont classés très sensibles. Pour y remédier, une campagne de communication a été organisée : il a été demandé aux préfets d'impliquer davantage les agences locales pour l'emploi ainsi que les réseaux d'accueil des jeunes, sur la base de l'accord-cadre conclu le 19 décembre 1997 entre le directeur général de la police nationale et le directeur général de l'ANPE.

Au 5 octobre et depuis novembre 1997, 6.251 ADS ont été recrutés : 5.151 étaient présents dans les services actifs, 752 étaient en cours de scolarité. 348 départs (dont 64 licenciements et 274 démissions) avaient été enregistrés, ce qui représente une proportion de 5,6 % des recrutements, particulièrement faible si on la compare à ce que l'on observe pour les autres catégories d'emplois-jeunes.

La montée en puissance des effectifs est régulière et les chiffres réels des recrutements laissent à penser que le chiffre de 8.250 emplois d'ADS prévu à la fin de l'année devrait être atteint, compte tenu des capacités de formation.

Pour déterminer la répartition géographique des ADS, les départements français (métropole et outre-mer) ont été classés en trois catégories afin de concentrer les affectations d'adjoints de sécurité sur les circonscriptions de sécurité publique prioritaires. Ce classement a été fait à partir de trois critères : la population, les effectifs des services de police nationale, le nombre de faits de violences urbaines.

Ce classement a conduit à distinguer 26 départements très sensibles  ⁽⁵⁾ et 21 sensibles  ⁽⁶⁾.

Dès lors, la répartition des ADS devrait être la suivante : 79 % des ADS sont affectés dans les vingt-six départements très sensibles, classés comme prioritaires, 13 % dans les vingt-et-un départements sensibles, 8 % dans les autres départements. A l'intérieur de chacune des catégories, les effectifs ont été répartis par département en fonction des écarts constatés, pour chacun des critères précités, par rapport à la moyenne de la catégorie.

Le tableau ci-dessous précise la répartition géographique des 5.151 ADS en service au 5 octobre 1998 :

S'agissant des services d'affectation, les services de sécurité publique se taillent bien évidemment la part du lion : 88,4 % des 5.151 en poste au 5 octobre et, à terme, 82,5 % de 8.250 emplois créés en 1998.

Si 78 % des ADS sont des hommes, du fait du grand nombre d'anciens policiers auxiliaires recrutés au début du programme (51 %), les jeunes femmes représentent 45 % des recrutements " externes ". L'âge moyen des ADS est de 22,7 ans. Quant à leur niveau de formation, 51 % ont le niveau du baccalauréat et 31 % un niveau d'études inférieur. Enfin, 53 % d'entre eux étaient sans emploi avant leur recrutement et 31 % salariés sur des contrats précaires.

La mise en _uvre du plan de création de 15.000 emplois d'agents locaux de médiation sociale (ALMS) sur 3 ans, recrutés sur la base de la loi du 16 octobre 1997 relative aux activités pour l'emploi des jeunes, est étroitement liée à la mise en place des contrats locaux de sécurité puisque c'est dans ce cadre qu'ils peuvent être créés.

Cela explique que ces emplois n'ont pas été créés en nombre significatif en 1997, les CLS étant alors en cours de négociation. Ce n'est qu'au début de l'année 1998 que sont intervenues les premières créations. Au cours du premier semestre 1998, 2.543 emplois d'ALMS étaient prévus dans les 83 premiers contrats locaux de sécurité signés dans 41 départements, et 1.126 jeunes ont alors été réellement recrutés dans ce cadre.

Actuellement, plus de 500 contrats locaux de sécurité étant en cours d'élaboration, on peut augurer favorablement de la création des 15.000 emplois préconisés d'ici la fin de l'année 1999 ou le début de l'an 2000.

Par ailleurs, il n'est pas possible aujourd'hui de préciser le montant des dépenses engagées par les communes pour la création de ces emplois. D'une part, ceux-ci ne font pas l'objet d'un suivi statistique particulier. D'autre part, ces postes sont souvent créés sous la forme d'emplois partagés, financés par plusieurs collectivités locales ou organismes, ce qui rend difficile le calcul exact de la participation des communes.

Les métiers confiés aux ALMS ont pour objectif de créer les conditions d'un retour au sentiment de sécurité. Ils ont également pour but un meilleur traitement des incivilités. Les missions sont très diverses : elles répondent aux besoins émergents ou non satisfaits décelés sur un territoire grâce au diagnostic local de sécurité.

La lecture des CLS signés fait apparaître que les activités exercées par les intéressés s'articulent autour des domaines suivants : service de nuit dans les ensembles de logements sociaux, surveillance dans les transports en commun, surveillance des abords des établissements scolaires, accueil des victimes, médiation sociale, prévention de la toxicomanie, aide aux jeunes en difficulté, développement de la solidarité de voisinage, actions d'intégration et d'insertion en direction des publics les plus fragiles, surveillance des espaces verts et des lieux publics.

Si aucune difficulté particulière de recrutement n'a été signalée, en revanche, quelques problèmes sont apparus en matière d'encadrement et de formation de ces jeunes. S'agissant de nouveaux métiers, les collectivités locales sont le plus souvent démunies des cadres qui pourraient assurer un encadrement opérationnel des jeunes ALMS. Les collectivités locales, qui en avaient les moyens financiers, ont d'ailleurs recruté spécialement à cet effet. D'autres collectivités locales font appel aux compétences de leurs partenaires dans le cadre du contrat local de sécurité auquel elles ont adhéré.

Au vu des CLS déjà signés, les employeurs d'ALMS sont principalement des communes (119). Mais on compte également 20 organismes d'HLM et 10 sociétés de transports publics.

Aux CLS territoriaux, il faut ajouter les CLS thématiques qui commencent à se développer dans le domaine des transports publics sur des territoires couvrant soit un département, soit une structure intercommunale. La communauté urbaine de Lille a élaboré un CLS transports qui devrait être signé prochainement. De même, le conseil général de l'Essonne a lancé l'étude d'un CLS transports couvrant tout le département et a déjà voté dans ce cadre le budget pour la création de 150 emplois d'ALMS destinés à la sécurisation des transports publics. L'idée commence à se développer sur l'ensemble du territoire depuis la signature par le ministre de l'Intérieur, le 28 juillet dernier, d'un contrat-cadre sur les ALMS avec la SNCF qui porte sur 500 emplois. Enfin, on constate que les conseils généraux et quelques conseils régionaux (Midi-Pyrénées, PACA) commencent à s'impliquer dans la création d'emplois d'ALMS, dans le cadre des compétences qui leur ont été confiées par les lois de décentralisation.

Mandaté par le ministre de l'Intérieur, par lettre de septembre 1997, le Préfet de police de Paris a élaboré un projet de réforme de l'organisation des services de la préfecture de police de Paris. Les objectifs prioritaires assignés par le ministre, identiques à ceux poursuivis par le Gouvernement au niveau national, étaient la prévention de la délinquance et le développement d'" une police de proximité, aussi proche que possible des attentes de la population ".

Préparé par un groupe de travail animé par le préfet, secrétaire général pour l'administration de la police (SGAP) de Paris, le projet de réforme a été accepté par le ministre de l'Intérieur en avril dernier. Il devrait être mis en oeuvre, après l'indispensable phase de concertation, au début de l'année 1999. Par son ampleur, cette réforme s'apparente à celles mises en oeuvre à la charnière des XIXème et XXème siècles par les préfets Lépine et Hennion.

Votre Rapporteur se félicite d'une réforme qui, tout en modernisant les services pour les rendre plus proches des citoyens, a su à la fois maintenir le statut particulier de la préfecture de police de Paris et les compétences propres du Préfet de police, prendre en compte les spécificités de la capitale ⁽⁷⁾ et s'appuyer sur les acquis d'une institution, qui a été au cours de son histoire le creuset de nombreuses innovations.

Fruit d'une longue histoire, l'organisation actuelle de la Préfecture de police de Paris est fixée par le règlement général d'emploi de la police nationale du 22 juillet 1996.

La préfecture, qui comporte près de 18.000 policiers actifs, est composée de cinq directions :

Organisation tout entière centrée sur l'efficacité opérationnelle, la préfecture de police dispose d'atouts évidents. Regroupant sous une même autorité des services de nature différente, elle présente l'avantage d'être une organisation pleinement intégrée. Riche de ressources humaines diversifiées et dotées de services performants, elle développe un professionnalisme et une efficacité reconnus. Pourtant, l'organisation actuelle fait que, bien souvent, la mission d'ordre public s'exerce au détriment des missions de prévention de la délinquance et de la police de proximité.

Le poids des préoccupations d'ordre public, ainsi que de multiples autres servitudes d'une part, la logique purement verticale de l'organisation des services de la préfecture et la dualité sécurité publique-police judiciaire d'autre part, constituent autant d'obstacles à l'émergence d'une authentique police de proximité.

De ce point de vue, il est souvent fait grief à la police parisienne de solliciter par trop les effectifs des commissariats pour des tâches d'ordre public. Ce reproche est en partie fondé. Toutefois, l'analyse montre que la ponction opérée à ce titre n'est pas aussi importante qu'on l'imagine parfois. D'ailleurs, l'organisation actuelle des commissariats d'arrondissement est conçue de telle sorte que, sauf à titre très exceptionnel, les fonctionnaires des brigades anti-criminalité ou les îlotiers ne sont pas sollicités à des fins d'ordre public. Même limitées, c'est le caractère largement imprévisible des missions d'ordre public qui sont sources de dysfonctionnement des commissariats. En revanche, il est d'autres missions qui ont un impact beaucoup plus lourd sur le fonctionnement des commissariats d'arrondissement (garde des points sensibles, garde des détenus dans les hôpitaux, conduites aux urgences médico-judiciaires, tenue des points d'école, ...).

Par ailleurs, faute actuellement d'une autorité centrale, les différents services de sécurité publique ou de police judiciaire présents dans l'arrondissement ne sont pas à même de développer une politique complète de proximité.

Par définition, la notion même de police de proximité sous-entend l'accueil des victimes, le traitement et le suivi des plaintes, une présence active de la police en tenue : autant de missions qui en appellent à l'action tant de la direction de la sécurité publique que de la direction de la police judiciaire. Or, l'actuelle organisation prolonge la séparation de ces deux entités jusqu'au niveau territorial : le commissariat de quartier relève ainsi de la seule direction de police judiciaire quand le commissariat d'arrondissement relève pour sa part de la seule direction de la sécurité publique.

Pour le particulier qui attend de la police un soutien, ces partages de compétences rendent l'accès à la police complexe et difficile. Sources de gêne et d'incompréhension, elles lui font juger non satisfaisant le service qu'il attend de la police.

Certes, la création en juin 1997 d'antennes de police judiciaire dans les commissariats d'arrondissement a répondu en partie aux difficultés auxquelles les plaignants se heurtaient : désormais, en effet, n'importe quel commissariat est à même de recevoir toute plainte, quelle qu'en soit la nature ou le lieu de commission.

Il n'en demeure pas moins cependant que le particulier ne sait pas toujours qui, du commissariat de quartier ou du commissariat d'arrondissement, est le plus à même de régler ses différends de voisinage ou de donner suite aux petits problèmes de nuisances sonores ou autres qu'il peut rencontrer.

En outre, la séparation structurelle actuelle fait que le premier service requis par une victime ne sera pas, dans la plupart des cas, celui qui prendra en charge l'enquête. Ce manque de suivi, s'il peut être justifié pour des faits criminels graves, ne l'est plus du tout lorsqu'il s'agit de servir la victime d'un délit courant. Une police qui se veut plus proche du public et de la population résidente doit tendre à octroyer au premier service saisi la possibilité de donner totalement satisfaction à la victime.

De cette dualité locale, résulte en outre un traitement en parallèle de certains secteurs par les deux entités présentes ainsi que certaines insuffisances qui peuvent être préjudiciables à l'action locale. L'illustration type en est donnée par l'exemple du traitement des " mises à disposition ".

Les fonctionnaires de la sécurité publique ont tendance à estimer que leur travail d'interpellation, justifié par le souci de ramener la sécurité et la tranquillité, est parfois insuffisamment pris en considération et suivi d'informations et d'effets ; les fonctionnaires de la police judiciaire, pour leur part, ont tendance à considérer que ces interpellations, opérées le plus souvent sans la présence ou l'autorité d'un officier de police judiciaire, ne s'entourent pas toujours de suffisantes garanties juridiques pour pouvoir aboutir, compte tenu des règles de procédures auxquelles veillent les autorités judiciaires. Il en est ainsi en particulier du respect du délai maximal requis par le Parquet entre l'interpellation et la lecture à l'interpellé de ses droits.

En outre, il résulte de cette absence d'unité une insuffisante information des agents interpellateurs quant à la suite judiciaire intervenue. Source de démotivation pour ces fonctionnaires, cette méconnaissance ne leur permet pas, de surcroît, de connaître les éventuelles imperfections juridiques qui ont pu, le cas échéant, être soulevées par l'autorité judiciaire et d'en tenir compte à l'avenir.

Parce qu'elle fait intervenir deux services, la continuité de la lutte contre la petite délinquance est également mal assurée. L'absence de hiérarchie locale commune fait en effet que l'action policière reste compartimentée au niveau de chaque service. Ainsi, le service qui assure le traitement et le suivi des plaintes n'est pas associé aux actions, menées en amont ou a posteriori, de définition des priorités de présence sur la voie publique ou de cibles et d'objectifs de lutte contre la petite et moyenne délinquance. L'action des îlotiers, par exemple, n'est pas systématiquement dirigée en tenant compte des plaintes reçues dans la circonscription, faute d'une réelle cohésion et d'une réelle unité opérationnelle au plan local.

L'absence de lieu de synthèse et d'arbitrage local rend également quasiment impossible l'affichage de priorités locales fortes à la poursuite desquelles pourtant tous les services territoriaux ont vocation à concourir. Aucune instance de concertation formelle n'existe en effet actuellement au niveau de l'arrondissement : tout repose sur les relations informelles ou personnelles entre commissaires, rendues simplement plus commodes lorsque les services sont logés dans des locaux communs.

Pour atteindre son but, la réforme doit être conçue autour d'une organisation qui donne pleine reconnaissance à la police de proximité et lui assure les qualités de lisibilité, d'accessibilité et de simplicité qui concourent à son efficacité.

Dans cet esprit, il est proposé de créer dans chaque arrondissement une circonscription unique de police de proximité. De ce choix majeur découlent les options à mettre en _uvre dans l'organisation centrale des services pour y distinguer la fonction de police de proximité.

Les réorganisations ainsi opérées au plan local et au plan central entraînent en dernier lieu une recomposition nécessaire du niveau intermédiaire.

La première innovation majeure de la réforme consiste dans la mise en place, dans chaque arrondissement, d'une nouvelle organisation de la police parisienne : la circonscription de police urbaine de proximité, modelée à partir des moyens des commissariats d'arrondissement et des commissariats de quartier.

Cette entité nouvelle sera placée sous l'autorité d'un commissaire central, dont la mission est de coordonner, d'impulser et d'animer l'action locale, en relation avec les autres services de la Préfecture de police et les partenaires locaux de sécurité.

La circonscription de police de proximité sera composée de trois services qui ont vocation à être dirigés par un commissaire de police :

L'organigramme de la circonscription de police urbaine de proximité est indiqué dans le schéma ci-après.

La création d'une nouvelle filière de police de proximité impose de redéfinir les fonctions et les contours des échelons intermédiaires et d'en réduire le nombre afin de renforcer leurs moyens.

Il y aura ainsi trois districts d'ordre public, au lieu de six. Cette réduction permettra d'en renforcer l'encadrement, en plaçant auprès du contrôleur général-chef du district, un adjoint d'un grade élevé dans le corps de conception et de direction, et de mieux concentrer leurs moyens d'action.

De même, le nombre de divisions de police judiciaire sera ramené de six à trois, ce qui facilitera la mise en _uvre, à leur profit, d'un processus de déconcentration de compétences exercées jusqu'alors par les services centraux : ce pourrait être le cas en ce qui concerne les interpellations de simples usagers de drogue (qui représentent actuellement 60 % des mises à disposition auprès de la brigade des stupéfiants) ou certains délits à caractère économique ou financier (abus de confiance, escroquerie à préjudice moyen ou faible, fraudes fiscales, infractions sur les ventes,...).

Échelons intermédiaires, les secteurs de police urbaine de proximité seront au nombre de six, ayant ainsi une taille adaptée à leur fonction de coordination à l'échelle de plusieurs arrondissements. Ils assureront le relais des moyens centraux d'analyse de la délinquance et coordonneront l'action locale de prévention et de lutte contre la criminalité. Le chef de secteur assurera cette mission de coordination en prise directe avec l'action locale, puisqu'il sera aussi le commissaire central d'un des arrondissements.

La réorganisation des services locaux et des échelons intermédiaires doit s'accompagner d'une adaptation des structures centrales pour identifier clairement les trois filières de l'ordre public, de la police de proximité et de la police judiciaire. Pour éviter rigidité et cloisonnement, des protocoles seront établis pour assurer la complémentarité et la répartition des missions entre les trois nouvelles directions :

Par ailleurs, les renseignements généraux, l'inspection générale des services et la direction de la logistique conserveront leurs missions et attributions actuelles.

Les orientations résultant des conclusions du rapport de MM. Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest visent à donner la priorité aux zones urbaines les plus touchées par la délinquance de voie publique (grande couronne parisienne, grandes agglomérations de province, et pourtour méditerranéen).

Sur la base des critères d'instauration et de suppression du régime de la police d'État fixés par le décret du 19 septembre 1996 pris en application de la LOPS, les objectifs sont :

· de redéployer des policiers dans les zones précitées, par le biais de transferts de compétences entre la police et la gendarmerie ;

· de dégager, par redéploiements internes à la gendarmerie ⁽⁹⁾, un effectif d'environ 1.200 gendarmes, destinés à renforcer le dispositif de celle-ci dans les secteurs péri-urbains déjà de sa compétence, ou qui lui seront nouvellement transférés.

Après validation de ces principes et objectifs par le conseil de sécurité intérieure du 27 avril 1998, la direction centrale de la sécurité publique a proposé un programme sur deux principaux axes :

· transferts de compétence de sécurité publique de la police à la gendarmerie, concernant 94 circonscriptions de sécurité publique constituées de 182 communes, ainsi que 7 communes supplémentaires faisant partie d'autres circonscriptions. Ces transferts correspondent à une population d'environ 1.400.000 habitants et à un gain en effectifs de 3.247 fonctionnaires de police susceptibles de redéploiement ;

· transferts de compétence de sécurité publique de la gendarmerie à la police nationale, concernant 45 communes devant être rattachées à des circonscriptions de sécurité publique existantes ; ces opérations correspondent à une population de près de 400.000 habitants et supposent un renforcement en effectifs des circonscriptions de rattachement, estimé à 853 fonctionnaires.

En l'état actuel, ce programme de nouvelle répartition des compétences territoriales se traduirait ainsi par un solde positif de redéploiement d'environ 2.400 fonctionnaires de police.

Le Gouvernement, prenant en compte les difficultés qu'a fait ressortir la concertation locale entreprise par les préfets pour la mise en _uvre de ces orientations, a décidé d'élargir le processus de consultation en cours.

A cette fin, M. Guy Fougier, d'ores et déjà responsable du suivi et de l'évaluation de la réorganisation, a été chargé de conduire au niveau national, ainsi qu'avec les autorités locales et les élus, une consultation approfondie sur ce réaménagement. Il rendra compte du résultat de cette consultation aux ministres de l'Intérieur et de la Défense, avant la fin de l'année.

Votre Rapporteur se félicite de cette décision du Gouvernement de renforcer une concertation qui s'est, en effet, révélée insuffisante dans un domaine particulièrement sensible, tant pour les habitants des zones concernées que pour leurs élus. Un approfondissement de la concertation et un étalement dans le temps sont donc nécessaires. Il ne faut pas craindre de " perdre du temps ", si tant est qu'il soit perdu, pour mettre en _uvre une mesure indispensable au développement d'une police de proximité dans les zones les plus sensibles.

La nécessité de ce rééquilibrage géographique ne peut, en effet, être sérieusement contestée. Il apparaît, en effet, que, si le taux de délinquance de voie publique est dans un rapport de 1 à 3,1 entre les 25 départements les plus criminogènes et les 25 qui le sont le moins, les effectifs de sécurité rapportés à la population sont à peine supérieurs dans les départements les plus touchés par la délinquance de voie publique (respectivement 2,38 policiers ou gendarmes pour 1.000 habitants au lieu de 2,22). Le rééquilibrage géographique s'impose d'autant plus qu'il ne serait pas réaliste de créer massivement des effectifs supplémentaires de policiers ou de gendarmes dans notre pays. En effet, la France apparaît de ce point de vue déjà bien dotée par rapport à nos principaux voisins : 1 pour 252 habitants en France, contre 1 pour 283 en Italie, 1 pour 296 en Allemagne, 1 pour 380 en Royaume-Uni, pour une moyenne de 1 pour 310 en Europe.

III.- LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE

En 1999, les crédits consacrés à la sécurité civile atteindront 1.220,6 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, ce qui marque une forte augmentation (+ 9,7 %, soit + 107,5 millions de francs). La progression des autorisations de programme est plus faible (+ 1,7 %), mais rompt avec la forte diminution enregistrée en 1998
(- 24,6 %).

Outre les frais de personnel qui représentent 26,4 % des crédits, le budget de la sécurité civile est surtout marqué par l'importance des moyens de fonctionnement (45,7 % des crédits).

Le budget de fonctionnement de la sécurité civile, qu'il s'agisse de services financés sur le titre III ou d'unités recevant des subventions depuis le titre IV, s'établit à 958 millions de francs pour 1999, au lieu de 894,6 millions de francs en 1998, soit une progression de 7,1 %.

L'essentiel de cette progression provient de la forte augmentation des crédits de personnel qui progresseront de 15,1 % (soit + 42,3 millions de francs), passant de 280,2 à 322,5 millions de francs.

Les effectifs réels de la direction de la défense et de la sécurité civile s'élèvent à 2.834 agents dont 1.864 personnels militaires. Ces personnels se répartissent entre l'administration centrale à Asnières (363 emplois), les écoles de formation (115), les centres de déminage (148), les établissements de soutien opérationnel et logistique (124), les bases (345) et surtout, les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC) qui accueillent 1.671 personnes (soit près de 60 % des effectifs).

En 1998, les seuls emplois budgétaires s'élevaient à 500. Leur évolution au cours des dernières années est retracée dans le tableau ci-dessous.

En 1999, les emplois de contractuels des services techniques et d'ouvriers continuent à diminuer, respectivement de 2 et 3 unités. Par contre, les emplois budgétaires de personnels militaires sous contrat et de carrière augmentent de 733 postes passant de 22 à 755.

Cet accroissement s'explique par la première phase de la professionnalisation des UIISC. Cette professionnalisation est évidemment la conséquence directe de la réforme du service national et de la réduction, déjà constatée, du nombre d'appelés.

Cette professionnalisation s'accompagnera d'un recentrage sur deux unités principales, implantées respectivement en région parisienne (Nogent-le-Rotrou) et dans le midi de la France (Brignoles-Corte), composées de cadres de carrière et, à parts égales, de militaires du rang engagés volontaires ou volontaires du service national. La dissolution de l'unité basée à La Rochelle, annoncée en juillet 1998, sera effective l'année prochaine.

A terme, en 2001, la configuration des UIISC devrait être la suivante :

Dans le budget pour 1999, la professionnalisation des UIISC se traduit par :

Les conséquences de la réforme du service national se font également sentir à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. La subvention qui lui est versée par le budget du ministère de l'Intérieur, passera de 304,2 à 333,1 millions de francs. Cette augmentation résulte :

Un plan triennal a, en effet, été retenu pour procéder au remplacement des 1.098 appelés servant à la brigade par des engagés (à hauteur de 70 % des effectifs) et des volontaires du service national. Cet étalement dans le temps permet de répartir le coût de l'opération sur les trois prochains exercices (40 % en 1999, 40 % en 2000 et 20 % en 2001).

Les crédits de fonctionnement des services sont globalisés au sein d'un chapitre unique. Celui-ci était doté de 191 millions de francs en 1998, qui se répartissent ainsi selon la nature de la dépense ou le service concerné.

Pour 1999, les crédits s'élèveront à 195,2 millions de francs, en progression de 2,2 %. Ce niveau correspond, à l'évidence, à un seuil de dépenses incompressible qui ne peut être diminué, sauf à reconsidérer l'activité opérationnelle de la sécurité civile et donc le service rendu aux citoyens.

Globalement, les dépenses en capital s'élèveront à 262,5 millions de francs en crédits de paiement et à 243 millions de francs en autorisations de programme. Si l'augmentation des autorisations de programme est légère (+ 1,7 %), la progression des crédits de paiement est considérable (+ 20,1 %).

L'essentiel de ces crédits est consacré au groupement des moyens aériens : 180 millions de francs d'autorisations de programme au titre de la maintenance et 30 millions de francs au titre des acquisitions. Les crédits de paiement attendront 250 millions de francs, qui se répartissent également entre les acquisitions (81 millions de francs) et la maintenance (169 millions de francs).

Après l'achèvement intervenu en 1997 du programme de renouvellement des Canadair, seul est en cours le programme de renouvellement du parc d'hélicoptères.

L'état de ce parc, particulièrement vieilli s'agissant des Alouette III, est à l'origine d'une indisponibilité croissante des appareils et d'une maintenance de plus en plus onéreuse. De plus, seul leur statut d'aéronefs d'État permet aux Alouette III de se soustraire à la réglementation sur la multimotorisation et les niveaux sonores.

La loi de finances rectificative pour 1996 a ouvert 1 milliard de francs d'autorisations de programme pour procéder au renouvellement de la flotte d'hélicoptères. Après appel d'offres restreint, le marché a été notifié, en juillet dernier, à la société retenue, à savoir Eurocopter.

Le marché comporte deux tranches :

Par ailleurs, la sécurité civile dispose de 12 bombardiers d'eau, de type Tracker, qu'elle a acquis d'occasion en 1982 ⁽¹⁰⁾, appareil idéalement conçu pour le guet aérien et l'attaque des feux naissants. Depuis 1986, cette flotte fait l'objet d'une remotorisation, qui se traduit par une remise à neuf complète des avions. La remotorisation du dernier Tracker doit intervenir en 1999, ce qui explique l'inscription d'une dotation de 30 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.

La maintenance des 60 aéronefs de la flotte de la sécurité civile est assurée par la société AOM-Industrie (depuis le 1er octobre 1998) pour les avions et par la société Eurocopter pour les hélicoptères.

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IV.- L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES
POUR 1997 ET 1998

En 1997, les crédits initiaux inscrits aux deux agrégats " Police nationale " et " Sécurité civile " s'élevaient à 29.142,5 millions de francs. En tenant compte de l'ensemble des mouvements législatifs et réglementaires décidés au cours de l'exercice, les crédits disponibles se sont finalement élevés à 31.474,3 millions de francs, soit une progression de 8 % par rapport à la dotation initiale.

Les principales évolutions entre la dotation initiale et les crédits disponibles proviennent des transferts et répartitions. Le budget du ministère de l'Intérieur a notamment bénéficié de transferts en provenance du budget des Charges communes, au titre de la régularisation de la CSG (1.151,1 millions de francs) et de la réforme des cotisations d'assurance-maladie (370 millions de francs). Parmi les autres transferts au profit du budget de l'Intérieur, on note le paiement des soldes des militaires de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (66,3 millions de francs en provenance du ministère de la Défense), le plan emploi-jeunes (17,8 millions de francs en provenance du ministère de l'Emploi). A l'inverse, l'ensemble des crédits relatifs aux moyens aériens de la sécurité civile sont transférés au ministère de la Défense.

Si elles sont relativement peu importantes en montant (181,1 millions de francs), les annulations peuvent avoir des effets dévastateurs puisqu'elles pèsent sur les moyens de fonctionnement dont les dotations initiales sont particulièrement parcimonieuses.

L'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997, qui a supprimé une partie des crédits gelés en début d'année, a porté sur les moyens de fonctionnement de la sécurité civile (- 8 millions de francs) et de la police nationale (- 60 millions de francs, soit 1,8 % de la dotation initiale), les dépenses informatiques et télématiques de la sécurité civile (- 3,8 millions de francs) et de la police nationale (- 50,1 millions de francs, soit 17,5 % de la dotation initiale). En ce qui concerne les dépenses en capital, les annulations ont principalement porté sur l'équipement immobilier
(- 29,2 millions de francs) et l'équipement lourd (- 18,8 millions de francs, soit 25 % de la dotation initiale) de la police.

Les reports de crédits se sont globalement élevés à 644,8 millions de francs et concernent surtout les dépenses en capital : équipement immobilier de la police (201,7 millions de francs), acquisitions des appareils de la sécurité civile (233,8 millions de francs) principalement.

Les fonds de concours se sont élevés à 182,2 millions de francs. Ils concernent pour l'essentiel les chapitres de personnel et de fonctionnement des services. Les principaux rattachements sont les suivants :

Enfin, la loi de finances rectificative a ouvert 96 millions de francs de crédits : 50 millions de francs au profit des services logistiques de la police et 46 millions de francs au titre du programme ACROPOL.

Globalement, le taux de consommation des crédits apparaît élevé pour les dépenses ordinaires : 99,3 % en ce qui concerne les dépenses de personnel, et 97,1 % pour les autres dépenses de fonctionnement. Pour ces dernières, il convient de noter qu'une grande partie des crédits non consommés s'explique par l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative en fin de gestion.

Par contre, le taux de consommation des dépenses en capital apparaît relativement faible (60,3 % pour le titre V et 57,2 % pour le titre VI), en raison notamment de l'importance des reports des exercices antérieurs.

Au 30 juin 1998, les crédits disponibles atteignent 31.291,8 millions de francs pour les deux agrégats " Police nationale " et " Sécurité civile ". Les mouvements intervenus en gestion au cours du premier semestre ont donc conduit à une augmentation de 6,9 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale.

Comme en 1997, le principal abondement en gestion provient d'un transfert en provenance du budget des Charges communes, en raison de la réforme de la cotisation maladie (1.233,5 millions de francs).

Le budget de la police et de la sécurité civile a été mis à contribution pour financer, en début d'exercice, le plan social contre le chômage. L'arrêté d'annulation du 17 janvier a annulé 12,6 millions de francs de crédits de paiement et 32 millions de francs d'autorisations de programme. Ces annulations portent :

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 17 juin 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, sur l'exécution 1998 et les perspectives 1999 des crédits de son ministère.

Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué que l'audition du Ministre de l'Intérieur, consacrée à l'exécution 1998 et aux perspectives pour 1999 des crédits de son ministère, était la première d'une série de réunions conduites dans la perspective d'un meilleur contrôle budgétaire qu'il souhaitait développer, grâce notamment à l'activité des rapporteurs spéciaux.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a interrogé le Ministre sur les grandes orientations de son prochain budget. Rappelant que la sécurité n'avait pas été initialement mentionnée parmi les six domaines prioritaires de l'action gouvernementale mais leur avait été adjointe depuis, il a souhaité savoir comment cette priorité se traduirait dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a ensuite demandé si la définition de nouvelles relations entre l'État et les collectivités locales, à la sortie du pacte de stabilité, serait l'occasion d'un véritable contrat permettant aux collectivités d'assurer leurs responsabilités tout en accompagnant la reprise de la croissance.

M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'Intérieur, a rappelé que le Premier ministre, dès sa déclaration de politique générale, le 19 juin 1997, avait affirmé le droit de chaque citoyen à une sécurité égale pour tous, et que le colloque de Villepinte, en octobre dernier, avait permis au Gouvernement de manifester son souci d'une politique de sécurité efficace et globale. Il en a évoqué les moyens : le recrutement d'agents de sécurité, la conclusion de 400 contrats locaux de sécurité, dont 40 ont déjà été signés. Il a ensuite énuméré les trois axes de cette politique : la citoyenneté et l'éducation à la citoyenneté ; la proximité ; le renforcement de la coopération entre les services de l'État, notamment la police et la justice.

Il a mis en avant ses deux préoccupations principales : la montée de la violence urbaine et la violence des mineurs dont le Conseil de sécurité intérieure était saisi. Il a précisé que la loi de programmation du 21 janvier 1995, qui avait prévu 8,3 milliards de francs, en dépenses ordinaires, et 8,5 milliards de francs en autorisations de programme, ainsi que la création de 5.000 emplois, n'avait été appliquée que très partiellement, et que si l'exécution des engagements avait été conforme à la loi en 1995 et 1996, le décrochage des deux années ultérieures avait réduit à 60 % le taux d'exécution budgétaire, tandis que 1.200 emplois seulement avaient été créés en 1995 et 1996 et 100 emplois supprimés en 1998.

Le Ministre a ensuite évoqué la mise en place des adjoints de sécurité, en annonçant que 8.250 postes devaient être créés pour se substituer à terme aux 8.325 postes de policiers auxiliaires, affectés dans la police au titre du service national et dont l'effectif serait progressivement réduit sur trois ans jusqu'en 2001.

Il a par ailleurs fait état de l'inscription de crédits correspondant à la création de 1.400 postes en surnombre dans la police nationale, pour compenser l'accélération prévisible des départs à la retraite, au nombre de 26.500 pendant les cinq années à venir, et pour faire face au besoin de formation des nouveaux personnels recrutés sans qu'il soit porté atteinte à la capacité opérationnelle globale des services de police.

Le Ministre a ensuite évoqué la réorganisation des services actifs de la police nationale, et la nouvelle définition des missions des corps de maîtrise et d'application, impliquant l'extension aux personnels de ces corps de la qualification d'officier de police judiciaire, et la suppression correspondante d'un certain nombre d'emplois de commissaires.

Il a mis en relief la diminution de la part des crédits globaux du ministère de l'Intérieur dans l'ensemble des crédits budgétaires de l'État (4,07 % en 1993, 3,72 % en 1998). Il a souligné que, compte tenu de l'importance particulière des crédits de personnel, encore accrue par les conséquences de l'accord salarial dans la fonction publique, une telle évolution n'avait pu se faire qu'au détriment des dépenses de fonctionnement matériel, en particulier du renouvellement du parc automobile de la police, actuellement dans un état déplorable. Il a ajouté qu'un constat semblable pouvait être fait à propos du parc immobilier, dont le caractère vieillot ressortait fortement de la comparaison tant avec les pays étrangers qu'avec les locaux des gendarmeries. Il a regretté qu'une telle situation ne permette pas au ministère de faire face aux besoins en implantation de commissariats suscités par la concentration de la délinquance dans les zones très urbanisées, précisant que 80 % de la délinquance affectent 26 départements.

Insistant sur l'apparition de formes nouvelles de délinquance, notamment de la délinquance des mineurs, qui représente 39 % des vols et 23 % de la délinquance totale, il a jugé indispensable un redéploiement d'effectifs que facilitera le recrutement des adjoints de sécurité. Il a évoqué son action déterminée en vue de l'accélération de la mise en place - dont l'achèvement est désormais prévu en 2007 - du système de transmission ACROPOL, déjà opérationnel en Seine-Saint-Denis, en Picardie et dans la région Rhône-Alpes, et qu'il souhaitait étendre prioritairement à la Corse. S'agissant de la sécurité civile, il a déclaré que la disparition prochaine du service national créait des difficultés importantes pour la brigade des sapeurs pompiers de Paris et conduirait à ne maintenir que deux des quatre unités existantes de sécurité civile (Nogent-le-Rotrou et Brignoles, avec une antenne à Corte).

Faisant ressortir le contraste entre l'attente de sécurité constatée dans l'opinion comme au Parlement et la pauvreté des moyens de son ministère (7,3 milliards de francs pour les dépenses de fonctionnement hors personnel sur un total de 51 milliards de francs au titre du fonctionnement et 1,7 milliard de francs pour les dépenses d'investissement), il a souhaité que les collectivités locales se joignent à l'effort correspondant à cette attente et annoncé le lancement d'une opération " sécurité 2002 " pour laquelle il demanderait d'ailleurs aux collectivités locales une modeste contribution financière.

Le Ministre, abordant les relations financières entre l'État et les collectivités locales, a rappelé que ces dernières accomplissaient 72 % de l'investissement public civil et reconnu que l'application du pacte de stabilité avait représenté pour elles un manque à gagner important par rapport aux pratiques antérieures. Il a évalué à 250 milliards de francs par an le montant des concours de l'État aux collectivités locales, dont 150 milliards de francs pour les dotations de " l'enveloppe normée " et 100 milliards de francs pour les concours hors enveloppe, notamment au titre de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle, en rapprochant ce chiffre du produit - environ 300 milliards de francs - des impôts directs locaux. Évoquant, après la dotation globale de fonctionnement, dont il a rappelé l'importance, la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP), il a mentionné la diminution, ces trois dernières années, de 400 millions de francs par an, de cette dotation servant de variable d'ajustement dans le cadre du pacte de stabilité. Il a considéré que cette baisse ne pourrait, par construction, que s'accélérer avec le retour de la croissance.

Le Ministre a déclaré qu'une rencontre avec les grandes associations d'élus et les parlementaires intéressés se tiendrait prochainement afin d'envisager les conditions de sortie du pacte, et que, le Gouvernement ayant admis le principe d'une certaine indexation, la négociation correspondante devrait prendre en compte un engagement de modération de la pression fiscale des collectivités locales.

Il a annoncé l'ouverture d'une enveloppe annuelle de 500 millions de francs pour le financement des communautés d'agglomération, qui se fera hors enveloppe normée et permettra le versement d'une DGF de 250 francs par habitant en faveur de ces structures, qui pourront mettre en place progressivement, sur douze ans, la taxe professionnelle à taux unique. Il a ajouté que ces mesures permettraient de traiter les problèmes de la ville au seul niveau pertinent.

M. Tony Dreyfus, Rapporteur spécial des crédits de la sécurité, s'est interrogé sur les difficultés particulières que suscite à Paris la compensation du départ des appelés du service national par l'intégration des adjoints de sécurité.

M. Jean-Pierre Chevènement a reconnu qu'un problème spécifique de recrutement des agents de sécurité se posait à Paris et, dans une moindre mesure, dans la petite couronne. Il a ajouté toutefois que l'application du dispositif ne rencontrait pas de difficultés particulières dans les autres départements, 3.600 jeunes se trouvant sur le terrain et 1.000 environ en formation.

M. Tony Dreyfus a demandé s'il était envisagé, dans ces conditions, de mettre à la disposition des adjoints de sécurité des logements supplémentaires.

M. Jean-Pierre Chevènement a confirmé que la pénurie de logements constituait effectivement la cause principale des problèmes de recrutement à Paris, avant d'indiquer que le ministère prévoyait d'augmenter les acquisitions de logements, moins onéreuses en définitive que les mises à disposition et déclaré que la seule solution était de poser le principe, à Paris comme ailleurs, du recrutement régional.

Après avoir rappelé que la conclusion du pacte de stabilité avait répondu au souci d'assurer aux élus locaux une plus grande lisibilité de l'évolution des concours d'État, tout en contribuant au redressement des finances publiques, M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial des crédits alloués aux collectivités locales, a relevé que l'application de ce pacte avait conduit les collectivités locales à fournir des efforts conséquents, à cause de la prise en charge de dépenses auparavant assumée par l'État. Il a précisé que la comptabilisation de ces transferts était rendue compliquée par la coexistence de transferts de l'État aux collectivités locales et de transferts entre collectivités locales liés notamment au développement de l'intercommunalité. Tout en indiquant qu'il savait le temps compté et l'enveloppe budgétaire limitée, il a exprimé le souhait que la sortie du pacte donne lieu à une meilleure reconnaissance de ces transferts de charges dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a enfin appelé de ses v_ux l'engagement d'une réforme de la fiscalité locale, déplorant l'évolution défavorable récente du taux de remboursement assuré par le fonds de compensation de la TVA.

Répondant au Rapporteur spécial, M. Jean-Pierre Chevènement a évoqué la croissance des charges des collectivités locales liée à l'application des législations récentes, évaluant à 90 milliards de francs le montant total des investissements nécessaires entre 1997 et 2001 pour assurer le respect des normes fixant la qualité de l'eau, et à 50 milliards de francs les sommes correspondantes en matière de gestion des déchets. Rappelant le niveau actuel élevé d'équipement des collectivités locales et l'effet du retour de la croissance sur les bases de la taxe professionnelle, il a indiqué que la future concertation entre l'État et les collectivités locales ainsi que le maintien des taux d'intérêt à un niveau bas pourraient contribuer à résoudre leurs problèmes de financement. Il a affirmé sa volonté d'améliorer les systèmes de péréquation et son souhait d'appliquer, de façon certes progressive, la révision des valeurs locatives cadastrales.

M. Jean-Jacques Jegou, après avoir indiqué qu'il avait apprécié le ton et le contenu de l'intervention de M. Jean-Pierre Chevènement, a regretté les disparités existantes en matière d'effectifs de police entre Paris et les communes avoisinantes, estimant à 50 % l'insuffisance de policiers dans la petite couronne. Il s'est ensuite interrogé sur la justification et le montant de la facturation aux collectivités locales des mises à disposition de policiers pour assurer la sécurité à l'occasion de manifestations et de fêtes sans but lucratif. En tant que membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, il s'est ensuite dit préoccupé par la situation financière de la CNRACL, qui ferait apparaître un déficit de 3 milliards en l'an 2000. Il a souhaité que cesse la gestion de la surcompensation par des procédés que le Président de la Commission de surveillance avait pu rapprocher, lors de son audition ce matin même par la commission des Finances, de la " cavalerie ". Concernant la baisse des prélèvements obligatoires souhaitée par le Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, il a estimé que l'effort serait probablement fourni par l'État, compte tenu de l'augmentation des dépenses des collectivités locales. Il s'est enfin interrogé sur la raison du maintien du prélèvement de 0,4 % à l'encontre des collectivités locales qui se perpétue alors que la révision des bases cadastrales qui le justifiait a pris fin depuis plusieurs années.

M. Arthur Dehaine a interrogé le Ministre sur la situation d'un président de service départemental d'incendie et de secours (SDIS), élu d'une petite commune, dont les fonctions représentaient une charge lourde non compensée par une indemnité.

M. Pierre Hériaud a constaté que les collectivités locales, grâce à la maîtrise de leur gestion et à la diminution de leurs charges d'endettement, avaient dégagé un solde primaire positif de 170 milliards de francs, assurant ainsi une contribution positive au respect des critères de convergence fixés par le traité d'Union européenne. Il s'est en outre interrogé sur les conditions de sortie du pacte de stabilité, évoquant les effets de transferts de charges non compensés, citant en particulier les dépenses d'aide sociale et l'application du dispositif emplois-jeunes.

M. Gilbert Mitterrand, après avoir fait part de la crainte, exprimée par de nombreux policiers, que les emplois-jeunes se substituent à des emplois titulaires non remplacés, s'est interrogé sur les moyens de combattre ce sentiment. Il a ensuite demandé si le projet de loi de finances pour 1999 traduirait les préoccupations exprimées par le Premier Ministre en matière de construction d'aires d'accueil destinées aux gens du voyage.

M. Christian Cuvilliez a estimé que les collectivités locales attendaient de la sortie du pacte de stabilité une augmentation de leurs ressources, qui servirait à la fois le développement économique et la justice sociale. Il a souhaité que s'engage une réflexion sur une réforme de l'assiette fiscale qui éviterait une pénalisation de l'investissement et de l'emploi et a préconisé la reprise du processus de révision des bases cadastrales et la mise en place d'une réelle péréquation que, selon lui, n'assuraient pas les mécanismes actuels. Il a souhaité le maintien des exonérations bénéficiant aux personnes défavorisées et du dispositif de la dotation de solidarité urbaine (DSU). Il s'est déclaré attaché à ce que la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux agglomérations reste comptabilisée de manière autonome par rapport à la DGF versée aux communes. Abordant les problèmes de sécurité, il a demandé des précisions sur la redistribution envisagée des missions des forces de police et de gendarmerie, indiquant que les gendarmes n'étaient pas soumis aux contraintes statutaires qui limitaient parfois l'action des policiers. Il a également exprimé la préoccupation que le redéploiement envisagé des forces de police ne se traduise pas, pour les communes moyennes, par la disparition de commissariats.

M. Philippe Auberger a souligné que la diminution des charges d'intérêt, illustrée par la baisse de quelque trois ou quatre points du taux d'intérêt moyen entre 1995 et aujourd'hui (de 9 à 5,5 ou 5 %), équivalait à une diminution de 10 % de la pression fiscale et que, si elle ne s'était pas produite, les budgets des collectivités locales n'auraient pu être équilibrés. Il a souhaité que, dans la négociation qui doit intervenir à la suite de la sortie du pacte de stabilité, l'effet de cette baisse soit prise en compte. Il a demandé le relèvement de la dotation forfaitaire de la DGF pour les communes qui ne perçoivent pas la dotation d'aménagement - 80 % de l'ensemble - et qui subissent les conséquences du ralentissement de l'inflation sur leur niveau de ressources sans pouvoir augmenter corrélativement leur taux d'imposition. Il a constaté que l'abandon, en 1992, du garde-fous que constituait l'indexation sur la valeur du point de la fonction publique, se révélait particulièrement dommageable à la lumière de l'accord salarial du 10 février 1998 dont l'application, par des communes dont la masse salariale représente de 40 à 45 % du budget, conduirait à une augmentation annuelle de 3 à 3,5 % des dépenses correspondantes.

Concernant la sécurité, il a souhaité obtenir des précisions sur les écoles de formation de la police et la disparition progressive des policiers auxiliaires et a insisté pour que celle-ci ne porte pas préjudice aux écoles.

Se référant à la loi du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale, qui avait permis une remise à niveau de ses équipements pour la période 1985-1989, M. Francis Delattre a défendu le principe d'une programmation pluriannuelle pour l'affectation des crédits aux dépenses de police.

Concernant le personnel, il a observé que si le ratio des effectifs cumulés de police et de gendarmerie par habitant était particulièrement élevé en France, les moyens disponibles étaient imparfaitement utilisés et que le fonctionnement de la police au quotidien laissait à désirer. Il a déploré que l'obligation de résidence ne soit pas toujours respectée et s'est notamment étonné de voir, dans sa commune, les logements destinés aux policiers occupés pour moitié par des membres du personnel des préfectures. Il a enfin attribué au régime actuel des finances locales un effet de déresponsabilisation, nourri par l'obsolescence des " quatre vieilles ", et préconisé une réforme fiscale comportant l'institution d'un impôt correspondant à chaque niveau - communal, départemental, régional - de collectivités décentralisées.

M. Dominique Baert, après avoir appuyé les observations de M. Gilbert Mitterrand sur la réaction des personnels titulaires à l'institution des agents de sécurité, s'est interrogé sur les conditions du recrutement de ces adjoints de sécurité, qu'il a estimé, à la lumière de son expérience locale, un peu trop homogène ; il a demandé en conséquence quelles garanties prendrait le Ministre pour assurer dans ce recrutement la mixité sociale. Il s'est également enquis du calendrier de mise en oeuvre des propositions du récent rapport de MM. Hyest et Carraz relatives au redéploiement des effectifs, notamment dans les zones urbaines sensibles. Il a enfin souhaité recueillir le sentiment du Ministre sur l'avenir de la dotation de solidarité urbaine, et son évolution pluriannuelle ainsi que sur les modalités d'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'évolution du PIB.

Le Président Augustin Bonrepaux, s'inscrivant dans une perspective de suivi des autorisations budgétaires, s'est étonné de voir les services de l'État invoquer la sous-consommation des crédits ouverts au titre de la dotation de développement rural (DDR) comme une preuve de l'absence de besoins réels, alors que l'expérience montre la grande utilité de cette dotation comme instrument de financement efficace et rapide d'opérations créatrices d'emplois et de ressources. Il a demandé au Ministre quel calendrier suivait la procédure de notification aux préfets des enveloppes de DDR, considérant que la répartition par ceux-ci des crédits correspondants était organisée trop tardivement pour permettre une utilisation effective des fonds avant la fin de l'année. Il a suggéré, dans l'hypothèse où la sous-consommation des dotations serait avérée dans certains départements, que les sommes ainsi libérées soient affectées à d'autres départements où elles trouveraient certainement une meilleure utilisation. Par ailleurs, il s'est élevé contre une hypothétique limitation de l'intercommunalité d'agglomération aux seules zones urbaines, et souhaité l'application à l'ensemble du territoire, y compris aux zones rurales, des mesures fiscales et financières favorisant son extension.

M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'Intérieur, a ensuite répondu aux différents intervenants.

A M. Jean-Jacques Jegou, il a objecté que l'expression de " pléthore policière " appliquée à Paris négligeait par trop les caractéristiques propres à la ville : une population permanente de 2.150.000 habitants à laquelle se joignent, chaque jour, de 5 à 6 millions de personnes venant pour la plupart travailler ; l'accueil de 25 millions de touristes chaque année ; la situation de ville-capitale, siège des pouvoirs publics, de 170 ambassades, et d'organisations internationales comme l'UNESCO ; les nombreuses manifestations qui se déroulent quotidiennement sur la voie publique. Il a en outre fait valoir que le taux de délinquance à Paris, le plus élevé de France, appelait une dissuasion efficace. Il a rendu hommage aux fonctionnaires de police confrontés quotidiennement à une réalité difficile. Il a affirmé que la rémunération de certaines prestations de services, prévue par la loi était appliquée avec modération en fonction des circonstances, relevant au passage que si les actions de sécurité liées aux rencontres de la Coupe du monde étaient prises en charge par les organisateurs, le coût réel des opérations de police correspondantes était bien supérieur. A propos de la situation de la CNRACL, il a rappelé que le Premier ministre avait demandé il y a peu au Commissariat général du Plan un rapport sur les régimes spéciaux de retraites, en précisant que la situation de la Caisse ne rendait pas nécessaire l'augmentation des cotisations employeurs en 1999 et qu'il était ouvert à l'idée d'une concertation sur ce sujet. Tout en reconnaissant que les charges de personnel étaient lourdes pour les budgets locaux, il a appelé de ses voeux une gestion rigoureuse de la part des élus. Il a admis que le bien fondé du prélèvement de 0,40 % pouvait désormais prêter à discussion.

Le Ministre s'est engagé à faciliter, comme le suggérait M. Arthur Dehaine, l'octroi d'une indemnité aux présidents de SDIS en reconnaissant la lourdeur des responsabilités qu'ils assument.

A M. Pierre Hériaud, il a représenté les progrès considérables réalisés, depuis 1992, sur l'intercommunalité, tout en observant que la création de 1.000 communautés de communes en milieu rural, contre 5 communautés de villes, ne correspondait pas à la volonté du législateur, soucieux de développer la coopération en agglomération. Relevant que le rythme annuel de créations de groupements, passées de 300 à 150 par an, restait soutenu, il s'est toutefois demandé si le niveau départemental ou au moins celui du pays n'était pas le meilleur pour une politique cohérente. A propos des créations d'emplois-jeunes par les collectivités locales, dont le nombre demeurait insuffisant, il a rappelé l'importance de l'effort de l'État et mis en valeur l'utilité du dispositif comme moyen d'insertion professionnelle ultérieure, soit dans un emploi marchand, comme les services de proximité, soit dans la police nationale où pourrait entrer une part importante des adjoints de sécurité.

Répondant à M. Gilbert Mitterrand, le Ministre a assuré que les agents de sécurité ne compenseraient pas des emplois titulaires et rappelé que chaque adjoint avait d'ailleurs un tuteur appartenant au personnel titulaire. Sur la question des gens du voyage, il a annoncé qu'une procédure interministérielle en cours étudiait les moyens de renforcer les pouvoirs des maires désireux de réaliser les aires d'accueil prévues par la loi Besson.

Reprenant les observations de M. Christian Cuvilliez, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré que l'État intervenait à hauteur de 36 milliards de francs pour la compensation de la taxe professionnelle. Il a confirmé que l'éventuelle révision des bases d'imposition de la taxe d'habitation n'impliquait nullement la remise en cause des exonérations existantes. Sur la question de la solidarité entre collectivités locales, et plus particulièrement sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement, il a insisté sur la nécessité de disposer des moyens nécessaires pour maîtriser la ségrégation sociale et spatiale par une politique d'habitat appropriée à l'évolution de l'agglomération. Il a mentionné la forte croissance, au sein de la dotation globale de fonctionnement, de la dotation spéciale aux groupements (5,5 milliards de francs actuellement contre 3,5 milliards en 1992) et précisé que la dotation aux communautés d'agglomération s'ajouterait à ce concours particulier. Constatant que les populations sont en général attachées par principe aux services qu'elles connaissent de longue date, que ce soit la gendarmerie dans les campagnes ou la police nationale dans les villes, il a rappelé que la répartition nouvelle des personnels en cause avait été décidée par la loi du 21 janvier 1996 et mise en oeuvre par le décret du 20 septembre 1996, et considéré que le redéploiement des moyens se ferait au profit des zones où la délinquance était actuellement la plus forte. Il a estimé que cette procédure était conforme au principe fondamental du service public, " des moyens où sont les besoins ", et qu'elle devait être acceptée, car la citoyenneté implique une certaine abnégation au bénéfice de l'intérêt général.

M. Jean-Pierre Chevènement a reconnu que les observations de M. Philippe Auberger sur l'incidence de la charge d'intérêts méritaient attention ainsi que ses remarques sur l'évolution de la dotation forfaitaire au sein de la DGF. Il a déclaré que 17.500 policiers devaient être formés dans les écoles de police en raison de l'entrée en vigueur de la loi sur le service national et que le potentiel de formation serait en conséquence porté de 3.000 places en 1995 à 4.500 en 1999.

Il a précisé à M. Francis Delattre que les évolutions qu'il avait évoquées prenaient pour base les dotations de la loi de finances initiale, mais que, de fait, la régulation budgétaire avait affecté tant le budget de 1995 que celui de 1996. Il a fait valoir les difficultés de promouvoir une meilleure utilisation des moyens en personnel compte tenu des très grandes disparités de situation entre communes. Il a indiqué que 130 millions de francs avaient été consacrés au logement des policiers en 1997. Prenant occasion de l'évocation des personnels des préfectures, il a fait connaître son intention d'en revaloriser la condition compte tenu de l'importance des missions qu'ils accomplissent pour le compte de l'État. Enfin, il a considéré qu'une réforme consistant à affecter un impôt à chaque niveau de collectivité était impossible tant que subsisterait un système fondé sur les " quatre vieilles ".

Puis, le Ministre a mentionné les instructions données pour que les décisions de recrutement d'adjoints de sécurité soient prises en fonction de l'adéquation du profil au poste et non sur la base des seuls diplômes. Il a ajouté qu'aucun calendrier précis n'avait encore été fixé pour la mise en _uvre des propositions du rapport Hyest-Carraz, dans l'attente de la concertation à intervenir. Il s'est enfin déclaré favorable à une revalorisation de la dotation de solidarité urbaine.

En réponse aux remarques du Président Augustin Bonrepaux sur la dotation de développement rural, il a rappelé que les crédits alloués au titre de cette dotation étaient répartis au premier trimestre en fonction de données fiscales et que la gestion faisait apparaître un report de crédits chaque année. Il s'est engagé à étudier les moyens d'une accélération des procédures de notification de crédits aux préfets, tout en indiquant que la redistribution des crédits non consommés par certains départements nécessitait une modification législative. Il s'est toutefois fortement interrogé sur la qualité, au regard des objectifs poursuivis par la création de cette dotation, la revitalisation du milieu rural, de certains projets dont il avait eu connaissance. A propos de l'intercommunalité d'agglomérations, il a mis en rapport le retard incontestable pris par l'intercommunalité urbaine et la part prépondérante, 75 %, de la taxe professionnelle acquittée dans les zones urbaines.

Dans sa séance du 19 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial, les crédits de la Sécurité.

Après avoir indiqué que les crédits relatifs à la sécurité civile et à la police nationale représentaient près de 37 % du budget global du ministère de l'Intérieur, M. Tony Dreyfus a fait observer que les seuls crédits consacrés à la police nationale s'élèveront à 29,1 milliards de francs progressant ainsi de 2,9 % par rapport à 1998. Cette croissance, supérieure à celle du budget général, tranche avec les évolutions des années antérieures, + 1,1 % en 1998 et - 0,25 % en 1997.

Il a rappelé que la politique de sécurité publique menée par le Gouvernement est essentiellement centrée sur le développement de la police de proximité, dont l'objectif premier est d'accentuer la présence et la visibilité policières sur la voie publique, notamment dans les secteurs sensibles. Cette priorité se traduit, notamment, par l'affectation de nouveaux moyens, le renforcement de l'îlotage et par la mise en oeuvre des contrats locaux de sécurité, qui permettent de mobiliser les énergies des acteurs locaux, d'articuler les interventions des administrations avec celles des collectivités locales, des associations, des acteurs socio-économiques et d'adapter les réponses à la variété des situations rencontrées sur le terrain.

M. Tony Dreyfus a insisté, ensuite, sur la rigidité du budget de la police nationale puisque les crédits de personnels, qui s'élèvent à 24,2 milliards de francs, représentent plus de 83 % du budget et leur progression, en 1999, absorbe près des trois quarts de l'augmentation globale des crédits de la police. Il a précisé qu'outre l'incidence des mesures générales de la fonction publique, le principal facteur d'augmentation des crédits de personnels était la création de 7.600 emplois d'adjoints de sécurité, qui viendront s'ajouter aux 8.325 postes déjà ouverts en 1998, cette création étant partiellement compensée par la suppression de 4.175 emplois de policiers auxiliaires, conséquence directe de la suppression du service national.

Le Rapporteur spécial a indiqué que le budget pour 1999 prévoyait, en outre, la poursuite du repyramidage des corps actifs de la police, 448 emplois de commissaires et d'officiers étant transformés en autant d'emplois de gradés ou de gardiens de la paix. Après avoir observé que les crédits de fonctionnement courant des services de police progressaient de 2,1 % en 1999, il a souligné qu'une priorité serait donnée au renforcement des moyens des services de police de proximité dans les 26 départements classés comme " très sensibles " et les 21 classés comme " sensibles ". Il a rappelé également que les crédits d'équipements augmenteraient de 10,3 % en autorisations de programme et de 14,4 % en crédits de paiement, les crédits consacrés à l'équipement immobilier constituant la majeure partie de ceux-ci et leur maintien à un niveau important permettant de réaliser un certain nombre de programmes immobiliers majeurs.

Après avoir souhaité que la conclusion des contrats locaux de sécurité soit accélérée, notamment à Paris, M. Tony Dreyfus a informé la Commission des difficultés rencontrées par le ministère de l'Intérieur lors du remplacement des adjoints de sécurité qui viennent à démissionner ou à être licenciés. Enfin, il a évoqué la réforme de la préfecture de police de Paris précisant que le projet définitif serait arrêté à l'issue de la consultation en cours.

En conclusion, si le projet de budget pour 1999 est un budget satisfaisant dans le contexte budgétaire global, il a estimé qu'il ne permettait pas de rattraper le retard accumulé au cours des années précédentes notamment en termes d'équipement des services de police.

Après avoir approuvé les priorités affichées en faveur de la police de proximité et le développement de l'îlotage, M. Dominique Baert s'est félicité de la création de nouveaux adjoints de sécurité. Il a estimé cependant que l'encadrement de ceux-ci, qui ne peut être assuré que par des personnels titulaires, poserait le problème de l'augmentation des effectifs de ces derniers. S'agissant du recrutement des adjoints de sécurité, il a plaidé pour une plus grande adéquation entre leur profil et celui de la population des quartiers dans lesquels ils seront amenés à remplir leur mission.

Après avoir indiqué qu'il avait, en tant que maire, signé lui-même un contrat local de sécurité, M. Alain Rodet a déclaré partager les observations de M. Dominique Baert concernant la formation et l'encadrement des adjoints de sécurité. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur les conséquences du repyramidage hiérarchique des corps de la police nationale, et, notamment, sur les conséquences pour la carrière des commissaires de la réduction des effectifs de ceux-ci.

Après avoir souhaité obtenir des précisions sur les crédits relatifs à la rémunération des adjoints de sécurité, M. Pierre Hériaud a regretté que les crédits d'équipement de la protection civile soient de nouveau en réduction.

M. Jean-Louis Dumont a fait observer que le débat né des projets de restructuration police-gendarmerie avait mis en évidence le contraste entre la liberté de parole des syndicats de policiers et l'obligation de réserve des gendarmes, contraste qui exigeait sans doute une mise au point. A ce sujet, il s'est interrogé sur la façon dont le ministère de l'Intérieur mobilisait les moyens humains qui lui étaient consacrés. Il a dénoncé le développement d'une culture de la non-intervention, conduisant par exemple au refus d'enregistrement de certaines plaintes, comportement qui provoquait, dans l'appareil statistique, une diminution de certains délits qui justifiait à son tour une réduction des moyens. Évoquant le cinquantième anniversaire de la déclaration universelle des droits de l'homme, il a estimé nécessaire le rappel auprès des services de police d'un certain nombre de valeurs afin de retrouver des comportements plus normaux dans les commissariats.

Répondant aux différents intervenants M. Tony Dreyfus a reconnu l'importance du problème de l'encadrement des adjoints de sécurité. Il a fait observer que l'administration rencontrait, dans certaines zones et notamment à Paris, des difficultés pour recruter ces adjoints en raison du faible nombre de candidatures. Il a estimé que l'affectation dans les zones sensibles d'adjoints qui en sont issus était de nature à créer un certain nombre de difficultés pour les services de police ou pour les adjoints eux-mêmes, soulignant que les services du ministère observaient une certaine prudence en la matière. Il a rappelé, par ailleurs, que la diminution des effectifs de commissaires était compensée par le gonflement des hiérarchies intermédiaires. Il a indiqué que la diminution des crédits d'équipement de la sécurité civile illustrait le problème général de l'importance des besoins budgétaires du ministère de l'Intérieur en matière de sécurité, importance qui empêchait de trouver entièrement satisfaisant le projet de budget.

Partageant la proposition de rappeler les dispositions de la déclaration universelle des droits de l'homme, il a évoqué la réticence plus générale des services de police à respecter les règles du code pénal et du code de procédure pénale. Il a émis l'hypothèse que cette situation résultait des conséquences du chômage, orientant vers la police des personnes moins bien préparées à exercer le métier de policier. Il a jugé, enfin, totalement anachronique l'animosité entre policiers et gendarmes.

La Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de la Sécurité et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

1 ) Les départs anticipés résultent de l'application de l'article 2 de la loi n° 57-444 du 8 avril 1957, instituant un régime particulier de retraites en faveur des personnels actifs de la police nationale, qui ouvre la possibilité aux agents justifiant de 25 années de services actifs ou de services militaires obligatoires et se trouvant à moins de cinq ans de la limite d'âge de leur grade, d'être admis, sur leur demande, à la retraite.

2 ) L'extension de la qualification d'officier de police judiciaire, dans le cadre de l'article 16 du code de procédure pénale (OPJ 16) au corps des gradés et gardiens de la paix fait l'objet d'une proposition de loi adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, le 30 juin dernier.

3 ) La direction générale de la police nationale a établi les critères de réforme suivants : 120.000 à 150.000 kilomètres pour les véhicules légers.

4 ) Le coût total du dispositif s'établit, en ajoutant les indemnités d'heures supplémentaires (52,5 millions de francs) à 102,1 millions de francs pour la police nationale. Sur la base d'un protocole conclu entre l'État et le Comité français d'organisation, celui-ci prend à sa charge 39 millions de francs, dont 21,5 millions de francs pour la seule police nationale.

5 ) L'ensemble des départements d'Ile-de-France, de Nord-Pas-de-Calais, d'Alsace ; la Loire-Atlantique, la Gironde, la Haute-Garonne, l'Hérault, les départements de la façade méditerranéenne, le Rhône, la Loire, l'Isère, la Drôme et le Vaucluse.

6 ) Pyrénées-Atlantiques, Maine-et-Loire, Calvados, Eure, Somme, Aisne, Ardennes, Marne, Meuse, Moselle, Meurthe-et-Moselle, Marne, Yonne, Côte d'Or, Doubs, Gard, Belfort, Pyrénées orientales, Guyane, Réunion.

7 ) Siège des institutions républicaines et des représentations étrangères, Paris est également le lieu de nombreux événements et une ville de transit (50 % des infractions qui y sont commises le sont par des personnes qui n'y résident pas).

8 ) Ouverts au public 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, les commissariats d'arrondissement sont composés principalement d'un service général (qui assure le fonctionnement du poste et ses activités courantes : police-secours, garde des points sensibles), de patrouilles d'îlotiers et d'une brigade anti-criminalité.

9 ) Dans le cadre de son plan " Gendarmerie 2002 ", la Gendarmerie a en effet décidé de supprimer 153 unités territoriales situées en zone de compétence Police et de procéder à la suppression des deuxièmes et troisièmes brigades de canton dans les zones rurales.

10 ) Ces avions, appartenant auparavant à la Marine américaine, datent des années 1960.

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