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le 4 novembre 1998

N^° 1111

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 33
INTÉRIEUR
COLLECTIVITÉS LOCALES
Rapporteur spécial : M. Gérard SAUMADE

Député

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Eric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I.- LE REMPLACEMENT DU « PACTE DE STABILITÉ » PAR LE « CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ » 9

A.- DES AMÉLIORATIONS SENSIBLES MAIS INSUFFISANTES 9

1.- Les critiques des élus locaux à l'encontre du pacte de stabilité ont été entendues 10

a) Un dispositif établi en concertation avec les élus locaux 10

b) La participation des collectivités locales aux fruits de la croissance 11

c) Une plus grande solidarité envers les collectivités défavorisés 12

2.- Un partage insuffisant des fruits de la croissance avec les collectivités locales 14

B.- UNE PROGRESSION NOTABLE DES CONCOURS SOUS ENVELOPPE, À L'EXCEPTION DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE 21

1.- Les dotations de fonctionnement 24

a) La dotation globale de fonctionnement 24

b) La dotation spéciale instituteurs 30

c) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle 32

d) Le Fonds national de péréquation 36

e) La dotation élu local 36

2.- Les dotations d'équipement 37

a) La dotation globale d'équipement des communes 37

b) La dotation globale d'équipement des départements 38

3.- Les financements des transferts de compétences 38

a) La dotation générale de décentralisation 38

b) La dotation générale de décentralisation spécifique de la Corse 40

c) La dotation de décentralisation formation professionnelle 40

d) La dotation régionale d'équipement scolaire 40

e) La dotation départementale d'équipement des collèges 41

4.- La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) 41

C.- LES CONCOURS HORS ENVELOPPE : UN PROGRÈS SENSIBLE EN MATIÈRE D'ÉLIGIBILITÉ DES TRAVAUX AU FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 42

1.- Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée 44

2.- La compensation d'exonérations et de dégrèvements législatifs 47

3.- Les compensations de la réforme fiscale 51

4.- La fiscalité transférée 55

II.- LE CHANTIER ENTROUVERT DE LA FISCALITÉ LOCALE 57

A.- UNE NÉCESSAIRE RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES 57

1.- L'obsolescence des valeurs locatives 58

2.- L'indispensable mise en oeuvre de la révision générale décidée en 1990 60

3.- Un projet opaque dont l'examen est précipité 61

4.- Une étape vers la réforme de la taxe d'habitation 63

B.- UNE RÉFORME INTÉRESSANTE MAIS PARTIELLE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE 65

1.- Une réforme ne touchant qu'aux bases salaires 65

2.- La réforme de l'intercommunalité n'autorise pas une péréquation suffisante 67

3.- Pour une taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée et mutualisée au plan national 69

CONCLUSION 73

EXAMEN EN COMMISSION 75

A.- AUDITION DU MINISTRE 75

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 85

INTRODUCTION

Dans la conclusion de son rapport sur le budget « collectivités locales » du projet de loi de finances pour 1998, votre Rapporteur notait que « le budget des collectivités locales pour 1998 [constituait] un budget de transition en attendant l'engagement de multiples concertations concernant notamment la fiscalité locale et la sortie du pacte de stabilité ».

La sortie du pacte de stabilité a donné lieu à quatre réunions de concertation avec les élus locaux, les 22 juin, 9 et 21 juillet et 26 août 1998. S'agissant de la fiscalité locale, notre collègue M. Edmond Hervé a déposé le 16 juillet dernier un rapport d'information ⁽¹⁾ formulant de nombreuses propositions.

A l'issue de ces travaux, le Gouvernement a effectivement décidé de mettre en oeuvre des réformes portant sur les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales et sur la fiscalité locale. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit ainsi, d'une part, de substituer au « pacte de stabilité », le « contrat de croissance et de solidarité » entre l'Etat et les collectivités locales et, d'autre part, d'engager une réforme de la taxe professionnelle. Le projet de loi de finances rectificative pour 1998 devrait contenir des dispositions relatives à la révision des bases cadastrales. Enfin, le Conseil des ministres du 28 octobre dernier a examiné un projet de loi sur l'intercommunalité qui devrait être soumis au Parlement au début de 1999.

Même si votre Rapporteur considère que les réformes proposées ne sont pas totalement satisfaisantes, il tient néanmoins à souligner que le Gouvernement s'est engagé dans une voie courageuse, en inscrivant à l'ordre du jour des textes souvent annoncés par ses prédécesseurs, mais toujours retardés. On peut ainsi rappeler, en particulier, que les principes d'une révision générale des valeurs locatives ont été fixés par une loi du 30 juillet 1990, et que la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire imposait l'incorporation des résultats de cette révision avant le 1er janvier 1997.

D'autres réformes devraient, en outre, intervenir prochainement, concernant, notamment, la situation financière de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et le régime juridique des aides des collectivités locales aux entreprises.

- La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

L'équilibre de cette caisse de retraite et le niveau de ses réserves sont mis à mal par les mécanismes de solidarité entre les régimes de protection sociale du régime vieillesse (la « compensation généralisée » et la « surcompensation ») et par la décroissance continue du rapport démographique brut (en 1997, il y avait 2,8 actifs pour un retraité, alors que ce rapport était de 3,7 en 1989).

Un excédent de 3,49 milliards de francs a pu être constaté en 1997 mais il résulte du transfert exceptionnel de 4,5 milliards de francs prélevés sur les réserves du Fonds de l'allocation temporaire d'invalidité, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Sans ce transfert, un déficit de 1 milliard de francs n'aurait pu être évité. Les premières estimations pour 1998 laissent supposer un résultat 1998 déficitaire de 1,5 milliard de francs. Dans ce contexte, le Gouvernement a dégagé deux axes de réflexion.

Le premier repose sur la mission qui a été confiée par le Premier ministre au Commissariat général au Plan, en vue de dresser une analyse d'ensemble de la situation des régimes de retraite. C'est ainsi que, dans le cadre de cette mission, engagée au mois de mai dernier, a été entreprise l'élaboration d'un diagnostic, accompagné de projections financières, portant aussi bien sur le régime général et les régimes complémentaires que sur les régimes spéciaux, y compris les transferts de compensation entre régimes. L'ensemble de ces travaux d'analyse et de projection donnera lieu à une large concertation.

Le second se rattache aux discussions engagées avec les principales associations d'élus sur les conditions d'achèvement et de sortie de l'actuel « pacte de stabilité financière », qui portent notamment sur les charges de personnels et le devenir de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Un groupe de travail devrait se mettre en place au cours du dernier trimestre 1998, composé en particulier de membres du Comité des finances locales.

- Les aides des collectivités locales aux entreprises

Le Gouvernement devrait déposer devant le Parlement, dans le courant du premier semestre 1999, un projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités locales et aux sociétés d'économie mixte locales.

Le régime juridique actuel de l'action des collectivités territoriales en faveur du développement économique local est, en effet, caractérisé par sa complexité, son inadaptation aux besoins réels des entreprises et aux aspirations des collectivités territoriales, qui interviennent parfois en marge de la légalité.

Le projet de loi modifiant le régime juridique des interventions économiques des collectivités locales devrait reposer sur deux principes essentiels :

- la suppression de la distinction entre les aides directes et les aides indirectes :

- la définition d'un régime d'aides aux entreprises conforme aux pratiques que la Commission européenne, aux termes des « encadrements » qu'elle publie au Journal officiel des Communautés européennes, considère comme compatibles avec les articles 92 et 93 du traité de l'Union européenne.

Ce régime serait également assorti de seuils prudentiels. A cette fin, le projet de loi devrait limiter la part maximale des recettes de fonctionnement que les collectivités locales peuvent consacrer chaque année aux dépenses qu'elles effectuent en faveur des entreprises.

Il serait aussi proposé de favoriser le développement de l'action des collectivités en association avec des organismes professionnels apportant des fonds propres aux entreprises, en autorisant des collectivités locales à abonder des fonds spécifiques d'intervention, notamment les fonds de capital-risque et les fonds de garantie gérés par des sociétés spécialisées dans cet objet.

Votre Rapporteur approuve tout particulièrement ce dernier point : l'action des sociétés de capital-risque, sociétés commerciales dont l'activité consiste à apporter des fonds propres à des sociétés non cotées en bourse, est probablement plus efficace que l'octroi de subventions.

Dans l'immédiat, il convient d'examiner successivement l'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du nouveau « contrat de croissance et de solidarité » et les réformes proposées en matière de fiscalité locale.

I.- LE REMPLACEMENT DU « PACTE DE STABILITÉ » PAR LE « CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ »

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 avait prévu que, pour 1996, 1997 et 1998, certains concours de l'Etat aux collectivités locales seraient regroupés au sein d'une enveloppe dite « normée », dont l'évolution à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, devait être égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances.

Ce dispositif, qualifié de « pacte de stabilité », visait officiellement à garantir une meilleure prévisibilité des ressources des collectivités locales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation pluriannuelle de l'évolution des dotations. Il constituait également un instrument permettant d'associer les collectivités locales à l'effort de réduction des déficits publics.

Le pacte de stabilité arrivant à échéance fin 1998, l'article 40 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit un nouveau mécanisme pluriannuel (de 1999 à 2001), visant à encadrer l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales. Les objectifs poursuivis sont les mêmes que ceux qui ont présidé à l'instauration du pacte de stabilité en 1996 et il ne faut donc pas s'étonner de voir le « contrat de croissance et de solidarité » reprendre les mêmes principes : maintien du périmètre normé, prise en compte du « recalage » de la dotation globale de fonctionnement, choix de la dotation de compensation de la taxe professionnelle comme variable d'ajustement.

Il n'est pas contestable que le nouveau dispositif soit plus favorable aux collectivités locales que le précédent. Votre Rapporteur considère, néanmoins, que les améliorations constatées demeurent insuffisantes.

Comme son nom l'indique, le contrat de croissance et de solidarité vise à répondre à deux critiques formulées par les élus locaux à l'encontre du pacte de stabilité. Il est ainsi proposé de partager les fruits de la croissance avec les collectivités locales et d'atténuer les effets de l'encadrement des dotations sous enveloppe pour les collectivités défavorisées. Il aurait toutefois été souhaitable de prendre en compte une fraction plus importante du PIB pour l'indexation du périmètre normé.

Le contrat de croissance et de solidarité, qui résulte d'une concertation avec les élus locaux, fait bénéficier les collectivités locales de la reprise de la croissance et protège les collectivités défavorisées.

L'instauration du pacte de stabilité par la loi de finances pour 1996 était intervenue dans un contexte marqué par le développement des propositions incitant à une contractualisation des relations entre l'Etat et les collectivités locales.

Ainsi, dès 1993, le groupe « Décentralisation : bilan et perspectives », constitué dans le cadre de la préparation du XIème Plan, avait préconisé une politique permettant de mieux cerner les évolutions prévisibles de l'ensemble des ressources des collectivités locales et avait suggéré « une forme de contractualisation du financement de politiques publiques considérées comme prioritaires ».

De même, en 1994, le rapport du groupe de travail, présidé par M. François Delafosse, avait estimé nécessaire de rechercher une plus grande stabilité du cadre juridique dans lequel s'inscrivent les ressources des collectivités locales.

Cependant, le pacte de stabilité fut conçu et perçu comme un acte unilatéral de l'Etat, trouvant dans ce dispositif une occasion de mieux maîtriser l'évolution de l'un de ses principaux postes de dépenses.

Le contrat de croissance et de solidarité, en revanche, a donné lieu à quatre réunions de concertation entre le Gouvernement et les élus locaux (le 22 juin, les 9 et 21 juillet et le 26 août 1998).

On peut néanmoins s'interroger sur la nature juridique de ce « contrat », dans la mesure où, d'une part, les collectivités locales ne constituent pas une entité juridique à proprement parler pouvant engager leur signature et, où, d'autre part, le principe de l'annualité budgétaire réduit la portée de la disposition proposée à un engagement politique du Gouvernement.

Le pacte de stabilité prévoyait d'indexer les dotations sous enveloppe sur l'évolution des prix, hors tabac.

Ces modalités d'indexation ont fortement été critiquées par les élus locaux, qui réclamaient, à juste titre, une indexation tenant compte de l'évolution du PIB (comme c'est déjà le cas, par exemple, pour la dotation globale de fonctionnement).

Le contrat de croissance et de solidarité répond à cette revendication, en prévoyant que l'enveloppe normée évoluera en fonction d'un indice associant, non seulement l'évolution des prix à la consommation hors tabac, mais également une fraction de la croissance du PIB. Le projet de loi de finances initial pour 1999 fixait cette fraction à 15% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001. Cet effort a paru insuffisant et, lors de l'examen de la première partie dudit projet, le Gouvernement a déposé, à la demande des parlementaires, un amendement, permettant de porter à 20% la fraction de PIB retenue pour le calcul de l'enveloppe normée en 1999.

Votre Rapporteur considère qu'il serait souhaitable d'aller encore plus loin (voir ci-après), mais il importe de souligner qu'une indexation similaire à celle prévue initialement (15% en 1996, 25% en 1997 et 33% en 1998) aurait permis aux collectivités locales de bénéficier de 7,5 milliards de francs supplémentaires durant les trois années du pacte de stabilité.

De même, la prise en compte d'une fraction de 15% du PIB aurait permis de majorer l'enveloppe normée de 728 millions de francs en 1999, par rapport à une indexation fondée sur la seule évolution de l'inflation. En portant ce taux à 20%, le Gouvernement a accepté une majoration supplémentaire de 242 millions de francs.

Il s'agit donc bien d'un progrès incontestable.

La mise sous enveloppe des dotations de l'Etat dans le cadre du pacte de stabilité a nécessairement provoqué un manque à gagner pour les collectivités locales, manque à gagner particulièrement ressenti par les collectivités démunies.

Ce manque à gagner correspond à l'écart entre le total des dotations incluses dans l'enveloppe normée et ce même total si les indexations en vigueur en 1996 avaient été maintenues. Il est donc essentiellement imputable à la décision d'utiliser la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d'ajustement. Il résulte également de la suppression, prévue par l'article 33 de la loi de finances pour 1996 et par l'article 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales, de la première part de la dotation globale d'équipement des communes (DGE).

Deux hypothèses de calcul du « coût » qu'aurait représenté le pacte pour les collectivités locales peuvent être établies, à partir des anciens modes d'indexation de la DCTP (sur les recettes fiscales nettes de l'Etat) et de la DGE (sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques) et sans tenir compte de la suppression de la première part de cette même DGE.

Dans un premier cas, on calcule l'écart existant entre le montant de ces dotations figurant chaque année dans le pacte et celui qui aurait résulté, pour la même année, du jeu de leurs anciennes indexations. La perte se chiffrerait alors à 4,5 milliards de francs.

Dans un second cas, on compare les montants qu'auraient atteints ces dotations en trois ans en fonction de leurs indexations respectives et ceux figurant dans le pacte, ce qui aboutit à une perte de 10,5 milliards de francs.

La notion de manque à gagner pour les collectivités locales du fait des modes d'indexation du pacte doit, toutefois, être relativisée, car pour offrir une base de comparaison valable, elle suppose que les modes antérieurs d'indexation des dotations n'auraient pas été modifiés pendant les trois années d'application de ce dernier.

Le contrat de croissance et de solidarité reconduit le choix de la DCTP comme variable d'ajustement du périmètre normé. Or, en période de forte croissance, la DCTP a de fortes probabilités de subir une baisse importante. Tel est le cas cette année où, à structure constante, elle régresse de 11,12%. Cette évolution aurait pu être particulièrement ressentie par les collectivités démunies, pour lesquelles la DCTP peut représenter une part importante des ressources.

Cependant, là encore, le Gouvernement a amélioré le mécanisme mis en oeuvre de 1996 à 1998, en prévoyant de moduler la baisse de la DCTP, d'une part, et de majorer la dotation de solidarité urbaine, d'autre part.

·  La modulation de la baisse de la DCTP

Dans le projet de loi de finances initial, le Gouvernement proposait un nouveau mécanisme péréquateur, tendant à moduler la réduction de la DCTP en faveur :

- des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ;

- des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale ;

- et des régions bénéficiant du Fonds de correction des déséquilibres régionaux.

Il était ainsi prévu que les collectivités remplissant cette condition au titre de l'année précédant le versement de la DCTP devaient supporter une diminution de cette dotation réduite aux deux tiers de sa diminution moyenne. La baisse subie par les collectivités concernées aurait donc dû être de 7,41% à structure constante (au lieu de 11,12%).

Plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la première partie ont permis d'améliorer ce dispositif : la liste des collectivités défavorisées a été complétée pour y intégrer les communes bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale et il est désormais prévu que ces collectivités ne supporteront qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne (soit 4,65%, compte tenu, par ailleurs, du relèvement de la fraction du PIB servant à l'indexation de l'enveloppe normée). En outre, les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction bourgs-centre bénéficieront des attributions d'une nouvelle part de la seconde fraction du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, permettant de leur éviter, de 1999 à 2001, toute baisse de la DCTP perçue en 1998.

·  La majoration de la dotation de solidarité urbaine

L'article 41 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit de majorer exceptionnellement la dotation de solidarité urbaine (DSU) d'un montant de 500 millions de francs, au titre de chacune des trois années du contrat de croissance et de solidarité.

Il s'agit là d'un effort conséquent, dans la mesure où, en 1999, cette majoration équivaut à 22% des crédits mis en répartition au titre de la DSU en 1998.

Il convient de souligner que la majoration exceptionnelle n'est pas intégrée dans l'enveloppe normée. Son montant ne sera donc pas pris en compte pour déterminer le montant de la DGF en 2000, d'une part, et cette majoration ne se traduit pas par une diminution corrélative de la DCTP, d'autre part.

Le contrat de croissance et de solidarité est donc plus avantageux que le pacte de stabilité pour les collectivités locales. Votre Rapporteur estime néanmoins qu'il serait nécessaire de l'indexer sur une fraction plus importante de l'évolution du PIB.

Même si le Gouvernement a finalement accepté de porter de 15% à 20% la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée en 1999, il convient de noter qu'aucune modification de la fraction du PIB retenue n'est intervenue pour les années 2000 et 2001 (alors qu'un amendement de la Commission des finances proposait de retenir 33% en 2000 et 50% en 2001). En conséquence, au terme de l'application du contrat de croissance et de solidarité, en 2001, la fraction du PIB servant au calcul de l'enveloppe normée ne sera que de 33%. Ce taux n'apparaît nullement proportionné à la place des collectivités locales dans l'économie nationale et ne tient pas suffisamment compte de l'évolution de leurs charges dans les prochaines années.

·  Les collectivités locales contribuent fortement à la croissance nationale

En 1996, la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques locales (APUL) s'est élevée à 172,6 milliards de francs (contre 27,7 milliards de francs pour l'Etat), soit 12,6% de la FBCF de la Nation et 71,8% de la FBCF des administrations publiques. Le rôle des collectivités locales dans le domaine de l'investissement est donc primordial. Il convient d'ailleurs d'observer qu'après deux années de baisse, en 1995 et 1996, l'investissement local est de nouveau orienté à la hausse depuis 1997 et devrait croître de 4,5% en volume en 1998.

La participation des collectivités locales à la croissance doit être évaluée, en outre, au regard des aides qu'elles apportent aux entreprises. L'étude des comptes administratifs de 1996 ⁽²⁾ permet de noter que :

- les aides pour le développement économique (hors garanties d'emprunts) représentent un montant global de 13,8 milliards de francs (dont 11,3 milliards de francs d'aides directes) ;

- l'encours des garanties d'emprunts est de 253,5 milliards de francs ;

- plus de 40% des aides sont attribués aux secteurs de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, tandis que le logement représente près du quart des aides totales ;

- les interventions en faveur des entreprises en difficulté ne constituent qu'une part infime du total des aides aux entreprises (55,1 millions de francs).

Il convient, par ailleurs, de signaler que les chiffres précédemment cités ne prennent pas en compte les exonérations fiscales que les collectivités locales sont susceptibles d'accorder aux entreprises.

·  Les collectivités locales doivent supporter d'importantes charges

Les besoins d'équipements liés, aux compétences transférées sont aujourd'hui moins pressants, mais de nouvelles exigences liées, entre autres, aux nouvelles préoccupations environnementales de notre société, apparaissent. Ces exigences que l'on peut qualifier de « besoins de civilisation » sont à l'origine de nombreux investissements à réaliser dans les prochaines années, compte tenu des obligations imposées par la loi ou par les normes européennes. On peut énumérer les principales charges concernées.

- La gestion de l'eau et l'assainissement

Mise en place dans le milieu des années 70, sous l'impulsion de directives européennes, la politique de l'eau est désormais encadrée par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992. Cette loi et la directive communautaire n° 91-271 CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines imposent des charges importantes aux communes.

La mise aux normes des services publics d'eau et d'assainissement a été estimée, dans le rapport du sénateur Joël Bourdin, réalisé en juillet 1997 au titre de l'Observatoire des finances locales, à 130 milliards de francs d'investissements d'ici 2005. Ils correspondent notamment à des obligations en matière de collecte et de traitement des eaux usées, de traitement du phosphore et de l'azote et à une meilleure fiabilité des stations d'épuration.

- La gestion et l'élimination des déchets

Une nouvelle politique axée sur la valorisation des déchets ménagers a été mise en place en 1992. Initialement encadrée par la loi n° 75-663 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et la récupération des matériaux, la gestion des déchets est désormais régie par la loi n° 92-646 du 12 juillet 1992, interdisant notamment, à compter du 1er juillet 2002, la mise en décharge brute des déchets et imposant une valorisation de 50% des emballages ménagers.

La mise en _uvre de cette politique induit des coûts élevés. Initialement évalué autour de 60 milliards de francs, le coût des investissements à réaliser a été réévalué et se situerait dans une fourchette oscillant entre 71 et 100 milliards de francs sur la période 1992-2002.

- Les normes en matière de sécurité

Parmi les nouvelles exigences fixées en matière de sécurité trois d'entre elles peuvent être rappelées :

-  la mise en sécurité des établissements scolaires, qui n'a pas fait l'objet d'une évaluation chiffrée, mais selon l'Observatoire national de la sécurité dans les établissements scolaires :

- le désamiantage des établissements scolaires, avec un montant de travaux rendus obligatoires par le décret n° 96-97 du 7 février 1996 estimé à près de 2 milliards de francs ;

- les mises aux normes des aires de jeux et des équipements sportifs, qui répondent à des exigences croissantes de sécurité.

- Les transports collectifs urbains

Une dépense de l'ordre de 5 milliards de francs par an pour les années 1993 et 1994 a été constatée. Après un fléchissement en 1995 et 1996 (3 milliards par an), les investissements des collectivités locales retrouveront un rythme de 5 milliards de francs par an à partir de 1998.

- Les conséquences de l'accord salarial du 10 février 1998

Le protocole salarial signé le 10 février dernier entre le Gouvernement et les principales organisations syndicales des fonctionnaires doit conduire à revaloriser les bas traitements dans la fonction publique, à élever les traitements indiciaires bruts et à améliorer les perspectives de carrière de la catégorie C.

Le coût total de ces mesures est estimé, pour les collectivités territoriales, à un peu moins de 9,5 milliards de francs répartis sur trois ans (2,2 milliards de francs au titre de 1998 ; 4,1 milliards de francs au titre de 1999 ; 3,2 milliards de francs en 2000).

- Les emplois-jeunes

Au 30 juin 1998, aux termes des conventions déjà signées entre l'Etat et les collectivités locales, les établissements publics et les associations, 50.130 emplois ont été créés et 29.090 recrutements ont été réalisés dont 36% au sein des collectivités locales (bilan hors éducation nationale et police).

Le différentiel de charges de rémunération par poste de travail non compensé par l'Etat incombe aux collectivités locales employeurs.

En outre, les collectivités locales peuvent participer au financement des emplois créés par d'autres collectivités ou établissements locaux ou par le secteur associatif, pour la part restant à la charge des associations ou de ces collectivités. La loi du 16 octobre 1997 prévoit également que les régions, dans le cadre de leurs compétences, peuvent participer à l'effort de formation des jeunes recrutés. De même, dans le cadre des actions de professionnalisation des emplois et des jeunes qui occupent ces nouveaux emplois, les régions peuvent participer au financement des plates-formes régionales de professionnalisation. Enfin, les départements et les régions peuvent apporter leur contribution aux actions d'ingénierie.

Il conviendrait également de mentionner le poids croissant de certaines compétences transférées et notamment les dépenses sociales.

Le Gouvernement semble avoir conscience du poids de ces différentes charges pour les collectivités locales. Il a ainsi prévu :

- de pérenniser la procédure des études d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat, tout en précisant, par une circulaire du Premier ministre en date du 26 janvier 1998, que l'étude d'impact doit rendre compte de la capacité des collectivités locales, en termes humains, matériels et budgétaires, à mettre en _uvre les nouvelles règles ;

- et de créer un groupe de travail sur la méthodologie de prise en compte des normes pour la détermination des charges pesant sur les collectivités locales.

Cependant, le Gouvernement semble estimer, par ailleurs, que la situation financière des collectivités locales est meilleure que celle de l'Etat et qu'il n'est donc pas nécessaire de revaloriser fortement les dotations qu'il leur attribue.

Il est exact que les administrations publiques locales ont enregistré une capacité supplémentaire de financement de 17,6 milliards de francs en 1997, soit 0,2 point de PIB et que cette situation devrait perdurer en 1998 et en 1999.

Toutefois, comme cela a été indiqué précédemment, la bonne santé financière actuelle des collectivités locales (d'un point de vue global) est, en partie, imputable à une chute de leurs dépenses d'équipement en 1995 et en 1996. Cette tendance s'est inversée depuis et, comme le souligne M. Joël Bourdin, sénateur, dans son rapport sur les finances des collectivités locales en 1998, ces dernières vont devoir renouver avec une croissance de leur effort d'équipement.

D'autre part, le Gouvernement observait dans son « Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques », déposé pour le débat d'orientation budgétaire du mois de mai dernier, que la capacité supplémentaire de financement enregistrée par les collectivités locales était également imputable à une politique active de désendettement. Effectivement, compte tenu du contexte général de baisse du niveau des taux d'intérêt depuis 1993, les collectivités locales se sont efforcées de mener une gestion active de leur dette.

Les opérations de réaménagement de dettes peuvent consister en une modification des conditions du prêt initial (accroissement de la durée d'amortissement, baisse des taux) ou en un remboursement du capital restant dû (par des recettes propres ou par le produit d'un nouvel emprunt). La plupart du temps, les opérations de réaménagement se traduisent par un remboursement anticipé, refinancé par un nouvel emprunt à des conditions plus avantageuses.

Il est cependant peu probable que les collectivités locales puissent poursuivre durablement de telles opérations ⁽³⁾.

Dans ces conditions, votre Rapporteur considère que l'indexation de l'enveloppe normée devrait retenir une fraction plus importante de l'évolution du PIB. Le principe de l'annualité budgétaire pourrait ainsi permettre de fixer une fraction égale à 50% du PIB à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances pour 2000 et 2001.

Il convient, à présent, d'étudier l'évolution des concours sous enveloppe et hors enveloppe.

Le contrat de croissance et de solidarité reconduit le mécanisme de l'enveloppe normée, en application duquel les dotations ayant une indexation spécifique (les dotations de fonctionnement et d'équipement, les financements des transferts de compétences et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors la fraction liée à la compensation de la réduction pour embauche et investissement) sont regroupées au sein d'une enveloppe, dont l'évolution à structure constante, de la loi de finances initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme de l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac et d'une fraction du PIB de l'année en cours.

Le projet de loi de finances initial pour 1999 prévoyait une progression de 1,665% de ces concours sous enveloppe, soit une évolution égale à la somme de l'inflation prévisionnelle de 1999 (+1,2%) et de 15% du taux d'évolution du PIB en volume en 1998 (+3,1%). L'Assemblée nationale ayant adopté un amendement portant à 20% la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée, la progression de cette dernière devrait donc être de +1,82%.

Il convient de rappeler que les diverses dotations comprises dans le périmètre normé évoluent selon leurs indexations traditionnelles, à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui sert de variable d'ajustement à l'évolution globale de l'enveloppe. Or, ces indexations sont relativement importantes en 1999, compte tenu de la reprise de la croissance :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel des prix à la consommation hors tabac de l'année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l'année en cours. Une telle indexation aurait dû aboutir à une progression de 2,75% en 1999. Cependant, comme nous le verrons ci-après, l'indexation porte, en application de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, sur le montant « recalé » de DGF de l'année en cours (1998), pour tenir compte des derniers indices connus et, de plus, en vertu de l'article L. 1613-2 dudit code, il doit être procédé à la régularisation du montant de la dotation afférente à l'exercice précédent (1997). Cela se traduit par une croissance de la DGF de 2,78% en 1999, soit le double de la progression de l'an passé ;

- les autres dotations de fonctionnement progressent selon les règles habituelles, soit comme l'indice de progression de la DGF (c'est le cas de la dotation élu local et de la dotation spéciale instituteurs), soit comme les recettes fiscales nettes de l'Etat (c'est le cas des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au Fonds national de péréquation, qui progressent de 5,88%) ;

- les dotations d'équipement incluses dans le périmètre évoluent comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 3,8% : il s'agit de la dotation globale d'équipement et des deux dotations d'équipement scolaire ;

- les dotations de financement des transferts de compétences - la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD Corse et la DGD formation professionnelle - progressent au même taux que la DGF, soit + 2,78%.

Dans ces conditions, la progression de 1,82% de l'enveloppe normée ne peut être respectée que par une baisse importante de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Cette dernière devait initialement régresser de 11,12% à structure constante. Le relèvement de 15% à 20% de la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée devrait permettre de ramener sa baisse à -9,3%.

Avec les ajustements techniques, l'ensemble des dotations de l'Etat sous enveloppe devrait atteindre 164,11 milliards de francs, soit une progression de 4,05%.

Les ajustements techniques pour 1999 portent essentiellement sur :

- la DGF, en raison d'une majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine, prévue par l'article 41 du présent projet de loi de finances ;

- le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, grâce à un abondement de 1.733 millions de francs provenant du reversement de l'excédent de fiscalité locale de La Poste et France Télécom ;

- la dotation spéciale instituteurs, compte tenu de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et donc de la réduction du nombre d'ayants droit ;

- la dotation générale de décentralisation, qui bénéficie d'un apport de 380 millions de francs, au titre de la compensation de la perte de produit provoquée par le remplacement de la vignette par la taxe à l'essieu pour les véhicules de 12 à 16 tonnes ;

- et la dotation de décentralisation formation professionnelle, abondée de 2.669 millions de francs, au titre du solde du transfert aux régions de la compétence relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des dotations sous enveloppe en 1999, en distinguant l'évolution réelle (prenant en compte les ajustements) et l'évolution à structure constante.

Elles recouvrent la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), la dotation élu local, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP). Elles s'élèvent à 116,2 milliards de francs. Le montant de la DGF, qui représente près de 95% des dotations de fonctionnement et les deux tiers de l'ensemble des dotations sous enveloppe, est établi en respectant une procédure complexe tenant compte du « recalage » de la DGF pour 1998 et de la régularisation négative de la DGF pour 1997.

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat effectué à ce titre passe de 106,6 milliards de francs en loi de finances pour 1998 révisée à 109,2 milliards de francs dans le présent projet de loi de finances, soit une progression de 2,51%.

Conformément aux dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 1994, codifiées aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, le calcul de la DGF est effectué en trois étapes.

En premier lieu, le montant de la DGF de l'année en cours (1998) est « recalé » pour tenir compte des derniers indices connus. Le taux d'évolution des prix en 1998 étant désormais estimé à +0,8% contre +1,3% en loi de finances pour 1998 et le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1997 s'établissant à +1,2% contre +1,3% en loi de finances pour 1998, l'indice d'actualisation 1998 révisé est donc de +1,90% (au lieu de +2,40%). Le montant recalé de la DGF pour 1998 (106,6 milliards de francs) fait ainsi apparaître une diminution de la DGF pour 1998 de 470,48 millions de francs.

Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce mécanisme de « recalage » était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années d'application du pacte de stabilité. L'Assemblée nationale, sur amendement de sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser l'inscription de la DGF recalée de l'année n dans la base de calcul de l'enveloppe normée de l'année n + 1. Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme l'observait le rapport général du Sénat : « si le recalage de la DGF se fait à la hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; s'il se fait à la baisse, elles seront perdantes... ». Or en 1997 et en 1998, le recalage a été effectué à la baisse...

Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, mais il faut insister sur le fait que sa suppression se traduirait par une plus forte baisse de la DCTP, compte tenu des modalités de calcul de l'enveloppe normée.

En deuxième lieu, le montant recalé de la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement (estimé à +1,2% en 1999) et de la moitié de la croissance du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (évalué à 3,1% pour 1998), soit 2,75% au total pour 1999. A s'en tenir à cette indexation, la DGF pour 1999 aurait dû atteindre 109,54 milliards de francs.

Cependant, la dernière étape du calcul de la DGF exige que la régularisation négative de la DGF pour 1997, constatée au 31 juillet 1998, soit imputée sur le montant de la DGF pour 1998. Il convient donc d'imputer une régularisation négative de 256,53 millions de francs sur la DGF pour 1999.

Cette dernière s'établit en fin de compte à 109,2 milliards de francs, en progression de 2,78% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, soit le double de la progression de l'an passé.

Cette évolution est particulièrement appréciable pour les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire, dont le taux de progression, fixé par le Comité des finances locales, est compris entre 50% et 55% du taux de croissance des ressources totales de la DGF : la dotation forfaitaire pourrait ainsi connaître une hausse variant entre 1,39% et 1,53%, après 0,73% en 1998 et 0,65% en 1997.

S'agissant de la dotation d'aménagement, il convient de signaler que l'article 41 du présent projet de loi de finances prévoit de majorer exceptionnellement la dotation de solidarité urbaine (DSU) d'un montant de 500 millions de francs, au titre de chacune des trois années d'application du contrat de croissance et de solidarité ⁽⁴⁾. Il s'agit là d'un effort conséquent, dans la mesure où, en 1999, la majoration exceptionnelle équivaut à 22% des crédits mis en répartition au titre de la DSU en 1998. En outre, la progression relativement importante de la DGF en 1999 peut laisser espérer que le Comité des finances locales, lors de sa réunion du premier trimestre 1999 consacrée à la répartition de cette dotation, prendra des décisions conduisant à une majoration parallèle de l'ordre de 400 à 500 millions de francs. Ainsi, la DSU pourrait augmenter de 1 milliard de francs en 1999, soit une hausse de l'ordre de 40 à 45%.

·   La répartition de la DGF des communes en 1998

Le montant global de la DGF à répartir en 1998 entre les communes et les départements, après prélèvement de la dotation destinée à couvrir les frais de fonctionnement du Comité des finances locales (2,35 millions de francs) et de la dotation destinée à rembourser aux collectivités locales les charges qu'elles supportent au titre des agents mis à la disposition d'une organisation syndicale (13,4 millions de francs), s'est élevé à 106,3 milliards de francs, dont 88,34 milliards de francs pour la DGF des communes et des groupements.

-  La dotation forfaitaire s'élève à 79,37 milliards de francs, soit une hausse de 0,73% seulement.

La progression de la dotation forfaitaire tient compte des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et de la décision prise par le Comité des finances locales de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 53% du taux de progression des ressources affectées à la DGF.

-  La dotation d'aménagement regroupe la DGF des groupements de communes, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Elle s'est élevée en 1998 à 8,9 milliards de francs.

L'année 1998 se caractérise à nouveau par une augmentation importante (9%) du nombre de groupements à fiscalité propre. Au 1er janvier 1998, on dénombrait 1.577 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 17.760 communes et plus de 33 millions d'habitants. La masse des crédits affectés à la dotation groupements a cru de 6,3% pour atteindre 5,3 milliards de francs. Néanmoins, la dotation moyenne par habitant progresse, pour chaque catégorie de groupement, de 1,02% par rapport à 1997.

Conformément à l'article 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 précitée et à la décision prise par le Comité des finances locales, la part de la croissance de la dotation d'aménagement - hors DGF des groupements - réservée à la DSU a été fixée à 55% (45% pour la DSR). Au total, les crédits alloués à la DSU en 1998 s'élèvent à 2,27 milliards de francs. La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'élève à 2,8 milliards de francs, après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et territoires d'outre-mer, soit un taux de progression de 5% par rapport à 1997.

En application du même article 3 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 précitée, le Comité des finances locales a fixé à 1,77 milliard de francs le montant de la dotation de solidarité rurale, dont 1,70 milliard de francs répartis en métropole, soit une croissance de +7,8% par rapport à 1997. La première fraction, communément désignée comme la fraction « bourgs-centre » a évolué de 20% de la croissance de la DSR par rapport à 1997, soit le maximum que le Comité des finances locales puisse décider. Le nombre de communes éligibles à la première fraction de la DSR est de 4.067 en 1998 (4.061 en 1997) regroupant une population DGF de 10.438.430 habitants. L'attribution moyenne par habitant est de 48,68 francs, soit une hausse de 4,4% par rapport à 1997. La seconde fraction, dite « fraction péréquation », a été attribuée à 33.639 communes, pour une dotation moyenne par habitant de 40,78 francs (contre 37,55 francs en 1997). 3.971 communes ont bénéficié des deux fractions de la DSR.

·   La répartition de la DGF des départements en 1998

Les départements perçoivent, au titre de la DGF, une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation, et éventuellement, un concours particulier appelé dotation de fonctionnement minimale, ainsi qu'une garantie de progression minimale.

Les crédits réservés à la DGF des départements ont progressé en 1998 de 1,38%, pour atteindre 17,95 milliards de francs.

La dotation forfaitaire s'élève à 7,6 milliards de francs.

La dotation de péréquation comprend deux parts. La première (40 % de la dotation de péréquation) est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant des départements ; pour la métropole, hors région Ile-de-France, elle s'élève à 3,55 milliards de francs. La seconde (60 % de la dotation de péréquation) a été calculée proportionnellement aux impôt sur les ménages prélevés en 1997 ; elle représente 5,33 milliards de francs pour les départements de métropole hors région Ile-de-France.

La dotation de garantie minimale assure aux départements une garantie d'évolution de la somme de leurs dotations forfaitaire, de péréquation et de garantie égale à 55 % au moins du taux d'évolution de l'ensemble des ressources affectées à la DGF. Le nombre de départements de métropole bénéficiaires de cette dotation de garantie minimale avait fortement diminué ces dernières années (74 en 1994 et 10 en 1997), mais il est passé à 23 en 1998.

La dotation de fonctionnement minimale (DFM) bénéficie aux départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l'ensemble des départements. En 1998, 28 départements ont rempli au moins l'une de ces deux conditions, soit un département de plus que l'année précédente (le Cher). 492 millions de francs ont été répartis en métropole au titre de la dotation de fonctionnement minimale.

Le tableau ci-après fournit la liste des départements bénéficiant de la DFM en 1998.

Il convient de rappeler que ces départements subiront une diminution modulée de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle en 1999.

La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a institué un mécanisme de solidarité financière entre les départements permettant aux départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale d'obtenir une majoration de leur concours particulier, prélevée sur les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à la moyenne nationale. La loi n° 96-241 du 26 mars 1996 a modifié les critères permettant d'apprécier l'éligibilité des départements à la contribution au mécanisme de solidarité financière. Elle a ainsi redéfini les logements sociaux et réduit à 8,5 % le rapport au-dessus duquel les départements sont exonérés de leur contribution. Elle a également accru la place des aides personnelles au logement dans l'éligibilité et le calcul des dotations de l'Etat. Ainsi, les départements dont le potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen et dont le rapport entre le nombre de personnes couvertes par une aide personnelle au logement et le nombre total d'habitations est supérieur à la moyenne nationale sont exonérés de leur contribution au mécanisme de solidarité financière.

En conséquence, désormais, un prélèvement de 15% est opéré sur la dotation globale de fonctionnement des départements dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre le potentiel fiscal par habitant moyen national et le double de cette valeur. Sont toutefois exonérés de cette contribution :

- les départements dans lesquels le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population du département est supérieur à 8,5 ;

- les départements dans lesquels la moyenne par logement des bénéficiaires d'aides personnelles au logement, de leur conjoint et des personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer est supérieure à la moyenne nationale.

Un prélèvement de 24% est opéré sur la DGF des départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen national.

Le prélèvement, dans les deux cas, ne peut excéder 5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement du département, constatées dans le compte administratif de 1996.

En 1998, onze départements ont contribué au mécanisme de solidarité, soit un de moins qu'en 1997, celui de la Seine-et-Marne. Le prélèvement total opéré sur leur dotation globale de fonctionnement s'élève à 407,6 millions de francs.

La dotation spéciale instituteurs (DSI), instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs.

Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la dotation globale de fonctionnement (+ 2,78%), dont elle demeure toutefois indépendante.

Cependant, elle est diminuée chaque année par la loi de finances pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (ces derniers appartenant à la catégorie A de la fonction publique perdent leur droit au logement) et des départs à la retraite.

Depuis le 1er janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs est divisée en deux parts :

- les sommes afférentes à la première part son attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ;

- les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à l'instituteur ayant droit, l'indemnité représentative de logement, à due concurrence de la dotation unitaire.

Il appartient au Comité des finances locales de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer les montants de la première part et de la deuxième part proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés.

La dotation unitaire, attribuée par instituteur logé ou indemnisé, résulte du rapport entre les crédits ouverts en loi de finances et le nombre d'ayants-droit recensés.

Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant-droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base.

Depuis 1997, à la demande du Comité des finances locales, il est tenu compte de l'effet d'endogamie chez les instituteurs (entraînant la reprise du droit à la DSI par le deuxième membre du couple également instituteur, lorsque le conjoint intègre le corps des professeurs des écoles), estimé à 5% du nombre d'ayants-droit au logement quittant le corps des instituteurs.

Le DSI pour 1999 devrait donc s'élever à 2,6 milliards de francs, en baisse de 4,44% par rapport à 1998. L'indexation sur la progression de la DGF est, en effet, plus que compensée par une réduction tenant compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est l'un des mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour corriger les disparités de ressources fiscales entre collectivités locales.

·   L'évolution des ressources en 1999

Le FNPTP est alimenté par quatre ressources :

- une première dotation de l'Etat qui évolue chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

- une seconde dotation de l'Etat destinée à financer la dotation de développement rural ;

- l'excédent de fiscalité locale de La Poste et France Télécom ; en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, le produit des impôts locaux de ces deux établissements est versé à l'Etat ; mais si son évolution est supérieure à l'indice du prix de la consommation des ménages, le différentiel est versé au FNPTP ;

- le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle ⁽⁵⁾.

Au total, le FNPTP atteindrait 3,38 milliards de francs, en progression de 16,91 % par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 1998.

Cependant, à structure constante, le FNPTP est indexé sur l'évolution prévisionnelle des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit + 5,88 %. La forte progression par rapport à la loi de finances pour 1998 s'explique par un abondement de 1,733 milliard de francs au titre du reversement de l'excédent de fiscalité locale de La Poste et France Télécom.

Depuis 1997, en application de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, le FNPTP compense la perte de recettes résultant pour les collectivités locales des exonérations de taxe professionnelle accordées aux entreprises implantées au 1^er janvier 1997 dans les zones franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine. Néanmoins, la prise en charge par le FNPTP de cette compensation ne peut être supérieure au surcroît d'abondement, par rapport à l'année précédente, du FNPTP par le produit de la fiscalité locale en provenance de La Poste et de France Télécom, soit 397 millions de francs en 1999 (570 millions de francs en 1998).

Depuis la création du Fonds national de péréquation par l'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNPTP est constitué de deux fractions. Une première correspondant à la dotation de développement rural et une seconde regroupant deux parts :

- une première part destinée à compenser les pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer d'une année sur l'autre au titre de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ;

- une part résiduelle attribuée aux communes subissant des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes.

Il convient de rappeler que, lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, tendant à créer une deuxième part au sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes éligibles à la DSU et aux communes bénéficiant de la fraction bourgs-centre de la DSR, les pertes de DCTP subies en 1999, 2000 et 2001 par rapport au montant réparti en 1998. Ces pertes sont estimées à 380 millions de francs en 1999. Un tel redéploiement au sein du FNTP est rendu possible par la croissance du produit de la fiscalité de La Poste et de France Télécom affecté à ce fonds et par la diminution du montant des exonérations prévues par le pacte de relance pour la ville à sa charge.

·   La répartition de la dotation de développement rural (première fraction du FNPTP) en 1998

Sont éligibles à la dotation de développement rural (DDR) :

- les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, dont la population regroupée n'excède pas 35.000 habitants et dont la commune la plus peuplée ne compte pas plus de 25.000 habitants ou dont la population regroupée n'excède pas 60.000 habitants, la commune la plus peuplée ne comptant pas plus de 15.000 habitants et aucune autre commune du groupement plus de 5.000 habitants (loi du 4 février 1995) ;

- les communes de métropole de moins de 10.000 habitants ne bénéficiant d'aucune attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine, du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, ou de la première fraction (« bourgs-centre ») de la dotation de solidarité rurale, ainsi que les communes de moins de 20.000 habitants des départements d'outre-mer et les communes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- pour leurs investissements locaux, les communes de moins de 10.000 habitants non éligibles à la fraction « bourgs-centre » de la dotation de solidarité rurale, mais jouant un rôle structurant en matière d'équipements collectifs et de services de proximité.

En 1998, le montant de la DDR mise en répartition en métropole a été de 693,7 millions de francs.

Conformément aux dispositions de l'article 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits de la DDR ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En l'absence de groupements à fiscalité propre dans un département, l'ensemble des crédits délégués au représentant de l'Etat est consacré aux communes. Toutefois, depuis 1993, le nombre des groupements éligibles à la DDR a augmenté de manière très dynamique (335 en 1993 et 1.376 en 1998). Aussi, en 1998, seuls cinq départements n'ont pas été concernés par la répartition de la fraction réservée aux groupements.

·   La répartition au titre de la seconde fraction du FNPTP en 1998

S'agissant de la seconde fraction du FNPTP, il convient de distinguer la première part de la part résiduelle.

- La première part

Le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle subies par les communes et les groupements de communes à fiscalité propre, rebaptisé depuis 1995, première part de la seconde fraction, ne peut excéder, à compter de 1998, en application de l'article 36 de la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, 27% des ressources de la seconde fraction et non plus 25% comme c'était le cas les années précédentes. Pour 1998, et au niveau national, les crédits disponibles ont été fixés à 953,44 millions de francs. Ce même article prévoit également une modification des modalités de versement de la compensation financière : pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans et non plus sur quatre ans comme cela était prévu pour les communes bénéficiaires de la première part depuis le 1er janvier 1990. Les communes concernées bénéficient ainsi, la première année, d'une attribution au plus égale à 90% de la perte de bases enregistrée. La deuxième année elles percevront 75% de l'attribution reçue l'année précédente et, la troisième année, 50% de l'attribution reçue la première année.

Globalement, pour 1998, 20.254 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP pour un montant de 923,86 millions de francs : 466,48 millions de francs au titre des attributions de garantie des années antérieures et 457,38 millions de francs au titre de la compensation des pertes de produit de taxe professionnelle.

- La part résiduelle

Son montant ne peut excéder 5% des ressources de la seconde fraction. Il a été fixé par le Comité des finances locales à 3 millions de francs en raison des très faibles taux de consommation constatés les années antérieures.

Créé par l'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FNP est destiné à renforcer les mécanismes de péréquation assurés jusqu'à présent par le FNPTP.

Il est composé de deux parts :

- la première part, ou part principale, sert à assurer la péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal. L'article 96 de la loi de finances pour 1998 a complété les conditions d'éligibilité à cette part au profit, en 1998, de dix-huit communes de plus de 10.000 habitants. Les ressources de cette fraction proviennent du solde du FNPTP ;

- la seconde part, appelée aussi « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première fraction dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique. Cette majoration est financée par une dotation de l'Etat dont les ressources provenaient, en 1995, d'une ponction sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle et qui depuis évolue en fonction des recettes fiscales nettes de l'Etat (soit, en 1998, +5,88%). Il importe de signaler que c'est cette seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de péréquation » dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales et elle s'élève à 677 millions de francs.

En 1998, 15.414 communes ont été éligibles aux deux fractions avec une dotation moyenne de 127,27 francs par habitant.

Afin d'assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à sa mise en oeuvre, la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a créé une dotation particulière réservée aux petites communes rurales. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints.

En métropole, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 1.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants.

Dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, la dotation particulière élu local est attribuée aux communes dont la population « DGF » est inférieure à 5.000 habitants.

En 1998, 20.626 communes ont bénéficié de cette dotation, dont 382 communes qui la percevaient pour la première fois.

La dotation unitaire s'élevait en 1998 à 12.897 francs, soit une progression de 1,24% par rapport à 1997.

Alors même qu'aucune règle d'indexation n'est prévue par la loi du 3 février 1992 précitée, la dotation élu local est indexée depuis l'instauration du pacte de stabilité en 1996 sur l'évolution de la DGF et atteint 273 millions de francs pour 1999.

La DGE des communes a été profondément remaniée par l'article 33 de la loi de finances pour 1996 et par l'article 12 de la loi du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Sont désormais éligibles, en métropole, les communes dont la population n'excède pas 20.000 habitants et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de la même strate (ce critère de potentiel fiscal n'est pas pris en compte pour les communes de moins de 2.000 habitants). Sont également éligibles les groupements de communes dont la population n'excède pas 20.000 habitants.

La DGE des communes est indexée sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 3,8%) et elle atteint 2,55 milliards de francs en 1999.

La DGE des départements est également indexée sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et elle s'élève à 2,74 milliards de francs en autorisations de programme et 2,67 milliards de francs en crédits de paiement (+3% par rapport à 1998).

Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, désormais codifiés au sein du code général des collectivités territoriales sous les numéros L.1614-1 et L.1614-3, ont posé les principes de base qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences.

Ces accroissements de charges sont compensés par le transfert aux collectivités locales des ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat, à la date du transfert. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Ce transfert de ressources est assuré globalement, pour moitié au moins, par accroissement des ressources fiscales des collectivités locales et, pour le solde, par transfert budgétaire de l'Etat, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. Pour garantir l'autonomie des collectivités locales, la loi a prévu que la DGD évolue comme la DGF.

A l'exception du transfert de compétence en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, qui a fait l'objet d'une attribution spécifique de DGD, cette dotation assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées sans qu'il soit possible d'individualiser au sein des attributions versées à chaque collectivité la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier.

En revanche, la DGD est individualisée par niveau de collectivité.

En outre, l'article 7 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 a posé le principe selon lequel les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales s'accompagnent, non seulement d'un transfert de ressources, mais également de celui des services de l'Etat nécessaires à l'exercice de ces compétences.

Les services concernés sont en conséquence l'objet d'un partage fonctionnel et financier, au terme duquel chacun supporte les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous son autorité.

Les modalités du partage financier sont fixées par la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985, qui pose le principe de la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses correspondant aux emplois partagés, au fur et à mesure que sont constatées les vacances de poste, ou qu'il est fait droit aux demandes d'option des agents. La loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 complète ce dispositif pour ce qui concerne la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'Equipement et de la prise en charge des dépenses de ces services.

Il est procédé chaque année au calcul du montant des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. Ce chiffre est arrêté par accord entre le représentant de l'Etat et l'exécutif départemental ou régional, ou à défaut, par arrêté du ministre concerné.

La différence entre les dettes et créances constatées annuellement entre l'Etat et chaque département ou chaque région fait l'objet d'une compensation financière sous forme d'un abondement ou d'une diminution de sa dotation générale de décentralisation ou, pour les collectivités qui n'en perçoivent pas, du produit des impôts transférés.

En 1999, la DGD atteindrait 15,42 milliards de francs, soit une hausse de 5,68% par rapport à 1998 bien supérieure à son indexation sur la DGF. En fait, en application de l'article 87 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la DGD des départements a été abondée de 380 millions de francs pour compenser la perte de recettes fiscales résultant de l'extension de la taxe à l'essieu aux véhicules de 12 à 16 tonnes et de plus de 38 tonnes (jusqu'alors redevables de la « vignette »). Pour 1999, cette compensation est égale au montant de la vignette perçue sur les véhicules de 12 tonnes au moins au titre de la période d'imposition du 1er décembre 1998 au 30 novembre 1999. Par la suite, elle évoluera comme la dotation générale de décentralisation.

Il convient également de signaler, à ce stade, que la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (diminution prévue par l'article 27 du présent projet de loi de finances) devrait être intégrée dans la DGD pour le calcul de l'enveloppe normée du projet de loi de finances pour 2000. Or, cette compensation est évaluée à 3,3 milliards de francs en 1999. Votre Rapporteur ne peut donc que s'inquiéter des conséquences de l'intégration de la compensation de la diminution des droits départementaux de mutation à titre onéreux dans l'enveloppe normée, qui pourrait se traduire par une importante diminution corrélative de la DCTP en 2000.

La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d'enregistrement, prévue également par l'article 27 précité, ne soulève pas la même difficulté : les pertes de recettes enregistrées à ce titre à compter de 1999 seront compensées par une dotation spécifique, hors enveloppe, inscrite au chapitre 41-55 du budget de l'Intérieur (les crédits inscrits pour 1999 s'élèvent à 5,3 milliards de francs). Cette solution s'explique par le fait que la taxe régionale additionnelle aux droits d'enregistrement n'est pas un impôt d'Etat transféré aux régions parallèlement aux compétences qu'elles ont reçues de l'Etat ; cette ressource régionale existait avant ce transfert.

Résultant de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, elle s'élèverait à 1,34 milliard de francs. Sa progression est indexée sur l'évolution de la DGF.

Elle atteindrait 7,89 milliards de francs, soit une progression de 55,25%, résultant essentiellement d'un abondement de 2,66 milliards de francs, au titre du solde du transfert aux régions de la compétence relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.

Attribuée aux régions pour leurs investissements concernant les lycées et établissements de niveau équivalent, elle est répartie entre elles en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable. Indexée sur l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 3,8% en 1999, elle s'établirait à 3,44 milliards de francs en autorisations de programme et à 3,33 milliards de francs en crédits de paiement.

Elle est attribuée aux départements pour leurs investissements afférents aux collèges et répartie chaque année en deux temps :

- d'abord au niveau régional, en fonction de critères reflétant la capacité d'accueil des établissements et l'évolution de la population scolarisable ;

- ensuite entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux ou, à défaut d'accord, par le représentant de l'Etat dans la région.

Indexée sur l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, la dotation atteindrait en 1999, 1,69 milliards de francs en autorisations de programme et 1,65 milliards de francs en crédits de paiement.

Il a déjà été indiqué que, comme dans le cadre du pacte de stabilité, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Elle a ainsi vocation à diminuer tant que l'enveloppe totale des dotations progresse moins vite que les principales d'entre elles, indexées sur la formation brute de capital fixe, l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou encore la somme de l'évolution des prix et de la moitié du PIB. En période de forte croissance, la DCTP a donc de fortes probabilités de subir une baisse importante. Tel est le cas en 1999 où, à structure constante, la DCTP devait régresser de 11,12% dans le projet de loi de finances initial, pour s'établir à 12,03 milliards de francs.

La diminution aurait été encore plus forte (près de 14%), si l'on prend en considération les deux ajustements dont avait bénéficié la DCTP en 1998, c'est-à-dire un abondement de 450 millions de francs destiné à neutraliser la régularisation négative de la DGF pour 1996 et la majoration de 300 millions de francs accordée chaque année, entre 1996 et 1998, par le Gouvernement.

Cependant, le relèvement de 15% à 20% de la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée devrait permettre de majorer la DCTP de 244 millions de francs (soit 12.282 milliards de francs au total) et de ramener sa baisse, à structure constante, à -9,3%.

Il s'agit encore d'une diminution très importante susceptible de déséquilibrer les ressources des collectivités défavorisées. Aussi, le contrat de croissance et de solidarité avait-il prévu de moduler la réduction de la DCTP en faveur des communes éligibles à la DSU, des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et des régions bénéficiant du Fonds de correction des déséquilibres régionaux, qui ne devaient supporter qu'une diminution égale aux deux tiers de la diminution moyenne.

Toutefois, plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la première partie ont permis d'améliorer ce dispositif : la liste des collectivités défavorisées a été complétée pour y intégrer les communes bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale et il est désormais prévu que ces collectivités ne supporteront qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne (soit 4,65%, compte tenu du relèvement de la fraction du PIB servant à l'indexation de l'enveloppe normée). En outre, les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction bourgs-centre bénéficieront des attributions d'une nouvelle part de la seconde fraction du FNPTP, permettant de leur éviter, de 1999 à 2001, toute baisse de la DCTP perçue en 1998.

Les concours qui ne sont pas intégrés à l'enveloppe normée atteindraient, en 1999, 95,2 milliards de francs (hors fiscalité transférée). Ce montant est inférieur de 0,86% à celui attribué en 1998, mais il importe d'indiquer que les dotations hors enveloppe sont essentiellement composées du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont le montant est lié aux investissements réalisés par les collectivités locales et qui peut être supérieur en exécution aux prévisions, ainsi que des compensations des exonérations et des dégrèvements d'impôts locaux, qui constituent des dotations dites « passives ».

On peut ajouter au montant précité les 20,4 milliards de francs destinés à compenser la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle (11,8 milliards de francs) et la perte de produits due à la diminution des droits de mutation à titre onéreux (8,6 milliards de francs).

Le FCTVA compense de manière forfaitaire et globale les versements de TVA que les collectivités locales sont amenées à effectuer sur leurs investissements. Il s'agit de la principale contribution de l'Etat à l'effort d'équipement des collectivités locales. Les attributions sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d'investissement définies par décret, un taux de compensation forfaitaire fixé, à compter de 1998, à 16,176%.

Ce taux intègre une réfaction de 0,905 point décidée par l'article 53 de la loi de finances pour 1994 pour tenir compte du prélèvement sur les recettes au profit du budget des Communautés européennes. En effet, dans la mesure où ce prélèvement est assis sur les recettes de TVA encaissées par l'Etat, il a été considéré comme logique de réduire la compensation de la TVA acquittée par les collectivités locales, puisque l'Etat n'en perçoit par l'intégralité (sur l'ensemble du produit de la TVA, 90,5% demeurent dans le budget de l'Etat et 9,5% constituent la contribution nationale au budget des Communautés européennes).

La plupart des collectivités ou organismes éligibles au FCTVA perçoivent leurs attributions avec un décalage de deux années. Les communautés de villes et de communes, en revanche, perçoivent le FCTVA l'année même de la réalisation des investissements conformément aux dispositions de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, qui visaient à favoriser l'intercommunalité

En 1999, la dotation inscrite au titre du FCTVA est fixée à 20,5 milliards de francs, soit un montant supérieur aux crédits qui seront consommés en 1998 (20 milliards de francs). Cependant, comme cela a déjà été souligné, le FCTVA est un prélèvement sur recettes versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives. Le montant de la dotation n'est donc qu'une estimation, qui pourra faire l'objet de rectifications en fonction des droits ouverts aux collectivités locales.

Il convient de rappeler que le régime du FCTVA, défini par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, par le décret n° 89-645 du 6 septembre 1989, par une circulaire du ministère de l'Intérieur du 23 septembre 1994 et par plusieurs instructions, soumet l'éligibilité aux attributions de ce fonds à de strictes conditions. En particulier, le principe de patrimonialité des opérations devrait conduire à ne pas verser les attributions du FCTVA aux groupements de communes lorsqu'ils effectuent des travaux sur des biens appartenant à une commune membre. Ce principe devrait également avoir pour conséquence de rendre inéligibles, en principe, au FCTVA, les dépenses d'investissement sur des immobilisations cédées ou mises à la disposition d'un tiers non bénéficiaire ou encore sur des immobilisations appartenant à un tiers non bénéficiaire.

La plupart de ces limitations ont été levées ces dernières années ou sont en passe de l'être, grâce à l'action constante des parlementaires. L'article 33 de la loi de finances pour 1997 a permis de résoudre partiellement le problème concernant les groupements de communes effectuant des investissements sur un bien d'une commune membre. Ainsi, les dépenses d'investissement exposées, depuis le 1^er janvier 1997, par les établissements publics de coopération intercommunale, dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie, permettent à ces groupements de bénéficier, en lieu et place des communes membres propriétaires, des attributions du FCTVA.

L'article 30 de la loi de finances pour 1998 a permis d'aller plus loin, en attribuant aux groupements le FCTVA pour tous les investissements réalisés, dans l'exercice de leurs compétences, sur des biens appartenant à une commune membre.

Par ailleurs, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, a permis de régler trois difficultés en ce qui concerne les attributions du fonds :

- En premier lieu, s'agissant des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), l'article 83 de la loi du 2 juillet 1998 permet dorénavant aux SDIS de percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens qui ont été mis à leur disposition par les communes, leurs groupements ou le département, conformément à l'article L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales ;

- En deuxième lieu, la loi du 2 juillet 1998 modifie les règles d'attribution du FCTVA, en ce qui concerne les documents permettant de déterminer le montant de l'attribution du fonds.

En effet, l'article premier du décret n° 89-645 du 6 septembre 1989 prévoit que le FCTVA est attribué au titre des dépenses comptabilisées à la section d'investissement du compte administratif ; en conséquence, la non-adoption du compte administratif entraîne l'inexistence du compte administratif et le refus d'attribution du FCTVA.

L'article 109 de la loi du 2 juillet 1998 permet dorénavant, notamment pour liquider le FCTVA, d'utiliser le projet de compte administratif rejeté par l'Assemblée délibérante, s'il est conforme au compte de gestion et après avis rendu par la chambre régionale des comptes.

L'absence de vote du compte administratif n'entraîne donc plus l'inéligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement de l'exercice concerné ;

- En troisième et dernier lieu, la loi du 2 juillet 1998 a modifié la loi du 9 décembre 1905, portant séparation de l'Etat et de l'Eglise, qui ne permettait pas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), un transfert de compétence et, a fortiori, de propriété des édifices du culte appartenant actuellement aux communes.

L'article 94 de la loi permet dorénavant à des EPCI d'être compétents « en matière d'édifices cultuels ».

Par conséquent, les EPCI disposant de cette compétence pourront engager « les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte » (article 13 modifié » de la loi de 1905). Cette compétence ne pourra évidemment s'exercer que sur les bâtiments dont les communes membres de l'EPCI sont propriétaires.

Enfin, et surtout, l'article 41 bis du projet de loi de finances pour 1999, issu d'un amendement de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, propose de régler le problème récurrent des travaux effectués sur des biens appartenant à des tiers non bénéficiaires du FCTVA (Etat ou propriétaires privés).

Il est ainsi prévu que les collectivités territoriales pourront bénéficier désormais des attributions du FCTVA, au titre de ces travaux, dès lors qu'ils concernent la lutte contre les avalanches, glissements de terrains, inondations, ainsi que la défense contre la mer et qu'ils présentent un caractère d'intérêt général ou d'urgence. Il convient de préciser que, s'agissant des travaux effectués sur le domaine public de l'Etat, seuls les travaux réaliséss dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat seront éligibles au fonds. Cette convention, inspirée du mécanisme mis en place par l'article 18 de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relatif aux constructions d'établissements d'enseignement supérieur, devra indiquer notamment les équipements à réaliser, le programme technique des travaux et les engagements financiers des parties.

Selon les informations transmises à votre Rapporteur, le coût annuel pour l'Etat de cette extension de l'éligibilité au FCTVA pourrait être de l'ordre de 500 millions de francs au minimum (ce coût sera essentiellement répercuté à compter de 2001, compte tenu du décalage de deux années applicable aux attributions de la plupart des collectivités).

Cette dotation a connu une croissance particulièrement rapide ces dernières années. Elle est estimée à 61,5 milliards de francs pour 1998.

La cause de cette forte augmentation réside essentiellement dans le mécanisme actuel du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (article 1647 B sexies du code général des impôts), dont le coût en 1998 serait de 38,1 milliards de francs (alors qu'il n'était que de 4,5 milliards de francs en 1990).

Plusieurs dispositions ont été adoptées au cours des dernières années pour tenter de contenir l'évolution de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée : article 27 de la loi de finances initiale pour 1993, qui a modifié la période de référence retenue pour le calcul de la valeur ajoutée servant de base au plafonnement, ainsi que les modalités de recouvrement de la taxe et d'imputation des dégrèvements : article 3 de la première loi de finances rectificative pour 1993, qui a annulé les dispositions de l'article 27 précité touchant aux modalités de paiement de la cotisation et d'imputation du dégrèvement ; article 55 de la loi de finances pour 1994, qui a limité l'avantage résultant du dégrèvement à un milliard de francs ; article 17 de la loi de finances pour 1995, qui a institué, pour 1995, un mécanisme de plafonnement différencié selon le chiffre d'affaires des entreprises et limité, à compter de 1995, l'avantage résultant du dégrèvement à 500 millions de francs ; article 16 de la loi de finances pour 1996, qui a déterminé une cotisation fictive de taxe professionnelle pour calculer le dégrèvement résultant du plafonnement ; article 24 de la loi de finances pour 1997, qui a aménagé le mode de calcul de la valeur ajoutée pour les entreprises louant des biens à des sociétés appartenant à un même groupe.

La réforme de la taxe professionnelle prévue par l'article 29 du projet de loi de finances pour 1999 devrait permettre à l'Etat d'atténuer le poids de ce dégrèvement.

·   La compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI)

Cette compensation (quatrième fraction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle) devrait diminuer de 53,73% et atteindre 1,55 milliard de francs.

Cette évolution est imputable à la décision de supprimer progressivement, sur deux ans, la REI, en contrepartie de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

Ainsi, pour les impositions établies en 1999, la base d'imposition d'un établissement sera réduite de 25% (et non plus de la moitié) du montant qui excède la base de l'année précédente multipliée par la variation des prix. Cette réduction sera supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.

L'estimation du montant de la compensation de la REI en 1999 intègre :

- les effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (la base d'imposition prise en compte en 1999 ne devrait pas excéder, dans bien des cas, la base retenue pour l'imposition de 1998, en raison de la réduction de 100.000 francs de la part salariale et, en outre, tout excédent sera inférieur à ce qu'il aurait pu être), qui devrait diminuer la compensation d'un milliard de francs ;

- les effets de la réduction à 25% du taux de réfaction, estimés à 500 millions de francs.

Il convient de noter que la compensation de la REI ne devrait pas être totalement supprimée en 2000, dans la mesure où la REI prévue pour la première année d'imposition d'un établissement, par le troisième alinéa du II de l'article 1478 du code général des impôts, est maintenue.

Enfin, on peut remarquer que la diminution du taux de la REI, puis la suppression de ce dispositif, permettront aux collectivités locales de retrouver certaines marges de manoeuvre. En effet, la compensation qu'elles percevaient à ce titre était calculée en utilisant le taux d'imposition applicable en 1986. En outre, la loi de finances pour 1992 avait exclu un grand nombre de collectivités locales du bénéfice de cette compensation en décidant de la diminuer d'une somme égale à 2% des recettes fiscales de la collectivité. Le dispositif proposé leur permettra d'imposer des bases supplémentaires au taux de l'année en cours.

·   La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties

Elle compense principalement aux communes l'exonération de 15 ans pour les logements HLM achevés depuis le 1^er janvier 1973 et de 10 ans pour les logements en accession à la propriété financés à l'aide de prêts PAP. Le montant du chapitre 41-51 du budget de l'Intérieur (articles 50 et 80) s'élèverait à 320 millions de francs en 1999, soit une baisse de 32,63% par rapport à 1998, s'expliquant par la diminution du nombre des bénéficiaires de l'exonération.

·   La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale

Elle s'élèverait à 11,99 milliards de francs (soit + 0,48% par rapport à 1998).

Le tableau suivant détaille la répartition du montant de la compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale.

·   La compensation de divers dégrèvements législatifs

Elle atteindrait 47,66 milliards de francs, soit + 1,18% par rapport à la loi de finances pour 1998 révisée.

En son sein, le dégrèvement qui résulte du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée occupe, comme on l'a vu, une place prépondérante, même si, en 1999, la diminution des cotisations réclamées aux entreprises devrait avoir pour effet de limiter de 2,8 milliards de francs le poids du dégrèvement supporté par l'Etat.

La compensation des dégrèvements législatifs de taxe d'habitation représente un autre poste important (plus de 8 milliards de francs).

Le projet de loi de finances pour 1999 a engagé la réforme de la fiscalité locale, qui constituait avec la réforme de la fiscalité écologique et celle de la fiscalité du patrimoine, l'un des trois chantiers fiscaux annoncés par le Gouvernement. Il a donc été prévu la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle (article 29) et une réduction significative des droits de mutation applicables aux ventes d'immeubles d'habitation ou professionnels (article 27). Ces différentes mesures auraient pu conduire à des pertes de recettes pour les collectivités locales. Des compensations ont donc été instituées. Leur montant total en 1999 est estimé à 20,4 milliards de francs.

·  La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle

Un nouveau prélèvement sur recettes de l'Etat est institué pour compenser la perte de recettes subies par les communes, départements, régions, groupements de communes dotés d'une fiscalité propre, ainsi que par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (financés par un « écrêtement » de la cotisation de taxe professionnelle des établissements exceptionnels) du fait de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

En 1999, cette compensation devrait être égale pour chaque bénéficiaire au produit de la perte de base constatée dans les établissements existants au 1er janvier 1999 par le taux applicable en 1998. Ce dispositif permettra donc une compensation au franc le franc, évaluée à 11,8 milliards de francs.

En revanche, pour les années 2000 à 2003, il ne sera plus tenu compte de l'évolution des bases et des taux : la compensation attribuée en 1999 sera actualisée en tenant compte du taux d'évolution de la DGF entre 1999 et l'année de versement.

Ainsi, la technique de la compensation a été préférée à celle du dégrèvement, qui aurait permis aux collectivités locales de bénéficier des évolutions du taux de la taxe professionnelle et de la masse salariale.

Cependant, il convient de souligner que :

- tout d'abord un dégrèvement ne permettrait pas une véritable réforme de l'assiette de la taxe professionnelle : les établissements continueraient d'être tenus à déclarer une base salaires, sur laquelle ils ne seraient pas imposés en réalité, puisque l'Etat prendrait à sa charge cette fraction de l'imposition (les déclarations annuelles des données sociales subsisteront, certes, mais à terme, elles pourraient être effectuées au niveau de l'entreprise et non plus de l'établissement) ;

- ensuite, la technique du dégrèvement ne constitue pas une garantie absolue pour les collectivités locales; on peut ainsi rappeler que le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée donne lieu à dégrèvement mais que, pourtant, le taux pris en compte pour le calcul a été « gelé » ;

- en troisième lieu, il n'est pas certain que la forte croissance enregistrée en 1998 se serait automatiquement traduite par une augmentation importante des bases imposables en 2000. Le rapport du sénateur Joël Bourdin sur les finances locales en 1998, réalisé au titre de l'Observatoire des finances locales, note que l'« inertie des bases de taxe professionnelle par rapport à la croissance économique ne devrait pas permettre un retour rapide à une croissance forte des bases, même après accélération de la croissance économique » ;

- enfin, de 1992 à 1997, la DGF a connu une évolution plus dynamique (+ 12%) que la base salaires de la taxe professionnelle (+ 10,5%), cette dernière ayant même régressé en 1995.

Si l'évolution de la DGF se révélait beaucoup moins favorable dans les prochaines années, votre Rapporteur considère qu'il serait indispensable de réexaminer les modalités de la compensation.

Par ailleurs, votre Rapporteur regrette l'opacité du dispositif fixant les modalités de la compensation à compter de 2004.

Il est simplement indiqué que la compensation sera intégrée dans la DGF et évoluera comme cette dernière. Cette formulation ne permet pas de savoir si chaque collectivité continuera de percevoir, par l'intermédiaire de la DGF, une compensation correspondant effectivement aux pertes de bases qu'elle aura subies, ou bien si l'enveloppe globale de la compensation, dont le montant total devrait alors être d'environ 60 milliards de francs, sera utilisée pour accroître les effets péréquateurs de la DGF.

On peut aussi observer que cette formulation n'est pas satisfaisante pour les régions : l'intégration de la compensation dans la DGF soulève, en effet, une difficulté dans la mesure où les régions ne bénéficient pas de cette dotation (à l'exception de la région Ile-de-France, mais l'article 73 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a prévu la suppression progressive de la DGF de cette région).

·   La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux

La suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d'enregistrement, qui prend effet à compter du 1er septembre 1998, donne lieu à l'institution d'une dotation de compensation spécifique inscrite au chapitre 41-55 du budget de l'Intérieur.

La base de la compensation correspond aux droits relatifs à la taxe additionnelle régionale que chaque région a perçus en 1997. Ce montant a été revalorisé en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 1998, qui est aussi celui de la dotation générale de décentralisation, en application de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales.

Cette base évoluera chaque année comme le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement. Ainsi, le montant inscrit au chapitre précité du budget de l'Intérieur pour 1999 correspond-il à la base telle que déterminée comme indiqué ci-dessus et revalorisée du taux d'évolution de la DGF pour 1999 (+ 2,75%). Le montant est ainsi fixé à 5,3 milliards de francs (pour la compensation des pertes de ressources subies entre le 1er septembre et le 31 décembre 1998, un dispositif serait prévu par le prochain projet de loi de finances rectificative).

Toutefois, à la demande de nombreux parlementaires qui estimaient que ce mécanisme n'était pas suffisamment redistributif, le Gouvernement a déposé un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, proposant une modulation de la compensation en fonction du niveau de droits par habitant encaissés par chaque région : pour les régions dont le niveau de droits par habitant est supérieur à 59 francs pas habitant, la compensation sera égale à 95% des pertes de recettes estimées en 1997. Pour les autres régions, la compensation sera intégrale.

Cette disposition a permis de réduire de 240 millions de francs la compensation prévue pour 1999 (cette somme ayant été utilisée pour financer la hausse de 15% à 20% de la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée).

·   La compensation de la perte de produit due à la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux

La compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel se fera selon les règles propres au régime de la fiscalité transféré en contrepartie des transferts de compétences, prévues par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983. Il sera donc procédé à une attribution supplémentaire de la dotation générale de décentralisation, pour un montant de 3,3 milliards de francs en 1999.

Comme cela a déjà été indiqué précédemment, l'intégration de ces crédits pour le calcul de l'enveloppe normée du projet de loi de finances pour 2000 pourrait aboutir à une baisse très importante de la DCTP.

En contrepartie des compétences qui leur ont été transférées à compter de 1983, les collectivités locales se sont vues attribuer divers impôts d'Etat.

Ainsi les régions ont-elles reçu la totalité de la taxe sur les cartes grises pour compenser les dépenses générées par la formation continue. Les départements ont, eux, bénéficié du transfert de la vignette, du droit départemental d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière portant sur les mutations d'immeubles à titre onéreux, pour leur permettre d'assurer leurs charges nouvelles dans divers domaines : action sociale, santé, enseignement, transports, culture...

Les dispositions intervenues en 1998 (l'article 87 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu le champ d'application de la taxe à l'essieu, réduisant par là même celui de la vignette et l'article 27 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit la diminution de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux) devraient conduire à une baisse de 3,67% de la fiscalité transférée, qui atteindrait 42,5 milliards de francs (contre 44,1 milliards de francs en 1998).

II.- LE CHANTIER ENTROUVERT DE LA FISCALITÉ LOCALE

Depuis plusieurs mois, le Gouvernement avait annoncé son intention de réformer la fiscalité locale en 1999. Cette promesse est tenue, puisque trois grandes réformes sont actuellement inscrites à l'ordre du jour du Parlement. L'une d'entre elles - l'incorporation dans les bases de la révision des valeurs locatives - concerne l'ensemble de la fiscalité locale, tandis que les deux autres - la modification de l'assiette de la taxe professionnelle et le développement de la taxe professionnelle à taux unique - visent la principale ressource fiscale des collectivités locales.

Il convient de féliciter le Gouvernement d'avoir eu le courage de mettre en oeuvre de mettre en oeuvre des réformes souvent annoncées par le passé, mais toujours repoussées à des échéances plus tardives.

Votre rapporteur regrette néanmoins l'opacité entourant jusqu'à présent les options retenues pour l'incorporation des évaluations cadastrales. De même, il aurait souhaité une réforme plus ambitieuse de la taxe professionnelle, susceptible de répondre à une véritable politique de péréquation.

La valeur locative d'un bien correspond au loyer annuel théorique qui pourrait être obtenu si ce bien était loué aux conditions habituelles du marché ; le bien est donc imposé sur le revenu qu'il est censé produire. Elle a une grande importance pour les finances locales, puisqu'elle sert de base aux deux taxes foncières, à la taxe d'habitation et pour partie à la taxe professionnelle. En outre, elle intervient dans le calcul de certains concours de l'Etat aux collectivités locales, par le biais de la prise en compte du potentiel fiscal.

La valeur locative d'un bien doit être fréquemment revue, voire constamment remise à jour, sous peine de voir le revenu taxé n'avoir plus qu'un lointain rapport avec le revenu tel qu'il ressort des mécanismes du marché.

On observera que la réduction des écarts de richesse entre collectivités locales étant devenue un objectif prioritaire pour l'aménagement du territoire, la mesure exacte de cette richesse, et partant, des bases des impôts locaux, apparaît comme un préalable indispensable à la mise en oeuvre de nouveaux mécanismes correcteurs. La nécessité d'assurer une évaluation correcte de l'assiette immobilière de la fiscalité locale est donc d'autant plus évidente.

Or, la dernière révision générale des valeurs cadastrales remonte à 1961 pour les propriétés non bâties et à 1970 pour les propriétés bâties. Les bases utilisées actuellement sont donc largement obsolètes. Dès lors, il apparaît indispensable de mettre en oeuvre rapidement les travaux de révision entrepris en application de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990. On peut s'étonner, cependant, des conditions dans lesquelles le Parlement est appelé à se prononcer sur cette question très importante.

Depuis que les lois du 31 décembre 1973 et du 18 juillet 1974 ont mis fin au principe de la fixité des évaluations, trois dispositifs sont prévus par le code général des impôts, du plus approfondi au plus automatique, pour tenir à jour ces bases.

- la révision générale, qui, selon l'article premier de la loi du 18 juillet 1974, doit avoir lieu tous les six ans, conduit à attribuer une valeur locative à chaque local ou parcelle en fonction des évolutions du marché locatif. C'est une opération de grande envergure qui passe par le classement des propriétés et la détermination d'un tarif pour chacune d'entre elles, l'évaluation s'obtenant en multipliant la surface par le tarif de la classe. Malgré des déclarations de principe réitérées (loi de 1974 précitée, article 25 de la première loi de finances rectificative pour 1986), la dernière révision pour les propriétés bâties, dont les résultats ont été mis en application à compter du 1^er janvier 1974, a apprécié les valeurs locatives au 1^er janvier 1970. Pour les propriétés non bâties, cette révision de 1970 a été effectuée selon une procédure simplifiée, la dernière révision effective remonte à 1961.

- l'actualisation, qui, selon l'article 24 de la loi du 10 janvier 1980, consiste à appliquer des coefficients départementaux retraçant l'évolution du marché par nature de propriétés et secteur locatif, doit avoir lieu tous les trois ans. La première actualisation triennale depuis la dernière révision est intervenue le 1^er janvier 1980, avec pour date de référence le 1^er janvier 1978.

Depuis, aucune autre actualisation n'est intervenue : celles de 1983 et 1986 ont été remplacées par une revalorisation forfaitaire. L'article 29 de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 avait prévu une actualisation forfaitaire des bases pour le calcul des impositions dues au titre de 1988. Cette tentative n'a pas eu non plus de suite, la loi de finances pour 1988 ayant supprimé le principe de l'incorporation de ces travaux dans les rôles d'imposition et prévu également une revalorisation forfaitaire ⁽⁶⁾.

- la majoration annuelle consiste, conformément à l'article 24 de la loi précitée du 10 janvier 1980, à appliquer des coefficients forfaitaires calculés au niveau national à partir de l'évolution des loyers pour les propriétés bâties et à partir d'un autre indice (pendant longtemps ce fut l'évolution du prix du quintal de blé-fermage) pour les propriétés non bâties.

Ainsi, sous réserve de l'actualisation survenue en 1980, seuls les coefficients annuels de revalorisation forfaitaire ont donc été appliqués à compter de 1981 aux valeurs locatives issues de la révision de 1970. Or, ces coefficients sont établis au niveau national et ne sont pas aptes à refléter de manière satisfaisante l'évolution des loyers, nécessairement différenciée au niveau local.

Comme le note, en introduction, le rapport au Parlement sur les conséquences de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 : « Du fait du vieillissement des valeurs locatives, la répartition de l'impôt entre contribuables est devenue de plus en plus inéquitable. L'évolution des valeurs locatives diverge en effet de plus en plus des réalités économiques aussi bien en foncier non bâti qu'en foncier bâti. Il en résulte des transferts « cachés » et injustifiés entre les contribuables des quatre taxes et entre contribuables d'une même taxe .

« L'obsolescence des bases d'imposition n'est pas non plus sans conséquence pour les collectivités locales. Les dotations de l'Etat sont en effet, pour une bonne part, attribuées en fonction inverse de la richesse en matière imposable. Par ailleurs, l'insuffisante évolution des bases entraîne une augmentation artificielle des taux d'imposition ».

La loi du 30 juillet 1990 précitée a fixé le principe d'une révision générale des valeurs locatives servant de base au calcul des impôts directs locaux.

Les travaux de révision sont achevés depuis juin 1992. Un rapport a été déposé au Parlement en septembre 1992, qui évaluait les conséquences de la révision pour les contribuables et le potentiel fiscal des collectivités locales.

Depuis, l'incorporation de la révision générale dans les bases est constamment repoussée.

L'article 68 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait bien que « les résultats de la révision générale des évaluations cadastrales seront incorporés dans les rôles d'imposition au plus tard le 1^er janvier 1997, dans les conditions fixées par la loi prévue par le deuxième alinéa du I de l'article 47 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux », mais il n'a pas été appliqué.

Néanmoins, un projet portant intégration des résultats des travaux de révision a été élaboré. Ce projet assorti de nouvelles simulations, a été présenté au Comité des finances locales, qui l'a examiné au cours de ses séances des 6 juin et 9 juillet 1996. Ce projet prévoyait notamment un classement des logements sociaux dans une catégorie à part, une revalorisation forfaitaire d'un coefficient de 1,37 pour les établissements industriels et une intégration progressive sur trois ans des éléments issus de la révision pour la détermination des bases d'imposition. Cette intégration progressive devait, en outre, être modulée par le biais d'un écrêtement des hausses de cotisation excédant à la fois 500 francs et 50% de la cotisation de l'année précédente ; le financement de cet écrêtement devant être à la charge de l'Etat.

Le Comité a émis un avis favorable à l'intégration de la révision, sous réserve des modifications suivantes : abandon du traitement à part pour les logements sociaux, application d'un coefficient forfaitaire de 1,61 pour les établissements industriels, allongement à quatre ans minimum de la période d'intégration et abaissement à 15% et 300 francs du seuil d'écrêtement des hausses de cotisation. Aucune suite immédiate n'a cependant été donnée à cet avis.

Mettant fin à ces tergiversations, l'actuel gouvernement propose, enfin, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, d'intégrer une révision dont les travaux sont achevés depuis maintenant plus de six ans.

Selon les informations transmises à votre Rapporteur, les demandes du Comité des finances locales, en particulier la combinaison d'une période d'étalement de l'intégration des bases plus longue et d'un seuil d'écrêtement plus bas, aboutissaient à rendre le processus d'intégration beaucoup plus complexe, difficilement compréhensible pour les contribuables et les collectivités locales et plus coûteuse en termes de gestion.

Un nouveau dispositif aurait donc été envisagé qui, tout en modifiant les modalités techniques de substitution des nouvelles évaluations cadastrales, serait propre à répondre aux demandes du Comité des finances locales.

Cependant, ces nouvelles modalités n'ont pas encore été rendues publiques. Le Comité des finances locales ne devraient en être informé que quelques jours avant l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1998 par l'Assemblée nationale.

De même, de nouvelles simulations auraient été réalisées, mais elles n'ont pas encore été transmises aux parlementaires. La seule mention de ces simulations figure dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 1999, qui indique :

« Issue d'un rapprochement des fichiers d'impôt sur le revenu et de taxe d'habitation, une simulation de la DGI donne une vue précise, sur quatre villes et leurs quatre départements respectifs, des effets redistributifs de la révision des valeurs cadastrales qui résulterait de l'application des dispositions de la loi du 30 juillet 1990 et de celles du projet de loi de finances rectificatif de 1998.

« Les simulations sont réalisées à produit fiscal inchangé pour chaque collectivité locale. Les compensations potentielles qui pourraient s'opérer entre collectivités locales, d'une part, et entre taxes locales, d'autre part, n'ont pas été prises en compte. Comme la révision des valeurs locatives affecte les bases des collectivités, le taux de chaque collectivité locale a en revanche été modifié en contrepartie pour assurer un produit fiscal inchangé. Le nouveau taux est obtenu par la formule :

« taux révisé = taux avant révision x (total des bases de la collectivité avant révision/total des bases de la collectivité après révision).

« Par ailleurs, les simulations sont construites sous l'hypothèse d'une intégration complète et immédiate des bases cadastrales, sans écrêtement des variations de cotisation. Les résultats présentent donc l'impact final de la réforme sur le montant de la cotisation de taxe d'habitation, une fois épuisé le bénéfice de l'écrêtement que la réforme prévoit de réserver aux contribuables dont la cotisation progresserait de plus de 300 francs et de 15% par an. En conséquence, pour les foyers fiscaux dont les bases cadastrales sont fortement sous-évaluées actuellement, les niveaux de taxe d'habitation obtenus à l'issue de cette simulation pourraient n'être atteints qu'après plusieurs années.

« En moyenne, la réforme devrait opérer des transferts de cotisation significatifs des catégories de contribuables les moins aisées vers les plus aisées : dans les quatre départements étudiés, les foyers fiscaux ayant moins de 200.000 francs de revenu net imposable bénéficient d'une baisse moyenne de leur cotisation de taxe d'habitation (cf. tableau ci-après). A l'inverse, la réforme est globalement défavorable aux foyers à hauts revenus (plus de 200.000 francs de revenu imposable).

« Au niveau individuel, les effets de la réforme sont plus contrastés. Au sein de chaque tranche de revenu, un pourcentage non négligeable de foyers verront leur cotisation de taxe d'habitation augmenter ou diminuer dans des proportions importantes ».

Ce document ne suffit pas à donner des éclaircissements sur l'impact de la réforme en ce qui concerne les différentes taxes locales et en ce qui concerne l'évolution du potentiel fiscal des collectivités territoriales.

En outre, il convient de déplorer la précipitation dans laquelle cette réforme majeure sera examinée. En effet, une semaine seulement devrait s'écouler entre la transmission du projet de loi de finances rectificative pour 1998 à l'Assemblée nationale et son examen par la Commission des finances.

Votre Rapporteur comprend la nécessité d'inscrire au plus vite cette réforme à l'ordre du jour du Parlement, afin d'intégrer les résultats de la révision dans les bases de la fiscalité directe locale dès le 1^er janvier 2000, mais il aurait peut être été préférable d'élaborer un projet de loi spécifique, dont l'examen aurait permis de prendre la mesure de toutes les implications du dispositif proposé.

La taxe d'habitation fait l'objet de nombreuses critiques, compte tenu de la charge financière importante qu'elle peut représenter pour des contribuables à revenus modestes.

En effet, la France appartient au groupe de pays dans lesquels les impôts locaux sont assis sur le foncier ou les activités économiques, par opposition aux pays où ils sont assis sur le revenu. La taxe d'habitation ne dépend donc pas de la capacité contributive du foyer.

L'article 56 de la loi du 30 juillet 1990 sur la révision des évaluations cadastrales avait posé le principe de la substitution, à la part départementale de la taxe d'habitation, d'une taxe proportionnelle sur le revenu. L'article 33 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier avait confirmé l'entrée en vigueur de cette taxe départementale sur le revenu en 1992, pour les départements de métropole, et en 1994, pour les départements d'outre-mer. Cependant, compte tenu de l'accroissement de charges qu'elle était susceptible de représenter pour certains contribuables, la loi n° 92-655 du 15 juillet 1992 portant diverses dispositions fiscales a décidé de reporter son application.

Même si les articles 1414, 1414 bis, 1414 A, 1414 B et 1414 C du code général des impôts accordent des exonérations ou des dégrèvements d'office aux contribuables modestes, votre Rapporteur considère qu'il conviendrait de donner suite à la proposition formulée par notre collègue M. Edmond Hervé, dans son rapport d'information « Pour une modernisation de la fiscalité locale » ⁽⁷⁾, tendant à constituer un groupe de travail pour étudier la possibilité d'asseoir la taxe d'habitation sur les revenus des habitants (les revenus pris en compte étant ceux retenus pour le calcul de la contribution sociale généralisée).

Ce nouveau régime, plus juste, permettrait de diminuer les trop nombreux dégrèvements et exonérations. En effet, selon un récent article sur « les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales » ⁽⁸⁾, « on constate que, en 1997, 40% des foyers (11 millions de contribuables) bénéficient d'une exonération, d'un dégrèvement total ou d'un dégrèvement partiel de la taxe d'habitation. De ce fait, l'Etat prend en charge plus du quart de cette taxe ». De tels chiffres prouvent que le lien citoyen-contribuable se relâche, ce qui ne peut manquer d'inquiéter.

L'article 29 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit une suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle ⁽⁹⁾. Cette réforme importante ne constitue pas une réforme globale de cette imposition puisqu'elle ne concerne que ses bases. Il est vrai qu'un projet de loi sur l'intercommunalité doit venir compléter ce dispositif, mais l'extension de l'intercommunalité à la taxe professionnelle unique ne devrait pas suffire pour rapprocher les taux au niveau national et pour développer une véritable péréquation. Votre rapporteur aurait préféré une réforme radicale tendant à substituer à l'assiette actuelle une assiette valeur ajoutée, qui en transformant la taxe professionnelle en un impôt national aurait permis de résoudre les problèmes posés par cette imposition.

Depuis sa création par la loi du 29 juillet 1975, la taxe professionnelle fait l'objet de critiques sévères, renouvelées récemment par le quinzième rapport du Conseil des impôts.

Pourtant, jusqu'à présent, les gouvernements successifs se sont contentés de multiplier les aménagements de cet impôt, sans le réformer en profondeur.

Le texte proposé par le projet de loi de finances pour 1999 répond enfin aux demandes d'une refonte d'envergure de la taxe professionnelle.

La suppression progressive, sur cinq ans, des salaires de la base d'imposition de la taxe professionnelle permettra de diminuer de 35% l'assiette de la taxe professionnelle. La charge fiscale des entreprises sera donc sensiblement réduite et les embauches ne seront plus pénalisées par la fiscalité.

Le dispositif retenu devrait permettre de privilégier les petites et moyennes entreprises et, plus particulièrement, celles du secteur des services, soit les entreprises les plus susceptibles de créer des emplois. En effet :

- depuis 1981, les entreprises de moins de 200 salariés ont créé 1.300.000 emplois, tandis que les entreprises de plus de 200 salariés en ont supprimés plus d'un million ;

- les 280.000 emplois créés depuis juin 1997 l'ont été quasi exclusivement dans le secteur tertiaire.

On peut néanmoins observer que le dispositif proposé ne concerne pas la composante la plus dynamique des bases d'imposition, c'est-à-dire la valeur locative des matériels et outillages.

On peut donc craindre que les bases de taxe professionnelle poursuivent leur croissance importante à l'issue de la réforme, sous l'effet des investissements des entreprises. La question du poids de cette taxe se reposerait donc inévitablement, d'autant qu'elle pourrait apparaître comme un frein à l'investissement (ce risque est particulièrement évident pour les secteurs d'activité où la part salariale de l'assiette est déjà assez faible).

Par ailleurs, on peut rappeler que, selon le Conseil des impôts, « une réforme efficace de la taxe professionnelle devrait s'assigner pour objectif de résoudre l'ensemble des problèmes posés par ce prélèvement : le dynamisme excessif de sa base, la charge croissante assumée par l'Etat, la mauvaise répartition de la richesse tirée des entreprises au plan local et les fortes disparités de taux existant entre collectivités ». Or, les deux derniers objectifs ne semblent pas pris en compte par la réforme proposée et ce n'est pas le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale qui permettra de pallier à cette carence.

Le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale a pour objectif de relancer l'intercommunalité à taxe professionnelle d'agglomération en milieu urbain par la création d'un instrument spécifique, la communauté d'agglomération.

La création de cet établissement sera subordonnée à une double condition démographique : sa population totale devra être supérieure à 50.000 habitants et la commune centre devra compter plus de 15.000 habitants.

La loi fixerait à 250 francs par habitant la dotation globale de fonctionnement affectée à ces communautés d'agglomération, pour les groupements créés entre 2000 et 2005. Afin de ne pas peser sur les dotations de péréquation au sein de la DGF, il est prévu que le financement de cette nouvelle structure intercommunale soit assuré par un prélèvement sur les recettes fiscales de l'Etat, dans la limite d'un plafond annuel. Les établissements traditionnels resteront, quant à eux, financés par un prélèvement sur la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement.

Le projet de loi repositionnerait la communauté urbaine comme la structure de coopération réservée aux très grandes agglomérations. Il prévoirait également la fusion au sein d'une même catégorie des communautés de communes, des districts et des communautés de villes. La nouvelle catégorie de communauté de communes issue de cette fusion serait destinée davantage au milieu rural.

Du point de vue fiscal, le Gouvernement envisagerait de rendre obligatoire le régime de taxe professionnelle unique pour les communautés d'agglomération, les nouvelles communautés urbaines et les anciennes communautés urbaines qui viendraient à élargir leurs compétences. Il resterait optionnel pour les anciennes communautés urbaines.

Ces établissements pourraient percevoir un complément de ressources sur la fiscalité des ménages.

En outre, l'ensemble des groupements à taxe professionnelle unique bénéficierait de la règle dite de « déliaison à la baisse ». Ils ne seraient donc plus obligés de baisser leur taux de taxe professionnelle, lorsque la moyenne des taux communaux des taxes « ménages » baisse, mais, en contrepartie, les trois années suivantes, ils ne pourraient augmenter au maximum leur taux de taxe professionnelle que de la moitié de la hausse des taxes « ménages » des communes.

Le développement de la taxe professionnelle à taux unique (ou d'agglomération) possède de nombreux avantages que notre collègue M. Edmond Hervé a développé dans son rapport d'information précité.

Elle permet notamment une maîtrise de l'aménagement du territoire local par le renforcement de la solidarité fiscale et l'amélioration de l'efficacité économique, ainsi que la mutualisation des risques du développement par la couverture des risques financiers des investissements et l'assurance contre les risques de sinistres fiscaux.

Cependant, il est à craindre que les communes riches se regroupent entre elles, obligeant les groupements de communes pauvres à maintenir des taux élevés et dissuasifs pour l'implantation d'entreprises. En outre, il faut bien constater que la péréquation assurée par ces groupements à taxe professionnelle unique demeure limitée, dans la mesure où toutes les communes membres ont l'assurance de percevoir une attribution de compensation égale au produit de taxe professionnelle que percevait la commune l'année précédant l'instauration de la fiscalité communautaire (produit diminué du montant des charges nettes transférées au groupement).

La péréquation n'est donc véritablement réalisée que par la dotation de solidarité. Le récent ouvrage sur L'avenir de la taxe professionnelle intercommunale ⁽¹⁰⁾ constate d'ailleurs que la fonction péréquatrice au sein de ces structures est d'ampleur variable.

Votre Rapporteur considère qu'il serait préférable de mettre enfin en application l'article 14 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 prévoyant qu'« à compter d'une date qui sera fixée par une loi ultérieure, la taxe professionnelle aura pour base la valeur ajoutée ».

La substitution d'une assiette valeur ajoutée à l'assiette actuelle permettrait de mieux prendre en compte la participation de chaque entreprise au cycle de production.

La valeur ajoutée, définie par le II de l'article 1647 B sexies du code général des impôts comme étant « égale à l'excédent hors taxe de la production sur les consommations de biens et services en provenance de tiers », constituerait l'assiette qui se rapprocherait le plus de la neutralité économique : elle n'influerait pas le choix des redevables en matière de combinaison des facteurs de production ; elle ne constituerait pas un obstacle à l'embauche ou à l'investissement, dans la mesure où elle n'a d'influence sur les coûts que dans le cas où l'augmentation des facteurs de production entraîne un accroissement de la valeur ajoutée.

L'adoption d'une assiette valeur ajoutée serait aussi socialement plus équitable que la réforme proposée par le Gouvernement : la suppression de la part de la taxe professionnelle assise sur les salaires a pour conséquence directe le transfert de la charge pesant sur les entreprises vers le budget de l'Etat ; la compensation accordée aux collectivités locales sera donc indirectement financée par l'impôt et pèsera plus particulièrement sur les ménages.

Votre Rapporteur n'ignore pas que certaines recherches ont relativisé l'aspect positif d'une telle substitution, notamment une étude de la direction générale des collectivités locales publiée en 1991 ⁽¹¹⁾ et le quinzième rapport du Conseil des impôts. Il serait ainsi apparu qu'elle aboutirait à un alourdissement du coût du travail, puisque les frais de personnel ne représentent qu'environ 35% de la base actuelle, contre près de 70%, avec une assiette valeur ajoutée ; que le calcul de la valeur ajoutée serait délicat pour les activités immatérielles de services, qui constituent pourtant une part croissante de l'économie ; que la valeur ajoutée n'est pas localisable au niveau de l'établissement, ce qui supposerait un prélèvement au niveau national ; que la variabilité de cette assiette poserait des difficultés de prévisibilité aux collectivités locales ; et que cette réforme poserait un problème compatibilité avec le droit communautaire, dans la mesure où l'article 33 de la sixième directive du Conseil, en date du 17 mai 1977, interdit l'introduction de tout autre système de taxe sur la valeur ajoutée que celui défini par ladite directive, à savoir la TVA.

Néanmoins, la plupart de ces objections pourraient probablement être surmontées par quelques aménagements de la définition de la valeur ajoutée ⁽¹²⁾.

S'agissant du problème de compatibilité avec le droit communautaire, le Conseil des impôts observe lui-même qu'« une taxe professionnelle assise en tout ou partie sur la valeur ajoutée de l'entreprise ne constituerait pas pour autant une "taxe sur le chiffre d'affaires" prohibée par l'article 33 » de la sixième directive du Conseil.

On peut remarquer, en outre, que l'assiette valeur ajoutée est d'ores et déjà mise en _uvre pour les entreprises bénéficiant du plafonnement prévu par l'article 1647 B sexies du code général des impôts et pour celles assujetties à la cotisation minimale de la taxe professionnelle (dont le nombre devrait d'ailleurs fortement croître en raison de l'augmentation progressive du taux de cette cotisation, prévue dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle).

Enfin, le prélèvement de la taxe professionnelle au niveau national ne doit pas être envisagé comme un obstacle, mais comme une avancée. Votre Rapporteur approuve totalement, en effet, la proposition du Conseil des impôts, visant à transformer le système actuel d'impôt de répartition territorialisé en un impôt mutualisé au plan national et reversé aux collectivités locales sous forme de dotation.

Une telle mutualisation autoriserait la fixation d'un taux national uniforme, alors que l'écart maximum des taux globaux est actuellement de 1 à 6, ce qui permet aux communes riches d'être les plus attrayantes pour l'implantation de nouveaux établissements. Il convient de rappeler qu'en 1995, la moitié de la taxe professionnelle a été perçue dans 304 communes et que 90% des produits votés étaient prélevés dans moins de 10% des communes. La mutualisation permettrait également la mise en _uvre d'une péréquation ambitieuse, tandis qu'aujourd'hui moins de 5% des produits de la taxe professionnelle sont concernés par les mécanismes de redistribution entre collectivités locales. On se souvient des réactions extrêmement négatives des associations d'élus locaux, à la suite de la publication du Conseil des impôts. Ces critiques avaient été résumées dans un article de M. Jean-Pierre Fourcade, Président du Comité des finances locales ⁽¹³⁾, qui estimait que :

- la mutualisation de la taxe professionnelle serait contraire au principe d'autonomie des collectivités territoriales ;

- le lien fiscal direct entre les collectivités locales et l'activité économique implantée sur leur territoire serait brisé.

S'agissant de la prétendue atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales (atteinte qui résulterait de la privation du droit de voter les taux d'imposition à la taxe professionnelle), votre Rapporteur se demande quel peut bien être l'avantage pour les collectivités locales d'assumer le rôle du percepteur. La libre administration s'exerce surtout au niveau de l'utilisation des ressources, du choix des dépenses. Les parlementaires, qui voient chaque année leurs votes sur la loi de finances remis en cause par la régulation budgétaire, ne devraient pas en douter. Enfin, il convient de rappeler que dans des pays voisins, comme l'Allemagne ou les Pays-Bas, où les autorités locales disposent de larges compétences, la fiscalité locale ne représente pourtant qu'une faible part des recettes locales (30% en Allemagne et 7% aux Pays-Bas).

Quant à la seconde critique adressée à l'encontre de la mutualisation de la taxe professionnelle, le Conseil des impôts y avait répondu par avance, en indiquant que « le retour sur investissement de la localisation de nouvelles activités ne se mesure pas au seul gain de la taxe professionnelle », mais également par une augmentation des autres impôts locaux, de nouveaux débouchés pour le commerce local, une baisse du chômage...

La réforme de la fiscalité locale est simplement engagée. Il convient de poursuivre la réflexion pour aboutir, notamment, à la mise en _uvre d'une taxe d'habitation plus juste pour les contribuables et à une meilleure répartition du produit de la taxe professionnelle.

CONCLUSION

Au terme de ce rapport incitant le Gouvernement à effectuer des efforts supplémentaires en matière de dotations aux collectivités locales et en matière de réforme de la fiscalité locale, votre Rapporteur souhaiterait insister paradoxalement sur l'indispensable renforcement de l'Etat : l'amélioration du partenariat entre ce dernier et les collectivités territoriales suppose, en effet, que l'Etat exerce pleinement ses compétences propres et sache accompagner les projets locaux.

- L'Etat doit exercer pleinement ses compétences propres

En tant qu'ancien président d'un conseil général, votre Rapporteur a pu mesurer le désengagement de l'Etat au plan local.

Ce désengagement est d'autant plus regrettable qu'il concerne désormais des pouvoirs régaliens. On voit ainsi se multiplier les polices municipales armées, empiétant sur les compétences de la police nationale ou de la gendarmerie.

L'Etat doit avoir conscience que ce désengagement conduit à de profonds changements dans l'organisation politique et administrative, qu'il peut même aboutir à une mise en cause de nos institutions républicaines. Le pouvoir appartient à ceux qui ont les moyens d'agir et nul ne sait ce qu'il adviendrait dans une région ou un département dirigé par des hommes ne partageant pas les valeurs de la République.

Il est donc nécessaire que l'Etat se donne les moyens d'être présent localement dans les domaines relevant de sa compétence. Votre Rapporteur ne peut qu'approuver les propos tenus par Monsieur le Président Laurent Fabius, le 15 octobre dernier, devant les présidents des conseils généraux, invitant l'Etat à ne pas faire prendre en charge par d'autres ses propres missions et à renforcer ses services extérieurs en moyens matériels, mais aussi humains, y compris en cadres de niveau A.

- L'Etat doit accompagner les projets locaux

Exerçant pleinement ses compétences propres, l'Etat pourrait se recentrer sur ses fonctions d'impulsion, de coordination, de prise en compte du temps long, d'orientation de la Nation.

Il pourrait ainsi tracer des perspectives évitant aux collectivités locales d'avoir le sentiment d'être seules face aux problèmes posés par l'évolution de notre société. A titre d'exemple, on pourrait imaginer que l'Etat ne se contente pas de prévoir la valorisation de 50% des déchets ménagers et de sanctionner les contrevenants, mais qu'il élabore un schéma général prévoyant notamment une prélocalisation des incinérateurs et les investissements nécessaires pour les opérations de tri. De même, le vieillissement inévitable de la population dans les prochaines décennies devrait conduire l'Etat à fournir des directives aux départements sur les investissements souhaitables et sur les méthodes de prise en charge des personnes dépendantes.

Cet accompagnement des collectivités locales par l'Etat ne pourra être réalisé que si, préalablement, on décide de renforcer la déconcentration. Comme l'observait le rapport établi par M. Pierre-Rémy Houssin, chargé par le Gouvernement d'une mission sur « la simplification de l'Etat dans ses relations avec le public et les collectivités locales » : « Rien ne tient plus à coeur aux présidents de conseils généraux et régionaux que l'unité de commandement de l'Etat. Ils souhaitent, autant que faire se peut, n'avoir pour les affaires de l'Etat qu'un seul interlocuteur, et cet interlocuteur ne saurait être que le préfet ».

Des progrès ont été constatés ces derniers temps (en particulier le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles), mais une étude récente réalisée par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, « La déconcentration en France, histoire et actualité (La documentation française, 1997) peut encore noter que la déconcentration est loin d'être achevée et se heurte à de nombreux obstacles d'ordre politique, financier et administratif.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 17 juin 1998, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'Intérieur, sur l'exécution 1998 et les perspectives pour 1999 des crédits de son ministère.

Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué que l'audition du Ministre de l'Intérieur, consacrée à l'exécution 1998 et aux perspectives pour 1999 des crédits de son ministère, était la première d'une série de réunions conduites dans la perspective d'un meilleur contrôle budgétaire qu'il souhaitait développer, grâce notamment à l'activité des rapporteurs spéciaux.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a interrogé le Ministre sur les grandes orientations de son prochain budget. Rappelant que la sécurité n'avait pas été initialement mentionnée parmi les six domaines prioritaires de l'action gouvernementale mais leur avait été adjointe depuis, il a souhaité savoir comment cette priorité se traduirait dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a ensuite demandé si la définition de nouvelles relations entre l'État et les collectivités locales, à la sortie du pacte de stabilité, serait l'occasion d'un véritable contrat permettant aux collectivités d'assurer leurs responsabilités tout en accompagnant la reprise de la croissance.

M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'Intérieur, a rappelé que le Premier ministre, dès sa déclaration de politique générale, le 19 juin 1997, avait affirmé le droit de chaque citoyen à une sécurité égale pour tous, et que le colloque de Villepinte, en octobre dernier, avait permis au Gouvernement de manifester son souci d'une politique de sécurité efficace et globale. Il en a évoqué les moyens : le recrutement d'agents de sécurité, la conclusion de 400 contrats locaux de sécurité, dont 40 ont déjà été signés. Il a ensuite énuméré les trois axes de cette politique : la citoyenneté et l'éducation à la citoyenneté ; la proximité ; le renforcement de la coopération entre les services de l'État, notamment la police et la justice.

Il a mis en avant ses deux préoccupations principales : la montée de la violence urbaine et la violence des mineurs dont le Conseil de sécurité intérieure était saisi. Il a précisé que la loi de programmation du 21 janvier 1995, qui avait prévu 8,3 milliards de francs, en dépenses ordinaires, et 8,5 milliards de francs en autorisations de programme, ainsi que la création de 5.000 emplois, n'avait été appliquée que très partiellement, et que si l'exécution des engagements avait été conforme à la loi en 1995 et 1996, le décrochage des deux années ultérieures avait réduit à 60 % le taux d'exécution budgétaire, tandis que 1.200 emplois seulement avaient été créés en 1995 et 1996 et 100 emplois supprimés en 1998.

Le Ministre a ensuite évoqué la mise en place des adjoints de sécurité, en annonçant que 8.250 postes devaient être créés pour se substituer à terme aux 8.325 postes de policiers auxiliaires, affectés dans la police au titre du service national et dont l'effectif serait progressivement réduit sur trois ans jusqu'en 2001.

Il a par ailleurs fait état de l'inscription de crédits correspondant à la création de 1.400 postes en surnombre dans la police nationale, pour compenser l'accélération prévisible des départs à la retraite, au nombre de 26.500 pendant les cinq années à venir, et pour faire face au besoin de formation des nouveaux personnels recrutés sans qu'il soit porté atteinte à la capacité opérationnelle globale des services de police.

Le Ministre a ensuite évoqué la réorganisation des services actifs de la police nationale, et la nouvelle définition des missions des corps de maîtrise et d'application, impliquant l'extension aux personnels de ces corps de la qualification d'officier de police judiciaire, et la suppression correspondante d'un certain nombre d'emplois de commissaires.

Il a mis en relief la diminution de la part des crédits globaux du ministère de l'Intérieur dans l'ensemble des crédits budgétaires de l'État (4,07 % en 1993, 3,72 % en 1998). Il a souligné que, compte tenu de l'importance particulière des crédits de personnel, encore accrue par les conséquences de l'accord salarial dans la fonction publique, une telle évolution n'avait pu se faire qu'au détriment des dépenses de fonctionnement matériel, en particulier du renouvellement du parc automobile de la police, actuellement dans un état déplorable. Il a ajouté qu'un constat semblable pouvait être fait à propos du parc immobilier, dont le caractère vieillot ressortait fortement de la comparaison tant avec les pays étrangers qu'avec les locaux des gendarmeries. Il a regretté qu'une telle situation ne permette pas au ministère de faire face aux besoins en implantation de commissariats suscités par la concentration de la délinquance dans les zones très urbanisées, précisant que 80 % de la délinquance affectent 26 départements.

Insistant sur l'apparition de formes nouvelles de délinquance, notamment de la délinquance des mineurs, qui représente 39 % des vols et 23 % de la délinquance totale, il a jugé indispensable un redéploiement d'effectifs que facilitera le recrutement des adjoints de sécurité. Il a évoqué son action déterminée en vue de l'accélération de la mise en place - dont l'achèvement est désormais prévu en 2007 - du système de transmission ACROPOL, déjà opérationnel en Seine-Saint-Denis, en Picardie et dans la région Rhône-Alpes, et qu'il souhaitait étendre prioritairement à la Corse. S'agissant de la sécurité civile, il a déclaré que la disparition prochaine du service national créait des difficultés importantes pour la brigade des sapeurs pompiers de Paris et conduirait à ne maintenir que deux des quatre unités existantes de sécurité civile (Nogent-le-Rotrou et Brignoles, avec une antenne à Corte).

Faisant ressortir le contraste entre l'attente de sécurité constatée dans l'opinion comme au Parlement et la pauvreté des moyens de son ministère (7,3 milliards de francs pour les dépenses de fonctionnement hors personnel sur un total de 51 milliards de francs au titre du fonctionnement et 1,7 milliard de francs pour les dépenses d'investissement), il a souhaité que les collectivités locales se joignent à l'effort correspondant à cette attente et annoncé le lancement d'une opération « sécurité 2002 » pour laquelle il demanderait d'ailleurs aux collectivités locales une modeste contribution financière.

Le Ministre, abordant les relations financières entre l'État et les collectivités locales, a rappelé que ces dernières accomplissaient 72 % de l'investissement public civil et reconnu que l'application du pacte de stabilité avait représenté pour elles un manque à gagner important par rapport aux pratiques antérieures. Il a évalué à 250 milliards de francs par an le montant des concours de l'État aux collectivités locales, dont 150 milliards de francs pour les dotations de « l'enveloppe normée » et 100 milliards de francs pour les concours hors enveloppe, notamment au titre de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle, en rapprochant ce chiffre du produit - environ 300 milliards de francs - des impôts directs locaux. Évoquant, après la dotation globale de fonctionnement, dont il a rappelé l'importance, la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP), il a mentionné la diminution, ces trois dernières années, de 400 millions de francs par an, de cette dotation servant de variable d'ajustement dans le cadre du pacte de stabilité. Il a considéré que cette baisse ne pourrait, par construction, que s'accélérer avec le retour de la croissance.

Le Ministre a déclaré qu'une rencontre avec les grandes associations d'élus et les parlementaires intéressés se tiendrait prochainement afin d'envisager les conditions de sortie du pacte, et que, le Gouvernement ayant admis le principe d'une certaine indexation, la négociation correspondante devrait prendre en compte un engagement de modération de la pression fiscale des collectivités locales.

Il a annoncé l'ouverture d'une enveloppe annuelle de 500 millions de francs pour le financement des communautés d'agglomération, qui se fera hors enveloppe normée et permettra le versement d'une DGF de 250 francs par habitant en faveur de ces structures, qui pourront mettre en place progressivement, sur douze ans, la taxe professionnelle à taux unique. Il a ajouté que ces mesures permettraient de traiter les problèmes de la ville au seul niveau pertinent.

M. Tony Dreyfus, Rapporteur spécial des crédits de la sécurité, s'est interrogé sur les difficultés particulières que suscite à Paris la compensation du départ des appelés du service national par l'intégration des adjoints de sécurité.

M. Jean-Pierre Chevènement a reconnu qu'un problème spécifique de recrutement des agents de sécurité se posait à Paris et, dans une moindre mesure, dans la petite couronne. Il a ajouté toutefois que l'application du dispositif ne rencontrait pas de difficultés particulières dans les autres départements, 3.600 jeunes se trouvant sur le terrain et 1.000 environ en formation.

M. Tony Dreyfus a demandé s'il était envisagé, dans ces conditions, de mettre à la disposition des adjoints de sécurité des logements supplémentaires.

M. Jean-Pierre Chevènement a confirmé que la pénurie de logements constituait effectivement la cause principale des problèmes de recrutement à Paris, avant d'indiquer que le ministère prévoyait d'augmenter les acquisitions de logements, moins onéreuses en définitive que les mises à disposition et déclaré que la seule solution était de poser le principe, à Paris comme ailleurs, du recrutement régional.

Après avoir rappelé que la conclusion du pacte de stabilité avait répondu au souci d'assurer aux élus locaux une plus grande lisibilité de l'évolution des concours d'État, tout en contribuant au redressement des finances publiques, M. Gérard Saumade, Rapporteur spécial des crédits alloués aux collectivités locales, a relevé que l'application de ce pacte avait conduit les collectivités locales à fournir des efforts conséquents, à cause de la prise en charge de dépenses auparavant assumée par l'État. Il a précisé que la comptabilisation de ces transferts était rendue compliquée par la coexistence de transferts de l'État aux collectivités locales et de transferts entre collectivités locales liés notamment au développement de l'intercommunalité. Tout en indiquant qu'il savait le temps compté et l'enveloppe budgétaire limitée, il a exprimé le souhait que la sortie du pacte donne lieu à une meilleure reconnaissance de ces transferts de charges dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a enfin appelé de ses v_ux l'engagement d'une réforme de la fiscalité locale, déplorant l'évolution défavorable récente du taux de remboursement assuré par le fonds de compensation de la TVA.

Répondant au Rapporteur spécial, M. Jean-Pierre Chevènement a évoqué la croissance des charges des collectivités locales liée à l'application des législations récentes, évaluant à 90 milliards de francs le montant total des investissements nécessaires entre 1997 et 2001 pour assurer le respect des normes fixant la qualité de l'eau, et à 50 milliards de francs les sommes correspondantes en matière de gestion des déchets. Rappelant le niveau actuel élevé d'équipement des collectivités locales et l'effet du retour de la croissance sur les bases de la taxe professionnelle, il a indiqué que la future concertation entre l'État et les collectivités locales ainsi que le maintien des taux d'intérêt à un niveau bas pourraient contribuer à résoudre leurs problèmes de financement. Il a affirmé sa volonté d'améliorer les systèmes de péréquation et son souhait d'appliquer, de façon certes progressive, la révision des valeurs locatives cadastrales.

M. Jean-Jacques Jégou, après avoir indiqué qu'il avait apprécié le ton et le contenu de l'intervention de M. Jean-Pierre Chevènement, a regretté les disparités existantes en matière d'effectifs de police entre Paris et les communes avoisinantes, estimant à 50 % l'insuffisance de policiers dans la petite couronne. Il s'est ensuite interrogé sur la justification et le montant de la facturation aux collectivités locales des mises à disposition de policiers pour assurer la sécurité à l'occasion de manifestations et de fêtes sans but lucratif. En tant que membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, il s'est ensuite dit préoccupé par la situation financière de la CNRACL, qui ferait apparaître un déficit de 3 milliards en l'an 2000. Il a souhaité que cesse la gestion de la surcompensation par des procédés que le Président de la Commission de surveillance avait pu rapprocher, lors de son audition ce matin même par la commission des Finances, de la « cavalerie ». Concernant la baisse des prélèvements obligatoires souhaitée par le Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, il a estimé que l'effort serait probablement fourni par l'État, compte tenu de l'augmentation des dépenses des collectivités locales. Il s'est enfin interrogé sur la raison du maintien du prélèvement de 0,4 % à l'encontre des collectivités locales qui se perpétue alors que la révision des bases cadastrales qui le justifiait a pris fin depuis plusieurs années.

M. Arthur Dehaine a interrogé le Ministre sur la situation d'un président de service départemental d'incendie et de secours (SDIS), élu d'une petite commune, dont les fonctions représentaient une charge lourde non compensée par une indemnité.

M. Pierre Hériaud a constaté que les collectivités locales, grâce à la maîtrise de leur gestion et à la diminution de leurs charges d'endettement, avaient dégagé un solde primaire positif de 170 milliards de francs, assurant ainsi une contribution positive au respect des critères de convergence fixés par le traité d'Union européenne. Il s'est en outre interrogé sur les conditions de sortie du pacte de stabilité, évoquant les effets de transferts de charges non compensés, citant en particulier les dépenses d'aide sociale et l'application du dispositif emplois-jeunes.

M. Gilbert Mitterrand, après avoir fait part de la crainte, exprimée par de nombreux policiers, que les emplois-jeunes se substituent à des emplois titulaires non remplacés, s'est interrogé sur les moyens de combattre ce sentiment. Il a ensuite demandé si le projet de loi de finances pour 1999 traduirait les préoccupations exprimées par le Premier Ministre en matière de construction d'aires d'accueil destinées aux gens du voyage.

M. Christian Cuvilliez a estimé que les collectivités locales attendaient de la sortie du pacte de stabilité une augmentation de leurs ressources, qui servirait à la fois le développement économique et la justice sociale. Il a souhaité que s'engage une réflexion sur une réforme de l'assiette fiscale qui éviterait une pénalisation de l'investissement et de l'emploi et a préconisé la reprise du processus de révision des bases cadastrales et la mise en place d'une réelle péréquation que, selon lui, n'assuraient pas les mécanismes actuels. Il a souhaité le maintien des exonérations bénéficiant aux personnes défavorisées et du dispositif de la dotation de solidarité urbaine (DSU). Il s'est déclaré attaché à ce que la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux agglomérations reste comptabilisée de manière autonome par rapport à la DGF versée aux communes. Abordant les problèmes de sécurité, il a demandé des précisions sur la redistribution envisagée des missions des forces de police et de gendarmerie, indiquant que les gendarmes n'étaient pas soumis aux contraintes statutaires qui limitaient parfois l'action des policiers. Il a également exprimé la préoccupation que le redéploiement envisagé des forces de police ne se traduise pas, pour les communes moyennes, par la disparition de commissariats.

M. Philippe Auberger a souligné que la diminution des charges d'intérêt, illustrée par la baisse de quelque trois ou quatre points du taux d'intérêt moyen entre 1995 et aujourd'hui (de 9 à 5,5 ou 5 %), équivalait à une diminution de 10 % de la pression fiscale et que, si elle ne s'était pas produite, les budgets des collectivités locales n'auraient pu être équilibrés. Il a souhaité que, dans la négociation qui doit intervenir à la suite de la sortie du pacte de stabilité, l'effet de cette baisse soit prise en compte. Il a demandé le relèvement de la dotation forfaitaire de la DGF pour les communes qui ne perçoivent pas la dotation d'aménagement - 80 % de l'ensemble - et qui subissent les conséquences du ralentissement de l'inflation sur leur niveau de ressources sans pouvoir augmenter corrélativement leur taux d'imposition. Il a constaté que l'abandon, en 1992, du garde-fous que constituait l'indexation sur la valeur du point de la fonction publique, se révélait particulièrement dommageable à la lumière de l'accord salarial du 10 février 1998 dont l'application, par des communes dont la masse salariale représente de 40 à 45 % du budget, conduirait à une augmentation annuelle de 3 à 3,5 % des dépenses correspondantes

Concernant la sécurité, il a souhaité obtenir des précisions sur les écoles de formation de la police et la disparition progressive des policiers auxiliaires et a insisté pour que celle-ci ne porte pas préjudice aux écoles.

Se référant à la loi du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale, qui avait permis une remise à niveau de ses équipements pour la période 1985-1989, M. Francis Delattre a défendu le principe d'une programmation pluriannuelle pour l'affectation des crédits aux dépenses de police.

Concernant le personnel, il a observé que si le ratio des effectifs cumulés de police et de gendarmerie par habitant était particulièrement élevé en France, les moyens disponibles étaient imparfaitement utilisés et que le fonctionnement de la police au quotidien laissait à désirer. Il a déploré que l'obligation de résidence ne soit pas toujours respectée et s'est notamment étonné de voir, dans sa commune, les logements destinés aux policiers occupés pour moitié par des membres du personnel des préfectures. Il a enfin attribué au régime actuel des finances locales un effet de déresponsabilisation, nourri par l'obsolescence des « quatre vieilles », et préconisé une réforme fiscale comportant l'institution d'un impôt correspondant à chaque niveau - communal, départemental, régional - de collectivités décentralisées.

M. Dominique Baert, après avoir appuyé les observations de M. Gilbert Mitterrand sur la réaction des personnels titulaires à l'institution des agents de sécurité, s'est interrogé sur les conditions du recrutement de ces adjoints de sécurité, qu'il a estimé, à la lumière de son expérience locale, un peu trop homogène ; il a demandé en conséquence quelles garanties prendrait le Ministre pour assurer dans ce recrutement la mixité sociale. Il s'est également enquis du calendrier de mise en oeuvre des propositions du récent rapport de MM. Hyest et Carraz relatives au redéploiement des effectifs, notamment dans les zones urbaines sensibles. Il a enfin souhaité recueillir le sentiment du Ministre sur l'avenir de la dotation de solidarité urbaine, et son évolution pluriannuelle ainsi que sur les modalités d'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'évolution du PIB.

Le Président Augustin Bonrepaux, s'inscrivant dans une perspective de suivi des autorisations budgétaires, s'est étonné de voir les services de l'État invoquer la sous-consommation des crédits ouverts au titre de la dotation de développement rural (DDR) comme une preuve de l'absence de besoins réels, alors que l'expérience montre la grande utilité de cette dotation comme instrument de financement efficace et rapide d'opérations créatrices d'emplois et de ressources. Il a demandé au Ministre quel calendrier suivait la procédure de notification aux préfets des enveloppes de DDR, considérant que la répartition par ceux-ci des crédits correspondants était organisée trop tardivement pour permettre une utilisation effective des fonds avant la fin de l'année. Il a suggéré, dans l'hypothèse où la sous-consommation des dotations serait avérée dans certains départements, que les sommes ainsi libérées soient affectées à d'autres départements où elles trouveraient certainement une meilleure utilisation. Par ailleurs, il s'est élevé contre une hypothétique limitation de l'intercommunalité d'agglomération aux seules zones urbaines, et souhaité l'application à l'ensemble du territoire, y compris aux zones rurales, des mesures fiscales et financières favorisant son extension.

M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre de l'Intérieur, a ensuite répondu aux différents intervenants.

A M. Jean-Jacques Jégou, il a objecté que l'expression de « pléthore policière » appliquée à Paris négligeait par trop les caractéristiques propres à la ville : une population permanente de 2.150.000 habitants à laquelle se joignent, chaque jour, de 5 à 6 millions de personnes venant pour la plupart travailler ; l'accueil de 25 millions de touristes chaque année ; la situation de ville-capitale, siège des pouvoirs publics, de 170 ambassades, et d'organisations internationales comme l'UNESCO ; les nombreuses manifestations qui se déroulent quotidiennement sur la voie publique. Il a en outre fait valoir que le taux de délinquance à Paris, le plus élevé de France, appelait une dissuasion efficace. Il a rendu hommage aux fonctionnaires de police confrontés quotidiennement à une réalité difficile. Il a affirmé que la rémunération de certaines prestations de services, prévue par la loi était appliquée avec modération en fonction des circonstances, relevant au passage que si les actions de sécurité liées aux rencontres de la Coupe du monde étaient prises en charge par les organisateurs, le coût réel des opérations de police correspondantes était bien supérieur. A propos de la situation de la CNRACL, il a rappelé que le Premier ministre avait demandé il y a peu au Commissariat général du Plan un rapport sur les régimes spéciaux de retraites, en précisant que la situation de la Caisse ne rendait pas nécessaire l'augmentation des cotisations employeurs en 1999 et qu'il était ouvert à l'idée d'une concertation sur ce sujet. Tout en reconnaissant que les charges de personnel étaient lourdes pour les budgets locaux, il a appelé de ses voeux une gestion rigoureuse de la part des élus. Il a admis que le bien fondé du prélèvement de 0,40 % pouvait désormais prêter à discussion.

Le Ministre s'est engagé à faciliter, comme le suggérait M. Arthur Dehaine, l'octroi d'une indemnité aux présidents de SDIS en reconnaissant la lourdeur des responsabilités qu'ils assument.

A M. Pierre Hériaud, il a représenté les progrès considérables réalisés, depuis 1992, sur l'intercommunalité, tout en observant que la création de 1.000 communautés de communes en milieu rural, contre 5 communautés de villes, ne correspondait pas à la volonté du législateur, soucieux de développer la coopération en agglomération. Relevant que le rythme annuel de créations de groupements, passées de 300 à 150 par an, restait soutenu, il s'est toutefois demandé si le niveau départemental ou au moins celui du pays n'était pas le meilleur pour une politique cohérente. A propos des créations d'emplois-jeunes par les collectivités locales, dont le nombre demeurait insuffisant, il a rappelé l'importance de l'effort de l'État et mis en valeur l'utilité du dispositif comme moyen d'insertion professionnelle ultérieure, soit dans un emploi marchand, comme les services de proximité, soit dans la police nationale où pourrait entrer une part importante des adjoints de sécurité.

Répondant à M. Gilbert Mitterrand, le Ministre a assuré que les agents de sécurité ne compenseraient pas des emplois titulaires et rappelé que chaque adjoint avait d'ailleurs un tuteur appartenant au personnel titulaire. Sur la question des gens du voyage, il a annoncé qu'une procédure interministérielle en cours étudiait les moyens de renforcer les pouvoirs des maires désireux de réaliser les aires d'accueil prévues par la loi Besson.

Reprenant les observations de M. Christian Cuvilliez, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré que l'État intervenait à hauteur de 36 milliards de francs pour la compensation de la taxe professionnelle. Il a confirmé que l'éventuelle révision des bases d'imposition de la taxe d'habitation n'impliquait nullement la remise en cause des exonérations existantes. Sur la question de la solidarité entre collectivités locales, et plus particulièrement sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement, il a insisté sur la nécessité de disposer des moyens nécessaires pour maîtriser la ségrégation sociale et spatiale par une politique d'habitat appropriée à l'évolution de l'agglomération. Il a mentionné la forte croissance, au sein de la dotation globale de fonctionnement, de la dotation spéciale aux groupements (5,5 milliards de francs actuellement contre 3,5 milliards en 1992) et précisé que la dotation aux communautés d'agglomération s'ajouterait à ce concours particulier. Constatant que les populations sont en général attachées par principe aux services qu'elles connaissent de longue date, que ce soit la gendarmerie dans les campagnes ou la police nationale dans les villes, il a rappelé que la répartition nouvelle des personnels en cause avait été décidée par la loi du 21 janvier 1996 et mise en oeuvre par le décret du 20 septembre 1996, et considéré que le redéploiement des moyens se ferait au profit des zones où la délinquance était actuellement la plus forte. Il a estimé que cette procédure était conforme au principe fondamental du service public, « des moyens où sont les besoins », et qu'elle devait être acceptée, car la citoyenneté implique une certaine abnégation au bénéfice de l'intérêt général.

M. Jean-Pierre Chevènement a reconnu que les observations de M. Philippe Auberger sur l'incidence de la charge d'intérêts méritaient attention ainsi que ses remarques sur l'évolution de la dotation forfaitaire au sein de la DGF. Il a déclaré que 17.500 policiers devaient être formés dans les écoles de police en raison de l'entrée en vigueur de la loi sur le service national et que le potentiel de formation serait en conséquence porté de 3.000 places en 1995 à 4.500 en 1999.

Il a précisé à M. Francis Delattre que les évolutions qu'il avait évoquées prenaient pour base les dotations de la loi de finances initiale, mais que, de fait, la régulation budgétaire avait affecté tant le budget de 1995 que celui de 1996. Il a fait valoir les difficultés de promouvoir une meilleure utilisation des moyens en personnel compte tenu des très grandes disparités de situation entre communes. Il a indiqué que 130 millions de francs avaient été consacrés au logement des policiers en 1997. Prenant occasion de l'évocation des personnels des préfectures, il a fait connaître son intention d'en revaloriser la condition compte tenu de l'importance des missions qu'ils accomplissent pour le compte de l'État. Enfin, il a considéré qu'une réforme consistant à affecter un impôt à chaque niveau de collectivité était impossible tant que subsisterait un système fondé sur les « quatre vieilles ».

Puis, le Ministre a mentionné les instructions données pour que les décisions de recrutement d'adjoints de sécurité soient prises en fonction de l'adéquation du profil au poste et non sur la base des seuls diplômes. Il a ajouté qu'aucun calendrier précis n'avait encore été fixé pour la mise en _uvre des propositions du rapport Hyest-Carraz, dans l'attente de la concertation à intervenir. Il s'est enfin déclaré favorable à une revalorisation de la dotation de solidarité urbaine.

En réponse aux remarques du Président Augustin Bonrepaux sur la dotation de développement rural, il a rappelé que les crédits alloués au titre de cette dotation étaient répartis au premier trimestre en fonction de données fiscales et que la gestion faisait apparaître un report de crédits chaque année. Il s'est engagé à étudier les moyens d'une accélération des procédures de notification de crédits aux préfets, tout en indiquant que la redistribution des crédits non consommés par certains départements nécessitait une modification législative. Il s'est toutefois fortement interrogé sur la qualité, au regard des objectifs poursuivis par la création de cette dotation, la revitalisation du milieu rural, de certains projets dont il avait eu connaissance. A propos de l'intercommunalité d'agglomérations, il a mis en rapport le retard incontestable pris par l'intercommunalité urbaine et la part prépondérante, 75 %, de la taxe professionnelle acquittée dans les zones urbaines.

Dans sa séance du 20 octobre 1998, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, rapporteur spécial, les crédits des Collectivités locales.

M. Gérard Saumade a tout d'abord indiqué que le « pacte de stabilité » entre l'État et les collectivités locales était désormais remplacé par un « contrat de croissance et de solidarité » applicable en 1999, 2000 et 2001. Il a observé que, si ce dispositif conservait une structure similaire au précédent, il lui apportait néanmoins des améliorations sensibles en prévoyant de partager les fruits de la croissance avec les collectivités locales et de moduler la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle en faveur des collectivités les plus démunies. Il a, ensuite, examiné l'évolution des différents concours sous enveloppe et hors enveloppe, en insistant particulièrement sur les amendements adoptés par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la première partie, qui permettent une progression de 1,82 % du périmètre normé (au lieu de 1,665 % dans le projet de loi de finances initial) et qui contribuent à réduire ou à supprimer la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour les collectivités les plus démunies. Il s'est également félicité de l'adoption d'un amendement rendant éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, les travaux de lutte contre les risques naturels effectués par les collectivités locales sur des biens appartenant à l'État ou à des particuliers.

M. Alain Rodet a tenu à rappeler que le ministère des Finances ne devait pas considérer les dotations de l'État aux collectivités locales comme des libéralités et il a souhaité que le Rapporteur spécial insiste sur la nécessaire compensation de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

M. Pierre Hériaud a observé que les budgets des collectivités locales devant augmenter d'environ 4 % en 1999, il serait nécessaire d'accroître la pression fiscale de 5 à 6 %, compte tenu de la progression relativement faible des concours de l'État aux collectivités locales.

M. Gérard Saumade a rappelé que l'évolution de ces concours était plutôt favorable, mais il a constaté les difficultés du dialogue entre l'État et les collectivités locales, liées aux charges de plus en plus lourdes supportées par ces dernières, en raison des transferts de compétence et des « besoins de civilisation », tel que le traitement des déchets ménagers. Il a souhaité que l'État ne se contente pas de sanctionner et se conduise plutôt en accompagnateur des projets locaux.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Collectivités locales et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.

() « Pour une modernisation de la fiscalité locale », Rapport d'information n° 1066 au nom de la Commission des finances de l'Assemblée nationale.

() « Les aides en matière économique en 1995 et en 1996 », les Notes bleues de Bercy, n° 145, 16 au 31 octobre 1998. Il importe de rappeler que le rapport public particulier de la Cour des comptes sur « Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises » de novembre 1996, ainsi que le rapport au Premier ministre de notre collègue M. Marc Laffineur sur « Les interventions économiques des collectivités locales dans l'Union européenne » de février 1997, dénoncent le caractère incomplet et imprécis du recensement de ces aides.

() A cet égard, votre Rapporteur regrette la désaffection des collectivités locales envers l'emprunt, que l'on peut constater depuis 1993. En effet, il serait de bonne gestion d'emprunter à un moment où les taux d'intérêt sont particulièrement faibles, afin de ne pas faire supporter le poids des investissements à long terme sur la seule génération actuelle.

() Il importe de rappeler que cette majoration n'est pas intégrée dans l'enveloppe normée.

() En fait, seule une partie de ce produit est affectée au FNPTP, depuis que l'article 31 de la loi de finances pour 1989 a décidé de majorer les taux initiaux de la cotisation de péréquation et d'affecter le produit de ces majorations au budget général de l'Etat (il s'agissait de compenser le coût d'un abaissement du taux de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée). Le FNPTP reverse ainsi, chaque année, au budget général, une fraction de la cotisation de péréquation : en 1997, sur un produit total de 3,5 milliards de francs, le FNPTP a conservé 2,2 milliards de francs et reversé à l'Etat 1,3 milliard de francs. De la même façon, la nouvelle majoration prévue par l'article 29 du présent projet de loi, relatif à la réforme de la taxe professionnelle, sera reversée au budget général.

() Ces atermoiements s'expliquent par le fait que les travaux d'actualisation conduisaient à une augmentation importante des bases du foncier non bâti et du foncier bâti, ainsi qu'à des transferts conséquents entre contribuables. Le législateur de l'époque a préféré s'en remettre à une révision générale.

() Rapport d'information n° 1066, juillet 1998.

() Les notes bleues de Bercy, n° 145, 16 au 31 octobre 1998.

() Il convient d'indiquer également que l'article 73 dudit projet de loi permet aux collectivités locales d'exonérer totalement de taxe professionnelle certaines entreprises de spectacle.

() Ouvrage publié sous la direction de MM. Maurice François et Etienne Lengereau, LGDJ, mai 1998.

() Valeur ajoutée et taxe professionnelle, Jérôme Bogaert et Hervé Utheza, La documentation française, 1991.

() Le Conseil des impôts note d'ailleurs qu'une clarification « pourrait sembler souhaitable » (quinzième rapport, page 50).

() La tribune, 14 février 1997, page 38.

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