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le 22 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 37
OUTRE-MER
TERRITOIRES D'OUTRE-MER
Rapporteur spécial : M. Philippe AUBERGER

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1997 ET EN 1998 9

A.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1997 9

1.- Présentation globale et taux de consommation des crédits 9

2.- Appréciation critique : les remarques du contrôle financier
 et de la Cour des comptes 10

B.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1998 13

1.- Les dépenses ordinaires 13

2.- Les dépenses en capital 13

II.- L'ÉVOLUTION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE 15

A.- LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE S'AMÉLIORE 15

1.- La Polynésie française connaît une forte croissance 16

2.- La Nouvelle-Calédonie : le niveau de l'activité est dépendant
 des secteurs minier et métallurgique 17

a) La place du nickel dans l'économie néo-calédonienne 17

b) Les récents changements de l'économie du nickel pourraient nuire
au développement économique néo-calédonien 19

c) Un marché spéculatif et imprévisible, soumis actuellement à une forte dépression 20

3.- Wallis-et-Futuna 21

B.- LA SITUATION SOCIALE 21

1.- L'emploi : des statistiques difficiles à établir 21

a) Nouvelle-Calédonie 21

b) Polynésie française 22

2.- Les salaires 22

a) Polynésie française 22

b) Nouvelle-Calédonie 22

3.- La protection sociale 23

a) La Polynésie 23

b) La Nouvelle-Calédonie 24

c) Wallis et Futuna 24

III.- PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER 25

A.- LES DISPOSITIFS COMMUNS 25

1.- Le fonctionnement et les interventions 25

a) Les moyens de l'État 25

b) L'action sociale et culturelle 26

2.- L'investissement 27

a) Le fonds d'investissement pour le développement économique et social 27

b) L'aide fiscale en faveur des investissements 29

c) Les contrats de plan et de développement 31

3.- Le service militaire adapté 34

a) Mission et statut 34

b) Bilan de l'année 1997 35

c) Le financement 36

d) Évolution 36

B.- LES DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES 37

1.- La Nouvelle-Calédonie 37

a) Le chapitre 68-93 - Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie 37

b) Les subventions aux établissements publics d'État (chapitre 36-01) 38

c) L'action sociale en Nouvelle-Calédonie 42

2.- La Polynésie française 42

a) Le " pacte de progrès " 42

b) La convention pour le développement de l'autonomie économique 43

3.- Le règlement de la levée du " préalable minier " en Nouvelle-Calédonie 46

a) La levée du " préalable minier " 46

b) La viabilité de ce projet industriel reste soumise à quelques inconnues 48

IV.- LES FINANCES LOCALES 51

A.- LES CONCOURS DE L'ÉTAT 51

1.- Les subventions du budget de l'outre-mer 51

a) Les subventions de fonctionnement 51

b) Les subventions d'investissement 52

2.- Les dotations globales 53

B.- LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 53

1.- Les territoires 53

a) La Nouvelle-Calédonie 53

b) La Polynésie française 54

c) Wallis-et-Futuna 56

2.- Les provinces de Nouvelle-Calédonie : des situations différenciées 57

a) Le bilan financier 57

b) L'endettement 58

c) La péréquation 59

3.- Les communes et les circonscriptions 59

a) Les communes de Nouvelle-Calédonie 59

b) Les communes de Polynésie française 64

c) Les circonscriptions de Wallis-et-Futuna 67

V.- LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LE MONDE 69

A. - LA PLACE DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LE PACIFIQUE 69

1.- La communauté du Pacifique, ex-commission du Pacifique sud 69

2.- Le forum du Pacifique Sud 70

3.- L'état des négociations en matière de droits de pêche 71

a) Au plan multilatéral 71

b) Au niveau bilatéral 71

B.- LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET L'UNION EUROPÉENNE 71

1.- Situation institutionnelle 71

2.- Les aides du Fonds européen de développement 73

CONCLUSION 75

EXAMEN EN COMMISSION 77

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INTRODUCTION

Le budget de l'Outre-mer affiche pour 1999 une progression de 7 %, augmentation comparable à celle enregistrée pour 1998 (7,3 %). Il atteint un total de 5,594 milliards de francs répartis en 3,936 milliards de francs de dépenses ordinaires et 1,658 milliards de francs de crédits de paiement de dépenses en capital.

La progression s'explique en partie par près de 380 millions de francs de transferts sur les crédits de l'outre-mer en provenance de la section emploi du budget de l'emploi et de la solidarité. Ce transfert est destiné à financer la poursuite du plan pour l'emploi des jeunes dans les départements d'outre-mer. En effet, la structure du budget ménage une place prépondérante aux dispositifs destinés aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales d'outre-mer (les montants consacrés en 1999 à ces dispositifs s'élèvent à 3,7 milliards de francs, soit 66 % du total du budget).

Il convient donc de déterminer ce qui ressort exactement aux territoires d'outre-mer, c'est à dire la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis et Futuna ainsi que le terres australes et antarctiques françaises. Selon l'annexe au projet de loi de finances qui recense l'effort public global en faveur des territoires d'outre-mer, l'effort budgétaire total prévu en 1999 en faveur des TOM (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) se monte, en 1999, à 10.753,3 millions de francs, dont 10% sont pris en charge par le budget de l'outre-mer.

Dans le budget pour 1999 de l'outre-mer, les crédits consacrés aux TOM se montent donc à 1.034,78 millions de francs. La majeure partie des crédits affectés aux territoires d'outre-mer est retracée au titre VI, " Subventions d'investissement accordées par l'État ". Cela marque la volonté de mieux identifier le montant des sommes et d'engager une procédure de contractualisation des dépenses avec les territoires concernés.

Après quelques remarques liminaires sur l'exécution des précédents budgets, votre Rapporteur examinera la situation économique des TOM, marquée par une reprise soutenue, grâce notamment à l'application accrue de la loi de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer.

L'examen des dispositifs budgétaires s'accompagnera d'un bilan de la santé financière des collectivités locales. Les conditions du règlement du " préalable minier " de Nouvelle-Calédonie font l'objet d'un développement particulier. La dernière partie du rapport décrira la place des territoires d'outre-mer dans le monde et au sein de l'Union européenne.

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I.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1997 ET EN 1998

L'analyse de l'exécution des crédits en 1997 appelle quelques critiques.

Par rapport aux crédits prévus par la loi de finances n° 96-1181 du 30 décembre 1996 (4.865 millions de francs), les mouvements budgétaires intervenus en cours de gestion ont porté les crédits disponibles à 5.737 millions de francs (soit une augmentation de 8,72 %).

Le tableau ci-dessous effectue la récapitulation de ces mouvements titre par titre :

Deux importants mouvements de répartition au sein du budget de l'outre-mer (- 253,5 millions de francs et - 136,5 millions de francs) ont affecté, comme les années précédentes, le chapitre 68-93 - Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie. Le chapitre 68-90 
- Subventions au FIDES, a été abondé par deux arrêtés de répartition d'un montant total de 237,8 millions de francs.

Si une lettre du ministre de l'économie et du budget du 17 mars 1997 a notifié un gel des crédits en valeur absolue, la régulation budgétaire de l'année 1997 s'est révélée moins sévère que l'année précédente.

D'abord, ce gel, qui a affecté des valeurs absolues et non des pourcentages, a affecté des montants inférieurs à l'année précédente : 353 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiements, 332 millions de francs en autorisations de programme (contre respectivement 418 et 436 en 1996).

Ensuite, une certaine souplesse a été aménagée aux services gestionnaires, en étroite coopération avec le contrôle financier et la direction du Budget. Cette technique a notamment permis d'épargner les crédits relatifs à la Nouvelle-Calédonie (chapitres 36-01 et 68-93).

Les arrêtés d'annulation du 9 juillet 1997 et du 19 novembre 1997 ont provoqué des annulations d'un montant total de 284 millions de francs, principalement sur les chapitres 44-03 - FEDOM et 65-01 - LBU.

A la clôture de la gestion, les mandatements nets ont représenté 5.129 millions de francs. Ces mandatements correspondent aux taux de consommation suivants par rapport aux crédits ouverts :

Le rapport du contrôleur financier sur l'exécution du budget du secrétariat d'État à l'Outre-mer pour l'année 1997 remarque que l'exécution du budget 1997 a été globalement satisfaisante. Il constate notamment que le montant global des annulations en 1997, bien que supérieur au montant pour 1996, a pu être mieux géré par les services gestionnaires. Les services du Secrétariat d'Etat à l'Outre-Mer ont poursuivi les efforts d'amélioration de la gestion du ministère. La mise à jour de la nomenclature et les efforts de déconcentration ont été poursuivis.

Une autre remarque concerne la gestion des personnels : le rapport du contrôleur financier constate " des rythmes de consommation sans lien réel avec les effectifs considérés ". Cela affecte particulièrement les TOM et l'administration du service militaire adapté. Une réorganisation de ces procédures est en cours d'application : elle devrait promouvoir des objectifs de simplification et de gestion prévisionnelle des effectifs.

Certains chapitres du budget de l'outre-mer appellent régulièrement des observations quant à leur exécution. A cet égard, l'année 1997 infirme quelque peu cette observation, principalement à cause de l'absence de catastrophe naturelle majeure obligeant à aborder certains chapitres (notamment le chapitre 67-54 - Subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques).

Il faut néanmoins noter l'importance croissante des dotations du FEDOM (chapitre 44-03) et de la LBU (chapitre 65-01), ainsi que leur corollaire, la créance de proratisation, qui représentent plus de la moitié des crédits gérés, éclipsant des crédits d'intervention plus traditionnels comme le FIDOM (chapitre 68-01) et le Fonds d'investissement pour le développement économique et social, le FIDES (chapitre 68-90), dont les comités directeurs, selon le contrôleur financier, n'ont pas été réunis depuis plusieurs années.

Le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997 constate que " Le montant des reports, 958,6 millions de francs, est en forte augmentation par rapport à 1996 (345,6 millions de francs). Il est, pour 905,7 millions, imputable aux dépenses en capital dont les crédits reportés ont été multipliés par 4 par rapport à 1996 en raison, notamment du rattachement en 1996 sur ce budget des crédits de logement social (chapitre 65-01, Ligne budgétaire unique). Au chapitre 67-54 - Subventions d'équipement aux collectivités locales - des dotations constituées pour réparer les dégâts causés par des calamités survenues il y a plusieurs années (cyclone Hugo à la Guadeloupe en 1989, inondations survenues à la Réunion en 1993) sont reportées d'année en année alors que les opérations sont achevées et que les comptes devraient être soldés. Enfin, les reports sur le chapitre 68-90 (subventions au FIDES) ont fortement augmenté (289 millions en 1997) du fait de la répartition tardive des crédits en provenance du chapitre 68-93 (actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie) ".

En ce qui concerne les répartitions de crédit, la Cour se montre aussi insatisfaite des solutions adoptées, estimant que certaines mettent en cause le principe de spécialité budgétaire. Elle critique donc le fonctionnement du chapitre 68-93 - Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie, qu'elle considère comme un " chapitre-réservoir ". En effet, des crédits de paiement et des autorisations de programme ont été répartis au profit d'autres chapitres, notamment de fonctionnement, ce qui a conduit à annuler pour 150 millions de francs d'autorisations de programme.

On constate une insuffisance d'informations sur la réalisation des opérations d'investissement et les besoins réels en crédits de paiement pour couvrir les autorisations de programme, particulièrement en ce qui concerne les crédits de la LBU. L'installation en 1997 de contrôleurs financiers auprès des trésoriers payeurs généraux des quatre DOM devrait résoudre ce problème.

Un autre problème concerne la portée de l'apurement automatique par l'Agent comptable du Trésor (ACCT) des opérations non mouvementées depuis plus de quatre ans, procédure mise en _uvre pour la première fois en 1997. Cette procédure n'a permis que d'annuler 28,94 millions de francs sur 90,66 millions de francs prévus initialement, en raison du refus du Secrétariat d'État à l'outre-mer de faire apparaître une amputation de crédits de 61,72 millions de francs sur la LBU. Or, l'annulation comptable proposée par l'ACCT est indispensable pour faire concorder les écritures de l'administration du Secrétariat d'État à l'outre-mer, des ordonnateurs secondaires et des comptables locaux.

La faible consommation des crédits sur certains chapitres d'investissement est imputée aux difficultés éprouvées par les collectivités locales pour mobiliser les fonds nécessaires à la réalisation d'opérations décidées en partenariat avec l'État. C'est notamment le cas pour les opérations financées par le chapitre 67-51 - Travaux divers d'intérêt local, et celles financées sur le chapitre 67-54 - Subventions d'équipement aux collectivités, pour les dégâts causés par les calamités publiques.

La répartition tardive des crédits du chapitre 68-93 - Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie a interdit une consommation optimale des fonds. De manière générale, les rattachements de fonds de concours interviennent souvent trop tardivement, occasionnant des reports sur l'exercice suivant. Ainsi, comme l'année précédente, les rattachements du Fonds Social Européen sont intervenus trop tardivement pour permettre leur mise en place sur la gestion concernée.

Les données dont dispose votre Rapporteur concernant l'exécution de l'exercice en cours ne sont naturellement pas aussi complètes, mais quelques éléments méritent déjà d'être signalés (situation au 30 juin 1998).

Le montant de la dotation du secrétariat d'État à l'Outre-mer fixé par la loi de finances pour 1998 était de 5,2 milliards de francs (1,89 milliards de francs en autorisations de programme). Au 30 juin 1998, compte tenu des divers mouvements intervenus en gestion, cette dotation s'élève à 5,83 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement (2,38 milliards de francs en autorisations de programme).

Les reports de 1997 sur 1998 en dépenses ordinaires s'élèvent à 14 millions de francs. Ces reports s'expliquent en partie par la suppression de la période complémentaire, par différents rejets de la Paierie générale du Trésor intervenus en 1998 de certaines dépenses de 1997 et par le rattachement tardif de fonds de concours. Un fonds de concours de 251.135 francs rattaché le 16 janvier 1998 (donc après la date de clôture de la gestion 1997) et relatif au fonctionnement du Bac La Gabrielle (Guyane) n'a pas été reporté.

Par ailleurs, pour la première fois, les crédits reportables sur le chapitre 34-03 - Frais de réception et de voyages exceptionnels, utilisés par les services du Président de la République et du Premier ministre, ne sont pas reportés.

Au 30 juin 1998, sur le chapitre 34-96 - Fonctionnement des services, les crédits sont consommés à hauteur de 65 %.

Le montant des crédits de dépenses en capital ouverts par la loi de finances pour 1998 sont de 1,89 milliard de francs en autorisations de programme et 1,39 milliard de francs en crédits de paiement.

Au 30 juin 1998, 1,08 milliard de francs ont été délégués ou affectés en autorisations de programme. Les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de près de 56 %.

Le montant des reports de crédits de 1997 sur 1998 s'élève à 26,3 millions de francs.

L'annulation de crédits intervenue en début d'année a affecté la ligne budgétaire unique d'aide au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (chapitre 65-01) à hauteur de 20,5 millions de francs en crédits de paiement (arrêté du 16 janvier 1998). L'annulation a aussi concerné la contribution du secrétariat d'État à l'Outre-mer aux mesures sociales financées par le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Dans le cadre de la participation du Fonds de délocalisation au transfert du siège des Terres australes et antarctiques françaises à La Réunion, 4 millions de francs en autorisations de programme et 4 millions de francs en crédits de paiement ont fait l'objet d'un transfert sur le FIDES (chapitre 68-90). Sur ce dernier chapitre, au 30 juin, 96 % des autorisations de programme ont fait l'objet d'affectation ou de délégation. Les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de 60,5 %. L'importance des reports de crédits d'un montant de 326,2 millions de francs sur ce chapitre s'explique principalement par la mise en place tardive des crédits de répartition de la Nouvelle-calédonie (chapitre 68-93).

Par arrêté du 17 avril 1998, 12 millions de francs en provenance du FEDER ont été rattachés et affectés aux travaux d'équipement de l'unité SMA de Saint-Jean-du-Maroni (chapitre 57-91). Au 30 juin, sur l'ensemble de ce chapitre, les autorisations de programme ont été affectées ou déléguées à hauteur de 43 %. Les crédits de paiement sont consommés à 71 %.

II.- L'ÉVOLUTION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Les chiffres suivants dressent un panorama synthétique de l'évolution des principaux indicateurs macro-économiques dans les territoires d'outre-mer depuis 1993.

Comme le souligne en introduction le rapport annuel de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) pour 1997, il semble régner à la fin de l'année 1997 un " optimisme quasi-général des chefs d'entreprises ", qu'on peut lier aux évolutions institutionnelles récentes ou prévues.

Votre Rapporteur a effectué une mission en Polynésie française du 12 au 27 juillet 1998, consacrée notamment à l'examen de l'état des finances locales et à l'application du mécanisme de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer. Après de nombreuse rencontres avec des entrepreneurs et des personnalités du monde socio-économique, il a pu constater le dynamisme dont faisait preuve l'économie polynésienne ainsi que l'optimisme de ses acteurs.

Après un taux de croissance de 0,6 % en volume en 1996, année marquée par un certain attentisme, l'année 1997 s'est montrée plus dynamique, surtout au deuxième semestre : le PIB augmente, en prix constants, de 4 %.

La Polynésie évolue dans un environnement de prix et de salaires stables. Ainsi, en glissement annuel sur douze mois, l'indice général des prix a cru en 1997 de 1,7 % (et de 0,6 % sur les trois premiers mois de 1998, croissance à lier avec l'instauration de la taxe sur la valeur ajoutée).

La consommation intérieure, particulièrement celle des ménages, s'est maintenue à un niveau élevé, ce qui a été particulièrement favorable aux entreprises de la grande distribution et aux concessionnaires automobiles. Le secteur des BTP connaît également un fort dynamisme grâce aux projets hôteliers et au démantèlement du site de Mururora.

En ce qui concerne le tourisme, l'année 1997 s'est terminée sur un bilan satisfaisant : la barre des 180.000 touristes a été enfin dépassée, soit une progression de 10 % par rapport à 1996. Les données de la fin du mois d'avril 1998 confirmaient cette tendance. On observe en 1998 un léger désengagement de la clientèle japonaise et une forte croissance de la clientèle américaine. L'arrivée du bateau de croisière " Paul Gauguin ", l'ouverture programmée de plusieurs chantiers hôteliers dans les îles, comme la création d'une nouvelle compagnie de transport aérien internationale permettent d'envisager l'avenir avec sérénité. Cependant, la Polynésie doit impérativement offrir un service à la hauteur des prix pratiqués et de la beauté de ses paysages : un effort supplémentaire de formation est sans doute nécessaire dans ce domaine. La fréquence des dessertes aériennes doit aussi être amplifiée.

Les exportations connaissent une hausse sensible de 6,6 % (902 millions de francs). L'industrie de la perliculture demeure la première industrie exportatrice du Territoire (800 millions de francs) : en 1996, les perles de culture constituent 93 % de la valeur des produits locaux exportés.

Enfin, le secteur de la pêche démarre un développement très prometteur. Les exportations de produits frais et congelés ont atteint 21 millions de francs en 1997.

Les Japonais restent les premiers acheteurs de produits polynésiens. Le marasme qui frappe l'archipel nippon aura inévitablement un impact certain sur l'économie du Territoire, même si la dépendance de la Polynésie par rapport au Japon sur le secteur de la perle est passé en trois ans de 85 à 58 %. Sur l'huile de coprah, le Japon arrive au second rang.

La France métropolitaine reste le premier fournisseur des importations du Territoire (43 % des importations). Les autres pays de l'Union européenne arrivent au second rang.

L'année 1997 a été marquée par la bonne tenue de la conjoncture : avec plus de huit millions de tonnes, la production de minerai de nickel a été la plus importante jamais réalisée. Le taux de couverture des importations par les exportations, à 58 %, est le plus élevé de la décennie.

La reprise alimentée, surtout au deuxième semestre, par la croissance de la demande des ménages a nourri l'activité de construction et l'investissement des entreprises.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, l'analyse de sa situation économique passe par une étude fine de la situation de l'industrie du nickel - n'a-t-on pas parlé du " système nickel " pour désigner l'économie du Territoire ?

Le secteur minier emploie globalement environ 1.900 personnes sur une population active totale 44.832 personnes (fin 1996). 93,5 % des exportations du Territoire sont constitués de nickel, nickel " brut " et nickel " transformé " : 55 % de la production du minerai n'est pas traitée sur place mais exportée sans valorisation. Les exportations de minerais latéritiques (pauvres en minerai) se destinent plutôt à l'Australie, les exportations de minerais garniéritiques, plus riches, principalement au marché japonais.

L'industrie métallurgique du nickel de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire la Société Le Nickel (SLN), est pratiquement la seule industrie d'envergure du Territoire. Elle constitue 80 % de la valeur de ses exportations et assure un taux de couverture des importations de 44 %. La SLN représente 10 % du PIB néo-calédonien. Elle aurait payé, entre 1988 et 1997, 27 milliards CFP d'impôts et taxes (1,5 milliard de francs). La SLN est le premier employeur après l'administration.

La transformation du minerai en métal est exclusivement assurée par procédé pyrométallurgique dans l'usine de la SLN à Doniambo, près de Nouméa, qui comprend quatre fours rotatifs, trois fours électriques et un convertisseur. Un plan de modernisation et d'extension de cette usine est actuellement en cours de réalisation (adjonction d'un tube tournant de calcination et d'un quatrième four de fusion) afin de porter sa capacité au-delà de 60.000 tonnes au tournant du siècle.

Le tableau ci-après décrit l'évolution de la production et des exportations de nickel calédonien.

Le prix du nickel produit en Nouvelle-Calédonie se forme de la rencontre de l'offre et de la demande sur un marché. Or, le marché du nickel est un champ de bataille mondial et un marché oligopolistique.

La variation des cours du nickel (et du dollar, puisque le cours du nickel est coté au London Metal Exchange en dollar) a une influence déterminante sur la richesse intérieure calédonienne. En période de boom, la contribution au PIB néo-calédonien du secteur nickel peut monter jusqu'à 25 %.

Or, le prix du nickel, comme le cours du dollar, est actuellement bas. C'est la plus forte chute des prix enregistré depuis 1986. De nombreuses expertises convergent pour prévoir dans les prochaines années une situation de surcapacité. La récession que traversent le Japon et certains pays d'Asie du Sud-Est depuis deux ans pourrait accentuer ce phénomène.

En effet, l'impact de la crise financière qui frappe le sud-est asiatique et même la Russie, dont certaines entreprises procèdent à des déstockages aussi massifs qu'aléatoires, rend très hypothétique la formulation d'hypothèses quant aux perspectives de croissance du secteur du nickel en Nouvelle-Calédonie. La crise frappe durement les métallurgistes nippons ainsi que les constructeurs coréens de voitures. Or, l'Asie hors Japon représentait 15 % du marché total du nickel.

Depuis le début de la crise, les cours des matières premières diminuent fortement. A la mi-août, le cours du nickel avait perdu 41,6 % de sa valeur par rapport à septembre 1997. Inco, le premier producteur mondial de nickel, a reporté son projet de Voisey's Bay (Labrador). Le groupe minier canadien a aussi annoncé la mise en vente une partie de sa participation dans la mine de nickel de Goro ( Nouvelle-Calédonie).

En Nouvelle-Calédonie, la fermeture de l'entreprise américaine Glembrook, qui importait du minerai du massif de Poum, provoque une crise sociale sur ce massif qui comptait 85 emplois. La SMSP, la Société Minière du Sud Pacifique, a en effet annoncé sa fermeture.

L'enjeu de cette période d'atonie du marché, pour chaque acteur, sera de rationaliser ses méthodes de production en attendant une reprise. L'avenir passe donc par une souplesse et une adaptabilité accrues, et surtout, par la construction d'unités de production très rentables et aux coûts d'exploitation bas.

ERAMET a ainsi annoncé à l'automne 1998 que la SLN devait réduire son prix de revient de 15 % dans les trois ans à venir. Le plan prévoit la suppression de 300 postes sans licenciement et la direction étudierait la possibilité de diminuer la production.

L'impact de la crise risque d'être beaucoup plus marqué sur les petits mineurs, étroitement liés au prix imposés par les Japonais.

Ces deux îles à la population réduite (14.166 personnes, dont 66 % sur l'île de Wallis, suivant le dernier recensement de 1996), n'ont guère de ressources naturelles à exploiter. L'isolement et l'étroitesse du marché empêche le développement industriel. Les deux îles restent donc très dépendantes du secteur public, soit directement, soit indirectement via les commandes au secteur du bâtiment et des travaux publics, dont l'activité est restée stable en 1997.

Le secteur public regroupe 68 % des salariés du Territoire, le commerce restant le premier employeur privé.

La situation démographique reste marquée par l'émigration d'une population assez jeune vers la Nouvelle-Calédonie

En 1997, la population salariée a progressé de 3,3 %. En Nouvelle-Calédonie, le secteur public demeure le principal employeur avec 20,7 % des salariés. Vient ensuite le secteur du commerce et le BTP. Comme le souligne le rapport de l'IEOM, l'analyse des flux d'offres et de demandes d'emplois ne permet pas d'analyser finement la situation de l'emploi sur le Territoire, de nombreuses personnes ne s'inscrivant pas auprès de l'Agence pour l'Emploi.

En 1997, on a recensé 46.966 emplois salariés, contre 45.190 en 1996, soit une augmentation de 4 %. Il faut ajouter 8.520 personnes employées dans les services de l'État, en diminution de 7,2 % par rapport à 1996. Là aussi, l'administration demeure le premier employeur territorial avec 44,3 % des emplois salariés. La filière pêche et le BTP ont enregistré des hausses marquées. Quant au chômage, les derniers chiffres remontent à 1994, mais l'absence d'un système d'indemnisation ainsi que l'importance d'un secteur primaire traditionnel faussent les résultats obtenus (chômage de 11,8 % de la population active).

L'accord signé le 19 septembre 1996 entre les partenaires sociaux et le gouvernement a redéfini un plancher de relèvement progressif du SMIG sur trois ans pour atteindre 100.000 CFP (5.500 FF) par mois le 1er octobre 1999.

Un salaire minimum garanti a été mis en place. Il a connu les évolutions suivantes depuis 1994 :

La protection sociale généralisée se compose de trois régimes: le régime général des salariés (RGS) ; le régime des non salariés (RNS) ; le régime de solidarité territoriale (RST).

Les dépenses de la protection sociale généralisée se sont montées en 1997 à 47,5 milliards de francs, contre 44 milliards en 1996, soit une progression de 8 % (+ 11 % en 1996). Les dépenses de santé représentent plus de la moitié de ce montant; le Territoire a donc engagé une politique vigoureuse de maîtrise des dépenses de santé, notamment en renforçant la prévention, la planification des naissances ainsi qu'une maîtrise de l'offre de soins. En août 1997 a été créé un " Observatoire polynésien de la santé " chargé de regrouper et d'exploiter les informations sociales et sanitaires nécessaires à la définition de la politique de la santé du Territoire.

Un nouveau contrat d'objectif entre le Territoire et l'État a été signé. Il alloue au Territoire une subvention de 131 millions de francs CFP destinés à la mise en _uvre d'actions de santé publique.

·   Le RGS a géré en 1997 143.500 bénéficiaires, soit une progression de 5 % par rapport à 1996. Le financement est assuré par les cotisations des employeurs et des salariés, qui représentent respectivement 26,7 et 8,9 % de la masse salariale pour 1997 (contre 23,7 et 7,3 % en 1996). Le Territoire a engagé une politique de réforme des prestations familiales en modulant les allocations en fonction des revenus et de la taille des familles.

·   Le RNS a été créé en 1er janvier 1995. Il concerne surtout des entrepreneurs indépendants disposant d'un revenu inférieur à deux fois le SMIG. Le nombre de personnes rattachées s'élève à 10.800.

·   Le régime de solidarité territoriale est destiné à garantir une protection sociale minimale aux personnes disposant d'un revenu inférieur au SMIG. Il repose entièrement sur la solidarité. Le financement de ce régime est assuré à hauteur de 52,2 % par le Territoire, de 22,3 % par l'État et de 25,5 % par les contribuables assujettis depuis le 1er janvier 1995 à la contribution de solidarité territoriale. La participation de l'État, qui devait prendre fin en 1998, fait toujours l'objet de négociations, le Territoire demandant sa prorogation et son augmentation progressive. La population du régime de solidarité représentait 48.460 personnes en 1997. Les dépenses du RST se sont inscrites en augmentation de 8,5 %, soit 283.000 francs CFP par personne.

Le système néo-calédonien est indépendant du régime métropolitain et repose sur l'aide médicale gratuite, la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents de travail et de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie et Dépendances (CAFAT) et les mutuelles.

·   L'aide médicale gratuite (AMG) dépend budgétairement des provinces et prend en charge totalement le risque maladie pour les salariés ou les non-salariés disposant de faibles ressources. Au 31 décembre 1997, le nombre de bénéficiaires était de 48.878 et le montant des dépenses de 6.162 millions de francs CFP. L'écart du montant de dépenses par personne entre les provinces s'explique par le niveau d'équipement de chacune d'elles, l'accès aux services hospitaliers, médicaux et pharmaceutiques étant plus aisé en province sud.

·   La CAFAT recensait en 1997 53.882 déclarants. Sa situation financière ne cesse de détériorer en raison de la forte augmentation des dépenses de santé. En 1997, le déficit d'exploitation s'établit approximativement à 545 millions de francs CFP (chiffre provisoire), contre - 1.288 millions de francs CFP pour 1996. Malgré les mesures prises par le Congrès du Territoire et le conseil d'administration de la caisse, le déficit pourrait atteindre courant 1998 des niveaux qui pourraient remettre en cause le remboursement de certaines prestations. Une réforme structurelle doit être engagée pour rétablir l'équilibre financier de la caisse maladie, par exemple, comme l'ont proposé les membres du conseil d'administration, en instaurant un ticket modérateur de 10 % et l'instauration d'une couverture sociale unifiée pour la Nouvelle-Calédonie.

La protection sociale y est assurée par la Caisse locales de retraite (CLR) et la Caisse de compensation des prestations familiales (CCPF), qui ont un conseil d'administration commun. Les ressources de la CLR comprennent les cotisations patronale et salariale, les revenus des placements et les subventions du Territoire. Les cotisations perçues sont toujours largement excédentaires par rapport aux prestations servies, l'excédent dégagé étant mis en réserve pour le paiement des retraites à venir. La CCPF bénéficie d'une subvention versée par l'Assemblée territoriale, dont une partie provient d'une subvention de l'État accordée dans le cadre de la convention de développement.

III.- PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER

Comme l'année précédente, votre Rapporteur constate l'extrême imbrication des différents dispositifs visant à organiser le flux de transferts publics vers les territoires d'outre-mer. Outre les crédits de l'outre-mer, les flux passent également par de multiples canaux budgétaires (ministère de la Défense, ministère de l'Éducation nationale, de la recherche et de la technologie, subventions fiscales diverses...).

La coexistence d'une programmation pluriannuelle et d'imputations annuelles, conformément à la règle de l'annualité, est encore source de complication pour l'observateur. Cette complexité provient en partie du souci louable d'organiser un partenariat avec les autorités locales des territoires afin de mieux prendre en considération les situations locales, souvent très différentes de celles observées en métropole.

Il a semblé préférable d'adopter une démarche simple en distinguant les dispositifs communs aux différents territoires d'outre-mer, puis des mécanismes propres à chacun.

Le nombre d'emplois dans l'administration, hormis les évolutions liées à la réforme du service militaire adapté, reste stable à 2160 agents (-1 titulaire). Rappelons que le projet de loi de finances pour 1998 prévoyait la création de 44 emplois (effectifs civils et militaires).

Cette modération traduit la participation du secrétariat d'État à l'outre-mer à l'effort de stabilisation des effectifs publics. 45 emplois titulaires (dont 38 en préfectures de départements d'outre-mer) sont supprimés, 44 créés (31 en préfecture). L'application des Accords de Nouméa se traduit par la création de 5 postes d'attachés. Le nombre de contractuels reste stable.

Le tableau ci-dessous retrace les mouvements constatés pour 1999 :

La réforme du service national et du service militaire adapté, qui se traduit par le remplacement progressif des appelés par des volontaires, moins nombreux mais mieux rémunérés, est déjà visible dans l'évolution des effectifs du service militaire adapté. Le ministère évalue à 8,95 millions de francs le surcoût lié à la professionnalisation, coût compensé en quasi totalité par les économies faites sur l'alimentation (diminution nette du nombre de " bouches à nourrir ").

Le projet de budget pour 1999 intègre les conséquences de l'accord salarial conclu dans la fonction publique en février 1998 en prévoyant un financement de 8,3 millions de francs.

Afin d'introduire au sein du secrétariat d'État à l'outre-mer les nouvelles technologies de l'information, la dotation de crédits informatiques passe de 3,48 millions de francs à 4,93 millions de francs. Globalement les dépenses de fonctionnement du titre III diminuent de 8,03 millions de francs pour 1999 (près de - 4%).

Inscrits au chapitre 46-94, les crédits d'action sociale et culturelle atteignent 145 millions de francs (147,8 millions de francs en 1998). Les territoires d'outre-mer ne sont concernés que par la diminution de 0,5 million de francs sur l'article 70 - Activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les territoires d'outre-mer.

L'article 41 rassemble les crédits destinés au financement des chantiers de développement local dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte. Ils atteignent 35,4 millions de francs (montant inchangé depuis 1997) et ont été transférés du budget du ministère du travail depuis 1996. Ces dépenses mettent en place des solutions d'insertion d'une durée de trois mois au plus, en direction des jeunes et des adultes.

L'article 50 contribue principalement au financement des bourses d'enseignement supérieur des jeunes des territoires d'outre-mer suivant en métropole des enseignements non disponibles sur le territoire. Le montant de la dotation, à 2,08 millions de francs, est stabilisé après la forte diminution de 1998 (- 11 %).

L'article 60 contribue notamment au financement du programme " 400 cadres " de la Nouvelle-Calédonie. L'article est abondé en cours d'exercice par un transfert du chapitre 68-93. Conformément à ce qui a été prévu l'année précédente, l'ancien article 80 - Action culturelle dans les TOM a été fondu dans l'article 70 - Activités sportives et de jeunesse dans les territoires d'outre-mer.

a) Le fonds d'investissement pour le développement économique et social

Le FIDES est régi par le décret n° 92-758 du 4 août 1992 modifié par le décret n° 94-273 du 30 mars 1994. Les ressources du fonds proviennent des crédits ouverts au budget qui sont répartis en deux sections :

En outre, la loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988 a créé un fonds à l'intérieur du FIDES : le Fonds d'équipement et de promotion pour la Nouvelle-Calédonie, le FEPNC, qui est alimenté en cours d'exercice par une répartition en provenance du chapitre 68-93 - Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie.

Le " Fonds pour le progrès de la Polynésie française ", prévu par l'article 13 de la loi d'orientation de 1994, devrait permettre d'identifier les crédits destinés à ce territoire au sein du FIDES. Il n'a toujours pas été mis en place, ce que votre Rapporteur déplore.

Les crédits inscrits en projet de loi de finances au titre du FIDES proprement dit évoluent comme suit :

Comme les crédits de la section locale du Fonds d'investissement pour les départements d'outre-mer, les dotations affectées à la section territoriale du FIDES diminuent. La section territoriale reste cependant utile pour financer des actions ponctuelles d'un montant peu élevé.

Le tableau suivant, qui intègre les répartitions en provenance d'autres chapitres budgétaires, décompose les dépenses au titre de la section générale pour l'année 1998 :

La section générale a financé notamment :

Les perspectives pour 1999, qui devront être soumises à l'avis du comité directeur du FIDES, s'inscrivent dans la continuité de l'année 1998.

Les territoires d'outre-mer, à cause de leur isolement et de leur environnement, subissent des handicaps particuliers : difficultés d'approvisionnement, éloignement de la métropole, proximité de pays à bas niveaux de vie... Il est possible de pallier ces handicaps par l'engagement d'un cycle vertueux de croissance grâce à des investissements valorisant les avantages relatifs de chaque région.

Le souci de promouvoir l'investissement privé dans ces régions a donc conduit à instituer un mécanisme de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer. Le régime d'aides fiscales prévu en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements et territoires d'outre-mer est issu de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite " loi Pons ". Il a ensuite été modifié à de nombreuses reprises. Ainsi, l'article 18 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 31 décembre 1997 a sensiblement aménagé le dispositif :

Pour l'année 1997, l'application de ce dispositif a donné les résultats suivants :

S'agissant de l'agrément IIIter et de la procédure de l'autorisation préalable, le montant des investissements agréés en Polynésie a quadruplé et triplé en Nouvelle-Calédonie (grâce notamment à des opérations effectuées dans le secteur du logement intermédiaire).

Votre Rapporteur a pu constater, tant en Nouvelle-Calédonie qu'en Polynésie, les importantes réalisations qu'avait permis ce mécanisme, notamment dans les secteurs de la pêche et de l'hôtellerie.

Cependant, l'application du dispositif exige très probablement une coordination beaucoup plus étroite entre les services des Hauts-Commissariats et le bureau du ministère des Finances chargé de délivrer les agréments. L'avis du Haut-Commissaire est sollicité au début de la procédure (sans que le fond de dossier qui accompagne les demandes soit très étoffé), mais n'est pas systématiquement informé par la suite. Il semble que le représentant de l'État ne soient pas en mesure de pouvoir contrôler la concrétisation effective des aides fiscales accordées.

Ce pilotage plus fin permettrait d'éviter les abus parfois constatés dans d'autres collectivités d'outre-mer et dont des exemples ont été donnés par le rapport d'information n° 1060 de la commission des Finances de l'Assemblée nationale " Défiscalisation des investissements outre-mer : un instrument maîtrisé au service du développement " (9 juillet 1998), qui étudiait les opérations menées dans les DOM.

Il faudrait également veiller à ce que ce dispositif, qui bonifie le coût de la ressource financière pour les acteurs locaux, ne conduise pas à financer des projets à la rentabilité intrinsèque trop faible ou à vocation immobilière marquée. Ce pourrait être parfois le cas lorsque, comme en Polynésie, un dispositif territorial d'incitation fiscale intervient. Ces opérations de financement de projets hôteliers risqueraient alors, en cas de rentabilité insuffisante, de se transformer en friches hôtelières défigurant les paysages polynésiens.

Votre Rapporteur estime cependant indispensable le maintien de ce mécanisme. Il est le seul garant d'un flux régulier d'investissements privés dans les territoires d'outre-mer.

A l'exemple des contrats de plan avec les régions en métropole, la procédure de contractualisation des financements permet de responsabiliser les partenaires de l'État. Le tableau suivant permet de recenser les efforts consentis par les différents partenaires au titre du XIème plan.

Conclus avec les trois provinces, les contrats de développement sont les instruments financiers du développement économique, social et culturel de la Nouvelle-Calédonie. A cet effet, ils visent à promouvoir le rééquilibrage de l'économie du Territoire. L'article 84 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 dispose à cette fin : " A la fin de chaque période, ces crédits [devront être] affectés, pour les trois quarts, à des opérations intéressant les Provinces nord et des îles, et, pour un quart, à des opérations intéressant la Province sud. " Les populations du nord et des îles représentent 30 % de la population totale.

Les objectifs des contrats de développement, mentionnés à l'article 85 de la loi précitée, sont les suivants :

Une convention de développement État-Territoire de Nouvelle-Calédonie (signée le 8 juin 1993) et des opérations inter-provinciales ont été également mises en place.

Le montant total contractualisé pour 1993-1997 s'élève à 3,891 milliards de francs, dont 1,65 milliard de francs de la part de l'État (soit 1,07 milliards de francs à la charge du secrétariat d'État à l'Outre-mer).

Quelques difficultés dans l'exécution de cette deuxième génération de contrats de développement se sont traduites par la signature d'avenants aux contrats État-Province nord (20 novembre 1997) et État-Province des îles (3 novembre 1997). Ces avenants permettent de redéployer les crédits non consommés vers d'autres programmes, notamment vers le financement du Revenu de croissance des îles Loyauté  (le RCL est un revenu plafonné, distribué aux familles en contrepartie d'un travail fourni à raison de trois jours par semaine).

En ce qui concerne 1998, compte tenu du taux d'engagement moyen, la décision a été prise de prolonger les contrats de développement d'une année afin de combler le décalage desdits contrats avec les échéances électorales alors prévues (le référendum d'autodétermination). Cette décision s'est traduite par le déblocage d'une somme de 331 millions de francs correspondant à une tranche annuelle des contrats 1993-1997.

Pour les cinq années 1993-1998, 68 % des crédits de l'État ont été engagés et 50 % des paiements effectués. Ces contrats de développement n'ont pas été affectés par la régulation budgétaire.

Pour les années à venir, les Accords de Nouméa prévoient que " des contrats de développement pluriannuels seront conclus avec l'État ". Les contours de cette contractualisation n'ont pas été encore définis.

Le contrat de développement 1994-1998 a été signé à Paris le 4 mai 1994 entre l'État et le Territoire. Il est financé à parité par les deux partenaires. Un quatrième avenant a été signé le 12 août 1997 et procède à l'étalement sur une année supplémentaire de l'exécution de la totalité des engagements pluriannuels de l'État pris au titre du contrat de développement, et à une série de redéploiements au profit d'opérations nouvelles.

Au 31 décembre 1997, le montant des engagements financiers de l'État et du Territoire s'élevait à 1.656 millions de francs, dont 913 millions de francs pour l'État et 853 millions de francs pour le Territoire. Ces montants représentent un taux d'engagement financier confondu de 59,5 % des montants contractualisés sur six ans.

Quelques problèmes subsistent, dont la décision d'étalement sur une année supplémentaire des engagements financiers de l'État, qui, selon le Gouvernement de la Polynésie française, pourrait compromettre les efforts réalisés en matière de formation et de logement social, ainsi que la réalisation des opérations financées par le FADIP (Fonds d'aménagement et de développement des îles de la Polynésie française).

De plus, selon les informations données par les services du secrétariat d'État à l'Outre-mer, des financements attendus des ministères de l'environnement et de l'équipement, en particulier, accusent d'importants retards. Enfin, des crédits de paiement ont dû être rendus sans emploi, notamment en matière d'éducation.

Des discussions vont s'engager pour l'élaboration du prochain contrat de développement. Cette élaboration reste subordonnée au résultat de l'évaluation effectuée des retombées des actions inscrites au dernier contrat de développement.

Le contrat de plan associant l'État et le territoire des îles de Wallis et Futuna a été signé le 14 novembre 1994. Le contrat s'articule autour de quatre objectifs essentiels : l'éducation et le développement du sport, l'emploi et la formation professionnelle, les infrastructures et l'environnement.

La convention de développement signée le 2 mars 1995 prévoit un effort supplémentaire de l'État sur 5 ans de 159 millions de francs. Cette convention permet, d'une part, d'amplifier certaines opérations figurant au contrat de plan tels que les équipements scolaires et sportifs, les infrastructures routières et les réseaux d'eau potable et, d'autre part, de réaliser des opérations qui n'avaient pu être intégrées au contrat. C'est ainsi que le financement du dispositif des chantiers de développement local est désormais contractualisé à hauteur de 30 millions de francs, que 25 millions de francs seront consacrés au logement social, 26 millions de francs à la réfection des infrastructures portuaires. Enfin, une dotation de 16 millions de francs est affectée au secteur sanitaire.

En ce qui concerne le contrat de plan, le taux de délégation des crédits est de 60 %, le taux d'engagement de 69 %. Les paiements par rapport aux engagements sont exécutés à plus de 81 %.

Pour ce qui est de la convention de développement, sur les 159 millions de francs de crédits d'État inscrits, 70 millions de francs, soit 44 % avaient été délégués et 62,7 millions de francs engagés, soit 89 % au 31 décembre 1997. Les paiements par rapport aux engagements sont exécutés à 95 %.

Les mesures d'étalement du contrat et de la convention sur une année supplémentaire devront permettre de combler le retard pris sur certains secteurs, notamment éducatif et agricole.

Le service militaire adapté est une forme de service militaire effectuée selon des modalités particulières liées au contexte économique, social, démographique et culturel des départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer.

Le décret et l'arrêté du 30 septembre 1991 fixe ainsi les missions du SMA :

Dans le cadre de l'exécution des plans de défense et de protection, cinq unités du SMA ont participé à un ou plusieurs exercices militaires majeurs organisés dans leur zone géographique. S'agissant des missions de secours et d'aide au service public, l'action majeure a été celle de l'unité de Nouvelle-Calédonie intervenue à la suite du cyclone Drena.

Les chantiers-écoles réalisés par les unités du SMA permettent d'une part l'application des enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de service militaire, et d'autre part, de participer au développement économique des départements et territoires d'outre-mer. Ces chantiers-écoles représentent un volume annuel de travaux d'une vingtaine de millions de francs, financés avec des crédits de la loi de finances, des crédits du fonds social européen (FSE) et des crédits des collectivités locales. Les crédits affectés en 1998 pour la réalisation des chantiers-écoles au profit des collectivités locales se sont élevés à 9,7 millions de francs, dont 6,5 millions de francs provenant des collectivités locales.

Les plus importantes réalisations de ces deux dernières années sont la construction de routes bétonnées, la réalisation d'installations sportives, des travaux de curage de rivières, et d'aménagement d'aires de stationnement sur le littoral, la construction de kiosque, d'abris bus, la rénovation d'écoles.

En 1997, 151 recrues en Nouvelle-Calédonie on reçu une formation professionnelle durant leur SMA. En Polynésie française, 58,55 % des recrues ont trouvé une solution d'insertion à l'issue de leur service.

Suivant les informations données par le secrétariat d'État à l'Outre-mer, les crédits nationaux consacrés au financement du SMA se sont élevés en 1998 à 440,3 millions de francs en loi de finances initiale. A cette somme s'ajoute une contribution du Fonds social européen destinée à la formation professionnelle. En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 1999, la réforme du service national conduit à supprimer 1.000 emplois d'appelés ainsi que 31 emplois de militaires d'encadrement du SMA (économie de 37,953 millions de francs), mais à créer 500 emplois de volontaires (surcoût de 38,158 millions de francs).

La loi portant réforme du service national prévoit la fin de l'appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, seuls ceux en report d'incorporation pouvant être appelés jusqu'au 31 décembre 2001. La possibilité d'un volontariat dans les armées est instituée, les jeunes de l'outre-mer pouvant effectuer ce volontariat au sein des unités du service militaire adapté. Les principales orientations sont donc les suivantes :

A compter d'octobre 1998, les jeunes de l'outre-mer, comme de métropole, sont tenus de se rendre à " l'appel de préparation à la défense ". En janvier 1999 interviendra l'incorporation des premiers volontaires. De 2000 à 2002, se poursuivra la transformation initiée en 1999, conduisant d'un effectif global de 3.840 militaires à un effectif d'environ 2.600.

L'année 1998 a été marquée par la signature des Accords de Nouméa le 21 avril, marquant l'aboutissement des discussions engagées entre les représentants du Front de libération kanak socialiste et ceux du Rassemblement pour la Calédonie dans la République. Le texte prévoit des transferts de compétences pouvant aboutir, au bout d'un délai de 15 à 20 ans, à une " complète émancipation. ".

Votre Rapporteur remarque que le texte des Accords de Nouméa ne développe pas les aspects économiques et financiers des nouvelles étapes institutionnelles prévues, le communiqué de presse du Premier Ministre du 21 avril 1998 précisant qu'" un dispositif pour favoriser le développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie sera défini par des accords particuliers ".

En ce qui concerne 1999, l'impact budgétaire de ces accords sur les crédits de l'outre-mer est très limité puisque les transferts de compétence interviendront suivant un calendrier progressif.

Ce chapitre est doté de 390 millions de francs d'autorisations de programme et de 390 millions de francs de crédits de paiement pour les exercices 1997 et 1998. Il alimente, grâce à une répartition en cours d'exercice, d'autres chapitres du budget de l'outre-mer :

Environ 70% des autorisations de programme bénéficient aux contrats de développement et au contrat de ville.

Le chapitre 68-93 a fait l'objet de la répartition suivante en 1997 et 1998.

En 1999, année transitoire avant l'élaboration de nouveaux contrats, le montant inscrit en 1998, c'est à dire 390 millions de francs, est reconduit.

En 1978, le plan Dijoud (" Plan de développement économique et social à long terme pour la Nouvelle-Calédonie "), lance le démarrage des réformes foncières. Ces réformes s'incarnent dans différents organismes chargés de procéder à une nouvelle répartition foncière entre les Européens et les Kanak.

La question foncière est peut-être la clé du développement et de la paix en Nouvelle-Calédonie. Selon l'expression du Conseil consultatif coutumier, " le caractère sacré du lien à la terre ne doit plus être présenté comme un obstacle au développement social économique du peuple canaque ".

L'ADRAF est l'un des trois établissements publics d'État créés par la loi du 9 novembre 1988, dont l'article 94 dispose : " L'agence est habilitée à procéder à toutes opérations de nature à faciliter l'acquisition et la mise à disposition des fonds agricoles et fonciers ". L'agence est donc autorisée à acquérir, soit à l'amiable, soit par préemption, des terres à vocation agricole, pastorale ou forestière, et à les rétrocéder, soit à titre gratuit à des Groupements de droit particulier local (GDPL), soit à titre onéreux dans le cadre de projets individuels.

Le GDPL, propre à la Nouvelle-Calédonie, est une structure de propriété dotée de la personnalité morale depuis 1989. Il permet de regrouper des personnes de droit particulier qui représentent un ou plusieurs clans (GDPL clanique) ou l'ensemble des clans qui composent une tribu (GDPL tribal). Les GDPL ont été essentiellement créés par l'ADRAF.

Les terres des Îles Loyauté et de l'Île des Pins, sous statut de réserves intégrales, échappent à la compétence de l'ADRAF. Depuis 1978, 600 propriétés privées représentant 130 000 ha ont été achetés, 120 000 ha attribués, dont 85 % à des Mélanésiens. Les attributions ont surtout concerné la côte Ouest, parvenant à une sorte d'équilibre entre le foncier mélanésien et européen sur la Grande Terre. La côte Est est principalement constituée de foncier mélanésien, et le Grand Nouméa reste une terre européenne. Le foncier mélanésien, qui représentait 10 % du total des terres en 1978, en représente 16 % en 1995. Cependant, il faut aussi avoir une appréciation qualitative de la qualité des terres ainsi cédées : pentes, réserves en eau... Or, beaucoup de terres mélanésiennes sont situées dans la chaîne centrale.

Depuis 1978, les trois formes d'attributions des 102.000 ha de terres aux populations mélanésiennes ont reflété des choix de sociétés. Les attributions " tribales " (la moitié des attributions) concernent soit des réserves, soit des " GDPL tribaux " où sont représentés tous les clans d'une tribu. Cette formule préserve le plus la continuité du statut des terres et l'autorité de la tribu. Les attributions " claniques " répondent à la demande des clans de retrouver leurs terres ancestrales. Les attributions individuelles n'ont représenté que 4 % des attributions mais sont en forte augmentation.

En 1997, 3.840 ha ont été attribués, et 1.560 ha acquis (pour une valeur de 4,2 millions de francs). Le stock foncier de l'ADRAF se monte à 26.156 ha, dont la moitié à attribuer.

Les Accords de Nouméa prévoient que l'ADRAF redeviendra établissement territorial (ce qu'elle avait été entre 1986 et 1988). Après un bilan de son activité, l'ADRAF devra disposer de moyens plus importants, notamment pour intervenir dans les zones suburbaines. La création d'un cadastre coutumier permettra de mieux évaluer les droits de chacun. Enfin, les litiges fonciers seront jugés par des juridictions de droit commun, avec des assesseurs coutumiers.

Si le rééquilibrage foncier est évident, il manque encore les outils du rééquilibrage économique agricole. Il faudrait infléchir l'action de l'ADRAF dans une optique plus économique en aménageant un appui à la mise en valeur des terres. L'effort engagé exige d'être poursuivi. Sur les 71.400 ha attribués à 243 groupements de droit particulier local (GDPL) depuis 1989, seuls 16,5 % font l'objet d'une location.

Les ressources de l'Agence sont constituées de dotations de l'État, de redevances pour prestations de service, le produit des ventes et des locations ainsi que par des emprunts, dons et legs. En 1998, le budget de l'agence a été arrêté à 23,275 millions de francs dont 6 millions de francs de ressources propres. S'agissant des crédits de l'outre-mer, la dotation 1999 est inchangée par rapport à 1998 : 7,4 millions de francs, prévue au chapitre 36.01. Une dotation supplémentaire de 5 millions de francs est prévue au chapitre 68.90 (FIDES).

L'IFPA a été créé conformément à l'article 82 de la loi référendaire du 9 novembre 1988. Il a une triple mission : assurer la formation des agents publics en service dans le territoire, organiser des cycles de formation préparant à l'intégration dans la fonction publique territoriale des agents contractuels, préparer les fonctionnaires aux concours administratifs.

Depuis sa création, l'IFPA a formé plus de 21.660 stagiaires. En 1997, l'IFPA a assuré 14.544 heures de formation rémunérées bénéficiant à 3.833 stagiaires inscrits. L'institut a effectué un effort de déconcentration des formations dans les provinces Nord et des Iles.

Le financement est assuré par les cotisations du territoire, des provinces et de leurs établissements publics administratifs et par une subvention de l'État. En 1997, sur un budget de fonctionnement total de 290 millions de francs CFP, l'État a versé 35 millions de francs CFP. La dotation prévuz pour 1999 se monte à 1,951 millions de francs (montant identique à 1998).

L'Agence a été créée par l'article 93 de la loi référendaire de novembre 1988 et doit à la fois assurer la conservation de l'expression culturelle mélanésienne et favoriser l'émergence d'acteurs nouveaux. Elle a été chargée en 1990 de la maîtrise d'ouvrage du futur centre culturel Jean-Marie Tjibaou, inauguré en mai 1998. Ce centre a été réalisé dans le cadre des grands travaux de la République et sa construction a été totalement financée par l'État. Le bâtiment conçu par l'architecte M. Renzo Piano est très réussi et pourrait d'ailleurs contribuer à renforcer l'attraction de la destination de Nouméa. Votre Rapporteur remarque néanmoins que les coûts de fonctionnement sont élevés. En 1998, le budget de fonctionnement hors inauguration s'est élevé à 37 millions de francs :

Conformément à l'article 1.3.5. du Document d'orientation des Accords de Nouméa, l'État assurera le financement et l'assistance technique nécessaires au centre culturel.

En ce qui concerne les crédits du Secrétariat d'Etat à l'Outre-Mer, la dotation 1999 à l'Agence de développement de la culture canaque est maintenue à 5,35 millions de francs, niveau de 1998 hors dotation exceptionnelle liée à l'inauguration du centre Jean-Marie Tjibaou.

Au chapitre 46-94 (action sociale et culturelle), l'article 92 est spécialement consacré à l'action sociale en Nouvelle-Calédonie. Il est doté comme en 1997 et 1998 de 30,18 millions de francs. Cet article contribue notamment à subventionner des organismes oeuveant dans le domaine de l'action sociale et des allocations en faveur des personnes âgées et des enfants.

Selon un recensement effectué par les services du Haut-Commissariat, il existerait actuellement plus de 200 conventions liant l'État et le Territoire. Il a été décidé de procéder à une évaluation systématique des politiques ainsi financées par l'État. Votre Rapporteur approuve la méthode utilisée, qui permet une utilisation optimale des fonds publics et de disposer de tous les éléments d'information lors des négociations avec le Territoire.

La loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française a défini, sur une période de dix ans, les conditions qui permettront au territoire, soutenu par la solidarité nationale, de parvenir à un développement plus équilibré. A l'issue de la période considérée, le territoire doit atteindre un taux de couverture des ressources extérieures globales de 50 %, contre 26 % en 1992.

Deux textes ont concrétisé les objectifs du " pacte de progrès " conclus entre l'Etat et le Territoire : le contrat de développement, et le contrat de ville avec l'agglomération de Papeete, conclu le 30 août 1994.

Le tableau suivant met en évidence, pour les années 1992 à 1997, l'importance et la structure des transferts financiers de l'État. Le niveau des transferts augmente régulièrement de 1992 à 1995, mais la baisse des dépenses militaires est compensée par la croissance des transferts d'origine civile.

Conformément à l'article 14 de la loi précitée, le comité mixte paritaire chargé du suivi de l'application, présidé par le secrétaire d'État à l'outre-mer, s'est réuni pour la quatrième fois le 13 juin 1998 à Papeete.

Le tableau suivant fait le point sur l'évolution des transferts de l'Etat en direction de la Polynésie française, tel qu'elle est décrit par les fasicules " jaunes " retraçant l'effort de la nation en faveur des territoires d'outre-mer.

Le Centre d'expérimentations du Pacifique (CEP) a apporté une contribution économique déterminante à l'économie de la Polynésie française, qu'il s'agisse des taxes de nature douanière sur les matériels importés, versées au budget du territoire, des commandes aux entreprises locales, des emplois et de la formation bénéficiant aux personnels locaux ou de la présence des résidents temporaires originaires de métropole. Compte tenu de la cessation programmée de l'activité du CEP, l'État et le territoire ont conclu, le 25 juillet 1996, une " convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française ", fondée sur les principes suivants :

Le mécanisme permet donc de compenser en premier lieu la diminution des recettes douanières et fiscales perçues par le Territoire au titre des importations du CEP. Le montant de la compensation est versé au budget du territoire par échéances trimestrielles, après rapprochement du forfait compensable et des dépenses effectuées. 38 millions de francs ont été versés en 1996 et 159,1 millions de francs en 1997.

Le mécanisme compense aussi la diminution des dépenses du CEP en Polynésie française sur la base suivante : 990 millions de francs - 200 millions de francs, soit 770 millions de francs, environ 14 milliards de francs CFP.

La compensation des dépenses ayant un impact économique est calculée au vu des dépenses réelles du CEP effectuées au cours de l'exercice précédent, auxquelles s'ajoutent les dépenses du service militaire adapté et les contributions nouvelles des différents ministères nationaux.

Sur ces montants sont imputées les dépenses engagées par l'État au titre de la surveillance et du gardiennage des sites, les dépenses relatives au Service Militaire Adapté telles qu'elles résultent de l'application de la convention signée entre l'État et la Polynésie française en 1995 ainsi que les dépenses exposées par les administrations ou organismes publics civils de caractère nouveau et acceptés par la Polynésie française.

Les organes institués par la convention ont été mis en place durant l'année 1997 (comité de gestion, conseil technique consultatif). Ils sont animés par un délégué au développement économique et social désigné par arrêté commun du Haut-Commissaire et du Président du Gouvernement de la Polynésie française.

Les sommes sont affectées à un Fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française. Le ministère de la défense annonce que ce fonds disposera de 350 millions de francs en 1998 et de 500 millions de francs en 1999.

Selon les services du Haut-Commissariat, les difficultés posées par la mise en _uvre de cette convention sont :

Un autre problème est l'absence d'une définition claire et détaillée des projets susceptibles d'être financés. La convention de juillet 1996 indique le cadre, très large, des opérations susceptibles d'être financées : le fonds peut contribuer au financement de tout projet visant à développer des activités durables génératrices en Polynésie française d'emplois stables et de ressources pour le territoire. Le " Programme stratégique pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française " établi en novembre 1996 par le Territoire " définit des objectifs à dix ans et, par secteur d'activité des objectifs à cinq ans et les enveloppes financières nécessaires pour les atteindre ".

Or, d'une part, il existe d'autres fonds adaptés (contrat de développement, FED par exemple) susceptibles d'être utilisés pour cofinancer des opérations avec le Fonds pour l'après CEP ; d'autre part, à l'égard des opérations ayant un caractère économique, selon les services du Haut-Commissariat, il serait souhaitable que soit mis en place un schéma de financement classique, avec un apport en fonds propres, un emprunt bancaire et une participation du fonds.

Compte tenu du caractère provisoire de ces flux, votre Rapporteur considère que le Territoire devrait poursuivre et approfondir sa réflexion globale sur ses besoins, afin de mieux hiérarchiser ses priorités et d'optimiser l'utilisation des fonds.

Comme l'année précédente, Votre Rapporteur regrette que l'inscription en loi de finances des montants en jeu ne puisse être clairement identifiée. Selon les information obtenues, les crédits attribués à ce fonds sont inscrits au budget de la Défense, à l'article 21 (à l'intitulé peu explicite : Autres équipements Services communs) du chapitre 65-50 - Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire. La mise en _uvre est effectuée par les services du Haut-Commissariat, ordonnateur secondaire des crédits du chapitre 66-50 du ministère de la Défense.

Cette situation n'est pas satisfaisante. Votre Rapporteur demande donc au Gouvernement d'améliorer l'information du Parlement sur l'application de cette convention. La solution idéale consisterait à créer au sein du budget de l'outre-mer un chapitre de répartition d'un montant global de 990 millions de francs, à charge pour celui-ci de transférer, le cas échéant, les sommes qui continueraient de revenir au budget de la défense.

Le projet d'usine métallurgique de nickel dans le nord du territoire fait périodiquement l'actualité depuis les années 1960. Le " rapport Dijoud " de décembre 1978 relevait déjà la nécessité de l'installation d'une usine dans le Nord.

Ces deux dernières années, les discussions sur l'avenir institutionnel du Territoire étaient bloquées par la question du " préalable minier ". Le Front de libération nationale kanak socialiste (FLNKS) souhaitait poser le principe de l'installation de l'usine en Province nord avant de commencer d'éventuelles négociations. En mars 1996, la Société minière du sud pacifique (SMSP) et le groupe canadien Falconbridge ont présenté conjointement un projet d'usine pyrométallurgique basée en Province nord, avec des objectifs de production annuel de 54.000 tonnes et de créations de 700 emplois. Cette implantation exige un approvisionnement en minerai, ce qui ne peut se concevoir que par un échange de deux gisements (Poum et Koniambo) entre la société minière contrôlée par la Province nord, la SMSP (Poum), et la Société Le Nickel (Koniambo).

Après de longues négociations, ce qu'on a appelé les Accords de Bercy ont été signés le 1er février 1998.

Ce protocole et ces annexes garantissent aux promoteurs de l'usine du nord, la SMSP et Falconbridge, la disponibilité de la ressource minière de Koniambo lors de l'entrée en service de l'usine, et le retour du massif à la SLN si la décision de la construction de l'usine n'est pas prise.

L'État garantit le processus. Par le versement d'une soulte, il assure également l'indemnisation d'ERAMET, contrôlée à hauteur de 55 % par le holding public ERAP et société-mère de la Société Le Nickel (SLN).

La soulte est versée en même temps que les droits miniers des gisements de Koniambo et de Poum à une entité juridique indépendante, une société par actions simplifiée détenue à 99 % par l'État (Agence française de développement), ERAMET et la SMSP détenant chacun une action. L'entité sera chargée de veiller au bon déroulement de l'accord. SMSP et SLN vendent leurs droits miniers à l'entité.

Falconbridge et la SMSP ont signé le 29 avril 1998 un accord de partenariat industriel. En juillet 1998 l'étude de faisabilité a été lancée, et un directeur de projet nommé. L'étude se déroulera de 1998 à janvier 2005. Un bilan d'étape sera fait en 2002. Ce bilan, après avis d'un collège d'experts, pourra conduire à l'interruption du processus s'il ne se poursuit pas normalement.

Les droits miniers seront définitivement répartis par l'entité entre ERAMET et la SMSP, lorsque Falconbridge et la SMSP auront effectivement décidé de construire l'usine. Cette décision doit être prise avant 2005. Si le projet ne se concrétise pas, ERAMET devra rembourser la soulte.

Cette indemnisation a été évaluée par deux banques (Clinvest et Fleming) à la somme de un milliard de francs. Cette somme, nette d'impôt, a été versé par l'entité à ERAMET le 11 septembre, à la suite de l'accord conclu le 5 mai 1998 entre ERAMET et le gouvernement français (après évaluation par les deux banques conseil). Elle sera rendue si le projet ne se fait pas.

Si le montant de la soulte paraît élevé, il importe de pas confondre la valeur comptable et la valeur réelle des massifs, qui sont, objectivement, de valeur minière inégale. L'évaluation menée par deux banques-conseil, qui prend en compte des " cash-flow futurs actualisés ", a servi de base pour la fixation de son montant.

Une autre question porte sur les conditions dans lesquelles la somme sera éventuellement rendue par ERAMET à l'État en cas de non-réalisation du projet. Elle devrait être alors débitée d'une " rémunération pour préjudice ", qui resterait définitivement à ERAMET. Le montant de cette rémunération serait fonction de la durée de l'immobilisation, elle serait donc maximale si le massif est rendue à ERAMET en 2005. ERAMET devrait alors rendre la soulte, éventuellement diminuée de l'indemnisation citée plus haut, avec des intérêts dont le montant serait calculé sur la base des taux d'intérêt des obligations assimilables au Trésor. Il est à craindre que si le projet ne voit pas le jour, l'indemnisation versée par le Trésor public soit très lourde pour celui-ci.

Même si cette opération revêt une importance politique considérable, elle reste un projet industriel. Comme tel, sa réalisation et son succès ne sont pas garantis. Des conditions nécessaires à l'achèvement du projet sont présentes :

Cependant, ces conditions ne sont pas suffisantes. Quelques inconnues subsistent :

A cet égard, il convient de préciser que le marché international du nickel est très concurrentiel, qu'il existe d'autres projets sur le territoire (SLN, Inco) et enfin qu'un projet très important vient de voir le jour en Australie. Les perspectives de débouchés de tous ces projets sont loin d'être assurées.

En conclusion, en l'état actuel de l'information de votre Rapporteur, les chances du lancement effectif du projet d'usine du Nord dans le calendrier prévu paraissant assez minces, tant le marché du nickel est cyclique et fortement perturbé actuellement. Le pari industriel est, en tout état de cause, très important.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

IV.- LES FINANCES LOCALES

Le chapitre 41-91 - Subventions de caractère facultatif aux collectivités locales des départements d'outre-mer, aux budgets locaux des territoires d'outre-mer et à divers organismes, regroupe les subventions territoriales destinées aux collectivités territoriales.

L'article 10 permet au gouvernement de verser au Territoire de Wallis et Futuna une subvention de fonctionnement de 3,323 millions de francs (1,588 en loi de finances pour 1998). La subvention versée aux terres Australes et antarctiques françaises passe de 47,791 millions de francs à 46,701 millions de francs.

L'article 31 concerne le Territoire de Nouvelle-Calédonie. Cet article est doté en loi de finances initiale puis abondé en en cours d'exercice budgétaire par transfert du chapitre 68-93 (Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie). Ainsi, en 1998, la dotation initiale destiné au Fonds intercommunal de péréquation s'élevait à 5,8 millions de francs. En avril 1998, un premier mouvement de transfert du chapitre 68-93 a doté l'Agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) de 2 millions de francs, puis a abondé les fonds du FEPNC à hauteur de 2,38 millions de francs pour les contrats de développement. Le projet de loi de finances pour 1999 reconduit le même montant à hauteur de 5,9 millions de francs.

Le même mécanisme d'abondement en cours d'année joue pour l'article 34 (provinces de Nouvelle-Calédonie). En 1997, les sommes transférées avaient notamment permis de financer l'indemnité compensatrice pour charges d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite pour les provinces de Nouvelle-Calédonie, la dotation spécifique aux collèges pour les provinces et le FEPNC au titre des contrats de développement. En 1998 a ainsi été transférée la somme de 52,538 millions de francs.

L'article 40 permet au gouvernement de verser une subvention alimentant les ressources de communes de la Polynésie française (Fonds intercommunal de péréquation). Cette dotation exceptionnelle, de 52 millions de francs en 1998, était prélevée sur le chapitre 41-91. Cet article n'est pas doté dans le projet de loi de finances pour 1999 : en effet, le mécanisme, conformément à la loi d'orientation, prenait fin en 1998. Il faut noter cependant que les projets de loi ordinaire et organique relatifs aux régime communal applicable au territoire de la Polynésie française proposent de prolonger cette procédure sans limitation de durée.

Le budget de l'outre-mer participe de deux manières au financement des investissements des collectivités locales : d'abord par le FIDES, puis par l'intermédiaire du chapitre 67-51 - Travaux divers d'intérêt local. Il permet de financer des opérations ponctuelles de petit montant en partenariat avec les collectivités locales.

Le tableau suivant récapitule les actions menées en 1997 sur le chapitre 67-51.

Comme pour les DOM, le chapitre souffre d'une sous-exécution structurelle liée aux difficultés éprouvées par les collectivités locales pour cofinancer les opérations. Les principales réalisations en 1998 ont permis la construction d'une bibliothèque municipale à Ouvéa ou l'achat de cars scolaires dans les circonscriptions d'Alo et Sigave (Wallis).

Le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 5 millions de francs, contre une dotation 1998 de 13 millions de francs. La sous-consommation structurelle de ce chapitre explique la baisse constatée.

Les territoires ne sont concernés ni par la Dotation globale de fonctionnement des départements ni par la Dotation globale d'équipement. Elles ne sont donc versées qu'aux communes.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de ces deux dotations en 1997 et en 1998 :

Le Territoire, malgré l'esprit de la loi statutaire très favorable aux Provinces, joue un rôle central dans la redistribution des ressources. D'abord, il définit les règles douanières, notamment celles relatives à la taxe générale à l'importation. Ensuite, il redistribue les sommes perçues à la fois aux communes et aux Provinces.

L'évolution du budget du Territoire depuis 1990 se présente ainsi :

· Les recettes

Les recettes sont surtout assurées par les produits de la fiscalité et les transferts de l'État : les recettes indirectes, environ 50 % des recettes totales, sont essentiellement douanières (taxe générale d'importation, taxe spéciale, taxe sur les tabacs, carburants...). Les recettes directes sont principalement constituées de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. L'impôt sur le revenu est calculé selon des règles analogues à la métropole, mais les taux applicables sont moindres. Les dotations à l'État au profit du Territoire sont en constante augmentation de 1990 à 1996,
passant de 5,4 milliards de francs CFP à 6,7 milliards de francs CFP (dont 4,7 milliards de francs CFP pour les charges d'enseignement primaire public).

·   Les dépenses

Comme le montre le tableau ci-dessous, environ trois quart des dépenses du Territoire sont constituées de reversements aux communes et aux Provinces :

Le budget primitif 1998 du Territoire augmente de 7,48% par rapport au budget primitif 1997. Le budget a été voté en équilibre réel, contrairement à 1997 où le Territoire avait surestimé les recettes attendues au titre du fonds pour la reconversion économique (363 millions de francs inscrits; 10,5 millions de francs versés en 1997 au titre de 1996).

- La section de fonctionnement (74% du total)

D'un montant de 79,451 milliards de francs CFP (4,37 milliards de francs), cette section progresse par rapport à 1997 de 4,84 %. Les dépenses de personnel sont ramenées de 28 à 24 % des dépenses de fonctionnement. Le réaménagement de la dette conduit à une amélioration des annuités des remboursements d'intérêts.

Les ressources fiscales s'élèvent à 60 milliards de francs CFP (3,3 milliards de francs), représentant près de 80 % des recettes. Les contributions indirectes représentent 45,9 milliards de francs CFP (2,52 milliards de francs) en 1997 et s'accroissent régulièrement. La mise en _uvre de la TVA au 1er janvier 1998 devrait conforter les progressions de ce poste.

L'épargne de gestion dégagée sur les opérations de fonctionnement a permis au territoire de dégager un autofinancement en progression.

- La section d'investissement

En 1998, la section d'investissement est en très forte progression par rapport à l'exercice 1997 (+ 15,89 %). Elle s'établit à 27,485 milliards de francs CFP (1,51 milliard de francs).

Jusqu'en 1994, la charge de remboursement en capital des emprunts pesait très lourdement sur la section d'investissement. Depuis 1995, le budget d'investissement, grâce à une réduction de la charge de remboursement du capital d'emprunt et à l'accroissement de l'autofinancement, marque une reprise des opérations d'équipement.

La modernisation de la fiscalité du Territoire était inscrite dans le Protocole d'accord du Pacte de progrès. Une délibération de l'Assemblée territoriale a donc décidé la création d'un régime de taxe sur la valeur ajoutée en remplacement du " droit fiscal d'entrée ", qui représentait en 1996 44% des recettes du Territoire.

Ce remplacement offre de multiples avantages, notamment celui d'éviter de taxer toutes les marchandises et produits arrivant sur le Territoire et celui d'inciter les agents économiques à adopter une gestion et une comptabilité plus rigoureuse.

La structure des recettes fiscales du Territoire a ainsi évolué depuis 1993 :

L'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée le 1er janvier 1998 avec trois taux (1 %, 2 % et 3 %) s'est bien déroulée, sans provoquer de flambée inflationniste.

Le régime prendra sa vitesse de croisière en 2002. Alors, le taux moyen de TVA sera de 13 %, et la TVA aura remplacé la TNPS (taxe nouvelle pour la protection sociale) et le droit fiscal d'entrée.

En introduction, rappelons que le Territoire comprend trois circonscriptions, que le budget de la circonscription est établi par le chef de circonscription qui en est également l'ordonnateur, après avis du conseil de circonscription. Ce dernier est un moyen de reconnaître le pouvoir coutumier puisque chacun est présidé par le roi de chaque royaume.

Le budget primitif du Territoire pour 1998 s'élève à 103,37 millions de francs français, soit un recul de 14 % par rapport au budget primitif de 1997. La part de la section Fonctionnement représente plus de 95 % du budget total. Les dépenses d'investissement sont presque exclusivement composées de dépenses de remboursement de la dette.

L'équilibre budgétaire tient notamment à des augmentations de la fiscalité indirecte, à de substantielles économies réalisées sur le fonctionnement (les dépenses de personnel ne croissent que de 4,7 % contre 11,7 % en 1997) et à la prise en compte d'une subvention de fonctionnement de 1,588 million de francs versée par le secrétariat d'État à l'Outre-mer (chapitre 41-91).

En contrepartie des efforts consentis par le Territoire, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit que cette subvention est plus que doublée et atteint le montant de 3,32 millions de francs.

Cette subvention est complétée par la participation de l'État aux dépenses contractualisées au titre de l'aide sociale (7,3 millions de francs).

L'équilibre budgétaire devient de plus en plus difficile à réaliser. Le budget primitif 1998 est fondé sur la recherche d'une certaine maîtrise des dépenses de fonctionnement et l'absence de recours à l'emprunt pour les opérations d'investissement. La convention de développement signée le 2 mars 1995 entre l'État et le Territoire prévoit un effort supplémentaire de l'État sur cinq ans de 259 millions de francs.

Les trois provinces du Territoire doivent faire face à des situations différentes. La situation financière de la province Nord et celle de la Province des îles pourraient être menacées par la forte montée en charge des coûts de fonctionnement des équipements. La Province Sud, elle, doit adapter ses infrastructures et ses coûts de fonctionnement à une croissance démographique dynamique.

Les budgets provinciaux pour 1997 se présentent comme suit :

Le budget primitif 1998 de la Province nord est de 727,8 millions de francs et voit ses dépenses de fonctionnement diminuer de 0,5%. Le budget primitif 1998 de la Province sud est en augmentation de 20%, particulièrement en ce qui concerne la section de fonctionnement. Le budget de la Province des îles est marqué par la forte baisse des dépenses d'investissement.

Malgré un fléchissement des dépenses d'investissement, le gonflement des dépenses de fonctionnement obère la capacité d'épargne, ce que vient confirmer le faible taux de réalisation des investissements provinciaux (en 1996, entre 30 % et 40 % suivant les provinces). La montée en charge des frais de personnel laisse peu de marge de man_uvre aux gestionnaires locaux (la part des dépenses de personnel rapportées aux dépenses totales se monte à environ 50 %).

Quelques difficultés ont surgi quant à la gestion de la Province Nord. Un très récent rapport de la Chambre Territoriale des Comptes a ainsi relevé des anomalies dans la gestion du personnel et un manque de transparence dans les opérations de développement économique.

L'" installation " de la Province Nord a été lente - l'hôtel de province à Koné n'est achevé qu'en 1993. Elle fait face à des besoins sanitaires et sociaux importants. Selon les documents transmis par la Province nord, entre 1990 et 1996, ses dépenses ont augmenté annuellement de + 8,3 % pour les frais de personnel ; + 9,53 % pour les participations versées à l'enseignement  et + 12,8 % pour l'aide médicale.

Il n'existe guère de marge de man_uvre pour contracter des emprunts. L'endettement reste donc limité. Les ratios de solvabilité se situent à un niveau satisfaisant mais ils se dégradent progressivement depuis quelques années, surtout en Province nord et en Province des îles. L'indicateur global de risque financier (encours de la dette/épargne brute), qui mesure le nombre d'années d'épargne brute nécessaire pour un désendettement total de la collectivité, se monte à 5,74 en 1996 (contre 6,11 en 1995). Ce ratio est de 1,47 en Province sud et 2,03 dans les îles. Dans ces deux collectivités, le montant de remboursement de la dette en capital a quadruplé en 1993 et 1996.

La très faible proportion des recettes fiscales dans les recettes totales des Provinces nord (0,44 %) et des îles (0,22 %) met en évidence leur dépendance vis à vis de l'État et du Territoire. Seule la Province sud, avec un ratio correspondant de 5,99 %, dispose d'une marge de man_uvre plus grande. Les ressources provinciales proviennent donc à 90 % de transferts du Territoire (dotations de fonctionnement et d'investissement) et de l'État, via les contrats de développement.

La péréquation des ressources assurée par le Territoire suit les clés de répartition fixées par la loi référendaire :

La somme des trois dotations provinciales, en 1989, devait représenter au moins 15 % des dépenses ordinaires du budget de 1988 du Territoire, diminuées de la charge de la dette, des dépenses de fonctionnement des institutions du Territoire, de la participation du budget ordinaire aux dépenses d'équipement et d'investissement, des contributions obligatoires du Territoire, des remboursements de droits indûment perçus et des reversements à des collectivités et établissements publics.

En moyenne, suivant les calculs du Secrétariat d'État à l'outre-mer, l'État contribue à hauteur de 23 % aux recettes totales des communes.

Comme aux autres communes de France, l'État verse des dotation globales de fonctionnement (DGF) aux communes de Nouvelle-Calédonie. En 1996, cette dotation représentait 28 % des recettes de fonctionnement des communes de Nouvelle-Calédonie.

L'État verse également des dotations globales d'équipement (DGE) et contribue au Fonds intercommunal de péréquation-équipement, (les dotations au titre du FIP-équipement se montent en 1997 à 277 millions de francs CFP).

La création, en 1969, des communes de Nouvelle-Calédonie, a nécessité la création d'une dotation de fonctionnement spécifique. La loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée notamment par la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 institue en Nouvelle-Calédonie un fonds intercommunal de péréquation (FIP) pour le fonctionnement des communes et un fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement des communes.

Le FIP-fonctionnement est alimenté par une quote-part des recettes fiscales du Territoire. Cette quote-part, d'un minimum de 15 %, fait le cas échéant d'un régularisation a posteriori, lorsque l'assiette de calcul s'est révélée plus favorable que prévue. Le FIP-fonctionnement est réparti par un comité de gestion comprenant des représentants de l'État, du Territoire et des communes. Les critères de répartition adoptés depuis 1987 par le comité de gestion sont les suivants :

nature de la voie) ;

Ces critères reposent sur des données actualisées annuellement. La part de Nouméa représente 28 % de la dotation globale du FIP, mais a tendance à baisser, ce qui traduit le développement des autres communes.

L'article 9-2 de la loi n°69-5 du 3 janvier 1969 institue un fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement des communes (FIP-équipement) pouvant recevoir des dotations de l'État, du Territoire et de toutes autres collectivités ou organismes publics, et destiné à soutenir le financement des investissements prioritaires des communes et groupements de communes. Les dotations 1997 du FIP-équipement en provenance du Territoire se montent à 200 millions de CFP.

Le FIP-équipement est géré par un comité comprenant des représentants de l'État, du Territoire et des communes. Les autres collectivités ou organismes contributeurs y siègent lorsqu'ils l'abondent. Le comité répartit les ressources du fonds compte tenu des programmes d'investissement présentés. L'enveloppe disponible a été répartie par le comité de gestion en 1996 à raison de 40 % pour les communes de la Province nord, 40 % pour les communes de la Province sud et 20 % pour celles de la Province des îles Loyauté, c'est-à-dire selon le même principe péréquateur prévu par le statut de 1988 au profit des provinces.

En application des dispositions de l'article 4 du décret n° 93-1151 du 7 octobre 1993, le montant de la subvention accordée ne peut excéder les deux tiers du coût total de l'opération aidée. En outre, le cumul d'une subvention du fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement (pondéré d'un coefficient représentatif de la part des concours de l'État dans les ressources dudit fonds) avec d'autres subventions de l'État ne peut excéder 80 % du coût total de l'opération. Le montant des subventions versées au titre du FIP-équipement représente, en moyenne, 40 % du coût des opérations.

En matière de gestion financière, il existe de grandes disparités entre les communes du Grand Nouméa, qui disposent de bases fiscales conséquentes, et les communes de l'intérieur et des îles.

Il existe cependant quelques évolutions globales. Pour la première fois depuis 1992, l'année 1996 est marquée par une évolution des produits de fonctionnement inférieure à l'augmentation des charges. L'encours de la dette par habitant reste inférieur à la moyenne métropolitaine. Il a même légèrement baissé en 1996.

Les communes de Nouvelle-Calédonie doivent faire face à des handicaps spécifiques. En particulier, la moyenne de la superficie des communes en Nouvelle-Calédonie se monte à 563 km², contre 15 km² en métropole. Cette superficie entraîne notamment des coûts élevés de construction, d'entretien de la voirie ou de coûts de ramassage scolaire.

Reflet de ces situations, les budgets de six communes ont fait l'objet d'une saisine de la chambre régionale des comptes, quatre pour déséquilibre du budget primitif, deux en raison du défaut d'adoption du budget dans les délais légaux. Selon les documents fournis par le secrétariat d'État à l'outre-mer, " les faibles taux de réalisation font apparaître un retard dans l'exécution des opérations. Ils reflètent la faiblesse des structures administratives et techniques de ces collectivités locales. ". Concernant les communes de l'intérieur, le taux de réalisation en 1996 s'élevait à 48 %. Afin d'améliorer la qualité de la gestion de la comptabilité publique, il est prévu une extension progressive aux collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie de l'instruction M14 dès le 1er janvier 1999.

Un contrat de ville a été signé entre la commune de Nouméa et l'État le 18 février 1993. Pour 1998, un avenant sera signé sur la base des moyens financiers actuellement dégagés. Sur une période de cinq ans (1993-1997), ce contrat a programmé pour un montant total de 180 millions de francs des actions s'organisant autour de deux axes : la reconquête des quartiers défavorisés et la prévention de l'exclusion sociale. Le financement des opérations prévues au contrat de ville a fait l'objet d'un financement tripartite État-Province-commune (56 % des fonds provenaient de l'État, 25 % de la commune, et 20 % de la Province). La commune de Nouméa va bientôt signer avec les communes voisines un " contrat d'agglomération " et négocie actuellement un nouveau Contrat de ville.

Il faudrait sans doute reconsidérer le rôle des communes, considérées comme les " oubliées " d'un statut d'inspiration provincialiste. De création récente, la faiblesse de leurs bases fiscales les condamne à une forte dépendance vis-à-vis du Territoire et de l'État.

Certains ont relevé le paradoxe entre le statut qui confiait aux provinces, notamment par les Codes d'investissement, la mission de développement économique, sans impliquer davantage les communes, pourtant plus proches des initiatives locales. Le Document d'orientation des Accords de Nouméa prévoit que des contrats de développement conclus avec l'État peuvent " concerner " les communes. Il prévoit également que " Les compétences des communes pourront être élargies en matière d'urbanisme, de développement local, de concessions, de distribution d'électricité et de fiscalité locale. "

Selon l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie, les décisions de défiscalisations et d'exonérations prises par le Territoire ne sont pas compensées. Cela conduit d'une part à diminuer d'autant l'assiette sur laquelle le FIP est calculé, et d'autre part, à nuire à l'objectif de rééquilibrage puisque ces exonérations profitent principalement à la région de Nouméa.

Un premier contentieux devant le tribunal administratif de Nouméa a été gagné en 1995 par l'Association des maires de Nouvelle-Calédonie. Le contentieux portait sur le mode de calcul de la dotation budgétaire pour les années 1988 à 1990, le FIP ayant été fixée sur la base des recettes prévisionnelles inscrites aux budgets primitifs et non sur les recettes perçues, ce qui a entraîné un manque à gagner pour les communes.

Le 7 août 1995, la juridiction a condamné l'État en relevant que la base de calcul du FIP devait être modifiée lorsque les recettes réellement perçues se révélaient supérieures aux recettes prévisionnelles. Le litige portait sur 1,5 milliard de francs CFP. Par la suite, le congrès du Territoire a mis en place un dispositif de régularisation, et la loi n°93-61 du 4 janvier 1993 a prévu l'obligation de procéder par décret à un rattrapage de la dotation allouée au FIP sur la base du montant des recettes constatées à la clôture de l'exercice, afin de respecter le seuil de 15 %. Les 23 communes de l'Association des maires ont fait appel devant la Cour administrative de Paris dans un deuxième contentieux portant sur les années 1991 à 1993 et qui concerne les modalités de fixation de l'assiette fiscale servant au FIP.

Selon les communes, l'assiette devrait être calculée à partir des recettes fiscales brutes, et non sur la base des recettes nettes après déduction des recettes non recouvrées, ou reversées au profit d'autres collectivités ou organismes. Elles chiffrent leur préjudice à environ 142,3 millions de francs.

Dans ses jugements du 22 octobre 1997 rendus pour chaque commune, le tribunal administratif de Nouméa leur a donné partiellement satisfaction. Il a réintégré plusieurs de ces recettes (contribution exceptionnelle de solidarité, vignette...) dans l'assiette de calcul du FIP. Cependant, considérant que l'État n'avait pas fixé pour autant des quotes-parts inférieures au montant légal de 15 %, il a rejeté leur requête. Ces communes ont fait appel de ce jugement devant la Cour administrative d'appel de Paris.

Les deux contentieux révèlent la mésentente entre ces deux niveaux de collectivités, due notamment à l'imprécision des dispositions statutaires et de la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée réglant les reversements du Territoire aux communes. Après la signature des Accords de Nouméa, il serait donc indispensable que les signataires entament une réflexion sur ce problème, afin de clarifier les obligations de chacun, et d'aboutir notamment soit à un encadrement des possibilités de défiscalisation, soit à une compensation.

Un autre sujet important est la garantie de ressources pérennes. Une autonomie financière accrue des communes ne saurait s'envisager sans l'engagement d'une réflexion sur la réforme de la fiscalité locale. Des polémiques sur le niveau des charges pesant sur chaque collectivité se sont développées. La répartition du FIP-fonctionnement étant effectuée à enveloppe fermée, la variation des données communales modifie nécessairement les niveaux relatifs des dotations allouées aux communes.

Ce système, pour être efficace, nécessite que les valeurs des données communales soient fiables. Or, par exemple, la dotation du critère " routes " est sujette à discussion. Un " bilan-voirie " et une réglementation stricte sur la définition des voies et leur classement devraient éviter les dérives constatées. Les textes organisant la péréquation exigent une certaine clarification.

Il serait opportun que les partenaires et l'État s'engagent dans un audit global des charges afin de procéder éventuellement à la modification des paramètres fixant les clés de répartition. Cet audit concernerait à la fois communes et Provinces. Il tiendrait compte du coût de fonctionnement des investissements et des infrastructures réalisées par les contrats de développement.

L'analyse globale menée par l'Observatoire des finances communales fait apparaître une " légère amélioration des finances communales " pour 1997 :

En dépit des améliorations constatées, la situation financière des communes reste préoccupante, notamment eu égard à l'importance de la masse des dépenses de fonctionnement qui représente 71 % des budgets des communes de moins de 699 habitants et jusqu'à 87 % des budgets des communes de plus de 20.000 habitants.

Les trois tableaux suivants retracent la situation financière de ces communes par taille.

Globalement, du fait de la progression du prélèvement à la charge du Territoire, le montant du Fonds intercommunal de péréquation devrait croître de 2,8 % en 1997, comme le montre le tableau suivant :

Comme votre Rapporteur a pu le constater à l'occasion d'une mission effectuée en Polynésie française, il existe des besoins énormes en matière d'assainissement et de gestion des ordures ménagères.

Les 48 communes sont des institutions jeunes dont le statut a été fixé par la loi du 24 décembre 1971. Ce statut ne répond plus aux exigences actuelles, notamment en matière de coopération intercommunale et de financement. Trois orientations de réforme ont été retenues :

- élargissement des compétences ;

- mise en place d'un statut communal.

Le Gouvernement a présenté deux projets de loi sur la réforme des communes. Ces projets se composent d'une part d'un projet de loi organique clarifiant les compétences communales et remettant à niveau leurs ressources financières, et d'autre part d'un projet de loi simple portant sur une réforme du régime électoral, un allégement de la tutelle et la création d'une fonction publique communale. Le projet de loi organique prévoit qu'en matière de FIP, le taux plancher de prélèvement sur les recettes territoriales établi à 15 % devient un taux fixe; il autorise le Territoire à instituer une fiscalité au bénéfice des communes. Le projet de loi simple introduit une dose de proportionnelle dans la répartition des sièges au sein des communes de plus de 3500 habitants. La création d'une véritable fonction publique communale prévue par les projets de loi est parfois appréciée comme créatrice de coûts supplémentaires pour les communes. En effet, le Secrétariat d'Etat à l'Outre-Mer estime ce surcoût à 25,5 millions de francs par an, ce qui peut représenter une somme très importante pour des petites communes.

Enfin, selon l'avis de votre Rapporteur, le passage d'une tutelle a priori à une tutelle a posteriori exige la création d'une antenne permanente de la chambre territoriale des comptes, actuellement sise en Nouvelle-Calédonie.

Ce territoire comporte trois circonscriptions :

Leur régime budgétaire est prévu par un décret de 1980. L'institution communale n'existe pas.

Le budget primitif pour 1997 s'élève à 14,1 millions de francs, soit un montant équivalent au budget primitif 1996. La section de fonctionnement représente 74 % du montant budgétaire total. Les frais de personnel diminuent de - 1,3 % par rapport au budget primitif de 1996, mais continuent de représenter plus de la moitié des dépenses de fonctionnement. La dotation globale de fonctionnement, soit 10,7 millions de francs, est en hausse de + 2,9 % par rapport à l'année 1996 ; elle constitue 95 % des recettes de fonctionnement du budget primitif pour 1997. Les dépenses d'investissement baissent de 31 % par rapport au budget primitif de 1996.

Pour 1998, le budget primitif s'élève à 15,15 millions de francs, dont 11,3 millions de francs en section de fonctionnement, et 3,85 millions de francs en section d'investissement.

Les budgets primitif et supplémentaire pour 1997 s'élèvent à la somme de 9,2 millions de francs. Les dépenses de fonctionnement représentent 5,12 millions de francs, soit 55 % du montant budgétaire total (les frais de personnel sont contenus à 44 % des dépenses de fonctionnement). La dotation globale de fonctionnement (4,356 millions de francs) n'évolue guère (+ 0,31 %). Les dépenses d'investissement augmentent de plus du double par rapport au compte administratif 1996, pour atteindre 4,07 millions de francs.

Le budget primitif 1998 est de 5,38 millions de francs, dont 4,49 millions de francs en section de fonctionnement et 0,89 millions de francs en section d'investissement.

La dotation globale de fonctionnement (3,044 millions de francs) ne bouge pratiquement pas : + 0,16 % ; son poids dans les recettes de fonctionnement demeure prépondérant : 84 % de cette catégorie de recettes. Les dépenses d'investissement augmentent de + 0,59 % par rapport au compte administratif 1996 ; elles atteignent 2,7 millions de francs.

Le budget primitif pour 1998 s'élève à 3,4 millions de francs. Les dépenses de fonctionnement, soit 3,15 millions de francs, représentent 90,5 % du montant budgétaire total. La dotation globale de fonctionnement est pratiquement stable.

V.- LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LE MONDE

L'examen des conditions de la participation des TOM et de la France dans les organes de concertation du Pacifique Sud précédera l'étude de la relation entre les TOM et l'Union européenne.

La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont deux îlots de présence française dans une zone marquée par l'emprise culturelle et économique anglo-saxonne - rappelons le poids de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande et des îles d'Hawaï.

De plus, la zone est une région pauvre à l'intégration économique encore balbutiante. A cet égard, la France joue un grand rôle économique et financier par ses transferts en direction de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Il est donc essentiel que la France participe aux organisations régionales du Pacifique.

La Commission du Pacifique sud a été créée en février 1947 à Canberra et est la plus ancienne organisation internationale de la région. Au fur et à mesure de la décolonisation, les premiers États membres (France, Australie, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis d'Amérique) ont accueilli les nouveaux États de la région, sans considération de leur statut politique.

Cet organisme apolitique de coopération régionale doit promouvoir le développement économique et social de 6 millions d'habitants répartis sur 30 millions de km², soit trois fois la superficie de l'Europe, dont 98 % sont occupés par la mer.

La répartition des contributions statutaires a été modifiée lors de la 36^ème conférence ministérielle, tenue à Saipan (Îles Mariannes) en octobre 1996 : désormais, la part des pays fondateurs se limite à 90 %, au lieu de 91,26 %, celle des petits États insulaires étant portée à 10 % à compter de 1998. L'organisation compte 22 pays répartis dans toute l'Océanie. L'Angleterre est revenue au sein de l'organisation en 1998, et le Chili poursuit des négociations en vue de son adhésion.

Après l'arrivée d'une nouvelle équipe de direction en 1995 (le secrétaire général est l'australien M. Robert Dun), l'organisation entend se concentrer sur les questions spécifiques aux territoires insulaires océaniens. Cela s'est traduit, lors de la 37^ème conférence, qui a eu lieu à Canberra à l'automne 1997, par l'adoption d'un nouveau nom : la CPS est ainsi devenue la Communauté du Pacifique (COMPAC). Le secrétaire d'Etat à l'Outre-mer a participé à cette réunion et a annoncé l'augmentation de la contribution de la France à cette organisation, qui sera porté à 19,20% (au lieu de 15,79% en 1997).

La France, qui devient ainsi le deuxième contributeur après l'Australie, manifeste ainsi le souci d'être un acteur essentiel dans le développement régional, grâce notamment à la participation aux principaux programmes (technologie rurale, épidémiologie, formation halieutique) et au financement, à hauteur de 85 %, du réaménagement du siège de la CPS à Nouméa.

Organisation de coopération régionale de nature politique, le forum est né à Wellington en 1971 de l'hostilité à l'égard des essais nucléaires français. Il s'est lancé ensuite dans la contestation de la politique menée en Nouvelle-Calédonie. En 1986, à l'initiative du Forum, la Nouvelle-Calédonie est inscrite sur la liste des territoires non autonomes des Nations-Unies.

La France participe au dialogue " post-forum " qui, depuis 1989, associe les 16 pays indépendants ou semi-indépendants du Forum du pacifique sud aux puissances extérieures.

La France a signé, le 25 mars 1996, les protocoles de Rarotonga sur la dénucléarisation du Pacifique Sud. Le ministre délégué aux affaires européennes et le président du Gouvernement de Polynésie française ont participé au sommet de Majuro (Îles Marshall) dès septembre 1996. Sur la question néo-calédonienne, le forum s'est rallié, en 1992, aux accords de Matignon. La France a invité régulièrement des délégations de pays de la région à dresser un bilan de l'évolution de ces accords. Les représentants des pays membres ont assisté à l'inauguration du centre Jean-Marie Tjibaou et à la signature des Accords de Nouméa.

La convocation depuis 1997 de trois sessions de la Conférence multilatérale sur la gestion et la conservation des espèces de poissons grands migrateurs, qui devrait déboucher sur la constitution, dans un délai de trois ans, d'un mécanisme régional de coopération, traduit un nouvel effort des pays du Pacifique insulaire pour contrôler leurs ressources halieutiques. Lors de la dernière conférence de ce type, tenue à Tokyo en juin 1998, les trois territoires français étaient représentés selon le schéma retenu au sein de la Communauté du Pacifique. Les négociations en cours constituent un enjeu économique majeur pour nombre de pays insulaires, dans une zone où la pêche thonière représente 60 % de la pêche mondiale et constitue une source importante de redevances.

Parallèlement, une négociation est en cours avec les pays membres de l'agence des pêches du Forum du Pacifique sud en vue de la conclusion d'un accord de pêche par la France, au titre de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis et Futuna, afin de permettre l'accès de navires thoniers français immatriculés dans ces territoires aux zones économiques exclusives de la région.

S'agissant des accords de pêche bilatéraux, un seul accord cadre prévu par un échange de lettres bilatéral de 1979 intéresse actuellement la Nouvelle-Calédonie : il a été conclu avec le Japon. Un procès-verbal d'application de l'accord est négocié annuellement.

Les dernières négociations pour l'accès des navires japonais à la zone économique de Nouvelle-Calédonie, tenues à Paris les 24 et 25 juillet 1997, n'ont pas pu donner lieu à la conclusion d'un accord.

Les territoires d'outre-mer ne sont pas parties intégrantes de l'Union européenne, ils y sont associés par la décision d'association du 25 juillet 1991 du Conseil. Celle-ci a fait l'objet d'une révision à mi-parcours : adoptée le 24 novembre 1997 et entrée en vigueur le 30 novembre 1997, cette décision d'association modifiée n'a pas examiné en profondeur le régime d'association.

Les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) français sont demandeurs d'une modernisation de leur mode de relation avec l'Union européenne, marqué par un trop grand parallélisme avec les États Afrique Caraïbe Pacifique (ACP). Depuis le mois de mai 1994, une réflexion sur ce sujet a été engagée par le ministère de l'Outre-mer en partenariat avec les élus et représentants des PTOM.

A l'initiative de la France, les chefs d'État et de Gouvernement ont adopté, à Amsterdam le 17 juin 1997, une déclaration relative au régime d'association des pays et territoires d'outre-mer à l'Union européenne devant être annexée au traité.

Cette déclaration reconnaît l'inadaptation de ce régime aux enjeux de développement des PTOM et invite le Conseil de l'Union à le réexaminer et à le réformer en profondeur d'ici 1999, sur proposition de la Commission européenne, afin de promouvoir plus efficacement le développement économique et social des PTOM.

Le Gouvernement français a par ailleurs déposé au début de l'année 1997 un mémorandum à la Commission européenne développant ses propositions pour un nouveau régime d'association. Deux points de ce mémorandum doivent être particulièrement soulignés :

La Commission européenne devrait prendre l'initiative d'un débat sur l'avenir des PTOM à la fin de cette année. Les élus des territoires et collectivités territoriales d'outre-mer seront invités à participer à cette discussion qui sera décisive pour le devenir de leur relation à l'Union européenne.

Les collectivités territoriales et territoires d'outre-mer bénéficient des concours du Fonds européen de développement (FED). Le FED est l'instrument de la coopération financière dans le cadre de chaque décision d'association. Chaque FED couvre une période de cinq ans. Les TOM bénéficient aussi de prêts de la Banque européenne d'investissement.

En ce qui concerne le FED, on distingue les aides " programmables " (financement de projets s'inscrivant dans le cadre des priorités de développement), la coopération régionale (coopération entre DOM, TOM, pays ACP...), et les aides non programmables (système de stabilisation des recettes d'exportation STABEX, facilité de financement spéciale pour les produits miniers SYSMIN).

Le tableau ci-après rend compte de la répartition comparée des VIème FED (décision d'association des PTOM à la CEE du 30 juin 1986), VIIème FED (décision d'association adoptée le 25 juillet 1991 et VIIIème FED (décision d'association adoptée le 24 novembre 1997) selon leurs instruments.

En ce qui concerne le VIIIème FED (1996-2000), le Conseil européen de Cannes a décidé en juin 1995 de porter son montant à 165 millions d'écus pour les PTOM et de consacrer 35 millions d'écus aux ressources propres de la banque européenne d'investissement. 115 millions d'écus devraient être destinés à l'aide programmable. A l'issue des négociations relatives à la révision à mi-parcours de la décision de l'association, la France a obtenu une enveloppe de 50,3 millions d'écus, soit 25 % d'augmentation par rapport au VIIème FED.

CONCLUSION

Les territoires d'outre-mer servent la France en lui assurant un rayonnement dans la zone Pacifique marquée par une certaine pauvreté et une forte influence anglo-saxonne.

La France doit donc leur assurer les moyens nécessaires à leur développement économique et social. A cet effet, des engagements contractuels lient la métropole et les territoires afin d'identifier les montants en jeu et de responsabiliser les acteurs.

L'année 1999 sera, surtout en Nouvelle-Calédonie, mais aussi en Polynésie française, une année très importante. Les changements institutionnels attendus doivent donc être soutenus par une politique budgétaire cohérente. Ils devraient permettre de consolider le flux d'investissements extérieurs car ceux-ci sont toujours soucieux de disposer d'un cadre politique stable à moyen terme.

Dans l'ensemble, votre Rapporteur constate que le budget de l'outre-mer pour 1999 constitue un budget de transition, en l'attente de la mise en _uvre de ces changements.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Philippe Auberger, rapporteur spécial, les crédits des Territoires d'outre-mer.

M. Philippe Auberger, rapporteur spécial, après avoir relevé que les crédits destinés aux TOM inscrits au budget de l'outre-mer ne représentaient qu'une petite partie de l'effort de la Nation en faveur de ces territoires, a expliqué la hausse de 7 % de ces crédits par un transfert en provenance du budget de l'Emploi finançant le programme emplois-jeunes. Il a remarqué que la prorogation de la dotation au fonds intercommunal de péréquation des communes de la Polynésie française, qui n'apparaissait plus dans le projet de loi de finances pour 1999, était conditionnée par l'adoption des projets de loi relatifs au régime communal applicable dans le territoire de la Polynésie française, actuellement sur le bureau du Sénat. Après avoir noté que le montant total des dépenses du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES) s'était élevé pour 1998 à 370,9 millions de francs, il a constaté que le budget de fonctionnement du centre culturel Jean-Marie Tjibaou, d'un montant de 37 millions de francs, était financé par le secrétariat d'État à l'outre-mer, le ministère de la Culture, le territoire et les provinces.

Il a ensuite rappelé le calendrier politique et institutionnel lié aux accords de Nouméa, en évoquant leur prolongement en Polynésie française. Il a expliqué que la chute du cours du nickel pouvait remettre en cause le projet d'usine en Province nord mené par la Société minière du sud pacifique et Falconbridge. Il a conclu son intervention en notant que les récentes modifications du dispositif de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer devraient pouvoir maintenir un certain niveau de flux d'investissement.

Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Pierre Frogier a déclaré vouloir retenir de l'exposé du Rapporteur spécial l'accent mis sur les réformes institutionnelles et les conséquences néfastes de la chute du marché du nickel, un site minier étant déjà en cours de fermeture en Nouvelle-Calédonie.

Puis la Commission, le Rapporteur spécial s'en étant remis à sa sagesse, a adopté les crédits des Territoires d'outre-mer et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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